amparo en revisiÓn 767/2018 quejosa y recurrente · de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de...
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AMPARO EN REVISIÓN 767/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE: ********** ********** **********. RECURRENTE ADHESIVO: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIA CLAUDIA MENDOZA POLANCO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente
al……………… de dos mil diecinueve.
Vo.Bo.
VISTOS Y RESULTANDO
Cotejó
PRIMERO. Datos del juicio de amparo indirecto
necesarios para la resolución del presente asunto.
Quejosa. ********** ********** **********.
Autoridades responsables.
Congreso de la Unión y otros.
Acto reclamado “1. Del Congreso de la Unión se reclama la
inconstitucionalidad de los artículos 12 y 84
de la Ley Federal de Competencia
Económica.
2. Del Presidente Constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos
[…]
se reclama la inconstitucionalidad de los
artículos 12 y 84 de la Ley Federal de
Competencia Económica, en cuanto a su
aprobación, promulgación y publicación de
los mencionados preceptos jurídicos.
3. Secretario de Gobernación
[…]
se reclama la inconstitucionalidad de los
artículos 12 y 84 de la Ley Federal de
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Competencia Económica, por cuanto hace
al referendo (sic) y firma del ordenamiento
jurídico antes mencionado.
4. De la Comisión Federal de Competencia
Económica:
a) La promulgación y publicación de las
Disposiciones Regulatorias de la Ley
Federal de Competencia Económica.
b) La Resolución de fecha 27 de octubre del
año 2017 dos mil diecisiete, dentro del
Expediente **********.
5. Autoridad Investigadora de la Comisión
Federal de Competencia Económica
a) La investigación realizada en mi contra
dentro del Expediente **********
b) El Dictamen de Probable Responsabilidad
emitido en mi contra dentro del Expediente
**********.”
Artículos que contienen los derechos fundamentales que se estiman violados
1°, 14, 16 y 22 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Juzgado de Distrito del conocimiento
Juez Primero de Distrito en Materia
Administrativa, Especializada en Competencia
Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la
Ciudad de México y jurisdicción en toda la
República
Juicio de Amparo **********.
Admisión 28 de diciembre de 2017.
Audiencia constitucional
21 de febrero de 2018.
SEGUNDO. Sentencia de amparo indirecto.
Fecha de engrose.
21 de mayo de 2018.
Sentido Sobresee y niega.
La Juez sobreseyó al considerar en esencia lo
siguiente:
Por no ser cierto el acto consistente en la publicación
de la Ley Federal de Competencia Económica atribuido
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al Presidente de la República, en atención a lo
expuesto por la Directora de Asuntos Contenciosos al
rendir el informe justificado en representación del
Ejecutivo Federal (fojas 161 a 170 del juicio de amparo
indirecto **********).
En relación con los artículos 30 al 53, 67, 68, 69, 80,
81 y 82 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley
Federal de Competencia Económica, al considerar que
en los conceptos de violación expresados en la
demanda de garantías no contenían una causa de
pedir suficiente para destruir la presunción de
constitucionalidad.
Por otra parte, negó el amparo al determinar, en
esencia, lo siguiente:
En relación con el artículo 12, fracción XXII, de la Ley
Federal de Competencia Económica, que no existía
mandato constitucional, como requisito indispensable,
que ordenara expresamente al legislador actuar del
modo en que pretende la quejosa, ya que la omisión
legislativa no se reduce a un simple no hacer, sino que
presupone una exigencia constitucional de acción y
una inacción cualificada que vulnere derechos
fundamentales.
Por lo que hace al artículo 84 de la Ley Federal de
Competencia Económica, debido a que el sistema de
libre apreciación de los medios de convicción allegados
al expediente con los que cuenta la Comisión Federal
de Competencia Económica, no evidencia el
desconocimiento de los principios pro persona;
audiencia y legalidad, porque no se exime a la
Comisión de fundar y motivar su conclusión; que es la
garantía esencial del derecho de defensa, del principio
de contradicción y del que exige la prueba plena para
sancionar en la materia de competencia.
