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ANÁLISIS DEL MERCADO DE TRANSPORTE AÉREO DE CARGAS EN AMÉRICA LATINA: LIMITACIONES A UNA EFECTIVA INTEGRACIÓN REGIONAL1

Mayo de 2010

Unidad de Economía Departamento de Desarrollo Sostenible

América Latina y el Caribe Banco Mundial

La presente nota de política fue preparada como documento de antecedentes para la Tercera Reunión de Ministros de Hacienda de América Latina y el Caribe, que ha de realizarse en Lima, Perú, en mayo de 2010. Forma parte de una labor conjunta entre el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, encaminada a elaborar recomendaciones para la consecución de una efectiva integración regional.

1 La presente nota de política fue preparada por Tomás Serebrisky, Jordan Schwartz y María Claudia Pachón, y se basa en un documento de antecedentes preparado por Andrés Ricover, consultor especializado en transporte aéreo.

Limitaciones a una efectiva integración regional del mercado de transporte aéreo de cargas en América Latina

Siglas y abreviaturas

ACI Consejo Internacional de Aeropuertos

AAE Asociación de Aerolíneas Europeas

ALC América Latina y el Caribe

ALTA Asociación Latinoamericana de Transporte Aéreo

ASA Acuerdo de servicios aéreos

ATA Asociación de Transporte Aéreo

CAN Comunidad Andina

FTK Tonelada-kilómetro de carga

MALIAT Acuerdo Multilateral para la Liberalización del Transporte Aéreo Internacional

OACI Organización de Aviación Civil Internacional

OAG Guía Oficial de Aerolíneas


Índice 1. Resumen ................................................................................................. 4

2. El mercado de transporte aéreo de cargas en América Latina. ................ 8

3. Estructura regulatoria ............................................................................ 21

3.1. Antecedentes ................................................................................. 21

3.2. Reseña de los acuerdos de servicios aéreos en América Latina .... 25

3.3. Análisis cuantitativo ........................................................................ 31

3.4. Conclusiones sobre la estructura regulatoria .................................. 34

4. Limitaciones físicas y restricciones blandas a una integración efectiva.. 37

4.1. Infraestructura del transporte aéreso de cargas .............................. 37

4.2. Problemas provocados por restricciones blandas ........................... 39

5. Recomendaciones ................................................................................. 42

6. Apéndice: Libertades del aire ................................................................ 45


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1. Resumen En América Latina y el Caribe (ALC), el transporte aéreo de cargas explica solo el 5% del total de las exportaciones de la región. Para dar una idea de la escala del mercado de transporte aéreo de cargas en la región, cabe decir que es alrededor de 19 veces mayor el realizado dentro del mercado interno estadounidense que el que tiene lugar dentro del mercado interno de la región de ALC. La pequeña participación del transporte aéreo en el total del intercambio comercial se explica por el tipo de productos comercializados (demanda) y no por la presencia de restricciones (legales o físicas) que constituyen una barrera que impide el crecimiento del mercado. Sin embargo, el transporte aéreo de cargas es fundamental como medio de transporte de productos perecederos, artículos electrónicos y maquinaria de alto valor, y equipos. En especial, es esencial para la exportación de Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Un significativo desequilibrio físico caracteriza al comercio regional por aire, ya que el transporte de cargas hacia el norte, con destino a Miami, la principal vía de entrada de las exportaciones, supera al realizado dentro de la región. Esta nota de política argumenta que, la escala del mercado de transporte aéreo de cargas en ALC podría incrementarse y llegar a ser una alternativa para varios bienes de alto valor, a condición de que se establezcan políticas encaminadas a un mejor funcionamiento de ese mercado: (i) adopción de acuerdos multilaterales de cielos abiertos; (ii) fortalecimiento de los marcos regulatorios de los aeropuertos que posibiliten maximizar la competencia en servicios conexos (i.e servicios de asistencia a aeronaves en tierra) y (iii) mejorar las restricciones blandas (aduanas, IT, seguridad) que permitirían a las empresas de transporte aéreo proveer servicios más confiables y a menor costo.

Los flujos origen-destino de las cargas aéreas están fuertemente concentradas en las mayores economías de América del Sur y México. Brasil, país al que corresponde el 32,7% de las cargas aéreas transportadas hacia, desde y dentro de la región, es el mayor mercado de cargas; lo siguen Colombia y México, con 17,9% y 16,0%, respectivamente.

A nivel intrarregional, y según la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), las 20 rutas más importantes, por tonelaje, concentran más del 90% del tráfico de cargas realizado dentro de la región. A Brasil le corresponde el 86,9% de los flujos de cargas dentro de ALC; más del 50% de esa proporción corresponde al tráfico realizado entre Brasil y Colombia.


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En ALC, la escala del mercado de cargas áreas es sumamente reducida y está concentrada en gran medida en el comercio con Miami. El aeropuerto internacional de Miami se ha convertido en la vía de entrada para el comercio con los Estados Unidos y en un centro de servicios para el comercio con otras regiones (Miami controla los flujos de carga Norte-Sur en el hemisferio occidental, ya que maneja el 82% de las exportaciones a ALC realizadas por vía aérea y el 79% de las importaciones provenientes de ALC). La mayor parte de las cargas aéreas originadas en ALC corresponden a a) flores, de Colombia y Ecuador, b) productos farmacéuticos de Brasil, c) espárragos de Perú, d) salmón de Chile, y e) frutos rojos de Argentina. El tráfico hacia el Sur (es decir, las importaciones de ALC de productos embarcados en Miami) comprende a) equipo electrónico (computadoras, teléfonos celulares), b) maquinaria, y c) equipo de minería. En conjunto, el comercio de cargas por vía aérea con Miami presenta pronunciados desequilibrios, pues es mayor el tonelaje de las que llegan que el de las que parten, en especial en el comercio con Brasil.

La escala relativamente reducida del mercado de transporte aéreo de cargas en ALC puede atribuirse a i) los bajos niveles de demanda de servicios de transporte aéreo de cargas (la oferta responde adecuadamente a una reducida demanda de servicios de transporte aéreo de cargas en ALC o provenientes de esa región) o ii) las limitaciones a un adecuado funcionamiento del mercado, que dificultan la consecución de su pleno potencial por parte del mercado de transporte aéreo de cargas. El análisis realizado para la preparación del presente informe indica que, en la región, el mercado de transporte aéreo de cargas es relativamente reducido. Cabe mejorar algunos reglamentos que lo hagan más eficiente y de menor costo, pero la escala y la diversidad del mercado no variarán significativamente. Además, la evolución de la tecnología de transporte marítimo intensificará la competencia entre el transporte aéreo y el marítimo.

Se prevé que el tráfico entre América Latina y los Estados Unidos aumente un 5,8% por año entre 2007 y 20272

2 La fuente de estas estimaciones sobre crecimiento es Boeing, compañía que proporciona estimaciones por subregión (América del Sur, América Central, o el Caribe),

. La previsión, para América del Sur, muestra tasas de crecimiento que no son significativamente mayores que las correspondientes a las corrientes de cargas aéreas hacia y desde Europa que hacia los Estados Unidos (6,0% frente a 5,8%); al mismo tiempo se prevén tasas de crecimiento del transporte aéreo de cargas entre América Central y Europa inferiores a las correspondientes a los Estados Unidos (5,4% y 5,8%, respectivamente). El tráfico de cargas entre el Caribe y los Estados Unidos y Europa aumentará, según se prevé, a un ritmo más lento que el registrado entre América del Sur y América Central. La tasa media anual prevista de crecimiento del transporte aéreo de cargas entre el Caribe y los Estados Unidos es de 1,5%, frente al 3,4% para el transporte del mismo género entre el Caribe y Europa. Un


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hecho interesante es que Airbus pronostica que los mayores incrementos del tráfico aéreo de cargas en la región serán impulsados por las corrientes entre América del Sur y China.

Salvo pocas excepciones, la actual capacidad autorizada definida por acuerdos bilaterales en ALC deja margen para un aumento adicional del transporte aéreo (frecuencias de vuelos). Un análisis realizado para el presente informe muestra que las compañías de transporte aéreo designadas no están utilizando todas las frecuencias autorizadas por los acuerdos de servicios aéreos (ASA). La mayoría de los acuerdos bilaterales confieren los derechos de quinta libertad, lo que permite a una aerolínea realizar vuelos regulares con escalas en varios países (este tipo de operación es común en el negocio de las cargas transportadas por vía aérea). La más importante limitación de potencial consiste en que en los ASA generalmente se establecen umbrales máximos de capacidad para servicios para pasajeros y de cargas, lo que puede restringir la capacidad para estas últimas, ya que generalmente se da prioridad a las frecuencias de pasajeros frente a las de cargas. Además, aunque las rutas autorizadas podrían bastar para el número de vuelos en operación, ello puede reducir la competencia, al dejar escaso margen para nuevos protagonistas.

La calidad de la infraestructura aeroportuaria en general es satisfactoria, aunque hay problemas aislados en algunos aeropuertos. Se evaluaron las limitaciones de infraestructura a través de una encuesta realizada por una asociación de aerolíneas de ALC (la Asociación Latinoamericana de Transporte Aéreo, o ALTA), cuyos resultados muestran que aun los aeropuertos con peores calificaciones recibieron un puntaje aceptable en cifras absolutas (no menos de 3,1 en una escala de 1 –peor- a 5-mejor-). En ciertos aeropuertos hay problemas aislados de infraestructura, aunque ninguno parece ser crítico a los efectos de un funcionamiento eficiente. De la encuesta se desprende que la principal preocupación de las aerolíneas guarda relación con los costos de manejo en tierra, que en algunos aeropuertos se realiza en régimen de monopolio.

Un acuerdo multilateral de cielos abiertos puede dar mayor eficiencia al mercado

Recomendaciones de políticas para dar mayor eficiencia al mercado de transporte aéreo de cargas en América Latina y el Caribe:

A través de un acuerdo multilateral de cielos abiertos tendiente a eliminar los aspectos de los acuerdos bilaterales que impiden un acceso abierto e irrestricto al mercado se puede mejorar la estructura regulatoria del mercado de transporte aéreo de cargas y promover su desarrollo y crecimiento. Las pruebas disponibles


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son claras: los acuerdos de cielos abiertos reducen los costos de transporte. En los Estados Unidos, los acuerdos de cielos abiertos redujeron los costos de transporte 9% y aumentaron la participación de las importaciones por aire en un 7%3

La infraestructura no plantea limitaciones a las corrientes de tráfico de cargas, pero se requiere un mejor marco regulatorio para servicios conexos eficientes

. Alternativamente, los acuerdos bilaterales que no dan cabida a una capacidad ilimitada deben modificarse, como mínimo para asignar frecuencias dedicadas para servicios de transporte de cargas. Los sistemas de derechos de quinta libertad deben generalizarse aún más y reducirse las limitaciones a las que están expuestos.

