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Análisis relación Nación – Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en la gestión del transporte público de pasajeros:
Transferencia de los servicios de transporte subterráneo y premetro
Por Edit Raffo
1. Introducción:
El presente trabajo pretende realizar un análisis de la relación que existe entre dos de los
tres ámbitos de la administración pública (Nación, provincias y municipios). En este caso
se analiza la relación de la Nación con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el proceso
de transferencia de los servicios de transporte subterráneo y premetro, durante el año 2012
y que aún continúa sin resolverse.
La historia de los subterráneos señala que las dos primeras líneas que se licitaron fueron la
A y la B, en 1909 y 1913 respectivamente. La línea A se inauguró en 1913 siendo la
primera en Latinoamérica. Desde ese entonces, Nación y Ciudad compartieron este tipo de
transporte público ya que la línea A fue licitada por el gobierno local mientras que la B la
licitó el gobierno nacional.
Las líneas de subterráneos, operados por empresas privadas, en 1939 se incorporaron a la
Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires. Por decreto 4.005/63 se creó
Subterráneos de Buenos Aires bajo forma de empresa del Estado. Con el decreto 2.853/77
se transformó en Sociedad del Estado de Subtes y por ley 20.705 (Sociedades del Estado)
se trasladó a la órbita de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Durante la gestión del presidente Alfonsín los subtes fueron manejados por la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, por los ex intendentes Julio Saguier y
Facundo Suárez Lastra.
Finalmente la concesión de los servicios se llevó a cabo por aplicación de la Ley de
Reforma del Estado 23.696 y del decreto 2.074/90.
Cuando sobrevino la crisis y se dictó la emergencia, que todavía perdura, y se hizo
necesario establecer la renegociación de todos los contratos de concesión, el gobierno
nacional comenzó a implementar el sistema de subsidios para tratar de no acarrear mayores
costos sociales. La política de subsidios consta de diferentes instrumentos, uno de ellos es
el SITAU. El SITAU es un fideicomiso que se integra con una alícuota del precio del gasoil
y se distribuye con el criterio fijado en el fideicomiso, para asignar partidas se analizan
algunas variables: un 50 por ciento es la incidencia de pasajeros que tiene cada empresa, un
25 por ciento su facturación, y el resto los kilómetros recorridos. El AMBA que es el
distrito que más aporta también es el que más recibe. Esto último es lo que provocó la
distorsión con el sistema de transporte urbano de pasajeros en el interior y el reclamo de las
autoridades de transporte de las provincias ante los distintos Secretarios de Transporte de la
Nación. En respuesta a esos reclamos se trató de equilibrar con un aumento del 1,8 % en la
alícuota del gasoil para ser distribuido en el interior.
Sin embargo pasado varios años de aquel momento de crisis los subsidios a la oferta en el
transporte público están siendo revisados, se implementó para ello el uso de la tarjeta
SUBE, entre otras medidas. Tema que no será abordado en el presente trabajo como
tampoco la falta de inversión y mantenimiento de todo el sistema.
El 8 de marzo de 2012 el Poder Ejecutivo envió al Congreso de la Nación un proyecto de
ley con el objetivo de garantizar la distribución equitativa de los recursos del Estado entre
las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de Servicios Públicos de
Transporte. Propuso la ratificación de la transferencia del Servicio de Subterráneo y
Premetro, la competencia y fiscalización del transporte automotor y de tranvía cuya
prestación corresponda al territorio de la Ciudad.
La investigación parte del supuesto que una mayor coordinación redundará en beneficio de
los usuarios. Para ello se tomará en cuenta la Constitución Nacional, el trabajo coordinado
por Horacio Cao “Introducción a la Administración Pública Argentina. Nación, Provincias
y Municipios”, el debate en el Congreso de la Nación al momento del tratamiento del
Proyecto de Ley que ratifica el Acta Acuerdo firmada entre el gobierno nacional y el
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gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y material elaborado por la Fundación
Metropolitana.
2. El país federal: Nación – Provincia – Municipios
Nuestro país adoptó la forma de Estado federal y su organización se basa en las relaciones
establecidas entre la Nación y provincias.
En cuanto al concepto Nación, María Angélica Gelli señala que el término Nación no
designa, estrictamente, un concepto jurídico, sino que remite a una realidad histórico-
sociológica que se define por contraposición a la extranjería y que está relacionada,
fundamentalmente en América, con los procesos de independencia y la búsqueda de
identidad. (Gelli, 2003: 15).