Contrario a lo manifestado por la quejosa, los
artículos 57, último párrafo y 58, último párrafo, de las
Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de
Competencia Económica, no transgreden el principio
de supremacía jerárquica, al no existir contradicción
con la hipótesis normativa prevista en el numeral 73 de
la Ley.
El artículo 12, fracción XXII, de la Ley Federal de Competencia
Económica, tildado de inconstitucional dispone:
“Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
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[…]
XXII. Publicar las Disposiciones Regulatorias que sean necesarias
para el cumplimiento de sus atribuciones, entre las que deberán
comprenderse las siguientes materias:
a) Imposición de sanciones;
b) Prácticas monopólicas;
c) Determinación de poder sustancial para uno o varios Agentes
Económicos;
d) Determinación de mercados relevantes;
e) Barreras a la competencia y la libre concurrencia;
f) Insumos esenciales, y
g) Desincorporación de activos, derechos, partes sociales o
acciones de los Agentes Económicos.
Para la expedición de las disposiciones regulatorias deberá
realizarse consulta pública, salvo que a juicio de la Comisión se
puedan comprometer los efectos que se pretenden lograr con
dichas disposiciones o se trate de situaciones de emergencia.
Con independencia de la publicación de las disposiciones
regulatorias a que se refiere esta Ley, la Comisión deberá expedir
directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos, previa consulta
pública, en los términos del artículo 138 de esta Ley, en materia de:
a) Concentraciones;
b) Investigaciones;
c) Beneficio de dispensa y reducción del importe de las multas;
d) Suspensión de actos constitutivos de probables prácticas
monopólicas o probables concentraciones ilícitas;
e) Determinación y otorgamiento de cauciones para suspender la
aplicación de medidas cautelares;
f) Solicitud del sobreseimiento del proceso penal en los casos a que
se refiere el Código Penal Federal, y
g) Las que sean necesarias para el efectivo cumplimiento de esta
Ley. […] ”.
TERCERO. Trámite del recurso de revisión principal.
Recurrente ********** ********** **********.
Fecha de presentación
11 de junio de 2018.
Tribunal Colegiado al que correspondió conocer
Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa, Especializado en
Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la
Ciudad de México y jurisdicción en toda la
República.
Número de expediente
**********.
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Revisión Adhesiva Tanto la Directora General Adjunta de lo
Contencioso, en ausencia del Abogado General
de la Secretaría de Economía, y éste en
representación del Presidente de la Republica,
como la Delegada del Pleno de la Comisión
Federal de Competencia Económica, hicieron
valer revisión adhesiva.
Fecha de resolución 16 de agosto de 2018.
Sentido Señaló que la recurrente no formuló agravio alguno respecto de la negativa de amparo en relación con el artículo 84 de la Ley Federal de Competencia Económica.
Desestimó causas de improcedencia invocadas por las responsables. Ante la ausencia de agravios, confirmó el sobreseimiento respecto de los actos atribuidos al Presidente de la República, consistente en la publicación de la Ley Federal de Competencia Económica y en relación con el Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica consistente en los artículos 30 al 53, 67, 68, 69, 80, 81 y 82 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica. Dejó a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de la constitucionalidad del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica, sin dejar de advertir que existían diversos planteamientos de legalidad, cuyo estudio era competencia de ese Tribunal.
CUARTO. Trámite del recurso de revisión en este Alto
Tribunal.
Admisión 24 de septiembre de 2018.
Numero de toca 767/2018.
Turno Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
Avocamiento 24 de octubre de 2018.
QUINTO. Returno. Por acuerdo del veintidós de marzo de
dos mil diecinueve, el Presidente de la Segunda Sala ordenó el
returno del presente asunto a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa,
para la formulación del proyecto de resolución respectivo.
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El proyecto de esta sentencia se hizo público en términos
de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo
vigente; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer y resolver el presente asunto, ya que
se trata de un recurso de revisión interpuesto contra la resolución
dictada en un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la
inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley Federal de
Competencia Económica y aun cuando subsiste en revisión el
problema de constitucionalidad planteado, se trata de un asunto
en materia administrativa, especialidad de este órgano
jurisdiccional, pero demás, la competencia referida encuentra su
fundamento jurídico en las siguientes disposiciones:
107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal y 81,
fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo que establecen
los requisitos de procedencia del recurso de revisión en
amparo indirecto;
21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, que establece las atribuciones de
las Salas para conocer de los recursos de revisión cuando
subsista problema de constitucionalidad.
