análisis del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015

Análisis del proceso de formulación presupuestaria y del

proyecto de presupuesto 2015

Grupo Técnico de

Sostenibilidad Fiscal (GTSF)

Noviembre de 2014

Índice general

1 Introducción ................................................................................................................... 1

2 Análisis del proyecto de presupuesto 2015 ....................................................................... 2

3 Fallas del proceso presupuestario y en el presupuesto 2015 .............................................. 5

4 Problemas de liquidez ...................................................................................................... 11

5 Lógica de acumulación de la deuda .................................................................................. 14

6 Las consecuencias de presentación de presupuestos incompletos e irreales ........................ 16

7 Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................... 17

Índice de cuadros

1 Proyecto de Presupuesto 2015: estimación del monto faltante ......................................... 3

2 Presupuesto por áreas de gestión ...................................................................................... 3

3 Ingresos brutos e ingresos netos ....................................................................................... 7

4 Subsidios aprobados y ejecutados ..................................................................................... 9

Índice de gráficos

1 Presupuesto 2014 y 2015 ................................................................................................ 2

2 Proyecciones de crecimiento económico .......................................................................... 6

3 Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados .............................................................. 7

4 Devoluciones presupuestadas versus reales ....................................................................... 8

5 Presupuestos votados y modificados ................................................................................. 10

6 Saldo de LETES .............................................................................................................. 12

7 Notas de Crédito del Tesoro Público ................................................................................ 12

8 Bienes y servicios pendientes de pago .............................................................................. 13

9 Deuda corriente de corto plazo ........................................................................................ 14

10 Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea Legislativa ..................................... 15

11 Metas y logros fiscales 2011-2015: deuda del SPNF ........................................................ 16

Art. Artículo

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BCR Banco Central de Reserva de El Salvador

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

Cn. Constitución

D.L. Decreto Legislativo

DGT Dirección General de Tesorería

ESEN Escuela Superior de Economía y Negocios

FMI Fondo Monetario Internacional

FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador

FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales

FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo

FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

GOES Gobierno de El Salvador

INPEP Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos

ISR Impuesto sobre la Renta

ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social

IVA Impuesto al Valor Agregado

LETES Letras del Tesoro

Ley AFI Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado

MH Ministerio de Hacienda

MINED Ministerio de Educación

NCTP Notas de Crédito del Tesoro Público

OJ Órgano Judicial

PIB Producto Interno Bruto

PNC Policía Nacional Civil

PP2015 Proyecto de Presupuesto 2015

SPNF Sectorpúbliconofinanciero

Siglas utilizadas

1

Análisis del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015

Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF)

1. Introducción

Al presente grupo de representantes de universidades y centros de pensamiento, los reúne la preocupación por la falta de transparencia y responsabilidad en el proceso de elaboración y aprobación del Presupuesto General del Estado desde hace varios años y en administraciones diferentes, y las consecuencias graves que esto le ocasiona al país en términos de sostenibilidad fiscal, así como en lo económico y lo social. En este documento se presentan los argumentos técnicos y las reflexiones que a lo largo de reuniones se han consensuado. El grupo está conformado por: Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN), Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), Universidad Francisco Gavidia y Universidad Dr. José Matías Delgado.

De acuerdo a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, conocida como Ley AFI, el proceso presupuestario comprende las etapas de formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto. Estas fases son desarrolladas a lo largo del ejercicio fiscal previo y el vigente. De todas ellas, las fases de formulación y aprobación adquieren especial relevancia debido a que es en dichos momentos cuando se define la política presupuestaria que guiará el destino de la política fiscal para el ejercicio siguiente.

Según lo señala la Ley AFI, en la política presupuestaria se determinan principalmente las orientaciones, prioridades, estimación de la disponibilidad global de recursos, techos financieros y variables básicas para la asignación de recursos.

Un aspecto importante en el tema presupuestario es que, de acuerdo con la Ley AFI, el Presupuesto General del Estado debe reflejar el equilibrio financiero entre sus

ingresos, egresos y fuentes de financiamiento, lo que es un mandato constitucional para el Ministerio de Hacienda (MH). La Constitución de la República de El Salvador también manda que el presupuesto debe incluir la estimación de “todos” los ingresos que espera percibir y la autorización de “todas” las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado (Art. 227 Cn.).

No obstante, la gestión presupuestaria en El Salvador ha sido históricamente cuestionada debido a que, a pesar de que el proyecto de presupuesto es aprobado por la Asamblea Legislativa, y muestra un aparente equilibrio, este instrumento carece de credibilidad, pues no cumple con el mandato constitucional de contener la totalidad de ingresos y gastos que se espera ejecutar; pero que luego son aprobados en el transcurso del ejercicio fiscal emitiendo nueva deuda, y escapando de la aprobación ex-ante del poder legislativo. Con ello, la ejecución presupuestaria queda condicionada a que se aprueben dichas partidas adicionales, las que en muchas ocasiones se refieren a gastos sensibles e ineludibles de las áreas de salud, educación, seguridad, programas sociales, y otros, incrementando la deuda pública sin medir las consecuencias que esto puede ocasionar en la sostenibilidad fiscal, el crecimiento y el empleo. Esta práctica es el camino fácil para administrar la cosa pública, evadiendo los retos más complicados de administrar eficientemente los recursos limitados de los que se dispone.

Estos problemas no son nuevos, han estado presentes en la programación y ejecución presupuestaria de los últimos 15 años, pero se han profundizado en los años posteriores a la crisis mundial de 2008, generando con ello mayores presiones a la liquidez de la caja fiscal y alto endeudamiento, colocando al gobierno en una situación en la que un ajuste fiscal es necesario, lo cual requerirá de medidas disciplinadas de ingresos y gastos que son difíciles de acordar políticamente, pero que si no se realizan llevarán al país a una situación de

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al presupuesto durante el ejercicio fiscal, siendo la más relevante la operación de reestructuración de deuda de corto plazo efectuada en agosto de 2014.