En la estructura federal se esbozan tres tipos de relaciones: a) relación de subordinación de
los estados locales al estado federal, b) relación de participación cuyo ejemplo más claro es
la composición del Senado que representa el equilibrio entre los estados grandes y
pequeños, y c) relaciones de coordinación que hacen a la distribución de competencias,
exclusivas, delegadas, reservadas y concurrentes.
Se dice que la Constitución de 1994 introdujo un nuevo federalismo, un federalismo de
concertación que significaba que no había una distribución rígida de competencias entre la
Nación y las provincias, que esto era flexible, y que en ese caso se necesitaba cooperación y
colaboración, y que así iban a surgir los acuerdos. Cabe señalar que uno de los grandes
acuerdos que debía llevarse adelante, según el artículo 75 inciso 3 de la Constitución
Nacional, era sancionar una ley especial para asignar los recursos coparticipables, se
estableció que la Cámara de origen debía ser el Senado de la Nación, aún está pendiente
porque se necesita una mayoría calificada: el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara.
Resultante de nuestra organización federal también se puede reconocer tres ámbitos de
administración pública con potestades exclusivas, concurrentes y complementarias: la
Administración Pública Nacional, denominada también central o federal, la Administración
Pública Provincial, asimismo denominada estadual o regional, y la Administración Pública
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Municipal, citada como local. (Cao, 2007: 16). A partir de esto surge un “Estado
complejo”.
En ese sentido, se ha pasado de un modelo “dual”, Nación por un lado y provincias y
municipios por otro, a un modelo conocido como “federalismo cooperativo o coordinado”
donde los tres niveles trabajan en forma conjunta. Ese federalismo cooperativo produce
superposiciones e interdependencias en las tareas que realizan las distintas
administraciones.
Según Cao la “provincia se constituye en un ámbito subnacional de Estado que retiene
diferentes cualidades asignadas a la soberanía y que, al menos en la letra de la ley, no está
subordinada al gobierno central”.
En tanto el régimen municipal garantiza otro modo de descentralización territorial y otro
núcleo de poder en el sistema federal. (Gelli, 2003: 44). En función de los artículos 5, 6 y
123 de nuestra Constitución, los lineamientos de la estructura municipal se fijan en cada
constitución local, el incumplimiento de la obligación autonómica constituye una de las
causales de intervención federal. Entendiendo por autonomía la potestad que dentro de un
Estado tienen municipios y provincias, para regirse mediante normas y órganos de gobierno
propios.
La Constitución Nacional establece que: el orden institucional supone la facultad de
dictarse su propia constitución; el político supone elegir sus autoridades y regirse por ellas;
el administrativo significa la facultad de gestionar y organizar los servicios, obras y el
económico financiero la posibilidad de organizar e invertir sus recursos.
Señala Mónica Iturburú que los límites de las competencias resultan difusos, por un lado
porque la ciudadanía espera cada vez más funciones del municipio y porque la tendencia
marca una mayor coordinación, en donde ya no se observa una “torta de tres pisos” con
límites definidos entre las competencias sino una “torta marmolada” en la que interactúan
los tres niveles”.
En el 2002 la Corte Suprema fijó un límite a esa autonomía diciendo que la norma
constitucional dejaba librado a las provincias la reglamentación de los límites de esa
autonomía. Iturburú también expresa que el grado de autonomía municipal que reconoce la
justicia estaría signado por dos postulados: a) existe concurrencia para el ejercicio del poder
de policía cuando el servicio público se encuentra regulado por otra instancia estadual; b)
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existen fuentes para reconocer las competencias locales, pero siempre que éstas no se
opongan con las de otros poderes de gobierno.
Resulta interesante su apreciación que “el mapa municipal argentino indicaría la
preminencia de la lógica política de los constituyentes y legisladores provinciales por sobre
razones geográficas o demográficas”. Es cierto. Al recorrer el interior del país muchas
veces se piensa porqué no unir algunos municipios que tienen pocos habitantes o que
estarían en mejores condiciones de escala si estuviesen unidos, diversas pueden ser las
respuestas pero seguramente una de ellas será la que señala Iturburú, los intereses políticos
primaron o priman sobre razones que fomentarían y facilitarían el desarrollo de ciertas
regiones.
3. Estatus jurídico Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Ciudad de Buenos Aires, adquirió su autonomía en 1994 y su situación jurídica surge
del artículo 129 de la Constitución Nacional, de la referencia que se hace de ella en otros
artículos constitucionales en temas tales como coparticipación y representación en el
Senado de la Nación, de las leyes 24.588 (Ley Cafiero) y 24.620 (Convocatoria a
elecciones de Jefe y Vicejefe de Gobierno y Representantes que debían dictar el Estatuto
Organizativo de sus instituciones) y la Constitución Estatuyente.