La infraestructura del transporte aéreo de cargas no plantea limitaciones al aumento de los flujos de cargas, lo que sí ocurre con la disponibilidad de servicios conexos a un precio competitivo y con los cargos de acceso a servicios aeroportuarios. Las autoridades deben fortalecer los marcos regulatorios de los aeropuertos, haciendo que los servicios conexos (por ejemplo, los de manejo de cargas en tierra) sean prestados en condiciones competitivas por un mínimo de proveedores. En el mismo orden de ideas, también deberían revisarse los cargos de acceso o las regalías que el operador del aeropuerto está autorizado a imponer a los proveedores de servicios, ya que esos gravámenes se trasladan a las aerolíneas, y ulteriormente al consumidor final (exportador/importador).

Para reducir los costos operativos pueden reducirse las restricciones blandas (por ejemplo, las relativas a sistemas de tecnología de la información, aduanas, seguridad)

También deberían aplicarse políticas encaminadas a reducir los costos operativos y políticas relacionadas con restricciones blandas: procedimientos aduaneros sin papel, mayor seguridad en las instalaciones aeroportuarias y simplificación de los procesos de inspección aduanera.

Dado su carácter regulador, las recomendaciones propuestas no entrañan costos monetarios, pero requieren orientación, determinación y amplias negociaciones entre los países. El proceso de negociación y definición de políticas, y de aplicación de las mismas, puede llevar tiempo, pero puede dar lugar a importantes mejoras del transporte aéreo de cargas en la región, con el consiguiente incremento del potencial de esta modalidad de transporte.

3 Un estudio detallado sobre el impacto de esos acuerdos en el transporte aéreo de cargas aparece en Micco y Serebrisky (2006), “Competition Regimes and Air Transport Costs: The Effects of Open Skies Agreements”, Journal of International Economics 70, 25-51.


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2. El mercado de transporte aéreo de cargas en América Latina Catorce aerolíneas que prestan servicios regulares de transporte de cargas tienen asiento en la región. Además de las dedicadas especialmente a operaciones de ese género, también se ocupan del transporte aéreo de cargas las divisiones de cargas de aerolíneas de pasajeros establecidas, y compañías de fletamento más pequeñas. En el cuadro siguiente (gráfico 1) se presentan las aerolíneas de transporte de cargas que tienen asiento en la región.

Gráfico 1. Aerolíneas de transporte de cargas con asiento en la región

País Aerolínea Comentarios Brasil ABSA Cargo Filial de LAN Cargo Master Top Linhas Aereas Varig Logística Chile LAN Cargo Colombia Tampa Airlines Cargo LANCO Filial de LAN Cargo

Ecuador Aero Express del Ecuador (opera como DHL Ecuador)

Guatemala DHL de Guatemala México AeroUnion MAS Air Filial de LAN Cargo Estafeta Carga Aérea

Aerolíneas Regionales (opera como Regional Cargo)

Panamá DHL Aero Expreso Islas Turcas y Caicos Turks Air

Venezuela Vensecar International

Fuente: Guía Oficial de Aerolíneas (OAG).

La mitad de las aerolíneas que prestan servicios de carga tienen su asiento en las dos mayores economías de la región: Brasil y México. Junto con sus filiales (ABSA Cargo, de Brasil, MAS Air, de México, y la subsidiaria LANCO, en Colombia), LAN Cargo es la mayor aerolínea de servicios de transporte de cargas en ALC. Opera desde su principal centro de servicios en el Aeropuerto Internacional de Miami, y a través de los Estados Unidos conecta a toda América Latina con Europa y puntos aún más distantes.


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Prácticamente todas las grandes aerolíneas regionales tienen divisiones de cargas que ofrecen capacidad de transporte de cargas en bodegas de aeronaves de pasajeros, conocidas también como “compartimentos de carga”. Cuanto mayor es la red de aerolíneas de pasajeros tanto mayor es la capacidad de carga disponible. No obstante, varias razones hacen que solo unas pocas aerolíneas de pasajeros sean protagonistas importantes en el mercado intrarregional de cargas. Entre ellas cabe mencionar la falta de aptitudes comerciales; las redes orientadas hacia el transporte de pasajeros y no adecuadas para tráfico de cargas; el insuficiente desarrollo de las redes de carga, o las aeronaves no adecuadas para prestar servicios de transporte de cargas.

Los servicios de transporte de cargas operan en vuelos regulares y en régimen de fletamento. En contraposición con los servicios para pasajeros, en que los vuelos de esta segunda categoría son la excepción, más que la regla, en el sector de transporte de cargas esa modalidad es muy común. Además de las aerolíneas de pasajeros y de cargas, las compañías de servicios expresos (comúnmente conocidas como “consolidadoras de embarques”, como FedEx, UPS, DHL o TNT) se están expandiendo paulatinamente y participando en todo tipo de operaciones de transporte aéreo de cargas. Esas compañías, además de prestar servicios de entrega de paquetes puerta a puerta, brindan soluciones mundiales de cadenas de suministros adaptadas a las necesidades de diferentes sectores. Al mismo tiempo, los transportistas de cargas tienen servicios que compiten con el negocio de entrega de paquetes de despachadores expresos. Estas tendencias han desdibujado significativamente la divisoria entre las aerolíneas de transporte de cargas y las compañías de servicios expresos.

Entre 2003 y 2009, los servicios de transporte aéreo de cargas realizados por aerolíneas miembros de ALTA4

4 Aerolíneas miembros de ALTA: Aerolíneas Argentinas, Aeroméxico, Aeroméxico Connect, Aero República, Aerosur, Air Jamaica, Aires, Aserca, Avianca, Bahamas Air, Caribbean Airlines, Cayman Airways, Copa Airlines, Cubana, Icaro, LAN, LAN Ecuador, LAN Perú, LIAT, Mexicana, Mexicana Click, Nature Air, Pluna, Santa Barbara, Sky Airline, TACA, TACA Perú, TAM, TAM Mercosur, TAME, VarigLog, Volaris, VRG Linhas Aéreas-GOL Group.

casi se duplicaron, como surge del gráfico siguiente.


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Gráfico 2. Toneladas-kilómetro de cargas transportadas por aerolíneas miembros de ALTA dentro de América Latina y el Caribe (en millones)

Fuente: ALTA. Nota: En el gráfico no figuran datos de aerolíneas que no son miembros de ALTA ni de cargas transportadas en vuelos en régimen de fletamento.

El gráfico anterior muestra las FTK5

La escala del mercado de transporte de cargas dentro de ALC es relativamente pequeña, como surge del gráfico siguiente (gráfico 3), en que se compara su volumen en FTK con el del mercado interno de los Estados Unidos y el intraeuropeo. Para este gráfico se incluyeron las cifras de tráfico interno en los volúmenes de cargas transportadas dentro de ALC y dentro de Europa.

internacionales transportadas por aerolíneas miembros de ALTA dentro de ALC. Las FTK saltaron de 380 millones en 2003 a 523 millones en 2004, y se mantuvieron en torno a ese valor hasta 2006. En 2007 aumentaron un 10%, hasta llegar a 560 millones, y la proporción aumentó en forma pronunciada en 2009 (31%), hasta alcanzar los 738 millones.

Gráfico 3. Toneladas-kilómetro de carga intrarregionales, 2009

5 Una FTK equivale a una tonelada de carga transportada un kilómetro; constituye una medida estándar en el sector de transporte de cargas.


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(en millones; las cifras del transporte dentro de ALC y dentro de Europa comprenden el tráfico dentro de un mismo país)

Fuente: ALTA, Asociación de Transporte Aéreo (ATA) y Asociación de Aerolíneas Europeas (AAE). Nota: El gráfico solo comprende datos de aerolíneas que son miembros de las respectivas asociaciones.

El mercado de transporte dentro de los Estados Unidos, con más de 19 000 millones de FTK, es alrededor de 19 veces mayor que el mercado interno de ALC, y este supera en alrededor de un 50% al intraeuropeo, lo que en gran medida se explica por la menor extensión territorial, mejor infraestructura de caminos y amplia red ferroviaria de Europa, que hacen que en esa región el transporte de superficie sea más práctico y económico que en ALC.

Entre 2004 y 2009 (con excepción de 2006), el tráfico de cargas de aerolíneas miembros de ALTA dentro de ALC mostró un mejor desempeño, lo que implica que el tráfico intrarregional de cargas aumentó más aceleradamente que el encaminado a otras regiones (gráfico 4).


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Gráfico 4. Comparación del tráfico de cargas de aerolíneas miembros de ALTA: Crecimiento del tráfico dentro de ALC versus el resto del mundo

Fuente: Preparado por el consultor, con información de ALTA. Nota: Datos basados exclusivamente en cargas transportadas por miembros de ALTA.

No obstante, las estadísticas sobre tráfico de cargas publicadas por el Consejo Internacional de Aeropuertos (ACI), asociación de empresas del sector que representa los intereses de los aeropuertos en todo el mundo, muestran, para 2008, una disminución del tráfico en aeropuertos latinoamericanos (gráfico 5).


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Gráfico 5. Crecimiento del tráfico de cargas, por regiones (medido como total de toneladas en 2008 versus 2007)

Fuente: Preparado por el consultor con información del ACI.

África y el Oriente Medio son las únicas regiones que arrojaron resultados positivos en materia de tráfico de cargas en 2008. La disminución del volumen del tráfico en aeropuertos latinoamericanos obedece a las fuertes repercusiones suscitadas por la disminución del tráfico orientado hacia América del Norte, cuyo desempeño fue peor que el correspondiente a todas las restantes regiones, individualmente consideradas.


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La proporción (por volumen) de las cargas movilizadas por aeropuertos latinoamericanos, incluido el tráfico hacia destinos extrarregionales, es desigual: los aeropuertos brasileños movilizan casi un tercio de ellas. Junto con Colombia y México, a los tres países les corresponden los dos tercios del tonelaje movilizado en la región (gráfico 6)

Gráfico 6. Proporción del tráfico de cargas de países seleccionados de América Latina y el Caribe (en porcentaje de toneladas)

Fuente: ACI.

Aunque la economía de Colombia es menor que la de México, y pese a que México es el mayor asociado comercial de los Estados Unidos en la región (y solo Canadá y China lo superan a escala mundial), Colombia maneja un volumen de cargas transportadas por vía aérea mayor que el de México, lo que obedece principalmente a que una proporción significativa de las exportaciones de Colombia son sensibles al tiempo (por ejemplo, las de flores frescas), por lo cual el transporte aéreo de cargas es una modalidad de transporte más adecuada. Además, México está vinculado con el mercado estadounidense principalmente a través del transporte terrestre.