Se estima que el Proyecto de Presupuesto 2015 (PP2015) presentado a la Asamblea Legislativa omite US$671 millones en ingresos y egresos, que luego requerirá de la emisión de más deuda, agudizando los problemas de liquidez del gobierno. La contratación de préstamos o financiamiento para el Gobierno Central, Unidades Descentralizadas y Empresas Públicas, es por US$330.1 millones, mientras que las amortizaciones son por US$341.5 millones, lo cual implicaría que la deuda del SPNF sin pensiones se estaría reduciendo. Pero dado que las transferencias del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) aparecen como ingresos, tanto en el presupuesto del Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos (INPEP) como en el del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), se puede considerar que el presupuesto también incluye este endeudamiento, por un monto

más vulnerabilidad y crisis, con consecuencias negativas para el bienestar de la población y la economía, tal como se ha visto en episodios históricos, como en Argentina en 2001, y más recientemente en algunos países europeos. En este contexto, un ambiente de diálogo y acuerdos será esencial para superar estos desafíos.

Análisis del proyecto de presupuesto 2. 2015

El proyecto presentado a la Asamblea Legislativa asciende a US$4,823.0 millones, valor mayor en US$143.5 millones (3.1%) al votado para 2014; pero menor en US$696.1 millones (12.6%) al presupuesto modificado del presente año (con las adiciones realizadas hasta septiembre). Ver gráfico 1. Esto refleja partidas adicionales que no se incluyeron en el proyecto votado por la Asamblea Legislativa y que luego fueron integradas a través de reiteradas modificaciones

Gráfico 1 Presupuesto 2014 y 2015

(Millones de US$)

Gráfica 1Presupuesto 2014 y 2015 (Millones de US$)

Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

PictureCAMBIAR

4,679.5

5,519.1

4,823.0

Votado2014

Modif. 2014 (Sep) Proyecto

2015

Presupuesto del Gobierno de El Salvador (GOES)

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con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado”.

En las áreas de gestión, el proyecto de presupuesto registra leves aumentos en seguridad y desarrollo social (cuadro 2), lo que refleja las prioridades de política del gobierno dadas las condiciones actuales del país; aunque vale la pena aclarar que la clave para garantizar resultados plausibles no solo está en el incremento de los montos asignados, sino también en la eficiencia en la gestión de los recursos.

cercano a US$530 millones. Al restar de estos endeudamientos las amortizaciones, el PP2015 presenta un déficit implícito de US$389.9 millones (cuadro 1). En la presentación del Ministerio de Hacienda se señala que el déficit fiscal será de 4% del PIB, o US$1,060.9 millones. Estas diferencias entre la presentación del MH y el PP2015, revelan que el presupuesto nuevamente se presenta incompleto, con un faltante de US$671.0 millones y, por tanto, no es transparente y podría violar el Art. 227 de la Constitución, que literalmente dice: “El Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad

Cuadro 1 Proyecto de Presupuesto 2015: estimación del monto faltante

(Millones de US$)

Cuadro 2 Presupuesto por áreas de gestión

(Millones de US$)

Votado Proyecto

Descripción 2014 2015

Conducción administrativa 450.4 480.5 30.1 6.7Administración de justicia y seguridad pública 718.4 805.9 87.5 12.2Desarrollo social 2,177.7 2,255.2 77.5 3.6Desarrollo económico 482.0 455.4 -26.6 -5.5Deuda pública 803.1 790.6 -12.5 -1.6Obligaciones generales del Estado 47.9 35.4 -12.5 -26.1

Total 4,679.5 4,823.0 143.5 3.1

Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Hacienda

Variación %

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gastos, remuneraciones incrementan US$15.6 millones; bienes y servicios US$9.5 millones; y US$12.5 millones las transferencias corrientes (la suma supera el incremento, porque hay reducción en otras partidas, sobre todo en gastos de capital, US$5.8 millones menos, por reducción en préstamos). Al revisar las líneas de trabajo, se advierte que los cambios más importantes son: un incremento de US$6.3 millones en la gestión educativa; un aumento de US$7.3 millones en apoyo al Desarrollo de la Ciencia y Tecnología; y un aumento de US$18.8 millones para Educación Media. Hay un aumento de 303 plazas, llegando a 47,059 plazas a tiempo completo. De ese incremento, solamente 274 plazas son para docentes, el resto corresponde a personal administrativo, de servicio y ejecutivo.

El presupuesto del ramo de Justicia y Seguridad Pública, aumenta de un monto aprobado en 2014 de US$356.1 millones, a US$422.7 millones en el PP2015, igual a un incremento de US$66.6 millones respecto al votado, con lo que se pasará de 1.41% a 1.60% del PIB. Del incremento, US$13.6 millones son para remuneraciones, US$33.9 millones para bienes y servicios, y US$20.2 millones para inversiones en activos fijos; esto al examinar la clasificación económica. Cuando se examina la asignación por línea de trabajo se observa que el rubro de Eficacia Policial incrementa en US$34.3 millones; el de Reclusión y Rehabilitación US$8.8 millones; US$20.6 millones para Infraestructura Penitenciaria. Esto último, es financiado por el préstamo No. 2102 del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), por US$21.1 millones, a través del D.L. 503 aprobado en 2013 por un total de US$71 millones. El tema de seguridad es crucial, dada la situación de delincuencia y criminalidad en el país, pero es importante que su ejecución sea eficiente y efectiva.

Se observa una caída de US$26.6 millones (-5.5%) en el presupuesto destinado al apoyo

Lo anterior se refleja en que el presupuesto para educación, si bien es cierto que aumentará en US$29.4 millones, se registrará un retroceso en términos del PIB (de 3.49% a 3.46%), lo que no permitirá reducir la brecha con los estándares internacionales. Lo mismo sucede con el gasto en salud, que registra un aumento de US$28.8 millones, pero en términos del PIB este rubro apenas pasará de 2.31% a 2.33%. Un hecho relevante es que estos aumentos en las dos áreas más importantes del gasto social se originarán en aumentos del gasto corriente en US$41.0 millones en educación y US$52.2 millones en salud, frente a una reducción en la inversión de US$11.5 millones y US$23.4 millones, respectivamente.