La Ciudad tiene un status jurídico particular que le asigna potestades propias de las
provincias y a la vez mantiene muchas de las funciones que son propias de los gobiernos
locales, si dejar de ser ciudad capital del país y sede del gobierno federal.
Entre 1996 y 1997 la ciudad se dio sus instituciones básicas al promulgar su propia
Constitución, elegir su Jefe de Gobierno y reconvertir el Consejo Deliberante en
Legislatura de la Ciudad Autónoma.
El 22 de agosto del 2007 se le da a la Ciudad la posibilidad de tener su propia policía,
también a través de un proyecto del Poder Ejecutivo y se integra a la Ciudad al Consejo
Federal de Seguridad Interior.
Cabe señalar que desde algunas vertientes políticas se sugiere que discutir la autonomía
plena de la Ciudad llevaría a poner sobre la mesa de discusión otros temas pendientes como
por ejemplo la seguridad que continúa en cabeza del gobierno nacional a través de la
Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal. Discutir la autonomía
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plena significaría discutir la Justicia, los beneficios del juego y la administración del puerto,
entre otras cuestiones.
El hecho de que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sea también Capital Federal de
nuestro país, plantea problemas referidos a la delimitación de competencias entre ella y el
gobierno federal. Resulta necesario llegar a un equilibrio entre sus propios intereses y
aquellos que se derivan de su condición de Capital Federal.
El proyecto de transferencia de los subtes reavivó temas de jurisdicción aún pendientes en
la relación Nación-Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
4. Transferencia de Subterráneos y Premetro a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Según la Fundación Metropolitana:
La Buenos Aires metropolitana abarca un territorio de casi 13.000 kilómetros
cuadrados, delimitado por el Río de la Plata y por la ruta provincial Nº 6, donde viven
alrededor de 14,7 millones de personas, lo que representa el 35% de la población nacional y
el 95% del total de la provincia de Buenos Aires. Estos habitantes están gobernados
localmente por 40 municipios y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con
competencias jurisdiccionales de la provincia de Buenos Aires y del gobierno federal. La
mancha urbana tiene una superficie de casi 4000 km2. Se trata de una de las metrópolis más
grandes del mundo –junto con sus pares latinoamericanas de San Pablo, Ciudad de México
y Río de Janeiro– e integra una megaciudad que se extiende desde La Plata hasta Rosario.
Esta metrópolis –cuyo epicentro es la Ciudad de Buenos Aires– es el centro de la actividad
administrativa, económica, industrial y social de la Argentina, y concentra el 30% de la
actividad nacional.
El sistema de transporte público de pasajeros de Buenos Aires está conformado por siete
líneas de ferrocarril de superficie, cinco líneas de subterráneos, un premetro y más de 340
líneas de colectivos que realizan el 45% de los viajes que se efectúan a diario dentro de la
región. De los movimientos restantes, el 55% está a cargo del transporte individual (autos,
motos, taxis, remises, combis y bicicletas), y otro 10% corresponde a los desplazamientos
que se hacen a pie. Según datos publicados por la Comisión Nacional Reguladora del
Transpote (CNRT), durante el mes de octubre de 2011, en las seis líneas de subte viajaron
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más de 27 millones de pasajeros (27.915.872). El promedio mensual, entre enero y octubre
de 2011, fue de 25 millones de pasajeros. (Revista N° 6, Fundación Metropolitana, 2011).
Si observamos el número de 27 millones de pasajeros que utilizaron las seis líneas de subte
en 2011, no quedan dudas que el tema de competencia y fiscalización es de gran
importancia.
El proyecto que ratifica la transferencia fue aprobado en Diputados por 162 votos
afirmativos, 54 negativos y 18 abstenciones sobre 235 diputados presentes. En Senado
sobre 64 Senadores presentes, se contaron 43 afirmativos, 20 negativos y 1 abstención.
Durante el debate realizado en la Cámara de Diputados, el día 28/3/12, el Diputado
Nacional Agustín Rossi (Presidente del Bloque Frente para la Victoria - representante de la
provincia de Santa Fé) dijo que la Ciudad de Buenos Aires es el único gobierno local que
no administra su propio sistema de transporte urbano de pasajeros. Además, no es la única
ciudad que tiene conurbano, Rosario también lo tiene y no por ello deja de tener su propio
sistema de transporte, incluso comparte con la localidad de Villa Gobernador Gálvez la
administración de este tema. También Rossi dejó claro que lo que se transfiere es el poder
concedente, por medio del cual la Ciudad definirá la tarifa y la compensación tarifaria con
sus propios recursos ya que no se trata de la transferencia de un hospital con médicos o una
escuela con maestros.
