resumenejecutivode propuesta de solución a los retos del sistema de pensiones
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ResumenEjecutivodePropuestadeSoluciónalosretosdelSistemade
Pensiones
ResumenEjecutivodePropuestadeSoluciónalosretosdelSistemadePensiones
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Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones
Introducción
ElpresentedocumentoresumeelresultadodeltrabajodesarrolladoporlaIniciativaCiudadanaparalasPensiones(ICP),esfuerzoiniciadoenjuliode2016,integradaporelComitédeTrabajadoresenDefensadelosFondosdePensionesdeElSalvador(COMTRADEFOP),laAsociaciónNacionaldelaEmpresaPrivada(ANEP),laFundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial(FUSADES)ylaAsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones(ASAFONDOS).
ElobjetivodelaICPesanalizarelsistemadepensionessalvadoreñoyformularunapropuestadereformasorientadasaresolverlosretosidentificadosenelSistemadeAhorroparaPensiones(SAP),mediante un proceso participativo, democrático y sustentado en criterios técnicos, procurandocomoobjetivoúltimo,elbienestardelostrabajadores.
En2015,elgobiernoplanteóunapropuestadereformadepensiones,lacualfuepresentadaalaAsambleaLegislativaen2016,medianteelrespectivoproyectodedecretodereformaalaLeydelSistema de Ahorro para Pensiones. Según dicho proyecto, el país pasaría del sistema actual decapitalizaciónindividualaunomixto(unpilarderepartoyotrodecapitalización).
Sinembargo,dichoproyectodereformaseelaboródemaneraunilateralporpartedelgobierno,yfuedesarrolladoesencialmentedesdeunaópticafiscal,paratratardesuavizarenelcortoplazoelimpacto en las finanzas públicas que tiene el pagode la deudaprevisional (del antiguo sistemapúblicoqueeraadministradoporelInstitutoSalvadoreñodelSeguroSocialyelInstitutoNacionaldePensionesdelosEmpleadosPúblicos-ISSSeINPEP-).Eseproyectodereformanofavorecealosafiliados,yaqueproponetrasladaralgobiernobuenapartedelahorroprevisionalqueactualmenteseencuentraenlasCuentasIndividualesdeAhorroparaPensiones(CIAP),lascualessonpropiedadde los afiliados, confiscando sus ahorros, lo que constituye un vicio de inconstitucionalidad y,además, deteriora beneficios y agrega incertidumbre sobre la fuente de financiamiento de losmismosparalosafiliadosalSAP.
LaICPencambio,formulaunapropuestaintegraldereformadepensionesalternativa,teniendocomo objetivo primordial mejorar las pensiones de los afiliados. La metodología empleadacomprendióvariasfases,iniciandoconlarevisióndeliteraturaespecializadaydedocumentosquecompilanexperienciasrecientesdeotrospaísessobreestamateria,asícomounnúmeroimportantededocumentossobreelsistemadepensionessalvadoreño.
Unaspectocentraldelmétodoseguidoenlaconstruccióndelapropuesta,consistióenrealizarunimportanteprocesode consulta ciudadana, fasequedesde laperspectivade la ICP fuede granrelevancia,dadoelimpactoqueunareformadeestanaturalezatendríasobrevariasgeneracionesde salvadoreños y para el país en general. Con tal propósito, se desarrolló una metodologíaparticipativa que facilitó el trabajo grupal y la creación de un ambiente favorable para que losasistentesexpresaransusinquietudesyrecomendacionessobreelsistemadepensiones,atravésdecírculosdeconsultaciudadanaentalleresdetrabajorealizados.Asimismo,seefectuaronvarias
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audiencias conmiembrosdeorganizaciones sindicales, asociacionesdepensionados, ypersonasnaturales,quetienenplanteamientosconcretossobredichatemática.
Ambosmecanismos de consulta resultaronmuy efectivos para escuchar a los participantes suspuntosdevistayconocersusplanteamientos.Deestamanera,lapropuestadereformasalsistemadepensionesqueahorasepresenta, recoge lasproposiciones e ideasqueseexpresaronen lostalleresyaudienciasporpartedelosmiembrosdelasociedadcivilqueparticiparon.