En lo que respecta a los países latinoamericanos, el principal mercado de destino y de origen de las cargas aéreas es Miami, que controla los flujos de cargas Norte-Sur en el hemisferio occidental. En Miami se manejan el 82% de las exportaciones a ALC realizadas por vía aérea y el 79% de las importaciones provenientes de ALC, siendo por lo tanto el centro de servicios para la


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distribución de productos perecederos, productos de alta tecnología, equipos de telecomunicaciones, productos textiles y farmacéuticos, y maquinaria industrial. En el gráfico 7 se presentan los asociados comerciales más destacados del aeropuerto de Miami. El comercio, medido en dólares por tonelada, varía de un país a otro. Aunque el comercio con los Estados Unidos realizado por Colombia a través de Miami es casi un 100% mayor que el realizado por Brasil, el valor por tonelada es cuatro veces menor, lo que obedece al tipo de comercio. El rubro más importante exportado por Colombia por vía aérea a Miami es el de las flores, en tanto que Brasil importa de Miami equipos electrónicos y otros equipos.

Gráfico 7. Aeropuerto de Miami: Asociados comerciales de América Latina (2008)

Para poner en perspectiva los datos sobre cargas aéreas en ALC, se comparan los volúmenes de cargas de los tres mayores mercados en ALC con los correspondientes a los principales aeropuertos del mundo, por carga manejada (gráfico 8).

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

0

50000

100000

150000

200000

250000

Colombia Chile Brazil Peru Ecuador Argentina Costa Rica Rep. Bol. De

Venezuela

Dominican Republic

Mexico

USD

(

million)

tons

Total weight (tn) Value


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Gráfico 8. Volúmenes de cargas en los mayores mercados de ALC en comparación con los 15 principales aeropuertos del mundo (en miles)

Fuente: ACI. *Comprende todos los aeropuertos que atienden a la ciudad (São Paulo: Guarulhos, Viracopos y Congonhas; México: Ciudad de México y Toluca). Nota: ICN = Aeropuerto Internacional de Inchon.

Como surge del gráfico, los volúmenes de cargas transportadas por vía aérea procesadas en cualquiera de los 15 principales aeropuertos del mundo son significativamente mayores que los de las cargas aéreas manejadas incluso en los mayores mercados latinoamericanos. El volumen de las manejadas por los aeropuertos de Memphis o Hong Kong es más de cinco veces mayor que el de las procesadas en los tres aeropuertos de São Paulo, que es el mayor mercado de la región por volúmenes de cargas aéreas. Aun Taipéi, que ocupa el extremo inferior en la lista de los 15 aeropuertos principales, maneja un volumen más de dos veces mayor que el de São Paulo. En resumen, las estadísticas muestran que el tráfico aéreo de cargas en ALC es relativamente pequeño en comparación con el de otras regiones del mundo.

Estadísticas publicadas por la OACI muestran que, dentro de la región, el tráfico internacional de cargas está sumamente concentrado en un pequeño número de rutas (gráfico 9).


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Gráfico 9. Proporción del tráfico de las 20 principales rutas de cargas dentro de América Latina y el Caribe (en porcentaje de toneladas)

Ruta

Proporción

Bogotá-São Paulo (VCP) 27,8% Bogotá-Manaos 23,1% São Paulo (VCP)-Valencia (VEN) 19,1% Buenos Aires-São Paulo (VCP) 6,7% Lima-São Paulo (VCP) 2,5% Manaos-Pisco 2,4% Buenos Aires-Manaos 2,1% Santiago-São Paulo 1,0% Manaos-Puerto España 0,8% Buenos Aires-Santiago 0,7% Buenos Aires-São Paulo (GRU) 0,6% Lima-Santiago 0,5% Bogotá-México 0,5% Bogotá-Caracas 0,5% Bogota-Panamá 0,4% Buenos Aires-Lima 0,4% Guatemala-México 0,4% Bogotá-Lima 0,4% México-São Paulo 0,4% Santiago-São Paulo (GRU) 0,4% Total de las 20 principales rutas 90,6%

Fuente: OACI. Notas: Solo corrientes intrarregionales de cargas. VCP: Aeropuerto Internacional de Viracopos/Campinas; GRU: Aeropuerto Internacional Guarulhos.

Según estadísticas de la OACI, las 20 rutas más activas en ALC concentran el 90,6% del tráfico de cargas en más de 600 pares de ciudades, medido por toneladas. La mayoría de esas rutas incluyen a Brasil, ya que el 86,9% del tráfico de cargas dentro de ALC corresponde a las importadas a Brasil o exportadas por Brasil. Las principales rutas conectan a São Paulo y Manaos con Bogotá, Valencia y Buenos Aires. El tráfico de cargas entre Bogotá y Brasil representa más del 50% del total del tráfico regional.

Las perspectivas del mercado varían por subregiones (América del Sur, América Central, o el Caribe), según el World Air Cargo Forecast 2008-2009, elaborado por Boeing (gráfico 10).


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Gráfico 10. Pronóstico de transporte de cargas entre América Latina* y los Estados Unidos y Europa

Fuente: Boeing. Nota: *Comprende el Caribe.

Se prevé que el tráfico entre América del Sur y América Central y los Estados Unidos aumente, en promedio, un 5,8% por año entre 2007 y 2027, y que, en el caso de América del Sur, las tasas de crecimiento superen levemente las de los flujos de cargas hacia/desde Europa, en comparación con las correspondientes a los Estados Unidos (6,0% y 5,8%, respectivamente), en tanto que las tasas de crecimiento del tráfico aéreo entre América Central y Europa serán levemente menores a las relativas a los Estados Unidos (5,4% y 5,8%, respectivamente).

El tráfico de cargas entre el Caribe y los Estados Unidos y Europa aumentará, según se prevé, a un ritmo mucho más lento que el correspondiente a América del Sur y América Central. La tasa media anual prevista de crecimiento del transporte aéreo de cargas entre el Caribe y los Estados Unidos es del 1,5% (alrededor de un cuarto de las cifras pronosticadas para América del Sur y América Central), y la correspondiente al transporte aéreo de cargas entre el Caribe y Europa es de 3,4% (alrededor del 60% de lo pronosticado para América del Sur y América Central).

Airbus, por otra parte, prevé tasas de crecimiento levemente menores para el tráfico de cargas entre América del Sur y Europa (4,8%, en lugar del 6,0% previsto por Boeing), y destaca que el tráfico de cargas entre América del Sur y China impulsará los mayores incrementos del tráfico en los próximos 20 años.


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La escala del mercado de transporte aéreo de cargas en ALC es muy reducida. Está concentrada en gran medida en el comercio con Miami, aeropuerto que se ha convertido en la vía de acceso al comercio con los Estados Unidos y en un centro de servicios para el comercio con otras regiones. La mayor parte del tráfico aéreo de cargas que tiene origen en ALC corresponde a flores provenientes de Colombia y Ecuador, productos farmacéuticos de Brasil, espárragos de Perú, salmón de Chile y frutos rojos de Argentina. El tráfico hacia el Sur (es decir, las importaciones que parten de Miami hacia ALC) consisten en equipos electrónicos (computadoras, teléfonos celulares), maquinaria y equipos de minería. En términos generales, el comercio de cargas transportadas por vía aérea con Miami muestra pronunciados desequilibrios, ya que es mayor el tonelaje de las que llegan que el de las que parten, en especial en el comercio con Brasil.

La escala relativamente pequeña del mercado de transporte aéreo de cargas en ALC puede obedecer a dos razones: i) lo reducido del mercado (la oferta responde adecuadamente a una escasa demanda de servicios de transporte aéreo de cargas) o ii) las limitaciones a un apropiado funcionamiento del mercado, que afectan a una adecuada correspondencia entre oferta y demanda. El análisis realizado para la preparación del presente informe indica que la primera de esas dos razones es la más lógica. Cabe mejorar algunos reglamentos y así hacer más eficiente el mercado de transporte aéreo de cargas —probablemente a un costo menor— pero la escala y la diversidad del mercado no variarán significativamente. Además, como se explica en los párrafos siguientes, es probable que los cambios de la tecnología intensifiquen la competencia del transporte marítimo.

En la última década se ha venido produciendo una migración del transporte aéreo al marítimo, y se prevé que esa tendencia continúe, lo que dependerá de varios factores. Ese fenómeno obedece al aumento de las eficiencias en los puertos marítimos, aunado a nuevas tecnologías aplicables a cargas contenedorizadas. Las concesiones de puertos de mar y una mejor gestión de algunos puertos en ALC implicaron mayores eficiencias en las operaciones de transporte de contenedores, con la consiguiente reducción de los costos que recaen sobre las compañías navieras y la disminución del tiempo de viaje, factor especialmente importante en el caso de los productos perecederos. Además, las nuevas tecnologías en materia de transporte de contenedores, incluido el control climático y atmosférico, permiten aumentar la vida de los productos perecederos (retardando su proceso de maduración). Un claro ejemplo de esos cambios se da en las exportaciones de espárragos de Perú a los Estados Unidos, en que se está pasando a la modalidad de transporte marítimo.

Las mejoras, en cuanto a eficiencia operativa, del transporte marítimo se han dado conjuntamente con el creciente costo del combustible, lo que reduce aún más la ventaja competitiva del tráfico aéreo de cargas, especialmente cuando se trata de bienes de menor valor.


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Un hecho reciente ha venido mejorando también la ventaja competitiva del transporte marítimo de cargas, en comparación con el aéreo. Dado el continuo aumento experimentado en los últimos años por los precios de los productos básicos, los astilleros registraron nuevos máximos sin precedentes de producción de barcos, con el consiguiente incremento de la capacidad total disponible para el transporte de cargas. La disminución de la demanda de productos básicos provoca un exceso de oferta de barcos, que reduce los precios de fletamento de barcos y, por lo tanto, los costos que recaen sobre los propietarios de las cargas.

En virtud de cuanto antecede cabe concluir que la competencia, en la esfera del transporte de cargas, contribuirá cada vez más a la reducción de la demanda, en el caso de las cargas de menor valor. Las aerolíneas de transporte de pasajeros con escasa capacidad podrán ofrecer tarifas más bajas en la medida en que con ello no sacrifiquen capacidad de transporte de pasajeros. En cambio, en el caso de los transportistas de servicios completos, el éxito dependerá del logro de menores costos en los mercados en que compitan con el transporte marítimo de cargas. Tratándose de bienes de alto valor y de entregas sensibles al tiempo, el transporte aéreo de cargas no tendrá que enfrentar desafíos.