En tanto el Diputado Gil Lavedra (UCR-Ciudad Autónoma de Buenos Aires) manifestó
varias de las discrepancias que salieron a la luz durante el debate, por ejemplo si el
Parlamento debía o no intervenir, para él la respuesta es afirmativa.
En el marco político algunas de las manifestaciones rondaron sobre federalismo, si se
estaba reparando una inequidad, si el gobierno nacional quería desprenderse del subte, si
era una cuestión de quién soporta el ajuste y que el Jefe de Gobierno debía hacerse cargo de
lo que suscribió por su propia y libre voluntad.
La mayoría de los legisladores coincidieron que los subterráneos y colectivos forman parte
de la competencia de la Ciudad de Buenos Aires y que el Congreso tiene facultad para
intervenir en este caso en función del artículo 75, inciso 32) que dice "Hacer todas las leyes
y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y
todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación
Argentina”.
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El Diputado Gil Lavedra a diferencia de la Diputada Conti (miembro informante) consideró
pertinente tener en cuenta la cláusula del inc 2) que en su última parte dice: “No habrá
transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de
recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia
interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”. La Diputada Conti no consideró
pertinente este inciso porque, según ella, no se trata de transferencia de competencia o de
servicios con recursos, como fue la transferencia de escuelas o el sistema de salud a las
provincias, sino que se trata de devolver a la ciudad servicios que históricamente siempre
tuvo, en este caso coincidente con las palabras del Diputado Rossi.
También destacaron el inexorable papel de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires
para aprobar el Acta que el Jefe de Gobierno firmó y luego denunció.
El Senador Giustiniani (Frente Amplio Progresista – Santa Fé) consideró que el ámbito
para discutir la ratificación del Acta no era el Parlamento sino la Corte Suprema de Justicia
ya que se trata de un conflicto interjurisdiccional, a diferencia de lo expuesto por el
Diputado Gil Lavedra. El creía que lo que había era una discusión política, un problema de
discusión de fondos, un problema de discusión sobre la seguridad y que este asunto tendría
que arreglarse en una mesa entre el gobierno nacional y el de la Ciudad de Buenos Aires.
Expresó: “compartimos todos que los subtes y los ómnibus de la ciudad de Buenos Aires
los tiene que manejar la Ciudad de Buenos Aires. El tema es cómo. La normativa es clara,
Constitución-Ley Cafiero-Acta Acuerdo. El conflicto es que la Corte nunca va a decir nada,
si son de la nación o de la Ciudad, Dirimir ante la Corte está en el cómo, es claro:
corresponden fondos, cuántos fondos corresponden, por qué y de qué manera. Quiero
dejarlo aclarado porque hay once provincias tratando de dirimir conflictos en la Corte, no
vaya a ser cosa que en el futuro se traten leyes que quieran dirimir esos conflictos que no
corresponde”.
El Senador Guinle (Frente para la Victoria – Chubut) trajo al debate la noción de
federalismo de concertación: “teniendo muy en claro que las transferencias entre
jurisdicciones terminan y tienen punto final en el federalismo de concertación, en función
del cual el Estado nunca puede abandonar la situación de los usuarios ni la de aquellos
sectores vulnerables que utilizan esos servicios. Así que ese federalismo de concertación es
el que va a prevalecer en el punto final de la transferencia entre jurisdicciones”.
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Sobre este concepto de federalismo de concertación, el Senador Picheto cree que la
Constitución de 1994 no incorpora este concepto sino que tenía un eje central que era la
reelección del ex presidente Menem. Sostuvo que la situación irregular de la Ciudad de
Buenos Aires, una autonomía parcializada, es hija natural de la reforma del 94 porque
formó parte del Pacto de Olivos y que tal vez debiera haber continuado bajo la órbita del
Poder Ejecutivo nacional ya que eso era lo que le daba sentido a la Capital Federal.
La mirada de Senadora Negre de Alonso (Alianza Compromiso Federal – San Luis) sobre
la pertinencia del artículo 75, inciso 2, discrepa con la de la Diputada Conti, ya que ella
considera esta cuestión incluida en el mencionado inciso. Además, considera que el Acta
tiene dos artículos importantes: el 1ro y el 5to. El artículo 1 porque hay principio de
ejecución basada en la teoría de los actos propios ya que hubo una suba de tarifas.
