amparo en revisiÓn 679/2018. quejosa y recurrente ...€¦ · xlix, del estatuto orgánico de la...
TRANSCRIPT
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018. QUEJOSA Y RECURRENTE: VERÓNICA CASTILLO WOLFF. RECURRENTE ADHESIVA: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: SELENE VILLAFUERTE ALEMÁN. COLABORÓ: JOSÉ LUIS CRUZ MARTÍNEZ.
Vo.Bo.
MINISTRO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al __________ de dos
mil dieciocho.
…
QUINTO. Estudio. Para estar en aptitud de resolver el presente
recurso de revisión resulta pertinente precisar la Litis constitucional a
dilucidar, estudiando para ello, en primer lugar, el primer agravio
propuesto.
Inicialmente, es relevante traer a colación lo que la quejosa y
recurrente planteó en su demanda de amparo, en lo particular, en sus
conceptos de violación, al respecto se advierte que cuestionó la
constitucionalidad de los artículos 11, fracción VI, párrafo segundo, y
68, fracción VII, quinto párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros, en relación con las reformas
publicadas el cinco de enero de dos mil y veinticinco de junio de dos
mil nueve, vinculado con los preceptos 13, fracción IX, y 28, fracción
XLIX, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de julio de
dos mil diez, al estimar que violaban los principios de legalidad,
proporcionalidad y equidad tributarias, así como el de acceso a la
tutela judicial efectiva, consagrados en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, derivado de que prevén el pago de
derechos por concepto de la expedición de copias certificadas del
Dictamen técnico emitido por la Comisión Nacional para la Protección
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
2
y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a petición de la
solicitud efectuada por la usuaria, ahora quejosa que, tal como lo
estimó, se acreditaba con el acto de aplicación de dicha normatividad,
contenido en el acuerdo emitido por dicha Comisión para efecto de
hacerle entrega de las mismas, de ocho de febrero de dos mil
diecisiete y el comprobante de pago efectuado a favor de dicho
organismo.
En respuesta a sus planteamientos, la juez de distrito estudió de
manera conjunta los conceptos de violación dirigidos a demostrar que
los preceptos reclamados eran inconstitucionales por violar los
principios de legalidad, proporcionalidad y equidad tributaria,
declarándolos inoperantes, ya que consideró que la parte quejosa
partía de una premisa errónea, dado que las disposiciones reclamadas
no se regían por los principios de justicia tributaria, debido a que las
tarifas que determinaba la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
respecto de los servicios prestados por la CONDUSEF, en este
supuesto, no participaban de la naturaleza de las contribuciones,
específicamente de los derechos, al no encuadrar en el supuesto de
excepción referido en el artículo 2, fracción IV, del Código Fiscal de la
Federación, así como 1, primer párrafo, y 2, segundo párrafo, de la
Ley Federal de Derechos.
Al respecto, la quejosa en su primer agravio combate lo
incorrecto de lo fallado por la juez del conocimiento en relación con el
hecho de que los servicios prestados por la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no
compartían la naturaleza de contribuciones, particularmente de
derechos.
En ese sentido la ahora recurrente arguye que del análisis del
artículo 28, fracción XLIX, del Estatuto Orgánico de la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros se establece que a las Delegaciones les correspondía
efectuar el cobro de los servicios para los cuales estaba facultada
dicha Comisión en su carácter de organismo descentralizado, de
acuerdo a los montos autorizados por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, por tanto, de conformidad con el artículo 1, párrafo
séptimo, de la Ley Federal de Derechos, si se debía observar el monto
autorizado por la Secretaría se tenía que atender al que por concepto
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
3
de derechos fija ésta para el dos mil diecisiete,
publicados en el Diario Oficial de la Federación el
veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis,
mediante el Anexo 19 de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil
diecisiete, que en su artículo 5, fracción I, de la Ley Federal de
Derechos, fijaba la tarifa que debían cobrar por los servicios prestados
por las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la
República por copias certificadas de documentos, esto es, la cantidad
de $********** (**********).
Con lo argumentado la parte inconforme advertía que ahí se
determinaba que el monto autorizado por la Secretaría se refería en
realidad a aquel que prevé el artículo 5 de la Ley Federal de Derechos
que ya había sido declarado inconstitucional por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y, por tanto, lo que procedía era suplir la
deficiencia de la queja, para declarar inconstitucionales los preceptos
reclamados y conceder el amparo.
Ahora bien, bajo esa tesitura, como se adelantó, esta Segunda
Sala procederá al análisis, en primer lugar, lo atinente a si los artículos
señalados como reclamados vulneran los principios tributarios de
legalidad, proporcionalidad y equidad, ello al tenor de los conceptos de
violación planteados por la parte quejosa, la respuesta dada por la
juez del conocimiento, al declararlos inoperantes, y lo plasmado en su
primer agravio, en la medida en que se deberá esclarecer si con el
cobro que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros lleva a cabo de las copias
certificadas del Dictamen técnico que solicitan las partes que no se
someten a un arbitraje se transgreden o no dichos principios.
Al respecto, los artículos señalados como reclamados, desde su
demanda de amparo, son dos preceptos de la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, esto es, la reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de
dos mil, particularmente, el artículo 11, fracción VI, párrafo segundo,
así como la reforma publicada el veinticinco de junio de dos mil nueve
al artículo 68, fracción VII, quinto párrafo, asimismo preció como
actos el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la protección
y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros publicado en el
Diario Oficial de la Federación el dieciséis de julio de dos mil diez, en
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
4
lo particular los preceptos 13, fracción IX, y 28, fracción XLIX, los
cuales son del tenor literal siguiente:
LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE
SERVICIOS FINANCIEROS
“ARTÍCULO 11.- La Comisión Nacional está facultada para:
… VI. Proporcionar a los Usuarios los elementos necesarios para procurar una relación más segura y equitativa entre éstos y las Instituciones Financieras; (ADICIONADO, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2000) Expedir, cuando así proceda, a solicitud de parte interesada y previo el pago de los gastos correspondientes, copia certificada de los documentos que obren en poder de la misma, siempre y cuando se compruebe fehacientemente el interés jurídico.” “(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O.F. 12 DE MAYO DE 2005) ARTÍCULO 68.- La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas: … N. DE E. EN RELACION CON LA ENTRADA EN VIGOR DE LA PRESENTE FRACCION, VER ARTICULO TERCERO TRANSITORIO DEL DECRETO QUE MODIFICA LA LEY. (REFORMADA, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda. En el evento de que la Institución Financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria. La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
5
artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes; La solicitud se hará del conocimiento de la
Institución Financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles. Si la Institución Financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la Comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;”
ESTATUTO ORGÁNICO DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA
LA PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS
FINANCIEROS
TEXTO ORIGINAL. Publicado en la Primera Sección del Diario Oficial de la Federación, el viernes 16 de julio de 2010. CAPITULO IV DE LAS DIRECCIONES GENERALES Artículo 13.- Los directores generales contarán con las siguientes atribuciones: … IX. Expedir copia certificada de las constancias de los expedientes relativos a los asuntos de su competencia, previo pago de su costo cuando así proceda, así como las que les sean solicitadas de conformidad con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental u otras disposiciones aplicables; Artículo 28.- Corresponde a las Delegaciones, el ejercicio de las siguientes atribuciones: .... XLIX. Efectuar el cobro de los servicios para los cuales está facultada la Comisión Nacional de acuerdo a los montos autorizados por la Secretaría…”
De la transcripción que antecede se desprende que los
preceptos impugnados del ordenamiento relativo a Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros son el artículo 11, en
donde se regulan las facultades de la Comisión Nacional para la
Protección y de Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
6
encontrándose dentro de éstas la prevista en la fracción VI,
consistente en señalar como facultad de la Comisión la de
proporcionar a los usuarios los elementos que ellos necesiten para
procurar una relación más segura y equitativa entre ellos y las
Instituciones Financieras, en donde, en específico, se particulariza la
de facultad de expedir copia certificada de los documentos que obren
en poder de la misma, siempre y cuando se comprueben los
siguientes presupuestos; i) procedencia; ii) solicitud de parte
interesada; iii) previo pago de los gastos correspondientes y; iv) que se
compruebe de forma fehaciente el interés jurídico de quien las solicita.
Por su parte, de la lectura del numeral 68 del ordenamiento
jurídico invocado como reclamado se advierten las reglas que debe
seguir la Comisión en cita para agotar el procedimiento de
conciliación, dentro de las cuales se ubica la regulada en la fracción
VII, vinculada con el hecho de lo que sucederá durante la audiencia
respectiva.
También se prevé la posibilidad de que se entregue al
reclamante copia certificada del Dictamen solicitado por la parte
interesada a la Comisión, cuya descripción y elementos se ubican en
el diverso artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario
de Servicios Financieros, con la intención de que, si lo desea, lo puede
hacer valer ante los tribunales competentes, pero ello se efectuará
únicamente contra pago de su costo.
Por su parte, de los numerales del Estatuto Orgánico de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros señalados como reclamados se desprende que
estos prevén en el artículo 13 las atribuciones de los Directores
Generales, siendo en lo particular la reclamada la establecida en la
fracción IX, relativa a la atribución de expedir copia certificada de a)
las constancias de los expedientes relativos a los asuntos que sean de
la competencia de la Comisión, ello siempre y cuando proceda el pago
de su costo; y b) las copias certificadas solicitadas con fundamento en
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental u otras disposiciones aplicables.
En relación con el artículo 28, fracción XLIX, del Estatuto
invocado, se desprende que regula las facultades de las
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
7
Delegaciones, encontrándose dentro de ellas las
de efectuar el cobro de los servicios para los
cuales se encuentre facultada la Comisión
Nacional, de conformidad con los montos autorizados por la
Secretaría.
Bajo ese contexto, esta Sala, para dar respuesta al primer
agravio y a la plausibilidad de la problemática propuesta, respecto de
la transgresión de los artículos reclamados a los principios tributarios,
se procederá a desentrañar las siguientes premisas:
1. Naturaleza de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
2. Facultades de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros cuando
emite el Dictamen técnico y el cobro de las copias
certificadas que hace del mismo.