Paraestaconsultasellevaronacabotrestalleresconlaparticipacióndealrededorde55personasen cada uno. Asistieron rep resentantes de varias organizaciones de trabajadores, sindicatos,gremialesempresariales,universidades,organizacionesdepensionados,centrosdepensamiento,consultores independientes, entre otros. El primer taller abordó el diagnóstico del sistema depensiones;enelsegundoytercero,sedesarrollólafasedediscusiónyelaboracióndepropuestas,abordándosetemastalescomo:cobertura,rentabilidaddelosfondosdepensiones,sostenibilidaddel sistema, suficienciade laspensiones ybeneficios. La ICP agradecea losparticipantes en lostalleresyaudiencias,porsusaportesydecididaparticipaciónenesteproceso.
LaICP,pararealizarestetrabajo,contóconmiembrosdelstafftécnicodelasinstitucionesquelaconforman; además, se tuvo la asistencia técnica de un asesor externo, experto en el temaprevisional,elDr.AugustoIglesias,quientieneunalargatrayectoriavinculadaconeltemadelaspensiones,fuesubsecretariodePrevisiónSocialenChileduranteelgobiernodeSebastiánPiñerayparticipóenvariascomisionescreadasparaproponermejorasalsistemadepensioneschileno.
Como punto de partida, la ICP realizó un diagnóstico del sistema de pensiones salvadoreño, seexploraronexhaustivamentelosantecedentesyseidentificaronlosaspectosquedebenmejorarseylosproblemasasuperar.Contalpropósito,serevisóunacantidadimportantededatosestadísticosydocumentossobreestatemática,elaboradospordiversasfuentes,gubernamentales,centrosdepensamiento, organismos internacionales y gremiales empresariales. También se recibieron losinsumosproductodeltallerconsultivoylasaudiencias.
Posteriormente, se discutió y desarrolló el conjunto de propuestas de reforma al sistema depensionesqueahorasepresentan.Serevisaronexperienciasrecientesdereformasdepensiones,secontóconunestudioactuarialelaboradoporelpersonaltécnicodelasinstitucionesconformadasporlaICPyvalidadoporlafirmaPrimaAméricaConsultores,retomándoselosinsumosprovistosenlostalleresyaudiencias.
El sistema de pensiones salvadoreño afronta importantes desafíos, lo que no difieresignificativamentedeloqueestáocurriendoenmuchosotrospaísesdesarrolladosyendesarrollo.Enestedocumentoseresumeunapropuestaintegraldereformaalternativaalapresentadaporelgobierno, la cual permitiría mejorar y/o superar muchos de los problemas identificados en eldiagnóstico,siemprequeseapruebeintegralmenteyseejecutentodossuscomponentes,locualescrucialparalograrlosobjetivospropuestos.Losretosdelsistemadepensionesdebenabordarsecon prontitud, adoptando medidas para propiciar que los afiliados puedan obtener mejorespensiones.
Este documento resume los elementos centrales del diagnóstico efectuado y el conjunto depropuestasqueseformulan.Enlospróximosdíassepublicaráeldocumentocompletoqueaborda
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eltrabajorealizadoporlaICPdurantemásdesietemeses,paraefectosdedesarrollarlapropuestaqueahoraseentregaalaciudadanía,alosactorespolíticosyalgobierno.
I. Resumendeldiagnóstico
Endiciembrede1996,enElSalvadorseaprobólaLeydelSistemadeAhorroparaPensiones,dandopasoalacreacióndeunsistemadepensionesbasadoenlacapitalizacióndelahorroindividualdelos afiliados, dejando atrás otro sistema que financieramente era insostenible, con régimen dereparto, el cual otorgaba beneficios muy por encima de las contribuciones que realizaban susafiliadosyqueeraadministradoporelISSSeINPEP.Elcambiodesistemarequieredeunperíododetransiciónprolongado,mientraselEstadoterminadereconocerlosderechosganadosporlosafiliadosquecotizaronaestosinstitutos.
Elsistemabasadoenelahorroindividual inicióoperacionesenabrilde1998.Desdeentoncesseobservan importantes avances, pero también grandes retos de cara a sus afiliados; además, serealizaroncambioslegalesquehanimpactadonegativamentelaspensiones.ElpatrimoniodelfondodepensionesalcanzabaunasumadeUS$9,295.8milloneshastanoviembrede2016,esunamasadeahorroquehafinanciadoesencialmentealsectorpúblicoy,enmenormedida,alsectorprivado;entregópensionesa71,984personas(vejez,invalidezysobrevivencia)hastael30deseptiembrede2016ytambién,losquenolograroncumplirlosrequisitosparaagenciarseunapensiónporvejez,obtuvieronladevolucióndesuahorro,máslarentabilidadacumulada.
