análisis de caso: financiación de la construcción de una...
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Análisis de Caso: Financiación de la construcción de una sede
administrativa de la Secretaría de Hacienda Distrital
LAURA CATALINA MELO
CLAUDIA SIERRA
Trabajo de Prácticas Administrativas
ASESOR ESAP:
JOSÉ FRANCISCO MENDOZA
ASESOR SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL:
JOSÉ AGUSTÍN HORTÚA MORA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP
FACULTAD DE PREGRADO
PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
BOGOTÁ, D.C.
2010
4.cm
Tabla de Contenido
Introducción
1. Tipo de Práctica…………………………………………………………..10
2. Objetivos…………………………………………………………………...11
2.3 Resultados esperados……………………………………………………11
3. Contenido…………………………………………………………………..12
3.1 Marco Conceptual y Teórico …………………………………………….12
3.1.1 El Estudio Diagnóstico: Primer paso en el proceso de Planificación
para el desarrollo de proyectos………………………………………….12
3.1.2 Consideraciones legales…………………………………………………16
3.1.2.1 Conceptos………………………………………………………………….22
3.1.2.1.1 Régimen jurídico de los bienes fiscales………………………………...22
3.1.2.1.2 Precisiones jurídicas frente a la venta de bienes fiscales………….…23
3.1.2.2 Planes Maestros…………………………………………………………25
3.1.3 Consideraciones pertinentes a través del análisis de política pública
de ordenamiento territorial y planeación urbana………………………27
3.1.4 Consideraciones Urbanísticas…………………………………………..31
3.1.4.1 Antecedentes históricos………………………………………………….31
3.1.4.2 La escasez de símbolos urbanísticos y un lenguaje arquitectónico
acorde con la búsqueda de un nuevo modelo de ciudad: El caso de las
sedes administrativas y los edificios públicos. ………………………….35
3.1.4.2.1 Semiología del Edificio Público y la sede Administrativa en el Distrito:
aIdea, perfil, concepto urbanístico y arquitectónico. …………………...40
3.1.4.3 Precisiones acerca del Plan Maestro de Sedes Administrativas…….43
3.1.4.3.1 La Carencia De Un Plan Maestro De Sedes Administrativas………..46
3.1.4.4 Situación actual Del CAD Y La Sede De La SHD……………………..53
3.2 Diagnóstico de Sedes Administrativas Propiedad del Distrito……….56
3.2.1 Bienes públicos y bienes fiscales……………………………………….56
3.2.1.1 Actas De Entrega………………………………………………………….57
3.2.1.2 Convenios Interadministrativos de Entrega……………………………..58
3.2.1.3 Convenios interadministrativos de Comodato………………………….59
3.2.1.4 Predios Asignados por Entidad…………………………………………..63
3.2.2 Gastos de Mantenimiento y Operación…………………………………..68
3.2.3 Funcionarios por entidad…………………………………………………..71
3.2.4 Predios SHD………………………………………………………………...77
3.3 La Estación: Predio ubicado en el Barrio San Felipe…………………..78
3.4 Diagnóstico SHD……………………………………………………………84
3.4.1 Capacidad y desempeño institucional…………………………………….86
3.4.2 Evolución de la Hacienda Pública Distrital……………………………….86
3.4.3 Finanzas Sanas……………………………………………………………..87
3.4.4 Tendencia prospectiva……………………………………………………...88
3.4.5 Ingresos Tributarios…………………………………………………………90
3.4.6 Gasto Público………………………………………………………………..91
3.4.7 Gestión Administrativa y financiera………………………………………..94
3.4.7.1 Espacios de Trabajo y Equipamientos……………………………………94
3.4.7.2 Servicios Administrativos y Financieros…………………………………..96
3.4.7.3 Gestión Documental………………………………………………………...97
Recomendaciones Finales…………………………………………………
Ejecución Del Plan Maestro De Servicios Urbanos Básicos De
Administración Pública……………………………………………………..
Revisión Del POT…………………………………………………………...
Participación Público Privada……………………………………………...
4. Metodología…………………………………………………………………
5. Conclusiones…………………………………………………………………
Bibliografía
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Normatividad Aplicable……………………………………………………….16
Tabla 2: Proyectos y metas relacionados PD Bogotá Positiva……………………..20
Tabla 3: Proyectos y metas relacionados PD Bogotá Positiva……………………..21
Tabla 4: Actas de Entrega DADEP- Entidades Públicas……………………………57
Tabla 5: Convenios interadministrativos de entrega DADEP………………………58
Tabla 6: Convenios interadministrativos de Comodato DADEP……………………59
Tabla 7: Provisionalidad y permanencia, sedes administrativas…………………...60
Tabla 8: Tipos de Sede…………………………………………………………………63
Tabla 9: Bienes Fiscales entregados………………………………………………….64
Tabla 10: Costos………………………………………………………………………...69
Tabla 11: funcionarios por entidad…………………………………………………….71
Tabla 12: Programa construcción sedes……………………………………………...73
Tabla 13: Promedio por funcionario…………………………………………………...77
Tabla 14: Predios SHD………………………………………………………………….78
Tabla 15: M2 por empleado…………………………………………………………….78
Tabla 16: Parques De Escala Zonal…………………………………………………..82
Tabla 17: Usos del suelo……………………………………………………………….83
Tabla 18: Usos…………………………………………………………………………..85
Tabla 19: Avalúos……………………………………………………………………….85
Tabla 20: Dimensiones de Finanzas Sanas………………………………………….88
Tabla 21: Presupuesto 2010…………………………………………………………...93
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Cartografía de Planes maestros…………………………………………..26
Gráfico 2: Equipamientos y entidades distritales……………………………………43
Gráfico 3: Señalética Distrito Capital………………………………………………….46
Gráfico 4: Matriz de Marco Lógico…………………………………………………….52
Gráfico 5: Área lotes……..……………………………………………………………..67
Gráfico 5: Relación Costos…………………………………………………………….70
Gráfico 6: Área Construída………………………………………………………….....81
Gráfico 7: Área del lote…………………………………………………………………82
Gráfico 8: LA ESTACIÓN………………………………………………………………84
Gráfico 9: Gastos de funcionamiento Administración central, 1995-2007………..86
Gráfico 10: Despliegue horizontal de elementos estratégicos……………………..88
Gráfico 11: Distribución de planta de personal 1992………………………………..90
Gráfico 12: Evolución real de los ingresos tributarios………………………………91
Gráfico 13: Presión tributaria en Bogotá y otras ciudades…………………………92
Gráfico 14: Gastos Administración Central ………………………………………….93
Gráfico 15: Evolución de la inversión directa en el presupuesto anual…………...94
Gráfico 16: Espacios de trabajo y equipamientos de la SDH………………………96
Gráfico 17: Archivo……………………………………………………………………...98
Gráfico 18: Archivos por organizar…………………………………………………..100
ANÁLISIS DE CASO: FINANCIACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE UNA SEDE ADMINISTRATIVA
DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL
INTRODUCCIÓN
Justificar los puntos de partida para materializar las iniciativas de un análisis de
caso, se fundamenta en su carácter de instrumento de evaluación y planeación; se
elaborará entonces, el estado del arte de la situación de sedes administrativas, así
como el diagnóstico de los predios actualmente asignados al Distrito;
posteriormente se espera analizar la necesidad de la SHD de una sede para
proceder luego a la propuesta de financiación que se recomienda para la
construcción de la Sede; la pertinencia de esta práctica como tema de
investigación administrativo público, se argumenta en la búsqueda de financiación
ya que se deben estudiar alternativas que requieren el estudio de legislación
Distrital y conceptos jurídicos, así como el otorgamiento de permisos públicos
especiales, el análisis del POT, requerimiento de información mediante derechos
de petición a todas las entidades del nivel central (secretarías, entidades adscritas
y vinculadas), especialmente a la Defensoría del Espacio Público, El Instituto de
Desarrollo Urbano, la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, La Secretaria
Distrital de Planeación y la Empresa de Renovación Urbana.
La finalidad del análisis de caso es proporcionar a la administración Distrital y a la
SHD, con base en el diagnóstico y recolección de informaciones, una visión física,
social y financiera del entorno a intervenir, que sea el soporte de las decisiones
que se tomen para la materialización de las modelaciones urbanísticas y
financieras dentro del caso en cuestión1.
La propuesta se sustenta en la filosofía de desarrollo sostenible que ha
acompañado el presente Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Positiva, que toma en
1 Pueden consultarse las metodologías de Planeación Estratégica del Desarrollo Local y Regional y varios
documentos, por Desarrollo Local y Regional. Manual Marco Logico Cepal II de Análisis Evaluacion Monitoreo de Proyectos.
cuenta como variables fundamentales el crecimiento económico, coordinado con
el marco jurídico y la política de planeación establecida para el proyecto2. El
proceso de planificación de este estudio, nace con la percepción de una situación
problemática, la asignación de predios inutilizados o subutilizados, que están en
manos del Distrito y la motivación para solucionarla, dando un uso institucional,
analizando los diversos mecanismos de financiación (Participación Público
Privada, arriendo, o venta de otros predios para conseguir inversión)
Se ha detectado en muchos predios, inutilizados o subutilizados, contaminación,
inseguridad, necesidad de renovación en infraestructura Urbanística planificada y
de proyectos de renovación urbana, muchas oportunidades de reutilización
aunque no haya áreas sin desarrollo de suelo, zonas deterioradas y
desvalorización3; por otra parte, surge la necesidad institucional del Distrito Capital
de contar con sedes propias e instalaciones adecuadas y aptas para cumplir las
funciones misionales y contribuir con el servicio a la ciudadanía, como se
argumenta en el diagnóstico que indagamos en el presente estudio.
La conciencia de la interacción con el medio ambiente y el adecuado
ordenamiento del espacio público, usos y arquitectura, materializados en modelos
de construcción ecológicamente sostenibles, son cuestiones que también se
tendrán en cuenta a la hora de plantear la rentabilidad y eficiencia del proyecto
con respecto a los usos del lote que se espera construir. Posteriormente deben
tenerse en cuenta los criterios de diseño específico como el control y planificación
del suelo del uso de energías, suministro de servicio de infraestructura, la
2 Con la Reforma Administrativa Distrital (Acuerdo 257 de 2006), la Secretaría Distrital de Planeación
asumió el reto de coordinar y articular al Distrito con el sector privado para gestionar, promover y articular proyectos de cooperación, a través de Alianzas Público – Privadas, con un sentido de corresponsabilidad y responsabilidad social, con lo cual busca construir una ciudad más equitativa, sostenible y competitiva. Con el establecimiento de lineamientos para la construcción de alianzas para Bogotá, a través de la construcción del Modelo de Alianzas Público Privadas y el Manual de Alternativas Jurídicas para Formalizar las Alianzas para el Distrito Capital, la SDP ha avanzado en consolidar el camino para establecer lazos de confianza, solidaridad y respeto, diálogos abiertos entre el Distrito y el sector privado. 3 A pesar de estas dificultades y de estas objeciones, en la actualidad existe un amplio consenso entre los
encargados de diseñar la política urbana y entre los analistas, de que la contribución de valorización, unidas a la participación por plusvalias urbanas, son instrumentos valiosos, que bien manejados tiene potencialidades fiscales y de equidad que son importantes.
cobertura de red vial y ciclovías, la reutilización de agua lluvia, la protección y
seguridad ciudadana, etc.
El análisis enfatizará la necesidad de seleccionar la alternativa más óptima y
conveniente de gestión y financiación; de tal manera el análisis de conveniencia
para la utilización e implementación de una alternativa requiere:
1. La identificación de las distintas estrategias posibles para alcanzar los objetivos;
2. Análisis de alternativas financieras
3. Criterios precisos que permitan elegir estrategias de asociación;
4. La selección de la estrategia aplicable a la intervención.
Los anteriores son estándares aceptados que indican ciertos criterios de calidad,
eficiencia y sostenibilidad4
La capacidad de impulsar estrategias de gestión del territorio y mecanismos de
financiamiento del desarrollo urbano son algunos de los factores que busca el
esquema de financiación y gestión de Bogotá. Dicho objetivo de responsabilidad
social es un asunto de interés prioritario para la sostenibilidad y competitividad de
los sectores y territorios urbanos. Al mismo tiempo, actúa como un sistema de
gestión que mide el impacto económico, social y ambiental del desarrollo. Hoy,
más que nunca, la transformación del territorio se constituye en una herramienta
para mejorar la imagen de la ciudad, garantizar procesos de inclusión social,
generar recursos públicos, desarrollar proyectos rentables e integrales que
beneficien a la ciudadanía en general y que se constituyan en íconos urbanos que
4 Norma o Medida Profesional. Son normas o medidas generalmente aceptadas por profesionales que
trabajan en una profesión determinada. Como por ejemplo los estudios y entrenamientos que se requiere tomar para ser médico, enfermera, partera, etc. para poder ejercer su profesión en un país determinado. Norma o Nivel Técnico (estándar técnico): Es una norma o nivel aceptable técnicamente o mejor práctica de una determinada industria. Esto puede ser el nivel de tolerancia de la comba o el arqueo de un puente para que se considere seguro y aceptable. -Mejores Prácticas: Las mejores prácticas son derivadas de lecciones aprendidas de organizaciones de excelencia o de proyectos, como empresas con proyectos de infraestructura, espacios urbanos y viales etc.
aumenten la calidad de vida de los habitantes del sector que busca ser
intervenido5.
Es muy importante estudiar y participar en consenso junto con todos los grupos
involucrados en la situación de intervención hipotética: entidades e instituciones
administrativas, vinculando al sector privado que pueda estar interesado en el
proyecto, y finalmente la visibilización transparente y democrática de los
habitantes y organizaciones sociales que hacen parte de la zona en cuestión. El
análisis de involucrados permite optimizar los beneficios sociales e institucionales
del proyecto y limitar los impactos negativos. Al analizar sus intereses y
expectativas se puede aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses
coincidentes o complementarios al proyecto, disminuir la oposición de aquellos
con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes. El
análisis de involucrados implica:
• Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar
directa e indirectamente (pueden estar en varios niveles, por ejemplo, local,
regional, nacional)
• Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.
• Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos
y diseñar estrategias con relación a dichos conflictos.
• Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en
el diseño del proyecto.6
5 La Estrategia de Alianzas Público – Privadas para el Distrito Capital, hace parte de las herramientas de
cooperación con que cuenta la Secretaria Distrital de Planeación, la cual se complementa con el Sistema de Información para la Cooperación SICO, sistema que permite conocer qué, cómo, dónde, con quién y para quién se están desarrollando los proyectos y servicios sociales por parte de los diferentes actores públicos y privados en la ciudad, tales como Instituciones de Educación Superior, Cajas de Compensación Familiar, Entidades Sin Ánimo de Lucro y Empresas Privadas con Programas de Responsabilidad Social 6 Hoy, las expectativas de los actores públicos y privados frente a la consolidación de acciones conjuntas y la
obtención de resultados comunes que impacten en la sociedad, confluyen en el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, 2008- 2011 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”, pues abre alternativas para que el sector privado se involucre en la búsqueda de resultados similares, bajo el contexto de la corresponsabilidad y la responsabilidad social, con una visión compartida que permita optimizar los recursos.
1. TIPO DE PRÁCTICA
De acuerdo a la metodología establecida por la Escuela Superior de
Administración Pública, el tipo de práctica consiste en un conjunto de actividades
desarrolladas en el marco de procesos de asesoría y consultoría para la
financiación de la construcción de una sede administrativa de la Secretaría de
Hacienda Distrital, según distintas alternativas, y aprovechando la localización de
los predios en estudio para la prestación de servicios institucionales a la
ciudadanía.
Según la alternativa propuesta, se deberá evaluar la viabilidad y la conveniencia
de diferentes opciones como arrendar o vender un predio jurisdicción del distrito, o
buscar participación de actores privados o solicitar a la Secretaría general la
pronta ejecución del Plan maestro de sedes administrativas, en aras de prestar
mejores servicios a la ciudadanía.
OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO GENERAL
Realizar un análisis de caso para la búsqueda de financiación de la construcción
de una sede administrativa de la Secretaría de Hacienda Distrital
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
2.2.1 Realizar el Diagnóstico de predios propiedad del Distrito
Capital, asignados a la SHD.
2.2.2 Analizar los estudios plan maestro de sedes administrativas
del Distrito
2.2.3 Dimensionar la necesidad de la SHD en cuanto a la
construcción de una Sede administrativa.
2.2.4 Proponer la mejor alternativa de financiación para la
construcción de la sede en un lote inutilizado o subutilizado
propiedad del Distrito.
2.3 RESULTADOS ESPERADOS
Se espera obtener un documento del análisis de caso realizado sobre la
financiación de la construcción de una sede administrativa de la Secretaría de
Hacienda Distrital, que incluya el marco conceptual y legal del proyecto, el
Diagnóstico de predios propiedad del Distrito Capital, el análisis del plan maestro
de sedes administrativas, el dimensionamiento de la necesidad de la SHD al
requerir una sede y finalmente recomendar entre varias alternativas la más
adecuada para la financiación.
3. CONTENIDO
3.1 MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL
3.1.1 EL ESTUDIO DIAGNÓSTICO: PRIMER PASO EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN PARA
EL DESARROLLO DE PROYECTOS.
Realizar un diagnóstico general de las entidades del nivel central, que refleje las
necesidades de la estructura física y el concepto urbanístico de sus sedes
administrativas, se hace indispensable para poder formular alternativas de
solución aplicables, en principio, a la Secretaría de Hacienda Distrital, como inicio
de una perspectiva de política pública en planificación de infraestructura urbana.
La planificación, como segmento del proceso administrativo, traza y marca la
trayectoria de acción y de política para cumplir con los objetivos propuestos en
una institución, entidad o proyecto, fortificándose con las funciones de
Organización, Dirección y Control, para distribuir debidamente los esfuerzos de los
funcionarios o grupos, hacia el cumplimiento de los propósitos de la organización.
Metodológicamente, la planificación es un proceso con el que se intenta obtener el
empleo óptimo de los recursos de una entidad, con miras al logro de un objetivo
común, en este caso, la financiación de la construcción de una sede administrativa
de la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD). Si bien la pretensión final del
presente documento es realizar una recomendación inicial que demuestre a la
SHD la viabilidad de un proyecto que implique la búsqueda de recursos para
financiar la construcción de una sede administrativa, que unifique todo su archivo
(que hoy se encuentra en predios en condiciones que no se ajustan a la ley 5947),
7 LEY 594 DE 2000 “Por medio de la cual se dicta la ley general de archivos y se dictan otras disposiciones”;
en el artículo 13 dispone que la Administración Pública debe garantizar los espacios e instalaciones para el correcto funcionamiento de sus archivos. En los casos de construcción de edificios públicos, adecuación, adquisición o arriendo, deben tenerse en cuenta las especificaciones técnicas existentes sobre áreas de archivos; por otra parte, La Constitución Política consagra el derecho a la información. Los Acuerdos 042 de 2002 y 002 de 2004 del Archivo General de la Nación proporcionan las pautas de organización de los archivos de gestión y los fondos acumulados. La Resolución 000007 de 2007 crea, conforma y reglamenta el comité de archivo de la SDH.
la recomendación final podría variar desde arrendar o vender predios para
construir una Sede Administrativa de la SHD, hasta sugerir a la Secretaría General
la construcción de otro Centro Administrativo Distrital CAD, caso en el cual la
gestión de recursos variaría, por el monto de la inversión.
De tal manera, la planificación establece un conjunto de actividades dirigidas al
logro de fines específicos, que se materializan en planes, programas y proyectos.
En forma anticipada procura responder al qué se va a hacer, al para qué, al cómo,
al cuándo, a quién, con qué y dónde. Mediante las estrategias de perspectiva y
racionalidad, la planificación funciona para tener una visión integral y anticipada de
los hechos, las posibilidades y limitaciones de las acciones que se realizarán y,
mediante el análisis, decidir, entre varias alternativas propuestas, una que permita
alcanzar la justificación de la obra pública, proponiendo haciendo el mejor uso de
los recursos.
Los proyectos de infraestructura y las sedes administrativas siempre nacen como
una idea que debe sustentarse con información, estudios desarrollados y acciones
dirigidas para cristalizar una realidad urbanística concreta.
El Centro Administrativo Distrital (CAD)8 actual, es el edificio donde se encuentran
algunas instalaciones de la SHD. Su dinámica de servicio permite realizar más de
250 trámites, y obtener servicios de las entidades públicas tanto del orden distrital,
como del nacional y privado9; pero de acuerdo a la percepción de servidores
públicos del nivel distrital, y basado en impresiones que se expresan en el estudio
diagnóstico realizado, se evidencian falencias que deben ser corregidas en pro de
la eficiencia, eficacia y celeridad de la Administración pública en beneficio de los
ciudadanos como usuarios y contribuyentes del sistema, así como de los
funcionarios públicos que ejercen sus servicios allí. Se han detectado deficiencias
8 El Centro Administrativo Distrital se encuentra situado entre la carrera 30 al occidente, la Avenida El Dorado
o Avenida Calle 26 al norte, y la Avenida de Las Américas al occidente. Limita al norte con el barrio Las Américas y al occidente con el barrio Gran América 9 Información suministrada por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante la página web
http://www.bogota.gov.co/mad/info_sitio.php?id_sitio=25745 consultada el día 18 de mayo de 2010.
en los espacios comunes, que van desde la carencia de auditorios, servicios de
cafetería, parqueaderos insuficientes, mezcla funcional de áreas especificas como
la de alimentación (que se encuentra ubicada en el sótano de parqueo), problemas
que en algunos casos se han manifestado sistemáticamente en las sedes
administrativas de las entidades distritales del nivel central.
Ahora bien, mientras la trayectoria de política fluye, un proyecto, que empieza con
un estudio diagnóstico, va avanzando a través de diferentes etapas o estados, en
los cuales se van requiriendo recursos y adoptando decisiones. El proyecto pasa
del diagnóstico como estudio preliminar, esperando convertirse en una realidad y
una función operativa para la administración distrital. Toda perspectiva o estudios
que involucren diagnósticos de pre inversión y financiación, deben ser tomados
como un principio fundamental para la toma de decisiones y su eventual
desarrollo10.
Por ejemplo, en el caso hipotético de optar por vender o dar en arriendo alguno de
los bienes fiscales asignados por el Departamento Administrativo de Planeación
(DADEP) a la SHD, se debe determinar la oferta y demanda del predio en el
sector, así como la ubicación en la ciudad (posición en la manzana, cercanía de
vías de alto tráfico, etc.), la reglamentación y los usos del inmueble, los servicios
públicos presentes en el área, el Plan de Ordenamiento Territorial, el desarrollo
urbano, entre otros factores relevantes establecidos técnicamente. Esta definición
de factores integralmente, podría encontrar el apoyo de la Empresa de
Renovación Urbana, vinculada a la Secretaría Distrital de Hábitat, y cuyo objeto es
gestionar, promover y coordinar, la ejecución de actuaciones urbanas integrales
para la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo urbano,
mediante programas de renovación y redesarrollo urbano, con el fin de mejorar la
competitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes11.