Puntos Segundo, fracción III, y Tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de
la Federación de veintiuno de mayo de dos mil trece que
establece la posibilidad de que las Salas conozcan de los
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amparos en revisión que no requieran la intervención del
Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad, legitimación y procedencia.
Resulta innecesario analizar la oportunidad, la legitimación del
recurrente y la procedencia en la interposición del recurso de
revisión principal y adhesiva, en virtud de que el Tribunal
Colegiado del conocimiento ya se pronunció al respecto (fojas 6
y 7 de la resolución del Tribunal Colegiado en el amparo en
revisión **********.)
TERCERO. Antecedentes.
11 de febrero de 2016 La Secretaria de Desarrollo Rural del Estado
de Jalisco, emitió el comunicado siguiente:
“Los industriales de la masa y la tortilla
llegaron a un acuerdo con el Gobierno del
Estado de Jalisco para mantener los
precios que actualmente se tienen en el
mercado.
El titular de la SEDER, ********** **********
**********, explicó que en la mesa de trabajo
que integraron autoridades y los
industriales del ramo, se comprometieron a
que en los lugares en donde está más caro
se baje para que el costo actual del kilo de
tortilla que va de los 7 hasta los 14 pesos,
en algunas tiendas de conveniencia y el
ponente de la ciudad no se incremente.
El Jefe de verificaciones de la Procuraduría
Federal del Consumidor (PROFECO)
********** ********** ********** afirmó que las
revisiones a las tortillerías continuaron y
aquéllas que no respeten lo establecido,
serán sancionadas.
A la reunión acudieron entre otros, el
dirigente de Grupo de Industriales Unidos
de la Masa y la Tortilla ********** **********
********** [********** ********** **********], la
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Asociación de Industriales de la Masa y la
Tortilla y ********** ********** **********.
29 de febrero de 2016 La Subsecretaria de Competitividad y
Normatividad de la Secretaria de Economía,
por ausencia de su titular, presentó denuncia
contra Grupos Unidos de Industriales de la
Masa y la Tortilla del Estado de Jalisco,
asociación civil, por la supuesta realización de
prácticas monopólicas, contempladas en el
artículo 53, fracción I, de la Ley Federal de
Competencia Económica.
27 de febrero de 2017 Se ordenó emplazar a la hoy quejosa, por la
probable comisión de prácticas monopólicas,
en el mercado de la producción, distribución y
comercialización de tortillas de maíz en el
Estado de Jalisco.
6 de abril de 2017 Se notificó mediante instructivo a la hoy
quejosa.
16 de marzo de 2017 El pleno de la Comisión Federal de
Competencia Económica tuvo por presentado
en tiempo el dictamen de probable
responsabilidad y ordenó a la secretaria
técnica dar inicio al procedimiento.
17 de junio de 2017 La quejosa realizó diversas manifestaciones y
ofreció pruebas de su parte.
27 de octubre de 2017. El Pleno de la Comisión Federal de
Competencia Económica determinó que se
acreditó la responsabilidad de la hoy quejosa
y otro, por haber incurrido en prácticas
monopólicas e impuso una sanción en los
siguientes términos
“Vista la capacidad económica de **********
********** **********y su responsabilidad al
haber incurrido en la práctica monopólica
absoluta prevista en la fracción I, del
artículo 53, de la LFCE, tal como se acreditó
en esta resolución conforme al análisis de
los elementos del artículo 130 de la LFCE;
con fundamento en el artículo 127, fracción
IV, de dicho ordenamiento se impone a
********** ********** ********** una multa de
$**********, equivalente al 4% (cuatro por
ciento) de su capacidad económica y tan
sólo al 0.14% (punto catorce por ciento) de
la estimación del daño, considerando la
atenuante señalada en el apartado ‘E.
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Indicios de Intencionalidad’ de esta
resolución.”