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3. Estructura regulatoria

3.1. Antecedentes

Los servicios aéreos internacionales, independientemente de que se refieran al transporte de pasajeros, de cargas, o de pasajeros y cargas, son regulados por ASA, o acuerdos bilaterales, mutuamente suscritos por países, que los negocian cuando desean intercambiar derechos que permitan el acceso al mercado de aerolíneas de ambas partes. Estos acuerdos se actualizan periódicamente a través de la firma de nuevos memorandos de entendimiento en reuniones consultivas entre las partes.

Los ASA definen el nivel de acceso al mercado que puede ser beneficioso para los transportistas de ambas partes, y se clasifican en acuerdos relativos a nueve libertades del aire: desde la más restrictiva, que es el derecho de sobrevolar el territorio de otro país (primera libertad), a la más avanzada en cuanto a acceso al mercado, que permite al transportista de un país operar servicios internos comerciales autónomos6

Los más de 120 países signatarios del Convenio de la OACI sobre Aviación Civil Internacional, de 1944, conocido también como Convenio de Chicago, se conceden en forma automática derechos básicos, como el de sobrevuelo del territorio de otro país o la realización de escalas técnicas en él

en otro país (novena libertad).

7

. Otros derechos —como el de prestar servicios de transporte de pasajeros o cargas desde un país de origen (A) a un segundo país (B) en servicios comerciales— deben ser objeto de acuerdos explícitos entre los países correspondientes (A y B), los cuales deben otorgarse recíprocamente autorizaciones a esos efectos. El sector de la aviación difiere, a este respecto, de la mayoría de los restantes sectores, ya que el acceso al mercado es cerrado por defecto. A menos que ambas partes se concedan expresamente derechos recíprocos, las aerolíneas no están autorizadas a prestar servicios comerciales regulares entre dos países.

6 También conocido como “de cabotaje completo”. En el recuadro 1 se describen las nueve libertades del aire. 7 En la medida en que no se carguen ni descarguen pasajeros ni cargas.


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Recuadro 1: Libertades del aire

Las libertades del aire son un conjunto de derechos de aviación comercial que garantizan a la(s) aerolínea(s) de un país el privilegio de penetrar en el espacio aéreo y aterrizar en el territorio de otro país. Originalmente el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago en 1944, definió cinco libertades. Dicho convenio logró diseñar un acuerdo multilateral en que las dos primeras libertades, conocidas como el “Acuerdo relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales”, o “Acuerdo de Dos Libertades”, estaban abiertas a todos los signatarios. En el verano boreal de 2007, el tratado había sido aceptado por 129 países. Aunque se acordó que las tres restantes libertades serían objeto de negociaciones entre Estados, el Acuerdo relativo al Transporte Aéreo Internacional (o “Acuerdo de Cinco Libertades”) quedó también abierto a la firma, y abarcó las primeras cinco libertades. Desde entonces se han agregado varias otras “libertades”; aunque la mayoría de ellas no ha sido objeto de reconocimiento oficial en tratados bilaterales internacionales, cierto número de países las han consentido

Libertad Descripción

1.a Derecho de sobrevolar un país extranjero, sin aterrizar en él.

2.a Derecho de reabastecerse de combustible o realizar actividades de mantenimiento en un país extranjero en tránsito hacia otro país.

3.a Derecho de volar del país propio a otro país.

4.a Derecho de volar de otro país al país propio.

5.a Derecho de volar entre dos países extranjeros durante vuelos que se originen o finalicen en el país propio.

6.a Derecho de volar de un país extranjero a otro cuando se realiza una escala en el país propio por razones no técnicas.

7.a Derecho de volar entre dos países extranjeros mientras no se ofrecen vuelos al país propio.

8.a Derecho de volar entre dos o más aeropuertos de un país extranjero mientras se prosigue el servicio al país propio.

9.a Derecho de tráfico dentro de un país extranjero mientras se prosigue el servicio al país propio.

Además de definir la medida del acceso al mercado a la correspondiente a los transportistas de ambos países, los ASA podrían también especificar en forma más detallada cuántas y qué aerolíneas de cada país están autorizadas a operar (designación), cuántas frecuencias o asientos pueden operar los transportistas de cada país (capacidad), a qué ciudades o aeropuertos de cada país pueden volar las aerolíneas (derecho de tráfico) y cómo se fijan la tarifas (tarifas).

La gama de los ASA va desde los extremadamente restrictivos a los totalmente liberales. En el gráfico 11 se describen dichos acuerdos.


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Gráfico 11. Modelos de acuerdos de servicios aéreos: De restrictivos a liberales

Elementos clave Restrictivos

Liberales (liberalización completa)

Designación de aerolíneas Designación única. Solo una aerolínea de cada país está autorizada a operar.

Designación múltiple. El número de aerolíneas no está limitado.

Propiedad de las aerolíneas Los transportistas deben ser de propiedad sustancial y estar sujetos al control efectivo de nacionales del país.

Enfoque de lugar principal de negocios. No hay limitaciones en materia de propiedad si el transportista tiene su domicilio legal en el país.

Capacidad Tres frecuencias semanales de ida y vuelta con aeronaves de menos de 220 asientos.

Frecuencias ilimitadas para vuelos de transporte de pasajeros y cargas y para todo tipo de aeronaves.

Derechos de tráfico Solo rutas que conecten a las capitales de ambos países. No antes, entre ni más allá de puntos.

Derechos de tráfico ilimitados hasta la novena libertad (inclusive) entre dos puntos cualesquiera de los dos países, incluidos vuelos de cabotaje autónomos. Todo punto antes, entre y más allá de puntos, con derechos de séptima libertad.

Tarifas Doble aprobación. El sistema requiere la previa aprobación de ambos Gobiernos para que puedan aplicarse las tarifas.

Establecidas por las aerolíneas.

Fuente: Elaboración propia.

Los modelos de acuerdos de servicios aéreos que se mencionan en el cuadro anterior son ejemplos de los tipos extremadamente restrictivos y liberales de acuerdos. En la práctica se pueden encontrar ambos, así como toda clase de acuerdos intermedios.

Por “sistema de designación de aerolíneas” se entiende el número de aerolíneas definidas por cada país como autorizadas a prestar servicios en determinada ruta. Los acuerdos bilaterales más restrictivos definen un menor número de transportistas por cada parte, siendo los más liberales aquellos que permiten múltiples designaciones a favor de todas las aerolíneas que deseen operar en la ruta.

La cuestión de la propiedad de las aerolíneas se ha vuelto más polémica a lo largo del tiempo, ya que los ASA tradicionalmente establecían que las aerolíneas designadas debían ser sustancialmente de propiedad de nacionales del país signatario y efectivamente controladas por estos. Esa cláusula no planteó graves dificultades, ya que hasta las últimas décadas la mayoría de las compañías de


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transporte eran de propiedad de los Gobiernos de sus respectivos países. En las últimas décadas se ha tendido a privatizar las compañías nacionales de transporte. Además se crearon numerosas aerolíneas privadas para competir con ellas. Las presiones competitivas y los ajustes del mercado llevaron a modificar las estructuras de propiedad, pero la cláusula relativa a la propiedad sigue siendo una limitación vinculante en la gran mayoría de los países. Los extranjeros solo pueden adquirir proporciones de la propiedad que no sean de control8

Aunque algunos ASA liberales están sustituyendo la cláusula de propiedad por una cláusula de tipo de “domicilio legal”, en la mayoría de los acuerdos bilaterales celebrados en América Latina subsiste la condición de que nacionales del país posean una proporción mayoritaria de las acciones que les garantice el control de la compañía.

, y están sujetos a límites de adquisición de la propiedad o, en la práctica, a la realización de inversiones o fusiones transfronterizas entre aerolíneas de diferentes países.

Las definiciones de capacidad varían en función del espíritu del ASA. Los acuerdos bilaterales restrictivos pueden asignar un escaso número de frecuencias semanales de ida y vuelta a cada uno de los países9

Cuando la capacidad se define por el número de frecuencias (o de asientos), ello siempre se refiere a las frecuencias (o asientos) semanales de ida y vuelta de que dispone cada país. Si un acuerdo bilateral permite siete frecuencias y se aplica un régimen de designación múltiple, los transportistas de cada país pueden operar un máximo combinado de siete vuelos semanales de ida y vuelta.

, e incluso definir o limitar los tipos de aeronaves que pueden usarse. En los acuerdos bilaterales más liberales la capacidad no está sujeta a límites.

Un aspecto que corresponde señalar, en cuanto a capacidad, es que, si bien algunos ASA autorizan expresamente vuelos de transporte de cargas independientes de las frecuencias de vuelos de pasajeros, en la mayoría de ellos no se asignan frecuencias específicas para servicios de transporte de cargas. Por lo tanto, los vuelos de transporte de pasajeros y de cargas en definitiva comparten el total de frecuencias disponibles, y si los primeros requieren la mayoría de ellas, las frecuencias disponibles para cargas sufren severas limitaciones.

8 El límite de las inversiones extranjeras varía de acuerdo con la legislación de cada país. 9 En ciertos casos, el concepto de capacidad se define por número de asientos, y no de frecuencias.


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Los derechos de tráfico están vinculados con las arriba mencionadas libertades del aire. Esencialmente, definen el tipo de acceso al mercado de que van a gozar los respectivos transportistas. Los acuerdos bilaterales restrictivos quizá solo permitan servicios comerciales que se originen y finalicen en los países signatarios. Las limitaciones, en algunos casos, son aún mayores, y consisten en un programa de rutas en que se detallan los puntos de ingreso en cada país.

Muchos acuerdos bilaterales permiten a la aerolínea de un país (el país A) operar servicios internacionales entre otros dos países (el país B y el país C), en la medida en que el vuelo sea la continuación de un servicio que tenga origen y destino en el país A. Esto es lo que se denomina “derecho de quinta libertad”, y concede a la aerolínea del país A acceso efectivo al mercado del país B y del país C a condición de que los vuelos se originen o terminen en el país A10

La gama de regímenes de control de tarifas puede oscilar entre un sistema de doble aprobación, por el que las tarifas requieren la aprobación de ambos Gobiernos, y un sistema de libertad plena, en que las aerolíneas pueden establecer libremente las tarifas. El régimen de doble rechazo es de carácter intermedio (aunque más próximo al de la libertad plena) y permite a las aerolíneas fijar sus propias tarifas, a menos que los Gobiernos de ambas partes las rechacen.

. Estas rutas son especialmente convenientes para servicios de transporte de cargas, lo que aumenta la posibilidad de ampliar la red de distribución agregando escalas.