3. Si el cobro de las copias certificadas del Dictamen tiene el
carácter de derechos y si se aplican los principios
tributarios a las normas reclamadas.
1. Naturaleza de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
En efecto, la creación de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros se originó por la
necesidad de contar con un organismo independiente, imparcial y
especializado en la solución de conflictos surgidos con motivo de la
prestación de los distintos servicios financieros, así como para
establecer una instancia distinta a la jurisdiccional que ayudara a las
partes a la solución de los conflictos generados con los usuarios de
servicios financieros y las entidades financieras, ello bajo
procedimientos de conciliación y arbitraje generados con motivo de
cualquier conflicto que surgiera en la prestación de cualquier servicio
financiero, cuyos propósitos se plantearon de forma tangible en la
Exposición de motivos que originó la creación de la Ley de Protección
y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la cual fue publicada el
dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, lo cual se
expuso de la siguiente forma:
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
8
a) Promover y proteger los derechos e intereses de los usuarios
de los servicios que prestan los intermediarios financieros.
b) Procurar la equidad y seguridad jurídica de las relaciones
entre los usuarios y las entidades financieras.
c) Aplicar las medidas necesarias para propiciar la seguridad y
equidad jurídica entre los usuarios y los intermediarios
financieros.
d) Fungir como "ventanilla única" para la recepción de quejas.
e) Propiciar información a los usuarios relacionada con los
servicios y productos que ofrecen las entidades, así como
elaborar programas de difusión de los derechos de los
usuarios.
f) Informar al público sobre aquellas entidades que mantienen
niveles óptimos de atención, así como sobre aquellas que
tienen los niveles más altos de quejas.
g) Fungir como árbitro o conciliador en la solución de dichas
irregularidades.
h) Ejecutar sus resoluciones y sancionar a aquellas entidades
que cometan irregularidades en el desarrollo de sus
actividades.
i) Estar facultado para actuar ante todos los intermediarios
financieros.
j) Orientar al sector financiero sobre las necesidades de los
usuarios.
k) Coadyuvar con otras autoridades en materia financiera, para
lograr una relación equitativa entre las entidades financieras y
su público usuario, así como un sano desarrollo del sector
financiero.
l) Difundir a través de los medios de comunicación, los análisis
de los diversos productos que ofrecen los intermediarios
financieros. De igual forma, se pretende proporcionar a los
usuarios de los servicios financieros, información completa y
veraz sobre los distintos elementos que rigen la relación
contractual usuario-intermediario.
Así, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros se creó como un organismo público
descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo
objeto consiste en encargase de la protección y defensa de los
derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros frente a
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
9
las entidades financieras, procurando el equilibrio
en las relaciones de los mismos y otorgando
seguridad jurídica en las operaciones que éstos
realicen.
Por tanto, las facultades de dicho organismo descentralizado se
encuentran reguladas en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros, la que fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el dieciocho de enero de mil novecientos noventa y
nueve, la cual ha tenido diversas reformas, siendo, en lo que interesa
al presente asunto, las más relevantes las publicadas el cinco de
enero del dos mil y el veinticinco de junio de dos mil nueve.
Por lo que actualmente el objeto de dicha legislación se
encuentra contenido en su artículo 1°, al precisar que es el de
“protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario
de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas,
privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular
la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública
encargada de dichas funciones.”
De igual forma, dicha Comisión se encuentra regida por el
Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de Servicios Financieros, siendo el vigente y aplicable en el
supuesto que nos ocupa el publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veinticinco de junio de dos mil nueve, en donde también
se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la
Ley de Instituciones de Crédito, la Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los Servicios Financieros y la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros.
Ahora bien, respecto de la naturaleza y facultades de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Servicios
Financieros en su carácter de organismo descentralizado la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, integrada por la Primera y Segunda
Sala ya se ha pronunciado sobre diversos tópicos, en lo particular,
sobre la figura de la caducidad, la solicitud de informes, el registro de
pasivo contingente, la conciliación administrativa, así como la
improcedencia del juicio de amparo tratándose de la negativa a emitir
el Dictamen técnico previsto en la fracción VII del artículo 68 y 68 Bis
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
10
de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros
(al tenor de los distintas reformas que ha sufrido dicha legislación y
que resultan aplicables, en lo conducente, al presente supuesto
jurídico), tal como se ve reflejado en los siguientes criterios:
“ARTÍCULO 68 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA AL NO PREVER LA FIGURA DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA.”1 “INSTITUCIONES FINANCIERAS. EL ARTÍCULO 67, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, AL FACULTAR A LA COMISIÓN NACIONAL RELATIVA PARA SOLICITAR A AQUÉLLAS INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN RELACIONADA CON LAS RECLAMACIONES DE QUE CONOZCA, NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 1o. Y 13 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE MAYO DE 2005).”2 “INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA.”3 “COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.” 4 “COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS
1 Publicada con los datos de identificación siguientes: Época: Novena Época, Registro: 161386,
Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 63/2011 y
Página: 37. 2 Con los siguientes datos de identificación Época: Novena Época, Registro: 173270, Instancia:
Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXV, Febrero de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. XXI/2007 y
Página: 650. 3 Publicada con los siguientes datos de identificación: Época: Novena Época, Registro: 184630,
Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo XVII, Marzo de 2003, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a./J.
14/2003 y Página: 92. 4 Con los datos de identificación: Época: Novena Época, Registro: 185432, Instancia: Primera Sala,
Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI,
Diciembre de 2002, Materia(s): Administrativa, Tesis: 1a./J. 84/2002 y Página: 48.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
11
CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO
ADMINISTRATIVO.”5 “PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA POR NO PREVER LA INSTITUCIÓN DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA.”6 “CONFLICTO COMPETENCIAL EN MATERIA JUDICIAL. NO PUEDE PRODUCIRSE ENTRE UNA JUNTA DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS.”7 “INSTITUCIONES FINANCIERAS Y DE SEGUROS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE O, EN SU CASO, DE CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR ENDE, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA.”8 “COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”9 “SEGUROS. LA CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, QUE ORDENA EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO VIOLA EL
5 Publicada con los siguientes datos: Época: Novena Época, Registro: 921784, Instancia: Primera
Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice (actualización 2002), Tomo III,
Administrativa, Jurisprudencia SCJN, Materia(s): Administrativa, Tesis: 4 y Página: 10. 6 Publicada con los siguientes datos: Época: Novena Época, Registro: 162025, Instancia: Segunda
Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXXIII, Mayo de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 79/2011 y Página: 493. 7 Con los datos de identificación: Época: Novena Época, Registro: 181764, Instancia: Segunda Sala,
Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX,
Abril de 2004, Materia(s): Común, Tesis: 2a./J. 46/2004 y Página: 426. 8 Cuyos datos de identificación son: Época: Novena Época, Registro: 185733, Instancia: Segunda
Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI,
Octubre de 2002, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. CXXII/2002 y Página: 469. 9 Con los datos de identificación: Época: Novena Época, Registro: 188279, Instancia: Segunda Sala,
Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV,
Diciembre de 2001, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. CCXXVII/2001 y
Página: 366.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
12
PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”10 “COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ACUERDO QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 68, FRACCIÓN VII, 68 BIS Y 68 BIS 1 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.” 11
Tal como se desprende de los criterios invocados este Alto
Tribunal ya resolvió de forma acerca de la naturaleza jurídica de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, en esencia, de los siguientes supuestos:12
Que el hecho de que por ley la Comisión esté dotada de
facultades de autoridad no contraviene el artículo 90 de la
Constitución Federal, pues debe tenerse presente que sus
objetivos de asesoría, información, defensa a los usuarios de
servicios financieros, conciliación y heterocomposición arbitral
convenida, se identifican plenamente con áreas prioritarias o
estratégicas del Gobierno Federal, prestación de servicios
públicos o sociales y obtención o aplicación de recursos para
fines de asistencia o seguridad social.
También se determinó que dentro de las funciones de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios
de Servicios Financieros están las de promover, asesorar,
proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios
frente a las instituciones financieras, así como arbitrar sus
diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las
relaciones entre éstos, mediante el ejercicio de las atribuciones
que le confiere la ley; por lo que al intervenir en los conflictos que
10 Con los datos de identificación: Época: Novena Época, Registro: 921277, Instancia: Segunda
Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Apéndice (actualización 2002), Tomo I, Jur. Acciones de
Inconstitucionalidad y C.C., Materia(s): Constitucional, Tesis: 205 y Página: 431. 11 Publicada con los siguientes datos de identificación: Época: Décima Época, Registro: 2002122,
Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Libro XIV, Noviembre de 2012, Tomo 2, Materia(s): Común, Tesis: 2a./J. 146/2012
(10a.) y Página: 1050. 12 Tal como se desprende de la ejecutoria de la Contradicción de Tesis 319/2012 (fallada en sesión
de veintiséis de septiembre de dos mil doce, por mayoría de tres votos de los Ministros Sergio
Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales, con el
voto en contra de los Ministros José Fernando Franco González Salas y Sergio Salvador Aguirre
Anguiano), así como del criterio que ahí se determinó en cuanto a la naturaleza de la CONDUSEF
al emitir el Dictamen técnico.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
13
surjan entre los usuarios y las instituciones
financieras, lo hace como cualquier árbitro
privado designado voluntariamente por las
partes, sin que tenga facultades para ejecutar sus decisiones, de
manera que no actúa como autoridad jurisdiccional.
Asimismo, se precisó que la Comisión ya había sido considerada
autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que es un
organismo público descentralizado que forma parte del Estado,
constituyendo una entidad pública creada por una ley que la dotó
de personalidad y le atribuyó la satisfacción de un servicio
público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue
autonomía autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado,
cuyos actos escapen al orden legal.
Además se precisó que la Comisión presta servicios públicos y
aplica recursos públicos para fines de asistencia social. Como
organismo descentralizado puede ejercer actos de autoridad de
naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los
órganos de la Administración Pública, pues son verdaderos
desdoblamientos del Estado que gozan de las mismas
características de éste.