Pero también hay un artículo 5°, por el que las partes, de común acuerdo, designan a sus
representantes – la Nación nombró a la Secretaría de Transporte y a la Comisión Nacional
de Regulación del Transporte; y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hizo lo propio con
SBASE (Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado) para que en forma conjunta,
elaboren y presenten los proyectos correspondientes a los actos jurídicos, a fin de
normalizar las cuestiones legales, económicas y administrativas correspondientes.
Sin embargo, la Senadora Negre consideró que lo más importante era entender que no se
estaba discutiendo simplemente un acta sino la quita de subsidios: “se advirtió que el
Estado nacional se ahorraba 1700 millones de pesos anuales transfiriendo los subtes a la
Ciudad de Buenos Aires. Advirtió que no quería tratar este tema desde el federalismo, que
tendría sobradas razones para hacerlo ya que las transferencias del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en cuanto a la distribución geográfica
del gasto en subsidios per cápita en 2010 se menciona que los habitantes de CABA
recibieron per cápita 2.138 pesos, mientras que en San Luis recibieron 71 pesos. El Jefe de
gobierno no tenía que haber suscripto el artículo 5to que es la cláusula gatillo. Afirmó que
como ex Fiscal de Estado “nunca le hubiese aconsejado firmar el Acta”.
A los números expresados por la Senadora Negre la Senadora Estenssoro (Alianza
Coalición Cívica-CABA) le replicó diciendo que la Ciudad aporta el 25% de la masa
coparticipable mientras que recibe el 1,4%. Mientras Tierra del Fuego recibe 16.021 pesos
por habitante la Ciudad de Buenos Aires recibe 1.112 pesos por habitante. Como se observa
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en todos estos temas la coparticipación federal y su distribución siempre están presentes.
Estenssoro expuso que rechazaría el proyecto porque no se cumplieron las inversiones
comprometidas, los subsidios financian el 80% de la operación del servicio, se deberían
pasar además las inversiones comprometidas que rondan los 1.300 millones y que les
recordaba a sus pares que “el juez Eugenio Zaffaroni dijo que el conflicto lo tendría que
dirimir la Corte Suprema de Justicia”.
5. Conclusión
Al momento de finalizar el presente trabajo aún continua el conflicto sin resolverse. Desde
el gobierno de la Ciudad se estudian distintas alternativas para asumir la competencia que le
corresponde, entre ellas se encuentra el pedido al gobierno nacional de 1000 millones de
pesos para revertir la debilidad técnica de la red, los avales federales para obtener créditos
internacionales blandos para extender las líneas por 500 millones de dólares, la resolución
de la concesión con Metrovías y los subsidios que la Nación dejará de poner a fin de año.
Ninguno de estos pedidos han tenido respuesta.
Otro plan de la Ciudad es remplazar la falta de aportes federales, con un nuevo aumento del
precio del boleto que podría llevarlo de 2,50 a 3,90, 4,40 o 5,50, junto a una combinación
de aumentos impositivos y el redireccionamiento de los peajes que recauda Autopistas
Urbanas, una sociedad anónima cuyo 95% pertenece al gobierno porteño. El otro 5%
restante está en manos de la sociedad estatal Subterráneos de Buenos Aires (SBASE).
Comparto la posición que afirma que se trata de devolver a la Ciudad servicios que
históricamente siempre estuvieron bajo su competencia. Resulta inentendible que el Jefe de
Gobierno haya utilizado su facultad para aumentar la tarifa en desmedro de los usuarios, de
los que menos tienen, de los trabajadores, que son quienes mayoritariamente utilizan el
servicio, y luego, haya desistido de cumplir con responsabilidad las obligaciones que el
traspaso de tan importante transporte público requiere. Quienes ejercen una función pública
no deberían olvidar el carácter redistributivo de los recursos, no todo es una ecuación
económica, el transporte público debe ser inclusivo.
Cien años después de aquel 1913, la titularidad se sigue discutiendo.
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Bibliografía:
Gelli, María Angélica. (2003), Constitución de la Nación Argentina. Comentada y
concordada. Buenos Aires: La Ley.
Cao, Horacio (coordinador), Blutman G., Estévez A., Iturburu M. Introducción a la
Administración Pública Argentina. Nación, provincias y municipios. (2007). Buenos Aires:
Editorial Biblos.
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