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AMPARO EN REVISIÓN 346/2019 QUEJOSOS Y RECURRENTES: CINTHIA JANETT GUILLÉN HERNÁNDEZ Y ***********
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE Elaboraron: Jimena Sotelo Gutiérrez y Varinia Estrada García
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en sesión de *** de *** de dos mil diecinueve emite la
siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve el recurso de revisión 346/2019 interpuesto
por Cinthia Janett Guillén Hernández, por su propio derecho y en
representación de su menor hijo ***********, contra la sentencia dictada el
veintiocho de mayo de dos mil dieciocho en el juicio de amparo indirecto
301/2018 por el juez Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa
en la Ciudad de México. En este caso, la Segunda Sala debe responder
la siguiente cuestión: ¿El tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de
Migración vulnera los derechos de igualdad y no discriminación de los
visitantes por razones humanitarias e impide que puedan ejercer derechos
fundamentales, como son el derecho al trabajo, a la salud y a la
educación?
1. HECHOS QUE DIERON ORIGEN AL ASUNTO
Cinthia Janett Guillén Hernández y su menor hijo *********** son
originarios de la Ciudad de San Pedro Sula, Departamento de Cortés,
Honduras1.
En junio de dos mil doce, fue asesinado dentro de su domicilio el
esposo de la quejosa y padre del menor2. Después de este hecho y hasta
dos mil catorce, la quejosa recibió diversas amenazas telefónicas contra
ella y su familia por dar seguimiento a las investigaciones del homicidio y
por participar en las audiencias y requerimientos de las autoridades. La
1 Fojas 238-240 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018 del Juzgado Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México. 2 Foja 18 y 242 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018.
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quejosa aduce que la sensación de peligro que le produjeron las amenazas
motivó que, en octubre de dos mil quince, ella y su hijo abandonaran
Honduras e ingresaran a México de forma irregular por la frontera sur3.
El veintiocho de octubre de dos mil quince, solicitaron el
reconocimiento de la condición de refugiados ante la Delegación de
Chiapas de la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a
Refugiados (COMAR), dicho procedimiento fue radicado con el número de
expediente 20152810-9635215. Obtuvieron el estatus de visitantes por
razones humanitarias con base en el artículo 52 de la Ley de Migración,
que prevé el otorgamiento de esta estancia a las personas extranjeras que
soliciten ante la COMAR el reconocimiento de la condición de refugiados
en tanto se resuelve su procedimiento4.
En noviembre del mismo año, con autorización de COMAR5, se
trasladaron a la Ciudad de México para que la quejosa obtuviera atención
médica6.
El veintiocho de diciembre siguiente, la COMAR negó a los quejosos
la condición de refugiados y el otorgamiento de protección complementaria
(dentro del expediente 20152810-9635215)7.
En contra de esta decisión, los quejosos promovieron, en primer
lugar, un recurso de revisión ante la Dirección de Protección y Retorno de
la Coordinación General de la COMAR –cuya resolución de veintiocho de
marzo de dos mil dieciséis confirma la negativa a reconocer la condición
de refugiados a los quejosos8– y, posteriormente, un juicio de nulidad
radicado bajo el expediente 14780/16-SAM-79 en la Cuarta Sala Regional
Metropolitana del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa10.
3 Fojas 171, 172 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo indirecto 301/2018. 4 Fojas 28 y 29 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018, donde consta que se expidieron documentos migratorios con el estatus de visitantes por ‘razones humanitarias’ –con Número Único de Extranjero (NUE) **********, para ella, y **********, para su hijo– vigentes hasta el doce de diciembre de dos mil dieciséis. 5 Foja 198 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 6 Cinthia Janett Guillén Hernández tiene lupus y desde que entró al país ha requerido asistencia médica, según consta en las fojas 29 a 40 del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo indirecto 301/2018. 7 Fojas 162 a 170 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 8 Fojas 23 a 28 y sus reversos del legajo de pruebas (tomo I) del juicio de amparo 301/2018. 9 Foja 33 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 10 No consta en el expediente el estado actual de dicha resolución.
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El veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, la directora General
de Regulación y Archivo Migratorio emitió oficios con números de folio
334096711 y 334096812, renovó la situación migratoria de Cinthia Janett
Guillén Hernández y de su hijo, ***********, debido a que la resolución de
la sala regional del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa seguía pendiente. Por lo tanto, se les autorizó la
permanencia en territorio nacional por un año y se ordenó la expedición de
los documentos migratorios correspondientes. Esta situación migratoria
regía a los quejosos al momento de iniciar el juicio de amparo que da
origen a la presente revisión.
El dieciocho de enero de dos mil dieciocho, Cinthia Janett Guillén
Hernández solicitó al Instituto Nacional de Migración (INM) la expedición
de la Clave Única de Registro de Población (CURP), a través de la
Dirección de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo
Migratorio (DGRAM).
El veintitrés de enero siguiente, la DGRAM emitió la contestación
correspondiente en el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018, donde se le
negó la expedición de la CURP con fundamento en lo previsto en el artículo
59 de la Ley de Migración, que sólo otorga la CURP a los residentes
temporales y permanentes13.
El quince de febrero de dos mil dieciocho, la quejosa presentó un
escrito ante la Dirección General de Registro Nacional de Población e
Identificación Personal (DGRNPIP) solicitando que le fuera expedida la
CURP14. Al momento de promover el juicio de amparo, la DGRNPIP no
había emitido su respuesta.
2. SECUELA PROCESAL
2.1 Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito presentado el
dieciséis de febrero de dos mil dieciocho en la Oficina de Correspondencia
11 Fojas 269 y 269 bis del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 12 Fojas 26 y 27 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 13 Foja 30 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 14 Fojas 31 y 32 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018.
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Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad
de México, Cinthia Janett Guillén Hernández, por su propio derecho y en
representación de su menor hijo ***********, demandó el amparo y
protección de la Justicia de la Unión en contra de las autoridades y por los
actos que a continuación se indican:
I. Autoridades responsables
1. En su carácter de ordenadoras:
a. Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.
b. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
2. En su carácter de ejecutoras:
a. Secretario de Gobernación.
b. Director del Diario Oficial de la Federación.
c. Comisionado del Instituto Nacional de Migración.
d. Director de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio del Instituto Nacional de Migración.
e. Director General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal.
II. Actos reclamados
1. a. De la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se reclama la iniciativa, discusión, aprobación y expedición del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) vigente desde el veinticinco de mayo de dos mil once.
1. b. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos se reclama la aprobación, firma, promulgación y orden de publicación del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.
2. a. Del Secretario de Gobernación se reclama el refrendo o firma en términos del artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.
2. b. Del Director General del Diario Oficial de la Federación se reclama la publicación del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración.
2. c. Del Comisionado del Instituto Nacional de Migración se reclama la resolución contenida en el oficio No. INM/DGRAM/0427/DRA/2018 a través cual se negó la expedición de la Clave Única de Registro de Población a la quejosa, en razón de lo establecido en el artículo 59 de la Ley de Migración.
2. d. Del Director de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo Migratorio del Instituto Nacional de Migración se reclama la resolución contenida en el oficio No. INM/DGRAM/0427/DRA/2018 por virtud del cual se resolvió negar la expedición de la CURP a la quejosa, en razón de lo establecido en el artículo 59 de la Ley de Migración.
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2. e. Del Director General de Registro Nacional de Población e Identificación Personal se reclama la negativa de expedición de la CURP a los visitantes por razones humanitarias bajo el argumento de estar jurídicamente imposibilitado.
En su demanda de amparo, se formularon en esencia los siguientes
conceptos de violación:
Primer concepto de violación. La quejosa argumenta que la
negativa de emisión de la CURP por parte de la DGRAM, fundada en el
artículo 59 de la Ley de Migración, la discriminó como persona en
condición de visitante por razones humanitarias sin motivo alguno,
situación que deriva en la falta de ejercicio de sus derechos humanos.
En específico, indica que el tercer párrafo del artículo referido viola el
derecho a la igualdad y no discriminación15 puesto que excluye a las
personas en condición de estancia por razones humanitarias del derecho
a tramitar la CURP, dando como resultado un trato diferenciado en
comparación con los residentes temporales y permanentes que sí pueden
tramitarla.
Expone que la exclusión de los visitantes por razones humanitarias
del derecho a solicitar la CURP, contenida en el tercer párrafo del artículo
reclamado, carece de justificación, fin legítimo y proporcionalidad, porque
no existe una relación factible entre la medida clasificatoria y el fin que
pretende la norma. Por lo tanto, no cumple con los requisitos para
considerarse constitucionalmente válida.
Plantea, asimismo, la necesidad de observar que la CURP no es sólo
una clave para la mera organización y gestión de la administración pública,
sino un requisito indispensable para el ejercicio de derechos y de acceso
a los servicios que prestan las instituciones públicas. Por tal motivo, señala
15 Protegido por los artículos 1º constitucional; 1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3º del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4, 5, 6, 7, 8, 9, de la Convención Belém Do Pará; 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 2 de la Convención de los Derechos del Niño; así como 1 y 7 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios.
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que la limitación para el otorgamiento de la CURP restringe los derechos
fundamentales de las personas que tienen la condición de estancia de
visitante por razones humanitarias, pues se ven imposibilitadas a ejercer
sus derechos de manera efectiva.
Segundo concepto de violación. La quejosa aduce que el artículo
59, párrafo tercero, de la Ley de Migración vulnera el derecho al trabajo16,
dado que, en los hechos, los visitantes por razones humanitarias están
impedidos para obtener un empleo formal si no cuentan con CURP.
La quejosa señala que para acceder a un empleo se deben realizar
trámites, como la inscripción al Registro Federal de Contribuyentes (RFC)
del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y la obtención de un
número de seguridad social (NSS), para los cuales es necesario contar
con la CURP, de forma tal que se vuelve imposible realizar las gestiones
necesarias para ser contratada en un empleo. Por lo que el permiso para
trabajar que establece la Ley de Migración para los visitantes por razones
humanitarias es fútil.
Tercer concepto de violación. La quejosa sostiene que el artículo
59, párrafo tercero, de la Ley de Migración, vulnera su derecho a la salud17,
al excluir a las personas que tengan la condición de visitantes por razones
humanitarias del derecho a obtener la CURP.