También se han pronunciado sobre los alcances de algunas de
las fracciones contenidas en el artículo 68 de la Ley para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
como: caducidad, solicitud de informes, registro de pasivo
contingente, conciliación administrativa.
Incluso esta Segunda Sala ya ha distinguió de forma particular
que la CONDUSEF actúa con una doble naturaleza, i) tratándose
de su actuar en la etapa de conciliación y ii) en la de emisión del
Dictamen técnico regulado en el artículo 68, fracción VII, de la
Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios
Financieros, precisando que no constituía un paso dentro de la
conciliación, siendo que en ese supuesto no está
desarrollando tareas propias del Estado frente a los
gobernados que afectaran e impusieran obligaciones.
Así, una vez determinada la naturaleza con la cual ha sido
dotada la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros, al tenor de las posturas tomadas al
respecto por este Alto Tribunal, se procede a ubicarnos propiamente
en su naturaleza a la luz de las facultades que la Ley reclamada le
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
14
confiere respecto de la emisión del Dictamen técnico y el cobro de las
copias certificadas de los mismos, a que hacen referencia los
preceptos reclamados.
2. Facultades de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros cuando
emite el Dictamen técnico y el cobro de las copias
certificadas del mismo.
En efecto, en el artículo 5 de la Ley de Protección y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros se advierte que dentro de la finalidad
de la Comisión se encuentra tanto la de asesorar, como la de proteger
y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las
Instituciones Financieras arbitrando sus diferencias de forma imparcial,
tal como se vislumbra de su texto:
“ARTÍCULO 5o.- La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los Usuarios frente a las Instituciones Financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, así como supervisar y regular de conformidad con lo previsto en las leyes relativas al sistema financiero, a las Instituciones Financieras, a fin de procurar la protección de los intereses de los Usuarios. La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a las autoridades competentes.”
Así para cumplir con su finalidad y el objeto para el cual fue
creada dicha Comisión en el Título Segundo, Capítulo I, se le
otorgaron distintas facultades, las cuales se encuentran enumeradas
de forma pormenorizada en el artículo 11 de la legislación reclamada,
siendo de particular importancia las previstas en las fracciones III, IV y
VI, párrafo segundo, cuyo texto es el siguiente:
“ARTÍCULO 11.- La Comisión Nacional está facultada para: … (REFORMADA, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) III. Llevar a cabo el procedimiento conciliatorio entre el Usuario y la Institución Financiera en los términos previstos en esta Ley, así como entre una Institución Financiera y varios Usuarios, exclusivamente en los casos en que éstos hayan contratado un
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
15
mismo producto o servicio, mediante la celebración de un solo contrato, para lo cual dichos Usuarios deberán apegarse a lo establecido en el último párrafo del artículo 63 de
esta Ley, así como emitir dictámenes de conformidad con la misma; (REFORMADA, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) IV. Actuar como árbitro en amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho, de conformidad con esta Ley y con los convenios arbitrales celebrados entre las partes en conflicto, así como llevar a cabo las acciones necesarias para la organización, funcionamiento y promoción del Sistema Arbitral en Materia Financiera, en los términos previstos en esta Ley, y mantener un padrón de árbitros independientes; … (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) VI. Promover y proteger los derechos del Usuario, así como aplicar las medidas necesarias para propiciar la seguridad jurídica en las relaciones entre Instituciones Financieras y Usuarios; (ADICIONADO, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2000) Expedir, cuando así proceda, a solicitud de parte interesada y previo el pago de los gastos correspondientes, copia certificada de los documentos que obren en poder de la misma, siempre y cuando se compruebe fehacientemente el interés jurídico…”
Del precepto transcrito se advierte que en la fracción III se regula
la facultad de la Comisión de efectuar el procedimiento conciliatorio
entre el usuario y la Institución Financiera, al igual que entre esta
última y varios usuarios, así como de emitir dictámenes, de
conformidad con la misma legislación, mientras en la fracción IV le
permite actuar como árbitro en amigable composición o en un juicio
arbitral de estricto derecho.
Por otra parte, en la fracción VI, señalada como reclamada en el
presente juicio de amparo, se establece como una facultad de la
Comisión la de proporcionar a los usuarios los elementos que ellos
necesiten para procurar una relación más segura y equitativa entre
ellos y las Instituciones Financieras, resaltando la facultad de expedir
copia certificada de los documentos que obren en poder la misma,
siempre y cuando se comprueben los siguientes presupuestos; i) la
procedencia; ii) solicitud de parte interesada; iii) previo pago de los
gastos correspondientes y; iv) que se compruebe de forma fehaciente
el interés jurídico de quien las solicita.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
16
De igual forma dentro de la Ley de Protección y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros se establecieron distintos
procedimientos de conciliación y arbitraje en el Título Quinto, Capítulos
I y II, disponiendo en sus artículos 68, 68 Bis y 68 Bis 1, la manera en
que se llevará a cabo el procedimiento de arbitraje y, que en caso de
no someterse a él, se podrá solicitar por el usuario la emisión de un
dictamen técnico, respecto del cual, de estimarse procedente su
emisión por la Comisión, se puede solicitar por el usuario, contra pago
de su costo, copias certificadas del mismo, los preceptos referidos
vigentes en el momento en que se dictó el acto, esto es, en febrero de
dos mil diecisiete, son del tenor literal siguiente:
“ARTÍCULO 68.- La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas: I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión; I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación. La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos; (REFORMADA, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2000) II. La Institución Financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior; (REFORMADA, D.O.F. 12 DE MAYO DE 2005) III. En el informe señalado en la fracción anterior, la Institución Financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar; (ADICIONADO, D.O.F. 15 DE JUNIO DE 2007) La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
17
financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;
(REFORMADA, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) IV. La Comisión Nacional podrá suspender justificadamente y por una sola ocasión, la audiencia de conciliación. En este caso, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. (ADICIONADA, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) La falta de presentación del informe no podrá ser causa para suspender la audiencia referida. (REFORMADA, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del Usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis; (REFORMADA, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2000) VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del Usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la Institución Financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la Institución Financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional. (ADICIONADO, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación; (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador deberá formular propuestas de solución y procurar que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a un arreglo, el conciliador deberá consultar el Registro de Ofertas Públicas del Sistema Arbitral en Materia Financiera, previsto en esta misma Ley, a efecto de informar a las mismas que la controversia se podrá resolver mediante el arbitraje de esa Comisión Nacional, para lo cual las invitará a que, de común acuerdo y voluntariamente, designen como árbitro para resolver sus intereses a la propia Comisión Nacional, quedando a elección de las mismas, que sea en amigable composición o de estricto derecho. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014)
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
18
Para el caso de la celebración del convenio arbitral correspondiente, a elección del Usuario la audiencia respectiva podrá diferirse para el solo efecto de que el Usuario desee asesorarse de un representante legal. El convenio arbitral correspondiente se hará constar en el acta que al efecto firmen las partes ante la Comisión Nacional. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) En caso que las partes no se sometan al arbitraje de la Comisión Nacional se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda. En el evento de que la Institución Financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria. La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes; La solicitud se hará del conocimiento de la Institución Financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles. Si la Institución Financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la Comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea; (REFORMADA, D.O.F. 12 DE MAYO DE 2005) VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al Usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el Usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución; IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la Institución Financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente Ley, y (sic) (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo se levantará el acta respectiva. En el caso de que la Institución Financiera no firme
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
19
el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constar la negativa. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) N.
DE E. EN SU CONTENIDO. Adicionalmente, la Comisión Nacional ordenará a la Institución Financiera correspondiente que registre el pasivo contingente totalmente reservado que derive de la reclamación, y dará aviso de ello a las Comisiones Nacionales a las que corresponda su supervisión. (REFORMADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el segundo párrafo de esta fracción se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley en materia de seguros, de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) En los supuestos previstos en los dos párrafos anteriores, el registro contable podrá ser cancelado por la Institución Financiera bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio el procedimiento arbitral conforme a esta Ley. (REFORMADO [N. DE E. ADICIONADO], D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) El registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda, será obligatoria para el caso de que la Comisión Nacional emita el dictamen a que hace referencia el artículo 68 Bis de la presente Ley. Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del Usuario, ésta se abstendrá de ordenar el registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda. (ADICIONADA, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno. “(REFORMADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 2014) ARTÍCULO 68 Bis.- Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del Usuario, un acuerdo de trámite que contenga un dictamen. Cuando este dictamen consigne una obligación contractual incumplida, cierta, exigible y líquida, a juicio de la Comisión
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
20
Nacional, se considerará título ejecutivo no negociable, en favor del Usuario. La Institución Financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes ante la autoridad judicial competente. La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión. Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos (sic) los elementos que juzgue necesarios. El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión. El dictamen sólo podrá tener el carácter de título ejecutivo, en los términos de este artículo, en asuntos por cuantías inferiores al equivalente en moneda nacional a cincuenta mil unidades de inversión, salvo que se trate de instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros y administradoras de fondos para el retiro, en los cuales el monto deberá ser inferior a cien mil unidades de inversión. En ambos supuestos se considerará la suerte principal y sus accesorios.” “(ADICIONADO, D.O.F. 25 DE JUNIO DE 2009) ARTÍCULO 68 Bis 1.- El dictamen que puede emitir la Comisión Nacional en términos de los artículos 68 y 68 Bis contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado. El dictamen a que se refiere el párrafo anterior deberá contener lo siguiente: I. Lugar y fecha de emisión; II. Identificación del funcionario que emite el dictamen; III. Nombre y domicilio de la Institución Financiera y del Usuario; IV. La obligación contractual y tipo de operación o servicio financiero de que se trate; V. El monto original de la operación así como el monto materia de la reclamación; y VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo de la Institución Financiera. La Comisión Nacional contará con un término de sesenta días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
21
público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.”