Porotraparte,elsistemadepensionesafrontaimportantesdesafíos;enalgunoscasos,derivadosdelentornoenelqueharealizadosusactividades,talescomoelcomportamientodelosmercadoslaboralyfinanciero; enotros,por loscambios legalesrealizadosodecisionesdepolíticapúblicaadoptadas tomandoen cuentaúnicamente la perspectiva fiscal,muchosde los cuales acabaronperjudicandoelnacientesistemay,porende,afectandolaspensionesfuturasdelosafiliados.
LaICPconsideróimportante,comopuntodepartidaparadesarrollarunapropuestaresponsableytécnicamente sostenible, examinar el sistema de pensiones tomando en cuenta los elementosexógenos que influyen en el desarrollo de sus actividades, así como los elementos propios delsistema,porloqueserealizóundiagnóstico.Contalpropósitoseevaluaronvariosaspectos,talescomolacobertura,larentabilidaddelosfondosdepensiones,losrequisitosylasuficienciadelosbeneficiosqueseproporcionan;elestadodelatransiciónentresistemasylasostenibilidad.
Transiciónentresistemas
LatransicióndelSistemaPúblicodePensiones (SPP)alSistemadeAhorropara Pensiones (SAP)implicaretosimportantesparalasfinanzaspúblicas,poniendoenevidenciaeldéficitdesusreservastécnicas,debidoaquelosbeneficiosprometidosenelantiguosistemaeranmuysuperioresalascotizaciones que realizaban los afiliados, resultandoenundéficit difícil de subsanar en el cortoplazo,sobretodoconlosafiliadosactivosquedejarondecotizaralosinstitutospúblicosyahoraahorranparasupensiónenelrégimendecapitalizaciónindividual.
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Dichasreservasseagotaronapartirdelaño2002,yhubonecesidaddequeelEstadoincluyeraunapartidadentrodelPresupuestoGeneraldelaNaciónparatransferirrecursosaestosinstitutosafinde que hicieran efectivo el pago de pensiones a su población afiliada y el reconocimiento dederechosalosafiliadosalnuevosistemaquecotizaronpreviamenteconellos.Enesteúltimocaso,envariasoportunidades, seefectuaroncambiosa lamanerade reconoceresosderechos (2001,2003,y2006),ocasionandounincrementoenelcostoacargodelEstadodurantelatransición,yaque implicaronmejorar beneficios a estos segmentos de la población afiliada al SAP (optados),aumentando laspresionesfiscalesy ladeuda,alnoestablecerseunafuentederecursospropiosparacumplirestoscompromisosdepago.
ElFideicomisodeObligacionesPrevisionales(FOP)secreóen2006,desdeentoncessehautilizadoestemecanismoparafinanciamientodelEstadoaefectodepagarlaspensionesdelISSSeINPEP.Segúnlasdisposicioneslegales,losfondosdepensionesestánobligadosainvertirseenlostítulosqueemiteelFOP(CertificadodeInversiónPrevisional,CIP).Elprincipalproblemaconestafigura,esquelosCIPdevenganunatasadeinterésbaja1,porloquelosfondosdepensioneshanvistoafectadasurentabilidadporestainversiónobligatoria,comosecomentamásadelante.LasinversionesenCIP (A y B), a noviembre de 2016 alcanzaron US$5,539.3 millones, equivalente a 60.7% de lasinversionesdelosfondosdepensiones.
Por su parte, el Estado, en los diez años de funcionamiento del FOP, ha erogado recursospresupuestarios para el servicio de la deuda (capital e intereses), alcanzando un acumulado deUS$976millonesadiciembrede2016ylasemisionesdeCIP-A,quesonlosusadosparafinanciarelpagodelaspensionesdelISSSeINPEP,alcanzaronUS$4,278millones;decontinuaroperandoestemecanismo,enlosañosvenideroshasta2032,seproyectaunaerogacióndeUS$13,390millones,yelsaldodeCIP-A,alcanzaríaUS$11,015millones(21%delPIB).
Enconclusión,elesquemadefinanciamientodelatransiciónmediantelaemisióndedeudaporpartedelFOP,sibienhapermitidoalEstadoerogarmontosrelativamentebajosparaelpagodeintereses y amortización de capital de CIP, a futuro, las necesidades de financiamiento se iránincrementando;además,haperjudicado la rentabilidadde los fondosdepensiones,debidoa lainversiónobligatoriaenCIPatasasfuerademercado,porloquesenecesitaqueseestablezcaunmecanismodefinanciamientosostenibleyquenovayaendetrimentodelaspensionesfuturasdelosafiliadosalSAP.