Indica que, aunque de conformidad con diversas disposiciones e
incluso en términos del artículo 8 de la misma Ley de Migración los
migrantes tienen derecho a recibir atención médica independientemente
de la situación migratoria en la que se encuentren, dicho derecho humano
se ve limitado por la falta de CURP, pues siempre se pide para prestar
cualquier servicio. La quejosa agrega que la limitación del derecho a la
salud de los visitantes por razones humanitarias impide el acceso a otros
16 Establecido en los artículos 5º y 123 constitucionales, los artículos 6 y 7 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los artículos 25, 27, 55 y 70 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios. 17 En contravención a los artículos 4 constitucional; 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 10 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4 de la Convención Belém Do Pará; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño y los artículos 1, 7, 28, 43, y 45 de la Convención Internacional sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios.
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derechos fundamentales, al repercutir ese derecho en su bienestar
general.
Cuarto concepto de violación. La quejosa indica que el artículo 59,
tercer párrafo, de la Ley de Migración, limita el derecho a la educación,
afectando de manera más grave al menor quejoso18, pues obstaculiza el
derecho a la educación de las personas reconocidas como visitantes por
razones humanitarias, en virtud de que condiciona su acceso a los
servicios de educación por el hecho de no contar con CURP.
Quinto concepto de violación. La quejosa sostiene que con la
negativa de expedición de la CURP, las autoridades están obstaculizando
su derecho de recibir y pedir asilo19, pues ella y su hijo son visitantes por
razones humanitarias al haber solicitado la condición de refugiados. Sin
embargo, no han logrado un nivel de vida digno, ni una integración a la
sociedad, pues de la falta de CURP derivan la imposibilidad de trabajar y
de estudiar de manera formal y, con ello, se afecta el acceso y ejercicio de
sus derechos fundamentales.
Sexto concepto de violación. La quejosa aduce que la negativa de
expedición de la CURP contraviene el principio de progresividad
establecido en el artículo 1º constitucional, el cual entraña ampliar el
alcance y protección de los derechos humanos en la mayor medida posible
hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias
fácticas y jurídicas. Pese a ello, se cambió la práctica de emitir la CURP a
los visitantes por razones humanitarias que se llevaba a cabo
regularmente hasta dos mil dieciséis. Lo que da cuenta de que el artículo
59, párrafo tercero, de la Ley de Migración implica regresividad, sin que se
encuentre justificada.
18 En contravención a los artículos 3 constitucional; 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 13 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 6 y 8 de la Convención De Belem Do Pará; 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 28 de la Convención del Niño y 30 de la Convención Internacional sobre Derechos de los Trabajadores Migratorios. 19 Establecido en los artículos 11 constitucional, 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 22 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
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2.2 Trámite del juicio de amparo. La demanda se turnó al Juzgado
Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México. En auto de veinte de febrero de dos mil dieciocho, el juez ordenó
formar el expediente número 301/2018 y, a efecto de acordar lo
conducente respecto de su admisión o desechamiento (con fundamento
en los artículos 108, fracciones II, IV y V y 114, fracciones I y IV de la Ley
de Amparo), previno a la quejosa para que realizara lo siguiente:
1) Que precisara si el acto reclamado del Director General de
Registro Nacional de Población e Identificación Personal,
consistía en:
a) La omisión de dar contestación a su petición de quince de
febrero de dos mil dieciocho20.
b) La negativa de expedir la CURP (y, en este caso, que
precisara si fue respecto de la quejosa y su menor hijo o
únicamente respecto de la primera, así como precisar si fue
de manera verbal o escrita).
c) O en su caso que precise si fueron ambas: tanto la omisión
de dar contestación a su petición de quince de febrero de
dos mil dieciocho como la negativa de expedir la CURP.
2) Que manifestara si reclamaba de manera específica una
negativa a:
a) Prestar servicios de salud (tanto a ella como a su hijo).
b) Prestar servicios educativos al menor.
c) El acceso al trabajo.
En cada caso, el juez solicitó a la quejosa que señalara con
claridad en qué consiste el acto reclamado, a qué autoridad se
atribuye y, bajo protesta de decir verdad, cuáles son sus
antecedentes.
3) Que precisara si la negativa de expedir la CURP, contenida en
el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018 emitido por la Dirección
de Información, Registro Nacional de Extranjeros y Archivo
Migratorio del Instituto Nacional de Migración de veintitrés de
enero de dos mil dieciocho, se realizó con respecto a la quejosa
y su hijo o únicamente con respecto a la primera.
20 Cabe señalar que si bien el juez hizo referencia a una petición de “dieciséis de febrero de dos mil diecisiete” (reverso de la foja 44 del juicio de amparo 301/2018), lo cierto es que de las constancias que obran en el expediente se advierte que la fecha de presentación de dicha solicitud es el quince de febrero de dos mil dieciocho (fojas 31 y 32 del cuaderno del juicio de amparo 301/2018).
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Después de diversos requerimientos21, el trece de marzo de dos mil
dieciocho se tuvo por desahogada la prevención formulada a la parte
quejosa, en la cual precisó, en esencia, que reclamaba lo siguiente22:
I. Derecho a la salud:
Autoridad Responsable, en su carácter de ejecutora: el responsable
del Centro de Salud T-III San Mateo Xalpa, institución de salud
perteneciente a la Secretaría de Salud de la Ciudad de México
(SEDESA).
Acto reclamado: la negativa verbal de proporcionar a la quejosa
atención médica de urgencia, así como la valoración médica
adecuada, so pretexto de estar imposibilitados a atenderla por no
contar con Clave Única de Registro de Población (CURP).
II. Derecho a la educación:
Autoridades Responsables, en su carácter de ejecutoras:
- Director del plantel de la Escuela Secundaria Técnica 109.
- Director General del Instituto Nacional para la Educación de
Adultos (INEA).
Actos reclamados:
- Del Director del plantel de la Escuela Secundaria Técnica 109, la
negativa expresada de forma oral para inscribir al hijo de la
quejosa al segundo grado de educación secundaria en la referida
escuela por no contar con CURP y por tener 15 años cumplidos.
- Del Director General del INEA, la negativa expresada de forma oral
para inscribir al hijo de la quejosa en el Programa Especial de
Certificación del INEA, so pretexto que no cuenta con CURP.
III. Derecho al trabajo:
Particular responsable: Fundación Mano Amiga a Mano Anciana,
Institución de Asistencia Privada.
Acto reclamado: La negativa expresada de manera oral de contratar
a la quejosa como enfermera en dicha institución, por no contar con
la CURP.
IV. Expedición de la CURP
Respecto del acto reclamado del Director General de Registro
Nacional de Población e Identificación Personal precisó23 que
reclamaba tanto la omisión de dar contestación a su petición realizada
el quince de febrero de dos mil dieciocho, como la negativa verbal de
expedir a su favor la CURP24.
21 Fojas 44-45, 52-53, 58 y sus reversos del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 22 Fojas 59-64 y sus reversos del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 23 Foja 47 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 24 Al presentar su informe justificado, la autoridad responsable anexó copia del oficio DRCUP/410/178/2018 (foja 264 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018), a través
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Derivado de lo anterior, el juez admitió la demanda, ordenó tramitar
por separado y por duplicado el incidente de suspensión, requirió a las
autoridades la rendición de su informe justificado25 y señaló día y hora para
la audiencia constitucional.
2.3 Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los trámites de ley, el
veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, el juez de distrito celebró la
audiencia constitucional y el veintiocho siguiente dictó sentencia en la que
analizó la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley de Migración. En su
resolución, después de sobreseer respecto ciertos actos y autoridades26,
el juez determinó que el precepto no viola los derechos reclamados
(igualdad y no discriminación, libertad de trabajo, salud, educación, recibir
y pedir asilo), ni el principio de progresividad. Negó el amparo solicitado
con base en las siguientes consideraciones:
- Precisó que del artículo 59, párrafo tercero, de la Ley de Migración
se obtiene que los visitantes por razones humanitarias no tienen derecho
del cual se dio respuesta a la solicitud de la quejosa. En auto de dieciséis de abril de dos mil dieciocho el juez corrió traslado con esta documental a la parte promovente para que manifestara si con ella habían cesado los efectos de la omisión reclamada o, de no ser el caso, optara por ampliar la demanda contra dicho acto (el contenido de la respuesta).
Si bien la parte quejosa presentó un escrito de ampliación de la demanda (fojas 291 a 293 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018) donde precisaba como acto reclamado la respuesta mediante la cual el Director del Registro Nacional de Población e Identificación Personal le negaba la expedición de la CURP, el juez de distrito determinó desechar tal ampliación por no haber sido firmado por la propia quejosa, sino por su representante (foja 294 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018). 25 Con excepción del Secretario de Gobernación y del Director General del Diario Oficial de la Federación, a quienes no se tuvo como responsables. 26 Por lo que hace al Secretario de Gobernación y el Director del Diario Oficial de la Federación, dentro del auto admisorio se determinó no tenerlos como autoridades responsables en virtud de que el refrendo y orden de publicación que les fue atribuido, no se reclamaron por vicios propios.
Por otra parte, al no resultar ciertos los actos reclamados atribuidos al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, al Director General de Registro Nacional de Población e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación (por la negativa verbal de expedirle la CURP), al Responsable del Centro de Salud T-II San Mateo Xalpa de Servicios de Salud Pública de la Secretaría de Salud de la Ciudad de México y al Director General del Instituto Nacional para la Educación de Adultos, se determinó sobreseer en el juicio de amparo respecto de dichos actos y autoridades, en términos del artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.
Respecto de los actos reclamados al Director General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación cabe precisar que también se sobreseyó por la omisión dar contestación a la solicitud de fecha quince de febrero de dos mil dieciocho, toda vez que cesaron los efectos de ese acto cuando se emitió la respuesta por parte de la autoridad, mediante oficio DRCUP/410/178/2018, razón por la cual se actualizó la causal prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo.
Finalmente, por lo que hace a la persona moral denominada Fundación de Mano Amiga a Mano Anciana, Institución de Asistencia Privada, se consideró actualizada la causal de improcedencia derivada del artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 5, fracción II, de la Ley de Amparo, por no tener el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, motivo por el cual se sobreseyó respecto del acto que se le atribuía.
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a solicitar la CURP, pues únicamente pueden tramitarla cuando se haya
obtenido la residencia temporal o permanente.
- Sostuvo que entre los rasgos que distinguen a la condición de
estancia de visitante por razones humanitarias son su provisionalidad e
incertidumbre, debido a que se encuentra sujeta a la resolución de
diversos procedimientos. A diferencia de los casos de la residencia
temporal y permanente, donde existe certeza respecto del tiempo que el
extranjero permanecerá en territorio nacional y, en ese sentido, puede
considerarse que tiene el carácter de definitiva y no provisional.