3.2. Reseña de los acuerdos de servicios aéreos en América Latina

En la presente sección se resume el contenido de los ASA de los más importantes mercados de transporte aéreo de cargas en América Latina.

3.2.1. Argentina

Argentina mantiene una combinación de acuerdos bilaterales muy liberales y muy restrictivos. Los suscritos con Chile, Ecuador y Panamá pueden considerarse liberales, en tanto que los celebrados con Colombia, Paraguay, Perú y Venezuela son muy restrictivos.

10 Los vuelos de quinta libertad no pueden operarse con carácter autónomo, pues para ellos habría que gozar de la séptima libertad.


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Los ASA más liberales suscritos por Argentina permiten una capacidad ilimitada con derechos de quinta libertad en rutas comprendidas dentro de la región de las Américas (acuerdo celebrado con Chile), o de cualquier otra parte del mundo (acuerdos celebrados con Ecuador y Panamá). El acuerdo bilateral con Panamá concede expresamente derechos de tráfico de hasta la séptima libertad, permitiendo a una aerolínea operar servicios internacionales autónomos desde el otro país.

La situación, en lo que atañe a Brasil, el principal asociado comercial de Argentina, es un tanto más restrictiva, ya que la capacidad de transporte de cargas se limita a siete vuelos semanales. Por otra parte, el acuerdo permite en forma ilimitada las frecuencias no regulares.

3.2.2. Brasil

Brasil es uno de los pocos países de la región cuyos acuerdos bilaterales estipulan claramente frecuencias para servicios de transporte de cargas, además de los autorizados para servicios de pasajeros. Este modelo brinda más claridad a todos los interesados, ya que facilita la planificación y programación de servicios de transporte de cargas.

Salvo en los casos de los acuerdos con Bolivia y Costa Rica, en que solo se autorizan dos frecuencias semanales de servicios de transporte de cargas, los acuerdos bilaterales entre Brasil y otros países permiten no menos de siete frecuencias semanales. Con respecto a ciertos países, como Chile, Perú y Uruguay, las frecuencias de cargas son ilimitadas para vuelos de quinta libertad dentro de la región y no menos de 17 por semana para vuelos de quinta libertad fuera de la región.

Todos los ASA suscritos por Brasil permiten un régimen de designación múltiple, y en cuanto a derechos de tráfico, la mayoría de ellos otorgan en forma ilimitada derechos de quinta libertad, aunque hay unas pocas excepciones. Por ejemplo, el acuerdo celebrado con Colombia excluye expresamente a Fráncfort como punto ulterior, y el celebrado con Panamá solo autoriza a Guayaquil, Quito y Bogotá como puntos intermedios.

3.2.3. Chile

En consonancia con el régimen de economía orientada por el mercado que aplica Chile, la mayoría de los ASA son plenamente liberales con respecto a los servicios de transporte de cargas. Esto significa que los derechos de capacidad y tráfico son ilimitados, hasta la quinta libertad, para países extrarregionales. Ello


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permite a una aerolínea chilena prestar servicios de transporte de cargas entre Buenos Aires y Madrid, en la medida en que el vuelo regular se origine o termine en Santiago.

Los acuerdos bilaterales plenamente liberales celebrados con Paraguay y Uruguay son aún más amplios, ya que permiten a los transportistas de cualquiera de los países signatarios operar servicios internacionales autónomos (no es preciso que se originen o terminen en el país de origen del transportista), y también servicios internos autónomos.

La relación con Bolivia es menos permisiva, ya que no se otorgan derechos de quinta libertad, salvo en el caso de los transportistas chilenos, a los cuales se les permite continuar el vuelo desde Bolivia a la Ciudad de México y a Los Ángeles. Esta restricción impide a los transportistas realizar vuelos regulares con escalas múltiples, que podrían ser más adecuados que los vuelos ininterrumpidos para servicios de transporte de cargas en mercados relativamente poco activos.

En lo que respecta a México y Ecuador, si bien los ASA otorgan en forma ilimitada derechos de quinta libertad, no resulta claro cuántas frecuencias se permiten. En el caso de México, las frecuencias no se mencionan en absoluto, en tanto que el acuerdo bilateral con Ecuador establece que la capacidad ofrecida por las aerolíneas deberá estar relacionada con la demanda. Aunque esto podría significar la inexistencia de límites de capacidad a priori, por falta de un pronunciamiento totalmente claro al respecto, podría entenderse que las autoridades de cada Estado se están reservando el derecho de imponer futuras limitaciones.

3.2.4. Colombia

Los servicios de transporte aéreo de cargas entre Colombia y Bolivia, Ecuador, y Perú están regulados por un acuerdo multilateral suscrito por esos países en su calidad de miembros de la Comunidad Andina (CAN), acuerdo regional de comercio que celebraron mutuamente y que autoriza un sistema de designación de múltiples aerolíneas e ilimitadas frecuencias de quinta libertad dentro de los cuatro países.

Con respecto a los países que no son miembros de la CAN, la capacidad de servicios de transporte de cargas oscila entre ocho o nueve frecuencias semanales (para operaciones con México y Brasil, respectivamente), y un número ilimitado de ellas con Chile, Uruguay y Panamá. Argentina es el único país para el que se han impuesto severas limitaciones a los servicios de cargas, ya que el acuerdo bilateral respectivo solo autoriza cinco frecuencias por mes


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(como nota lateral, el ASA mutuamente celebrado por Colombia y Argentina es también bastante restrictivo en cuanto a los vuelos de transporte de pasajeros).

Los derechos de tráfico relativos a cargas son un tanto más restrictivos que los establecidos con Brasil, ya que la mayoría de los acuerdos bilaterales no conceden derechos de quinta libertad a puntos intermedios ni ulteriores. Chile solo otorga derechos de quinta libertad dentro de América Latina. Brasil otorga a Colombia derechos de transporte de cargas de quinta libertad para solo seis de las nueve frecuencias semanales. En el caso de México podrían otorgarse derechos de quinta libertad para transporte de cargas, pero con previa autorización de los reguladores. Venezuela es el único país con el que el acuerdo concede a ambas partes capacidad y derechos de quinta libertad ilimitados.

No pudo obtenerse información en cuanto a los derechos de quinta libertad con miembros de la CAN para servicios que vayan más allá de las fronteras regionales. Los ASA publicados por los países miembros solo hacen referencia al acuerdo multilateral (que únicamente se refiere a derechos de quinta libertad dentro de los cuatro países), pero no hacen referencia alguna a derechos adicionales negociados en forma bilateral.

En todos los ASA se prevé un sistema de múltiple designación. El acuerdo bilateral Colombia-México solo autoriza cuatro transportistas de carga por país, pero en la práctica esto equivale a un sistema de múltiple designación.

3.2.5. Ecuador

Como miembro del CAN, en lo que respecta a los servicios aéreos, las relaciones de Ecuador con Bolivia, Colombia y Perú están reguladas por un acuerdo multilateral mutuo de esos países.

En los acuerdos bilaterales con Brasil, Paraguay y Venezuela se define la capacidad de realización de vuelos de transporte de pasajeros y de cargas en forma indistinta. En el caso de Brasil el régimen no parece ser restrictivo, ya que se autorizan 21 frecuencias semanales, ninguna de las cuales se está utilizando. Mucho más restrictivo es el régimen de capacidad establecido con Paraguay y Venezuela, que comprende siete y cuatro frecuencias semanales, respectivamente, para servicios de transporte de pasajeros y de cargas. Los tres países conceden derechos de quinta libertad, pero con ciertas limitaciones con respecto a los puntos intermedios y ulteriores y a las frecuencias en que pueden usarse.


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En el acuerdo bilateral con Argentina se autorizan frecuencias irrestrictas con derechos de quinta libertad y múltiple designación, en tanto que Chile concede también derechos similares.

3.2.6. México

La mayoría de los acuerdos bilaterales celebrados por México son bastante restrictivos en cuanto a frecuencias y derechos de tráfico. La capacidad de realización de vuelos de transporte de cargas se limita a lo sumo a ocho frecuencias semanales (Colombia). Con algunos países, como Perú, las frecuencias de transporte de cargas dedicadas se restringen a dos por semana.

Solo se conceden mutuamente derechos de tráfico de la tercera y cuarta libertad, lo que significa que las aerolíneas que vuelan a México no pueden efectuar escalas intermedias para recoger cargas en terceros países, o viceversa. Esos derechos (derechos de quinta libertad) rara vez se conceden, y están sujetos a limitaciones tales como necesidad de solicitar autorización previa o programas de rutas sumamente limitados.

La relación con Panamá parece ser la excepción, ya que la Dirección de Aviación Civil manifiesta que ambos países acordaron liberalizar los servicios de transporte aéreo de cargas, durante la última reunión de consulta, en marzo de 2009.

3.2.7. Paraguay

Algunos ASA en vigor entre Paraguay y terceros países son liberales; otros son restrictivos.

La relación con Chile y con Panamá está plenamente liberalizada11

11 Los derechos de la séptima libertad solo se otorgan para servicios de transporte de cargas; no se aplican a vuelos de transporte de pasajeros.

. El acuerdo entre Paraguay y Perú permite frecuencias ilimitadas, aunque solo con derechos de la tercera y cuarta libertad (lo que significa que no se permite a las aerolíneas realizar escalas intermedias ni proseguir los vuelos a puntos ulteriores del otro país). El acuerdo bilateral Paraguay-Brasil autoriza siete frecuencias con derechos de quinta libertad para servicios de carga.


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Los ASA celebrados con Argentina, Ecuador y Venezuela podrían imponer serias limitaciones a las operaciones de transporte de cargas, ya que no asignan frecuencias específicas a los servicios de todo tipo de cargas. Todas las frecuencias deben compartirse entre vuelos de pasajeros y de cargas, y como para comenzar el número de frecuencias no es muy elevado (14 semanales para Argentina, 7 semanales para Ecuador y 4 semanales para Venezuela), todas podrían, en definitiva, usarse para servicios de pasajeros.

3.2.8. Perú

Al igual que Colombia, Perú es miembro de la CAN, por lo cual se le aplican las mismas consideraciones que a Colombia en cuanto a servicios aéreos entre los países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú).

Algunos ASA, como los celebrados con Argentina, Chile, México y Uruguay, son sumamente restrictivos, pues o bien permiten un escaso número de frecuencias (como ocurre con México, en que solo se autorizan dos), o no asignan expresamente ninguna frecuencia para servicios de carga. Los celebrados con Argentina, Chile y Uruguay permiten 28, 21 y 7 frecuencias, respectivamente, pero la mayoría de ellas, si es que no todas, ya han sido tomadas por vuelos de pasajeros. Los acuerdos celebrados con Argentina y Uruguay son sumamente liberales en cuanto a derechos de quinta libertad, aunque es improbable que lleguen a usarlos los transportistas peruanos, dada la ubicación geográfica de Perú con respecto a los países del Cono Sur y la dirección del comercio.