De manera específica, del incremento en salud, US$13.3 millones serán destinados para remuneraciones, y US$25.2 millones para gastos en bienes y servicios; pero se observa una reducción de US$15.1 millones en Inversiones en Activos Fijos, reflejo de la reducción en la construcción de infraestructura en salud. Por líneas de trabajo destaca el incremento en Gestión Técnico Normativa, que es de US$23.3 millones (de los cuales se destinan US$21.9 millones a la adquisición de bienes y servicios), para “El desarrollo de Sala Situacional para orientar la supervisión y seguimiento y garantizar el cumplimiento de objetivos, metas y actividades del Plan Nacional de Salud y los planes operativos”. La nueva instancia creada aquí es lo de Sala Situacional; se deduce que se va a hacer una reforma institucional importante, por el monto destinado a este esfuerzo. Es importante destacar, que no se observan incrementos para medicinas y vacunas, lo cual es un problema recurrente en el Ministerio de Salud y sin un presupuesto bien elaborado, este problema continuará en 2015.

Para el Ministerio de Educación (MINED) la propuesta de asignación en el presupuesto 2015, asciende a US$914.3 millones. Al examinar la clasificación económica de los

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al “desarrollo económico”, área de gestión que ha venido hacia abajo quedando relegada a un tercer plano en prioridad por debajo de la seguridad y el gasto social. En cierta medida, dicha estructura se justifica en una coyuntura de conflictos y grandes déficits sociales, pero no se justifica que sea menos importante que el área “Conducción Administrativa”, área de gestión que registra el segundo mayor crecimiento y que para 2015, por primera vez en la historia, supera en monto al desarrollo económico. Los rubros afectados con el recorte son Agricultura, Obras públicas, Medio ambiente y Turismo.

Hay otros aspectos destacables en el proyecto del presupuesto, como es el caso de las rigideces, siendo una de las más importantes el presupuesto del Órgano Judicial (OJ), que aumenta US$20.9 millones, de US$254.1 millones en el presupuesto aprobado 2014, a US$275 millones en el proyecto para 2015; y que se sitúa arriba del 6% de los ingresos corrientes programados. En este punto, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el monto solicitado por OJ debería ser como máximo US$264.8 millones, pero solo la Asamblea Legislativa puede modificar el monto solicitado. También, al Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES) se le debe asignar el 8% de ingresos corrientes; la asignación en 2014 fue de US$334.3 millones, y sube a US$347.9 millones en el PP2015. Tanto la asignación al órgano judicial, como al FODES, están sobredimensionadas como se explica al final de la sección 3.a.

Fallas del proceso presupuestario y 3. en el presupuesto 2015

Como ya se indicó, el proceso de formulación presupuestaria adolece de una serie de fallas de larga data, pero que en los últimos años se han profundizado, provocando serios daños a las finanzas públicas del país. Los más relevantes son los siguientes:

Supuestos optimistas en un entorno a. incierto1

Las estimaciones presupuestarias se elaboran sobre la base de supuestos macroeconómicos, siendo uno de los más importantes la proyección de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), actividad que está bajo la responsabilidad del Banco Central de Reserva (BCR). Así, pues, un crecimiento alto implica mayor volumen y número de transacciones económicas, lo que deviene en más ingresos para el Estado. Por lo tanto, una acertada estimación del crecimiento económico implica, a su vez, una mejor proyección de los ingresos fiscales, destacando los ingresos tributarios, al ser estos la principal fuente de recursos del Estado. Sin embargo, en el caso de El Salvador, la estimación del crecimiento ha sido cuestionada por presentar desviaciones significativas respecto al rendimiento real. En los años siguientes a la crisis (2010 a 2014), con excepción de 2010, las tasas de crecimiento sobre las cuales se ha elaborado el presupuesto, han sido consistentemente mayores a las reales 1 En el proyecto 2015 se agrava el problema de los supuestos, pues el documento “Mensaje del Presupuesto” no contiene un apartado relacionado con el entorno macroeconómico en el que se circunscribe el presupuesto, por lo que no se conocen los supuestos utilizados en su elaboración. De la misma forma, el documento no contiene las estimaciones del déficit fiscal y la deuda pública para 2015, ni proyecciones fiscales para el mediano plazo.

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permitieron cumplir con las metas de recaudación. En el mismo sentido, a septiembre de 2014, la brecha entre los ingresos tributarios aprobados y lo efectivamente ingresado al fisco llegaba a US$232.2 millones, evidencia del fuerte sesgo en la proyección de ingresos. Dadas las tendencias actuales en el crecimiento económico, es de esperar que el proyecto de presupuesto 2015 también esté sobrestimando los ingresos en valores cercanos a los US$273.6 millones.

El impacto se refleja mejor en los dos pilares de la recaudación: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre la renta (ISR). En el caso del IVA, en los años 2012 y 2013 se situó US$140 millones, en promedio, debajo de lo presupuestado, mientras que en 2014 muestra igual comportamiento (a septiembre refleja un déficit de US$118.6 millones respecto a lo presupuestado). En el ISR, en 2010, 2013 y la los tres primeros trimestres de 2014, la recaudación se ubica también en alrededor de US$82 millones debajo del presupuesto. Se exceptúan 2011 y 2012, años en los que debido a las reformas de 2009 y 2011, en el ISR se recaudó alrededor de US$55 millones,

(gráfico 2). Estas brechas pueden explicarse ya sea por optimismo por parte de la entidad pronosticadora –BCR–; o por una política populista por parte del gobierno que, a pesar de conocer que las variables macroeconómicas tendrán un comportamiento modesto, muestre proyecciones de crecimiento más altas; o, también por sesgo en los errores del modelo utilizado para hacer las proyecciones2.