En ese sentido se resolvió:
“PRIMERO. Se acredita la responsabilidad
de i) ********** ********** ********** y ii) Arturo
********** ********** ********** Andalón por
haber incurrido en la práctica monopólica
absoluta prevista en el artículo 53, fracción
I, de la LFCE, en los términos señalados en
esta resolución.
SEGUNDO. Se acredita la responsabilidad
de ********** ********** **********; por haber
coadyuvado, propiciado o inducido la
práctica monopólica absoluta prevista en el
artículo 53, fracción I, de la LFCE, en los
términos señalados en esta resolución.
TERCERO. Se impone a las personas
señaladas en los resolutivos primero y
segundo una multa en los términos
establecidos en la sección ‘VII. SANCIÓN’
de esta resolución.”
30 de noviembre de
2017
En contra de la anterior determinación
********** ********** **********, presentó
demanda de amparo indirecto.
21 de mayo de 2018 La Juez Primero de Distrito en Materia
Administrativa, Especializada en Competencia
Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la
Ciudad de México y jurisdicción en toda la
República, quien conoció de la demanda,
sobreseyó por una parte y negó el amparo por
otra.
CUARTO. Materia de la revisión.
Por virtud de lo considerado por el Tribunal Colegiado que
previno en el conocimiento del recurso, lo procedente es analizar
lo expresado contra el artículo 12 de la Ley Federal de
Competencia Económica, pues dicho órgano colegiado
determinó que sólo subsistía en el recurso el problema de
constitucionalidad con relación a dicha a dicha disposición legal,
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ya que por lo que hace al diverso numeral 84 del mismo
ordenamiento legal, también impugnado, no se habían
expresado agravios.
Lo anterior, sin dejar de advertir que existían diversos
planteamientos de legalidad, cuyo estudio era de la competencia
de ese órgano colegiado; sin embargo, señaló también que no
estaba en condiciones de realizar dicho estudio, mientras no se
resolviera lo atinente a la constitucionalidad del artículo
señalado.
QUINTO. Estudio del Juez de Distrito. El Juez de
Distrito del conocimiento, en lo que interesa, negó el amparo en
relación con el artículo 12 de la Ley Federal de Competencia
Económica bajo las consideraciones siguientes:
“Séptimo. Al no existir diversas causas de improcedencia
que deban ser analizadas, procede examinar el fondo del
asunto, al tenor de los conceptos de violación, los que no se
transcriben porque tal reproducción no constituye un
requisito de los previstos por el artículo 74 de la Ley de
Amparo.
Por razón de método, en primer lugar, se analizarán los
argumentos dirigidos a impugnar la constitucionalidad de los
artículos 12 y 84 de la Ley Federal de Competencia
Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
veintitrés de mayo de dos mil catorce.
En el primer concepto de violación, la quejosa refiere que el
artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica no
establece obligación alguna a la Comisión Federal de
Competencia Económica para que las Disposiciones
Regulatorias y las directrices, guías, lineamientos y criterios
técnicos que emita, sean congruentes con la propia ley de la
materia. Tal omisión se traduce en un excesivo arbitrio, al no
existir límites en su actuación para elaborar disposiciones de
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carácter general.
Para demostrar su aserto, la quejosa expone que en el
artículo 73 de la Ley Federal de Competencia Económica, el
legislador garantizó la certeza jurídica del gobernado al
informarle el carácter con el que interviene dentro de una
investigación; en cambio, en el artículo 58 de las
Disposiciones Regulatorias emitidas por la Comisión, se
elimina la obligación de establecer de manera precisa el
carácter del gobernado a ser citado a comparecer o ser
requerido para presentar información.
Los argumentos en estudio son ineficaces.
Como primer aspecto, debe precisarse que de conformidad
con el artículo 28, fracción IV, de la Constitución Federal, la
Comisión Federal de Competencia Económica es un órgano
autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
que tiene como objetivo garantizar la libre competencia y
concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones
y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados; y para ello, se le ha dotado de facultades
necesarias para cumplir eficazmente con dicho objeto, entre
ellas, la facultad de producción de normas generales
exclusivamente para el cumplimiento de su función
regulatoria en el sector de su competencia.