- Indicó que de lo establecido en las normas que rigen la adopción de
la CURP se desprende que ésta tiene como propósito fundamental
registrar a las personas que integran la población del país, con datos que
permitan certificar y acreditar de manera fehaciente su identidad. En las
normas también se establece la conveniencia de adoptar dicha clave en
todos los trámites oficiales y en los registros que lleven las dependencias
y entidades federales y locales, atendiendo a razones de economía,
celeridad, eficacia y modernización administrativa.
- Precisó que el carácter instrumental de la CURP implica registrar e
identificar de manera individual a quienes conforman la población del
país, la cual se integra por los mexicanos –con independencia de su lugar
de residencia– y por los extranjeros que sean residentes, esto es, cuya
permanencia no tenga carácter de provisional.
- Expuso que para considerar que existe un quebrantamiento al
principio de igualdad, es indispensable que el trato desigual establecido
por la norma se otorgue respecto de supuestos de hecho equivalentes y
que carezca de una justificación objetiva y razonable.
- Detalló que esta situación no ocurre en el caso concreto, puesto que
existen aspectos objetivos que distinguen sustancialmente a las
condiciones migratorias, pues las razones y objetivos de la estancia de
las personas extranjeras en el territorio nacional son diferentes y
trascienden en la temporalidad por la que se prolongará su permanencia
y, consecuentemente, en el carácter de provisional o definitiva que
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tengan, así como en los derechos y obligaciones que derivan de cada
condición. Por tanto, el juez concluyó que no se está ante situaciones de
hecho susceptibles de comparación.
- Desde esta perspectiva, el juez identificó que la razón para permitir
la obtención de la CURP únicamente a los residentes extranjeros
obedece a que su permanencia es definitiva, en oposición a aquella de
los visitantes por razones humanitarias, que es de carácter provisional,
pues se encuentra sujeta a diversas condiciones. Afirmó que, por estas
consideraciones, carecería de practicidad incluir en el Registro Nacional
de Población a personas cuyo estatus no es de carácter definitivo –y que
incluso pueden obtener la residencia permanente una vez que se
cumplan las condiciones mencionadas–, pues perdería su carácter
instrumental para identificar y registrar a la población.
- Por estas razones, concluye que el artículo no vulnera el principio
de igualdad, que dicho precepto no establece un trato desigual respecto
de situaciones equivalentes, pues las condiciones de estancia de
residente y de visitante por razones humanitarias no son comparables.
- En lo relativo a que el artículo reclamado vulnera los derechos al
trabajo, a la salud y a la educación, estimó que dicha norma, por sí
misma, no implica una afectación a tales derechos, pues establece que
únicamente los extranjeros que sean residentes –temporales o
permanentes– podrán obtener la CURP, sin que ello implique una
restricción para ejercer derechos fundamentales.
- Sostuvo que, si bien de conformidad con el Acuerdo para la
adopción y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única
de Registro de Población (en adelante, el Acuerdo)27, las autoridades
tienen la obligación de adoptar la CURP y, por ello, deben exigirla como
requisito para registrar e identificar a las personas en los trámites oficiales
que se realicen ante éstas, lo cierto es que la Constitución, la Ley de
Migración y las normas internacionales establecen mandatos claros a las
autoridades para que garanticen los derechos al trabajo, a la salud y a la
educación, con independencia de la situación migratoria de las personas.
27 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis, pp.3-7.
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Por lo tanto, concluyó que la CURP no puede configurarse como un
requisito para el ejercicio de tales derechos.
- Explicó que el hecho de que los extranjeros con residencia pueden
contar con la CURP no se sigue que pueda restringirse el acceso a
trámites relacionados con los derechos mencionados a quienes no sean
residentes temporales o permanentes, independientemente de la
situación migratoria que tengan. Es decir, que de la norma reclamada per
se no se sigue que la CURP se configure como requisito para el ejercicio
de tales derechos.
- De manera similar concluyó respecto a la vulneración al derecho a
pedir y recibir asilo, pues expuso que no es la norma en sí misma la que
restringe el acceso y ejercicio a derechos y a trámites relacionados con
éstos, sino que, en todo caso, serán los actos o prácticas concretas que
exijan tal requisito a los migrantes no residentes las que deberán
analizarse para determinar si constituyen una restricción al ejercicio de
derechos.
- Por lo que hace a la contravención al principio de progresividad
alegada (en atención a que hasta dos mil dieciséis se emitía la CURP a
los migrantes en situación de visitantes por razones humanitarias) el juez
estimó que la quejosa no aportó ningún elemento de prueba para
acreditar dicho argumento.
De esta manera, al resultar infundados e inoperantes los argumentos
expresados contra el artículo 59, párrafo tercero, de la Ley de Migración,
el juez negó el amparo respecto del precepto reclamado.
Dicha negativa se hizo extensiva al oficio
INM/DGRAM/0427/DRA/2018, de veintitrés de febrero de dos mil
dieciocho, dado que la parte quejosa no lo controvirtió por vicios propios,
sino con motivo de la aplicación del artículo 59, párrafo tercero, de la Ley
de Migración.
Una vez que el juez analizó los argumentos que combaten la
constitucionalidad del artículo 59 de la Ley de Migración, mediante la
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
14
suplencia de la queja28, determinó que –por tratarse de una persona menor
de edad, migrante, solicitante de la condición de refugiado, con una
situación especial de vulnerabilidad– se debía estudiar si el acto
reclamado a la directora de la Escuela Secundaria Técnica 109,
consistente en la negativa de inscribir al menor quejoso como estudiante
de segundo grado de educación secundaria, resultaba o no acorde con el
marco jurídico nacional e internacional relativo al derecho a la educación.
Al respecto, consideró que la autoridad mencionada, al rendir informe
justificado, se limitó a negar el acto basándose en el hecho de que la
conducta se atribuyó ‘al director’ y no ‘a la directora’. Lo que condujo a
tener por presuntivamente el acto reclamado.
Estimó que la negativa de inscripción del menor quejoso al segundo
grado de educación secundaria en la Escuela Secundaria Técnica 109
motivada por el hecho de no contar con la CURP trasgredió el derecho a
la educación y contravino el principio de interés superior del menor.
Por estas razones, el juzgador concedió la protección constitucional
al menor quejoso respecto de dicho acto, para el efecto de que la directora
de la Escuela Secundaria Técnica 109 realizara todas las medidas
necesarias para inscribirlo al grado de secundaria que le correspondiera,
en el ciclo escolar que se encontrara próximo a iniciar, en la institución
académica mencionada.
2.4 Recurso de revisión. Inconformes con esa determinación,
mediante escrito presentado el quince de junio de dos mil dieciocho, los
quejosos interpusieron recurso de revisión. El asunto fue turnado al
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
donde se registró con el número de expediente 261/2018 y, en auto de
once de julio de dos mil dieciocho, la Magistrada Presidenta admitió el
recurso en cuestión. En el mismo auto se dio vista al agente del Ministerio
Público de la Federación de la adscripción, quien no formuló pedimento29.
28 Conforme al artículo 79, fracción VII, de la Ley de Amparo. 29 Fojas 3 (interposición del recurso) y 33 (admisión del recurso de revisión) del cuaderno del amparo en revisión 261/2018 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
15
En sus agravios, la parte recurrente expone, en esencia, los
siguientes argumentos:
Primer agravio. Señala que no conceder el amparo por considerar
constitucional la negativa de otorgarles la CURP a los visitantes por
razones humanitarias viola el derecho a la igualdad y no discriminación
reconocido por la Constitución y por los convenios internacionales.
Asegura que el artículo 59 de la Ley de Migración incluye una
negativa tácita para que la CURP se entregue a visitantes por razones
humanitarias, puesto que sólo la prevé como un derecho para residentes
temporales y permanentes.
Argumenta que el juez de distrito consideró que la diferenciación
entre visitantes y residentes no es discriminatoria por tratarse de
supuestos de hecho distintos. No obstante, señala que tal distinción deriva
de que la legislación discrimina a aquellas personas con la condición de
estancia de visitantes por razones humanitarias frente a los residentes
temporales y permanentes y también frente a las personas mexicanas, sin
que exista una justificación razonable para realizar tal distinción y mucho
menos una finalidad objetiva y constitucionalmente válida.
Afirma que existen similitudes y diferencias entre las tres condiciones
migratorias (residentes temporales, permanentes y visitantes por razones
humanitarias); no obstante, todas las personas independientemente de su
situación migratoria tienen derechos humanos.
Aunque coincide con lo expresado en la sentencia respecto a que el
ejercicio de estos derechos no puede estar supeditado a un trámite
administrativo, ni a una situación migratoria regular, reitera que en la
práctica sus derechos se ven violentados por no contar con la CURP.
Asimismo, señala que la negativa de las autoridades responsables de
asignar una CURP a los visitantes por razones humanitarias se contrapone
con el artículo 1° del Acuerdo para la adopción y uso por la Administración
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
16
Pública Federal de la Clave Única de Registro de Población de mil
novecientos noventa y seis, previamente referido.
Adicionalmente, plantea que, aunque el juez afirmó que se trata de
situaciones de hecho no comparables porque (i) las razones y objetivos de
su estancia son diferentes, (ii) la temporalidad de la estancia es diferente
y (iii) los derechos y obligaciones son diferentes, lo cierto es que las
condiciones migratorias analizadas no difieren significativamente. Al
respecto, señala que la comparación no debió hacerse sobre estos puntos,
sino sobre las necesidades de realizar trámites para satisfacer y ejercer
sus derechos, las cuales son exactamente las mismas que las de los
residentes y los mexicanos.
También advierte que la distinción por temporalidad tampoco es
suficiente porque un migrante por razones humanitarias (cuyo permiso
tiene una vigencia de un año, prorrogable mientras dure la condición por
la cual se otorgó el mismo) puede tener una estancia más larga en el país
que uno con residencia temporal (que puede estar desde cuatro meses
hasta cuatro años), como ha ocurrido en su caso.
Por último, respecto a las consideraciones sobre la falta de
practicidad que el juez señaló al procedimiento de asignar la CURP a los
visitantes (dado que su estatus migratorio no es definitivo), la parte
recurrente manifiesta que la practicidad referida no es un objetivo
constitucionalmente válido y que el juez debió justificar qué era lo que
perseguía el gobierno mexicano al no asignar las claves a visitantes por
razones humanitarias.