A raíz de las brechas en el crecimiento acotadas, la recaudación tributaria ha sido inferior que los ingresos programados en el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa (gráfico 3). En términos agregados, se observa que para los ingresos tributarios brutos hubo una sobrestimación desde 2010, con la única excepción de 2011, en la que los ingresos generados por las reformas tributarias

2 Cuando un modelo econométrico está bien diseñado e identificado, se espera que la sumatoria de los errores de proyección sean cero; y, por tanto, que unos errores sean negativos y otros positivos. En este caso, todos los errores, excepto uno, han sido positivos, llevando a la conclusión que el modelo utilizado tiene un sesgo que tiende a sobrestimar la tasa de crecimiento. En aras a la transparencia, es importante que con antelación se dé a conocer la metodología para hacer las proyecciones, así como los supuestos utilizados y su justificación.

Gráfico 2 Proyecciones de crecimiento económico

Gráfica 2Proyecciones del crecimiento económico(tasas de crecimiento)

Crecimiento real Crecimiento proyectado Presupuesto Diferencia

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de Hacienda

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Otra falla de proceso es que los proyectos de presupuesto consideran los ingresos tributarios brutos (sin restar las devoluciones) y, al mismo tiempo, no incluyen en los gastos la totalidad de las devoluciones de impuestos a realizarse, con lo que se crea una “burbuja de cobertura presupuestaria ficticia” (cuadro 3), al reflejar un ingreso sobrevaluado y un gasto subvaluado.

Esta situación se repite en el proyecto de presupuesto para 2015, pues los ingresos

en promedio, más que lo previsto; pero ya en 2013, el desempeño volvió a ser negativo.

Se puede inferir, entonces, que al igual que ocurre con el crecimiento económico, hay exceso de optimismo al elaborar las estimaciones de ingresos o existen falencias en la construcción de proyecciones fiscales. Tales errores constituyen, desde el primer momento en que el presupuesto cobra vigencia, una presión a la liquidez y una proporción importante del déficit fiscal.

Gráfico 3 Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados

(Millones de US$)

Cuadro 3 Ingresos brutos e ingresos netos

(Millones de US$)

Gráfica 3Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados (US$ millones)


PictureCAMBIAR

-1,000

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

Presupuesto Real Diferencia

Descripción 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (p)

Ingresos tributarios presupuesto 2,796.5 3,210.3 3,053.7 3,281.3 3,615.4 3,941.1 4,272.0 4,431.7Devoluciones presupuesto 61.6 72.4 71.2 32.5 20.1 6.8 9.3 9.3Disponibilidad según presupuesto 2,734.9 3,137.9 2,982.5 3,248.8 3,595.3 3,934.3 4,262.7 4,422.4

Ingresos tributarios presupuesto 2,796.5 3,210.3 3,053.7 3,281.3 3,615.4 3,941.1 4,272.0 4,431.7Devoluciones reales (*) 203.8 226.7 222.5 315.5 253.6 206.8 210.7 210.7Disponibilidad real 2,592.7 2,983.6 2,831.2 2,965.8 3,361.8 3,734.3 4,061.3 4,221.0

Brecha (burbuja) 142.2 154.3 151.3 283.0 233.5 200.0 201.4 201.4

(p) proyectado(*) El dato de 2014 es lo estimado según el Ministerio de Hacienda. Para 2015 se asume el mismo valor de 2014.Fuente: cálculos propios con base en datos del Ministerio de Hacienda y Banco Central de Reserva

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Un aspecto relevante en este punto es que, al no incorporar la totalidad de las devoluciones de impuestos, es decir, de los ingresos brutos, se generan ingresos corrientes mayores que la disponibilidad real de recursos. Lo anterior, unido también a la sobrestimación de las proyecciones de ingresos, eleva la asignación de partidas preestablecidas (rigideces), como el presupuesto del Órgano Judicial (6%) y las transferencias a los gobiernos locales vía el FODES (8%), lo cual debilita los esfuerzos que se necesitan para devolver la sostenibilidad a las finanzas públicas.

Partidas subvaluadas o no incluidas b. en el presupuesto

Las devoluciones de impuestos son solo un primer caso de partidas subvaluadas en el proyecto de presupuesto, pues existen otras igual de relevantes en el lado del gasto público.

En primer lugar se encuentran los subsidios a los servicios públicos: gas licuado de petróleo,

considerados son los brutos y apenas se han programado devoluciones de impuestos por US$9.3 millones (gráfico 4), lo que llevará, sin duda, a una brecha de financiamiento con consecuencias en la liquidez y que derivará en la emisión de deuda de corto plazo cuando los contribuyentes soliciten sus devoluciones.

No incluir las devoluciones en el presupuesto es justificado por el Ministerio de Hacienda, por su interpretación del Art. 78 de la Ley AFI, en el sentido de que ante insuficiencia de ingresos, las devoluciones pueden ser pagadas con Notas de Crédito del Tesoro Público (NCTP); sin embargo, de acuerdo con el Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), las devoluciones no constituyen gasto para el gobierno, sino ingresos negativos, por lo que deben restarse de los ingresos. En todo caso, en coherencia con la Constitución, no importando la fuente de recursos para cancelar las obligaciones, el presupuesto debe comprender “todas” las erogaciones a realizarse en el ejercicio.