La atribución de producción normativa está regulada en el
artículo 12, fracción XXII, de la Ley Federal de Competencia
Económica, señalado como reclamado, el cual establece lo
siguiente:
‘Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
XXII. Publicar las Disposiciones Regulatorias que sean
necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones, entre las
que deberán comprenderse las siguientes materias:
a) Imposición de sanciones;
b) Prácticas monopólicas;
c) Determinación de poder sustancial para uno o varios Agentes
Económicos;
d) Determinación de mercados relevantes;
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e) Barreras a la competencia y la libre concurrencia;
f) Insumos esenciales, y
g) Desincorporación de activos, derechos, partes sociales o
acciones de los Agentes Económicos.
Para la expedición de las disposiciones regulatorias deberá
realizarse consulta pública, salvo que a juicio de la Comisión se
puedan comprometer los efectos que se pretenden lograr con
dichas disposiciones o se trate de situaciones de emergencia.
Con independencia de la publicación de las disposiciones
regulatorias a que se refiere esta Ley, la Comisión deberá expedir
directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos, previa
consulta pública, en los términos del artículo 138 de esta Ley, en
materia de:
a) Concentraciones;
b) Investigaciones;
c) Beneficio de dispensa y reducción del importe de las multas;
d) Suspensión de actos constitutivos de probables prácticas
monopólicas o probables concentraciones ilícitas;
e) Determinación y otorgamiento de cauciones para suspender la
aplicación de medidas cautelares;
f) Solicitud del sobreseimiento del proceso penal en los casos a
que se refiere el Código Penal Federal, y
g) Las que sean necesarias para el efectivo cumplimiento de esta
Ley.
[…]’.
De lo transcrito se advierte que la Comisión Federal de
Competencia Económica tiene la facultad de emitir
disposiciones regulatorias que sean necesarias para el
cumplimiento de sus atribuciones, respecto de las siguientes
materias: imposición de sanciones; prácticas monopólicas;
determinación de poder sustancial; mercados relevantes;
barreras a la competencia y la libre concurrencia; insumos
esenciales; así como la desincorporación de activos,
derechos, partes sociales o acciones de los agentes
económicos.
Para expedir tales disposiciones deberá realizarse consulta
pública, salvo que a juicio de la Comisión se puedan
comprometer los efectos que se pretenden lograr con dichas
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disposiciones o se trate de situaciones de emergencia.
Asimismo, la Comisión cuenta con facultades para expedir
directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos, previa
consulta pública, en materia de: concentraciones;
investigaciones; beneficio de dispensa y reducción del
importe de las multas; suspensión de actos constitutivos de
probables prácticas monopólicas o probables
concentraciones ilícitas; determinación y otorgamiento de
cauciones para suspender la aplicación de medidas
cautelares; solicitud del sobreseimiento del proceso penal en
los casos a que se refiere el Código Penal Federal; y las que
sean necesarias para el efectivo cumplimiento de esta Ley.
En el caso, la quejosa hace derivar la inconstitucionalidad de
la porción reclamada en la falta de prescripción del legislador
que constriña a la Comisión a que, las disposiciones que
emita, sean congruentes con el contenido y espíritu de la Ley
Federal de Competencia Económica.
Contrario a lo señalado por la quejosa, no existe mandato
constitucional, como requisito indispensable, que ordene
expresamente al legislador a actuar del modo en que
pretende la quejosa.
Es decir, para declarar inconstitucional una norma por
omisión legislativa, deben cumplirse esencialmente dos
aspectos:
i) Debe existir una norma constitucional que de manera clara
y precisa establezca la obligación de legislar sobre una
determinada cuestión; y
ii) La omisión en cuestión suponga una vulneración a
derechos fundamentales del quejoso.
De lo expuesto se advierte que la omisión legislativa no se
reduce a un simple no hacer, sino que presupone una
exigencia constitucional de acción y una inacción cualificada
que vulnere derechos fundamentales.
Sin embargo, a falta de una previsión constitucional que
obligue al legislador a subsanar esa falta de legislación que,
en consideración de la quejosa, es necesaria para lograr que
todas las disposiciones que emita la Comisión sean
congruentes con el contenido de la propia ley secundaria, es
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indudable que no se configura la inconstitucionalidad del
precepto reclamado.