10
En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con el artículo tercero del Decreto 2474 de 2008, se debe proceder a realizar el estudio preliminar para analizar la conveniencia y la oportunidad antes de celebrar contrato alguno. 11
Artículo 2, Acuerdo 01 de 2004, “Por el cual se adoptan los estatutos de la EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA DE BOGOTA D.C. Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital”
En el ciclo de planificación, es necesario desarrollar un perfil de caso, para
continuar con los respectivos estudios de prefactibilidad y factibilidad. Por tanto, el
perfil deberá desarrollarse para todos los proyectos de inversión. Lo anterior no
aplica para los proyectos de conservación y mantenimiento. En nuestro caso, se
busca justificar la evidente necesidad de la construcción de una nueva sede
administrativa para la Secretaria de Hacienda. Complementariamente, el
contenido del perfil permitirá decidir resolver, continuar con estudios posteriores,
postergar o desechar el proyecto, lo que entraña su importancia.
De un estudio diagnóstico, su trabajo de campo y sus recomendaciones conllevan
a la ejecución de las etapas de diseño y construcción de las obras. Este perfil
diagnóstico, elaborado a partir de la información actual relevante y existente, junto
al juicio profesional y la opinión que da la experiencia o el contexto de política
pública respecto al desarrollo urbano y la infraestructura de sedes administrativas,
dan forma a las alternativas básicas de implementación del proyecto y analizando
la viabilidad técnica con una aproximación de costos y beneficios del proyecto,
algunas caracterizaciones como necesidades de espacio, estudios jurídicos,
existencia de plan o política pública reguladora, etc.
3.1.2 CONSIDERACIONES LEGALES
A continuación se hace un esquema general de la normatividad aplicable en
materia de alternativas de financiación para la construcción de una sede
administrativa. Se citarán los elementos pertinentes de cada una de las leyes,
decretos, acuerdos y planes, que influencian de forma transversal las funciones
ejecutivas de las entidades implicadas en el ordenamiento territorial y desarrollo
urbano, y que deben intervenir, en un caso hipotético, para lograr la financiación
de la construcción de una sede administrativa de la SHD.
Tabla 1: Normatividad Aplicable
IDENTIFICACION TEMA CONTENIDO
LEY 9 DE 1989 Por la cual se dictan
normas sobre
planes de desarrollo
municipal,
compraventa y
expropiación de
bienes y se dictan
otras disposiciones
En la ley 9 de Reforma Urbana de enero 11 de 1.989, se dictaron normas
sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes.
La renovación urbana tiene una definición legal en el artículo 39, donde se
establece que son planes frente a este concepto, “aquellos dirigidos a
introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las
construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental
de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del
nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación, el
aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios,
la densificación racional de áreas para vivienda y servicios, la
descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los
bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización más
eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la
comunidad.”
LEY 388 DE 1997 Por la cual se
modifica la Ley 9
de 1989, y la Ley 2
de 1991 y se dictan
otras
disposiciones.
La Ley 9ª de 1989, fue modificada sustancialmente por la Ley 388 de
Ordenamiento territorial de 1997, aunque no transforma los rasgos generales
que establecen los instrumentos para la adquisición de inmuebles, ya sea por
enajenación voluntaria o expropiación en aplicación de los motivos de utilidad
pública previstos por la Ley.
El artículo 13 determina que los planes de ordenamiento deben caracterizar
de forma integral un componente urbano, dentro del cual se debe prever la
expedición de las normas urbanísticas generales, estructurales y
complementarias de que trata el artículo 15 consiguiente en la misma ley12
.
12
Numeral 2 articulo 15…. "son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por
Se reglamenta, para el tratamiento de desarrollo, el reparto de cargas y
beneficios de desarrollos urbanísticos, según lo establecido por el artículo 38.
LEY 1150 DE
2007
Por medio de la cual
se introducen
medidas para la
eficiencia y la
transparencia en la
ley 80 de 1993 y se
dictan otras
disposiciones
generales sobre la
contratación con
recursos públicos.
Frente a la venta de bienes de carácter fiscal, el artículo 2 de la ley
establece que “la Selección abreviada corresponde a la modalidad de
selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las
características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación
o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse
procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión
contractual”. Asimismo, el literal e) establece que “En los procesos de
enajenación de los bienes del Estado se podrán utilizar instrumentos de
subasta y en general de todos aquellos mecanismos autorizados por el
derecho privado, siempre y cuando en desarrollo del proceso de
enajenación se garantice la transparencia, la eficiencia y la selección
objetiva. En todo caso, para la venta de los bienes se debe tener como
base el valor del avalúo comercial y ajustar dicho avalúo de acuerdo a los
gastos asociados al tiempo de comercialización esperada, administración,
impuestos y mantenimiento, para determinar el precio mínimo al que se
debe enajenar el bien, de conformidad con la reglamentación que para el
efecto expida el Gobierno Nacional”. La ley entonces permite la
enajenación de bienes fiscales estatales en los casos previstos por la ley.
DECRETO 619
DE 2000
Por el cual se
adopta el Plan de
Ordenamiento
Territorial para
Santa Fe de Bogotá,
Distrito Capital.
El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá estableció las normas
generales alusivas al tratamiento de desarrollo, con el fin de asegurar la
debida ejecución de las disposiciones contenidas en el plan,
especialmente, en lo concerniente al proceso de urbanización, con miras a
definir la normatividad aplicable con relación a las exigencias previas que
deben cumplir los propietarios de los predios sometidos a este
tratamiento, para adelantar el trámite de licencias de urbanismo. También
respecto a los procedimientos para la obtención de las licencias de
urbanismo en los predios donde se ejecutaron parcialmente tales obras o
no se ejecutaron en su totalidad, con el fin de aplicar las normas del Plan
de Ordenamiento Territorial. El artículo 19 sobre Planes Parciales
establece que estos pueden establecer las condiciones de participación de
los propietarios de suelo, las entidades del Estado y de inversionistas o
promotores privados cuando los propietarios no tengan la capacidad
financiera y técnica de acometer directamente el desarrollo del respectivo
proyecto, como lo reglamenta más adelante el articulo 30 y 31 del decreto
469 de 2003 y el decreto 190 de 2004.
DECRETO 469
DE 2003
Por el cual se revisa
el Plan de
Ordenamiento
Territorial de Bogotá
Es una ley cuyo objetivo es articular las disposiciones contenidas en los
Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, sobre ordenamiento
territorial en la perspectiva de la consolidación de las ideas de desarrollo
implícitas en el concepto y los documentos prospectivos del Departamento
Nacional de Planeación y el distrito, dentro del concepto de Cuidad-
consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones."
D.C.
Región (normativa explicita en el artículo 100 de la ley 388). El artículo 28
del título III plantea la Estrategia integral de aplicación de los
Instrumentos de Gestión del suelo previstos en las leyes matrices
anteriores como lo fueron la 9ª de 1989 y la 388 de 1997, dentro de un
sistema de gestión integrada dentro del concepto de cargas y beneficios
como lo establece el la ley de ordenamiento territorial y el POT distrital. De
esta forma se debe programar de manera concertada y coordinada las
inversiones públicas entre las distintas entidades distritales y establecer
las condiciones de articulación con la actuación privada, para alcanzar
condiciones de desarrollo urbano equitativas, incluyentes y equilibradas,
que redunden en una mayor calidad de vida de los habitantes del Distrito,
según el numeral 3 del artículo.
Decreto 335 de
2006
Por medio del cual
se estructura la Red
CADE - Centros de
Atención Distrital
Especializado
Estructura la Red CADE - Centros de Atención Distrital Especializados
como un sistema integrado por los siguientes canales: CADE,
SuperCADE; RapiCADE, TurisCADE, Línea 195, Portal Bogotá-
Contratación a la Vista, Feria de Servicio al Ciudadano y se designó a la
Dirección Distrital del Servicio al Ciudadano encargada de la orientación y
supervisión de su funcionamiento y calidad.
Así mismo, recogió lo definido por las reglamentaciones anteriores en
cuanto a la forma de vinculación con las entidades de cualquier naturaleza
a través de convenio donde se especifiquen los compromisos adquiridos
de acuerdo con la naturaleza de las funciones propias de cada organismo,
empresa o entidad, así como que cada CADE tendrá una tutoría a cargo
de uno de los organismos, empresas o entidades participantes
DECRETO 327
DE 2004
Por el cual se
reglamenta el
Tratamiento de
Desarrollo
Urbanístico en el
Distrito Capital.
Reglamenta el Tratamiento de Desarrollo Urbanístico en el Distrito Capital.
Si bien el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá estableció las
normas generales para el tratamiento de desarrollo urbano, se planteó la
necesidad de reglamentar dicho procedimiento, en situaciones especificas
como las exigencias para adelantar el trámite de licencias de urbanismo,
los criterios para la determinación de las áreas sujetas a plan parcial,
como requisito previo al proceso de urbanización, las condiciones relativas
a los sistemas públicos, usos, edificabilidad, volumetría, equipamiento
comunal privado, para adelantar las intervenciones de urbanismo, las
equivalencias aplicables al traslado de la cesión obligatoria para
equipamientos desde áreas no deficitarias hacia áreas deficitarias del
Distrito Capital, contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá.
DECRETO 061
DE 2005 DADEP
Por el cual se
delegan funciones
en relación con la
adquisición de
bienes inmuebles
del nivel central del
Distrito Capital.
Este acto administrativo establece claridad en delegar en las Secretarías
de Despacho, Departamentos Administrativos y Unidad Ejecutiva de
Servicios Públicos la competencia para determinar los motivos de utilidad
pública e interés social para efectos de declarar la expropiación del
derecho de propiedad y demás derechos reales, de acuerdo con los fines
previstos en las leyes y normas vigentes. Estas entidades, junto con el
IDU y el DADEP se encargaran de llevar el inventario de bienes fiscales
del Distrito.
RESOLUCION
No. 158 DE
JUNIO DE 2004
DADEP
La Defensoría del
Espacio Público
adoptó el Inventario
de los Espacios
Públicos
Recuperados y/o
Preservados en
cualquier tiempo.
La Defensoría del Espacio Público adoptó el Inventario de los Espacios
Públicos recuperados y preservados en cualquier tiempo, en cumplimiento
a lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto Distrital 098 del 12 de abril de
2004. Este debe ser actualizado mensualmente
RESOLUCION
170 DE 27 DE
JULIO DE 2009
Por la cual se
actualiza el
inventario de los
Bienes Fiscales
disponibles de
Propiedad del
Distrito Capital-
Sector Central.
Esta resolución actualiza el inventario de los bienes fiscales disponibles de
Propiedad del Distrito, conforme a las consideraciones de la Resolución
269 de 2004.
ACUERDO 308
DE 2008
Por el cual se
adopta el Plan de
Desarrollo
Económico, Social,
Ambiental y de
Obras Públicas para
Bogotá, D. C., 2008
– 2012 "BOGOTÁ
POSITIVA: PARA
VIVIR MEJOR"
En este acto administrativo se aprueban las acciones de política pública
que establece el plan distrital de desarrollo Bogotá Positiva, del gobierno
de Samuel Moreno. El artículo 2 establece los principios de política donde
se establece integralidad donde la administración distrital busca dar
soluciones a marcos situacionales involucrando a todos los actores y de
manera interinstitucional, y el principio de corresponsabilidad, donde el
gobierno distrital reconoce la necesidad de generar escenarios de
discusión y concertación en los que los sectores público, privado y
comunitario participen al logro de objetivos comunes, asumiendo
responsabilidad compartida en asuntos de inversión, construcción y
beneficios, en el sentido del principio de acción pública que busca orientar
el crecimiento económico a través de los arreglos institucionales
necesarios (inversión y turismo, economía de la población, distribución
equitativa de la riqueza).
Fuente: Elaboración Propia
Tabla 2: Proyectos y metas relacionados PD Bogotá Positiva
P.A. 305 de 2008 Plan de Desarrollo P.A. 305 de 2008 Plan de Desarrollo
Servicios más cerca del ciudadano Gestión documental integral
Sectores relacionados: Planeación, Movilidad, Gestión Pública,
Hacienda, Ambiente, Hábitat
Sectores relacionados: Gobierno, Cultura, Recreación y Deporte,
Planeación, Movilidad, Salud, Educación, Gestión Pública,
Hacienda, Integración Social, Ambiente, Hábitat, desarrollo
Económico
Proyectos Metas Proyectos Metas
Más y mejores servicios
a la ciudadanía
Mantener en el 80% el nivel de
satisfacción ciudadana en los puntos de
servicio
Sistema distrital de
gestión documental
Asesorar 91 entidades distritales para la
construcción del Sistema Interno de
Gestión de Archivo
Disminuir a la mitad el tiempo de trámite
y respuesta a los requerimientos de la
ciudadanía, recibidos a través del
Sistema Distrital de Quejas y
Soluciones
Implementar el 100% de los sectores y
entidades de la administración distrital
al Sistema de Gestión Documental
Poner en operación 2 nuevos
SuperCADE
Poner al servicio de la comunidad
430.000 unidades documentales
Reubicar y ajustar 2 CADE de acuerdo
con el Plan Maestro de Sedes
Administrativas
Crear 4 proyectos de desarrollo,
apropiación y utilización de la memoria
documental de Bogotá
Poner en operación 1 SuperCADE
Virtual
Implementar 1 centro de documentación
y consulta de la Defensoría del Espacio
Público
Atender el 100% de solicitudes y
peticiones de la ciudadanía
presentadas a la Secretaría Distrital de
Ambiente
Realizar 500 actividades culturales,
académicas e intelectuales en el
Archivo
Fuente: Elaboración Propia
Tabla 3: Proyectos y metas relacionados PD Bogotá Positiva
P.A. 305 de 2008 Plan de Desarrollo
Desarrollo institucional integral
Sectores relacionados: Gobierno, Cultura, Recreación y Deporte, Planeación, Movilidad, Salud, Educación, Gestión
Pública, Hacienda, Integración Social, Ambiente, Hábitat, Desarrollo Económico
Proyectos Metas
Org
aniz
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rmón
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Adelantar el 100%
del proceso de
desarrollo y
fortalecimiento de
la estructura de los
sectores y
entidades de la
administración
distrital
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Fortalecer el
100% de la
estructura física y
la capacidad
operativa y
tecnológica de las
entidades de los
sectores de
Hábitat, Movilidad,
Cultura,
Planeación,
Ambiente,
Gobierno y
Hacienda
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um
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Fortalecer las
competencias
laborales y el
bienestar de 65.800
personas vinculadas
a la administración
distrital
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Implementar el
100% del modelo
de desarrollo
organizacional de
la Secretaría
Distrital de
Hacienda
Adelantar el 100%
del proceso de
revisión funcional y
normativa de las
localidades
Adecuar 4.700 m2
cuadrados de
infraestructura
física de la Unidad
Administrativa
Especial de
Catastro Distrital
Ejecutar al 100% un
plan de
fortalecimiento de la
cultura ética
Sustanciar y
adelantar la
ejecución fiscal de
5.000 procesos
Crear y organizar el
Instituto Distrital de
las Artes
Aumentar en
46.000 mts2 la
planta física
construida de la
Universidad
Distrital
Implementar
programas de
desarrollo,
fortalecimiento,
capacitación y
bienestar del talento
humano en el 100%
de los sectores y las
entidades de la
administración
distrital
Desarrollar y
mantener el
Sistema de
Gestión Integral
Hacendario
Construir 9
equipamientos
para la
materialización de
Crear un fondo de
becas para las
servidoras y los
servidores públicos
Desarrollar e
implementar el
100% de las
estrategias para el
las políticas de
niñez y familia
del Distrito Capital seguimiento y
control de
resultados
Reforzar
estructuralmente y
actualizar en
sismoresistencia
88 equipamientos
del Sector
Integración Social
Implementar al
100% el modelo
de desarrollo
organizacional en
el Concejo de
Bogotá
Administrar, sanear
jurídicamente y
actualizar el 100%
del inventario de
bienes fiscales a
cargo del
Departamento
Administrativo de la
Defensoría del
Espacio Público
Fuente: Elaboración Propia
3.1.2.1 CONCEPTOS
3.1.2.1.1 Régimen Jurídico de los Bienes Fiscales
Los bienes fiscales son bienes patrimoniales del Estado o de sus entes territoriales
destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza en
forma inmediata. Los bienes fiscales se rigen, en principio, por la legislación
común, con las excepciones legales, siendo susceptibles de ser enajenados y
embargados o expropiados (a diferencia de los bienes de uso público) por esta
condición, y al igual que los bienes públicos, son imprescriptibles. La importancia
de determinar el régimen jurídico de un determinado bien inmueble de propiedad
del Distrito Capital, del sector central o descentralizado (por ejemplo en el caso de
los terrenos de la Secretaria de Hacienda para la ubicación de su sede
administrativa), radica en que frente a una perturbación o invasión del mismo, se
deberán iniciar acciones y/o procesos de distinta categoría acordes con su
naturaleza disímil, con la pretensión de salvaguardarlos13.
3.1.2.1.2 Precisiones jurídicas frente a la venta de bienes fiscales
disponibles.
La posibilidad de que las entidades den en venta sus bienes fiscales se contempla
en el Artículo 14 del Decreto 850 de 1994, el cual especifica que es posible
realizar la venta mediante el sistema de martillo o remate, debiendo el respectivo
representante legal o propietario, ordenar y obtener un avalúo comercial de los
mismos, que permita establecer su valor unitario o monto total para venta de lotes,
según mejor sea la conveniencia a los intereses de la entidad. Con base en el
avalúo se establecerá el valor mínimo por el cual se pueden vender los bienes14.
Cuando una entidad estatal no requiera para su servicio un bien de su propiedad
puede optar por venderlo, a través del sistema de martillo o remate en los eventos
que la ley lo prevea15. Para determinar si la venta se hace de conformidad con los
trámites de contratación directa o del sistema de martillo, el parágrafo del artículo
14 establece que la entidad debe obtener un avalúo comercial del bien objeto de la
venta, que permita fijar su valor unitario o monto total para venta de lotes, según
los intereses de la entidad, con respecto a la venta de lotes o grupos de
inmuebles, determinado por el grado de conveniencia. El artículo 15 dispone que
ese avalúo sea solicitado al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y podrá
13
Respecto a la enajenación de los bienes fiscales ésta se encuentra permitida y regulada por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios y complementarios. De conformidad con lo previsto por el numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil. Sobre la diferenciación entre los Bienes de Uso Público y los Bienes Fiscales, pueden consultarse entre otras las sentencias T-150 de 1995 y C-183 de 2003 de la Corte Constitucional. Doctrinalmente, igualmente pueden ser consultados los textos de los maestros del derecho administrativo colombiano Jaime Vidal Perdomo y Libardo Rodríguez Rodríguez. 14
“PARAGRAFO 3o. Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La selección de la entidad vendedora la hará la respectiva entidad estatal, de acuerdo con los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva y teniendo en cuenta la capacidad administrativa que pueda emplear cada entidad financiera para realizar los remates.” Ley 80 articulo 24. 15
DADEP Precisiones Jurídicas Frente A La Venta De Bienes Fiscales Disponibles. Gloria Edith Martínez Sierra, Jefe Oficina Asesora Jurídica. Concepto de Mayo 26 de 2006.
contratarse a una persona natural o jurídica experta en la materia pasados 15 días
si no hay pronunciamiento, ya que es necesario efectuar las actuaciones y
requisitos precontractuales a los que legalmente haya lugar16.
El sistema de venta por remate está previsto en la legislación, y dispone que se
deba hacer a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades
financieras autorizadas para el efecto. De tal forma, que cuando el valor de los
inmuebles sea superior a la cuantía de la contratación directa, debe ser contratada
una entidad financiera legalmente autorizada para adelantar la venta por el
sistema de martillo, dentro de los parámetros del Estatuto de Contratación
Administrativa; por lo tanto, no podría hacerse la venta a través de un particular o
una Empresa Industrial y Comercial del Estado, que no cumplan con las
condiciones establecidas en el parágrafo tercero citado del articulo 24 de la ley 80
de 1993.
El sistema de martillo es una forma de venta de bienes de las entidades estatales
al cual se acude de acuerdo con la ley y se realiza previa calificación de su valor.
Dicho procedimiento se ajusta a los principios de la contratación administrativa y
constituye un instrumento adecuado para hacer óptimo el resultado de un proceso
de venta, siempre que esté respaldado por la experiencia y buen crédito de la
entidad financiera que realiza el remate17.
16
El articulo 14 define que para las ventas que adelante una entidad financiera y aquellas efectuadas por la entidad estatal, es necesario llevar a cabo las actuaciones y requisitos pre-contractuales entre ellos: el estudio de conveniencia y oportunidad, en donde debe constar que el bien que se va a vender no se requiere para el servicio de la entidad, la conveniencia de la venta y si ésta se hará por grupos de inmuebles o individualmente, así mismo, se debe tener en consideración el avalúo del bien y acorde con éste, el procedimiento de venta respectivo. Los copropietarios de los inmuebles, podrían participar en los procesos de venta de los mismos respecto del porcentaje que corresponde al DADEP, pero no podría dárseles ninguna preferencia ya que no existe ninguna norma que así lo autorice. 17
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto No. 1142 del 3 de septiembre de 1998.
3.1.2.2 PLANES MAESTROS.
Los planes maestros son instrumentos de planeamiento urbanístico de carácter
estructurante de primer nivel de jerarquía, que desarrollan y complementan el Plan
de Ordenamiento Territorial18. Orientan la programación de la inversión sectorial y
definen los requerimientos de suelo para el desarrollo de las infraestructuras y
equipamientos, de acuerdo con las previsiones de crecimiento de la población.
El POT, los planes maestros y la ciudad-región son ámbitos estrechamente
ligados; desde el punto de vista de la Hacienda pública, tienen una significativa
incidencia en las finanzas de la ciudad en varios sentidos. En primer lugar, las
acciones urbanísticas tienen una relación directa con la generación de plusvalía.
Dichas acciones se originan principalmente por la aprobación y reglamentación de
los instrumentos de planificación establecidos en el POT distrital.
En la medida en que los planes maestros establecen los requerimientos de
equipamiento urbano para los próximos 10 años, son un referente de las
inversiones más importantes que requiere la ciudad, y como tal, dan pautas para
determinar la magnitud de la presión que pueden ejercer sobre la capacidad de
inversión y el flujo de caja distrital.