En efecto, de la lectura del numeral 68 del ordenamiento jurídico
invocado se advierten las reglas que debe seguir la Comisión en cita
para agotar el procedimiento de conciliación, las cuales son las
siguientes:
Se fija la cuantía por la que se podrá llevar a cabo dicho
procedimiento, esto es, en reclamaciones por cuantías
inferiores a tres millones de unidades de inversión y en el
caso de reclamaciones contra instituciones de seguros en
cuantía inferior a seis millones de unidades de inversión
(fracción I).
La cita a una audiencia de conciliación, que se efectuará
dentro de los veinte días hábiles siguientes a partir de
recibida la reclamación (fracción II).
La obligación de la Institución Financiera de rendir informe
por escrito (fracción III).
Se fijan las características que deberá contener el informe
aludido para que se tenga como presentado, es decir, que
deberá responder de forma razonada a todos los hechos
reclamados, acompañando la documentación e información
que estime necesaria para sustentarlo, quedando la opción
a la Comisión de requerir a la institución cualquier
información o documentación adicional (fracción IV).
La posibilidad de que la Comisión pueda suspender, por
una sola ocasión, la audiencia de conciliación (fracción V).
A falta de presentación del informe la Comisión valorará la
procedencia de las pretensiones con los elementos con
que cuente o se allegue, igual trámite se sigue para efectos
de la emisión del Dictamen invocado en el artículo 68 Bis
(fracción VI).
A criterio de la Comisión o a petición del usuario existe la
posibilidad de que en la audiencia de conciliación o dentro
de los diez días hábiles anteriores a su celebración se
requiera información adicional a la Institución Financiera,
en cuyo supuesto se diferirá la audiencia (fracción VI).
Las características de la audiencia de conciliación y el
supuesto en el cual, de no someterse al arbitraje se podrá
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
22
solicitar de forma adicional e independiente al
procedimiento conciliatorio la emisión del Dictamen técnico
a que se refiere el artículo 68 Bis y la copia certificada del
mismo, contra pago de su costo, para que los usuarios lo
puedan hacer valer ante los tribunales competentes
(fracción VII).
Se prevé el supuesto en que las partes lleguen a un
acuerdo para la resolución de la reclamación, por medio de
un convenio, que tendrá la fuerza de cosa juzgada y trae
aparejada ejecución (fracción VIII).
Que la carga de la prueba del cumplimiento del convenio
corresponde a la Institución Financiera y en el supuesto de
omisión procederá la imposición de una sanción (fracción
IX).
Concluidas las audiencias de conciliación y si las partes no
llegan a un acuerdo se levantará el acta respectiva, así
como lo que procederá hacer respecto de los registros
contables conducentes que deriven de la reclamación
(fracción X).
Se precisa que en contra de los acuerdos de trámite de la
Comisión no son admisibles recursos (fracción XI).
En efecto, es relevante para la resolución del asunto que nos
atañe pormenorizar la fracción señalada como acto reclamado en el
juicio de amparo, es decir, la regulada en el artículo 68, fracción VII,
vinculada con el hecho de lo que sucederá durante la audiencia de
conciliación respectiva, en donde se precisan los siguientes pasos:
a) Se exhorta a las partes a conciliar sus intereses.
b) Siendo que el conciliador formulará las propuestas de
solución correspondientes durante la audiencia.
c) Si las partes no llegan a una conciliación la Comisión las
invitará a que, de común acuerdo, designen un árbitro para
resolver su controversia, indicando que podría ser la propia
Comisión Nacional o alguno de los árbitros que ésta les
proponga.
d) Siendo que quedará a elección de las partes que el juicio
arbitral sea de amigable composición o de estricto derecho.
e) Quedando el compromiso respectivo en el acta que se firme
ante la Comisión.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
23
De igual manera en dicha fracción se prevé
la posibilidad de que las partes no deseen
someterse al arbitraje, siendo que en ese supuesto la Comisión dejará
a salvo sus derechos para que los hicieran valer ante los tribunales
competentes o en la vía que ellos consideren que proceda.
En el numeral aludido, cobra relevancia señalar que también se
regula la opción de que se entregue al reclamante, previo pago de su
costo, copia certificada del Dictamen, solicitado por la parte
interesada a la Comisión, siendo una de las facultades con que cuenta
la misma, de forma adicional al trámite de los expedientes relativos al
procedimiento de arbitraje, cuya descripción y elementos de validez se
ubican en el diverso artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa
al Usuario de Servicios Financieros, con la intención de que si lo
desea lo puede hacer valer ante los tribunales competentes, pero ello
se efectuará únicamente contra pago de su costo.
En ese sentido se precisa que la solicitud de la emisión del
Dictamen que efectúe el usuario se debe hacer del conocimiento de la
Institución Financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho
convenga y aporte los elementos de prueba que estime pertinentes, en
un plazo que no exceda de diez días hábiles, siendo que en el
supuesto de que no se efectuara manifestación alguna la Comisión
emitirá el dictamen con los elementos que posea.
Mientras que en el diverso artículo 68 Bis se establecen los
supuestos y reglas para que se actualice la emisión del Dictamen que
contenga la opinión de la Comisión, ya que ello se generará en el caso
en que las partes no se sometan al arbitraje y se desprendan
elementos que, a juicio de la Comisión, permitan suponer la
procedencia de lo reclamado, supuesto en el cual se podrá emitir,
previa solicitud por escrito del usuario, un acuerdo de trámite que
contenga el dictamen, ya que de no reunirse los elementos o
presupuestos aludidos no se podría encontrar obligada la Comisión a
dictarlo.
De igual forma se fija la posibilidad de que dicho dictamen se
considere un título ejecutivo no negociable a favor del usuario, el cual
podría ser controvertido por la Institución Financiera, mediante las
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
24
pruebas y excepciones que estime conducentes ante la autoridad
judicial competente, siendo que la acción ejecutiva derivada de dicho
dictamen prescribirá a un año de su emisión, fijando al efecto los
supuestos en los que podrá emitirse el dictamen de acuerdo con la
cuantía del asunto.
Definiendo en el numeral 68 Bis 1 que el Dictamen técnico es
aquel que contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con
base en la información, documentación o elementos que existan en el
expediente, al igual que con aquellos elementos adicionales que el
organismo se hubiere allegado.
Al margen de los preceptos que contienen la facultad de la
Comisión, tanto de llevar el procedimiento conciliatorio, de emitir un
Dictamen técnico y las copias certificadas del mismo, contra pago de
su costo, los preceptos señalados como reclamados del Estatuto
Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros prevén en sus preceptos 13,
fracción IX, y 28, fracción XLIX, de forma pormenorizada que dentro
de las facultades de los Directores Generales y de las Delegaciones
está la de expedir copias certificadas de los asuntos de su
competencia, previo pago de su costo, siempre y cuando sea
procedente y exista solicitud al respecto, estableciendo que la facultad
para efectuar el cobro de dichos servicios, para los cuales se
encuentra facultada la Comisión Nacional, se llevará acabo de
conformidad con los montos autorizados por la Secretaría.
Así, al tenor del marco normativo reseñado, en el cual, si bien se
advierte que se invocan preceptos que no fueron reclamados esta
Segunda Sala determina que son necesarios para resolver este
presente asunto y, bajo esa tesitura, se estima pertinente puntualizar
que si bien la posibilidad de solicitar la elaboración y emisión de la
copia certificada del Dictamen técnico, previo el pago del costo
respectivo, se ubica dentro del artículo 68, fracción VII, de la Ley de
Protección de Defensa al Usuario de Servicios Financieros, es decir,
dentro de las etapas del procedimiento conciliatorio, lo cierto es que la
emisión del mismo no constituye un paso dentro de la
conciliación, ya que esta se agota en la audiencia de ley.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
25
Lo aseverado es así, si tomamos en cuenta
que la fracción VII regula que durante la audiencia
del procedimiento conciliatorio la Comisión
exhortará a las partes con la intención de llegar a una conciliación de
acuerdo a sus intereses y, con ello, lograr un convenio, invitándolas a
que designen un árbitro para tal efecto y en el supuesto de que no
logren llegar a un acuerdo y, por tanto, rechacen el arbitraje, se
deberán dejar a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los
tribunales competentes, con lo cual se da por concluido el
procedimiento que se encuentra facultada para llevar la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, como consecuencia de la reclamación presentada por el
usuario de los servicios financieros.
Siendo que la facultad o atribución que tiene la Comisión para
emitir el Dictamen técnico y la emisión de la copia certificada del
mismo, previo pago de su costo, se actualiza de forma adicional al
procedimiento de conciliación referido y seguido ante dicho organismo
descentralizado, debido a que para que se pueda generar el supuesto
de que el usuario solicite la emisión del dictamen y las copias
certificadas del mismo previamente se tuvo que haber agotado el
procedimiento conciliatorio y haberse rechazado el arbitraje.
Aunado a la circunstancia de que la Comisión no se encuentra
obligada a emitir dicho Dictamen, sino únicamente en el supuesto de
que se logren actualizar los requisitos o elementos que le permitan al
organismo aludido suponer la procedencia del acto reclamado, ya que
si no cuenta con ellos la Comisión podrá válidamente negar su
emisión, pues de conformidad con su definición éste es aquel que
contiene una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la
información, documentación o elementos que existen en el expediente,
al igual que con aquellos elementos adicionales que el organismo se
hubiere allegado, ya que solamente cumpliendo con los requisitos que
la ley le exige es que tiene el carácter de título ejecutivo mercantil,
respecto del cual se podrán solicitar, en caso de su emisión, las copias
certificadas de éste, contra el pago de su costo, para que el usuario lo
pueda hacer valer ante los tribunales competentes como prueba de su
parte.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
26
En virtud de lo expuesto, se puede afirmar que la emisión del
dictamen y la solicitud de las copias certificadas del mismo, respecto
del cual se efectuara el cobro de dicho servicio por parte del
organismo descentralizado, no forman parte del procedimiento de
conciliación que se encuentra facultada la Comisión para llevar a cabo,
en atención a las facultades a ella conferidas, en razón de que la
posibilidad de emitirlo surge cuando no existe acuerdo conciliatorio o
de aceptación del arbitraje propuesto, es decir, se da en un momento
posterior al procedimiento de conciliación que se encuentra facultado
por ley a llevar la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de
los Usuarios de Servicios Financieros, por tanto, la solicitud y
emisión del Dictamen técnico referido es un acto independiente,
al igual que la solicitud de las copias certificadas que podrán ser
presentadas ante los tribunales competentes y que requieren que
se efectúe un cobro por las mismas, aunque la posibilidad de la
emisión del dictamen y necesidad de las copias se genere como
resultado del procedimiento conciliatorio que regula el artículo 68
del ordenamiento jurídico bajo estudio.