Cobertura
Lossistemasdepensionessonmecanismosqueestablecenlospaísesconelobjetodeproporcionarun ingresosuficienteparasatisfacer lasnecesidadesbásicasde losadultosmayores,y,evitar lascaídasabruptasenlacapacidaddeconsumoalllegaralaedaddejubilación;paraello,losindividuosaportan durante su vida laboral. En tal sentido, en gran parte deAmérica Latina y el Caribe, elobjetivodeestossistemasesaseguraralosasalariadosquetienenunarelacióndedependenciacon
1InicialmenteeraLIBORa6mesesmás0.75%.En2016,traslasentenciadelaSaladeloConstitucionalsobrelainconstitucionalidaddeusarlatasaLIBORdereferenciade2014,laAsambleaLegislativamedianteDecretoestablecióunrangode3.5%a5.5%,elcualseaplicarádemaneragradualalasnuevasemisiones,dejandolacuestionadatasaalsaldoquecorrespondealasemisionesprevias.
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unpatrono.Estoimplicaquequienesnotienenuntrabajoformal,niposeencapacidaddeahorrarparalavejez,sequedanfuera(Bosch,etal,2013).Portanto,pordiseño,lacoberturadelossistemasdeprevisión social obligatorios sería baja en la región, explicadopor la alta informalidaden losmercadoslaboralesobservadaenLatinoamérica.
EnElSalvadorlasituaciónnoesdiferente,alcanzarunacoberturaprevisionalampliaesunenormedesafíodepaís,por la alta informalidad, la cual seestimaqueen2014 rondaba70%2.Paraesemismoaño,soloel28.4%delapoblacióneconómicamenteactiva(PEA)estabacubiertoporalgúnsistemadeseguridadsocialprivadoopúblico3ydesde1998hasta2014elporcentajemásaltodecobertura se logró en 2007 (31.1%). La baja cobertura está asociada con la poca capacidad degeneracióndeempleoformaldelaeconomía,yaqueelcrecimientodelproductointernobruto(PIB)realhasidobajo(1.9%enpromedioenlosúltimos15años)ylainversióntambiénesbaja.Otrosindicadoresmuestran lamisma situación, usando losmismos datos de la encuesta indicada; seobservaqueen2014,solo22%delaspersonasenedaddejubilaciónteníanunapensión,cifraquesehamantenidoennivelescercanosalindicadoenlosañosrecientes.
EnlorelativoalSAP,losindicadoresmuestranunabajacobertura.Anoviembrede2016,sibienlosafiliadosalsistemasuperabanlaPEA(101.8%),elporcentajedecotizantesefectivosenrelaciónconla PEA era de 24.7% y en relación con los afiliados exhibió 24.3%. Estos ratios y los indicadospreviamente,atisbanelenormedesafíoqueafrontaelpaísenelcampodelacoberturaprevisional,y se vincula estrechamente con las características del mercado laboral salvadoreño, en el cualpredomina la alta informalidad, por lo que lamayoría de la PEA no es cotizante activo para sujubilación.
ResultadosdelSAP
Al30dejuniode2016,elSAPregistraba2,858,609afiliados,incluyeprincipalmentetrabajadoresdependientes, así como algunos independientes y otros que aún no se incorporan al mercadolaboral,peroqueseprevéqueafuturoloharán.
Durante el primer semestre de 2016, los afiliados que efectivamente cotizaron oscilaron entre669,000 y 690,000 personas, equivalente a 24% del total de afiliados y 56% de los afiliadosregistrados como trabajadores dependientes; sin embargo, estos últimos, legalmente estánobligadosacotizar.Estabrechaseexplica,enparte,por lasfluctuacionesdelempleo,ytambiénexistencasosenlosquelaausenciadecotizacionesestárelacionadaconincumplimientosoevasióndelaobligacióndereteneryenterarlascotizacionesprevisionalesporpartedelosempleadores.Comoindiciodeestasituación,seobservaquesistemáticamentesemantieneunadiferenciaentreelnúmerodecotizantesalRégimendeSaludadministradoporelISSSylossistemasdepensiones,situaciónquedeberemediarse(paraalrededorde100,000afiliados,losempleadoressolocumplenconlaobligacióndecotizaralRégimendeSalud).