Son aplicables por lo que informan, la tesis del Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, Especializado
en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, visible a página 2820 de la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, mayo de dos
mil dieciséis, Tomo IV, Décima Época, de rubro y texto:
‘OMISIÓN LEGISLATIVA. NO SE CONFIGURA LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY FEDERAL DE
TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN POR ESA
CAUSA, CUANDO EL QUEJOSO PRETENDE QUE SE REPARE
LA FALTA DE PREVISIÓN DE DETERMINADAS POLÍTICAS
PÚBLICAS QUE LE DEPARARÍAN UN BENEFICIO.’ (Se
transcribe).
Así como la sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, visible a página
1197 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Libro 1, diciembre de dos mil trece, Tomo II, Décima Época,
de rubro y texto:
‘OMISIÓN LEGISLATIVA. LA CONSISTENTE EN LA FALTA DE
CREACIÓN DE UN MECANISMO DE DEFENSA AL INTERIOR
DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES
PARA IMPUGNAR EXPRESAMENTE EL ASEGURAMIENTO
PRECAUTORIO DE CUENTAS BANCARIAS, ES
CONSTITUCIONAL.’ (Se transcribe).
En tal virtud, debe negarse el amparo y la protección de la
Justicia Federal solicitado respecto al artículo 12 de la Ley
Federal de Competencia Económica.”
SEXTO. Agravios. En el escrito de revisión, se expresó
lo siguiente:
“Primero. El Juzgado de Distrito al resolver la sentencia
que hoy se revisa determinó de forma ilegal, inoperante e
infundados (sic) los motivos de disensión hechos valer. En
base al criterio siguiente:
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(Se transcribe el considerando séptimo de la resolución
combatida.)
Ahora bien, la Juez de Distrito viola en mi perjuicio los
preceptos constitucionales 14 y 16, ya que realiza un
indebido análisis del concepto de violación, ya que
fundamenta la improcedencia e ineficacia del mismo,
basándose en que no existe un mandamiento expreso
hacia el legislador para que legisle en determinado
sentido, hecho que es apreciado de manera inadecuada, ya
que la Constitución establece a favor de los gobernados la
garantía de seguridad jurídica, que implica entre otros
aspectos que la autoridad no pueda incurrir en
arbitrariedades en perjuicio de los particulares (lo que
supone un mandato constitucional expreso a cargo del
legislador), como sucede en el caso en particular con el
artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica,
ya que el legislador permite un excesivo arbitrio de la
Comisión Federal de Competencia Económica (que
concreta la omisión), que se tradujo en la violación de mis
derechos fundamentales de seguridad jurídica y debido
proceso, así como el derecho de no autoincriminación,
violando además el principio pro persona, al no realizar
una interpretación orientada al beneficio del reo,
violaciones que derivaron en la ilegal resolución de fecha
27 veintisiete de octubre del año 2017 dos mil diecisiete,
dentro del expediente ********** emitida por la Comisión
Federal de Competencia Económica (que actualiza la
violación de las garantías de la suscrita). Por lo que en este
caso en particular se actualiza la omisión legislativa, por lo
que el concepto de violación es procedente contrario a lo
que determinó la Jueza de Distrito.
Sirven de sustento las siguientes tesis:
‘INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA.
ELEMENTOS QUE DEBEN ACREDITARSE PARA SU
CONFIGURACIÓN. Para declarar la inconstitucionalidad por
omisión legislativa, el juzgador deberá revisar que: a) exista un
mandato normativo expreso (de la Constitución, de un tratado
internacional o de una ley), luego de la declaración en la norma
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"programática", en la que se establece un derecho fundamental
dotado de contenido y alcance, requiera de complementación
"operativa" en las leyes o acciones conducentes; b) se
configure la omisión del cumplimiento de tal obligación por
parte del legislador o funcionario competente de cualquiera de
los órganos públicos; y, c) la omisión produzca la violación de
un derecho o garantía.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 76/2013. Administración Local de Auditoría
Fiscal del Sur del Distrito Federal y otra. 6 de junio de 2013.
Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit.
Secretarios: Mayra Susana Martínez López y Marco Antonio
Pérez Meza.