En consecuencia, considera que el juez construyó una diferenciación
artificial sobre las condiciones de residente y visitante. Por lo tanto, expone
que la falta de asignación de la CURP genera una restricción no justificada
por no existir razonabilidad en ese trato diferenciado.
Segundo agravio. Por otro lado, plantea que, a pesar de que el juez
de distrito concedió el amparo, a fin de que se realizaran todas las medidas
necesarias para inscribir al menor en la institución académica señalada
como autoridad responsable con el propósito de garantizar el acceso
efectivo a la educación para el menor, lo cierto es que esta medida de
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
17
protección es restringida, porque la falta de acceso efectivo al derecho a
la educación deviene de la negativa de expedirles la CURP.
Resaltó que el juzgador omitió analizar en la sentencia emitida lo
referente a la vulneración del deber de las autoridades educativas
mexicanas de proveer el acceso efectivo a la educación del menor quejoso
en condiciones de igualdad de trato, respecto a nacionales mexicanos, al
impedir de facto que *********** esté en posibilidad de contar con un
documento que acredite su nivel educativo de acuerdo a los logros
académicos por él obtenidos.
Argumenta que el juez falló en contra de aquellos fines perseguidos
en el juicio amparo, particularmente, al limitar la protección constitucional
concedida al menor quejoso, pues no estudió de fondo el sentido e
implicaciones que derivan del deber de todas las autoridades en México
de garantizar a niños y niñas adolescentes el acceso a los servicios
educativos a que tienen derecho, independientemente de su situación
migratoria.
Explica que, al omitir el tema de certificación como pieza
imprescindible del derecho a la educación, el juez limitó el derecho a la
educación del menor de edad.
También aduce que, aunque el juez identificó las vulnerabilidades y
retos propios del presente asunto, fue omiso en pronunciarse respecto de
la determinación de las normas mínimas para garantizar el acceso,
permanencia y tránsito del menor en los servicios de educación básica
correspondientes al nivel secundaria. Una decisión que deja de lado el
deber de esta autoridad jurisdiccional de atender el principio de interés
superior del menor.
Finalmente, reclama que el juez no realizó un estudio completo y
armónico de todos los argumentos vertidos en el juicio sobre la vulneración
específica al derecho a la educación, así como tampoco advirtió que las
implicaciones de las cuestiones demandadas derivan de la falta de la
CURP.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
18
Tercer agravio. Sostiene que el juez declaró de forma injustificada
como inoperante el concepto de violación relativo a que las autoridades
migratorias habían violado el principio de proporcionalidad, toda vez que,
contrario a lo que ocurría en ese momento, antes de dos mil dieciséis sí
se otorgaba la CURP a los visitantes por razones humanitarias.
La parte recurrente afirma que, con el fin de acreditar esta situación,
ofrecieron en la demanda de amparo el documento migratorio de una
persona con la condición de visitante por razones humanitarias a la que sí
se le expidió la CURP en el año dos mil quince. Por este motivo, se duele
de que el juez soslayó la prueba ofrecida. Indica que, en términos del
artículo 117 de la Ley de Amparo, el acto reclamado debió tenerse por
cierto, sin embargo, el juez sustituyó a la responsable aduciendo que la
parte quejosa no logró acreditar el cambio de política en el otorgamiento
de la CURP.
2.5 Resolución del tribunal colegiado. El tribunal colegiado
determinó que, al no haber sido impugnado por la parte a quien perjudica,
no sería materia de estudio el resolutivo primero –que se rige por el
considerando tercero de la sentencia– en el que se sobreseyó en el juicio
de amparo respecto de la inexistencia de los siguientes actos y
autoridades:
- Comisionado del Instituto Nacional de Migración, consistente en el
oficio INM/DGRAM/0427/DRA/2018, de veintitrés de febrero de dos mil
dieciocho;
- Director General de Registro Nacional de Población e Identificación
Personal de la Secretaría de Gobernación, consistente en la negativa
verbal de expedir la clave única de registro de población;
- Responsable del Centro de Salud T-II San Mateo Xalpa de
SEDESA, consistente en la negativa de proporcionar atención médica de
urgencia y valoración médica adecuadas a la quejosa, por no contar con
la clave única de registro poblacional; y,
- Director General del Instituto Nacional para la Educación de Adultos,
consistente en la negativa de inscribir al menor quejoso en el programa
especial de certificación del referido instituto, por no contar con la CURP.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
19
Por otra parte, el tribunal colegiado estimó que carecía de
competencia legal para conocer del recurso de revisión, toda vez que en
la demanda de amparo se recurrió una ley federal y en el recurso subsiste
el problema de constitucionalidad de la norma reclamada, siendo que, en
la especie, la parte quejosa demandó el amparo y protección de la Justicia
de la Unión respecto del artículo 59 de la Ley de Migración, que tiene el
carácter de ley federal, con motivo de su aplicación en la resolución de
veintitrés de enero de dos mil dieciocho, contenido en el oficio número
INM/DGRAM/0427/DRA/2018 emitido por la DGRAM.
Al enfrentarse a un caso en el que la norma combatida corresponde
a un ordenamiento federal, en el que no existe jurisprudencia sobre el tema
debatido y tampoco existen tres precedentes del pleno o de las salas
relativos a la cuestión planteada, el colegiado consideró que no se surte
alguno de los supuestos en que sea legalmente competente para resolver
el problema de la constitucionalidad del dispositivo legal reclamado y, por
tanto, remitió los autos del recurso a esta Suprema Corte de Justicia.
2.6 Trámite ante esta Suprema Corte. Por acuerdo de tres de mayo
de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación determinó asumir la competencia originaria para
conocer el recurso de revisión. Por lo que ordenó su admisión y el registro
del asunto con el número de amparo en revisión 346/2019, turnó el
expediente para su resolución al Ministro Eduardo Medina Mora I. e
instruyó su envío a la Sala de su adscripción30. Por acuerdo de ocho de
agosto de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Segunda Sala
determinó que ésta se avocaba al conocimiento del asunto y ordenó remitir
el expediente a la ponencia del Ministro Eduardo Medina Mora I., para la
elaboración del proyecto de resolución respectivo31.
Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor.
30 Fojas 46-50 y sus reversos del cuaderno del amparo en revisión 346/2019 (registro y turno). 31 Foja 85 del cuaderno del amparo en revisión 346/2019 (avocamiento).
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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3. PRESUPUESTOS PROCESALES
En el presente apartado, se analizarán los requisitos o condiciones
que deben acreditarse para que esta Segunda Sala pueda emitir un
pronunciamiento sobre lo planteado por los recurrentes en relación con la
controversia jurídica que hicieron valer:
3.1 Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente
recurso de revisión32, toda vez que se interpuso en contra de una
resolución dictada en audiencia constitucional dentro de un juicio de
amparo indirecto y en la demanda se combatió la inconstitucionalidad de
un artículo de la Ley de Migración, sin que resulte necesaria la intervención
del Tribunal Pleno.
3.2 Oportunidad. Este aspecto no será abordado en la presente
sentencia, pues el tribunal colegiado que conoció del asunto determinó en
su resolución de cinco de abril de dos mil diecinueve que el recurso de
revisión fue interpuesto dentro del plazo legal correspondiente33.
3.3 Legitimación. Si bien el tribunal colegiado que conoció del asunto
no analizó la legitimación para interponer el recurso de revisión, lo cierto
es que tal requisito debe tenerse como acreditado, pues el escrito en
cuestión fue firmado por la quejosa que actúa por propio derecho, así como
en representación de su menor hijo, en términos del artículo 5, fracción I,
de la Ley de Amparo34.
4. FIRMEZA DE ASPECTOS NO RECURRIDOS
Esta Segunda Sala advierte que el tribunal colegiado, dentro de la
fijación de la materia de estudio del recurso, no se pronunció respecto del
sobreseimiento en el juicio de amparo referente la persona moral
denominada Fundación de Mano Amiga a Mano Anciana, Institución de
Asistencia Privada y los actos que se le atribuían.
32 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo; 11, fracción V, y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y los puntos Primero y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación, veintiuno de mayo de dos mil trece. 33 Foja 7 del cuaderno del amparo en revisión 261/2019 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (considerando segundo de la resolución). 34 Foja 13 del cuaderno del amparo en revisión 346/2018 (escrito del recurso de revisión).
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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Lo mismo ocurre con el sobreseimiento decretado por el acto de
autoridad atribuido al Director General de Registro Nacional de Población
e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación consistente en
la omisión dar respuesta a la solicitud de la expedición de la CURP a favor
de la quejosa (realizada el quince de febrero de dos mil dieciocho).
No obstante, al observarse que tales determinaciones no fueron
recurridas por la parte a quien perjudican, resulta procedente declarar que
éstas deben mantenerse firmes.
5. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
En primer término, debe decirse que aun cuando por regla general las
consideraciones del juez de distrito que no fueron combatidas en agravio
deben quedar firmes, lo cierto es que dicho principio no opera en forma
absoluta en lo relativo a la procedencia de la acción constitucional, que es
de orden público y su análisis debe efectuarse sin importar que las partes
la aleguen o no en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, pues
así lo prescribe expresamente el artículo 62 de la Ley de Amparo35.
Lo anterior tiene justificación cuando, encontrándose el asunto en
revisión, se advierte la existencia de una o varias causas de improcedencia
diferentes a las que el juzgador de primer grado estimó actualizadas,
desestimadas, o bien, al advertirse un motivo distinto de los apreciados en
relación con una misma causa de improcedencia; dado que, en esos
casos, es indudable que el tribunal revisor, de oficio, debe emprender el
estudio de la procedencia de la acción.
La afirmación que precede se encuentra sustentada en lo dispuesto
por el artículo 93, fracción III, de la Ley de Amparo, que establece que el
órgano jurisdiccional podrá examinar de oficio y decretar la actualización
de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen,
siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano
35 Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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de primera instancia36. En otras palabras, el legislador permite al tribunal
revisor examinar la procedencia del amparo bajo supuestos diversos que
no sólo involucran las hipótesis legales analizadas por el juez de primer
grado.
En este sentido, el principio de congruencia consiste en que la
procedencia del juicio de garantías es de orden público y conduce a
considerar que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o
desestimada determinada hipótesis de improcedencia, el tribunal revisor
bien puede abordar el estudio bajo un matiz distinto, que puede ser
alumbrado por diversa causa (constitucional, legal o jurisprudencial) o ante
la misma causa pero por diverso motivo, si se considera que un supuesto
de improcedencia puede generarse por otras razones37.