La tasa de cotización en el SAP es del 13% del Ingreso Base de Cotización (IBC) del trabajador,porcentajeconstituidoporun6.25%queesaportadoporeltrabajadoryun6.75%porelempleador.De este porcentaje, un 10.8% se destina a la cuenta individual de ahorro para pensiones del
2EstimaciónelaboradaporFUSADEScondatosdelaEncuestadeHogaresdePropósitosMúltiples,2014.3Ibíd.
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trabajadoryel2.2%restanteseutilizaparacubrirlacomisiónporadministracióndelacuentaylacontratacióndelsegurodeinvalidezysobrevivencia.Latasadecotizaciónde13%seencuentraenunnivelmedioencomparaciónconlastasasestablecidasenotrospaíseslatinoamericanos.
Enlossistemasdecapitalizaciónindividual,lascotizacionesregularesquerealicecadatrabajadoryempleador,permitenquesevayaacumulandoelahorroalolargodelavidaactivaparafinanciarlapensiónaljubilarse,porloqueladensidaddecotizaciónesrelevante-proporcióndemesesqueunafiliadoharealizadocotizacionesrespectodeltiempoquehapermanecidoafiliadoalsistemadepensiones-.Paratenerderechoaunapensiónsenecesitaregistraralmenos25añosdecotizacionescontinuasodiscontinuas(deallílarelevanciadeladensidad)ademásdecumplirlaedadlegal-55añoslasmujeresy60loshombres-.
Dadaslascaracterísticasdelmercadolaboralsalvadoreño,cumpliresterequisitoesunreto,yaqueladensidadpromediodeloscotizantesactivosalSAPalcierrede2015seestimóen47.5%4.Además,ladensidad sevuelveun factor críticodiferenciadoentrenivelesde ingresos, los cotizantes coningresosmásbajostienenmenordensidaddecotización,reflejodequeestánmásexpuestosalainestabilidadlaboral.Soloel24%deloscotizantesconsueldoshastadossalariosmínimospresentanuna densidad de cotización de más del 60%, incrementándose a 82% para los segmentospoblacionales con niveles salariales arriba de seis salariosmínimos. Al no poder cumplir con elrequisitodelos25añoscotizados,muchosafiliadossolicitanladevolucióndelsaldodesucuentaindividualdepensiones,ysequedansincoberturadelsegurodesalud.
Porotraparte,laLeySAPestablecelaposibilidaddelahorrovoluntarioparapensiones.Sinembargosudesarrolloesmarginal,yaquenoexistenlosincentivosparamotivaralosafiliadosarealizarlo,noesatractivo,yadicionalmentenogozadeliquidez.Hastajuniode2016,elsaldodeestetipodeahorrorondabaUS$5.7millonespertenecientesa225,000afiliados.
Rentabilidaddelosfondosdepensiones
Otrofactordegranrelevanciaparaalcanzarmejoresbeneficiosen lossistemasdecapitalizaciónindividual,eslarentabilidaddelahorroprevisional,yaqueeslaúnicaformademultiplicarlo,porloqueesmuyimportantegenerarlamayorrentabilidadposibleparaalcanzarmejorespensiones.
Latrayectoriadelarentabilidadpromediohistóricadelosfondosdepensionesrondaba6%hastadiciembrede2016;sinembargo,cuandoseobservaelratiodecortoplazo(últimosdocemeses),latendenciaesdecreciente.Hastadiciembrede2015,estarentabilidadentérminosnominaleserade2.28%(1.26%real);encambio,en2004exhibió7.78%(2.28%real);tambiénseregistranañosenlosquelarentabilidadrealfuenegativa,como2008(-2.21%)y2011(-2.12%).
Estedesempeñoseatribuyeavariosfactores,entreotros,resaltanlossiguientes:i)bajoretornodelasinversionesobligatorias,hastaagostode2016seestimaquelosfondosdepensionestuvieronun costo que ronda US$2,000millones por efectuar las inversiones obligatorias en CIP a tasasinferioresalasdemercado,yaquelaconcentraciónendichosinstrumentosrepresentabacercadel
4EstimacióndeASAFONDOS.
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60%del total; ii) bajas tasas de interés internacionales por un período prolongado tras la crisisfinancierainternacionaldesatadaen2008;iii)pocodesarrollodelmercadodecapitaleslocal.
Losportafoliosdelosfondosdepensionesestánaltamenteconcentradosentítulospúblicosdesdeque inició el SAP; hasta diciembre de 2016, estos títulos representaban el 80.9%, seguidos porinstrumentosdebancos(6.6%),fondosdetitularización(6.1%),valoresextranjeros(5.6%),ymuypoca colocación en instrumentos emitidos por sociedades locales (0.5%) y por organismosfinancierosinternacionales(0.2%).