‘GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La
garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no
debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de
manera especial y precisa un procedimiento para regular cada
una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y
los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos
para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre
este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que
explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad
o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un
procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo
anterior corrobora que es innecesario que en todos los
supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el
procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera
sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el
derecho por el particular, así como las facultades y
obligaciones que le corresponden a la autoridad.
Amparo directo en revisión 538/2002. Confecciones y
Artesanías Típicas de Tlaxcala, S.A. de C.V. 24 de mayo de
2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José Vicente
Aguinaco Alemán. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán; en
su ausencia hizo suyo el asunto Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
Secretaria: Claudia Mendoza Polanco.
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Amparo directo en revisión 503/2002. Agencia Llantera, S.A. de
C.V. 8 de noviembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia. Secretario: Marco Antonio Cepeda Anaya.
Amparo directo en revisión 1769/2002. Raúl Jaime Ayala Alejo.
7 de marzo de 2003. Unanimidad de cuatro votos. Ausente:
Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Genaro David
Góngora Pimentel. Secretario: Javier Arnaud Viñas.
Amparo directo en revisión 405/2004. Empaques Modernos
San Pablo, S.A. de C.V. 19 de mayo de 2004. Cinco votos.
Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Jorge
Luis Revilla de la Torre.
Amparo en revisión 164/2004. Inmobiliaria TMM, S.A. de C.V.
y otras. 18 de febrero de 2005. Cinco votos. Ponente: Margarita
Beatriz Luna Ramos. Secretario: Fernando Silva García.
Tesis de jurisprudencia 144/2006. Aprobada por la Segunda
Sala de este Alto Tribunal en sesión privada del veintinueve de
septiembre de dos mil seis.’”
SÉPTIMO. Estudio. Para examinar los argumentos de la
quejosa conviene recordar que, en su demanda de amparo,
esencialmente planteó que el artículo 12 de la Ley Federal de
Competencia Económica no contiene en sus enunciados un
mandato que obligue a que la producción normativa derivada de
dicha ley, observe el contenido y espíritu de ésta, sino que, por
el contrario, deja al arbitrio de las autoridades administrativas la
posibilidad de emitir disposiciones regulatorias, directrices,
guías, lineamientos y criterios técnicos; todas las cuales, en su
concepto, carecen de una orden legal para que guarden
congruencia con el ordenamiento del cual derivan, es decir, que
tengan coherencia con los mandatos de la Ley Federal de
Competencia Económica.
Por su parte, el Juez de Distrito del conocimiento enfocó el
problema planteado bajo la perspectiva de una posible omisión
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legislativa de cumplimiento obligatorio, y concluyó que no
encontraba tal deficiencia, porque no hay un mandato
constitucional en el sentido propuesto por la quejosa en sus
conceptos de violación, es decir, en opinión del juzgador, el autor
del artículo 12 reclamado no estaba obligado a incorporar en su
contenido un mandato especifico de congruencia dirigido a las
autoridades administrativas habilitadas por el precepto para
emitir disposiciones generales de rango infralegal.
Luego, dada la manera en la que el Juez de Distrito analizó
el planteamiento de la quejosa, ahora en sus agravios no
solamente insiste en que el artículo 12 reclamado propicia
arbitrariedades en perjuicio de los particulares por la ausencia de
un mandato de congruencia en la producción normativa derivada,
sino que también afirma que sí se actualiza una omisión
legislativa e inseguridad jurídica.
A partir de todo lo anterior, la Segunda Sala considera que
los agravios expuestos por la recurrente son insuficientes, ya que
por un lado, se limitan a afirmar que el artículo 12 impugnado
carece de un enunciado específico que vincule a las autoridades
administrativas habilitadas para expedir normas derivadas que
respeten el texto de la ley, en la cual encuentran su justificación
y medida, y por otro lado, simplemente se aduce que hay una
pretendida omisión de la ley de cumplimiento obligatorio;
aseveraciones que no logran contrargumentar lo resuelto por el
Juez de Distrito, quien tradujo en el marco de la doctrina de las
omisiones legislativas, el planteamiento primario de la quejosa
plasmado en su demanda de amparo.