En ejercicio de la facultad descrita, esta Segunda Sala advierte que,
respecto de los actos reclamados por el menor quejoso, se actualiza una
causal de improcedencia que conduce al sobreseimiento en el juicio.
Se llega a esa conclusión debido a que, como se expresa en el juicio
de amparo y en el recurso de revisión, tanto el menor quejoso como su
madre plantean la vulneración de sus derechos fundamentales como
consecuencia de no poseer la CURP. Es así que como parte de los actos
reclamados, se señala la negativa del Director General del Registro
Nacional de Población e Identificación Personal de expedir la CURP
solicitada a favor de la quejosa Cinthia Janett Guillén Hernández. Y es
debido a que la autoridad fundamentó su negativa en el artículo 59 de la
Ley de Migración que también se cuestionó la constitucionalidad de este
precepto, por considerarlo violatorio del derecho de igualdad.
No obstante, como se observa de la declaración expresa de la
quejosa al responder el requerimiento realizado por el juez de distrito –con
el fin de precisar los actos que pretendía impugnar38– la CURP solo fue
36 Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: […] III. Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia; […] 37 Jurisprudencia 122/99, IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE
MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA, Tribunal Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, p. 28, registro: 192902. 38 Fojas 44, su reverso y 45 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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solicitada a favor de ella, Cinthia Janett Guillén Hernández. Manifestación
que se corrobora con las constancias que obran en autos, de las que se
advierte que los escritos donde se solicitaba la expedición de la CURP,
presentados el dieciocho de enero y quince de febrero de dos mil dieciocho
ante la autoridad migratoria, solo se hizo la petición de la CURP de la
quejosa y no de su menor hijo39.
En este sentido, al ser el oficio INM/DGRAM/0427/DRA/201840, de
veintitrés de enero de dos mil dieciocho, el acto reclamado a través del
cual se aplicó el artículo 59 de la Ley de Migración para fundamentar la
negativa de asignar CURP, se concluye válidamente que éste únicamente
afecta a Cinthia Janett Guillén Hernández y no a ***********.
Consecuentemente, se actualiza la causal prevista en la fracción XII
del artículo 61 de la Ley de Amparo, en la que se establece que el juicio
de amparo es improcedente contra actos que no afecten los intereses
jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la
fracción I del artículo 5 del mismo ordenamiento, así como contra normas
generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su
vigencia41.
En el caso concreto, se advierte la actualización de ambos supuestos:
Por un lado, la falta de solicitud de la CURP a favor del menor impide que
la negativa resuelta por la autoridad responsable le afecte real y
actualmente en su esfera jurídica. Por el otro lado, dada la naturaleza
heteroaplicativa de la norma reclamada, para que proceda su impugnación
es necesario que exista un acto de autoridad que la aplique, situación que
39 Fojas 30 y 31 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 40 Foja 30 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 301/2018. 41 Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo: I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente Ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […] XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia; […]
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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no ocurrió en este caso, porque el menor quejoso no solicitó la expedición
de la CURP y, por tanto, no fue afectado por la norma en comento.
En vista de lo anterior, lo que corresponde es declarar el
sobreseimiento del juicio presentado por el menor quejoso ***********, en
relación con el artículo 59 de la Ley de Migración, así como respecto de
su acto de aplicación, pues no le causan afectación alguna, por lo que no
puede impugnar la constitucionalidad de este precepto legal, sin que dicho
sobreseimiento implique modificar o revocar la protección constitucional
que el juez de distrito concedió a este quejoso, en tanto tal porción de la
sentencia recurrida no fue combatida por la autoridad responsable a la cual
se le atribuyó el acto en cuestión.
Cabe señalar que, en términos de lo previsto por el artículo 64,
segundo párrafo de la Ley de Amparo42 se dio vista a la parte quejosa
mediante acuerdo de XXXX de XXXX de dos mil diecinueve para que
manifestara lo que en su derecho legal conviniera.
La parte quejosa presentó un escrito mediante el cual manifestó
XXXX (se ajustará en el engrose).
6. PRECISIÓN DE LA MATERIA DE LA REVISIÓN
En el presente recurso, sólo serán objeto del conocimiento y estudio
de esta Segunda Sala los argumentos de inconstitucionalidad que
subsisten en el primer agravio del recurso de revisión, por lo que no se
analizarán los agravios segundo y tercero.
En términos de la resolución dictada por parte del tribunal colegiado,
éste se declaró legalmente incompetente para resolver el problema de
constitucionalidad que subsiste respecto del tercer párrafo del artículo 59
de la Ley de Migración. Por ello, al surtirse la hipótesis que actualiza la
competencia originaria de este órgano, las cuestiones que esta Sala
analizará y resolverá son las siguientes:
1) Determinar si el tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de
Migración que prevé que los residentes temporales y
42 Artículo 64. […]. Cuando un órgano jurisdiccional de amparo advierta de oficio una causal de improcedencia no alegada por alguna de las partes ni analizada por un órgano jurisdiccional inferior, dará vista al quejoso para que en el plazo de tres días, manifieste lo que a su derecho convenga.
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permanentes tendrán derecho a obtener de la Secretaría la CURP
vulnera los derechos de igualdad y no discriminación.
2) Determinar si esta porción normativa impide u obstaculiza que las
personas en una condición migratoria distinta, como son las
visitantes por razones humanitarias, gocen o ejerzan otros
derechos fundamentales como son el derecho al trabajo, la salud
y la educación, en contravención a la Constitución y los tratados
e instrumentos internacionales ratificados por el Estado
mexicano.
7. ESTUDIO
7.1 Análisis de la vulneración de los derechos de igualdad y no
discriminación
A juicio de la recurrente, el artículo 59 de la Ley de Migración vulnera
los derechos de igualdad y no discriminación, toda vez que el legislador
otorga el derecho a obtener la CURP solo a los residentes permanentes y
temporales. Por lo que da un trato diferenciado a las personas en atención
a su situación migratoria. Lo que deriva en una restricción de derechos que
no tiene una justificación razonable ni una finalidad objetiva para
considerarse una distinción constitucionalmente válida. Señala que este
precepto legal discrimina a aquellas personas con la condición de estancia
de visitantes por razones humanitarias frente a los residentes temporales
y permanentes e, incluso, frente a las personas mexicanas.
Para abordar el estudio de la inconstitucionalidad del precepto
reclamado, esta Segunda Sala revisará, primero, la naturaleza de la CURP
–derivada de sus antecedentes, de su objetivo de creación y de su
regulación–; posteriormente, elaborará un test de igualdad para determinar
si dicha norma viola, por sí misma, los derechos de igualdad y no
discriminación, protegidos por el artículo 1° constitucional, al establecer
mecanismos diferenciados para la obtención de la CURP por parte de
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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residentes temporales y permanentes en comparación con los visitantes
por razones humanitarias.
(a) La Clave Única de Registro de Población
Durante las últimas décadas del siglo XX, se creó la CURP como parte
de una política de registro poblacional. Es un código que homologa o
unifica los criterios para el registro de las personas a partir de una serie
alfanumérica ordenada compuesta por dieciocho caracteres en los que se
codifica información personal (nombre, sexo, fecha y lugar de nacimiento,
etcétera).
La CURP se integró al artículo 91 de la Ley General de Población con
la reforma de mil novecientos noventa y dos43. Cuatro años después, fue
adoptada por las dependencias e instancias federales mediante el
Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de
la Clave Única de Registro de Población44, referido previamente, cuyas
consideraciones explican lo siguiente:
CONSIDERANDO
[…]
Que las dependencias y entidades de la administración pública federal, en cumplimiento de las atribuciones que les confiere la ley llevan diversos registros de personas y que en la asignación de las claves necesarias para el ejercicio de derechos se utilizan en gran parte los mismos datos, pero se aplican métodos muy diferentes de integración, lo que origina que los particulares cuenten con números distintos según el trámite o servicio que solicitan;
Que por razones de economía, celeridad, eficacia y modernización administrativa, resulta conveniente que en los registros de personas a que se refiere el párrafo anterior, se asigne una clave única, personal e irrepetible, que constituya una respuesta del Gobierno de la República para agilitar los diversos trámites que efectúan los ciudadanos, haciéndose posible la reducción de tiempos en la prestación de servicios y el ejercicio de derechos;
[…]
Asimismo, en otras consideraciones del Acuerdo citado, queda
asentado que la adopción de la CURP en todos los registros de personas
a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal constituye un “elemento de apoyo” para el diseño y conducción de
43 Artículo 91. Al incorporar a una persona en el Registro Nacional de Población, se le asignará una clave que se denominará Clave Única de Registro de Población. Esta servirá para registrarla e identificarla en forma individual. 44 Publicado en el DOF el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y seis, p.3-7.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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una “adecuada política de población”, pues conforma “un instrumento de
registro y acreditación fehaciente y confiable en la identidad de la
población”.
Todo esto apunta a que la carencia de CURP no debe interpretarse
directamente como un impedimento absoluto para el acceso a trámites y
servicios. Si la intención detrás de la clave única es contar con una
herramienta de registro que tiene como efecto facilitar y agilizar trámites
en las instancias federales, carecer de CURP no puede representar un
candado o impedimento para el acceso a servicios o para el ejercicio de
derechos.
(b) Test de igualdad
Esta Suprema Corte de justicia ha sostenido que la igualdad en
nuestro texto constitucional conforma un principio complejo que no sólo
otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley en su
condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de
administración de justicia, sino también en la ley con relación a su
contenido. Ahora, el principio de igualdad debe entenderse como la
exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los
desiguales, de ahí que, en algunas ocasiones, hacer distinciones estará
vedado, mientras que, en otras, estará permitido o incluso será
constitucionalmente exigido45.
Es así que el legislador está facultado para emitir leyes (normas
generales, impersonales y abstractas) que establecen tratos diferenciados
para grupos específicos de personas. Este distinto tratamiento no será
considerado contrario al derecho de igualdad y no discriminación
plasmado en el artículo 1° constitucional, siempre que no represente una
intención tácita o explícita de vulnerar los derechos de las personas o del
grupo o diferenciado.
45 Jurisprudencia 55/2006, IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIV, p. 75, septiembre de dos mil seis, registro: 174247.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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Es decir, esta libertad configurativa del legislador no es absoluta, se
encuentra limitada por el reconocimiento de derechos humanos
plasmados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que
el Estado mexicano forma parte46.