Los acuerdos con Panamá y Brasil prácticamente no limitan en modo alguno el tráfico de cargas. Brasil autoriza frecuencias ilimitadas con vuelos de quinta libertad dentro de América del Sur, y 17 frecuencias con derechos irrestrictos de quinta libertad, cuyo número aumentará hasta llegar a 22 en 2011 y 26 en 2012.

3.2.9. Venezuela

Los ASA celebrados por Venezuela figuran entre los más restrictivos de la región. En muchos de ellos solo se otorgan derechos de tercera y cuarta libertad, en tanto que en otros se aprueban derechos de quinta libertad, pero con severas limitaciones en cuanto al número de puntos intermedios que pueden servirse, o al número de frecuencias en que pueden usarse.

El tema principal no es el de los derechos de tráfico, sino el de las limitaciones de capacidad, ya que en la mayoría de los casos no solo se autorizan muy pocos vuelos semanales (dos con Argentina y Chile; cuatro con Ecuador, Paraguay y Panamá), sino que además esas frecuencias deben usarse para servicios de


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transporte de pasajeros y de cargas. Las limitaciones de capacidad constituyen un grave obstáculo para la planificación y programación a largo plazo de servicios de transporte de carga que conecten al país con el exterior. Aunque en algunos acuerdos bilaterales se establece que las autoridades de ambas partes manifestaron su disposición de ampliar la capacidad, si se les solicitaba, más allá de lo acordado en los ASA, ello constituye tan solo una solución temporal e imprecisa al problema.

La relación con Brasil es menos restrictiva, ya que permite 14 frecuencias semanales y más amplios derechos de tráfico. Las aerolíneas de ambos países quedan autorizadas a explotar servicios de quinta libertad en tres puntos intermedios cualesquiera, y servicios ulteriores a cinco puntos de las Américas12

Colombia es el único país con que Venezuela mantiene un acuerdo de plena liberalización, sin limitaciones de género alguno a derechos de tráfico internacional, capacidad o designación (no se otorgan derechos de cabotaje).

y dos en Europa. Los servicios que utilizan derechos de tráfico de quinta libertad deben operarse en el marco de un acuerdo de códigos compartidos con un transportista del otro país (este requisito no se aplica a vuelos en que no se utilice la quinta libertad).

3.3. Análisis cuantitativo

En esta sección se realiza un análisis cuantitativo simple encaminado a determinar si la capacidad autorizada en los ASA representa una restricción a un desarrollo ulterior de servicios de transporte aéreo de cargas dentro de la región de ALC. La metodología utilizada mide, para los pares de países con servicios regulares de transporte de cargas, el porcentaje de la capacidad autorizada que utilizan en la actualidad aerolíneas de ambos países.

Como fuente de información para el análisis se utilizó la OAG, que contiene los programas de vuelos regulares de la mayoría de las aerolíneas del mundo. Una consulta específica a la base de datos permitió obtener información de todos los vuelos de transporte de cargas regulares dentro de la región. La selección comprendió todos los vuelos con derechos de tráfico y exclusivos del transportista de la operación, es decir, no se incluyeron los vuelos con limitaciones de tráfico (como la de recoger cargas) y los publicados en el rubro de otro transportista con el que se comparte el código (con fines de comercialización).

12 Miami, Cuba, Aruba, República Dominicana y Panamá para transportistas brasileños, y Buenos Aires, Montevideo, Santiago de Chile, Santa Cruz de la Sierra y Asunción para aerolíneas venezolanas.


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Los vuelos regulares de las aerolíneas pueden variar significativamente durante el año, como consecuencia de fluctuaciones estacionales de la demanda. Este fenómeno afecta a los servicios de pasajeros y de cargas. En lugar de seleccionar una semana “promedio” del año, lo que entraña el riesgo de escoger una semana que por defecto o por exceso no represente el promedio, a lo largo de todo el análisis se utilizaron cifras anuales de tráfico y de capacidad, que no están expuestas a factores estacionales.

Pero aun teniendo presentes y aplicando los efectos estacionales, la información de los programas no proporciona un cuadro completo de los servicios de cargas existentes en la región, ya que, en virtud de lo inestable de las corrientes de volúmenes de cargas, muchos vuelos de carga se operan como servicios no regulares, por lo cual no se publican sus programas. Este hecho no es exclusivo de América Latina, ya que también puede observarse en todas las restantes regiones.

En el cuadro siguiente (gráfico 12) se presentan vuelos de transporte de cargas programados anualmente, por país de domicilio de la aerolínea. Se usa el país en que esta tiene asiento, no el de origen/destino del vuelo, ya que ese es el criterio considerado en los acuerdos bilaterales para el cálculo de las frecuencias. Por ejemplo, un vuelo Buenos Aires-São Paulo-Bogotá operado por un transportista colombiano no utilizaría ninguna frecuencia del acuerdo bilateral Argentina-Brasil, pese a que conecta a esos países. Como la aerolínea del ejemplo tiene asiento en Colombia, el vuelo tomaría sendas frecuencias de los acuerdos bilaterales Colombia-Argentina y Colombia-Brasil. Solo se consideraron los vuelos operados por transportistas con asiento en la región.

Gráfico 12. Servicios regulares de transporte de cargas, por país de domicilio de la aerolínea (frecuencias anuales)


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Fuente: Preparado por el consultor, con información de la OAG.

Como ya se señaló, el cuadro muestra frecuencias anuales por país de domicilio de la aerolínea, lo que significa, por ejemplo, que las aerolíneas chilenas utilizan 104 frecuencias para volar a Argentina, en tanto que ningún transportista proveniente de Argentina opera vuelos de transporte de carga al país vecino. En otros términos, los datos del cuadro indican utilización de frecuencias, por lo cual no deben usarse para derivar conclusiones sobre conectividad, ya que ese no es su objeto.

Además de los servicios operados por transportistas de países latinoamericanos, hay vuelos adicionales realizados por aerolíneas extrarregionales, como Cargolux, Lufthansa Cargo y Martinair. Esos servicios conectan a países de la región con itinerarios que incluyen múltiples escalas, tales como Ámsterdam-São Paulo-Bogotá-México-Ámsterdam, e implican derechos de quinta libertad otorgados por países latinoamericanos a los países europeos (o de América del Norte) en que tienen su asiento esas aerolíneas. Los vuelos operados por aerolíneas extranjeras (las que no tienen su asiento en la región) no se tienen en cuenta en el análisis cuantitativo.

Para determinar si los reglamentos existentes restringen el tráfico aéreo de cargas se compararon los vuelos regulares con el número de frecuencias autorizado en los acuerdos bilaterales. En el cuadro siguiente (gráfico 13) se presenta el porcentaje de capacidad autorizada que actualmente se utiliza.

Gráfico 13. Proporción de la capacidad autorizada que actualmente se utiliza, por país de domicilio de la aerolínea (calculada en base anual)


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Fuente: Elaboración propia, basada en información de los ASA y la OAG. *Frecuencias ilimitadas autorizadas por el acuerdo bilateral. Casilleros en blanco: Indican inexistencia de servicios. N/d: Información no disponible. Notas: -Se supone un enfoque prudente para la relación Brasil-Chile, ya que para el cálculo de la capacidad solo se consideran las frecuencias con derechos de quinta libertad extrarregionales. Para servicios intrarregionales la capacidad es ilimitada. -También se supone un enfoque prudente para el caso México-Brasil, ya que ninguna de las dos frecuencias adicionales de transporte de pasajeros que según estipula el acuerdo podrían utilizarse para transporte de cargas se tuvieron en cuenta aquí como capacidad disponible. -El mismo supuesto prudente que en el caso de Chile se utiliza para el caso Brasil-Perú; para el cálculo de la capacidad solo se consideran las frecuencias con derechos de quinta libertad extrarregionales. Para servicios intrarregionales, la capacidad es ilimitada. -En el caso del acuerdo bilateral Venezuela-Panamá se supone que se utilizan todas las frecuencias (cuatro por semana para vuelos de transporte de pasajeros y de cargas) para servicios de transporte de cargas.

En todos los casos, salvo unos pocos, los acuerdos bilaterales no parecen restringir los servicios de transporte de cargas. Las aerolíneas con asiento en los pares de países en que la capacidad es limitada utilizan menos del 50% de las frecuencias disponibles. El acuerdo México-Brasil es una excepción, ya que los transportistas mexicanos utilizan el 61% de la capacidad disponible. Podría alegarse que el mercado es un tanto restringido, tanto más cuanto que todas las frecuencias son utilizadas por tan solo un transportista, lo que quizá reduce las posibilidades de participación de una segunda aerolínea que esté dispuesta a ingresar en el mercado. El ASA Venezuela-Panamá, que data de 1975, es el único que restringe inequívocamente los servicios de carga. Vensecar, transportista de cargas con asiento en Venezuela, opera un 75% adicional de la capacidad autorizada por el acuerdo bilateral, siendo sumamente probable que deba obtener de las autoridades panameñas algún tipo de utilización precaria13

El análisis cuantitativo se centra en las limitaciones de capacidad entre países con servicios de cargas programados. Para pares de países sin servicios de ningún género, la explicación más probable es que la falta de servicios no obedezca a limitaciones derivadas de los acuerdos sobre servicios aéreos.

.

3.4. Conclusiones sobre la estructura regulatoria

En términos amplios, los ASA mutuamente celebrados entre países de la región no parecen plantear limitaciones graves al mercado de servicios de transporte aéreo de cargas. Con tan solo unas pocas excepciones, la capacidad autorizada deja amplio margen para que las aerolíneas establezcan servicios regulares de transporte de cargas adicionales (que se añadan a los que ya están operando). En muchos acuerdos bilaterales se va aún más allá, y se concede capacidad

13 Precaria en el sentido de que no surge de un acuerdo formal entre ambos países y puede revocarse unilateralmente sin previo aviso.