Lo cual se corrobora si se hace hincapié en la circunstancia de
que la procedencia de la elaboración de dicho dictamen deriva de la
actualización de una serie de requisitos ajenos propiamente al
procedimiento de arbitraje que se hubiere presentado.
Además de que le corresponde a la Comisión determinar si
procede o no la elaboración del dictamen técnico, a efecto de que, en
la eventualidad de que el usuario decida entablar juicio en contra de la
institución financiera pueda hacerlo valer ante los tribunales
competentes, siendo que para ello solicitará su copia certificada,
previo pago de su costo, respecto del cual se encuentra facultada la
Comisión para cobrar, sin que ello implique, en términos de la ley,
que el dictamen o las copias certificadas del mismo que se le
pudieran otorgar determinen, de antemano, el sentido
condenatorio de la sentencia, pues al ser opinión técnica
calificada, no obliga al Juez, quien puede atenderlo o no, según
los argumentos y pruebas que ofrezcan las partes. De ahí que
tiene carácter de prueba preconstituida, sujeta a las reglas de
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
27
valoración que le son propias y que, por ello,
puede ser contradicha. 13
De igual forma, es relevante precisar que si bien el dictamen
únicamente se emitirá cuando, a juicio de la Comisión, existan en el
expediente elementos suficientes que permitan suponer la
procedencia de lo reclamado, ello no implica un reconocimiento de que
no asiste el derecho al reclamante, puesto que, dada la naturaleza de
la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, no podría emitir un dictamen contrario a los
intereses del usuario, ni determinar que su reclamación es
improcedente. Así, si ante la carencia de elementos suficientes la
autoridad no puede presumir, hasta ese momento, la procedencia de
lo reclamado, será improcedente la emisión del dictamen, pero el
usuario tendrá expedito su derecho para hacerlo valer en la vía y
forma que considere oportuna, en la que puede darse el caso de que
ofrezca mejores pruebas que las exhibidas en el procedimiento ante la
Comisión.
Cobra relevancia a lo expuesto lo manifestado en la exposición
de motivos de la reforma a la Ley de Protección y Defensa al Usuario
de Servicios Financieros publicada en el Diario Oficial de la
Federación el cinco de enero de dos mil, en donde, vinculado con la
facultad de la Comisión para emitir los Dictámenes técnicos, se dijo lo
siguiente:
“Otro aspecto importante para el fortalecimiento de la Condusef, es la de dotarla de un mayor número de facultades que, de aprobarse, se traducirían en mayores beneficios para la atención a los usuarios, como sería el que pudiera emitir dictámenes técnicos en aquellos casos en que por causas imputables a la institución financiera de que se trate no se dé el arbitraje, teniendo el usuario la posibilidad de hacer valer el dictamen como prueba ante los tribunales competentes; o la facultad que se le otorga para solicitar información a un mayor número de autoridades, así como la posibilidad de emitir reglas aplicables al procedimiento arbitral.”
Lo cual refuerza la idea de que de dotar de la facultad otorgada a
la Condusef para emitir el Dictamen Técnico tuvo como intención dar
una opción al usuario para que, en el supuesto de que no se diera el
13 Lo expuesto se corrobora de lo determinado por esta Segunda Sala en la Contradicción de Tesis
319/2012 fallada en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce, por mayoría de tres votos.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
28
arbitraje, este “podría” hacer valer el dictamen como prueba ante los
tribunales competentes, lo cual corrobora el hecho de que la intención
de dicha facultad era para darle otra herramienta al usuario para que
en caso de actualizarse los elementos necesarios para su procedencia
se emitiera el dictamen, cuya copia certificada se podría hacer valer
ante los tribunales competentes, así como se verifica que su emisión
es posterior al procedimiento arbitral, por lo cual su procedimiento y
requisitos no se dan propiamente dentro de dicho procedimiento ni
dentro de las actividades que tiene la Comisión conferidas en los
expedientes que lleva como consecuencia de las reclamaciones
entabladas por los usuarios de servicios financieros.
En atención a lo reseñado, se estima que en el caso de que la
Comisión emita o no el Dictamen técnico aludido, cuyo cobro de las
copias certificadas se cuestiona, no se encuentra desarrollando las
tareas propias del Estado frente a los gobernados, derivado de que
al rechazar las partes el arbitraje quedarían a salvo los derechos del
usuario para hacerlos valer ante los tribunales competentes en la vía
que procede, en términos de la propia ley.
Sin que pase inadvertido que la facultad a cargo de la Comisión,
siempre y cuando las partes no se hayan sometido al arbitraje y a
solicitud del usuario, de elaborar un Dictamen puede consignar una
obligación contractual incumplida, la cual también existe la opción de
ser controvertida, con la posibilidad de presentar pruebas y oponer
excepciones; además, sólo en los asuntos que provengan de
instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros o
administradoras de fondos para el retiro, el dictamen tendrá el carácter
de ejecutivo cuando el monto determinado sea inferior a cien mil
unidades de inversión.
3. Si el cobro de las copias certificadas del Dictamen tienen el
carácter de Derechos y si en esa medida se le deben aplicar
los principios tributarios a las normas reclamadas.
Una vez fijada la naturaleza de la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros, es
decir, que es un organismo descentralizado que tiene por objeto la
defensa y protección de los usuarios de servicios financieros en
relación con las entidades financieras, así como que dentro de sus
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
29
facultades se encuentran la de llevar a cabo
procedimientos arbitrales, siendo que de forma
posterior e independiente se puede generar la
posibilidad y facultad de la misma de elaborar un Dictamen técnico, el
cual no se efectúa desarrollando las actividades propias del Estado,
así como que dicho dictamen, en caso de traer una obligación
contractual, se puede controvertir, siendo que además la Comisión
tiene la facultad de cobrar el costo de las copias certificadas del
Dictamen aludido, previa solicitud del usuario, las cuales podrían servir
como un elemento de prueba para los tribunales competentes, se
debe dilucidar si dicho cobro tiene el carácter de Derechos.
En ese sentido, los artículos señalados como reclamados en la
demanda de amparo consistentes en los artículos 11, fracción VI,
segundo párrafo, y 68, fracción VII, quinto párrafo, de la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como
13, fracción IX, y 28, fracción XLIX, del Estatuto Orgánico de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, establecen el cobro de costas por la expedición
de las copias certificadas del Dictamen técnico que emite la Comisión,
en ejercicio de las facultades a ella conferidas, con el objeto de que se
puedan presentar ante los tribunales competentes, lo cual se da de
forma independiente al procedimiento arbitral y cuando la Comisión no
está realizando actividades propias del Estado frente a los
gobernados.
Siendo que del texto de los preceptos multicitados no se
desprende que en alguna parte de ellos se refiera al cobro de dichas
copias como “derechos”, no obstante, con el objeto de dilucidar la
problemática planteada, se procede a dilucidar si el costo que se paga
por el servicio de expedir copias certificadas del Dictamen técnico que
emite la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros, en ejercicio de las facultades que la
ley le tiene conferidas, se puede calificar como un derecho por la
prestación de dicho servicio.
Por su parte, el artículo 1°, párrafo primero, de la Ley Federal de
Derechos y el 2, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación
contemplan lo siguiente:
“LEY FEDERAL DE DERECHOS
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
30
Artículo 1o.- Los derechos que establece esta Ley, se pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados y en este último caso, cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en esta Ley. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado…” “CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: … IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.”
De los preceptos legales transcritos se advierte, en lo que
interesa, que son derechos las contribuciones establecidas en la ley
por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho
público, excepto cuando se prestan por organismos públicos
descentralizados y se trate de contraprestaciones no previstas en la
Ley Federal de Derechos.
Lo que se justifica y encuentra su razón de ser en la
circunstancia de que tales contraprestaciones están destinadas a
fortalecer financieramente a los organismos públicos descentralizados
y lograr mayor autonomía de gestión para el cumplimiento de su
objeto.
Así se desprende de la exposición de motivos del Decreto por el
que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del
Código Fiscal de la Federación y de la Ley Federal de Derechos, entre
otros ordenamientos fiscales, publicado en el Diario Oficial de la
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
31
Federación el treinta y uno de diciembre de mil
novecientos ochenta y ocho, que en su parte
conducente, a la letra se lee:
"De esta manera, haciendo un comentario específico de las modificaciones propuestas, apuntamos que afecto de ser congruentes con la Ley Federal de Entidades Paraestatales, que define a los organismos descentralizados como personas jurídicamente creadas por la ley o decreto, cuyo objeto es la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias a que se refiere el artículo 28 constitucional, se propone reformar la fracción IV y el penúltimo párrafo del artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, para modificar el concepto de derechos, dándole claridad, y precisar la hipótesis que obligue a los organismos descentralizados, que en cumplimiento de su objeto, presten servicios exclusivos del Estado, a pagar los derechos correspondientes conforme a la Ley Federal de Derechos. … En efecto, considerando que de conformidad con la Ley Federal de Entidades Paraestatales, los organismos descentralizados son personas jurídicas creadas por ley o decreto, cuyo objeto es la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias a que se refiere el artículo 28 constitucional, como son: Acuñación de moneda; correos; telégrafos; radiotelegrafía y comunicación vía satélite; emisión de billetes; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y ferrocarriles, o bien, la prestación de un servicio público, por lo que se propone que los organismos públicos descentralizados que en la actualidad prestan servicios exclusivos del Estado o que usan o aprovechan bienes del dominio público de la nación y los que en el futuro lleguen a prestarlos o usarlos, deberán pagar por concepto de derechos un porcentaje de sus ingresos y a su vez puedan cobrar precios o tarifas, lográndose con ello una mayor autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto; así como un fortalecimiento financiero del propio organismo. En consecuencia, se propone modificar el concepto de derechos para precisar que los organismos públicos descentralizados que presten servicios públicos exclusivos del Estado son sujetos pasivos de esta contribución, igualmente se propone derogar todas aquellas disposiciones de la ley contrarias a esta reforma".