Sobre este tema, la Segunda Sala ha reconocido que el legislador
tiene la obligación de no utilizar palabras que puedan generar un efecto
discriminatorio, por lo que la terminología empleada en la formulación de
leyes no debe conducir a una desigualdad o interpretación discriminatoria
con base en alguna categoría prohibida o sospechosa47.
De este modo, no todos los tratos diferenciados o distinciones
normativas son contrarios a los derechos fundamentales, sino solo
aquellos que sean discriminatorios, fundados en alguna de las categorías
prohibidas por la Constitución, como es cualquiera que esté motivada por
origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social,
condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado
civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por
objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Ahora bien, esta Segunda Sala ha sostenido que la igualdad
normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más
regímenes jurídicos. Esto debido a que un régimen jurídico no es
discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello,
el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de
la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación
entre la norma combatida y el precepto constitucional que sirve de
parámetro, sino que debe incluir otro régimen jurídico que funcione como
punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para
el caso concreto48.
46 Jurisprudencia 45/2015, LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR. ESTÁ LIMITADA POR LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN QUE OPERAN DE MANERA
TRANSVERSAL, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 19, tomo I, p. 533, junio de dos mil quince, registro: 2009405. 47 Tesis aislada XII/2017, DISCRIMINACIÓN. OBLIGACIÓN DEL LEGISLADOR DE NO USAR PALABRAS QUE
GENEREN ESE EFECTO, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 40, tomo II, p. 1389, marzo de dos mil diecisiete, registro: 2013787. 48Jurisprudencia 42/2010, IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXI, p. 427, abril de dos mil diez, registro: 164779.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
29
Bajo esta lógica, para analizar si una norma del sistema respeta la
garantía de igualdad, primeramente, se deberá elegir el término de
comparación apropiado que permita contrastar a los sujetos desde un
determinado punto de vista49; posteriormente, se deberá determinar si
existe una finalidad constitucionalmente válida50, así como evaluar una
adecuación entre medios y fines51, para finalmente analizar su
proporcionalidad52.
Finalmente, la jurisprudencia 37/2008 señala que siempre que la
acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales
garantizados constitucionalmente, será necesario aplicar con especial
intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no
discriminación53.
Además, este criterio advierte que el párrafo tercero del artículo
primero constitucional muestra la voluntad de extender la garantía de
igualdad a ámbitos que trascienden el campo delimitado por el respeto a
los derechos fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución,
al prohibir al legislador que en el desarrollo general de su labor incurra en
una discriminación por origen étnico o nacional, género, edad,
capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión,
opiniones, preferencias, estado civil o en cualquier otro que atente contra
49 Con ello se deberá establecer si las personas se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual en cuestión. 50 Con ello se deberá establecer si las personas se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual en cuestión. 51 En la que se analizará si la medida sea capaz de causar su objetivo (bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que quepa exigir que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento). 52 Donde se verificará que la medida guarde una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. 53 Jurisprudencia 37/2008, IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN
ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1O. DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS), Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, p.175, abril de dos mil ocho, registro: 169877.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
30
la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos
y libertades de las personas.
No obstante, extender estas garantías implícitas en el principio de
igualdad al ámbito de las acciones legislativas que tienen un impacto
significativo en la libertad y la dignidad de las personas, así como al ámbito
de aquellas que se articulan en torno al uso de una serie de criterios
clasificatorios, tampoco implica que al legislador le esté vedado
absolutamente el uso de categorías en el desarrollo de su labor normativa,
sino que debe ser especialmente cuidadoso al hacerlo.
Razones por las cuales, en esos casos, el juez constitucional deberá
someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente cuidadoso
desde el punto de vista del respeto a la garantía de igualdad. Esto es, a
menor grado de libertad de configuración en la creación de la norma,
mayor severidad de control judicial54. Situación que ocurre en el caso bajo
estudio, donde la libertad configurativa del legislador se encuentra acotada
por las categorías prohibidas y por la terminología empleada.
Caso concreto. Antes de proceder al test de igualdad conviene
transcribir el artículo reclamado, precisando que la porción combatida es
específicamente su párrafo tercero:
Artículo 59. Los residentes temporales y permanentes, con excepción de aquellos que soliciten asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado o determinación de apátridas, tendrán un plazo de treinta días naturales contados a partir de su ingreso a territorio nacional, para gestionar ante el Instituto la tarjeta de residencia correspondiente, misma que permanecerá vigente por el tiempo que se haya autorizado la estancia. Con esta tarjeta acreditarán su situación migratoria regular en territorio nacional mientras esté vigente.
Los solicitantes de asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado, que sean determinados como apátridas o que se les otorgue protección complementaria, obtendrán su tarjeta de residencia permanente a la conclusión del procedimiento correspondiente.
Obtenida la tarjeta de residencia, los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener de la Secretaría la Clave Única de Registro de Población.
Los requisitos y procedimientos para obtener la tarjeta de residencia correspondiente serán establecidos en el Reglamento.
54 Jurisprudencia 84/2006, ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS
DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, p. 29, septiembre de dos mil seis, registro: 173957.
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31
Ahora bien, para concluir si la distinción normativa prevista por el
artículo antes citado, consistente en reconocer el derecho que tienen los
residentes permanentes y temporales para recibir la CURP, constituye un
trato diferenciado contrario a la Constitución y a los tratados
internacionales, es preciso analizar si en el caso concreto concurren los
criterios del test de igualdad antes expuestos:
1) Situaciones a comparar. Para que exista una vulneración al
principio de igualdad, es indispensable que el trato desigual establecido
por la norma se otorgue respecto de supuestos de hecho equivalentes y
que carezca de una justificación objetiva y razonable.
En el caso estudiado, la quejosa alega que el precepto reclamado
establece una distinción violatoria del principio de igualdad entre los
residentes y los visitantes por razones humanitarias.
En primer lugar, se debe destacar que este punto de comparación
surge a partir de los planteamientos realizados por la recurrente, dado que
de la porción normativa bajo estudio no se advierte una expresión que
impida a las personas con una condición migratoria distinta a la de
residente la posibilidad de obtener la CURP y que, por tanto, configure la
existencia de un trato diferenciado.
Puesto que, como se verá más adelante, el hecho de que la norma
vaya dirigida a la categoría de los residentes (temporales o permanentes)
no significa que excluya a otro tipo de categoría migratoria como pueden
ser los visitantes por razones humanitarias o, dicho de otra forma, que el
artículo establezca una lista taxativa o limitativa de las categorías
migratorias que sí pueden acceder a la CURP con respecto a las que no.
Con independencia de lo anterior, también es cierto que, como lo
sostuvo el juez de distrito, existen aspectos objetivos que distinguen
sustancialmente ambas condiciones migratorias, pues las razones y
finalidades de su estancia en el territorio nacional son diferentes y
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32
trascienden en la temporalidad por la que se prolongará su permanencia
y, consecuentemente, en el carácter de provisional o definitiva que tengan,
así como en los derechos y obligaciones que derivan de cada condición.
Por tanto, es dable concluir que no se está ante situaciones de hecho
susceptibles de comparación.
En efecto, aunque ambos grupos cuentan con una situación
migratoria regular, que permite su estancia legal en el país, estas
condiciones no pueden contrastarse porque la autorización de los
visitantes por razones humanitarias es de carácter provisional (es decir,
únicamente se otorga mientras culmine el proceso, se emita la resolución
o se realicen los trámites que correspondan) pues no se tiene certeza de
su duración, mientras que la condición de residencia tiene un plazo cierto,
que, según sea el caso, puede ser por un tiempo determinado o definitivo.
La diferencia en el tiempo de estancia dentro del país asociado a la
condición migratoria que se ostenta resulta relevante para la conformación
del Registro Nacional de Población y, por tanto, para la asignación de la
CURP. Esto es así porque, como se explicó anteriormente, esta clave
unifica los criterios para elaborar el registro poblacional.
En la esfera de regulación migratoria, existe una diferencia de trato
entre residentes (temporales y permanentes) y visitantes por razones
humanitarias, que les depara ciertas prerrogativas y obligaciones distintas,
las cuales se encuentran justificadas en los objetivos y temporalidad de
cada estancia, en términos de lo previsto por el artículo 52 de la Ley de
Migración55.
55 Artículo 52. Los extranjeros podrán permanecer en el territorio nacional en las condiciones de estancia de visitante, residente temporal y residente permanente, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, de conformidad con lo siguiente: […] V. VISITANTE POR RAZONES HUMANITARIAS. Se autorizará esta condición de estancia a los extranjeros que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Ser ofendido, víctima o testigo de algún delito cometido en territorio nacional. Para efectos de esta Ley, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones jurídicas aplicables, se considerará ofendido o víctima a la persona que sea el sujeto pasivo de la conducta delictiva, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. Al ofendido, víctima o testigo de un delito a quien se autorice la condición de estancia de Visitante por Razones Humanitarias, se le autorizará para permanecer en el país hasta que concluya el proceso, al término del cual deberán salir del país o solicitar una nueva condición de estancia, con derecho a entrar y salir del país cuantas veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país. Posteriormente, podrá solicitar la condición de estancia de residente permanente;
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33
Se hace énfasis en que estas categorías no caen dentro de los tipos
prohibidos por la Constitución, ya que tanto los residentes temporales o
definitivos, como los visitantes por razones humanitarias son personas de
origen extranjero a las que no se les distingue por su origen étnico o
b) Ser niña, niño o adolescente migrante no acompañado, en términos del artículo 74 de esta Ley. c) Ser solicitante de asilo político, de reconocimiento de la condición de refugiado o de protección complementaria del Estado Mexicano, hasta en tanto no se resuelva su situación migratoria. Si la solicitud es positiva se les otorgará la condición de estancia de residente permanente, en términos del artículo 54 de esta Ley. También la Secretaría podrá autorizar la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a los extranjeros que no se ubiquen en los supuestos anteriores, cuando exista una causa humanitaria o de interés público que haga necesaria su internación o regularización en el país, en cuyo caso contarán con permiso para trabajar a cambio de una remuneración. […] VII. RESIDENTE TEMPORAL. Autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, sujeto a una oferta de empleo con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y con derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente la internación de las personas que se señalan a continuación, quienes podrán residir regularmente en territorio nacional por el tiempo que dure el permiso del residente temporal: a) Hijos del residente temporal y los hijos del cónyuge, concubinario o concubina, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o se encuentren bajo su tutela o custodia; b) Cónyuge; c) Concubinario, concubina o figura equivalente, acreditando dicha situación jurídica conforme a los supuestos que señala la legislación mexicana, y d) Padre o madre del residente temporal. Las personas a que se refieren los incisos anteriores serán autorizados para residir regularmente en territorio nacional bajo la condición de estancia de residente temporal, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país sujeto a una oferta de empleo, y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo deseen. En el caso de que el residente temporal cuente con una oferta de empleo, se le otorgará permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con dicha oferta de empleo. Los extranjeros a quienes se les otorgue la condición de estancia de residentes temporales podrán introducir sus bienes muebles, en la forma y términos que determine la legislación aplicable. VIII. RESIDENTE TEMPORAL ESTUDIANTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que va a realizar en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, hasta la obtención del certificado, constancia, diploma, título o grado académico correspondiente, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee, con permiso para realizar actividades remuneradas cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación. La autorización de estancia de los estudiantes está sujeta a la presentación por parte del extranjero de la carta de invitación o de aceptación de la institución educativa correspondiente y deberá renovarse anualmente, para lo cual el extranjero acreditará que subsisten las condiciones requeridas para la expedición de la autorización inicial. La autorización para realizar actividades remuneradas se otorgará por el Instituto cuando exista carta de conformidad de la institución educativa correspondiente y estará sujeta a una oferta de trabajo en actividades relacionadas con la materia de sus estudios. El residente temporal estudiante tendrá derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y contará también con el derecho a la preservación de la unidad familiar, por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente el ingreso de las personas que se señalan en la fracción anterior. IX. RESIDENTE PERMANENTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional de manera indefinida, con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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nacional, sino por los objetivos de su estancia y la condición migratoria que
ostentan dentro de nuestro país. Además de que la categorización hecha
por la Ley de Migración, artículo 52 previamente referido, no atenta contra
la dignidad humana, ni tiene por objeto anular o menoscabar los derechos
y libertades de las personas.