Gráfico 4 Devoluciones presupuestadas versus reales

(Millones de US$)Gráfica 4Devoluciones presupuestadas versus reales(US$ millones)

Devoluciones presupuesto Devoluciones reales (*)

(*) La cifra de 2015 es considerando que las devoluciones tengan el mismo comportamiento que 2014.Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

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Otras partidas de gasto también se han consignado subvaluadas o han quedado fuera del proyecto presentado a la Asamblea y del aprobado por ésta en los últimos años y que en 2015 se repiten en muchos de los casos. Las más emblemáticas y que no aparecen en forma explícita en el proyecto, lo que además constituye un problema de transparencia, son:

Paquetes escolares- Alimentación escolar- Bonos de gratuidad de educación- Mejora infraestructura y adquisición de - mobiliario, equipo y útiles educativosPrestaciones laborales para diversas - entidades públicasAdquisición de medicamentos para el - Ministerio de SaludAdquisición de armas y municiones - para la Policía Nacional Civil (PNC)Financiamiento del alquiler de locales - para delegaciones de la PNCFinanciamiento de litigios y condenas - al EstadoOtros.-

La no inclusión de la totalidad de los gastos conduce a que el presupuesto con el que se cierra el ejercicio sea siempre mayor que el aprobado, algo que tiene larga data, pero

energía eléctrica y transporte público, rubros en los que solo se presupuesta una porción del gasto que se ejecuta realmente, aun sabiendo que la necesidad de recursos es mucho mayor. La historia de los últimos cinco años se presenta en el cuadro 4, en el que se muestra cómo se dejaron fuera del presupuesto entre US$104 millones y US$333 millones, que fueron cubiertos posteriormente con deuda de corto plazo.

El PP2015 también continúa esta práctica, aunque en dos de los tres casos se ha consignado una mayor partida, pero aun así se generará una brecha no financiada de US$149.8 millones que habrá que financiar a través de la emisión de deuda de corto plazo. En el caso del subsidio a la energía eléctrica es importante señalar que a partir de 2012, es cubierto en su totalidad por la Comisión Ejectuvia Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL). Resalta la asignación de US$53.3 millones en subsidio para mantener la tarifa eléctrica, cuando se estima que en 2014 este gasto alcanzará una cantidad de US$173.7 millones. Esta reducción no se justifica en tanto que no ha habido ninguna modificación en la política de establecimiento de las tarifas eléctricas. Esto a pesar del mensaje de racionalización y focalización de los subsidios que se desprende del Mensaje del Presupuesto.

Cuadro 4 Subsidios aprobados y ejecutados

(Millones de US$)

Votado Ejec. Difer. Votado Ejec. (*) Difer. Votado Ejec. Difer.

2010 34.4 135.6 101.2 15.0 111.1 96.1 19.0 50.7 31.7 229.0

2011 37.6 163.5 125.9 22.5 224.1 201.6 51.2 56.4 5.2 332.7

2012 61.4 135.6 74.2 0.0 200.6 200.6 42.9 65.4 22.5 297.3

2013 77.9 134.2 56.3 95.8 166.4 70.6 35.3 55.2 19.9 146.8

2014 estimado 89.8 122.9 33.1 105.2 173.7 68.5 35.8 39.0 3.2 104.8

2015 proyectado (**) 95.2 122.9 27.7 53.3 175.2 121.9 38.8 39.0 0.2 149.8

(*) El valor ejecutado en 2011 incluye el pago directo al gobierno a las distribuidoras en compensación por el ajuste del período de cambio de tarifas.(**) El valor ejecutado de 2015 es una proyección a partir de su evolución más reciente.Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

AñosGas licuado de petróleo Energía eléctrica Transporte público Total

diferencia

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momento de la formulación del presupuesto y por evadir la discusión de la limitación de recursos y la necesidad de aprobación de más endeudamiento, no son incluidos en el proyecto enviado a la Asamblea Legislativa.

El problema es que, tal como ya se indicó, generalmente estas necesidades se refieren a rubros de gasto “ineludibles”, por lo que la Asamblea Legislativa se enfrenta a una disyuntiva de rechazar la modificación solicitada por el Ministerio de Hacienda y dejar desfinanciadas importantes partidas de gasto, como las ya mencionadas y correr con el costo político, o bien ceder ante los requerimientos del Ejecutivo, que es lo que sucede en la mayoría de los casos. La consecuencia de este proceder es el continuo endeudamiento del gobierno, que va socavando la sostenibilidad financiera y, por tanto, de todas las políticas, tanto sociales como económicas.

que se ha profundizado en los últimos años (gráfico 5).

Al respecto, no se trata de que lo votado o proyectado corresponda con exactitud al gasto resultante, pues es normal que durante la ejecución se den ciertas desviaciones, las cuales se pueden originar por variaciones en precios u otras variables externas. Además, la modificación de presupuesto ante demandas imprevistas pareciera lógica si se tratara de situaciones verdaderamente no previstas, como sucedió en 2001 y 2002, ejercicios afectados por los terremotos u otros años en que también han ocurrido desastres naturales u otros shocks, como sucedió en 2009 derivado de la crisis económica global. También es válido si se tratara de rubros de gasto comprensiblemente imprevistos; pero en la realidad, las modificaciones se refieren a gastos catalogados como “ineludibles” que ya están previstos desde el primer

Gráfico 5 Presupuestos votados y modificados

(Millones de US$)

Gráfica 5Presupuestos votados y modificados(US$ millones)

2009 2010 2011 2012 2013 2014*Votado 3,628 3,654 4,503 4,203 4,505 4,680Modificado 4,906 4,086 5,030 4,495 4,818 5,519

(*) El valor modificado es lo vigente a septiembre de 2014Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

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de los ingresos corrientes del ejercicio (40%); sin embargo, de acuerdo con el marco normativo esta deuda debe amortizarse inmediatamente en los períodos en que se obtengan superávits de la caja fiscal, condición que no se cumple en la práctica, ya que el gobierno se encuentra en una situación permanente de iliquidez, por lo que se va constituyendo una “bola de nieve”, que cada cierto tiempo se vuelve insostenible, viéndose obligado el gobierno a reestructurarla por deuda de largo plazo.

Los problemas de liquidez se han agudizado en los últimos años, lo que se refleja en que de 2009 a 2014 se han realizado tres reestructuraciones de LETES por bonos de largo plazo por un total de US$2,400 millones (gráfico 6) –aunque en estricto rigor, de la emisión de bonos de 2012, solo US$400 millones fueron destinados “explícitamente” para amortizar LETES–. La más reciente emisión de eurobonos se dio en agosto de 2014 (US$800 millones) y al mes de septiembre del mismo año el saldo de LETES asciendía a US$160.8 millones, por lo que se prevé que si el comportamiento del gasto sigue su tendencia actual, en no menos de un año se volverá a hacer una nueva reestructuración de deuda, convirtiendo lo que supuestamente era una deuda temporal, en deuda permanente.