Con independencia de lo anterior, debe precisarse que del
examen integral de lo expuesto en el escrito inicial se aprecia que
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el argumento de la quejosa en realidad se refirió a una violación
al principio de subordinación jerárquica que atañe al ejercicio de
la facultad reglamentaria, así como a las atribuciones que tienen
otras autoridades para emitir reglamentación.
En efecto, en la demanda de amparo se expresó que:
“Sin que dentro del mismo artículo se establezca la
obligación de que las Disposiciones Regulatorias y las
directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos emitidas
por la Comisión Federal de Competencia Económica sean
congruentes con lo establecido en la Ley Federal de
Competencia Económica, garantizando que ninguna
manera las Disposiciones Regulatorias y directrices, guías,
lineamientos y criterios técnicos sean contrarias al
contenido y espíritu de las normas contenidas en el texto de
la Ley Federal de Competencia Económica.”
De este modo, atendiendo a la causa de pedir, se considera
que el precepto legal impugnado, al establecer que la Comisión
Federal de Competencia Económica está facultada para publicar
las Disposiciones Reglamentarias necesarias para el
cumplimiento de sus atribuciones, especifica las materias que
necesariamente deben estar comprendidas en tales
disposiciones y aclara que previamente debe llevarse a cabo una
consulta pública, salvo casos de excepción, pero además,
implícitamente sujeta a la Comisión a que acate lo previsto en la
propia Ley Federal de Competencia Económica, al expedir
directrices, guías, lineamientos y criterios técnicos en materia de
concentraciones, investigaciones, beneficio de dispensa y
reducción del importe de multas, suspensión de actos
constitutivos de probables prácticas monopólicas o
concentraciones ilícitas; o, determinación y otorgamiento de
cauciones para suspender la aplicación de medidas cautelares.
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Además, importa resaltar que en todo caso, la recurrente
debió combatir, con argumentos precisos, la constitucionalidad
de las Disposiciones en comento, pero no hacer valer una
supuesta omisión del precepto combatido, que como pretende
apreciarse no existe, en la medida en que el artículo combatido
es especifico en cuanto a establecer cómo debe proceder la
Comisión Federal de Competencia Económica a fin de no
generar inseguridad jurídica alguna al momento de emitir las
Disposiciones Administrativas de que se trata.
En tales condiciones, si la reglamentación de la ley, por
exigencia constitucional, ha de guardar coherencia con la norma
de la cual deriva y en la que encuentra su justificación y medida,
debe concluirse que resulta ocioso que en cada precepto
reglamentario se repita la obligatoriedad de que debe
subordinarse jerárquicamente a aquélla.
Con base en lo considerado, lo procedente es confirmar la
sentencia recurrida; negar la protección constitucional en
relación con el artículo 12 de la Ley Federal de Competencia
Económica, y devolver los autos al Tribunal del conocimiento
para que aborde el estudio de los temas de legalidad planteados.
NOVENO. Revisión adhesiva. Finalmente, atendiendo al
sentido de la presente resolución, lo que procede es declarar sin
materia la revisión adhesiva interpuesta por el Presidente de la
República, en cuyos agravios se defendía la constitucionalidad
del precepto legal impugnado.
Apoya lo anterior, la jurisprudencia
2a. /J. 166/2007 de la Segunda Sala que señala:
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“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL
RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de
Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las
sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último
párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese
precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses
puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en
cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al
señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte
procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta
infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza
accesoria.”1
Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En materia de la revisión se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
la parte quejosa, en contra del artículo 12 de la Ley Federal de
Competencia Económica y en relación con el diverso numeral 84
del mismo ordenamiento legal, por las razones expuestas por el
Tribunal Colegiado que previno del conocimiento del recurso.
TERCERO. Se declara sin materia el recurso de revisión
adhesivo.
CUARTO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado del
conocimiento, en términos de lo expuesto en la presente
resolución.
1 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Septiembre de 2007, Página: 552, Registro: 171304.
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Notifíquese; con testimonio de esta resolución,
devuélvanse los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su
oportunidad, archívese este asunto como concluido.
CMP/Jacobo