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Creando valor público: hacia un sistema de medición de la eficiencia y efectividad del gasto público en ColombiaAlejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés JolaCon la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta
Abril 2014
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Motivación
«Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y activos del análisis y la toma de decisiones.
PND 2010-2014. Prosperidad para todos,
Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634)
Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE:
“…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos, transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos sobre la gestión pública…”
Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDEComité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)
Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad de la inversión
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Visión tradicional del presupuesto
de inversión
Visión del valor público del
presupuesto de inversión
Gestión eficiente y
efectiva del presupuesto de inversión
• Priorización de la inversión• Presupuestación y gestión
por programas asociados a metas de política
• Inversión no inercial atada al desempeño (eficiencia y efectividad) de la inversión
¿Cuántos recursos se invierten?
• ¿En qué y cómo se invierten los recursos?
• ¿Qué productos, resultados e impactos alcanzan los recursos invertidos?
• ¿A qué costo?
Motivación
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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• Países que usan la información de desempeño como soporte de rendición de cuentas. Ej: Suecia y Dinamarca
• Países que usan la información de desempeño para negociar y tomar decisiones. Ej: Korea, Canadá, Estados Unidos, Australia y Reino Unido.
• Países que usan la información de desempeño para establecer criterios que determinen la asignación de presupuesto. Ej: Chile (sector educación y salud), Finlandia (sector educación) y Reino Unido (sector Salud)
Contexto
Estas experiencias implicaron:
• Generación masiva y sistematizada de información sobre desempeño (indicadores, evaluaciones ex ante y ex post)
• Creación de mecanismos semi-estructurados para vincular recursos con desempeño (documentos marco, convenios de desempeño, contratos, etc.)
• Devolución de la autoridad financiera a los entes gestores (presupuestos más agregados, facultades para reasignar fondos)
• Adecuación de la contabilidad pública (de base caja a base devengado)
• Uso de información de desempeño para la rendición de cuentas
Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE
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Contexto
Metas estratégicas de política pública
Info
rma
ció
n so
bre
de
sem
peño
Com
pet
enc
ias
de g
est
ore
s pa
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gro
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sulta
dos
Uso
de
info
rmac
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en t
oma
de d
ecis
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s
Gestión financiera básica
• Coordinación para la integración de prioridades
• Generación de información de desempeño
• Ajuste de la relación entre insumos, procesos y productos
• Adecuación de las oficinas de presupuestos
• Cambio en los mecanismos de control
• Cambios en las instancias políticas para la integración de la información de desempeño
Hitos identificados en la ruta de Presupuesto Basado en
Desempeño
Los cuatro pilares del modelo de Presupuesto Basado en Desempeño
en la OCDE
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Fortalecer los procesos de generación y captura de información para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de formulación, programación y seguimiento
Objetivo de la estrategia
Marco de desempeño de la gestión pública
Mejorar la formulación de proyectos de inversión y la programación de gastos recurrentes (Cadena de valor)
Marco de finanzas públicas del gobierno
Elaborar clasificaciones de presupuesto y de desempeño del gasto público que determinen a dónde se dirigen los recursos de inversión nacional
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Política
Proceso de servicio
- Proyecto
- Operación recurrente
Política: proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática
Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten alcanzar los objetivos de política planteados
Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las entidades públicas para transformar insumos, a través de actividades, en bienes y servicios
Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante la combinación de insumos y factores de producción, genera productos
Operación recurrente: proceso que de forma periódica transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de la función del Estado
Niveles de Intervención pública
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Cadena de valor
InsumosInsumos ActividadesActividadesResultadosResultados
ProductosProductosImpactos
Insumos: factores
productivos, bienes y/o
servicios con los que se
cuenta para realizar la
intervención pública
Actividades: acciones que
contribuyen a la transformación de insumos en
productos
Productos: bienes o servicios
generados en un proceso
productivo, que se obtienen mediante el proceso de
transformación de los insumos
Resultados: son los efectos intencionales o no de la intervención pública, una vez se han consumido
los productos
Impactos: son los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública
Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total
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Marco Lógico (Niveles)
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
Observaciones
Es el objetivo de política en el que se inscribe la operación de inversión. Responde la pregunta ¿PARA QUÉ?
Efecto esperado de la intervención. Es el cambio que fomentará la operación. Responde la pregunta ¿POR QUÉ?
Son los bienes o servicios de la operación de inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?
Son las acciones necesarias para desarrollar cada componente o producto. Responde a la pregunta: ¿CÓMO?