Entrelosprincipalesimpulsoresdelarentabilidaddelosfondosdepensiones,destacalaregulación,particularmente,loslímitesdeinversiónyelusodelosmismos,yaqueladiversificaciónqueselogredelosportafoliosacordeconelperfilderiesgoesmuyimportante(FIAP,2009);tambiénincideque exista una amplia oferta pública de valores de largoplazo. En el casode El Salvador, estosfactoresnohanfavorecidoellogrodeunarentabilidadmayorparaelahorroprevisionaldelpaís.
Elmarcolegalaplicablealasinversionesdelosfondosdepensionesesexcesivamenterestrictivo.Lasadministradorasdefondosdepensiones(AFP)afrontanmuchasrestriccionespararealizarlasinversiones del ahorro previsional, las cuales impiden desarrollar una estrategia conducente amejorarlarentabilidad.Noselespermiterealizarinversionesenelexterior,ytienenunporcentajealtodeinversionesobligatorias,comosecomentópreviamente;tambiénconcurrenrestriccionesporelladodelpocodesarrollodelmercadodecapitaleslocalyescasaofertapúblicadevaloresdelargoplazo.
DesdeeliniciodelSAPexistendisposicioneslegalesqueseñalaninversionesobligatoriasparalosfondos de pensiones, las cuales devengan una tasa de interés inferior que la observada en elmercadofinancieroparaotrostítulosdesimilarescaracterísticas–certificadosdelFondoSocialparala Vivienda, Certificados de Traspaso (CT); Certificados de Traspaso Complementario (CTC); yCertificadosdeInversiónPrevisional(CIP,serieAyB)-.Enconsecuencia,larentabilidaddelosfondosdepensioneshasufridounimpactonegativo,afectandolaspensionesfuturasdelosafiliados,dadoquelosfondosdepensioneshandejadodepercibirrecursos;enelcasodelosCIP,elcostoseestimacercanoadosmilmillonesdedólareshastaagostode2016,comoseindicópreviamente.
Beneficios
ElSAPcubrelosriesgosdevejez,invalidezymuerte,lasdosúltimasporcausascomunes.LainvalidezyfallecimientoporriesgosprofesionalesseencuentraincluidadentrodelascoberturasdelRégimendeenfermedad,maternidadyriesgosprofesionalesdelISSSparatodoslosafiliadosaeseinstituto.
Al30deseptiembrede2016,enelSAPsecontabacon39,689pensionadosporvejez,2,135porinvalidezy30,160beneficiariosdepensiónporsobrevivencia,totalizando71,984personas.Porsuparte,enelSPPsereportaaesamismafechauntotalde97,763personaspensionadas,delascuales67,860sonporvejez,734porinvalidezy29,169porsobrevivencia.LosmontospagadosanualmenteenelSAPenel2016asciendenaproximadamenteaUS$369.9millones,mientrasqueenelSPPsonaproximadamenteUS$505millones.
Enrelaciónconlapensiónporvejez,paraqueelafiliadoadquieraelderechodepensionarse,loshombresdebenhabercumplido60añosy lasmujeres55,yacreditarunmínimode25añosde
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cotizacionescontinuasodiscontinuas.Estasedadesparaobtenerunapensiónestablecidaenelpaís,son menores que las vigentes en los países centroamericanos. También existe el beneficio de“pensiónporvejezanticipada”,elcual-sincumplirlosrequisitosantesindicados-aplicasielsaldoacumuladoenlacuentadeahorrodelafiliadoessuficienteparafinanciarseunapensiónequivalentecomomínimoal60%delpromediodesusalariobásicoreguladory,alavez,igualosuperioral160%almontodelapensiónmínimavigente.
En lapráctica,soloel38%de losafiliadoscumplerequisitosparaobtenerunapensióny,por elcontrario,el62%quealcanzanedadlegalderetironocuentanconunmínimode25añoscotizados.Enestoscasoslaleylesdalaopcióndeobtenerladevolucióndelsaldodesucuentaindividualdeahorroparapensiones.
Enelcasodelapensiónporvejez,segúnlaLey,losafiliadosquesepensionandelSAP,tendránlaposibilidaddeelegirentretresmodalidadesparaelpagodesupensión:rentaprogramada,rentavitalicia y renta programada con renta vitalicia diferida. Sin embargo, actualmente solo estádisponiblelarentaprogramada,debidoaquelasreformasde2001,2003y2006quemodificaronlaformadereconocerypagarlosderechosdelosafiliadosalSAPqueensuoportunidadcotizaronalISSSeINPEP,imposibilitaronenlaprácticaelsurgimientodelasrentasvitalicias.