Algunas fuentes de financiación de los planes maestros, deben provenir de
mayores transferencias del distrito, y esto exige un esfuerzo por ampliar el crédito
y potenciar el recaudo de los impuestos y la contribución por valorización.
Los planes maestros constituyen el instrumento de planificación fundamental en el
marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir las
necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones
de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para
programar los proyectos de inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo.
18
(Decreto 190 artículo 45 POT).
Gráfico 1: Cartografía de Planes maestros
Fuente: Secretaría de Planeación Distrital
En la actualidad existen 17 planes maestros para la ciudad de Bogotá como se
evidencia en la cartografía. Estos planes benefician a los ciudadanos que habitan
en la capital, brindando una planificación a futuro de una ciudad ordenada y
preparada a corto y largo plazo. También se pueden beneficiar poblaciones
aledañas a la capital con proyectos de inversión. La vigencia de los planes
maestros, de acuerdo al decreto 190 de 2004, para desarrollar proyectos y
programas, se da por los próximos 20 años a partir del 2006.
3.1.3 CONSIDERACIONES PERTINENTES A TRAVÉS DEL ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANEACIÓN URBANA.
Bogotá no cuenta en la actualidad con un modelo de desarrollo para los edificios
públicos que guíe y canalice una clara intención institucional de velar por una
próspera administración y manejo de estos, ni por su cuidado, decoro y adecuada
inserción en la estructura social de la ciudad. La dispersión y desorganización de
las entidades al respecto conllevan hoy mayores costos de administración,
disfunción de la labor operativa, rezagos de las tareas diarias, duplicación de
áreas y carencia de representatividad institucional, condiciones todas ellas
desfavorables para una administración que se precie del buen manejo del erario19.
El ajuste de los escenarios de ejecución de los planes, programas y proyectos a
los escenarios de ejecución de marcos de ley y direccionamiento de políticas
públicas de ordenamiento territorial como los establecidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial, están inevitablemente atados a una proyección
presupuestal, en este caso, en el ámbito del Distrito, que siempre se exige
“realista” en todas las administraciones. Las lógicas de su acción reiteran énfasis
en áreas estratégicas de la superficie urbana, determinadas como “centralidades”
y “operaciones estructurantes” que proyectan la gestión urbanística como proyecto
público que puede movilizar capital público o privado mediante la adecuada
aplicación de los instrumentos de gestión.
Ahora bien, el ajuste a las determinaciones e instrumentos de los procesos y
tratamientos urbanísticos busca énfasis, por dirección de política pública, en los
conceptos de renovación urbana, consolidación y conservación. Se orienta
entonces a integrar políticas, objetivos y estrategias de desarrollo y crecimiento
económico y social con las normas y los desarrollos urbanísticos, en la perspectiva
de consolidar la ciudad como nodo principal de la red regional.
19
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano. Documento Final, Consorcio Plan Maestro 2007.
El urbanismo reformista20 de las leyes sobre ordenamiento territorial, como se
puede ver en las consideraciones jurídicas, busca conciliar una reforma de
carácter social con planeación territorial en la ciudad, combinando la acción
administrativa en relación con el territorio y la sociedad. Las tensiones que pueden
derivarse de esta interacción, están presentes tanto en el proceso de formulación
como en los textos mismos de las leyes, así como en situaciones funcionales y
operativas prácticas. El problema planteado sobre la viabilidad de la financiación
de una nueva sede administrativa, en el marco de la articulación de las políticas de
reforma urbanística para los bienes de las instituciones administrativas distritales,
en nuestro caso, debe tomar en cuenta las disposiciones de ordenamiento
territorial y gestión del suelo, las que debe analizar en primera medida, mediante
la evaluación de los ejes específicos21 de la ley de ordenamiento territorial en
Colombia, que determinaron la promulgación y la revisión del Plan de
Ordenamiento Territorial del Distrito Capital.
Como primer eje podemos identificar la función pública del urbanismo, que otorgan
a las administraciones públicas la posibilidad de orientar e intervenir en los
procesos urbanísticos determinados en el marco de la ley, más allá de la idea
primigenia en donde la actuación administrativa en la ciudad debía privilegiar la
valorización del suelo en búsqueda del beneficio del propietario privado, para
efectos de crecimiento económico y poder adquisitivo. Hoy podemos establecer
que hay un cambio en la “cultura de la práctica del urbanismo”22 en el Distrito, de
tal forma que los funcionarios respondan a su obligación de garantes de la función
pública y renueven sus rutinas de trabajo, desde decisiones indicativas y
normativas, hacia procesos más complejos de integración de variables
económicas, sociales, espaciales y jurídicas.
20
Christian Topalov, “Ganancias y rentas urbanas Elementos teóricos”. Siglo XXI de España. Pág. 79 21
María Mercedes Maldonado Copello. 2006. “El proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y ordenamiento territorial”. En Fernandes, Edesio & Alfonsin, Betania. Directorio Urbanístico - Estudios brasileiros e internacionais. Pág. 9. 22
Mesa de Planificación Regional, Secretaria de Planeación, Gobernación de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional – CAR. Documento resumen de revisión del POT Pág. 96
La función social de la ley, segundo eje de nuestro análisis, recae en la
comprensión del fenómeno de especulación de la tierra. La función social equivale
al conjunto de responsabilidades o deberes que han sido incorporados a la
propiedad del suelo y la tierra, y que los intercambios en el mercado o la acción
administrativa están sujetos a principios éticos y jurídicos ligados a los intereses
de la sociedad y la comunidad. La asignación a cada instrumento de
planeamiento, una modalidad de aplicación del reparto equitativo de cargas y
beneficios, por ejemplo, ayuda a superar el esquema anterior de elaboración de la
norma urbana, en donde la sustentación de exigencias específicas, tanto para
actividades y titulares públicos como privados, de áreas determinadas de la
ciudad, se asignaban aparentes beneficios privados bajo la forma de usos del
suelo e índices de edificabilidad, sin la consideración de sus funciones como
espacios de carácter colectivo. Significa esto la necesidad del diseño y
formulación de instrumentos de planeamiento, cualquiera que sea su escala, a
partir del conocimiento concreto del funcionamiento de la dinámica inmobiliaria con
la correspondiente identificación de los requerimientos urbanos colectivos.
Los diversos instrumentos de gestión del suelo, establecidos en las leyes de
Reforma Urbana y de Desarrollo Territorial, buscan el cumplimiento de estos
principios del ordenamiento territorial, bajo diferentes modalidades de planeación y
con respecto a diferentes escalas territoriales. Las unidades de actuación
urbanística, el reajuste de usos de suelos, los bancos de tierras, el derecho de
preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios, la enajenación
forzosa, enajenación voluntaria, la expropiación por vía administrativa y judicial, el
reparto equitativo de cargas y beneficios, la participación en plusvalías, implican
una adecuada regulación de las condiciones de aplicación de principios como el
de la propiedad como una función social y ecológica y la prevalencia del interés
general sobre el particular.
En cuanto al conjunto de espacios y equipamiento distrital, se debe decir que la
normatividad ha intentado aglomerar todo en un sistema que conforma una red de
servicios sociales, de seguridad, de cultura, dado para la comunidad en busca de
satisfacción de derechos como la educación, la salud, el culto, y los derechos
deportivos y recreativos. El decreto 190 estipula el establecimiento de un sistema
de Equipamientos, que se pueden extender, según el artículo 333, en bienes de
administración pública y de los servicios administrativos o de gestión de la ciudad;
deben disponerse de forma equilibrada en todo el territorio del Distrito Capital y
para que se integran funcionalmente de acuerdo a su escala de cubrimiento con la
red de centralidades y las políticas de espacio público descrita dentro Distrito
Capital. Lo que se busca justificar es el establecimiento de formas de
convergencia y la articulación de un lineamento de política pública como el de
renovación y tratamiento urbano, con el de los objetivos del equipamiento urbano
en factores como el de eficiencia y eficacia en la gestión de la información que un
organismo distrital como la Secretaria de Hacienda necesita para el correcto
devenir de sus importantes funciones en la dinámica social de la ciudad23.
La articulación entre los instrumentos de planeamiento y los de gestión urbana, con
una correcta utilización del sistema de equipamiento y aprovechando la disposición
real de bienes distritales, que en caso especifico corresponden a la Secretaria de
Hacienda o a diferentes entidades del distrito, deben encontrar fundamentos
teóricos y operativos, en el contenido de la Ley 388/97 de Desarrollo Territorial, un
texto jurídico que trata de anteponer a cualquier decisión de ordenamiento urbano, el
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del
interés general sobre el particular, el reparto equitativo de cargas y beneficios y la
función pública del urbanismo.
23
“ Las políticas de renovación urbana y de patrimonio construido, constituyen una necesidad identificada desde tiempo atrás, para el aprovechamiento de diferentes zonas de la ciudad y especialmente de aquellas deterioradas del centro tradicional y sus alrededores. Surge de esta norma el objeto y los fines de la renovación urbana, siendo el objeto Una actuación dirigida a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad”. CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ. “Renovación Urbana y participación público privada: una opción para la sostenibilidad del sistema integrado de transporte público de Bogotá”. Documento diagnostico para la mesa de Planificación Ciudad región de Bogota.2009 .pág. 27
A partir de estos principios, se deben poner a funcionar articuladamente los
instrumentos de planeación, de gestión del suelo y los de financiamiento del
ordenamiento territorial. El concepto de Renovación Urbana es clave a la hora de
resaltar dicha convergencia ya que en ella subyace la importancia, por medio de la
creación de una instancia institucional, de un lineamiento de política destinada a la
gestión y promoción de proyectos urbanos que apoyen iniciativas de inversión de
la administración pública y los sectores privados.
3.1.4 CONSIDERACIONES URBANÍSTICAS
3.1.4.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS.
Bogotá, como modelo de desarrollo urbano moderno, comienza a delinearse a
comienzos del siglo XX, cuando se instalan las primeras redes planificadas de
servicios públicos, se implementa la utilización de nuevos medios de transporte
como tranvías, trenes y carros, se fortifican las relaciones comerciales internas y
con otros países, y se realizan, en consecuencia, algunas innovaciones en el
espacio público como la transformación de las plazas en parques y la
construcción de amplias avenidas arborizadas. En 1917 se creó la Sociedad de
Embellecimiento Urbano y en 1919 en Chapinero la Sociedad de Mejoras
Públicas.
Los procesos de crecimiento urbano en Bogotá adquieren una velocidad inusitada,
lo que conlleva a que el argumento de la necesidad de organización de la ciudad
cobre validez. La década de los años 30 trae consigo las obras e ideas del
arquitecto y urbanista austriaco Karl Brunner, que influirá notablemente en el
ámbito académico e institucional, al introducir por primera vez conceptos y
herramientas de planeación urbana y visiones arquitectónicas que procuran tener
en cuenta las características de cada lugar. Los dos tomos de su “Manual de
Urbanismo” que se plasmaron en el “Plan Futuro” en Bogota24, siguen siendo hoy
en día puntos de referencia obligados.
La importancia de Brunner radica en haber planteado elementos para configurar
proyectos urbanos modernos que cobijen ciudades enteras. El uso del ladrillo a la
vista y la popularización del vidrio caracterizan esta época. Así mismo el modelo
de edifico público norteamericano hace presencia con el ejemplo de los edificio
Murillo Toro, llamado en ese entonces el Palacio de las Comunicaciones y
ministerios.
Tras la dictadura militar en Colombia, otros modelos hipotéticos de ciudad y
planificación urbana buscaron materializarse. Por un lado, el fundador del modelo
CIAM (Congresos Integrales de Arquitectura Moderna) liderados por Le Corbusier
junto con los urbanistas Paúl Lester Wienner y José Luis Sert, formulan el “Plan
Piloto” y el “Plan Regulador”, incorporando la idea de la construcción de un Centro
Cívico que debería constituirse en una ciudad dentro de la ciudad, confluyendo allí
varios tipos de usos (administrativo y de gestión, comercial, recreacional, de
trabajo). Igualmente proponen el desarrollo de parques lineales a lo largo de las
rondas de los ríos más importantes, ubicando en sus cercanías y hacia la parte de
los cerros, la zona de vivienda. Sin embargo, tanto en Bogotá como en las demás
ciudades para las cuales formuló Planes Reguladores, éstos y otros
planteamientos no tuvieron aplicación.
A nivel nacional por ejemplo, su diseño de Centro Cívico fue reemplazado casi en
su totalidad por el proyecto del Centro Administrativo Nacional, presentado por la
firma norteamericana Skidmore Owings & Merrill, en 1955, por encargo del
gobierno de Rojas Pinilla. El denominado Fondo de Inmuebles Nacionales,
24
En él, Brunner define al “urbanismo como marco que se encarga de la organización del espacio urbano según su distribución y usos, la arquitectura tiene que ver con la organización y estética de las construcciones. Si las características y usos del espacio público es un tema que convoca de manera especial al urbanismo, el diseño y la construcción de edificios tiene que ver preferencialmente con la arquitectura”. Brunner llega al país precedido de un amplio prestigio como arquitecto y profesor de urbanismo en Viena y Santiago de Chile y la intensa actividad que desarrolló en Colombia estuvo asociada a proyectos y ejecuciones en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Manizales. Véase Lemus Chois, Victor David. “Planificación y Control Urbanístico en Bogotá: desarrollo histórico y jurídico” Universidad del Rosario. 2006. Pág. 224.
organismo público adscrito al Ministerio de Obras Públicas asumió la función de
administrador del CAN, y como tal, se encargo de la repartición de predios del
gran globo de terreno a distintas entidades del orden nacional. Cada entidad fue
ocupando a su manera el predio asignado y su funcionamiento era independiente
de los demás. Aunque la idea inicial buscaba la integración tanto física como
administrativa de los diferentes organismos gubernamentales del orden nacional,
la desorganización real de su ocupación impidió que el CAN se caracterizara por
la homogeneidad que el diseño del espacio y el proyecto del general Rojas Pinilla
pretendían desde el comienzo25
Pese a que dio la pauta en la inducción de esta nueva forma de pensar la
concentración de actividades gubernamentales, en un recinto planificado, es 50
años después una obra inconclusa, que se adaptó al plano de Bogotá, por
distintos arquitectos a diversos fines. La lógica de planificación de las sedes
administrativas en un lugar especifico y funcional sólo fue imitada posteriormente
con el Centro Administrativo Distrital CAD, el cual representa todavía el único caso
existente de esta modalidad, como se verá más adelante.
Posteriormente sería la Teoría del Desarrollo, que promovieron los E.E.U.U. a
mediados del siglo XX, la que marcó un giro en la Planeación Urbana. Hizo su
aparición como modelo de cuestionamiento al Plan Regulador, y fue asumido por
Carlos Martinez, planteándose como instrumento para responder con “eficiencia” a
los retos del proceso acelerado de expansión urbana, especialmente en zonas
residenciales populares. La llamada “Alianza para el Progreso” que se desprendió
como política pública estatal de la teoría del desarrollismo, argumentaba en
esencia, que el Estado, tanto al nivel nacional como municipal, no tenía las
capacidades económicas, ni de planeación, y mucho menos de control que le
permitiera asumir con realismo la aplicación de unos reglamentos de zonificación y
subdivisión de tierras, ni un modelo serio de construcción integral de sedes
25
La firma norteamericana de Skidmore, Owings & Merrill elaboró el plan para este centro administrativo y sus edificios corresponden al idioma estilístico denominado “Corporate Aesthetics”. Urrea Uyaban, Tatiana, Del Castillo, Juan Carlos. “Bogotá años 50: El inicio de la Metrópoli“ Grupo de investigación. EUT Universidad Nacional de Colombia. 2008. Pág. 62
administrativas en concordancia con sus funciones ciudadanas26. A cambio
quedaría consignado en la misión del Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento dirigida por Lauchin Currie que llevó su nombre, un nuevo plan que
buscara “la manera de suministrar adecuadamente, al costo más bajo posible, a la
población actual y futura de Bogotá y de los municipios circunvecinos, todos
aquellos servicios que se han hecho indispensables en la vida urbana”27.
La política de edificaciones urbanas y sedes administrativas se convertiría en un
problema propio de cada dependencia del incipiente Distrito Especial, mas no en
un modelo unificado de planeación publica. El Centro Administrativo Distrital –
CAD -, fue construido en 1968 por la firma Cuellar Serrano Gómez y declarado
Premio Nacional de Arquitectura en 1969. Pero la ciudad pronto excedió ágilmente
las perspectivas del plan y desde entonces hasta hoy, la dinámica de crecimiento
urbano supera cualquier experimento de intervención y regulación planificadora,
sin poder descifrar la configuración espacial de la Bogotá. Grandes planes
sectoriales dieron origen y desarrollo a nuevas concepciones espaciales, a partir
de los años 70, cuando se asumen en forma de desarrollo urbano a partir de la
comercialización de grandes predios urbanizables en la ciudad.
El “Plan Centro” fue una disposición de intervención sincrónica en el
fortalecimiento de la herencia histórica alojada en este punto tradicional de la
ciudad. Al mismo tiempo, intentó reevaluar algunas concepciones del urbanismo
moderno que descuidaron completamente esa dimensión. Desarrollado en Bogotá
entre 1980 y 1992, su intención de frenar el deterioro del área central, enfocando
el problema del espacio público en sus intervenciones. Obras publicas como el
Museo de Arte Moderno de Bogotá de Rogelio Salmona (1980), el Museo de los
Niños, de Billy Goebertus (1988), el edificio del Archivo Histórico Nacional 1992,
26
Véase Saldarriaga Roa, Alberto “Modernización y Arquitectura en Colombia” en “Reflexiones sobre arquitectura y Urbanismo Latinoamericanos”. Bogotá 1992.Acevedo Restrepo, Luis Fernando. “El urbanismo y su dimensión integral e integradora” Universidad Nacional de Colombia. Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo. Sede Bogotá-Sede Manizales. pág. 148 Mendoza Laverde, Camilo. “La pérdida de la tradición moderna en la arquitectura de Bogotá y sus alrededores”. Universidad Javeriana. 2004 .Pág. 30. 27
Urrea Uyaban, Tatiana, Del Castillo, Juan Carlos. “Bogotá años 50: El inicio de la Metrópoli“ Grupo de investigación. EUT Universidad Nacional de Colombia. 2008. Pág. 63
muestran acercamientos a una temática prácticamente olvidada como una
arquitectura propiamente bogotana.
Finalmente la ciudad ha experimentado una enorme evolución durante los últimos
20 años, con respecto a conceptos como espacio público, movilidad, edificios
públicos, ambiente y centralidades urbanas. La ejecución de proyectos urbanos y
arquitectónicos de mediana y pequeña escala generó cambios físicos,
estructurales, sociales, culturales y económicos, acorde con el comportamiento y
la influencia de la nueva política pública distrital en los ciudadanos para la
construcción colectiva de Bogotá. El mercadeo de tales principios democráticos
adoptado por la ciudad de Bogotá a partir de 1995 se inicia con una serie de
macroproyectos urbanos, dentro de los cuales se destacan la creación de una red
de bibliotecas públicas, la reurbanización y recuperación del espacio público, el
sistema de transporte masivo Transmilenio, la construcción de ciclo- rutas y la
restauración del patrimonio histórico.
3.1.4.2 LA ESCASEZ DE SÍMBOLOS URBANÍSTICOS Y UN LENGUAJE ARQUITECTÓNICO
ACORDE CON LA BÚSQUEDA DE UN NUEVO MODELO DE CIUDAD:
EL CASO DE LAS SEDES ADMINISTRATIVAS Y LOS EDIFICIOS PÚBLICOS.
El Manual de Imagen Corporativa elaborado por la Secretaría General en 2004,
tiene por objeto implícito, unificar la imagen de las entidades del distrito ante la
ciudadanía. Además establece los estándares de calidad espaciales necesarios
para la homologación de los puntos de atención al ciudadano del distrito28.
La imagen corporativa y la posición competitiva de las entidades públicas mejoran
notablemente con una buena infraestructura física y ayuda en el posicionamiento
frente a la necesidad de una plataforma de servicios de la sociedad actual, frente
al sector privado y de cara a la ciudadanía en general. Los edificios públicos
deben reflejar la voluntad política y la concepción de un Estado que organiza y
28
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
disciplina la función pública como parte de sus responsabilidades y de su
quehacer cotidiano29.
Las nuevas perspectivas de gobierno distrital30, que durante los últimos quince
años han marcado un importante proceso de transformación en Bogotá, dejaron
atrás la imagen de ciudad caótica, alterada y desorganizada, localizándola en un
plano de visibilidad internacional, (al convertirse en un referente para otras
ciudades del país de cara a las políticas utilizadas para atender los problemas
urbanos). Fundamentan su contenido y éxito en dicha metamorfosis, en la
comunicación como centro de referencia de los factores y agentes de política
pública que han resultado definitivos en la transformación, aun en incipiente, de
Bogotá como Distrito Capital: la naciente mutación en la cultura política de su
ciudadanía, una continuidad en las políticas de planeación y gestión de la ciudad,
que en cierta medida armonizaron una relativa diversidad de enfoques que
orientan la gestión urbana y la intervención sobre temas fundamentales como
transporte y espacio público.
Con respecto a la Administración, el cambio de actitud y de servicio oscila hacia
una nueva conciencia de la función pública, de cara a un nuevo tipo de valores
que acompañan una administración distrital, que promueven “una gestión integral,
efectiva y transparente, que esté al servicio de la comunidad, garante de los
derechos y la producción de bienes y servicios, a través de mecanismos de
interlocución y sistemas de información modernos”31. Los gobiernos de la ciudad
han debido recurrir a la renovación de su discurso y, por tanto, de los conceptos
asociados a una apertura participativa ante la opinión pública y la ciudadanía. Los
conceptos “democráticos” se instalan como “significados” fundamentales,
referentes entregados a una ciudadanía que, al mismo tiempo, también ha sufrido
29
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano. Documento Final, Consorcio Plan Maestro 2007. 30
Sánchez, Efraín; Castro, Carolina (eds.), “Cultura Ciudadana en Bogotá: nuevas perspectivas”, Cámara de Comercio de Bogotá, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, Fundación Terpel, Corpovisionarios, Bogotá, 2009. 31
Plan Distrital de desarrollo 2008 2011 “Bogotá Positiva” CAPÍTULO 6. GESTIÓN PÚBLICA EFECTIVA Y TRANSPARENTE Artículo 24. Descripción DADEP pág. 17
mutaciones y que, en consecuencia, está en condiciones de asumir derechos,
obligaciones, responsabilidades y roles, en fin, una nueva postura frente a la
política, cambiando así el referente obligado de la clase política tradicional.