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ilimitada a las aerolíneas de los países signatarios, por lo menos para vuelos realizados dentro de la región14

Los derechos de tráfico determinan la cuestión de si las aerolíneas están o no autorizadas a tomar o entregar cargas en terceros países, además de los que suscriben el ASA, lo que les permite conectar a muchos pequeños mercados con un vuelo con múltiples escalas, que podría ser más eficiente que muchos vuelos sin escalas. La mayoría de los acuerdos bilaterales conceden derechos de quinta libertad, aunque con algunas limitaciones. En algunos de ellos solo se otorgan para vuelos que operen exclusivamente dentro de la región, por ejemplo, permiten a un transportista brasileño operar un vuelo de São Paulo-Bogotá-México-São Paulo, pero no un vuelo de São Paulo-Bogotá-Madrid-São Paulo. En otros se conceden en forma irrestricta derechos de quinta libertad, lo que significa que no existen limitaciones referentes a los puntos que pueden conectarse, sino solo a cierto número de frecuencias semanales.

.

Prácticamente no existen limitaciones con respecto a designación, ya que la mayoría de los ASA permiten a los países signatarios designar múltiples aerolíneas. Las autorizaciones de capacidad se basan en los países, lo que significa que deben compartirse entre todas las aerolíneas de ese país. Son excepciones, a ese respecto, los acuerdos México-Perú, Panamá-Venezuela y Paraguay-Venezuela, en que solo se autoriza un transportista por país.

Aunque la mayoría de los acuerdos bilaterales pueden considerarse adecuados en cuanto a los derechos que otorgan, hay excepciones. Por una parte, en los acuerdos de ciertos países, como los acuerdos Chile-Uruguay y Chile-Paraguay, se han liberalizado plenamente los servicios de transporte aéreo, lo que concede acceso irrestricto al mercado a las aerolíneas de cada país. Los acuerdos de otros países, como el acuerdo Argentina-Ecuador, mantienen un régimen sumamente liberal con respecto a los servicios de cargas exclusivos. Esos acuerdos conceden capacidad ilimitada y derechos irrestrictos de quinta libertad para múltiples aerolíneas, pero no permiten a los transportistas operar servicios internacionales autónomos que partan del otro país o lleguen a él (los denominados “derechos de séptima libertad”).

En el otro extremo del espectro hay acuerdos bilaterales sumamente restrictivos, y, si bien constituyen la excepción, más que la regla, sus limitaciones afectan negativamente a un desarrollo efectivo de servicios de carga dentro de los países signatarios. Algunos de los acuerdos bilaterales suscritos por Venezuela constituyen un claro ejemplo de ASA limitativos, en que se fijan niveles de capacidad tan bajos que no resultan razonables (dos vuelos semanales con

14 Según el ASA de que se trate, esos derechos podrían ejercerse en vuelos dentro de América del Sur, América Latina o inclusive las Américas.


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Argentina y Chile; cuatro con Ecuador, Paraguay y Panamá). Además, las frecuencias otorgadas se aplican a todo tipo de tráfico, lo que significa que deben compartirse entre vuelos de transporte de pasajeros y de cargas. También limitan la competencia, al permitir solo un transportista por país. En el mejor de los casos, el mercado funcionará como un duopolio, y los resultados que cabe esperar de un sistema de ese género consisten en precios más altos y menores niveles de servicios que los de un mercado competitivo.


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4. Limitaciones físicas y restricciones blandas a una integración efectiva

4.1. Infraestructura del transporte aéreo de cargas

Una encuesta planteada por ALTA a sus aerolíneas miembros en noviembre de 2009 revela que, si bien en algunos aeropuertos existen ciertos problemas de infraestructura, ellos no parecen limitar decisivamente el negocio de transporte aéreo de cargas.

Además de varios temas que escapan al horizonte del presente estudio, en la encuesta se formulaban preguntas sobre los temas siguientes:

facilidad de acceso al aeropuerto;

disponibilidad de espacio para estacionamiento, carga y descarga de camiones;

facilidad de acceso y funcionalidad de las plataformas de carga;

disponibilidad, capacidad, ubicación y horario de apertura de depósitos de propósito general y depósitos de aduanas;

adecuación, ubicación y capacidad de la rampa utilizada para operaciones de carga;

condiciones del mercado en que se prestan los servicios de manejo de cargas en tierra;

seguridad de las instalaciones;

costo.

Se pidió a las aerolíneas que evaluaran cada uno de los temas en relación con los principales aeropuertos en que llevan a cabo operaciones de transporte de cargas. La encuesta permitió identificar fallas en diferentes esferas. Las evaluaciones se efectuaron en términos absolutos, lo que significa que los aeropuertos no se clasificaron de óptimo a pésimo, sino cada uno en forma independiente. Solo se incluyeron en el análisis los aeropuertos de los que se recibieron respuestas de no menos de tres aerolíneas.

Los temas de infraestructura y operaciones se respondieron por separado; en los gráficos siguientes (14 y 15) se presentan los resultados.


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Gráfico 14. Resultados de la encuesta sobre infraestructura

Fuente: ALTA. Notas: EZE: Aeropuerto Internacional Ministro Pistarini; GIG: Aeropuerto Internacional Galeão; GRU: Aeropuerto Internacional Guarulhos.

Las respuestas presentadas por aerolíneas con asiento en la región asignan los puntajes más altos a los aeropuertos de Buenos Aires (Aeropuerto Internacional Ministro Pistarini, en Ezeiza), El Salvador, Ciudad de México y San Pedro Sula con respecto a infraestructura, y los más bajos a los aeropuertos de São Paulo (Guarulhos), Caracas, Quito y Bogotá. Vale la pena mencionar que, pese a recibir los puntajes más bajos de la muestra, esos aeropuertos obtuvieron no menos de 3,1 en una escala comprendida entre 1 y 5 (siendo 1 el puntaje más bajo y 5 el más alto).

Gráfico 15. Resultados de la encuesta sobre operaciones


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Fuente: ALTA. Notas: EZE: Aeropuerto Internacional Ministro Pistarini; GIG: Aeropuerto Internacional Galeão; GRU: Aeropuerto Internacional Guarulhos.

Con respecto a las operaciones en que los costos de manejo de cargas en tierra influyen poderosamente, los aeropuertos de El Salvador, México, Lima, Medellín, y Santiago de Chile obtuvieron los puntajes más altos, y los de São Paulo, Caracas y Montevideo, los más bajos. También en este caso, pese a haber terminado en el extremo inferior de la clasificación, esos aeropuertos obtuvieron no menos de 3,3 en una escala de 1 a 5. El caso de Buenos Aires es interesante, ya que obtuvo el más alto puntaje en cuanto a infraestructura, pero el cuarto contado desde el extremo inferior en cuanto a operaciones, debido principalmente a los elevados cargos que aplica el proveedor de servicios de manejo en tierra, que opera en régimen de monopolio.

Según las valoraciones asignadas por las aerolíneas a infraestructura y operaciones, nada lleva a pensar en la existencia de problemas críticos que puedan perturbar las operaciones. Los más bajos puntajes para cada categoría son mayores que 3 (en una escala de 1 a 5), lo que indica que, si bien ciertos aeropuertos podrían tener problemas específicos, los niveles globales de servicios pueden considerarse aceptables.

4.2. Problemas provocados por restricciones blandas

La importancia de las restricciones blandas como determinantes de los costos de transporte ha venido en aumento, lo que obedece principalmente a la reducción de los impuestos relacionados con el comercio exterior y las mejoras en materia


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de infraestructura. En el sector del transporte aéreo de cargas son ejemplos de limitaciones de ese tipo las referentes a a) disponibilidad y eficiencia de proveedores de servicios de manejo de cargas en tierra, b) las normas y los reglamentos aduaneros y los impuestos específicos sectoriales, y c) restricciones de competencia (a las que se hace referencia en el capítulo 4).

Como surge de la encuesta de ALTA de noviembre de 2009, las aerolíneas identificaron los problemas de los servicios de manejo de cargas en tierra (competencia en el mercado y altos costos) como grave motivo de preocupación en aeropuertos con altos puntajes globales, como los de El Salvador, Buenos Aires y San Pedro Sula, y en aeropuertos con bajos puntajes, como los de Río de Janeiro, Caracas y São Paulo. Existe una alta correlación entre las alegaciones sobre elevados costos de manejo en tierra y los aeropuertos en que la prestación del servicio está a cargo de una sola compañía en condiciones monopolísticas, lo que lleva a pensar que esta es la causa raigal del problema.

El horario de atención, los prolongados períodos de tramitación y los requisitos de información anticipada establecidos por los organismos aduaneros se presentan también como motivos de preocupación generalizados. Aunque este problema es común a todas las modalidades de transporte, el sector del transporte aéreo de cargas es especialmente vulnerable, pues en él los tiempos de espera son más breves que en los del transporte terrestre o marítimo.

Preocupan también a los proveedores de servicios de la región los problemas referentes a la seguridad de los depósitos en México, la movilización física de las cargas y los niveles de servicios generales en Caracas, y los relativos a las plataformas de carga y los depósitos en São Paulo.

Otros temas planteados por las aerolíneas en la encuesta no preocupan tanto como los costos. Además, su naturaleza no es muy clara, ya que las aerolíneas han asignado valores contradictorios a algunos de ellos: en tanto que algunas compañías consideraron muy satisfactorios los resultados logrados en relación con determinado tema en cierto aeropuerto, otras adjudicaron a la cuestión un puntaje bajo. Son ejemplos los de seguridad en Buenos Aires, que, según una compañía no es muy confiable, en tanto que otras aerolíneas la consideran satisfactoria; disponibilidad de espacio de rampas en Bogotá, que no es suficiente según dos aerolíneas, pero es adecuada a juicio de otras dos, o las plataformas de carga en Guayaquil, a las que una aerolínea adjudicó un puntaje de 1, y otras dos, de 3 y 4.

Durante la preparación del presente informe se realizó una ronda de consultas con varias aerolíneas que prestan servicios de transporte aéreo de cargas en la región de ALC, lo que permitió verificar su compatibilidad con las conclusiones de la información puesta a disposición del público y con los resultados de una investigación interna. Las principales preocupaciones expresadas por las


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aerolíneas, que complementan las expuestas en los párrafos anteriores, pueden resumirse en los siguientes términos:

a) La única manera de eludir los ASA restrictivos consiste en crear filiales locales, lo que implica incurrir en costos operativos adicionales por un monto comprendido entre US$5 millones y US$10 millones por año15

b) Los organismos aduaneros deberían establecer prácticas administrativas sin uso de papel. Esta iniciativa, orientada por IATA, podría reducir los costos operativos, ya que simplificaría los procesos aduaneros y de control.

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c) Varios países están incrementando los cargos aduaneros aplicables a las cargas aéreas. Según las aerolíneas consultadas, el objetivo consiste en lograr mayores recursos fiscales. Otra queja se refirió a la creciente incidencia de multas por falta de presentación adecuada (o puntual) de documentos, que se imponen con propósitos fiscalistas.

d) El costo de realización de negocios con los Estados Unidos va en aumento. Este mercado representa aproximadamente el 70% del mercado de transporte aéreo de cargas. Desde el 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos viene incrementando las inspecciones de cargas, lo que repercute directamente sobre los costos, y además sigue imponiendo fuertes limitaciones a la propiedad de aerolíneas por entidades extranjeras.