El reconocimiento de esta diferencia trasciende a otras materias,
como puede ser la regulación del Registro Nacional de Población que,
como su nombre indica, tiene por objeto el registro y la acreditación de la
población y que utiliza la CURP como un instrumento para su integración.
Por las razones antes expuestas, no se acredita la violación a la
garantía individual en cuestión, debido a que la diferencia alegada está
basada en categorías válidas no comparables, en las que el trato desigual
en materia de registro poblacional se encuentra justificado.
Al no superarse la primera grada del test de igualdad, no es necesario
continuar con el análisis del resto de los parámetros establecidos. Sin
embargo, se considera pertinente realizar las siguientes consideraciones
a fin de dar una respuesta integral a los planteamientos de la recurrente:
En primer término, cabe aclarar que la obtención de la CURP no
puede ser equiparada a un derecho fundamental, dado que el objetivo de
su creación fue el diseño de un instrumento de registro poblacional por
parte de la administración pública. Por tanto, no es exigible la asignación
de la CURP a todas las personas y, con menor razón, puede vincularse
su uso o posesión al goce o ejercicio de un derecho fundamental.
En segundo término, la norma combatida tampoco expresa un trato
diferenciado que deba justificarse constitucionalmente, toda vez que el
artículo regula a los extranjeros que cuentan con una situación migratoria
específica, sin que se establezca una lista limitativa de las categorías
migratorias que tienen derecho a acceder a la CURP.
Es decir, la interpretación armónica del precepto reclamado con el
sistema de protección de derechos humanos que rige en nuestro país
obliga a entender que el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de
Migración únicamente regula a los extranjeros residentes temporales y
permanentes, sin que se afecte la posibilidad de obtener la CURP por parte
de personas que ostentan una condición migratoria distinta, como son los
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
35
visitantes por razones humanitarias.
Dar una interpretación distinta a este artículo –como sería reconocer
que establece una restricción tácita al acceso de una clave que, a juicio de
la recurrente, condiciona el ejercicio de otros derechos fundamentales–
sería incompatible con la Constitución y los criterios jurisprudenciales
sostenidos por esta Suprema Corte de Justicia, que exigen que este tipo
de limitaciones se encuentren expresamente en ley, persigan un objetivo
constitucionalmente válido y cumplan con los criterios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad, en el entendido de que los derechos
humanos no pueden estar supeditados a la obtención de una CURP.
En suma, se reitera que la norma combatida solo regula el momento
en que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a
obtener la CURP, por lo que no significa una prohibición o una limitación
para que personas con una condición migratoria regular distinta la
obtengan a través de otro procedimiento. Tan es así que del análisis a la
normativa en la materia se aprecia que existen otros mecanismos para que
las personas que no tienen la calidad de residente también tengan la
posibilidad de acceder a una clave. Por tales motivos, la negativa de
expedición de la CURP no es atribuible al precepto bajo estudio, sino a las
autoridades que interpretaron y aplicaron restrictivamente el artículo 59 de
la Ley de Migración.
Como resultado de la aplicación del test de igualdad, se concluye que
no se acreditó la existencia, por un lado, de categorías comparables
merecedoras de un trato igual y, por el otro, de una distinción real entre
éstas que debiera justificar su legitimidad constitucional, o bien, la
limitación de un derecho, razones por las cuales resulta pertinente
determinar la constitucionalidad del párrafo tercero del artículo 59 de la
Ley de Migración.
7.2 Interferencia en el goce y ejercicio de otros derechos
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
36
fundamentales
En el apartado anterior, se concluyó que el párrafo tercero del artículo
59 de la Ley de Migración es constitucional debido a que tal precepto por
sí mismo no hace una distinción que discrimine56. No obstante, la
recurrente también se duele de que la falta de asignación de la CURP, en
la práctica, le ha impedido el ejercicio y acceso a otros derechos
fundamentales como son el derecho al trabajo, la salud y la educación.
Sobre este punto, es preciso reiterar que la CURP surgió legalmente
como una política de registro poblacional que sirve como insumo para
integrar el Registro Nacional de Población.
Por otra parte, también es cierto que en el Acuerdo para la adopción
y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única de Registro
de Población de mil novecientos noventa y seis se señala que la CURP
tiene como efecto una agilización de los trámites de los ciudadanos, a
partir de la economía, celeridad, eficacia y modernización administrativa
en los registros de personas que ejercen sus derechos ante las distintas
dependencias y entidades de la administración pública federal.
Sin embargo, a pesar de que la CURP pueda generar tales
beneficios, tanto a la administración pública federal y local, como a las
personas que la posean, la realidad es que el marco jurídico
constitucional y convencional impide la subordinación del ejercicio
de cualquier derecho fundamental a la posesión de un documento de
registro poblacional como es la CURP.
El Estado no puede exigir la presentación de la CURP para reconocer
o prestar un servicio derivado de un derecho fundamental: como puede
ser la salud, la educación o el trabajo, porque esa exigencia constituye una
interferencia indebida en el goce y ejercicio de los derechos humanos de
las personas, contraria a la Constitución y a los tratados internacionales
ratificados en la materia.
Lo anterior se debe a que los derechos humanos son una clase
especial de derechos subjetivos, inherentes y reconocidos a todo ser
56 Pues solo regula el momento en que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener la CURP, por lo que no significa una prohibición o una limitación para que personas con una condición migratoria regular distinta la obtengan a través de otro procedimiento.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
37
humano, que revisten propiedades específicas y son protegidos por la
Constitución y el derecho internacional. Es su ubicación dentro del
apartado material del ordenamiento de mayor jerarquía lo que les otorga
su principal característica: la fundamentalidad. Esta condición vuelve a los
derechos posiciones reforzadas o resistentes frente a todos los poderes
del Estado, que gozan de garantías especiales de las que no disponen
otros derechos no fundamentales57.
Asimismo, al encontrarse en la cúspide del sistema normativo, se
convierten en principios objetivos del ordenamiento jurídico en su conjunto,
por lo que deben ser considerados como criterios materiales de validez del
resto de las normas del sistema, que deben tenerse en cuenta en toda
operación de creación y aplicación de derecho.
La importancia del respeto y protección de los derechos humanos no
solo debe entenderse desde su visión subjetiva, referente a la
individualidad y titularidad de los derechos, sino que también debe
advertirse como un conjunto de normas que constituyen la base del estado
de derecho. Se trata de un criterio básico de la legitimidad del poder, ya
que el Estado se justifica porque sirve al desarrollo objetivo de la dignidad
al comprometerse con el reconocimiento y protección de los derechos
humanos58.
En este sentido, la validez de todas las normas y actos jurídicos del
sistema dependen de su coherencia y armonía con los derechos
fundamentales y no al revés. Razón por la cual un instrumento que se
implementó como un medio para integrar un registro de población y que,
como parte de sus efectos desplegó beneficios y facilidades al acceso de
diversos derechos prestados por la administración pública, no puede
constituirse ahora en un obstáculo para el ejercicio de esos mismos
57 Barranco, María del Carmen, 2009, Teoría del Derecho y Derechos Fundamentales. Lima: Palestra Editores, pp. 9-10. 58 Peces-Barba, Gregorio, 2014, Curso de Derechos Fundamentales. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid, p. 21; Prieto, Luis, 1990, Estudios sobre derechos fundamentales. Madrid: Debate p. 20.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
38
derechos por parte de una persona o un grupo de personas,
independientemente de su condición migratoria.
Un país que se precie de contar con un estado de derecho no puede
sujetar el ejercicio de los derechos fundamentales a la obtención de un
documento que fue diseñado para efectuar el control poblacional e
implementado para generar practicidad en el acceso precisamente a los
servicios a cargo del Estado.
En este contexto, si bien la recurrente reclama que, en la práctica, por
no contar con CURP le ha sido negado el acceso a servicios de salud y
educación y que se le ha impedido ejercer su derecho al trabajo, lo cierto
es que tal situación no puede desprenderse de lo dispuesto en la norma
combatida, sino que proviene de un problema de aplicación e
interpretación por parte de las autoridades de las distintas dependencias
de la administración pública, derivado de un erróneo o indebido
entendimiento del marco normativo y del rol que tienen las respectivas
autoridades en la promoción, respeto, protección y garantía de los
derechos humanos.
En todo caso, esos actos de autoridad deberán ser combatidos en lo
individual a través de los mecanismos legales dispuestos para tal efecto,
porque realizar esa distinción entre personas con CURP y sin ella para
negar la prestación de derechos fundamentales, como son la educación,
la salud y el trabajo, no cuenta con ningún sustento constitucional
(conforme a sus artículos 1, 3, 4, 5 y 123).