Además de las LETES, el gobierno hace uso de las NCTP, que son títulos a los que el Estado puede recurrir para diferir el pago de ciertas obligaciones cuando se dan casos de insuficiencia de fondos en la caja fiscal. Esta figura fue introducida en la Ley AFI en 2006 y ha sido modificada en diversas ocasiones desde entonces, autorizándose a la Dirección General de Tesorería (DGT) a emitir NCTP cuando existan insuficiencia de fondos en los casos siguientes:

Devoluciones de impuestos pagados en •exceso.Reintegro de créditos fiscales por •impuestos a la transferencia de bienes

Problemas de liquidez4.

La combinación de sobrestimación de ingresos, la programación de ingresos brutos en lugar de los ingresos netos, la no inclusión de la totalidad de las devoluciones de impuestos, subsidios, programas sociales y el resto de partidas no incluidas en el presupuesto, constituye una gran “burbuja de liquidez” al momento de aprobar el presupuesto, que luego se manifiesta en el ejercicio fiscal.

El punto es que en la programación financiera del gobierno, donde se determinan las verdaderas necesidades de financiamiento de todo el sector público, en la mayoría de los casos, los ingresos propios no son suficientes y no se cuenta con las fuentes de los recursos necesarios para cubrir las brechas resultantes, por lo que la estrategia de política es dejar fuera del presupuesto las partidas presupuestarias que sea necesario, a fin de reflejar un aparente equilibrio de los egresos con los ingresos preliminarmente confirmados. De esta manera se evade la necesidad de discutir el verdadero financiamiento o endeudamiento requerido para cubrir los planes de gobierno.

Cuando el ejercicio fiscal está ya en ejecución, tal como ya se apuntó, el gobierno hace uso de diversos instrumentos de deuda para hacer frente a los problemas de liquidez generados por las brechas de financiamiento o “burbujas de liquidez”. Entre estos están los préstamos de apoyo presupuestario de organismos financieros multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial) y la emisión de deuda de corto plazo (LETES), instrumento que nace de la Constitución misma y que tiene su base legal operativa en la Ley del Presupuesto General del Estado de cada año, en la que se autoriza al Ministerio de Hacienda para que, ante las deficiencias temporales de caja, derivadas del ciclo natural de ingresos y gastos, emita títulos de deuda hasta por un porcentaje determinado

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Pago de bombeo y rebombeo a juntas •de agua (reforma de 2011).

En el gráfico 7 se presenta el comportamiento de las NCTP desde su origen, tiempo durante el cual se ha emitido entre US$46.1 millones y US$291.7 millones por año, dejando un

muebles y a la prestación de servicios a exportadores (reforma de 2008).Pago de subsidio al precio de venta del •gas licuado de petróleo (reforma de 2008).Pago de subsidio a la energía eléctrica •(reforma de 2011).

Gráfico 6 Saldo de LETES (Millones de US$)

Gráfica 6Saldo de LETES(US$ millones)


Gráfico 7 Notas de Crédito del Tesoro Público

(Millones de US$)

Gráfica 7Notas de crédito del Tesoro Público(US$ millones)

**Datos a septiembreFuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

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observarse, hasta 2008, dicho ratio no superaba el 12%, pero en 2009, dado el impacto de la crisis, pasó al 20% y se ha mantenido al alza, especialmente a partir de 2012, su tasa de crecimiento es cada vez más alta, hasta rozar el 30% del gasto devengado en agosto de 2014, lo que equivale a US$68.0 millones. En términos nominales, los pagos atrasados del gobierno ascendieron a US$326.2 millones a diciembre de 2013.

El monto creciente de pagos atrasados se observa en bienes y servicios (como los pagos a proveedores de uniformes, zapatos, medicinas), transferencias corrientes (como el atraso en el pago de los subsidios), remuneraciones, transferencia de capital y otros (gráfico 9). Dicho monto pasó de menos de 1% en 2003 a 7% en 2013.

saldo al final de cada ejercicio que ha variado entre US$35.2 millones y US$81.8 millones. Es notable que desde 2011 las emisiones de NCTP han mantenido una tendencia a la baja, lo que se explica por el cambio de mecanismo de asignación del subsidio al gas licuado de petróleo. Pero aún con dicha medida, su uso es muy frecuente.

Pero además del uso de LETES y las NCTP, en los últimos años el gobierno ha hecho uso de otra herramienta estratégica: la deuda flotante, es decir, dejar pendiente de pago compromisos ya devengados con los proveedores, especialmente de bienes y servicios. Esta situación se ilustra en el gráfico 8, en el que se representa el porcentaje al final de cada ejercicio entre lo no pagado en relación con lo devengado del rubro de bienes y servicios del Gobierno Central. Como puede

Gráfico 8 Bienes y servicios pendientes de pago

(No pagado/devengado)

Gráfica 8Bienes y servicios pendientes de pago(No pagado/devengado)


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el permiso para contraer deuda de corto plazo (artículo 227 de la Constitución).

Entonces, desde una lógica política, el Órgano Ejecutivo prefiere presentar un proyecto de presupuesto con ingresos sobrestimados y gastos subestimados, para luego financiar la brecha resultante con LETES, NCTP y en los últimos años con la constitución de deuda flotante; así el proyecto tiene mayor viabilidad política al requerir de menos votos legislativos para su aprobación. De esta forma se evita recurrir, al menos en un primer momento, a solicitar aprobación de deuda de largo plazo, evadiendo una negociación legislativa que requiera de más votos, pero también incumpliendo los preceptos constitucionales.

El Órgano Legislativo tiene, además de la obligación por velar el cumplimiento de la Constitución, el mandato de actuar como contrapeso en el manejo de las finanzas públicas. Su facultad de aprobar los presupuestos incluye

Lógica de acumulación de la deuda5.