Elactualsistemadepensionesotorgatratamientodiferenciadoalosdistintosgruposdepoblaciónderivadosdelareformade1996ysusmodificacionesposteriores.Así,laspensionesotorgadasporelanteriorsistemadereparto(queeraadministradoporelISSSeINPEP)yparaelgrupoquetuvolaopcióndetrasladarsealSAP(optados),correspondenatasasdereemplazoporencimade63%,lascualessonproductodeunsistemadesfinanciadoeinsostenibleeneltiempo.Además,dentrodelgrupode“optados”,seincluyendossubgrupos;el“A”(jubiladosconbasealDL1217yprevioala vigencia del DL 100) quienes al agotarse el saldo de su cuenta de ahorro individual, lescorresponderíaunapensiónmínima;y,el“B”(jubiladosconbasealDL100),quienestienenunapensiónvitaliciafinanciadaenunaprimeraetapaconsuahorroindividual,yalagotarseelsaldo,lespagaráelEstado.Encambio,enelcasodelaspersonasquedeacuerdoconlaLeyestánobligadasaafiliarsealSAP,lasestimacionesdelastasasdereemplazovaríansegúnsudensidaddecotización,yaqueseencuentranenfunciónalahorroacumuladoensucuentaindividual,yencasodeagotarsesuahorro,lescorresponderíalapensiónmínima.
Engeneral, en los sistemasde capitalización individual, lapensiónypor consiguiente la tasadereemplazo,dependedelasaportaciones,larentabilidad,ydelaetapapasiva(períododetiempoqueserecibepensión).
Porloanterior,esnecesarioquelapropuestadereformasqueseplantee,contemplemedidasparacorregirlosproblemasidentificadosenlasdiferentesáreas–cobertura,rentabilidaddelosfondosde pensiones, beneficios, etc.- lo que contribuirá a mejorar las tasas de reemplazo, es decir,mejorespensionesparalosafiliados.
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II. Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones
EnesteapartadosepresentademaneraconceptuallapropuestaintegralparapensioneselaboradaporlaICP.Comoseindicópreviamente,eltrabajodesarrolladoincluyóvariasetapas,siendounade las esenciales la consulta ciudadana de pensiones, con participación de más de cincuentaorganizacionesdelasociedadcivil.Lasprincipalespeticionesresultantesdelosparticipantesenlaconsulta,fueronlassiguientes:respetoalapropiedadindividual;noincrementarlaedadderetiro;mejorar la rentabilidad de los fondos de pensiones; mayores pensiones; limitar o prohibir lasinversiones obligatorias; mayor participación de los afiliados en las decisiones; ajuste de lascomisionesde lasAFP;pensionesestables y vitalicias;mayor cobertura; acceso del afiliadoa suahorro.
Hastahoy,lasalternativasvisualizadasantelaproblemáticadelaspensiones,sonlassiguientes:
i) Pasaraunsistemamixto.Eslapropuestagubernamentalytienegravesimplicaciones,tales como: confiscación de ahorros que pertenecen a los trabajadores; trasladar algobiernouncontrolabsolutodelahorroprevisional;noexistegarantíadepagofuturodepensiones;elsistemaderepartohademostradoserinviableenelpaís;nosemejoranlas pensiones, ni la cobertura; mayor endeudamiento público futuro y riesgo deaumentarlacargafiscalporpensiones.Porlotanto,noesunaopciónviable.
ii) Dejarlascosascomoestán.LaICPconsideraquenoesunaalternativaviabledespuésdelanálisisrespectivoylaconsultarealizada,yaqueimplicaría,entreotros:continuaraumentandolaespiraldeladeudapúblicayelpagodeintereses;seagudizaríalacrisisfiscalalalcanzarseellímitedeinversiónenCIP;mayordeteriorodelrendimientodelosahorrosprevisionalesporlainversiónobligatoria,enperjuiciodelaspensionesfuturas;riesgodequeseuseelahorrodelostrabajadoresparafinesdistintosalaspensiones.