Por tal razón, se modificaron los preceptos legales antes
transcritos para precisar que:
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
32
1. No se consideran derechos las contraprestaciones que se
pagan por recibir los servicios que prestan los organismos públicos
descentralizados y que no estén previstas en la Ley Federal de
Derechos. Ello, porque tales contraprestaciones están destinadas a
incrementar el patrimonio de los organismos públicos
descentralizados, a fin de lograr su fortalecimiento financiero y una
mayor autonomía de gestión en el cumplimiento de su objeto.
2. Los organismos públicos descentralizados que, en el
cumplimiento de su objeto, aprovechen bienes del dominio público de
la Nación o presten servicios exclusivos del Estado, están
obligados a pagar los derechos previstos en la Ley Federal de
Derechos.
Lo expuesto con antelación permite colegir que la cuota que por
copias certificadas del Dictamen técnico determina la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros no participan de la naturaleza de las contribuciones,
específicamente de los derechos, pues al constituir contraprestaciones
que se pagan por recibir los servicios que presta un organismo público
descentralizado que no están previstas en la Ley Federal de
Derechos, no encuadran dentro del supuesto de excepción que
establece el primer párrafo del artículo 1 del citado ordenamiento legal
y la fracción IV del 2 del Código Fiscal de la Federación.
Lo que se explica al tener en cuenta que atendiendo a la
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, el legislador
ordinario estableció la necesidad de que dicho organismo
descentralizado cuente con una Junta de Gobierno y un Presidente a
quienes corresponderá su dirección y administración, siendo que la
aludida Junta se integrará por un representante de la Secretaría, un
representante del Banco de México, un representante de cada una de
sus Comisiones Nacionales, tres representantes del Consejo
Consultivo Nacional y el Presidente, siendo presidida por el
representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.14
14 Tal como se desprende de los artículo 16 y 17 de Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 16.- La Comisión Nacional contará con una Junta de Gobierno, así como con un
Presidente, a quienes corresponderá su dirección y administración, en el ámbito de las facultades
que la presente Ley les confiere.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
33
Sin que pase inadvertido que si bien en el
artículo 28, fracción XLIX, del Estatuto Orgánico de
la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros se contemple que los montos para el cobro de
los servicios para los cuales está facultada la Comisión Nacional,
como sería el cobro de las copias certificadas por el Dictamen técnico,
debe ser autorizado por la Secretaría, entendiéndose por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público,15 ya que ello no implica que ésta lo
haga motu proprio sino como integrante de la Junta de Gobierno de la
Comisión, por lo cual para fijar dichos costos escuchará la opinión de
la Comisión Nacional con el objeto de establecer la cuota necesaria
para cubrir los gastos de la misma,16 toda vez que los ingresos que
percibe por tal concepto no están destinados a sufragar el gasto
público, sino a incrementar su patrimonio para fortalecerlo
financieramente y lograr una mayor autonomía de gestión en el
cumplimiento de su objeto, es decir, para cubrir sus gastos.17
Artículo 17.- La Junta estará integrada por un representante de la Secretaría, un representante del
Banco de México, un representante de cada una de las Comisiones Nacionales, tres representantes
del Consejo Consultivo Nacional y el Presidente quien asistirá con voz pero sin voto. Cada uno de
los integrantes de la Junta contará con su respectivo suplente, quien deberá tener el nivel
inmediato inferior. Será presidida por el representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.” 15 Ello con fundamento en el artículo 2, fracción VIII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario
de Servicios Financieros, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 2o.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
…
VIII. Secretaría, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público…” 16 Tal como se puede desprender de forma analógica del diverso artículo 22 Bis de la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en su párrafo tercero, cuyo texto es el
siguiente:
“Artículo 22 Bis.- La Comisión Nacional prestará los servicios de asistencia y defensa legal a los
integrantes de su Junta de Gobierno y a los servidores públicos que laboren en la propia Comisión,
con respecto a los actos que las personas antes referidas lleven a cabo en el ejercicio de las
funciones que por ley les estén encomendadas.
La asistencia y defensa legal se proporcionará con cargo a los recursos con los que para estos
fines cuente la Comisión Nacional de acuerdo con las disposiciones legales aplicables y con los
lineamientos de carácter general que apruebe la Junta, en los cuales deberá preverse el supuesto
de que si la autoridad competente le dicta al sujeto de la asistencia legal resolución definitiva que
cause ejecutoria en su contra, dicho sujeto deberá rembolsar a la Comisión Nacional los gastos y
cualquier otra erogación en que se hubiere incurrido con motivo de la asistencia y defensa legal.
Para tales efectos, la Secretaría oyendo la opinión de la Comisión Nacional, establecerá los
mecanismos necesarios para cubrir los gastos que deriven de la asistencia y defensa legal previstos
en este artículo.” 17 Siendo que en dicho supuesto dicho ingreso al por el cobro de la expedición del servicio de copias
certificadas del Dictamen técnico entra a formar parte del patrimonio de la Comisión Nacional
como otros ingresos, como lo refiere el artículo 44, fracción VI, de la legislación reclamada, bajo el
texto siguiente:
“CAPÍTULO IV
DEL PATRIMONIO DE LA COMISIÓN NACIONAL
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
34
Aunado al hecho de que tampoco se pueden calificar como
derechos, en la acepción que refiere la última parte del artículo 1°,
primer párrafo, de la Ley Federal de Derechos y de la fracción IV del
precepto 2 del Código Fiscal de la Federación, esto es, que sean
contribuciones a cargo de organismos descentralizados por
prestar servicios exclusivos del Estado.
Lo aseverado es así, en atención a que el hecho de que la
Comisión fije una cuota por las copias certificadas del Dictamen
técnico que está facultada para emitir, el cual como ya quedó
asentado se da fuera del procedimiento arbitral que lleva, no implica
que se estén aprovechando bienes del dominio público o que con
dicha actividad se estén prestando servicios exclusivos del Estado,
ya que la emisión del Dictamen y la expedición de copias del mismo
no deriva de una facultad exclusiva del Estado que esté llevando a
cabo la Comisión, esto es, de forma independiente a las facultades
que pueden estimarse lleva a cabo dicho ente en su carácter de
actividades propias del Estado, sino de un servicio que presta y
desarrolla de forma adicional, siendo que, en ese supuesto, no se
podrían calificar como tareas propias del Estado frente a los
Gobernados, sino internas por un servicio que le otorga al usuario de
servicios financieros derivado de la solicitud del Dictamen técnico y de
la necesidad de dicho usuario de la copia certificada del mismo, en el
supuesto de que estime que es favorable a sus intereses y necesario
para presentarla ante los tribunales competentes como prueba de su
acción y el juez pueda valorarlo bajo las reglas de las pruebas.
En virtud de lo expuesto no se advierte que la Condusef, en su
carácter de organismo descentralizado, al cobrar por la emisión de
copias certificadas del dictamen técnico que elabora fuera de las
tareas propias del Estado se encuentra cobrando un derecho, ya que
no está en el supuesto de excepción de un organismo descentralizado
Artículo 44.- El patrimonio de la Comisión Nacional está constituido por:
I. Sus propiedades, posesiones, derechos y obligaciones;
II. Los recursos que directamente le asigne el Presupuesto de Egresos de la Federación;
III. El producto de las sanciones pecuniarias derivadas de la aplicación de esta Ley;
IV. Los bienes muebles e inmuebles que la Federación transfiera a la Comisión Nacional para el
cumplimiento de su objeto, así como aquéllos que adquiera la propia Comisión Nacional y que
puedan ser destinados a los mismos fines;
V. Los intereses, rentas, plusvalías y demás utilidades que se obtengan de las inversiones que haga
la Comisión Nacional, en los términos de las disposiciones legales, y
VI. Cualquier otro ingreso respecto del cual la Comisión Nacional resulte beneficiario.”
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
35
que cobra por un servicio exclusivo del Estado, al
no elaborar dicho dictamen y la emisión de las
copias como consecuencia de las tareas del
Estado y que tampoco lo hace dentro de las funciones de arbitraje
dentro de los procedimientos y expedientes arbitrales que tiene
encomendado para ello sino en una calidad adicional e independiente
a los procesos que lleva.
En consecuencia, deber estimarse que tratándose de la cuota
que por los servicios que presta la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
respecto del cobro de las copias certificadas del Dictamen técnico
emitido por dicho organismo descentralizado se debe concluir que no
participan de la naturaleza de las contribuciones, específicamente no
se ubican dentro del concepto de derechos, ya que: a) se trata de
contraprestaciones que se pagan por recibir el servicio de expedición
de copias certificadas de un dictamen técnico que se emite por la
Comisión en donde no está desarrollando tareas propias del Estado;
b) los ingresos que ésta percibe por dicho concepto no se encuentran
destinados al gasto público sino a incrementar su patrimonio para
fortalecer dicho organismo descentralizado financieramente, para
sufragar sus gastos y lograr con ello mayor autonomía de gestión en
su objeto; c) no se ubica en el supuesto de excepción de la norma y
no cobra por un servicio público exclusivo del Estado, por tanto, no
rigen los principios de justicia tributaria que consagra el artículo
31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Bajo esa tesitura, es que resulta infundado su primer agravio,
ya que, como correctamente lo determinó la juez del conocimiento, sus
conceptos de violación vinculados con la transgresión a los principios
de legalidad, proporcionalidad y equidad tributarios, por parte de los
artículos 11, fracción VI, párrafo segundo, 68, fracción VIII, quinto
párrafo de la Ley de Protección y Defesa al Usuario de Servicios
Financieros, así como 13, fracción IX, y 28, fracción XLIX, del Estatuto
Orgánico de la citada Comisión, no se contemplan contribuciones,
específicamente derechos, por lo cual no se rigen por los principios de
justicia tributaria, siendo conducente la calificativa de inoperancia que
respecto de dichos argumentos estableció pertinente la juzgadora.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
36
Sirve de apoyo a la conclusión alcanzada lo establecido en la
Contradicción de Tesis 439/2013 fallada por esta Segunda Sala en
sesión de veintiséis de marzo de dos mil catorce, por mayoría de tres
votos, de donde derivó la jurisprudencia 2a./ J. 54/2014 (10a.), en la
cual si bien se analizó diverso organismo descentralizado, como es el
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, también es cierto que
derivado de la similitud en el procedimiento de fijación de tarifas por
los servicios que presta resulta totalmente aplicable al presente
supuesto, ello en el entendido de que el presente estudio se efectúa
bajo la estructura y funcionamiento de los servicios que otorga la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, y que corroboran que el caso aquí reclamado
no participa de la naturaleza de los derechos. Al respecto, la
jurisprudencia 2a./J. 54/2014 (10a.) lleva el rubro siguiente:
“INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL. LAS TARIFAS QUE FIJA POR LOS SERVICIOS QUE PRESTA NO SE
RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIA.” 18
Por otro lado, en segundo lugar, esta Sala continuará dando
respuesta a los agravios propuestos en el escrito del recurso de
revisión, para lo cual se procederá al estudio del Segundo Agravio.