El arreglo institucional de aprobación del presupuesto y de la deuda puede explicar la razón por la cual el presupuesto no incluye ingresos mejor presupuestados y la totalidad de los compromisos de gasto a realizarse en el ejercicio.

Así pues, si el presupuesto se presentara con los ingresos netos y con las obligaciones reales de gasto, entonces requeriría como condición previa de la aprobación de deuda pública para completar el financiamiento del mismo; de acuerdo con la estimación presentada en el cuadro 1, el financiamiento adicional requerido sería de US$671 millones. Pero la aprobación de deuda de largo plazo requiere de, al menos, las dos terceras partes de los votos legislativos (artículo 148 de la Constitución), mientras que el presupuesto solo necesita la mitad más uno de los votos e incluye en el mismo acto

Gráfico 9 Deuda corriente de corto plazo

(% gasto ejecutado y millones de US$)

Gráfica 9Gobierno Central: Deuda corriente de corto plazo (% gasto ejecutado y US$ millones)

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Bienes y Servicios Transf. Ctes. Transf. Capital Remuneraciones Otros US$ millones (eje derecho)

326.2U

S$ millones

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la opción de recortar partidas si lo considera conveniente (artículos 131 y 227 de la Constitución). Por tanto, el Legislativo podría objetar las estimaciones de ingresos y de gastos que el Órgano Ejecutivo presenta en el proyecto de presupuesto, así como hacer los ajustes a la baja que fueran necesarios. Sin embargo, ese supuesto legal no ocurre en la práctica. Por el contrario, en los últimos años, el número de días en que el presupuesto ha estado en análisis en la Comisión de Hacienda ha ido reduciéndose, lo que denota un alto grado de lobby por parte del Ejecutivo para lograr los apoyos necesarios. El presupuesto no debería ser un instrumento de negociación política, sino un instrumento de política pública para orientar el desarrollo económico y social del país.

Al respecto, el gráfico 10 muestra los días que han pasado los proyectos de presupuesto

desde la presentación hasta la aprobación y el número de votos a favor con que han sido aprobados los presupuestos de los ejercicios 2007 a 2014 en la Asamblea Legislativa. En todos los casos la aprobación se ha dado en forma oportuna, es decir antes que inicie el ejercicio fiscal correspondiente, y con niveles de apoyo político considerables. El récord fue el presupuesto de 2014, que solo estuvo en discusión 31 días y que fue aprobado de forma unánime por las fuerzas políticas representas en la Asamblea Legislativa.

El contraste entre los problemas que se señalan a los presupuestos versus la fluidez con que los mismos son aprobados por la Asamblea Legislativa, se explica en que la negociación que llevan a cabo los diputados se centra principalmente en lograr que ciertos montos del presupuesto sean redistribuidos.

Gráfico 10 Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea Legislativa

Gráfica 10Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea Legislativa

Fuente: elaboración propia con datos de la Asamblea Legislativa y medios de comunicación.

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ya no podrán ser destinados al gasto social o a la inversión pública necesario para apuntalar el crecimiento económico y el empleo. Actualmente se destinan cerca de US$600 millones anuales al pago de intereses, cantidad que es equivalente al presupuesto del ramo de Salud Pública, y superior al de Seguridad Pública.

Los pagos atrasados tienen un efecto negativo en la economía nacional, pues ocultan la verdadera magnitud del déficit público, reducen el impacto de la política fiscal en la demanda agregada y terminan socavando la estabilidad macroeconómica. Además, se transmite la escasez de liquidez a los proveedores, conduciendo a una caída en las utilidades, contracción de empleo y pérdida de confianza en las instituciones del Estado.

Reducida capacidad para responder a eventuales desastres naturales y otros shocks. El Salvador vive en un entorno geográfico de alto riesgo que nos hace vulnerable a tormentas tropicales, sequías y terremotos; pero también están los riesgos de crisis internacionales,

Las consecuencias de presentación de 6. presupuestos incompletos e irreales

No contar con un presupuesto completo y realista impide realizar una planificación financiera adecuada y lleva a un endeudamiento desmedido. La tendencia de la deuda pública ha ido en contra de la propuesta hecha por la administración anterior en marzo de 2010, al firmar el Acuerdo Stand By con el FMI, y que se mantenía todavía a mediados de su período. El acuerdo no se cumplió, y no se tuvo reversión del incremento en la deuda pública que se consideraba necesaria; sino que, por el contrario, la deuda pública sigue creciendo (ver gráfico 11).

En la medida que la deuda crece, van quedando menos recursos para las necesidades más apremiantes de la sociedad. El mayor endeudamiento público conlleva a un incremento en el servicio de la deuda, que a futuro se va a agravar con el incremento de las tasas de interés internacionales; estos recursos

Gráfico 11 Metas y logros fiscales 2011-2015: deuda del SPNF

(% del PIB)

Plan, fuente: “2011-2015. Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Ministerio de Hacienda. Noviembre 2011.Logros, fuente: “Política Fiscal en El Salvador. Desempeño Fiscal 2008-2014. Proyecciones de Mediano Plazo 2015-2019.” Ministerio de Hacienda. Presentación del 24 de Junio de 2014.Acuerdo FMI: “El Salvador: Request for a Stand-By Arrangement and Cancellation of Current Arrangement—Staff Report; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for El Salvador”. March 2010. P.28

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y España, se dan incrementos importantes en los niveles de pobreza, y toma años para superar esta crisis, con un elevado costo social.

Conclusiones y recomendaciones7.

El optimismo o los errores en las proyecciones de los ingresos y no incorporar la totalidad de los gastos en el presupuesto, así como practicar sustanciales modificaciones al mismo en el transcurso del ejercicio, debilitan la credibilidad y transparencia de dicho instrumento de política y crea desconfianza en los agentes económicos, quienes reciben mensajes confusos de parte de las autoridades que manejan la política fiscal del país, induciéndolos, por ende, a tomar muchas veces decisiones equivocadas en el ámbito de la inversión y el consumo, lo que se refleja en los problemas de competitividad del país.