Son los factores productivos, bienes y/o servicios para realizar la intervención pública. Responde a la pregunta: ¿CON QUÉ?
Cadena de Valor(Eslabones)
Resultados finales
Resultados inmediatos e intermedios
Productos
Actividades
Insumos
El marco lógico y la cadena de valor
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Situación socio económica
Necesidades
ObjetivosInsumos
costeadosActividades costeadas
Productos costeados
Factores externos
Costo - efectividad
Efectividad
Resultados(inmediatos, intermedios y
finales)
Eficacia
Productividad Eficiencia
Impactos
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
Relevancia
Utilidad y sostenibilidad
Economía del gasto público
Mediciones del desempeño de la gestión pública
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Estadísticas descriptivas - Programación 2014
20%
18%
9%7%
6%6%
6%
5%
5%
3% 16%
Recursos por sec-tores
TransporteInclusión Social y Reconciliación Salud y Protección Social TrabajoVivienda, ciudad y territorioMinas y energíaAgriculturaHaciendaEducaciónDefensaOtros
17%
17%
14%11%
9%
32%
Recursos por Programas Presupuestales
Transferencias
Protección y bienestar social del recurso humano
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector
Subsidios
Construcción de infraestructura propia del sector
Otros
12%
11%
8%
8%
7%5%
50%
Recursos por Subprogramas Presupuestales
Intersubsectorial transporte
Intersubsectorial gobierno
Atención a población vulnerable o excluida
Atención de la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud
Aseguramiento en salud
Red vial nacional
Otros
¿Qué teníamos antes de cadena de valor?
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Cadena de valor
Problemas de información de los proyectosFrecuencia
del problema
Insumos
Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes 81%
Información presupuestal no corresponde a una estructura de costos
83%
Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del proyecto y su estructura de costos
75%
Actividades Dificultades para determinar la relación entre actividades y productos
82%
Formulación de proyectos no estandarizada 67%
Productos Falta de claridad en la información de los productos 56%
Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales 34%
En el 80% de los casos, la
información de los insumos de un proyecto no está completa!
Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos
¿Qué teníamos antes de cadena de valor?
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Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010)
Proyectos = Actividades
Ausencia de objetivos específicos
¿Qué teníamos antes de cadena de valor?
Falta de identificación de los bienes y/o servicios generados
Desconocimiento de los recursos por
producto y actividad
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¿Qué hicimos?… implementación de la cadena de valor
Diagnóstico de metodologías y procedimientos de preinversión
Ajuste de herramientas de pre inversión a la
medición del desempeño
Implementación de la cadena de valor, a partir de la programación
presupuestal 2014
Ejercicios Piloto:
2010 - ICBF, INVÍAS, Min.Prot.Social
2011 - ICBF, DANE, MinProt.Social
2012 - ICBF, DANE, MinDefensa
Diseño conceptual y
metodològico: Marco de
desempeño de la gestión pública
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• Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional
• Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de Productos-CPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU)
Objetivo GeneralObjetivo Específico 1
Producto 1Actividad 1
Actividad 2
Objetivo Específico 2Producto 1Actividad 1
Actividad 2
¿Qué implicó la implementación de la cadena de valor?
Estructura básica de la cadena de valor
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• Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión
• Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que componen la inversión
• Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la información de los proyectos
Relación secuencial
• Consolidar información homogénea y comparable• Armonizar la información de los productos y actividades con
las estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema Estadístico Nacional)
Estandarización
• Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto
• Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto
• Establecer costos de oportunidad de la inversión
Indicadores
• Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información más detallada • Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en línea con las metas de gobierno• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas
Seguimiento
¿Cuáles son las ventajas de la implementación de la cadena de valor?
Utilidad de la cadena de valor
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Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad física para los miembros de la fuerza publica
Objetivo General Objetivo
Específico Producto CPC Actividades CIIU
Fortalecer la actividad física al interior de la Fuerza publica
Generar buenas prácticas y hábitos saludables en los miembros de la Fuerza Publica
Programas para el desarrollo y práctica de la Actividad Física
93199-Otros servicios de salud humana n.c.p.