En ese contexto, la parte quejosa, ahora recurrente, planteó en
su demanda de amparo el concepto de violación relacionado con la
transgresión al derecho de gratuidad de justicia, entendido como el
derecho a la tutela judicial efectiva, en donde se proponía la
18 Cuyo texto es el siguiente: “Conforme a los artículos 1o., párrafo primero, de la Ley Federal de
Derechos y 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, las tarifas que fija el Instituto
Mexicano de la Propiedad Industrial por los servicios que presta no participan de la naturaleza de
las contribuciones, específicamente de los derechos, ya que se trata de contraprestaciones que se
pagan por recibir un servicio que presta un organismo público descentralizado y, además, los
ingresos que éste percibe por ese concepto no están destinados a sufragar el gasto público, sino a
incrementar su patrimonio para fortalecerlo financieramente y lograr una mayor autonomía de
gestión en el cumplimiento de su objeto. En consecuencia, las tarifas indicadas no se rigen por los
principios de justicia tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otros, el de legalidad tributaria, sin que ello
implique que se deje al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de su monto, toda
vez que la Junta Directiva del mencionado organismo debe observar, en lo conducente, los
lineamientos previstos por el citado artículo 1o. para fijar y actualizar el monto de los derechos, lo
que además de impedir que se cobre una tarifa que no guarde relación con el costo del servicio, es
acorde con los derechos de legalidad y seguridad jurídica reconocidos por los artículos 14 y 16 de
la Constitución Federal.” Publicada con los datos de identificación: Época: Décima Época,
Registro: 2006671, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional,
Tesis: 2a./J. 54/2014 (10a.) y Página: 642.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
37
inconstitucionalidad de la normatividad invocada
como reclamada al imponerle a la ahora recurrente
el cobro de las copias certificadas del Dictamen
técnico que se refiere el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, lo cual estimaba imponía
una costa judicial para su acceso a la justicia.
En respuesta a dicho planteamiento la juzgadora lo calificó como
inoperante, pues el artículo 17 constitucional no impedía que se le
impusiera al gobernado el cobro por servicios de un organismo
público, como era la Comisión Nacional para la Protección y Defensa
de los Usuarios de Servicios Financieros, ello vinculado con el hecho
de que con dicho actuar no se impedía a las partes en un juicio para
que, dentro de los plazos y términos legales que fijaran las leyes,
tuvieran acceso a los tribunales, siendo que de los actos reclamados
se desprendía que la Comisión en cita no era una autoridad
jurisdiccional o que aplicaba justicia en el supuesto cuestionado, al no
derivar el cobro de un procedimiento conciliatorio, sino que el dictamen
técnico emitido a petición de parte era una prueba preconstituída que
podría aportarse o no a un juicio, de ahí que no fuera necesaria para la
instauración de un procedimiento judicial, con lo cual no se implicaba
una retribución a cargo del particular en favor de la administración de
justicia.
Inconforme con la determinación alcanzada la quejosa interpuso
recurso de revisión, en donde en su segundo agravio se dedica a
combatir lo expuesto por la juzgadora en relación con la respuesta que
dio a su tercer concepto de violación, vinculado con la violación a su
derecho de tutela judicial efectiva, la cual no solo implicaba la abolición
de costas, sino que ampliaba como prohibición al cobro de copias
certificadas que fueran necesarias para que las personas pudieran
someter sus conflictos ante los tribunales competentes, ello
relacionado con el subprincipio de gratuidad de la justicia y la
jurisprudencia P. /J. 37/2008, cuyo rubro es el siguiente: “COPIAS
CERTIFICADAS PARA LA SUSTANCIACIÓN DEL JUICIO DE
AMPARO. ESTÁ PROHIBIDO EL COBRO DE CUALQUIER
CONTRIBUCIÓN POR CONCEPTO DE SU EXPEDICIÓN.”19
19 Publicada con el texto siguiente: “El derecho fundamental de tutela judicial efectiva contenido en
el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comprende, entre otros,
los subprincipios de acceso a la tutela jurisdiccional y de la abolición de las costas judiciales y la
gratuidad de la justicia, los cuales consisten en la obligación del Estado mexicano de garantizar
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
38
Para atender a la problemática propuesta es necesario tener
presente que el derecho de acceso a la justicia comprende diversos
subprincipios, dentro de los que se encuentran el derecho a la tutela
jurisdiccional y la abolición de las costas judiciales y la gratuidad de la
justicia.
El derecho a la tutela jurisdiccional constituye un instrumento
que busca que las personas tengan acceso a tribunales
independientes e imparciales para plantear una pretensión o
defenderse de ellos, por medio de un proceso justo y razonable, en
donde se respeten el derecho de las partes con el objeto de solucionar
sus controversias que el Estado debe garantizar para que puedan
someter sus conflictos en condiciones de equidad, por lo cual se ha
considerado que su ejercicio no debe ser obstaculizado con requisitos
de naturaleza técnica o de tipo económico, como el relativo a la
gratuidad de la justicia.
En relación con el diverso subprincipio que la parte recurrente
estima transgredido consistente en la abolición de costas y la
gratuidad de la justicia, el Pleno lo ha definido como aquel que
consiste en que las personas no tienen que efectuar ninguna
erogación a los tribunales por la impartición de justicia, lo cual genera
la prohibición para que dichos tribunales exijan retribución por la
función que desempeñan dentro del Estado, buscando con ello evitar
que los obstáculos económicos vulneren el derecho a la tutela judicial
efectiva.
Asi, en concordancia con lo planteado esta Sala estima que no
existe una transgresión a los derechos aludidos, en primer lugar,
porque la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
que todas las personas que lo requieran puedan someter sus conflictos ante los tribunales en
condiciones de equidad, y en que el gobernado no debe pagar por la administración de justicia,
pues dicho servicio es gratuito. Ahora bien, los indicados principios cobran plena aplicación
respecto de la expedición de copias certificadas a cargo de las autoridades, necesarias para la
sustanciación del juicio de garantías, en razón de que el artículo 3o. de la Ley de Amparo establece
una condición genérica de gratuidad, que no solamente implica la abolición de las costas, sino que
se amplía como una prohibición del cobro por la expedición de las copias referidas, incluso por
concepto de los materiales necesarios para su reproducción, a condición, desde luego, de que
efectivamente sean trascendentes en el amparo respectivo; por tanto, la expedición de las indicadas
copias certificadas por parte de las autoridades debe ser completamente gratuita.” Con los datos
de identificación: Época: Novena Época, Registro: 169523, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Junio de
2008, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 37/2008 y Página: 5.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
39
Usuarios de Servicios Financieros desde su
instauración como organismo público
descentralizado tuvo la intención de proteger los
intereses del público usuario de los servicios financieros, así como
privilegiar en ley los procedimientos conciliador y arbitral como vías
alternas a los procedimientos judiciales, siendo una de las
características de que si bien sus resoluciones son obligatorias para
los bancos, el quejoso, si lo desea, tiene la opción de acudir a los
tribunales, esto es, su instauración significó una instancia distinta
a la jurisdiccional, pues el usuario tiene la opción de acudir a los
tribunales.
Sirve de apoyo a lo expuesto, la jurisprudencia 1a./J. 84/2002 y
la tesis de la Primera Sala, cuyos criterios se comparten, de rubro:
“COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.” 20
20 Publicada con el texto siguiente: “De lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se desprende que la referida comisión tiene como
finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos de los usuarios frente a las
instituciones financieras y arbitrar las diferencias, de manera imparcial, lo cual se traduce en la
creación de esquemas de protección al público usuario de dichos servicios, como el procedimiento
instaurado para atender las consultas y reclamaciones de aquellos usuarios, donde la comisión
sólo puede actuar de manera limitada como conciliador y árbitro en la solución de conflictos,
instancia que sólo constituye una vía de solución alterna a los procedimientos judiciales, para
contribuir a eliminar las irregularidades que se cometan en la prestación de los servicios
financieros, de manera que se trata de un medio organizado de heterocomposición voluntaria, en
prevención de controversias judiciales entre las instituciones financieras y los particulares
usuarios del servicio, esto es, el procedimiento que la mencionada ley prevé ante la referida
comisión fue creado como un medio institucional de prevención de conflictos, porque la
circunstancia de que, en el ámbito administrativo, el contenido de las funciones de conciliación y
arbitraje, se defina más por la calidad de los particulares accionistas, que por la resolución
objetiva de conflictos entre iguales, desde el punto de vista procesal, no es más que la
manifestación tuitiva del Estado, a favor de los intereses más desprotegidos, lo cual se corrobora si
se atiende a que así también acontece en el campo de la procuración de los consumidores, los
trabajadores y los campesinos. Lo anterior implica que las funciones de conciliación no prejuzgan
en cuanto al fondo de las cuestiones planteadas, ni el pronunciamiento de la citada comisión
constituye una resolución jurisdiccional, pues sus efectos propios no coinciden con los de una
sentencia, y la consecuencia de ello es que el derecho de los usuarios y de las instituciones
financieras permanece intacto y expedito para accionarlo ante las instancias judiciales; de ahí que
la tramitación de la reclamación ante la citada comisión, no agrega ni disminuye el derecho de las
partes. De lo anterior debe concluirse que el mencionado ordenamiento legal no autoriza a aquella
comisión a ejercitar una función jurisdiccional, pues se trata sólo de una instancia de mera
conciliación en el ámbito administrativo, tan es así que sus pronunciamientos carecen de la fuerza
ejecutoria de una sentencia judicial, ya que se limitan a una decisión arbitral.” Con los datos de
identificación: Época: Novena Época, Registro: 185432, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis:
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
40
“COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.”21
Además, tratándose de la copia certificada del Dictamen técnico
solicitado, de conformidad con el artículo 68 de la legislación
reclamada, esta únicamente se otorga para que se presente, en dado
caso, como una prueba, que todavía se sujetará a las reglas que para
la valoración de las mismas establecen los tribunales jurisdiccionales.