Este comportamiento irregular es también una amenaza directa a la sostenibilidad de las finanzas públicas, por cuanto el presupuesto oculta la falta de capacidad del gobierno para generar recursos propios suficientes para financiar sus gastos más básicos, obligándose a recurrir permanentemente al endeudamiento público. Esta práctica tendrá consecuencias sociales y económicas graves si no se comienza a realizar el proceso presupuestario de una manera diferente.

Ante la gravedad de estos procedimientos y potenciales consecuencias, el gobierno de turno y la Asamblea Legislativa tienen la oportunidad de poner en marcha una nueva disciplina en la formulación del presupuesto, siendo el proyecto de ley para el ejercicio 2015 el indicado para comenzar con transparencia. En dicho contexto, el proyecto de presupuesto actual puede ser devuelto por la Asamblea Legislativa al Ejecutivo, para que se presente un nuevo

como la que se vivió en 2008-2009, o la que se podría desatar actualmente ante una epidemia mundial. Cuando un país sabe que está sujeto a estos riesgos, debe tener el espacio fiscal suficiente para hacer frente a dichos riesgos. El problema es que en la realidad, el espacio fiscal se va cerrando en la medida que la deuda pública va creciendo.

Falta de transparencia y rendición de cuentas que afectan negativamente la gobernabilidad democrática. Las estrategias de sobrestimar ingresos, subestimar y omitir gastos, son un golpe a la transparencia y rendición de cuentas, impiden que los ciudadanos conozcan los planes de gobierno y las prioridades que se tienen adelante, y así limita su capacidad para poder tomar decisiones adecuadas en la elección de sus representantes. También, esta práctica limita que el país entre en una discusión seria sobre cuáles deben ser las prioridades para resolver los problemas de seguridad ciudadana, salud pública, educación y crecimiento económico, pues la presentación en el presupuesto, con sus omisiones, no resulta creíble.

Aumenta la probabilidad de llegar a una crisis de gran magnitud. En la medida que el gobierno pierde la solidez de sus finanzas, se eleva la deuda, incrementan los problemas de liquidez, los cuales se pueden convertir en un problema de solvencia. La falta de solvencia cierra el acceso al financiamiento y agudiza más los problemas fiscales, lo que lleva a situaciones en la que el gobierno ya no puede hacer frente a sus obligaciones, como el pago de salarios, el servicio de la deuda pública, la prestación de servicios públicos, entre otros. Esta situación tiene impactos de tipo macroeconómico, como alza en las tasas de interés, contracción de la actividad productiva y desempleo, lo cual tiene graves consecuencias para el bienestar de la población, especialmente entre los grupos más vulnerables de la sociedad. Ante estas situaciones, episodios similares, como el de Argentina en 2000, o el más reciente en Grecia

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para financiar las “burbujas ficticias” generadas en la actualidad. De esta forma, si una partida de gasto está incluida en el presupuesto es porque ya se ha asegurado su financiamiento total y lo que no esté es porque no se ha programado para ejecución. Finalmente, si en el curso del ejercicio surgen imprevistos, estos serían efectivamente contingencias no consideradas al momento de la formulación presupuestaria y que pueden financiarse con las partidas destinadas para tales fines.

Como parte fundamental del proceso anterior, las medidas propuestas son viables solo en un contexto en el que rija un marco fiscal de mediano plazo creíble y en el que se refleje un verdadero compromiso de cumplimiento por parte de las entidades rectoras de la política fiscal y económica del país, que involucran tanto al Ejecutivo como al Legislativo. El marco Macro Fiscal de Mediano Plazo debe ser un acuerdo nacional que establezca una trayectoria sostenible de la deuda pública (ancla fiscal), así como los límites presupuestarios de acuerdo con las condiciones económicas del país. Todo esto en un marco coherente de políticas públicas que priorice el uso óptimo de recursos, que son escasos, para el mayor beneficio social y económico de la población.

Este proceso debe fortalecerse, en una siguiente fase, con un cambio sustancial en el sistema presupuestario, migrando a uno basado en programas y con base a resultados. Con ello se logrará una mayor eficiencia en la ejecución de los recursos y se aumentará la efectividad del gasto. Debe recordarse que el punto clave no es solo determinar el monto del gasto, sino mejorar la eficiencia asignativa, o “gastar mejor” y estratégicamente.

proyecto, que sea completo y realista. Este, como el principal instrumento de la política fiscal del país, debe contener la totalidad de las operaciones de ingresos y egresos a ejecutarse en el ejercicio, lo que significa:

Los ingresos tributarios presupuestados - deben ser netos. Esto puede hacerse de dos formas: o restando directamente las devoluciones a los ingresos tributarios estimados o incluyendo los ingresos brutos y las devoluciones completas y debidamente estimadas como gastos.

Adicionalmente, y en sintonía con - lo anterior, debe incluir la totalidad proyectada de las partidas de gastos en concepto de subsidios, programas sociales, seguridad y otros considerados “ineludibles” y que por razones de falta de cobertura presupuestaria no se incluyen.

Al respecto, una buena práctica en - la formulación de los presupuestos públicos, es incluir una partida que refleje los compromisos de gasto arrastrados de otros ejercicios, pero esto no se observa en el presupuesto 2015.

El límite para la emisión de deuda de - corto plazo (LETES) no debe superar el 15% de los ingresos corrientes, tal y como se comprometieron los partidos políticos en octubre de 2012.

El resultado de incluir en el presupuesto la totalidad de las operaciones del ejercicio fiscal es la obtención de necesidades de financiamiento reales, lo que permitirá que el gobierno gestione las fuentes de recursos con antelación, eliminándose el incentivo de utilizar la deuda de corto plazo (LETES), NCTP y deuda flotante,

análisis del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015

Economy & Finance