A fin de reafirmar estas consideraciones, se tiene que, de una revisión
de las disposiciones que desarrollan y garantizan el ejercicio de los
derechos a la educación, la salud y el trabajo, tanto en las leyes
generales59 como en la normativa emitida por las instancias que proveen
los servicios vinculados al ejercicio de estos derechos60, en ningún
59 Artículos 6, 8 y 52, fracciones II, IV, V, VII, VIII y IX, de la Ley de Migración; 2 y 32 de la Ley General de Educación; 1, 3, 6 y 13 de la Ley General de Salud; 1, 2, 3 y 4, de la Ley Federal del Trabajo. 60 Educación: Normas 1.11, 3.3 y 3.7 de las Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación, Promoción, Regularización y Certificación en la Educación Básica, emitidas el veintinueve de abril de dos mil diecinueve por la Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación de la Secretaría de Educación Pública; 1, 11, 22 y 26 de las Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación y Certificación en la Educación Básica para Adultos, emitidas por la Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación de la Secretaría de Educación Pública el ocho de febrero de dos mil dieciséis; y los puntos 18.2 y 48 del Acuerdo número 286 por el que
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
39
momento, se establece la necesidad restrictiva de contar con la
CURP para acceder a ellos. Por el contrario, en diversos ordenamientos
se establece explícitamente que la presentación de la CURP no es un
requisito indispensable para obtener acceso a los servicios. Por ejemplo,
en las reglas para la inscripción a la educación básica de la SEP se
especifica61:
3.7. Criterios aplicables a la falta de presentación de documentos: En
caso de no contar con algún(os) documento(s) de los referido(s) en la
Norma 3.3., el Director de la institución educativa pública o particular con
autorización, deberá inscribir o reinscribir al alumno al grado que le
corresponda de conformidad con lo siguiente:
[…]
3.7.2. Clave Única de Registro de Población (CURP). En el caso
de que el educando no cuente con la CURP, el Director de la
institución educativa pública o particular con autorización, deberá
orientar a la madre, padre de familia o tutor para que acuda a
tramitarla ante la autoridad competente. No obstante, el alumno
podrá ingresar a los servicios educativos. La presentación de la
CURP no es un requisito indispensable para autorizar la
inscripción del aspirante.
A mayor abundamiento, el año pasado se publicó el Instructivo
normativo para la asignación de la Clave Única de Registro de Población62,
emitido por la Dirección General del Registro Nacional de Población e
Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación. En las
consideraciones de dicho documento, se confirman las principales
observaciones que se plantearon desde el Acuerdo de mil novecientos
noventa y seis: (i) que la CURP forma un elemento de apoyo para el diseño
se establecen los lineamientos que determinan las normas y criterios generales, a que se ajustarán la revalidación y equivalencia de estudios, así como los procedimientos por medio de los cuales se acreditarán conocimientos correspondientes a niveles educativos o grados escolares adquiridos en forma autodidacta, a través de la experiencia laboral o con base en el régimen de certificación referido a la formación para el trabajo, publicado en el DOF, el dieciocho de abril de dos mil diecisiete. Salud: Artículos 3.3 y 3.4 del Acuerdo mediante el cual se establecen las Reglas de Operación del Programa IMSS-BIENESTAR para el ejercicio fiscal 2019, emitido por el IMSS y publicado en el DOF el veintisiete de febrero de dos mil diecinueve. Trabajo: Reglas 2.4.2. y 2.4.15. de la Resolución Miscelánea Fiscal para la inscripción al RFC y su ficha 39/CFF contenida en el Anexo 1, vinculada al trámite: ‘Solicitud de inscripción en el RFC de personas físicas’, publicada en el DOF el veinte de agosto de dos mil diecinueve. 61 Normas Específicas de Control Escolar Relativas a la Inscripción, Reinscripción, Acreditación, Promoción, Regularización y Certificación en la Educación Básica, emitidas el veintinueve de abril de dos mil diecinueve por la SEP. 62 Publicado en el DOF, el dieciocho de junio de dos mil dieciocho.
AMPARO EN REVISIÓN 346/2019
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y conducción de una adecuada política de población, (ii) que la adopción
de la CURP es indispensable para la conformación del Registro Nacional
de Población, (iii) que las entidades y dependencias federales integran
registros de personas y que, al hacerlo, se utilizan casi siempre los mismos
datos, (iv) que por razones de economía, celeridad, eficacia y
modernización administrativa, resulta conveniente que en dichos registros
se asigne una clave única, personal e irrepetible, para agilizar los trámites
que efectúan las personas y para reducir los tiempos en la prestación de
servicios gubernamentales y el ejercicio de derechos y (v) que es
necesario identificar las disposiciones generales para la generación de la
CURP en sus diversas modalidades. Con respecto a este último punto se
establecieron las siguientes disposiciones63:
CUARTO. Asignación de la CURP:
La asignación de la CURP se realizará conforme a lo siguiente:
[…]
3. Para los extranjeros solicitantes de la condición de refugiado y
protección complementaria.
La CURP se asignará a los extranjeros solicitantes de la condición de
refugiado y de protección complementaria, que se encuentren en
territorio nacional, posterior a la obtención del documento
correspondiente expedido por la COMAR, el cual debe contener una
CURP por cada persona que se inscriba en dicho documento y debe
estar asociada a la CUR.
La CURP asignada tendrá carácter temporal, por un periodo no mayor a
los 180 días naturales, hasta en tanto la COMAR resuelva, a través de
la expedición del documento correspondiente, que se reconoce la
condición de refugiado o protección complementaria. En este caso, se
establecerá el carácter permanente de la CURP una vez que el INM
emita el documento migratorio que corresponda.
La CURP asignada a los extranjeros que hayan obtenido la constancia
de trámite de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado
se dará de baja por medio de la DGRNPIP cuando:
a. El solicitante de la condición de refugiado abandone el trámite
ante la COMAR y se dé por concluido.
b. El solicitante presente su desistimiento para continuar con el
procedimiento del reconocimiento de la condición de refugiado
ante la COMAR.
c. La COMAR haya emitido resolución definitiva en sentido negativo
a la solicitud de la condición de refugiado o de protección
complementaria.
63 Instructivo normativo para la asignación de la Clave Única de Registro de Población, DOF, 18 de junio de 2018.
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d. La Secretaría de Gobernación, por medio de la COMAR, haya
cesado, revocado o cancelado el reconocimiento de la condición
de refugiado o de protección complementaria, en términos de lo
establecido en la legislación de la materia.
[…]
De este instructivo se desprende una política de registro poblacional
por parte de la administración pública en la que se puede asignar una
CURP temporal a personas que se encuentran en la condición migratoria
de la recurrente; condición que podría cambiar a la de residente
permanente en caso de que la resolución de su situación como refugiada
fuera favorable.
Esta Segunda Sala reitera que dicha clave tiene un propósito de
registro poblacional que puede tener como efecto benéfico facilitar el
acceso a ciertos derechos; sin embargo, no puede ser exigida para el
ejercicio de ningún derecho fundamental. Por lo que, con independencia
de la eventual emisión de este instructivo, se debe dejar claro que los
derechos fundamentales de ninguna manera pueden restringirse por
no contar con dicho documento.
Para concluir, esta Segunda Sala resalta la obligación que tienen
todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con
los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad.
Dicha obligación se traduce en eliminar o aligerar todos aquellos
obstáculos que puedan impedir que una persona sin CURP goce y ejerza
efectivamente sus derechos fundamentales en condiciones diferentes a
aquellas personas que sí la poseen. Toda vez que sería inconsistente
reconocer los derechos fundamentales a todas las personas y no admitir
que los mismos resultan violados cuando se omite otorgar los medios
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necesarios o se imponen barreras, de cualquier tipo, para su goce y
disfrute64.
De conformidad con el Acuerdo General 5/2013, a esta Suprema
Corte le corresponde, exclusivamente, pronunciarse sobre la regularidad
constitucional del artículo que fue reclamado.
En dado caso, la violación a los derechos fundamentales de la
quejosa no deriva de dicho artículo, sino de una indebida interpretación y
aplicación que las autoridades competentes realizan del marco normativo
en materia migratoria y de sus respectivas atribuciones y obligaciones.
Toda vez que dicha vulneración no se genera con motivo del artículo
reclamado, corresponderá al tribunal colegiado del conocimiento
pronunciarse sobre los actos de aplicación, a partir de la interpretación que
sobre dicho ámbito ha desarrollado esta Suprema Corte.
Finalmente, cabe agregar que en este asunto y en futuros litigios
sobre esta materia los tribunales y juzgadores del orden federal habrán de
emitir sus fallos en concordancia con los lineamientos establecidos por
esta Segunda Sala de la Suprema Corte, procurando en todo caso que las
autoridades no hagan depender el ejercicio de los derechos
fundamentales a la exhibición de un documento cuya naturaleza y alcance
atiende, única y exclusivamente, a aspectos de política pública en materia
de control poblacional.
8. RESERVA DE JURISDICCIÓN AL TRIBUNAL COLEGIADO
Al subsistir los agravios hechos valer en relación con el resto de actos
reclamados, procede reservar jurisdicción al Segundo Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito para que estudie los temas
propios de su competencia.
Cabe precisar que el tribunal colegiado, al resolver el resto de la
materia de la revisión, deberá tomar en cuenta, por una parte, el
sobreseimiento decretado por esta Segunda Sala respecto de ciertos
actos reclamados por el menor quejoso y, por la otra, deberá tener en
64 Vázquez, Rodolfo, 2016, Derechos humanos. Una lectura liberal igualitaria. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, ITAM y Centro de Estudios de Actualización en Derecho, p. XXI.
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consideración, en lo que resulte aplicable, la interpretación que se ha
sostenido en la presente sentencia relativa a la naturaleza y función de la
CURP y de los trámites correspondientes para su otorgamiento.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación
RESUELVE:
PRIMERO. Se declaran firmes los sobreseimientos decretados en el
considerando quinto de la sentencia recurrida.
SEGUNDO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica
la sentencia recurrida.
TERCERO. Se sobresee en el juicio de amparo respecto del menor
quejoso *********** en relación con los actos precisados en el apartado
quinto de esta resolución.
CUARTO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Cinthia
Janett Guillén Hernández, respecto de los actos y por los motivos
expuestos en el apartado séptimo de este fallo.
QUINTO. Se reserva jurisdicción al tribunal colegiado de circuito
que previno en el conocimiento del amparo en revisión, en términos de lo
previsto en el apartado octavo de la presente sentencia.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse
los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.