De igual forma si bien con de la copia certificada del Dictamen
técnico se puede desprender que tiene el carácter de ser un título
ejecutivo no negociable a favor del usuario reclamante del
procedimiento conciliatorio presentado ante la Comisión, también es
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Diciembre de
2002, Materia(s): Administrativa, Tesis: 1a./J. 84/2002 y Página: 48. 21 Cuyo texto es: “De lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario
de Servicios Financieros, se desprende que la referida comisión tiene como finalidad promover,
asesorar, proteger y defender los derechos de los usuarios frente a las instituciones financieras y
arbitrar las diferencias, de manera imparcial, lo cual se traduce en la creación de esquemas de
protección al público usuario de dichos servicios, como el procedimiento instaurado para atender
las consultas y reclamaciones de aquellos usuarios, donde la comisión sólo puede actuar de
manera limitada como conciliador y árbitro en la solución de conflictos, instancia que sólo
constituye una vía de solución alterna a los procedimientos judiciales, para contribuir a eliminar
las irregularidades que se cometan en la prestación de los servicios financieros, de manera que se
trata de un medio organizado de heterocomposición voluntaria, en prevención de controversias
judiciales entre las instituciones financieras y los particulares usuarios del servicio, esto es, el
procedimiento que la mencionada ley prevé ante la referida comisión fue creado como un medio
institucional de prevención de conflictos, porque la circunstancia de que, en el ámbito
administrativo, el contenido de las funciones de conciliación y arbitraje, se defina más por la
calidad de los particulares accionistas, que por la resolución objetiva de conflictos entre iguales,
desde el punto de vista procesal, no es más que la manifestación tuitiva del Estado, a favor de los
intereses más desprotegidos, lo cual se corrobora si se atiende a que así también acontece en el
campo de la procuración de los consumidores, los trabajadores y los campesinos. Lo anterior
implica que las funciones de conciliación no prejuzgan en cuanto al fondo de las cuestiones
planteadas, ni el pronunciamiento de la citada comisión constituye una resolución jurisdiccional,
pues sus efectos propios no coinciden con los de una sentencia, y la consecuencia de ello es que el
derecho de los usuarios y de las instituciones financieras permanece intacto y expedito para
accionarlo ante las instancias judiciales; de ahí que la tramitación de la reclamación ante la citada
comisión, no agrega ni disminuye el derecho de las partes. De lo anterior debe concluirse que el
mencionado ordenamiento legal no autoriza a aquella comisión a ejercitar una función
jurisdiccional, pues se trata sólo de una instancia de mera conciliación en el ámbito administrativo,
tan es así que sus pronunciamientos carecen de la fuerza ejecutoria de una sentencia judicial, ya
que se limitan a una decisión arbitral.” Publicada con los siguientes datos: Época: Novena Época,
Registro: 921784, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice
(actualización 2002), Tomo III, Administrativa, Jurisprudencia SCJN, Materia(s): Administrativa,
Tesis: 4 y Página: 10.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
41
cierto que la institución financiera podrá combatir el
monto de dicho título.
En virtud de lo reseñado esta Segunda Sala considera que no se
puede estimar que los artículos reclamados, en donde se establece la
facultad de la Comisión de cobrar por expedir copias certificadas del
Dictamen técnico que se emite de forma independiente al
procedimiento de conciliación, transgreda el derecho de tutela judicial
efectiva en relación con la gratuidad porque, en primer lugar, quien lo
emite no es órgano jurisdiccional sino un organismo público
descentralizado que fue creado para privilegiar una instancia distinta a
la jurisdiccional dirigido a orientar, asesorar y proteger los intereses de
los usuarios de los servicios financieros mediante los procedimientos
conciliatorios, en segundo lugar, si bien dentro de sus facultades se
encuentra la de emitir Dictámenes técnicos, respecto de los cuales los
usuarios podrán solicitar copias certificadas, previo el pago de costas,
para hacerlo valer ante los tribunales competentes, ello no implica que
con dicho cobro se esté impidiendo el acceso a la justicia ya que dicha
copia únicamente servirá para, en dado caso, presentarla como una
prueba de su dicho, pero ello no significa que con ello se le esté
impidiendo el acceso a los tribunales jurisdiccionales competentes
para hacer valer sus derechos, aunado a que dicho cobro lo lleva a
cabo la Comisión para sufragar sus gastos, como podría suceder en el
supuesto de solicitar la opinión técnica de un perito, respecto de la
cual también se tendría que pagar por el peritaje efectuado, siendo
que el presente supuesto la emisión del Dictamen en si no le causa
ningún cobro sino solo de las copias certificadas del mismo, pero al no
ser emitido por una autoridad jurisdiccional, ni dentro de un
procedimiento de esa naturaleza, se puede considerar que se está
cobrando retribución por la administración de justicia.
Consecuentemente, resulta infundado el segundo agravio
propuesto, al corroborarse que la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
atendiendo a la naturaleza para la que fue creada, en su carácter de
organismo descentralizado, no tiene el carácter de una autoridad
jurisdiccional que administra justicia y que, por tanto, pudiera ubicarse
en el supuesto de transgresión al derecho a la tutela judicial efectiva
en su vertiente de gratuidad, aunado a que el cobro que lleva a cabo
de las copias certificadas del Dictamen técnico emitido a petición de
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
42
parte es una prueba que puede presentarse en el juicio de forma
optativa, sujeta a las reglas de valoración de pruebas, al igual que al
tenor de la naturaleza de dicho organismo.
SEXTO. Revisión adhesiva. De acuerdo con lo anterior,
procede referirse a la adhesión que el Presidente de la República hace
valer en relación con el recurso de revisión interpuesto por la quejosa.
De la lectura integral de los agravios de la mencionada adhesión,
se desprende que el tribunal colegiado del conocimiento ya se avocó a
dar respuesta al primero y segundo, al encontrarse encaminados a
desestimar la determinación de la juez de distrito respecto de la
calificativa otorgada a las causas de improcedencia, respecto de las
cuales el órgano jurisdiccional declaró inoperantes, por tanto,
únicamente quedan como materia de esta Segunda Sala los agravios
marcados como tercero, cuarto y quinto.
Al respecto, del contenido de los mismos se advierte que no
pretenden ampliar o modificar los efectos de la sentencia, sino apoyar
los razonamientos de la sentencia de amparo para negarlo y
desestimar los argumentos esgrimidos en la revisión interpuesta por la
quejosa, motivo por el que resultan intrascendentes, en tanto ha
quedado establecido en la presente ejecutoria que fue correcta la
negativa del amparo decretada por la juez de distrito en el fallo
recurrido, habida cuenta que han resultado infundados los agravios
enderezados sobre el particular.
Por tanto, la determinación adoptada en esta ejecutoria en
cuanto al recurso de revisión interpuesto por la quejosa no llegó a una
conclusión diversa en torno a la negativa de la protección
constitucional solicitada, por lo que no se advierte afectación alguna a
la esfera de derechos del recurrente adhesivo y, por ende, debe
declararse sin materia la adhesión al citado recurso al desaparecer la
condición a que estaba sujeto su interés jurídico para interponerla.
Se expone tal aserto, ya que la revisión adhesiva carece de
autonomía, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 82
de la Ley de Amparo, la adhesión a un recurso de revisión sigue la
suerte procesal de éste, de ahí que no debe analizarse lo aducido por
la autoridad responsable en su escrito de adhesión al recurso de la
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
43
quejosa, pues se orientan a demostrar la ineficacia
de los planteamientos hechos valer por esta última,
los cuales, según se concluyó en el presente fallo,
resultan ineficaces para revocar la sentencia sujeta a revisión.
Sirve de apoyo, la jurisprudencia número 2ª./J. 166/2007 de esta
Segunda Sala, del rubro siguiente:
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA”22.
No es obstáculo a lo expuesto, como ya se adelantó, la
circunstancia de que en parte de los agravios la autoridad responsable
haya planteado causas de improcedencia del juicio; antes bien, éstas
ya fueron analizadas y desestimadas por el tribunal colegiado del
conocimiento en la resolución dictada el veinticinco de julio de dos mil
dieciocho, sin que tal decisión deba ser materia de pronunciamiento
alguno por parte de esta Segunda Sala.
En las relatadas condiciones, en la materia de la revisión
competencia de este Alto Tribunal, procede confirmar la sentencia
recurrida.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Verónica Castillo Wolff, en términos de lo establecido en el
considerando quinto de este fallo.
22 Cuyo texto y datos de publicación son: “El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la
procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito,
y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que
obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si
se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo
indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión
principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria”.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia: Común, Tomo XXVI,
Septiembre de 2007, registro: 171304, página 552.
AMPARO EN REVISIÓN 679/2018
44
TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva interpuesta
por el Presidente de la República.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad,
archívese el presente toca como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73,
fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como
en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal
para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa
la información considerada legalmente como reservada o confidencial
que encuadra en esos supuestos normativos.