Es una necesidad y debería ser hoy una consecuencia, que el modelo de
desarrollo urbano, que busca ser implementado con base en los valores de la
participación y la cultura ciudadana, y que comenzaron a transformar las
relaciones entre la Administración Distrital y la ciudadanía en un “sentido de
apertura a la voz, el sentir y las demandas ciudadanas en la formulación de las
políticas públicas”32, logre producir efectos concretos de una política pública sobre
planificación urbana y construcción del concepto de ciudad, en el plano físico, en
el campo semiológico de los signos, y en el caso especifico de sus sedes
administrativas.
Sin embargo, los gobiernos que han hecho parte de esta transición política hacia
la construcción de un sentido identitario de Bogotá como imaginario de ciudad
(concepto que permita la armonía entre ciudadanía y administración para
completar la compleja ecuación de la reforma urbana), no han consolidado los
instrumentos al alcance para convertir a la participación ciudadana en un
instrumento eficaz de gestión pública, con una perspectiva integral de construcción
del concepto de Bogotá como ciudad (2600 metros más cerca de las Estrellas,
Todos del mismo lado, Sin indiferencia, Positiva) y las herramientas, signos y
mensajes para introyectarlo.
La funcionalidad, la racionalidad de volúmenes y espacios, y la eficiencia de la
infraestructura, especialmente de la relacionada con la movilidad y la interacción
de la administración con la ciudadanía en la sede administrativa, se consideran
principios incontrovertibles y expresión de los nuevos valores que deben regir la
32
“Si algo debe caracterizar una Alcaldía como la nuestra es la defensa, ampliación, fortalecimiento y desarrollo de la democracia (...) Si ustedes me preguntan, hoy no tendría cómo promover una participación con decisión, pero vamos a empezar a trabajar para que la gente tenga también control a lo público o que participe del presupuesto participativo, por lo menos en las localidades, y que nos permita sacar adelante un plan de desarrollo que vincule la participación ciudadana” Luis Eduardo Garzón, Discurso de posesión como Alcalde de Bogotá D.C., Enero 1° de 2004
sociedad33. El proyecto moderno de renovación, democratización y emancipación,
planteado a escala mundial, es entendido por los arquitectos modernos como la
gran obra que debe construir la sociedad en su conjunto, y cuyo escenario, razón
de ser y objetivo final confluyen en un modelo de ciudad, sus símbolos, su
lenguaje arquitectónico, icónico y señalético.
Los Edificios Públicos como expresión cultural que representan valores y prestan
servicios de la función pública, que albergan igualmente la burocracia
administrativa, demandan concepciones formales, espaciales, de localización e
inserción en los trazados urbanos, de forma especial34.
Las construcciones de sentido que va imprimiendo la dinámica social, de la que
hacen parte activa las acciones de la administración distrital, deben manifestarse
como una escritura colectiva, descifrable en Bogotá mediante sus edificaciones
públicas, sus sedes administrativas, sus calles, su movilidad, sus comportamientos
y sus relaciones. Y dentro de la excesiva difusión de contenidos a la que el
ciudadano es expuesto diariamente, en un contexto social donde la comunicación,
la información y la globalización de sentidos e imaginarios sufre cambios
diariamente, la conformación de un espacio perceptivo como el actual, la rapidez y
contundencia de los mensajes, es clave para el posicionamiento de una idea. Y
debe irse más allá de la obsesión de programas políticos que solo intentan crear
frases propagandísticas. Más allá de un mensaje corto y efectivo que dentro de
todo el flujo informativo quede en la memoria del ciudadano común. Debe
establecerse como una necesidad, la construcción de un lenguaje urbano que
busque equilibrar la esfera espacial y geográfica con la dinámica social y política
para poder concebir y materializar la idea de una convivencia y una identidad de
Bogotá como ciudad. “La ciudad es también expresión de los procesos sociales
que la constituyen, pero su discurso se articula de manera diferente al del
lenguaje, dado que emplea otros recursos semánticos, retóricos y lógicos; da
33
Vease “La construcción como promoción de visiones urbanas y sociales” en Departamento Administrativo de Planeación Distrital. “Plan Maestro de espacio Publico” Parte II Formulación del Plan. DADEP. Pág. 120 34
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano. Documento Final, Consorcio Plan Maestro 2007.
cuenta de otros sistemas de significado, otras esferas y matices de prácticas
sociales”.35
La nueva visión y el modelo de desarrollo de una ciudad como Bogotá necesita de
edificios y sedes administrativas que construyan una entropía alrededor de un
concepto de desarrollo y modernidad urbana, que creen materialmente la noción
de ciudad, porque en realidad las ciudades, al igual que en la historia de las
civilizaciones, son formadas por las iglesias, los palacios, los edificios más
significativos. Hoy en día estos edificios públicos, las sedes de la administración,
son los que deberían corresponder a la idea de ciudad promovida en sus políticas
públicas36. Los espacios públicos, aquellos que han causado tantas discusiones
en Bogotá por parte de todos los actores sociales, son símbolos propios de la
ciudad por su carácter orientativo y productor de significado. Son necesarios, es el
valor que cumplen y deberían ser utilizados como contenidos con carga de sentido
para la consolidación de un imaginario social más acorde con los propósitos de la
modernización urbana.
La disfunción semiológica propuesta, entre los principios de política de
planificación urbana y la infraestructura de las sedes administrativas y edificios
públicos de Bogotá, se expresa en: 1) la carencia de una identidad iconográfica y
simbólica en las entidades públicas distritales; 2)la insuficiencia, o más bien, la no
existencia de un lenguaje arquitectónico; 3) la no existencia de una identificación
señalética acorde con la unificación de un modelo de comportamiento ciudadano
propuesto en los planes de gobierno distrital de las dos últimas décadas; 4)los
diseños no corresponden a las necesidades de la ciudadanía ni de los funcionarios
35
Margulis Mario “La Ciudad y sus signos” Estudios Sociológicos XX, 60. UBA Buenos Aires. 2002 pág. 517. 36
“Los diversos instrumentos de gestión del suelo establecido en las leyes de Reforma Urbana y de Desarrollo Territorial, posibilitan el cumplimiento de los principios del ordenamiento territorial y el reparto equitativo de cargas y beneficios, bajo diferentes modalidades y escalas territoriales. Su inclusión explícita en el texto de revisión y ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial, tiene como objetivo inducir e iniciar un cambio en la “cultura de la práctica del urbanismo” en el Distrito, de tal forma que los funcionarios respondan a su obligación de garantes de la función pública del urbanismo y renueven sus rutinas de trabajo, desde decisiones indicativas y normativas, hacia procesos más complejos de integración de variables económicas, sociales, espaciales y, jurídicas”. Ciudad Región: Mesa de Planificación Regional, Secretaria de Planeación, Gobernación de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional – CAR. Documento resumen de revisión del POT. Pág. 146
públicos; 5) una discontinuidad de un modelo que busca la integración de todos
los elementos de planeación urbana.37
Bogotá ha desarrollado estrategias de integración social a partir de la generación
de espacio público, mejoras en la accesibilidad de los barrios más conflictivos y
equipamientos comunitarios de calidad, básicamente bibliotecas. Con sus aciertos
parciales, estas ciudades intentan avanzar sobre el problema básico de la
urbanidad sudamericana (más allá de los modelos): la dualidad entre incluidos y
excluidos de la ciudadanía y del consumo, que sigue siendo la agenda básica
urbanística y política de nuestras sociedades.
3.1.4.2.1 SEMIOLOGÍA38
DEL EDIFICIO PÚBLICO Y LA SEDE ADMINISTRATIVA EN EL
DISTRITO: IDEA, PERFIL, CONCEPTO URBANÍSTICO Y ARQUITECTÓNICO.
La atención al ciudadano, donde se acude en masa a cumplir con obligaciones, a
exigir derechos, a presentar quejas y reclamar beneficios, demandan nuevas
instalaciones concebidas desde consideraciones de la funcionalidad, la tecnología
y el pragmatismo39. Una mirada al mapa de los edificios públicos y las sedes
administrativas del Distrito Capital, permite visualizar que en la arquitectura
urbanística bogotana la forma no se subordina a la función, al menos analizando
las sedes de la administración bogotana. Cuando los edificios no muestran
claramente su propósito, podemos identificar un problema de discontinuidad entre
política pública y realidad de infraestructura, en la búsqueda de dotar de contenido
37
Con el ejemplo de Brasilia, Latinoamérica ha hecho algunos aportes muy razonables a este "desfile de modelos". Curitiba ha aportado un eficaz y económico sistema de transporte masivo, el ómnibus articulado sobre carriles exclusivos, y una conciencia general de ciudad amigable con el medio ambiente. 38
La semiología o semiótica se concibe una ciencia que estudia la vida de los signos en el seno de la vida social, que enseña en qué consisten y cuáles son las leyes que lo gobiernan. “La ciudad es un discurso, y este discurso es verdaderamente un lenguaje: la ciudad habla a sus habitantes” Barthez, Roland. “La aventura semiológica” Barcelona. Paidos 1999. Pág. 260 39
Nasar, Jack. “Enviromental Aesthethics: Theory, Research and applications”. Estudio de planificación Regional y Urbana de Universidad Estatal de Ohio, Instituto de Calidad Medioambiental de San Francisco, Universidad de Nihon Tokio, Japón. Pág. 300
y legitimidad a la cultura ciudadana y la renovación urbana, conceptos clave en las
nuevas políticas de espacio público del Distrito40.
Justificar los proyectos de oficinas para atención al público y la función
administrativa, permite detectar que los arquitectos y planificadores urbanos
deberían ser los responsables de la creación de los espacios adecuados para
desempeñar de manera eficiente el trabajo de los servidores públicos. Las visitas
a inmuebles de diferentes puntos de la administración Distrital, las grandes
necesidades que el personal tiene y que piden solucionar, influyen en variables
básicas como el desempeño mismo del servidor público, tanto como en el
significado que puede tener un lugar adecuado y confortable frente a los espacios
y lugares improvisados y no planificados.
Pero en tal medida, la semiología de esa nueva forma de cultura política distrital
implica una transformación o expresión de ésta, en una multitud de formas
comunicantes, donde los sentidos y los mensajes en flujo constante, y los signos
empleados en ellos, deben ser entendidos y constituir un lenguaje. Por eso hemos
de relacionar las conductas sociales con la manera en que una ciudad como
Bogotá asume cierta geografía, cierta forma espacial y también, en consecuencia,
una lógica espacial determinada que tiende a institucionalizarse, y en ciertos
aspectos, a determinar el desarrollo futuro de los procesos sociales. Una teoría
integral de renovación urbana como la que se trata de esbozar en los marcos
legales y de política pública de ordenamiento territorial debe dar cuenta de cómo
las formas y procedimientos de la planificación urbana reflejan variables como las
condiciones de desigualdad social y la forma como se desenvuelven los
ciudadanos en el espacio social, en su composición, en las tendencias sociales
dominantes de cada momento histórico, dando cuenta en su proceso de desarrollo
de los cambios tecnológicos y el peso de las relaciones de mercado, sentimientos,
40
Departamento Administrativo de Planeación Distrital. “Plan Maestro de espacio Publico” Capitulo 2, sobre las formas de ocupación y uso de Espacio Público con fines de aprovechamiento y apropiación agregados. Pág. 33. Necesidades colectivas y funciones urbanas pág. 36. Espacio Público como continente de acciones y actuaciones de interés cívico. Pág. 41. Documento Técnico de Soporte. Colección POT Serie Planes maestros. Bogotá 2006
imágenes y reacciones con respecto al simbolismo espacial que rodea al individuo
como ciudadano41.
41
Harvey, David. “Los procesos sociales y forma espacial: problemas conceptuales de la planificación urbana” en “Urbanismo y Desigualdad Social”. Madrid Siglo XXI pág. 28.
3.1.4.3 Precisiones acerca del Plan Maestro de Sedes Administrativas
Actualmente en la secretaría Distrital de Planeación, se encuentra en proceso de
diagnóstico y formulación el plan Maestro de sedes administrativas; como
instrumento de planificación, este Plan, estratégico para el ordenamiento de la
ciudad, hace parte del sistema de equipamiento de Servicios Urbanos Básicos, por
estar destinado a la prestación de servicios administrativos y atención a los
ciudadanos; se encuentra agregado de la siguiente manera:
Grafico 2: Equipamientos y entidades distritales
Servicios de Administración
Pública: Áreas, edificaciones
e instalaciones dedicadas a la
actividad Administrativa de
todos los niveles. Agrupa las
sedes de las Entidades
administrativas, oficinas de
entidades administrativas de
servicios públicos y
administraciones locales.
Servicios de atención de
usuarios de servicios
públicos domiciliarios:
Dotaciones relacionadas con
los diferentes equipamientos,
destinados a la atención de los
usuarios en los servicios de
comercialización y atención de
quejas y reclamos.
Fuente: Secretaría de Planeación Distrital
Este plan entraña una gran importancia, en aras de fortalecer la gestión
institucional. Busca adecuar y desarrollar la organización distrital, brindando un
servicio oportuno a la ciudadanía, así como una interacción efectiva e incluyente
por parte de la administración distrital.
En el año 2006, la administración del programa de gobierno “Bogotá sin
indiferencia”, realizó un diagnóstico del estado actual de las sedes administrativas,
con el fin de poner en funcionamiento el plan Maestro de Sedes Administrativas; a
continuación se expresa el diagnóstico del total de sedes administrativas con
atención a la ciudadanía42.
El contexto inmediato hallado consistió en:
1. Desarticulación con el Sistema de Espacio Público
2. Inserción conflictiva con la sede del entorno
3. Estacionamiento en Vías y Andenes
4. Barreras Arquitectónicas
5. Presencia de usos incompatibles o que generan conflictos urbanos
6. Utilización de diversos materiales y de difícil mantenimiento
7. Áreas de acceso limitadas respecto a volumen de atención
8. Carencia de centros de información
9. Inadecuada o inexistente adecuación para discapacitados
10. Áreas de servicio insuficientes
11. Incumplimiento de normas y medidas de seguridad
12. Mobiliario insuficiente o carencia del mismo
Para superar estos inconvenientes, la administración anterior propuso “Reforzar
las áreas de centralidad con la presencia de entidades de la Administración
Distrital, especialmente en las clasificadas como de Integración Urbana”; estas
sedes se deben localizar con un criterio de oportunidad urbanística aprovechando
elementos pertenecientes al sistema de Espacio público y de Equipamientos. La
42
Plan Maestro de Sedes Administrativas; Secretaría General; Dirección Distrital de Servicio al Ciudadano; Bogotá D.C, Julio de 2006
articulación de cada sede debe articularse con la implementación de estrategias
de señalización urbana con las Entidades Distritales, así como promover el
acercamiento a los usuarios y el público en general, a la comprensión de la
distribución administrativa del Distrito Capital.
Frente al Plan Maestro las condiciones urbanísticas y arquitectónicas deben
responder a condiciones de movilidad, señalización y comodidad que generen
bienestar en el ciudadano, sea funcionario o usuario independientemente de su
edad, sexo o estratificación.
Sin embargo, es necesario mejorar en algunos aspectos como la relación del
equipamiento con el entorno en hechos concretos como la adecuación y uso del
espacio público, parqueaderos, así como aspectos de señalización interna y
externa, que permita al usuario ubicarse con facilidad.
En cuanto a las condiciones arquitectónicas, no sobran los esfuerzos por unificar
las condiciones de calidad para la atención al ciudadano en términos de tiempos
de respuesta y comodidad de las instalaciones43.
43
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
La señalética que se definió, que no se ha aplicado en su totalidad en todas las
sedes distritales, consiste en la imagen de colores amarillo, azul, rojo y negro que
se muestra en el siguiente cuadro:
Grafico 3: Señalética Distrito Capital44
La carencia del plan
Maestro de Sedes
Administrativas, ha
hecho que se detecten
falencias en las políticas
de servicio al ciudadano,
como las condiciones de
los puntos de contacto,
los canales de
interacción y la
unificación del lenguaje de servicio a la ciudadanía45, como veremos a
continuación
3.1.4.3.1 LA CARENCIA DE UN PLAN MAESTRO DE SEDES ADMINISTRATIVAS
La prestación del servicio al ciudadano se soporte en tres pilares para llevar a
cabo su objetivo. Estos pilares son: El talento Humano, los procesos y la
infraestructura (física y técnica). La interacción simultánea de estos pilares son los
que garantizan el óptimo servicio al ciudadano. La prestación de los servicios a
través de la infraestructura física en sedes especializadas para este fin, se ha
denominado el “Canal presencial de Atención al Ciudadano”. El objeto de estudio
de este Plan Maestro es justamente las sedes del canal presencial en el caso
específico de los equipamientos especializados en atención al ciudadano46.
44
ibid 45
Directiva 002 de 2005, Secretaría General, Políticas de Servicio al Ciudadano. 46
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano -CONSORCIO PLAN MAESTRO
Fuente: Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración
Ofrecer espacios públicos dignos y eficientes para el trabajo de la Administración
Pública en Bogotá, brindando el contexto de servicio para el mayor bienestar de su
principal cliente, usuario, contribuyente e inversionista, el ciudadano, bajo los
principios de calidad total, debería ser un bien social mucho más apreciado y
acorde con las políticas de cultura ciudadana, participación y renovación urbana
del distrito. Se debe comprender la entropía existente entre las implicaciones del
desempeño de los servidores públicos y los espacios públicos urbanísticos
empleados para el desarrollo de esa función.
Cada entidad pública distrital debe proveerse con cargo a su propio presupuesto la
sede o sedes en las cuales va a operar, en la medida de lo posible, dentro de la
propiedad inmobiliaria distrital, o a través de la celebración de contratos que
aseguren por lo menos su tenencia. Actualmente, no existe sujeción alguna a
ningún parámetro de localización ni de vinculación interinstitucional para definir las
sedes de la administración distrital47.
De hecho cada entidad pública dentro de su presupuesto debe prever el
mantenimiento del predio donde se localiza, y si el inmueble no es de naturaleza
fiscal de propiedad del Distrito o de la entidad en particular, debe prever el pago
de los cánones de arrendamiento. No existe seguimiento por parte de la secretaría
de Hacienda a ningún rubro de arriendo y mantenimiento. Mucho menos existe
una directriz que oriente la inversión del Distrito al momento de realizar compra de
inmuebles destinados a sedes de la administración pública48.
Al analizar la distribución de las sedes administrativas se pueden percibir varios
factores que alimentan este argumento. Primero, no hay un eje ordenador, un
punto de referencia, una política de dirección y un funcionario o entidad
responsable con lógicas de plan maestro sobre sedes administrativas. La falta de
un Plan Maestro consolidado conlleva a varias consecuencias. No hay una política
47
http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/decide.php?trash=460&patron=01.01151201 48
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano -CONSORCIO PLAN MAESTRO
o eje de dirección que gestione la destinación de suelos con buenas
características para localizar las sedes de gobierno y los centro de atención al
ciudadano, y en particular, para la sede del icono de la administración pública, la
Secretaria de Hacienda Distrital. Los edificios desde donde se ejerce gobierno,
donde se gerencia lo local y lo descentralizado, no tienen siquiera una lógica de
ubicación y menos un modelo arquitectónico y urbanístico significativo y acorde
con las políticas públicas de la ciudad. Se compran, venden y arriendan edificios
que no son funcionales, y se convierte en un problema de cada entidad del poder
público gestionar su espacio de funcionamiento, y lo que se puede establecer es
que ninguna sede administrativa responde a ningún plan.
Como se hacía explícito al principio de este documento, la insuficiencia en la
realización de estudios de factibilidad de inversión en los inmuebles, la
inconveniencia de rentar o arrendar a muy altos costos, y la aplicación de
constantes arreglos y mantenimientos a los edificios(que no son los adecuados,
pues carecen de elementos tan importantes para la seguridad como lo son
escaleras y salidas de emergencia, acceso y facilidades para personas con
problemas físicos) destinados a las funciones administrativas públicas distritales,
todas son consecuencias derivadas de la no existencia de un Plan Maestro de
Sedes Administrativas.
Sin un marco de referencia como el que ofrece un Plan Maestro, idea que hasta
hoy solo se presenta como intención en estudios con algunas precisiones, no hay
formas concretas de comunicación entre programas y proyectos, entidades y
política, ingenierías, obras y costos, y todo esto se refleja claramente en los
errores que se presentan al realizar las obras o los contratos para adecuación,
implementación, mantenimiento y arrendamiento de bienes49. Además de las
49
Cuando se tiene la necesidad de modificar espacios, por parte de las unidades administrativas, las solicitudes se envían como petición por medio de documentos oficiales, pero el tiempo se convierte en una serie de trámites burocráticos. Esto hace que dichas unidades opten por realizar obra con recursos propios y sin conocimiento especializado, que en el momento resuelven el problema, sin atenderlos correctamente. No se realiza un estudio centralizado de distribución de planta, con el fin de optimizar el flujo de documentos y de personas. En parte, debido a que no todos los inmuebles con que se cuenta, son apropiados para ubicar funcionalmente a las unidades administrativas, proyectando además una imagen de desorden y dificultando
continuas diferencias que surgen entre éstas áreas, por las que nadie debe asumir
responsabilidad, no hay principios rectores ni ordenadores jurídicos, políticos e
institucionales sobre la materia, más que instrumentos jurídicos como el decreto
031 de 2002 que creó el Comité para la Administración del Centro Administrativo
Distrital CAD y los proyectos que los Planes Maestros de Espacio Público y
Movilidad tengan al respecto.50
Los actores más determinantes son los urbanizadores. El distrito no compra
predios hace años, y los que ha tenido nunca los ha destinado para planificar en la
lógica de sedes administrativas. Los aspectos jurídicos administrativos son de
problemáticas múltiples: los lotes tienen usos que no corresponden a la necesidad
con la que fueron comprados por el Distrito, por lo que se hace complicado
emprender cualquier estudio preliminar o de prefactibilidad51. Por ejemplo, el
Instituto de Desarrollo Urbano compró lotes en el norte de la ciudad que solo ha
programado en un proyecto para poder construir parqueaderos52, lo que debería
generar polémicas y medidas necesarias entre las entidades a cargo de la
renovación y la planificación urbana, pues los bienes fiscales que tiene Bogotá en
el norte de la ciudad (como el lote diagonal al Centro Comercial Andino, en la
carrera 11 con 82, hoy un parqueadero) pueden costar hoy miles de millones de
las labores del personal. Por eso es importante tomar en cuenta los distintos procesos, en algunos casos la distribución carece de lógica para el desarrollo normal de sus operaciones. 50
Por ejemplo el decreto 013 de 2005 que anunció la puesta en marcha del Proyecto Urbanístico Integral para el Nodo Institucional Concejo Distrital - Centro Administrativo Distrital fue derogado por el artículo 10 del decreto 513 de 2006, que anuncia la construcción de una serie de Proyectos Urbanísticos Integrales denominados Avenida Jorge Eliécer Gaitán - Calle 26 y Carrera 10ª, lo que conlleva la situación de la sede administrativa más importante de la ciudad a depender de una lógica integrada a otros factores de movilidad y espacio público mas allá que el urbanístico arquitectónico propio de una sede administrativa 51
Contrato 014000-1155-0-2007 Diseño de una política y una estructura de incentivos y esquemas de participación publico privada. Consorcio Selfinver Cydep Secretaria de Hacienda Distrital. Pág. 116 52
La Contraloría Distrital halló un presunto detrimento patrimonial por más de 206 millones de pesos, en los cuatro contratos de concesión de parqueaderos subterráneos que el IDU entregó a la Unión Temporal City Parking 2001, en mayo del año 2003. Los estacionamientos están situados en la carrera 15, entre calles 77 y 97, en el norte de la ciudad. ”Esas concesiones se firmaron a 20 años y el contratista se comprometió al estudio, diseño, construcción, dotación de equipos e inversiones por 22.500 millones de pesos, según registros de la Contraloría. El IDU se comprometió, a su vez, que por esos cuatro parqueaderos -con capacidad para un total de 1.280 cupos- el contratista recibiría unos ingresos mínimos de 5.320 millones de pesos al año (con precios a 1999)…La realidad es que el contratista no obtuvo los ingresos asegurados por el IDU. De ahí que la institución ha tenido que girarle al concesionario entre el 2001 y el 2003 cerca de 14 mil millones de pesos para cubrir el faltante de la concesión… Por todo lo que viene sucediendo con estas concesiones, el IDU informó que actualmente realiza una investigación sobre los procesos de contratación y la evolución de los estacionamientos por concesión que operan en el corredor de la carrera 15, entre las calles 72 y 100”. Diario El Tiempo. Sección Bogotá 25 de mayo de 2004 Lucevin Gómez E. Redactora
pesos, pero los usos para los que se destinan (estacionamientos), expresan una
lógica de la administración pública en contravía de la necesaria generación de
suelo, que podría aprovecharse en diversas formas, incluso para las sedes de
entidades en los planes parciales.