15 Otra medida encaminada a eludir los ASA restrictivos consiste en utilizar una figura conocida como intercambio: se hace volar desde el país A, con pilotos con licencia otorgada en el país A, un avión con licencia otorgada en el país X, lo que permite liberar la propiedad/los requisitos sobre obtención de licencias/la operación de la aeronave (con lo cual se liberan más insumos de capital), pero subsisten limitaciones en cuanto a la nacionalidad y el otorgamiento de licencias a pilotos. Esta práctica se inició en ALC hace dos años.


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5. Recomendaciones La mayoría de los ASA existentes en la región conceden más capacidad que la actualmente utilizada por las aerolíneas, e inclusive dejan margen para amplias expansiones de capacidad. Pero aunque la capacidad no parece estar sujeta a limitaciones, modificar ciertas características de los acuerdos bilaterales podría promover mejoras en cuanto a cantidad y calidad de los servicios de transporte de cargas, ya que las aerolíneas podrían competir libremente en un mercado abierto y sin limitaciones. Dentro y fuera de la región se ha tendido a eliminar ciertas limitaciones para servicios de transporte de cargas, aun cuando esas mismas limitaciones siguen aplicándose a los vuelos de pasajeros.

En lugar de asignar frecuencias específicas para vuelos de transporte de cargas, en muchos acuerdos bilaterales se define la capacidad para todos los servicios, con lo cual la autorización de capacidad debe repartirse entre servicios de pasajeros y de cargas. En los casos en que la capacidad apenas es suficiente para vuelos de pasajeros, esto puede limitar gravemente la capacidad de los transportistas de establecer servicios regulares de transporte de cargas, ya que podría no disponerse de capacidad adicional. Se puede mitigar este problema si en esos acuerdos bilaterales que no autorizan una capacidad ilimitada se contemplaran frecuencias adicionales que pudieran usarse exclusivamente para servicios de carga.

Aunque la capacidad autorizada en los ASA pueda ser adecuada para la demanda existente (por ejemplo, en el caso de ciertos acuerdos bilaterales que autorizan siete u ocho vuelos semanales), de todos modos la competencia podría estar limitada. Un régimen de designación múltiple no equivale a competencia, ya que, si cierto acuerdo bilateral permite siete frecuencias y una única aerolínea opera seis de ellas, una segunda aerolínea del mismo país que desee competir con el transportista titular no podría hacerlo, por falta de capacidad. Aunque la capacidad sea suficiente para los volúmenes de cargas existentes, las aerolíneas podrían verse impedidas de ingresar en un mercado, con la consiguiente reducción de la gama de alternativas para los consumidores. La recomendación, para las autoridades que no conceden una capacidad ilimitada, es considerar la posibilidad de promover la competencia al definir la capacidad.

La mayoría de las rutas previstas en los acuerdos bilaterales están orientadas por los mercados de pasajeros, y no por los de cargas. Pero en ciertos acuerdos bilaterales —mayormente los que no se actualizan desde hace 10 ó 20 años— se siguen presentando rutas en que se especifican puntos de


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entrada que no son necesariamente los más adecuados para las operaciones de cargas.

Con respecto a los derechos de tráfico, el otorgamiento de un derecho irrestricto de cinco libertades podría permitir a las aerolíneas programar vuelos de transporte de cargas en mercados que de lo contrario no serían rentables. Las cinco libertades permitirían a las aerolíneas operar vuelos con múltiples escalas que conecten mercados que podrían ser demasiado reducidos para la prestación de servicios directos. Por ejemplo, la demanda de servicios de transporte aéreo de cargas entre Quito y Los Ángeles y entre Caracas y Los Ángeles podría no justificar un único vuelo si ambas posibilidades se consideraran separadamente. En cambio, si una aerolínea con asiento en Ecuador o en Venezuela pudiera operar un vuelo de Quito-Caracas-Los Ángeles y recibir cargas en ambas ciudades latinoamericanas, el servicio podría resultar económicamente factible. Además de nuevas rutas, es probable que un régimen irrestricto de cinco libertades estimule las frecuencias en las rutas existentes.

Ciertos aspectos de la mayoría de los acuerdos bilaterales, como la falta de derechos de séptima libertad generalizados (que permiten a los transportistas operar servicios internacionales autónomos que no lleguen a sus países de origen ni partan de ellos), o cláusulas restrictivas en materia de propiedad (que establecen que las aerolíneas designadas deben ser, en proporción sustancial, de nacionales del país, y estar efectivamente controladas por estos), impiden a los transportistas establecer centros de servicios de transporte de cargas en terceros países. A través de soluciones provisionales, algunas aerolíneas han podido establecer subsidiarias en otros países, pero a condición de que se asocien con un nacional del país en que esté ubicada la subsidiaria y mantengan un capital accionario inferior al 50%. En algunos casos, las limitaciones a la propiedad —especialmente las referentes a servicios de transporte de cargas— se han flexibilizado en cierta medida en los últimos años, debido al establecimiento de ciertas excepciones y autorizaciones ad hoc. Así ocurre con la subsidiaria establecida en Colombia para servicios de cargas de la compañía chilena LAN, subsidiaria que es sustancialmente (en un 90%) de propiedad de nacionales chilenos, aunque la mayoría de los miembros de su directorio son ciudadanos colombianos. Las autoridades deberían considerar el tema de la propiedad de las aerolíneas (o, lo que en la práctica es equivalente, de la plena liberalización de los servicios internacionales de cargas) para incrementar la competencia autorizando un acceso irrestricto al mercado a aerolíneas extranjeras.

Pese a las recomendaciones tendientes a dar cabida a una mayor competencia en el marco de los ASA existentes, lo ideal sería llegar a un acuerdo multilateral de cielos abiertos, que eliminara todas las limitaciones (sobre capacidad, frecuencia, tarifas) para operaciones de transporte aéreo de cargas. Además


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sería conveniente eliminar todas las limitaciones relativas a la propiedad extranjera de las aerolíneas.

En la región, los altos costos de manejo en tierra son un motivo de preocupación para las aerolíneas. Vale la pena considerar este problema, pues como norma general se advierte la presencia de cargos excesivos, tanto en aeropuertos de propiedad estatal como de propiedad privada, en que un solo proveedor de servicios de manejo en tierra opera en condiciones de monopolio. Teniendo en cuenta que dicho servicio puede prestarse fácilmente en condiciones de competencia, las autoridades deberían centrar la atención en el marco regulatorio económico de los aeropuertos, procurando que el número de proveedores no baje de cierto mínimo, para garantizar condiciones de actuación de las fuerzas del mercado. A esos mismos efectos deberían también considerarse los cargos de acceso aplicados por el aeropuerto a los proveedores de servicios conexos (como los de manejo en tierra), ya que la imposición de regalías excesivas, que se trasladarán a las aerolíneas, dará lugar asimismo a excesivos costos de manejo.

También deberían aplicarse políticas de reducción de costos operativos y políticas relativas a las restricciones blandas: trámites aduaneros sin papel, mayor seguridad en instalaciones de aeropuertos, simplificación de los procesos de inspección aduanera.

Dado su carácter regulatorio, las recomendaciones propuestas no entrañan costos monetarios, pese a lo cual su aplicación podría llevar largo tiempo, ya que requieren amplias negociaciones entre países.


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6. Apéndice: Libertades del aire Las libertades del aire son los derechos que se otorgan mutuamente los países al negociar sus propios acuerdos de servicios aéreos.

Originalmente, el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, celebrado en Chicago en 1944, definió cinco libertades, que son los principios básicos de operación entre países al negociar acuerdos. Ulteriormente se agregaron, de manera informal, otros cuatro derechos, que se refieren a otras posibilidades de operación entre países.

Primera libertad: sobrevolar un país extranjero en ruta desde un país de origen (A) a otro país (B), sin aterrizar; también se denomina “libertad de tránsito”.

Segunda libertad: derecho de aterrizar en el territorio de otro país por razones técnicas, sin recoger ni desembarcar tráfico generador de ingresos.

Tercera libertad: realizar tráfico desde un país de origen (A) a otro país (B) con la finalidad de prestar servicios comerciales.

Cuarta libertad: recoger tráfico desde otro país (B) y llevarlo a un país de origen (A) con la finalidad de prestar servicios comerciales. La tercera y la cuarta libertades son la base de los servicios comerciales directos; confieren los derechos de recoger y desembarcar pasajeros, correo y cargas en otro país.

Quinta libertad: realizar tráfico entre dos países extranjeros en un vuelo que se haya originado en el país de origen del transportista, o que tenga a este como destino. Permite a las aerolíneas transportar pasajeros de un país de origen (A) a otro país intermedio (B), y luego volar a un tercer país (C), con el derecho de recoger pasajeros en el país intermedio (B). También se denomina “derecho ulterior”. Esta libertad se divide en dos categorías: la del tipo de quinta libertad intermedia es el derecho de operar desde el tercer país al segundo país; la del tipo de quinta libertad ulterior consiste en el derecho de operar desde el segundo país al tercer país.


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Sexta libertad: ejercicio, por una aerolínea de un país A, de dos conjuntos de derechos (tercero y cuarto) para operar entre otros dos países, pero utilizando su base en A como punto de tránsito. Este derecho no formaba parte oficialmente del convenio original de 1944; se refiere al derecho de transportar pasajeros entre dos países (A y B) a través de un aeropuerto en el país de origen. La mayoría de las redes de aerolíneas que concentran rutas fuera de sus propios centros de servicios utilizan este derecho para conectar a otros dos países extranjeros.

Séptima libertad: establecer la base de la aeronave en un país extranjero para utilizarla para prestar servicios internacionales, estableciendo, de facto, un centro de servicios en el extranjero. Abarca el derecho de operar servicios de pasajeros entre dos países (A y B) distintos del país de origen.

Octava libertad: operar entre dos puntos situados dentro de un país extranjero en un vuelo que se haya originado en el país de origen del transportista, o que tenga a este como destino. Recibe también el nombre de privilegio “de cabotaje”. Comprende el derecho de movilizar pasajeros en una ruta comprendida entre el país de origen y un país de destino (A) utilizando más de una escala, con la posibilidad de cargar y descargar pasajeros en cada una de ellas.

Novena libertad: operar entre dos puntos ubicados en el territorio de un país extranjero, sin que ello implique necesariamente volar al país de origen.

anÁlisis del mercado de transporte aÉreo de cargas...

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