Diagnosticar el estado actual de prácticas de la Actividad Física en la Fuerza Publica
Q8699-Otras actividades de atención de la salud humana
Difundir el programa a la Fuerza Pública
J6010-Actividades de programación y transmisión en el servicio de radiodifusión sonora
Especializar el recurso humano en temas de actividad física y áreas vinculantes
P8552-Enseñanza deportiva y recreativa
Intervenir la población con programas saludables
Q8699-Otras actividades de atención de la salud humana
Motivar la practica de actividad física y hábitos saludables
Escenarios saludables
38700-Construcciones prefabricadas…
… …
Ejemplo de cadena de valor
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Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios)
52%
26%
10%
7%
2% 4%
Composición del presupuesto progra-mado 2014 por bienes y servicios (CPC
a nivel de sección)
9-Servicios para la comunidad, sociales y personales
8-Servicios prestados a las empresas y servicios de producción
5-Activos intangibles; terrenos; construcciones; ser-vicios de construcción
4-Productos metálicos, maquinaria y equipo
3-Otros bienes transportables (excepto productos metálicos, maquinaria y equipo))
Otros
44.0%
18.1%
12.1%
11.8%
6.8%
5.8%0.9%
0.5%
Composición de la Sección 9-CPC “Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
91-Administración pública y otros servicios para la comunidad en general; servicios de seguridad social de afiliación obligatoria
92-Servicios de enseñanza
93-Servicios sociales y de salud
97-Otros servicios
96-Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos
94-Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios, servicios de saneamiento y otros servicios de protección del medio ambiente
95-Servicios de asociaciones
99-Servicios prestados por organizaciones y entidades extraterrito -riales
* Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional
Ahora, ¿qué tenemos?
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21%
18%
14%9%
9%
30%
Composición del presupuesto pro-gramado 2014 por actividades (CIIU a
nivel de sección)
M-Actividades profesionales, científicas y técnicas
O-Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
J-Información y comunicaciones
P-Educación
F-Construcción
Otros
Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES
48%
20%
13%
10%
5%5%
0.04%
Composición de la Sección M-CIIU “Servicios para la comunidad, sociales
y personales”
M74-Otras actividades profesionales, científicas y técnicas
M70-Actividades de administración empresarial; actividades de consul-toría de gestión
M72-Investigación científica y desarrollo
M71-Actividades de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicos
M69-Actividades jurídicas y de contabilidad
M73-Publicidad y estudios de mercado
M75-Actividades veterinarias
* Clasificación CIIU Rev 4. AC.
Ahora, ¿qué tenemos?
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Información más detallada que sustenta la inversión
Nombre del ProyectoRecursos
Solicitados Meta Total Gasto Unitario
Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad
$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros$ 838.314.509 / km
mejorado y mantenido
Mantenimiento mejoramiento y conservación de vías, Caminos de prosperidad
$ 800.000.000.000 10.000 Kilómetros$ 80.000.000 / km
mejorado y mantenido
Mejoramiento apoyo estatal proyecto de concesión Ruta del Sol sector 2
$ 677.807.100.000 1.584 Kilómetros$ 427.908.523 / km
mejorado
Ahora, ¿qué tenemos?
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La tasa de sacrificio de las alternativas de inversiónEjemplo: infraestructura vs. educación
Nombre del Proyecto Recursos Solicitados Meta Total Gasto Unitario
Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad
$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros $838.314.509 / km mantenido y mejorado
Distribución de recursos financieros a través de transferencias a entidades territoriales para cofinanciar Programa Alimentación Escolar
$ 832.788.153.360 2.130.927
Desayunos y
Almuerzos
$390.810 / ración de desayunos y almuerzos
durante 180 días
$838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada
$390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días
Costo de oportunidad
vías/desayunos y almuerzos
2.145 Desayunos y Almuerzos durante
180 días
1 km de vía
Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares
durante 180 días
= =
Ahora, ¿qué tenemos?
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Contenido
1. Motivación
2. Contexto
3. Objetivo de la estrategia
4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público
4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública
5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia
6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo
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Situación socio económica
Necesidades
ObjetivosInsumos
costeadosActividades costeadas
Productos costeados
Costo - efectividad
Efectividad
Eficacia
Productividad Eficiencia
Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)
Relevancia
Utilidad y sostenibilidad
Economía del gasto público
Gestión pública orientada al desempeño
Factores externos
Resultados(inmediatos, intermedios y
finales)
Impactos
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Planeación
Gestión Presupuestal
Gestión financiera y de contratación
Gestión de servicios
(ejecución)
Seguimiento y evaluación ex
post
Instrumentos institucionales
Instrumentos organizacionales
Instrumentos operativos
Instrumentos procedimentales
Política
Programa
Proceso de servicio
Gestión pública orientada al desempeño
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