En nuestro caso especifico, no ha habido recomendación de la Secretaria de
Hacienda Distrital a la Secretaria de Planeación para que en los planes parciales
se genere suelo destinado a edificios de administración pública, aunque en un
conducto regular y responsable de la suerte de las sedes desde donde se
administra la ciudad, la función debe ser regida, a mediano o largo plazo, por la
Secretaria General o el Departamento Administrativo del Servicio Civil.
Según el diagnóstico realizado por Consorcio Plan Maestro en el año 2007, en el
estudio denominado “Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración
Pública y de Servicio de atención al Ciudadano”, las conclusiones respecto a las
entidades del nivel central del distrito son las siguientes:
1. No existe una intención de ordenar las sedes distritales que determine la
validez de la ocupación de los edificios ni su cuidado.
2. No existe preocupación de la administración por el carácter público de los
edificios.
3. Se genera ineficiencia administrativa por la dispersión de las sedes y financiera
por sobrecostos en el manejo de las mismas.
4. No existe control de calidad del servicio de atención del ciudadano en las sedes
administrativas.
5. Se presenta improvisación en la localización y adecuación de las sedes
6. No existen políticas sobre administración y aprovechamiento de bienes fiscales
7. El universo de inmuebles objeto Plan Maestro está dividido en dos grandes
grupos: las sedes administrativas y el sistema especializado de servicio al
ciudadano. Este último grupo tiene una cabeza visible que es la Dirección
Distrital de Servicio al Ciudadano. No obstante, las sedes administrativas no
cuentan con una cabeza visible que lidere y asuma las decisiones en relación
con éstas, ya que cada entidad pública distrital asume la provisión de su propia
sede, sin ninguna instancia de coordinación ni articulación.
8. Las diferentes administraciones de las últimas décadas han dedicado gran
parte de los recursos de la ciudad a mejorar y consolidar la estructura urbana,
han mejorado la calidad de vida de los habitantes a través de inversiones en
infraestructura vial, de transporte y en mejoras sociales. Pero los edificios de la
ciudad no han recibido la atención que merecen, no existe una entidad en el
Distrito que vele por el cuidado de los edificios de las entidades distritales, cada
entidad se encarga de sus sedes sin importar la calidad, cantidad ni coherencia
de su organización, una ciudad contemporánea consciente de su rol
institucional no puede relegar las sedes administrativas y de gobierno a ocupar
cualquier edificio comercial y menos aún residencial.
9. Se presentan inconvenientes dada la dispersión de sedes: Duplicación de
áreas, Duplicación de servicios, Ineficiencia en el soporte tecnológico y Es
relevante el riesgo de seguridad por el transporte documentos y el
desplazamiento de funcionarios
10.Existen conflictos con el entorno urbano inmediato, entre ellos: Cambios de
usos en predios vecinos, impactos para la movilidad por los flujos de usuarios,
invasión del espacio público por afluencia de vendedores ambulantes
11.No existe en la Administración una Política que clasifique e integre, los
sistemas de software de las diferente entidades que permitan una plataforma
de información más sólida y amplia para el manejo de Gobierno en Línea53
53
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO: Resumen conclusiones administrativo y financiero
En el mismo diagnóstico, se creó el árbol de problemas acorde a la matriz de
marco lógico, para argumentar las necesidades actuales del Distrito.
Gráfico 4: Matriz de Marco Lógico
Fuente: Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de
atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
3.1.4.4 SITUACIÓN ACTUAL DEL CAD Y LA SEDE DE SHD.
Si revisamos el modelo de administración actual del CAD, se puede determinar lo
siguiente: la entidad encargada de la administración y mantenimiento de las zonas
comunes, esto es, parqueaderos, ascensores y accesos principales es la
Secretaría de Hacienda Distrital, designada como tal por efecto de ser la directa
encargada de las finanzas distritales. La Defensoría del Espacio Público, por ser la
administradora del patrimonio inmobiliario distrital, previa suscripción de acta,
entrega cada piso a las entidades que lo ocupan, tales como la Secretaría Distrital
de Planeación, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el
Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, entre otros. Cada entidad
se encarga del mantenimiento y vigilancia del área entregada54.
La infraestructura física es un factor primordial para lograr una mayor eficiencia y
eficacia en la gestión de la SDH, crear un clima laboral adecuado, crear valor
agregado de los colaboradores, la comunidad, los proveedores y el medio
ambiente.
Entre 1996 y 1999 se realizaron consultorías para el diseño del sistema hidráulico
y sanitario, la optimización del sistema eléctrico, reforzamiento estructural del CAD
Torre B, la construcción de baños en el sótano del CAD, realizándose inversiones
de aproximadamente 500 millones de pesos. En este mismo período se llevaron a
cabo los proyectos concernientes a la repotenciación del sistema eléctrico del
CAD, parte del sistema hidráulico, adecuación de algunos espacios físicos y
oficinas de tesorería, OCR, cuarto piso y remodelación de la plataforma de
atención al público de la rotonda del CAD, creación de parqueaderos para
bicicletas y arreglo de algunos baños, con una inversión aproximada de 2.000
millones de pesos55.
54
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano -CONSORCIO PLAN MAESTRO 55
Tomado de: Finanzas Sanas y sostenibles para la equidad y el desarrollo, Alcaldía Mayor de Bogota D.C, tomo 2 Pagina 125
También es importante tener en cuenta que muchos de estos edificios son
rentados por las dependencias de gobierno, lo que limita las adecuaciones que
cubran las necesidades reales de espacio, función y bienestar. En el caso de
SDH, la sede administrativa de la calle 17 con avenida 68 es un contrato de
arrendamiento por 234 millones de pesos mensuales, proyectados a tres años
con las variaciones anuales correspondientes (más de 7000 millones por contrato
de arrendamiento)56; la necesidad de arrendar esta sede surgió por la carencia de
espacios que había en los pisos 11 y 12 del CAD, donde se evidenciaban
condiciones de hacinamiento, sin posibilidad de atención a la gente, con pisos de
tapete en condiciones bastante complejas, e incluso un computador era utilizado
hasta por 3 funcionarios en un día; la alternativa era tener un sitio para impuestos
donde pudiera cumplir con sus funciones misionales.
Casos como este, demuestran la carencia de lotes propiedad del Distrito Capital,
para suplir las necesidades de las entidades públicas distritales, situación que
debe ser subsanada con la recuperación de lotes arrendados a particulares, así
como la optimización de espacios de los bienes fiscales del distrito. En 1997, por
ejemplo, se estableció la política de contratar con terceros los servicios generales,
empezando por los servicios de fotocopiado y vigilancia y seguridad, dado que ya
había establecido la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la
normativa correspondiente a la prestación de este servicio por empresas privadas
especializadas.
56
SIETE MIL CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES, CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS MONEDA CORRIENTE ($7.188.043.383), incluido el IVA, el cual se discrimina así: para el año 2009 por un valor de $ 1.300.800.000, para el año 2010 por un valor de $ 2.056.000.000 y para el año 2011 por un valor de $ 3.831.243.383. Las vigencias futuras se encuentran amparadas mediante el Decreto de la Alcaldía Mayor de Bogotá Nº 466 del 26 de diciembre de 2008, en cumplimiento del Acuerdo Distrital No 340 del 19 de diciembre de 2008. El Objeto del contrato Entregar a título de arrendamiento un área de 5.580.89 M2 del inmueble ubicado en la Avenida Calle 17 No 65 B – 95/99 de la Ciudad de Bogotá, así como los bienes muebles, usos conexos y servicios que sean necesarios para estructurar y asegurar el debido funcionamiento de los puestos de trabajo de personal vinculado a la Secretaría Distrital de Hacienda, que cuenten con las especificaciones técnicas esenciales previstas en los estudios previos, y con la propuesta del contratista. Véase contrato de arrendamiento del Distrito No. 051000-742-0-2009, Escritura Pública No 0002407 de la Notaría 44 de Bogotá D.C., del 18 de diciembre de 2007, inscrita el 31 de diciembre de 2007 bajo el No 01181583 del Libro IX.
La administración pública Distrital, en la actualidad ocupa edificios y oficinas que
no resultan muy funcionales de acuerdo a las necesidades operativas, y de
comodidad; es el caso, por ejemplo, del predio ubicado en la KR 23 72 01, cuyo
propietario es el Distrito Capital; este predio, antigua sede de la Empresa de
Transporte Urbano, actualmente tiene en funcionamiento el archivo de la SHD, en
condiciones inadecuadas como humedad y plagas, como se especifica más
adelante.
3.2 DIAGNÓSTICO DE SEDES ADMINISTRATIVAS DEL DISTRITO CAPITAL
3.2.1 BIENES PÚBLICOS Y BIENES FISCALES
Se debe realizar una diferenciación conceptual respecto a bienes públicos y
bienes fiscales; los bienes de uso público, en los casos en que son propiedad del
distrito y su uso pertenece a todos los habitantes del territorio, (como calles,
plazas, parques, etc) son imprescriptibles, inembargables e inalienables.
Los bienes fiscales, no pertenecen generalmente a los habitantes, su uso es
institucional cuando los bienes están asignados a las entidades distritales,
administración que corresponde al Departamento Administrativo de Defensoría del
Espacio Público “DADEP”, sobre los inmuebles que pertenecen al Distrito Capital.
Acorde a la definición dada por la Corte Suprema de Justicia, los bienes del
Estado son de uso público o fiscales, también llamados patrimoniales; su posesión
por parte del Estado debe ser administrada como un particular, ya que como
propiedad privada están sometidos al derecho común.
De manera que en definitiva son bienes fiscales aquellos bienes de las personas
públicas, que no tienen el carácter de bienes de uso público. Estos bienes
componen, por tanto, el llamado dominio privado del Estado57.
El DADEP entrega los predios a entidades públicas del nivel distrital y nacional; la
forma de entrega de los predios se da por asignación mediante actas de entrega, y
posteriormente puede haber convenios interadministrativos por entrega o
comodato, como se ve a continuación:
57
Sala Administrativa Del Consejo De Justicia De Santa Fe De Bogota D.C. (código cja02151997) bienes de uso público - restitución.- del 31 de julio de 1997
3.2.1.1 Actas De Entrega
Tabla 4: Actas de Entrega DADEP- Entidades Públicas
Uso Fiscal (375 Bienes) Edificaciones (200) Bodegas (2 )
Carceles (5 )
Casas (21 )
Colegios (50 )
Edificios (21 )
Escuelas (68 )
Hospitales (1)
Locales (4 )
Oficinas (22 )
Otras Edificaciones (6
Terrenos (175) Rurales (42 )
Urbanos (133 )
Uso Público (556 Bienes) Bienes Históricos y Culturales (1) Otros históricos y culturales (1)
Rondas de Rios, Queb, embalses,
(2)
Rondas y preservación ambiental
(2 )
Zonas de Servicios Públicos (4) Plazas de Mercado (4 )
Zonas de Equipamiento comunal
(341)
Zona Comunal (226)
Zona Verde y Comunal (115 )
Zonas Recreativas (171) Parque
Plaza
Zona Verde
Zonas Viales (37) Área de control ambiental (3)
Estacionamiento o parqueadero (5
)
Vías peatonales (5 )
Vías Vehiculares (24 )
Fuente: Elaboración Propia
3.2.1.2 CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE ENTREGA
Tabla 5: Convenios interadministrativos de entrega DADEP- Entidades Públicas
Uso Fiscal (173 Bienes) Edificaciones (40) Bodegas (1)
Casas (5)
Clinicas (1)
Edificios (5)
Escuelas (3)
Locales (17)
Mataderos (1)
Oficinas (4)
Otras Edificaciones (3)
Terrenos (19) Rurales (1 )
Urbanos (18 )
Uso Público (114 Bienes) Bienes Históricos y Culturales (1) Otros históricos y culturales (1)
Rondas de Rios, Queb, embalses,
(4)
Rondas y preservación ambiental
(4 )
Zonas de Equipamiento comunal
(30)
Zona Comunal (20)
Zona Verde y Comunal (10)
Zonas Recreativas (46)
Parque (13)
Cesion Tipo A (1)
Plazoleta (1)
Zona Verde (30)
Zona de reserva para futuros
parques (1)
Zonas Viales (33) Area de control o aislamiento (19)
Estacionamiento o parqueadero (3)
Vías Vehiculares (11)
Fuente: Elaboración Propia
3.2.1.3 CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE COMODATO
Tabla 6: Convenios interadministrativos de Comodato DADEP
Uso Fiscal (42 Bienes) Edificaciones (18) Casas (3)
Colegios (1)
Edificios (1)
Locales (2)
Oficinas (9)
Otras edificaciones (2)
Terrenos (24) Rurales (2)
Urbanos (22)
Uso Público (19 Bienes) Zonas de Servicios Públicos (1) Zona de reserva de servicios
públicos (1)
Zonas de Equipamiento comunal
(7)
Zona Comunal (5)
Zona Verde y Comunal (2)
Zonas Recreativas (10)
Parque (2)
Zona Verde (8)
Zonas Viales (1) Afectación al plan vial(1)
Fuente: Elaboración Propia
A continuación se señala el carácter de provisionalidad por entidad, indicador
otorgado por la Secretaría General en el estudio Plan Maestro de Servicios
Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al
Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO:
“Después de hacer una revisión de la Reforma Administrativa de 2006 y de la
distribución de las sedes de cada sector de la administración y el carácter de
provisionalidad o permanencia de cada sede, se puede decir lo siguiente; las
entidades con sedes de carácter provisional son 49 de 70. De estas 49 de carácter
provisional, 15 pertenecen a las Secretaria de Gobierno y 2 a la Secretaría
General de la Alcaldía. Estas 17 sedes de carácter provisional están relacionadas
dentro del proyecto futuro del Palacio Liévano. Justamente la construcción del
Palacio Liévano implica la demolición del edifico actual de Secretaría de la
Integración Social, dejando a esta entidad en situación de provisionalidad”58.
Asimismo las Secretarias de Movilidad, Educación, Ambiente y Hábitat se
encuentran en situación de provisionalidad.
Tabla 7: Provisionalidad y permanencia, sedes administrativas
permane
ncia
edificio SECTOR
Administrativo
ENTIDAD
permane
nte
CAD
Gobierno Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal
Hacienda Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
Movilidad Unidad Especial de Rehabilitación Y Mantenimiento Vial
Desarrollo Económico Secretaría De Desarrollo Económico
Gestión Departamento Administrativo del Servicio Civil
Gobierno Departamento Administrativo de la Defensoria del Espacio
Público
Hacienda Secretaría de Hacienda
58
Plan Maestro de Servicios Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO. Diagnóstico
Integración Social Secretaría de Integración Social (Departamento Administrativo
De Bienestar Social)
Planeación Secretaría de Planeación
Edificio Liévano
Gestión Secretaría General
Gobierno Secretaría de Gobierno
EEB
Educación Instituto para La Investigación Educativa y el Desarrollo
Pedagógico
Educación Secretaria de Educación Distrital
Hábitat Metrovivienda
Movilidad Transmilenio S.A.
Lotería de
Bogotá
Control Contraloría de Bogotá
Hacienda FONCEP (Fondo de Ahorro y Vivienda (FAVIDI))
Loteria de Bogotá
Edificio ETB
Hábitat ETB
ETB ESP
17 Cultura, Recreación y
Deporte
Secretaría Cultura Recreación y Deporte (Instituto Distrital de
Cultura y Turismo IDCT)
Casa
Coorcandelaria
Cultura, Recreación y
Deporte
Instituto Distrital de Patrimonio Cultural (Corporación La
Candelaria)
Concejo de
Bogotá
Control Concejo de Bogotá
Jardín Botánico Ambiente Jardín Botánico José Celestino Mutis
Personería Control Personería Distrital
SECSALUD Salud Secretaría de Salud
UDFJC Educación Universidad Francisco José de Caldas
temporal Edificio Liévano Integración Social Secretaría de Integración Social (Departamento Administrativo de
Bienestar Social)
1 Gobierno Secretaría de Gobierno
2 Gobierno Fondo de Vigilancia y Seguridad
3 Gobierno Secretaría de Gobierno
4 Gobierno Secretaría de Gobierno
5 Desarrollo Económico Instituto para la Economía Social IPES
6 Hábitat EAAB
7 Movilidad Instituto de Desarrollo Urbano
8 Hábitat Empresa de Renovación Urbana
10 Hábitat Caja de Vivienda Popular
11 Cultura, Recreación y
Deporte
Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD
12 Gobierno Secretaría de Gobierno
13 Movilidad Instituto de Desarrollo Urbano
14 Desarrollo Económico Instituto Distrital de Turismo
15 Hábitat Secretaría del Hábitat
18 Hábitat Empresa de Energía de Bogota
19 Hábitat Metrovivienda
20 Gobierno Secretaría de Gobierno
21 Gobierno Secretaría de Gobierno 2
22 Gobierno Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE
Sin localizar Salud Fondo financiero Distrital de Salud
Sin localizar Desarrollo Económico Corporación para el Desarrollo y la Productividad Bogotá Región
Alcázares Integración Social Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud
IDIPRON
Bomberos
Chapinero
Gobierno Unidad Administrativa Espacial Cuerpo Oficial de Bomberos
CC Cultura, Recreación y
Deporte
Canal Capital
Chapinero Gestión Secretaría General
Edificio Avianca Gobierno Secretaría de Gobierno
Edificio
Sudameris
Hábitat Unidad Especial de Servicios públicos
Edifico Parway Control Veeduría Distrital
Edifico Kr. 6 Ambiente Secretaria Distrital de Ambiente (Departamento Administrativo del
Medio Ambiente)
IDU k7 Movilidad Instituto de Desarrollo Urbano
Parque el
Salitre
Movilidad Secretaría de la Movilidad
SATT Movilidad Fondo de Educación y Seguridad Vial
Fuente: Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital
3.2.1.4 PREDIOS ASIGNADOS POR ENTIDAD
Los convenios con el DADEP se realizan con las siguientes entidades:
Tabla 8: Tipos de Sede59
SEDES
ADMINISTRATIVAS
Nivel central y descentralizado Todas las entidades que hacen parte de la
organización administrativa del distrito capital
Nivel
Desconcentradas Territorialmente
Alcaldías Locales, Juntas Administradoras Locales,
Fondos de Desarrollo Local,
Soporte
Departamento Administrativo de la Defensoría del
Espacio Público
Secretaría de Gobierno - Dirección de Apoyo a
Localidades
Fuente: Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital
59
Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO. Diagnóstico.
Tabla 9: Bienes Fiscales entregados
ENTREGADO A PREDIOS
ABEL RODRIGUEZ CESPEDES 4
ALCALDIA LOCAL DE SANTA FE 1
ALCALDIA LOCAL DE ANTONIO NARIÑO 2
ALCALDIA LOCAL DE ENGATIVA 6
ALCALDIA LOCAL DE FONTIBON 2
ALCALDIA LOCAL DE LOS MARTIRES 2
ALCALDIA LOCAL DE USAQUEN 2
ANDRES CAMARGO ARDILA 1
BLANCA STELLA PABON ROZO 1
CONTRALORIA DE BOGOTA D.C. 1
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ACCION COMUNAL 1
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR SOCIAL 209
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL 1
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL 2
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE 3
DEPARTAMENTO ADTIVO DEL SERVICIO CIVIL DISTRITAL 1
EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE SANTAFE DE BOGOTA 1
FISCALIA GENERAL DE LA NACION 1
FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE ENGATIVA 2
FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE FONTIBON 1
FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE SAN CRISTOBAL 2
FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE SUBA 2
FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE USAQUEN 2
FONDO DE VENTAS POPULARES 7
FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTA 11
FONDO DESARROLLO LOCAL CIUDAD BOLIVAR 16
FONDO DESARROLLO LOCAL TUNJUELITO 1
FRANCISCO LUIS GOMEZ GOMEZ 4
GABRIEL ENRIQUE CASTILLA CASTILLO 1
GERMAN DE LA CRUZ 1
GLORIA LIBIA POLANIA 2
HOSPITAL DE SUBA II NIVEL ESE 2
HOSPITAL CENTRO ORIENTE II NIVEL E.S.E. 3
HOSPITAL DE FONTIBON II NIVEL ESE 4
HOSPITAL DE SAN CRISTOBAL E.S.E. 1
HOSPITAL DE USAQUEN I NIVIEL E.S.E. 3
HOSPITAL DE USME SEGUNDO NIVEL 7
HOSPITAL EL TUNAL III NIVEL E.S.E. 2
HOSPITAL MEISSEN II NIVEL ESE 1
HOSPITAL PABLO VI BOSA I NIVEL E.S.E. 1
HOSPITAL RAFAEL URIBE URIBE 4
HOSPITAL TUNJUELITO II NIVEL 4
HOSPITAL VISTA HERMOSA I NIVEL E.S.E. 2
IDIPRON 8
IDRD 10
INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO 51
INSTITUTO DISTRITAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ 1
INSTITUTO PARA LA ECONOMIA SOCIAL 1
JORGE ENRIQUE CAMARGO QUITIAN F.D.L. TUNJUELITO 1
JOSE GUILLERMO RODRIGUEZ QUINCHE 2
LUIS FERNANDO PINEDA- HOSPITAL DEL SUR 2
MINISTERIO DE CULTURA 12
MUNICIPIO DE CUBARRAL METAL 1
ORQUESTA FILARMONICA DE BOGOTA 1
PERSONERIA DE BOGOTA DC 2
POLICIA NACIONAL 8
REGISTRADURIA DISTRITAL DEL ESTADO CIVIL 2
REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL 8
SECRETARIA DE EDUCACION DEL DISTRITO CAPITAL 568
SECRETARIA DE GOBIERNO 23
SECRETARIA DE HACIENDA DEL DISTRITO CAPITAL 7
SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS 1
SECRETARIA DE SALUD DEL DISTRITO CAPITAL 20
SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE 3
SECRETARIA GENERAL DE LA ALCALDIA MAYOR 5
UNIDAD ADM. ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS 1
UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PUBLICOS – UESP 29
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS 1
VEEDURIA DISTRITAL 1
PREDIOS SIN ENTREGAR 69
TOTAL 1165
PREDIOS
Fuente: Elaboración Propia
De las tablas anteriores, cabe señalar lo siguiente:
1. Muchos de los predios corresponden a pequeños locales y oficinas.
2. Hay 18 predios asignados a personas particulares.
3. 30 predios están asignados a entidades del nivel Nacional.
4. El lote rural del municipio de Cubarral (Meta) corresponde a operación
5. Interinstitucional con la SHD, por dación en pago.
6. De los 568 predios asignados a la Secretaría de Educación Distrital, la mayoría
son colegios
7. Los predios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no son
administrados por el DADEP, el total de predios registrados en el aplicativo de
Catastro son 531.
8. Las redes CADE y SuperCADEs son administradas por la Dirección de Servicio
al Ciudadano de la Alcaldía.
9. Las sedes donde se encuentran localizadas la Secretaria de Hacienda CAD,
Ejecuciones Fiscales, sede Carrera 32 No. 12-45 y edificio EDTU son
administradas por la Dirección de Gestión Corporativa.
10. Dirección Nacional de Impuestos Distritales administra el edificio de la
Secretaria de Hacienda – Caprecom.
11. Las sedes Administrativas del nivel distrital se concentran en las localidades
de La Candelaria Teusaquillo, Santa Fe, Chapinero y en menor cantidad
Puente Aranda y Mártires.
Cabe anotar, además, que la relación de predios que aparecen en el sistema de
información de la Defensoría del Espacio Público SIDEP, no corresponde a la
relación de predios que aparece en Catastro Distrital, mediante el aplicativo SIIC
(Sistema Integrado de Información Catastral), Ingresando el numero de NIT del
Distrito (899.999.061) aparecen actualmente 19300 predios aproximadamente,
entre los que se cuentan los terrenos comprados por el IDU para construcción o
reparación de vías, y el sobrante queda como lote propiedad del Distrito.
Las sedes corresponden a 169 edificaciones que equivalen a 200 entidades (una
edificación puede agrupar más de una entidad). Para hacer la caracterización
ENTIDADES DEL NIVEL DISTRITAL
ÁREA DE LOTES
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
MÁS DE
100.000 M2
ENTRE 20.000 Y
100.000 M2
ENTRE 4,000 Y
20.000 M2
ENTRE 800 Y
4.000 M2
MENOS DE 800
M2
% DE SEDES
arquitectónica se seleccionó el conjunto de sedes administrativas y sedes
especializadas en atención al ciudadano de la administración pública Distrital60.
El promedio para el área de los lotes de las entidades del Nivel Distrital es de
34.426,45 m2 sin embargo, es necesario aclarar que existen varios grupos
característicos de estas sedes.61
Gráfico 5: Área lotes
Fuente: Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital
El primer grupo encontrado son los lotes del Instituto Distrital de Recreación y
Deporte y el Jardín Botánico, que son lotes que superan los 100.000 m2 y
corresponden al 6.7%.
El segundo grupo es el lote de las entidades que se encuentran en la sede de la
antigua Empresa de Energía de Bogotá, entre ellos, Metrovivienda, Transmilenio,
el IDEP y la Secretaría de Educación con área cercana a los 50.000 m2 (13.3%).
Un siguiente grupo corresponde a los lotes entre 4.000 y 12.000 m2 (23.3% de las
sedes).
60
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO 61
Fuente: Cálculos de la consultoría a partir de la cobertura de lotes de la SDP Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
El cuarto grupo, el más grande, corresponde al 40% de las sedes y son lotes que
se encuentran entre los 800 y 3.000 m2.
El último grupo lo integran el 16.7% de las sedes con áreas menores de 800 m2.
3.2.2 GASTOS DE MANTENIMIENTO Y OPERACIÓN
Las entidades públicas participantes en los SuperCADEs suscriben un Convenio
de Cooperación, Contrato Interadministrativo, mediante el cual se cobran los
gastos de operación y mantenimiento de acuerdo con el valor por metro cuadrado
que ocupan. Las entidades privadas deben firmar un contrato de arrendamiento y
se les cobra un canon mensual, estimado de acuerdo con la realización de un
avalúo comercial.
Las entidades que tienen presencia en las instalaciones de los SuperCADEs
deben pagarle a la Tesorería Distrital de la Secretaria de Hacienda, las sumas
facturadas, estimadas por el sistema de causación. Con el ánimo de agilizar y
facilitar las labores de operación y mantenimiento de los SuperCADEs, la
Secretaria de Hacienda le gira directamente a la Secretaria General los recursos
que por este concepto le deben pagar las demás entidades distritales que
participan en los SuperCADEs.
El concepto de gastos de operación y mantenimiento incluye Talento humano
informadores y orientadores, Vigilancia, Aseo, Cafetería, Mensajería motorizada,
Servicios públicos: agua, luz y teléfono, imprevistos estimados entre un 10 o 5%
sobre los costos mensuales.
El mantenimiento de los inmuebles y equipos de los SuperCADEs se cubre con los
ingresos por concepto de arrendamiento y para realizar gastos adicionales de
mantenimiento en locales y módulos de entidades privadas.
Los sistemas de pago dependen del tipo de entidad.
1. A las entidades del Sector Central, Secretarías, Departamentos y entidades de
control se les informa el valor anual, pero no se les factura ningún valor por
pertenecer al mismo centro de costos.
2. A las entidades distritales descentralizadas y a las entidades del orden nacional,
se les factura en proporción a los metros cuadrados que ocupan.
3. A las entidades privadas diferentes a las de soporte, se les cobra un
arrendamiento equivalente a 1.36 salarios mínimos legales vigentes.
4. Casos especiales constituyen la Registraduría Nacional del Estado Civil que
como contraprestación facilita los listados de las cédulas de ciudadanía, las
tarjetas de identidad y los registros civiles, El Departamento Administrativo de
Seguridad Das, que realiza semestralmente estudios de seguridad perimetral y
de las instalaciones y la Policía Metropolitana de Bogotá y por el carácter de su
gestión y en otros trámites62.
Respecto al costo anual de gastos de mantenimiento, servicios generales, aseo,
cafetería, vigilancia, alquiler de salones, obtuvimos el siguiente diagnóstico:
Tabla 10: Costos
ENTIDAD MANTENIMIENO
SEDES
ASEO Y
CAFETERIA
VIGILANCIA ALQUILER
SALONES
CULTURA RECREAC Y DEPORTE 96.000.000 19.044.152 444.783.240 30.550.000
SEC. GOBIERNO 444.408.223 985.424.864 896.213.614 0
UAESP 300.000.000 191.600.000 0 11.000.000
SECRETARIA HABITAT 0 181.468.989 219.390.306 19.218.784
IDU 880.431.803 611.000.000 1.239.000.000 2.809.353
TOTAL 1.720.840.026 2.159.935.005 2.799.387.160 63.578.137
Fuente: Elaboración Propia
62
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
0
20000000
40000000
60000000
80000000
1E+09
1,2E+09
1,4E+09
MANTENIMIENTO DE SEDES
ASEO Y CAFETERIA
VIGILANCIA
ALQUILER DE SALONES
Gráfico 5: Relación Costos
Fuente: Elaboración Propia
Según el diagnóstico realizado el mayor gasto se genera en el servicio de
vigilancia, seguido de mantenimiento de sedes en el caso del IDU, y aseo y
cafetería en Secretaria de Gobierno, entidad que tiene a su cargo todas las sedes
de las alcaldías locales (20).
3.2.3 FUNCIONARIOS POR ENTIDAD
De acuerdo a información suministrada por las entidades del nivel central, los
servidores públicos que laboran por entidad, se relacionan a continuación:
Carrera, LNR, Provisionales, Supernumerarios, contratistas
Tabla 11: funcionarios por entidad
Fuente: Elaboración Propia
Dentro de las entidades que dieron respuesta al derecho de petición instaurado se
puede observar que la SHD es la que más funcionarios tiene, seguida del IDU, en
contraste con la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, que tiene
40 funcionarios actualmente.
Al consultar sobre las necesidades específicas respecto a sedes administrativas,
las entidades del nivel central consultadas coinciden en la detección de falencias
respecto al lugar donde laboran; La secretaría de Cultura Recreación y Deporte
presenta deficiencias de espacio para oficinas como centro de cómputo, áreas de
ENTIDAD
NO
ES
PE
CIF
ICA
CA
RR
ER
A
LN
R
PR
OV
ISIO
NA
L
SU
PE
RN
UM
E
CO
NT
RA
TIS
TA
TO
TA
L
SEC. CULTURA RECREACION Y DEPORTE 45 25 18 0 150 238
UAESP 20 10 10 0 0 40
INSTITUTO DTAL DE PATRIMONIO CULTURAL 13 7 2 18 22 62
SECRETARIA DE HABITAT 16 24 3 6 363 412
IDU 170 46 246 0 975 1437
SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL 1526 1526
DASCD 63 63
SECRETARIA DE MOVILIDAD 1116 1116
HOSPITAL VISTA HERMOSA 212 212
UAEREHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL 142 142
SECRETARIA DE EDUCACION 1120 1120
SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACION 657 657
ORQUESTA FILARMONICA DE BOGOTA 130 130
TOTAL 4966 264 112 279 24 1707
reuniones y depósitos de archivo. La Secretaría tiene un inmueble de
conservación arquitectónica, por la tanto presenta varias afectaciones dado que
tiene una técnica constructiva antigua. Principalmente, necesita una intervención
de reforzamiento estructural y realizar adecuaciones para el tratamiento de
humedades ascendentes y descendentes.
La Secretaria de Gobierno presenta principalmente mantenimiento, ampliación y
adecuación de las sedes existentes como:
Teusaquillo: se está negociando predio para la nueva sede.
Usme: ya se tiene lote y se desarrollará el proyecto para la sede.
Mártires: se esta buscando un predio para nueva sede.
Suba: ya existe un predio y se desarrollará el proyecto.
Fontibón: ya se tiene el lote y está por aprobarse el proyecto para su construcción.
Tunjuelito: se está buscando predio para la nueva sede.
El Instituto de Desarrollo Urbano tiene necesidades especificas en cuanto a la
consecución inmediata de una nueva sede que albergue el número de servidores
públicos que laboran en el Instituto y que cumplan las normas legales vigentes
sobre sismo resistencia, seguridad industrial (eléctrica e hidráulica), con los
accesos para personas con movilidad reducida, áreas de evacuación, áreas para
atención de los ciudadanos y los contribuyentes, zonas para parqueaderos,
salones de reuniones, bodegas para archivos y material documental y en general
todos los requerimientos que deben tener las sedes de las entidades distritales.
La Secretaria de Hábitat requiere contar con una sede propia que tenga una
infraestructura física acorde con los requerimientos de la Secretaria para
garantizar la operatividad de aproximadamente 412 personas entre funcionarios
de planta y contratistas.
La Secretaria de gobierno con el Proyecto 642 que forma parte del Plan de
Desarrollo de Bogotá Positiva, contempla, la modernización de las sedes locales
administrativas de cada localidad, como lo vemos a continuación con el Plan
Operativo Anual de Inversiones 2010.
Con el Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva”, se contempla una propuesta para
mejorar las instalaciones físicas de algunas entidades distritales como:
1. Adquisición y mejoramiento de infraestructura y equipamiento de sedes.
2. Fortalecer el 100% de la estructura física y la capacidad operativa y
tecnológica de las entidades de los sectores de Hábitat, Movilidad, Cultura,
Planeación, Ambiente, Gobierno, Hacienda y Gestión Pública.
3. Adecuar 4.700 m2 cuadrados de infraestructura física de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital.
4. Aumentar en 46.000 mts2 la planta física construida de la Universidad Distrital
Construir 9 equipamientos para la materialización de las políticas de niñez y
familia.
5. Adquisición y mejoramiento de infraestructura y equipamiento de sedes.
6. Reforzar estructuralmente y actualizar en sismoresistencia y equipamientos del
Sector Integración Social.
En el estudio realizado por Consorcio Plan Maestro, del año 2007, se
establecieron proyectos a ejecutar en la implementación del Plan Maestro de
Sedes Administrativas; para ello, uno de los puntos a ejecutar es la agrupación de
las entidades ubicadas actualmente en sedes no aptas en un edificio de escala
metropolitana63.
Tabla 12: Programa construcción sedes
Programa Construcción Sedes Administrativas Nivel Distrital
Objetivo:
Agrupar las entidades ubicadas, actualmente, en sedes no aptas en un edifico de escala metropolitana de la categoría de Centro
Administrativo
Beneficios Esperados:
Garantizar la oferta de áreas aptas para oficina para el funcionamiento de la administración pública.
63
Plan Maestro de Servicio Urbanos Básicos de Administración Pública y de Servicio de atención al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO. Etapa de formulación.
Proyecto Objetivo Definición actividades
Construcción
Manzana Liévano
Agrupar la actividad del
despacho del Alcalde
Mayor de Bogotá, la
Secretaría General y la
Secretaría de Gobierno en
la manzana ubicada entre
las calles 10ª y 11 carreras
8ª y 9ª"
El proyecto se encuentra en curso. Comprende la modificación, reforzamiento
estructural y ampliación del Edificio Liévano.(proyecto en curso)
Construcción
nuevo edificio
IDU
Construir la sede principal
del IDU
Identificar, adquirir el suelo, desarrollar un plan de implantación, elaborar los
diseños arquitectónicos, construir y poner en operación un edifico de 28000m2.
Proyecto en etapa de formulación de pliegos de concurso para los diseños.
(proyecto en curso)
Construcción de
la nueva sede de
la EEB
Construir la sede principal
de la EEB
Identificar y adquirir el suelo, desarrollar un plan de implantación, elaborar los
diseños arquitectónicos, construir y poner en operación un edifico.
(Proyecto en curso de la EEB)
Construcción
Secretaría de la
Movilidad
Construir la sede de la
Secretaría de la Movilidad. El proyecto se encuentra en curso.
Construcción del
edificio Nuevas
Secretarías
Agrupar las Secretarías y
entidades adscritas en las
sedes no aptas en un
equipamiento de escala
metropolitana.
Identificar, adquirir el suelo, desarrollar un plan de implantación con la
coordinación institucional respectiva, elaborar los diseños arquitectónicos,
construir, dotar y poner en operación un edifico de 28.000m2
Se agruparán las siguientes entidades:
Área
actual,
m2
Área
proy., m2
Secretaría de Integración Social 5800 7540
Secretaría del Hábitat, sede principal 2960 3848
Secretaría Distrital de Ambiente 5428 7056
Secretaría de la Movilidad 2113 2747
Veeduría Distrital 1709 2222
Empresa de Renovación Urbana 450 585
Instituto Distrital de Turismo 241 313
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE 687 893
Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la
Juventud 507 659
Instituto para la Economía Social IPES 259 337
Unidad Especial de Servicios públicos 1190 1547
Subprograma de Adecuación Sedes del nivel Distrital
Proyecto Objetivo Definición actividades
Incorporación de los elementos de señalización dispuestos por el "Manual de Señalización para las Sedes de la Administración
Pública".
Incorporación de los elementos de mobiliario dispuestos por el "Manual de Imagen Corporativa, Puntos de Servicio al Ciudadano".
Las sedes son: Área actual, m2
Adecuación
Sedes
Administrativas
Nivel Distrital
Homologar la calidad
arquitectónica de las sedes
Edificio Secretaría SALUD 10320
Edificio ETB 24800
Edificio EAAB 23435
Edificio Caja de Vivienda Popular 3914
Fuente: Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital
Del Diagnóstico realizado se estableció que es necesario centralizar las sedes del
nivel central en 5 edificios en edificios con categoría de Centro Administrativo.
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES 2010
Programa / Entidad / Proyecto
DERECHO A LA CIUDAD
Bogotá espacio de vida 99873827000
Fundación Gilberto Alzate Avendaño 435.629.000
7032 Dotación, adecuación y mantenimiento de la infraestructura física, técnica e informática 435.629.000
Instituto Distrital de Recreación y Deporte 78.742.734.000
554 Construcción, adecuación y mejoramiento de parques y escenarios 38.742.734.000
619 Sostenibilidad integral del sistema distrital de parques y escenarios 40.000.000.000
Instituto Distrital del Patrimonio Cultural 7.643.000.000
499 Conservación del patrimonio y paisajes culturales 5.580.000.000
519 Fortalecimiento de la infraestructura física de los escenarios culturales 2.063.000.000
Orquesta Filarmónica de Bogotá 3.952.464.000
450 Mantenimiento y sostenimiento de la infraestructura cultural pública 3.952.464.000
Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte 9.100.000.000
472 Construcción de escenarios y territorios culturales adecuados y próximos para la diversidad y la9.100.000.000
Fuente: POAI 2010 Distrito Capital
Respecto al área por metros cuadrados que ocupa en promedio cada empleado
(tomando el área total, incluyendo en muchos casos parqueaderos), se estableció
lo siguiente:
Tabla 13: Promedio por funcionario
Fuente: Elaboración Propia
Se debe tener en cuenta que respecto al indicador de m2 por funcionario, no se
discriminó del área total del terreno las áreas de parqueaderos y las zonas
comunes.
ENTIDAD FUNCIONARIOS M2 POR
FUNCIONARIO
SEC. CULTURA RECREACION Y DEPORTE 238 3
UAESP 40 2
INSTITUTO DTAL DE PATRIMONIO CULTURAL 62 2.5
SECRETARIA DE HABITAT 412 2
IDU 1437 9.87
SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL 1526 12.1
DASCD 63 11.9
SECRETARIA DE MOVILIDAD 1116 20
HOSPITAL VISTA HERMOSA 212 -
UAEREHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL 142 18
SECRETARIA DE EDUCACION 1120 9.4
SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACION 657 11
ORQUESTA FILARMONICA DE BOGOTA 130 16
3.2.4 PREDIOS SHD
Del total de predios a cargo del DADEP, 6 aparecen a nombre de la Secretaría de
Hacienda Distrital; la tabla muestra el avalúo según la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital (UAECD):
Tabla 14: Predios SHD
DIRECCION FECHA
INICIO
FECHA
FINAL
AVALUO INSTITUCION
AK 30 25 90 04/06/02 03/06/10 35.849.810.000 Centro Administrativo Distrital
CAD
CL 54 A 14 65 11/09/08 10/09/13 203.205.000 SHD
CL 36 28 A 41 19/10/04 18/10/14 3.254.501.000 Concejo de Bogotá
KR 6 14 98 BQ 2 OF 401 14/06/05 13/06/09
163.424.000 FONCEP
KR 32 12 45 28/12/00 03/08/11 2.012.465.000 Archivo SHD
AK 45 232 35 LC 4112 20/01/07 19/01/12 735.416.000 DIAN
Fuente: Elaboración Propia
De los predios asignados por el DADEP a la SHD, actualmente 3 son utilizados
por la entidad (CAD, Cll 54 y Archivo); el predio que aparece asignado a la DIAN
es en copropiedad con Secretaría de Hacienda (50%); el edificio del Concejo está
en remodelación y el área de la oficina del FONCEP no es muy significativa para
desarrollar funciones misionales en esta, por su extensión.
Por otra parte, según información solicitada mediante Derecho de Petición dirigido
a la Secretaría de Hacienda Distrital, el total de empleados por sede de la entidad
y el área construida en metros cuadrados es la siguiente:
Tabla 15: M2 por empleado
SEDE # EMPLEADOS AREA CONSTRUIDA (m2) m2 POR EMPLEADO
KR 30 25 90 759 6.750 8
AC 17 65 B 95 667 5.580 8
KR 32 12 45 33 3.600 109
CL 54 A 14 65 35 400 11
KR 23 72 01 32 2.170 67
Fuente: Elaboración Propia
El indicador de m2 por empleado muestra que la SHD no tiene en este momento
deficiencias de espacio; la necesidad real actual se argumenta en la carencia de
predios propios, en aras de reducir los costos de arrendamiento, ya que estos
rubros podrían destinarse a administración y mantenimiento, pero por la escasez
de terreno consolidado a nombre del Distrito, la inversión en arrendamiento por
parte de la administración es cada vez más costosa, mientras que se
desaprovechan terrenos importantes como el que está ubicado en la Kr 23 72
01(barrio san Felipe), que actualmente según el indicador cuenta con 67 metros
cuadrados por empleado, ya que hay mucho espacio inutilizado o subutilizado,
situación que debería ser corregida ya que la ubicación del predio es una gran
oportunidad para cualquier entidad del nivel central del Distrito, como se ve a
continuación.
3.3 LA ESTACIÓN: PREDIO UBICADO EN EL BARRIO SAN FELIPE, LOCALIDAD BARRIOS
UNIDOS
Barrios Unidos, localidad en la que se encuentra el predio LA ESTACIÓN, se
distingue por ser un importante centro de comercio y servicios. Sobresale la
actividad industrial de pequeño y mediano alcance, en diversas áreas como la
elaboración de muebles, litografías, almacenes de compra y venta de repuestos
para automóvil y almacenes de calzado.
El predio se ubica en la calle 72 con carrera 23 Barrio San Felipe, dentro de la
UPZ número 98 Los Alcázares, la más grande de las cuatro que integran la
localidad. Esta unidad de planeación zonal, clasificada como de perfil residencial
consolidado, aun no se encuentra reglamentada dentro del POT de planeación
Urbana, a diferencia de las otras tres. Los planes de Desarrollo local Bogotá Sin
Indiferencia y Bogotá Positiva consolidaron componentes, programas y proyectos
que han buscado el desarrollo del hábitat desde los barrios y las unidades de
planeación zonal, incentivando el uso y disfrute sostenible de los suelos y el
territorio64.
Acorde al proyecto de reglamentación de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ)
No. 98, LOS ALCÁZARES, ubicada en BARRIOS UNIDOS, es una localidad
heterogénea en cuanto a actividades y dinámica urbana, estratégica gracias a la
centralidad nacional e internacional (Calle 72-Calle 100). Gracias a estas
particularidades, es una gran oportunidad para la sede administrativa de la SHD,
ya que el predio en cuestión, donde actualmente funciona el archivo de la entidad
(si logra ser asignado por el DADEP a la Secretaría Distrital de Hacienda),
funcionaría como sede administrativa, teniendo en cuenta que el área del terreno
es de 5.960 m2 y actualmente el área construida es de 3.007 m2, (acorde a la
información consultada en el aplicativo SIIC -Sistema Integrado de Información
Catastral-) un área optima para el funcionamiento de una sede administrativa.
Se debe tener en cuenta que según la estructura ecológica principal de dicha UPZ,
allí se encuentran los parques zonales los Alcázares, así como corredores
ecológicos viales y de rondas y se tiene proyectado construir el parque LA
ESTACIÓN en el predio del archivo de la SHD. En concordancia con lo
establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial, las normas para la UPZ los
Alcázares, están orientadas al mantenimiento y recuperación de las edificaciones,
de sus condiciones arquitectónicas y urbanísticas, al igual que al mejoramiento y
recuperación de las condiciones de habitabilidad y uso de los inmuebles para su
eficiente aprovechamiento e integración con la dinámica productiva de la ciudad;
por este motivo, la edificación actual del predio LA ESTACIÓN, debe ser
modificada ya que el deterioro de la construcción no permite una adecuada
utilización del mismo, como se corrobora en las siguientes imágenes:
64
“Bogotá Sin Indiferencia. Plan de desarrollo Local 2005 2008 “ARTICULO 12º. Programas del Eje Urbano Regional. “Bogotá Positiva. Plan de desarrllo Local 2009 2011”capitulo 2 Articulo 8
Gráfico 6: Área construida
Fuente: Elaboración Propia
Gráfico 7: Área del Lote
Fuente: Elaboración Propia
El área del lote hasta hace unos meses todavía contaba con la presencia de los
trolebuses que se ven en las imágenes, y que pertenecen a la extinta EDTU
(Empresa Distrital de Transporte Urbano). En la actualidad, esta parte del lote está
desocupada, y la destinación prevista para la totalidad del terreno es la
construcción del parque LA ESTACION, como se corrobora en el artículo 146 del
Decreto 190 de 2004, que identifica el suelo de protección:
Tabla 16: Parque De Escala Zonal65
Fuente: Artículo 146 Dto 190 de 2004
65
Cabe anotar que en el Decreto 190 de 2004, la dirección no está correctamente, ya que la calle y la carrera están invertidas; la dirección correcta es Kr 23 72-01
A pesar de lo establecido en el POT, los usos permitidos para la dirección Kr 23
72-01 LA ESTACIÓN, según la Secretaría Distrital de Planeación son residencia
general como uso principal y comercial, institucional e industrial como usos
complementarios.
Tabla 17: Usos del suelo
Fuente: Secretaría de Planeación Distrital
Gráfico 8:LA ESTACIÓN
En miras de garantizar el
libre disfrute del espacio
público existente y
proyectado, se deben
tener en cuenta los usos
y ocupación del suelo
que actualmente dan los
propietarios y
poseedores de los
terrenos, así como sus
expectativas frente a los
usos futuros, por esta
razón, se deben
establecer las
necesidades reales tanto
de la ciudadanía
residente en la zona
aledaña al lote, como la
administración distrital, ya que la construcción de un parque en este predio puede
no ser tan fructífera como si lo es una sede administrativa de Secretaría de
Hacienda, teniendo en cuenta que a tan solo una cuadra del predio, está el parque
Los Alcázares, así como toda la zona verde del salitre, que pertenece a la
localidad.
El terreno resaltado en color azul es donde actualmente funciona el archivo de la
SHD; se señalan, asimismo las zonas verdes y las áreas protegidas de la
localidad; el parque LA ESTACIÓN, próximo a construirse aparece con uso
temporal (archivo SHD), y como tal, la certificación catastral no registra
Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá
actualmente el uso de Zonas Verdes o Parques de Escala Zonal, sino Comercio
en Corredor Comercial, con los siguientes usos66:
Tabla 18: Usos
Fuente: UAECD
En el mismo aplicativo, se registra la siguiente información respecto al avalúo
catastral
Tabla 19: Avalúos
Fuente: UAECD
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD, para el año 2010
actualizó el avalúo por un valor de $4.695.801.000, según los criterios de valor por
metro cuadrado y área construida.
Respecto a la propiedad del terreno, actualmente el predio aparece a nombre de
Carlos Fídolo González Cuellar, pero el dato debe ser actualizado ya que el
propietario y poseedor del mismo es el Distrito Capital, como se corrobora en el
aplicativo SIT II de orientación tributaria de la SHD, donde se registra para el
predio tarifa cero (0), por ser de un bien fiscal propiedad del distrito.
66
Boletín Catastral. Sistema Integrado de Información Catastral SIIC, consultado el 8/06/2010
3.4 DIAGNÓSTICO SHD67
El reto hacia al futuro es redefinir la visión para conseguir una nueva fiscalidad que
sea coherente con las exigencias y tendencias del desarrollo de la ciudad.
En el año 1992 la situación financiera de Bogotá era deficitaria, las propuestas de
los contratistas tenían sobreprecios por la ineficiencia y el incumplimiento del
Estado, o simplemente no querían contratar con la ciudad.
Gráfico 9: Gastos de funcionamiento Administración central, 1995-2007
Fuente: Ejecuciones presupuestales DDP- SDH
La evasión e incumplimiento tributario eran muy altos; sólo la mitad de los
contribuyentes pagaban sus impuestos y muchos de ellos solo pagaban la mitad
de lo que debían. Hoy, la situación ha mejorado notablemente, los gastos de
67
La información consignada en el diagnóstico es tomada y analizada del libro “Finanzas Sanas y sostenibles para la equidad y el desarrollo” 15 años 1997-2007, de la alcaldía Mayor de Bogotá D.C
funcionamiento disminuyeron del 48% al 16%; los gastos de servicio de la deuda
pasaron del 18% al 9% y la inversión pasó del 30% al 75%. La infraestructura y
toda la inversión ejecutada es sostenible a largo plazo.
3.4.1 CAPACIDAD Y DESEMPEÑO INSTITUCIONAL
La SHD debe asegurar que el distrito cuente con los recursos suficientes para
cumplir con sus obligaciones y hacer las inversiones necesarias en la ciudad,
garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas mediante una estricta
disciplina fiscal. Hacer efectivas estas responsabilidades depende de la capacidad
institucional que se logre construir, entendida esta como la habilidad para
desempeñar tareas de una manera efectiva, eficiente y sostenible. La capacidad
es entonces un producto por sí mismo, que se mida en términos de resultados
institucionales, pero también es un proceso que exige intervenciones en distintos
niveles de la organización para conseguir esa capacidad deseada.
El mejoramiento de los servicios a los contribuyentes también ha sido parte
importante de la estrategia de fortalecimiento de la capacidad institucional de la
SHD. Hoy en día, se tienen más de 30 servicios en Internet para atender al
ciudadano, incluyendo declaración y pago de impuestos; se implementó la línea
gratuita 195 para resolver dudas sobre liquidación y pago de impuestos y se ha
descentralizado la atención para acercar la administración a la ciudadanía.
Asimismo, es de tener en cuenta que se deben reducir los tiempos de respuesta
de requerimientos por parte de la ciudadanía a la administración, como es el caso
de la solicitud al Archivo de declaraciones presentadas en bancos, trámite que
demora más de 6 meses en resolverse, otra razón por la cual es urgente unificar
el archivo de la SHD, que hoy se encuentra en varias sedes.
3.4.2 EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA DISTRITAL
El sector Hacienda, conformado por la SHD, la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital UAECD, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones FONCEP y la Lotería de Bogotá, “tiene la misión de responder por la
planeación fiscal en el Distrito, con el fin de garantizar la sostenibilidad de las
finanzas distritales orientada al financiamiento de los planes y programas de
desarrollo económico, social y territorial”. El cuadro muestra la dinámica del
despliegue horizontal de los elementos estratégicos de la SHD.
Gráfico 10: Despliegue horizontal de elementos estratégicos
Fuente: SDH
3.4.3 FINANZAS SANAS
El concepto de Finanzas Sanas, compromete las siguientes dimensiones:
Finanzas Sanas = (Gestión Organizacional, Hacienda pública, Impacto
Socioeconómico)
Tabla 20: Dimensiones de Finanzas Sanas
Gestión
Organizacional
Entendida como el manejo estratégico interno
y externo que compromete el talento humano
Gerencia y Planeación
Gestión del Talento Humano
de la SHD
Gestión Jurídica
Gestión Corporativa
Gestión de la Información y el
conocimiento
Gestión del Servicio
Comunicaciones
Gestión Financiera Hace competente en la SHD por su conocimiento,
políticas, programas, bases de datos, sistemas de
información y herramientas fiscales para producir
valor, asignar recursos, controlar el riesgo y
evaluar el gasto
Planeación Financiera
Administración de Ingresos
Gasto Público
Herramientas Fiscales
Impacto Social y
Desarrollo
Urbano
Resultados sectoriales producidos por las
políticas públicas, los programas y proyectos
ejecutados con recursos del presupuesto distrital,
explicando la relación entre Finanzas Sanas,
Equidad Social y Desarrollo Urbano
Equidad
Gestión pública
Movilidad
Hábitat
Seguridad y convivencia
Cultura, recreación y deporte
Competitividad
Servicios Públicos Domiciliarios
Desarrollo Social
Fuente: Elaboración Propia
3.4.4 TENDENCIA PROSPECTIVA
En la atención al contribuyente, la especialización de la administración según
tamaño de los contribuyentes, la declaración y pago electrónico de tributos y
obtención de estados de cuenta unificados por contribuyente, son procesos que
deberán ser desarrollados para mejorar el servicio de liquidación y pago de los
impuestos. En los dos gráficos siguientes se observa la comparación entre la
planta de personal en el año 1992, y la planta de personal en el año 2006
Gráfico 11: Distribución de planta de personal 1992 - 2006
Fuente: SHD
La estructura administrativa en 1992 pasó de ser incipiente, con el Despacho, la
Subsecretaría, las Direcciones de Impuestos y Presupuesto y dos dependencias
de menor nivel, a una estructura, en 2006, más compleja y especializada en temas
misionales y de apoyo, con el Despacho, la Subsecretaría y nueve direcciones, de
las cuales se desagregan dependencias que, con el concurso del talento humano,
han venido consolidando una gestión altamente técnica, que permite la
sostenibilidad hacia el futuro.
3.4.5 INGRESOS TRIBUTARIOS
Son los recursos permanentes con los que cuenta la ciudad, están constituidos por
los impuestos que el contribuyente debe pagar sin contraprestación directa alguna.
Permiten la financiación del gasto público y pueden generar superávit
presupuestario, permitiendo mayores niveles de inversión. El desarrollo
institucional, la cultura tributaria y la racionalización tributaria en el periodo 1995-
2007 permitieron consolidar las finanzas de la ciudad, creciendo el recaudo en un
8% real, en promedio, para el periodo.
Gráfico 12: Evolución real de los ingresos tributarios
Fuente: SDH
Asimismo, es de resaltar la presión tributaria que ha ejercido la administración,
respecto a otras ciudades, como se ve en el cuadro
Gráfico 13: Presión tributaria en Bogotá y otras ciudades
3.4.6 GASTO PÚBLICO
Fuente: SDH
El Gasto Público se agrupa en tres rubros: inversión, servicio de la deuda y gastos
de funcionamiento; durante los últimos años, se destaca la disminución de los
gastos de funcionamiento, la tendencia controlada de los pagos por servicio de la
deuda y el aumento sostenido de la inversión.
En el presente diagnóstico, nos centramos en los gastos de inversión, por ser
destinados al desarrollo económico, social y cultural del distrito, con el fin de
mejorar la calidad de vida de la población.
Gráfico 14: Gastos Administración Central
Fuente: SDH
Para el año 2010, el presupuesto de la Secretaria de Hacienda Distrital es el
siguiente:
Tabla 21: Presupuesto 2010
Fuente: Presupuesto distrital año 2010
En el período 1992-2007, la inversión en el Presupuesto Anual pasó de $354 mil
millones a $5 billones. En la Administración Central, la inversión pasó de $124 mil
millones a $2,4 billones, lo que representa un crecimiento 19 veces mayor de la
inversión en el período.
La destinación de este rubro, es fundamental, por ejemplo, en la construcción de
sedes administrativas del Distrito y de la misma Secretaría de Hacienda Distrital,
ya que como vemos en el siguiente cuadro, gracias a que la inversión ha
aumentado, es posible construir una sede administrativa que unifique todo el
archivo de la SHD.
Gráfico 15: Evolución de la inversión directa en el presupuesto anual del distrito
Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto
Los sectores financiados por la inversión distrital son: gestión publica, hacienda,
desarrollo económico, industria y turismo, salud, cultura, recreación y deporte,
movilidad, gobierno, seguridad y convivencia, planeación, educación, integración
social, ambiente y hábitat.
En la última década, el 73% de la inversión ha sido realizada por cuatro entidades:
Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Instituto de Desarrollo Urbano- IDU
y Empresa de Acueducto y Alcantarillado.
3.4.7 GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
Es un factor estratégico para lograr que el equipo de funcionarios de la SHD
incremente su productividad y que laboren en condiciones adecuadas y con los
recursos suficientes.
El adecuado manejo de los recursos físicos, la información archivística, la gestión
documental, la prestación de los servicios administrativos y los recursos
financieros brindan las condiciones necesarias para que la entidad cuente con un
trabajo efectivo de las finanzas sanas.
3.4.7.1 ESPACIOS DE TRABAJO Y EQUIPAMIENTOS
La infraestructura física es un factor primordial para lograr una mayor eficiencia y
eficacia en la gestión pública, crear un clima laboral adecuado, crear valor
agregado de los colaboradores, la comunidad, los proveedores y el medio
ambiente. La imagen corporativa y la posición competitiva de las entidades
públicas mejoran notablemente con una buena infraestructura física y ayuda en el
posicionamiento frente al sector privado y la ciudadanía en general.
En 1968 se construye el Centro Administrativo Distrital para albergar nueve
entidades, entre las cuales se encontraba la Secretaría de Hacienda, buscándose
centralizar gran parte de la Administración Distrital, así como la atención al
usuario. En el período 2000 a 2003 se ve nuevamente la necesidad de modernizar
la infraestructura y se centra en la formulación de un proyecto de inversión que
busca mejorar la gestión documental y la adecuación de puestos de trabajo.
Posteriormente, se ejecutaron las obras para la modernización y optimización de
las instalaciones y equipamiento logístico no sólo en la SDH sino a la vez del
Centro Administrativo Distrital-CAD y el Concejo de Bogotá, siempre con la mira
de brindar un espacio adecuado y agradable, que le permita a los funcionarios dar
lo mejor en el desarrollo misional de las entidades, como también para ofrecer al
ciudadano un espacio apropiado para su atención en forma integral.
Gráfico 16: Espacios de trabajo y equipamientos de la SDH
Fuente: SDH
Se lograron adecuar más de 1.200 puestos de trabajo, una zona de alimentación
de 160 m2, se redujo hasta en un 50% el consumo de energía en el uso de
ascensores, se adquirieron 1.434 estantes rodantes y 279 estantes fijos con
capacidad total de 11.607 metros lineales de archivo.
3.4.7.2 SERVICIOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS
Entre los principales servicios administrativos y financieros de la Dirección de
Gestión Corporativa están: la programación, elaboración y seguimiento a su
ejecución del presupuesto de la entidad; manejo y control de pago cajas menores;
administración de los bienes devolutivos y de consumo; manejo de los seguros de
la entidad; y administración de servicios (vigilancia y seguridad, aseo y cafetería,
servicio de fotocopiado, suministro de insumos y papelería, parque automotor,
mantenimiento locativo, administración del CAD, mantenimiento de ascensores y
administración de parqueaderos CAD, entre otros). La Dirección de Gestión
Corporativa, por intermedio de la Subdirección Administrativa, ha sido la
encargada de llevar a cabo la organización, control y manejo de todos estos
servicios Secretaría Distrital de Hacienda - Bogotá, D.C. en la entidad y el CAD,
implementando procesos y procedimientos enmarcados bajo los parámetros de la
normativa vigente y del sistema de calidad, en cumplimiento de los principios de
eficiencia y celeridad.
Los servicios de fotocopiado, vigilancia y seguridad y aseo y cafetería fueron
tercerizados con el fin de aplicar nuevas tecnologías al proceso de vigilancia, con
menores costos y mejores niveles de calidad y eficiencia.
3.4.7.3 GESTIÓN DOCUMENTAL
El archivo de la SDH está constituido por documentos físicos y electrónicos con
información única sobre los procesos de recaudo de Impuestos, Tesorería,
Presupuesto y Contabilidad del Distrito, útiles para investigaciones de tipo
contable, tributaria, presupuestal y administrativa, entre otros, prestando un
valioso servicio de consulta para los productores de la documentación,
investigadores de entes fiscales, centros docentes y público en general.
Gráfico 17: Archivo
Fuente: SDH
Entre 1996 y 2002, la SDH inició una política en materia de archivo, compra de
archivadores rodantes para el archivo central y creación del Comité de Archivo
Microfilmación. Finalmente, el período comprendido entre 2003 y 2007 se
caracterizó por la política de crear una capacidad instalada de estantería rodante y
fija adicional, y la organización de documentos. Los resultados más importantes se
resumen en los siguientes indicadores:
1. 100 millones de documentos organizados entre 2003 y 2007.
2. 96% de reducción de la documentación desorganizada.
3. 2.320 asistencias a capacitación, entre empleados, supernumerarios y
contratistas.
4. 100% implementado el Sistema Integrado de Conservación.
5. 14.340 cajas transferidas al archivo central, es decir, 17.208.000 documentos.
6. 13.664 cajas eliminadas, equivalentes a 16.396.800 documentos.
7. 14.515 registros bibliográficos inventariados por el Centro Interactivo de
8. Documentación.
9. 2.420 estanterías rodantes instaladas.
En valores aproximados, se muestran los archivos pendientes por organizar al año
2007; estos, incluyen las declaraciones presentadas por los contribuyentes, como
un solo archivo con miles de documentos por organizar
Gráfico 18: Archivos por organizar
Fuente: SDH
1. En el periodo 1992 a 1996, se inició el proceso de identificación, clasificación y
expurgue de los archivos de la SDH.
2. Agrupación de los archivos de la Tesorería Distrital y la SDH.
3. Expedición, por parte del Archivo General de la Nación, del reglamento general
de archivos.
4. Compra de los primeros archivos rodantes.
5. Clasificación del archivo en técnico y administrativo, y expedición de la
resolución 445 de año1996, que creó el Comité de Archivo y Microfilmación.
6. En el siguiente período, de 1996 a 2002, surgieron los documentos informáticos
y se forma la estructura interna y organizacional del archivo.
7. Entre 1996 y 2002, la SDH inició proyectos importantes en materia de archivo,
compró 1137 archivadores rodantes para el archivo central y creó el Comité de
Archivo y Microfilmación. Se inició el escaneo de las declaraciones tributarias.
Se hizo el concurso de méritos para jefes de archivo y correspondencia,
creándose la unidad de correspondencia en la SDH. Diseño, planeación y
formulación del proyecto de archivo, posteriormente aprobado por el DAPD,
como proyecto 7221.
8. Expedición de la Ley 594 de 2000 o “Ley General de Archivos”. Se unieron los
grupos de archivo, correspondencia, biblioteca y documentación de la Dirección
de Impuestos y la Dirección Administrativa
9. Suscripción del convenio interadministrativo entre el Archivo de Bogotá y la
SDH.
10. Intervención de 12,5 millones de documentos acumulados en el Archivo
Central.
11. Los mayores avances se dieron en este último periodo, apoyándose áreas
conexas a la de gestión documental. Se creó el proyecto de gestión documental
350–4, que intervino 76 millones de documentos acumulados en el CAD. Con
base en el Decreto 333 de 2003, se ajustaron las tablas de retención documental.
12. Inclusión en el proyecto de gestión documental, del proyecto de gestión de
ingresos y anti evasión de la Dirección Distrital de Impuestos.
Se puede apreciar que evidentemente la SHD ha evolucionado notablemente
respecto al recaudo eificiente de impuestos, así como la atención al ciudadano y
los tiempos de espera; sin embargo, los tiempos de respuesta al ciudadano
cuando se solicitan documentos al Archivo de la SHD, varían de 3 hasta 6 meses,
por la dispersión actual del archivo, ya que como se explicó, hay sede de archivo
en la sede de impuestos (AC 17 65 B – 95), así como en la Kra 32 con calle 12, y
finalmente, en la AC 72 con Kr 23.
El archivo se debe unificar, en aras de mejorar la atención al ciudadano; la
tendencia prospectiva es que la mayor cantidad de trámites se puedan realizar por
Internet, incluso la descarga digital de imágenes para consultar las declaraciones
presentadas, pero no se puede prescindir del archivo, ya que este es fundamental,
y debe contar con los estándares óptimos establecidos por la ley 594, más
teniendo en cuenta que mucha de la información almacenada, es de reserva
tributaria.
3.5 RECOMENDACIONES FINALES
3.5.1 EJECUCIÓN DEL PLAN MAESTRO DE SERVICIOS URBANOS BÁSICOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SERVICIO DE ATENCIÓN AL CIUDADANO CONSORCIO PLAN
MAESTRO.
El Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública Distrital, de Gobierno Local
y Equipamientos especializados en Atención al Ciudadano debe inducir a
modificar y cualificar las condiciones de las sedes administrativas existentes,
desde las consideraciones espaciales, físicas y dotacionales, como de la
implantación en el contexto urbano de la ciudad; estos cambios requeridos serán
los resultados deseados del consenso de entidades68.
La ejecución de este plan maestro es indispensable, pero no hay una cabeza
visible que se haga cargo de su correcta implementación; esta tarea, que debería
estar a cargo de la Secretaría General del Distrito, con colaboración del DADEP, la
Secretaría Distrital de Planeación y la SHD, debe realizarse en aras del
ordenamiento de la ciudad en beneficio de la ciudadanía y de la misma
Administración pública, al garantizar sedes apropiadas que permitan el
cumplimiento su quehacer institucional.
Los edificios públicos, a largo plazo, deben permitir tecnologías vanguardistas, así
como la proyección a la ciudadanía de una imagen institucional unánime y de
identidad distrital; su localización debe establecerse mediante criterios
establecidos técnicamente, frente a detalles como accesibilidad de medios de
transporte, proximidad a zonas verdes y espacios públicos, etc.
El plan maestro de Sedes de la Administración Pública propone agrupar en 5
edificios administrativos las sedes de las entidades en situación precaria. De los
nuevos edificios, cuatro son proyectos en curso y el quinto es propuesto por este
68
Plan Maestro De Servicios Urbanos Básicos De Administración Pública Y De Servicio De Atención Al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
Plan Maestro. Será el Edificio “Nuevas Secretarías” el que aloje aquellas
entidades restantes en sedes no aptas, especialmente los despachos de las
nuevas Secretarías creadas en la reforma administrativa; el nuevo edificio,
contempla las siguientes secretarías:
Secretaría de Integración Social
Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud
IDIPRON
Secretaría del Hábitat, sede principal
Empresa de Renovación Urbana, sede principal
Unidad Especial de Servicios públicos, sede principal
Secretaría Distrital de Ambiente, sede principal
Instituto para la Economía Social IPES, sede principal
Instituto Distrital de Turismo, sede principal
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE, sede
principal.
Veeduría Distrital
Los 5 edificios para múltiples entidades son:
Edificio EEB agrupa 6 entidades de 3 sectores de la administración
Edificio Liévano agrupa 3 entidades de 2 sectores de la administración
Edificio Nuevas Secretarias agrupa 10 entidades de 6 sectores de la
administración
Edificio CAD agrupa 8 entidades de 6 sectores de la administración
Edificio Lotería de Bogotá agrupa 3 entidades de 2 sectores de la
administración
Los 17 edificios especializados corresponden a entidades del nivel central
10 entidades del nivel descentralizado (4 vinculadas y 6 adscritas)
2 entidades del sector de control
El tamaño del nuevo edificio está calculado con el área de demanda actual de las
entidades que ocupan sedes no aptas. El listado de las entidades seleccionadas
por este Plan Maestro podrá variar dependiendo: de la vigencia de los convenios
interadministrativos con entidades alojadas en otros edificios, las demandas
futuras de la administración y el aprovechamiento económico de las áreas
residuales. Adicionalmente se prevé un área con el fin de alojar posibles
crecimientos en la planta de funcionarios del Distrito o áreas disponibles para
aprovechamiento económico. Esta área adicional es importante porque a mediano
y corto plazo se requiere flexibilidad en la distribución de las entidades huéspedes,
en sedes de la categoría del Centro Administrativo69.
El plan maestro de sedes administrativas, de ejecutarse, favorecerá
indiscutiblemente a la administración distrital y todas sus entidades; el
inconveniente actual es que esta decisión no la toma únicamente la SHD, ya que
es discrecional de la Secretaría General y el Concejo, y concertar las vigencias
futuras para la apropiada etapa de ejecución, está por definirse; por esta razón,
aunque esta opción es deseable, no se ha delimitado siquiera el plazo en que se
empezará a aplicar este plan, por tanto esta opción se aleja de la aplicación
inmediata que requiere la SHD para la gestión de la unificación del Archivo.
3.5.2 REVISION DEL POT
El POT debe revisarse excepcionalmente con el objetivo de fijar una estrategia de
ordenamiento territorial para el D.C y sus sedes administrativas; es el caso de la
Secretaría de Hacienda Distrital, respecto al predio ubicado en el barrio San
Felipe; como queda consignado en el análisis de caso, este predio está destinado
para la construcción del parque LA ESTACIÓN, cuando el uso principal del suelo
en el terreno está destinado para vivienda, y como usos complementarios, se
reglamenta el Comercio local, el USO INSTITUCIONAL y el industrial.
Dicho análisis del POT, requiere hallar concordancia respecto a la normatividad
establecida; esta revisión periódica está sometida al mismo tratamiento previsto
69
Ibid.
para la aprobación del POT, y debe sustentarse en parámetros e indicadores de
seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre
población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del
suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia
de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o
proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de
infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el
ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus
objetivos y metas del respectivo plan70.
Además del procedimiento que requiere modificar el POT, los pasos a seguir antes
de su presentación al Concejo Distrital son:
a)Concertación interinstitucional con autoridades ambientales y metropolitanas, si
es el caso, consulta ciudadana y concepto del Consejo Territorial de Planeación,
El Consejo territorial de planeación del Distrito Capital, es un cuerpo consultivo
creado por la constitución política del 91, puede realizar modificaciones
excepcionales del POT, procedimiento que se debería seguir en el presente caso,
en aras de promover la oferta de suelo para la localización de actividades y
proyectos de mayor jerarquía, que consoliden las centralidades existentes y
propendan por el mejoramiento en la calidad y cantidad del espacio público.
b) La modificación en el POT se debe sustentar sobre el hecho que, en la
actualidad, la localidad Barrios Unidos cuenta con el 6% de las empresas del
Distrito, que equivalen a 13.636, acorde a datos emitidos por la Cámara de
Comercio de Bogotá71; estas entidades, corresponden en su mayoría a colegios,
Hospitales y entidades locales, pero ninguna de estas entidades corresponde a
sedes administrativas ni servicios variados de atención al ciudadano.
70
Artículo 28, ley 38 de 1997, Ley de Ordenamiento Territorial. 71
Cámara de Comercio de Bogotá. Perfil económico y empresarial de las localidades: Barrios Unidos. Ricardo Ayala Ramirez, Director de estudios e investigaciones. 21 de mayo de 2009
c) El sistema de equipamientos urbanos, está definido en el artículo 20 del POT,
como: “… conjunto de espacios y edificios que conforman la red de servicios
sociales, culturales, de seguridad y justicia, comunales, de bienestar social, de
educación, de salud, de culto, deportivos y recreativos, de bienestar social, de
administración pública y de servicios administrativos o de gestión de la ciudad, que
se disponen de forma equilibrada en todo el territorio del Distrito Capital y que se
integran funcionalmente y de acuerdo a su escala de cubrimiento con las
centralidades del Distrito Capital.”
Los equipamientos urbanos son aquellos espacios que soportan la prestación de
servicios que pretenden materializar los derechos consagrados constitucional y
legalmente. De aquí se deriva la importancia de los equipamientos de la ciudad, ya
que no son simples edificios, sino lugares que albergan la posibilidad de
materializar derechos básicos tales como la ecuación, la salud, la información72.
Asimismo, se debe contemplar la posibilidad de construir la sede administrativa de
la SHD con zonas verdes, ya que como LA ESTACION es un proyecto de parque
y no de sede administrativa, situación de la cual están enterados los ciudadanos
residentes en la zona. La posibilidad de que no estén de acuerdo con el cambio
que implica la ejecución del proyecto de sede administrativa, lleva a la necesaria
aplicación del Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública, que busca la
relación de los edificios administrativos con una lógica arquitectónica y ecologista,
que busca compartir espacios con parques metropolitanos y zonales como
componentes ambientales del sistema de la ciudad. En aras de la relación entre
espacio público y la presencia institucional, esta es una oportunidad evidente para
implementar los objetivos del incipiente Plan Maestro, a sabiendas de que el
terreno es lo suficientemente amplio (5.960 m2) como para contemplar el uso
compartido institucional y de zonas verdes.
72
Ibid
Cabe resaltar que estas revisiones, como circunstancia excepcional, deben ser
aprovechadas de inmediato ya que el POT se encuentra sometido a procesos de
evaluación en la actualidad, así que se debería incluir la reformulación del parque
La Estación, por la sede de Archivo. Esta posibilidad es viable teniendo en cuenta
que en otras ocasiones ya se ha hecho una gestión con los argumentos
esgrimidos, tratándose de reubicaciones de proyectos73. El parque La Estación,
que se pretende construir, debe ser reevaluado por el Concejo Distrital, para
instaurar allí la sede de la SHD, caso en el cual también se debe contemplar el
uso compartido, así como el apoyo y acompañamiento de la Empresa de
Renovación Urbana, adscrita a la Secretaría de Hábitat.
3.5.3 PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA
En el diagnóstico realizado en el presente informe, no se indagó sobre los costos
que pueden implicar la construcción de una sede administrativa en el lote LA
ESTACION; sin embargo, presentamos una relación de costos de inversión en
construcción de algunas sedes administrativas, a precios del año 200774:
ENTIDADES ÁREA (Metros
Cuadrados)
COSTOS DE
CONSTRUCCIÓN
1 Secretaría de integración social 7.540 19,065,080,460
2 Secretaria del hábitat 3.848 9,729,765,200
3 Secretaria distrital de ambiente 7.056 17,842,285,645
4 Veeduría distrital 2.222 5,617,624,570
Subtotal Entidades Sector Central 20.666 52.254.755.876
5 Empresa de renovación urbana 659 1,479,187,277
6 Instituto distrital de turismo 337 792,186,964
7 Fondo de atención y prevención de emergencias
FOPAE 585 2,258,225,910
8 Instituto distrital para la protección de la niñez y la
juventud IDIPRON 893 1,666,550,999
73
Es el caso del predio donde actualmente se encuentra MALOKA; inicialmente el terreno estaba destinado para la construcción de un parque, pero se decidió trasladar el proyecto a lo que hoy en día conocemos como PARQUE EL RENACIMIENTO. 74
Plan Maestro De Servicios Urbanos Básicos De Administración Pública Y De Servicio De Atención Al Ciudadano CONSORCIO PLAN MAESTRO
9 Instituto para la economía social IPES 1.547 851,354,455
10 Unidad especial de servicios públicos 313 $ 3,911,628,577
Subtotal Entidades Sector Descentralizado 4.334 10,959,134,182
Estudio Plan de Implantación 120,000,000
TOTAL 25.000 63.213.890.058
Bajo el supuesto de un modelo de economía a escala, al agruparse las sedes
administrativas en el edificio de las nuevas secretarías, y que actualmente se
encuentran ocupando extensiones de predios que pagan arriendo, se podrá
reducir gastos operacionales en un 50%. Se procedió a calcular el Valor Presente
Neto del flujo de caja del ahorro de 500 millones anuales durante 15 años a una
tasa efectiva de 9.4%, correspondiente al rendimiento de los Títulos de Deuda
Pública Doméstica - TES75. En total la recuperación del ahorro por el pago del
arrendamiento será de 39.369.125.510 de pesos, equivalente al 62% del
presupuesto del edificio nuevas secretarías incluyendo el valor del lote y la
dotación; estos datos sin tener en cuenta el arriendo que actualmente paga la
SHD por la Dirección Distrital de Impuestos, ya que el contrato se efectuó en el
año 2008 y los datos expuestos datan del 2007.
En vista que el Distrito en la actualidad no ha establecido el presupuesto para la
ejecución del Plan Maestro de Sedes Administrativas, y en el caso que la SHD
decida autogestionar su Sede de archivo, La Participación Público Privada, puede
ser una opción muy llamativa para lograr la construcción de la Sede Administrativa
de la SHD, a un costo aceptable; la Participación Público Privada, consiste en una
contribución de capitales privados que beneficie a las partes implicadas.
Surge por la imposibilidad del Estado de invertir en infraestructura y servicios que
estaban bajo su obligación y después de muchas experiencias algunos países
adquirieron alianzas para prescindir de algunos servicios públicos, trasladándolos
a entes privados pero las actividades que ejercía el Estado seguían siendo
responsabilidad de éste, convirtiéndose el Estado en una figura de controlador y
75
Ibid
no prestador del servicio, a este modelo conocido como privatización y
tercerización.
El concepto de Participación Publico Privada (PPP o P3) se define como “El
emprendimiento de cooperación entre sectores público y privado, basado en la
experiencia de cada socio, que satisface de mejor forma necesidades públicas
bien definidas, a través de la distribución adecuada de los riesgos, recursos y
recompensas”76.
76 Public Private Partnerships, publicación del Canadian Council for PPP, año 2000.
El sector público y el sector privado se relacionan en la prestación de servicios, el
sector privado busca oportunidades de negocio y demanda incrementando
generación de empleo y el sector público distribuye algunos riesgos al sector
privado para cumplir con el mejoramiento de obligaciones y un beneficio mutuo.
Los aspectos centrales de una participación Publico Privado tienen que abordar un
esquema de necesidades insatisfechas que puede suplir el sector privado y que
encuentre una intervención conjunta publico-privada así:
Se menciona un modelo de alianzas para el distrito de Bogotá y para la Secretaria
de Hacienda de Bogotá con los siguientes aspectos:
La sociedad reconoce en el Distrito Capital al principal actor de cohesión y
representación social de la ciudad, así como en las empresas con fines de lucro,
un aliado estratégico para el sector público en la construcción colectiva y de
corresponsabilidad para el desarrollo económico, social y ambiental de Bogotá. De
igual manera, el sector privado con y sin fines de lucro ha participado
históricamente en el desarrollo social de las ciudades y parte de este crecimiento y
construcción específicamente en Bogotá, se ha visto reflejado en la intención de
cooperación y apoyo mutuo con los gobiernos locales, nacionales e
internacionales. 77
77
Alianzas Público privadas. mayo 21 de 2009.
El Procedimiento para seguir una Alianza Público Privada, depende del nivel de
formalización como se expone a continuación:
Las siguientes recomendaciones constituyen una guía de pasos a seguir, dado
que las normas pueden variar y existen diferentes interpretaciones, se hace
necesario que entre todos los actores encargados de este tema en entidades
públicas y privadas, se generen mecanismos de comunicación y actualización de
la información.
Generar espacios de capacitación, talleres, etc., para la discusión y
unificación de criterios sobre el modelo de APP y el modelo desde el punto
de vista jurídico con las oficinas jurídicas de la Administración Distrital
Difusión del manual entre los actores privados, generar talleres, sesiones
de trabajo, acercamiento con los gremios, a través de la página web.
Crear o fortalecer un mecanismo / servicio de consulta para dirimir
conflictos de interpretación sobre los casos y diferentes alternativas para
formalizar las alianzas.
Reconocer las diferencias en tiempos de formalización jurídica, que se
presentan en el sector público y en el sector privado, para encontrar puntos
intermedios que permitan agilidad en la consolidación de la alianza.
Reconocer la importancia de las alianzas con el sector privado y el
compromiso para el desarrollo social de la ciudad.78
De optar por la posibilidad de Participación Público Privada, la SHD debe contar
con la colaboración y permanencia de empresas privadas reconocidas, que se
destaquen por haber participado anteriormente en esta modalidad; su ejecución
podría darse mediante el otorgamiento por parte de la SHD como actor público de
un terreno definido, mientras que el actor privado aporta recursos económicos a
cambio de su presencia en el terreno aportado por la SHD.
La opción se hace muy llamativa porque en la actualidad no existe presupuesto
destinado por la SHD a construcción de sedes administrativas; de ejecutarse,
debe contemplar la posibilidad de lograr la asignación del lote LA ESTACIÓN, ya
que como se argumentó, su ubicación estratégica logrará llamar la atención de
actores privados interesados en el proyecto, oportunidad para elegir, entre los
opcionados, el más atractivo por su propuesta.
78
Manual de Alianzas Público Privadas Para el distrito capital, en el marco de la responsabilidad social
4 METODOLOGÍA
4.1 ETAPA DE BÚSQUEDA DE INFORMACIÓN EN LA NORMA Y TRABAJO DE CAMPO:
En la primera etapa consultaremos los Planes zonales, normas
urbanas, proyectos de renovación urbana de Bogotá, costos de
construcción, Plan de Ordenamiento Territorial, Usos del suelo,
así como trabajo de campo en las entidades del nivel central,
mediante la interposición de derechos de petición de solicitud de
información
4.2 ETAPA DE CONSOLIDACIÓN DE DATOS:
Al tener la información pertinente del estudio de la financiación
privada en espacio público se procederá hacer una evaluación
sobre los acontecimientos pasados y los recientes para el
mejoramiento de modelos que se pueden aplicar en la gestión de
nuevos proyectos.
4.3 ETAPA PROPOSITIVA:
Se presenta la propuesta debidamente diligenciada Asesor
Secretaria de Hacienda Distrital José Agustín Hortúa Mora
Subdirector de Proyectos Especiales.
4.4 ETAPA DE EJECUCIÓN:
Esta etapa será discrecional de la Entidad en su actuar acepte o
no las sugerencias en esta asesoría.
CONCLUSIONES
Nuestro estudio de caso en Practica Administrativa con la Secretaria de Hacienda
muestra dos necesidades que Bogotá D.C. puede subsanar dentro de una
estrategia de planeación administrativa que genere la construcción del significado
de ciudad, acorde con la etapa de transición (tanto de infraestructura, movilidad e
imaginarios de cultura política sobre lo público y lo privado), por la que está
pasando: por una parte, es un deber de la administración distrital y los entes
competentes, renovar y recurrir a los predios inutilizados o subutilizados con los
que cuenta; por otro lado, la carencia de sedes administrativas debe conducir
urgentemente a una planificación estratégica que supla toda la demanda de las
entidades públicas distritales, para hacerlas aptas a la hora de cumplir sus
funciones públicas misionales y contribuir con el servicio a la ciudadanía.
El análisis y la hipótesis formulados en el estudio buscan promover la participación
en consenso de todas las partes implicadas en el procedimiento que se opte por
ejecutar como estrategia de renovación y planificación de sedes administrativas
con espacios distritales inutilizados. En el caso especifico, de elegir la modificación
del POT, se deben dar a conocer los factores positivos de la construcción de la
sede administrativa en el parque “LA ESTACIÓN” a los habitantes de la zona; de
promover la participación público privada (PPP), deben establecerse los posibles
actores interesados en la ejecución del proyecto, estableciendo los beneficios de
aliarse con el sector público; finalmente, si la Secretaría General ejecuta el Plan
Maestro de Sedes de la Administración Pública, se sugiere un comité conformado
por las entidades públicas distritales del nivel central, para evaluar y definir
estrategias que favorezcan tanto a las entidades, como a los funcionarios, los
ciudadanos y el medio ambiente.
La no ejecución del Plan Maestro de Sedes de la Administración Pública expresa
la actual desarticulación entre el sistema y equipamiento de espacio público: los
estacionamientos en andenes, la falta de centros de información, las áreas de
servicio con espacio mal diseñado o insuficiente, entre otros, son problemas
recurrentes que requieren soluciones inmediatas de señalización, movilidad y
comodidad. La alternativa que se recomienda luego de realizar el diagnóstico y
evaluar las posibilidades, es la combinación de la modificación del POT con la
participación público privada (PPP), ya que el Plan Maestro de Sedes
Administrativas está paralizado como herramienta administrativa indefinidamente.
En consecuencia, la estrategia de financiación PPP y la búsqueda de espacios
públicos subutilizados es la forma más efectiva para hacer viable la propuesta de
sede de la SHD, pues como ya lo estableció el Consorcio Plan Maestro en el año
2007, no se contempla en dicho Plan a la SHD, pues se dedujo que dicha entidad
funcionaba en el CAD, y no se diagnosticaron las necesidades de espacio y de
unificación del archivo, que analizamos en el presente documento.
La participación de actores privados y su aporte económico para la financiación de
infraestructura evitará mayores presiones sobre los ingresos propios del Distrito
Capital, permitiendo así a la Alcaldía mayor invertir sus recursos en proyectos
sociales, y destinando porcentajes racionales a la construcción y modificación de
sedes administrativas.
El argumento semiológico sobre la construcción de un lenguaje urbano que
busque equilibrar la esfera espacial y geográfica, con la dinámica social y política,
debe visibilizarse como una necesidad para poder concebir y materializar la idea
de una convivencia y una identidad de Bogotá como ciudad. Hoy en día los
edificios públicos, las sedes de la administración, son los que deberían
corresponder a la idea de ciudad promovida en sus políticas públicas; esta
disfunción semiológica, se expresa en la carencia de una identidad iconográfica,
un lenguaje arquitectónico unificado y una discontinuidad en la planeación urbana.
Además de aumentar los Supercades, se debería tener completamente clara la
política pública de sedes administrativas: dónde y cómo se van a desarrollar, cuál
debe ser el proyecto estratégico, entre otros. Un instrumento de generación de
suelo, en paralelo con los planes parciales y los planes de regularización, que
exprese una política clara, en donde el suelo que se genere sustente la necesidad
de generación de suelo79 en inversiones rentables, necesarias en un modelo
urbanístico, ambiciosas en lo estético y arquitectónico y estrictas en lo funcional,
económico y ambiental.
La SHD, caracterizada por ser la entidad con más empleados públicos del distrito,
acorde al diagnóstico realizado mediante la instauración de derechos de petición,
debe continuar en la búsqueda de una infraestructura coherente con el volumen
del recurso humano. Actualmente la SHD tiene una sede en arriendo cuyo
contrato finaliza en el 2011; debe plantear entre las posibilidades, sin excluir la
opción de prórroga del contrato de arrendamiento, la adquisición de una sede
propia amplia que le permita unificar el archivo y acoger la cantidad de
funcionarios que demande la entidad.
La importancia de una adecuada infraestructura y de una buena gestión en el
apoyo logístico se traduce en un uso racional de los recursos y una reducción
significativa de los costos administrativos; esto significa que según el diagnóstico
realizado, en la SHD actualmente no hay un problema de escases de espacios,
sino de distribución de las sedes, lo que ocasiona sobrecostos por desplazamiento
de correspondencia, equipos y funcionarios, duplicación de áreas, prolongados
tiempos de respuesta a los contribuyentes, entre otros.
79
El distrito podría encabezar un ambicioso plan de negocios inmobiliarios para la financiación de una buena política de infraestructura de sedes administrativas y desarrollo urbanístico. El Distrito tiene en el IDU al mayor generador de suelos, pero todo lo que compra lo convierte en sobre ancho de andén El IDU compra y expropia suelos y predios para ampliación de vías con destinación específica para la vía. El sobre ancho del andén sobrante, debería quedar como bien fiscal y debería ser parte de un proyecto fundamental de Hacienda para generar recursos.
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