Porloantesplanteado,laICPconcluyóqueesnecesariopresentarunamejorpropuesta,queseaintegral,ysobretodo,quepongaenelcentroelinterésdelostrabajadores.Así,lapropuestaqueahoraseentregaconstade trescomponentesqueestánarticulados:A)mayorcobertura,másymejoresbeneficiosparaeltrabajador;B)mayorrentabilidaddelahorropersonal;y,C)sostenibilidaddelaspensiones.Estapropuestarecoge,engranmedida,laspeticionesresultantesdelaconsultaciudadanadesarrollada;yparalograrlosobjetivosquesepersiguen,debeaprobarsecontodossuscomponentes,yaquesisedesarticula,noserásostenible,subasedecálculosuponequeseejecutantodosycadaunodeloselementosquelaconforman.
A. Mayorcobertura,másymejoresbeneficiosparaeltrabajador
1. Opciónderetiroanticipadoyparcialdelahorroprevisional
Objetivo
Darbeneficiosadicionalesalafiliado,brindándolelaoportunidaddeutilizarparcialmentesuahorroprevisionalparasolventarnecesidadesesencialesdurantesuvidalaboralactiva,confacilidadespara
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elreintegrodelmismobajolascondicionesqueleseanmásfavorablesaltrabajador,sinqueestoafecteelmontodesupensión.
Justificación
Actualmenteelahorroqueacumulanlostrabajadoresensuscuentasindividualesdeahorroparapensiones(CIAP)solopuedeserutilizadoparaelfinanciamientodebeneficiosporvejez,invalidezosobrevivencia.
Sin embargo, se considera que los afiliados, bajo ciertas condiciones, deberían poder accederparcialmenteasusahorrosparacubrirnecesidadesesenciales,siemprequenotengaafectaciónparaelfinprevisional.
Esta medida genera mayor cercanía y refuerza el sentido de propiedad del ahorro; además,incentiva el pago de cotizaciones previsionales y le otorga al trabajadormayor flexibilidad paraaccederasucuenta.
Propuesta
OtorgarelderechoahacerunretiroparcialdesuCIAPalosafiliadosnopensionadosquecuentencon unmínimo de 10 años de cotizaciones, para el financiamiento de necesidades personales,incluyendo,entreotros,primapara laadquisicióndevivienda,cesantía,coberturadeestudiosogastosporenfermedades.Elmontoa retirarpodrá ser hastade unmáximodel25%del saldoacumuladoensucuentaindividualdeahorroparapensiones.
Dichoretiropodráreintegrarseenelplazoyformaqueleseamásconvenientealafiliado.Encasoqueelmismonosereintegretotalmentealmomentodecumplirlaedadderetiro,elafiliadodeberápostergarelgocedebeneficioporvejezquelecorrespondahastaquehayareintegradolatotalidaddeldineroobienpostergar su retirohastacompletarel saldosuficienteparaqueelbeneficioaotorgar seaequivalentealque lehubiera correspondidoal cumplimientode requisitos. En todocaso,elperíodoapostergarnoserámayoracincoaños,momentoenelquetendráderechoaqueseleotorgueelbeneficioquelecorresponda,financiadoconelsaldoquetengadisponibleensucuentaindividual.
Estamedida se aplicará gradualmente, dando prioridad a las personas que se encuentrenmáspróximasacumplirlaedadderetiro.
2. Mayoraccesoabeneficiosdevejez
Objetivo
Proveeruningresomensualalosafiliadosquenocumplenlosrequisitosparapensionarseporvejez,queademásdegarantizarlesunflujodeingresotemporal,lespermitatambiéncontarconaccesoalosserviciosdesaludqueprestaelISSS.
Justificación
Enlaactualidad,alrededordeun60%delosafiliadosquealcanzanlaedadderetiro,nocumplenelrequisitodetiempodecotizaciónmínimoexigidoporlaLeyparapensionarseporvejez,porloqueaccedenalbeneficioalternativoderecibirladevolucióndelsaldodesucuentaenunsolomonto.
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Parabrindarmásopcionesalosafiliadosparaelgocedebeneficiostemporalesopermanentesporvejez, como alternativa a la devolución de saldo, se creanBeneficios Económicos Temporales oPermanentesdependiendodeltiempodecotizaciónquelostrabajadoresregistrenenelsistemadepensiones.
Propuestas
BrindarlaopciónalostrabajadoresqueregistrentiemposdecotizacióncomprendidosentrediezyveinteañosdegozardeunBeneficioEconómicoTemporal(BET),consistenteenelpagomensualdeunasumadedineroconcargoasucuentaindividualdeahorroparapensiones(CIAP).Elgocedeestebeneficioeconómicoestaráenfuncióndelosañoscotizadosysemantendráhastaelagotamientodesusaldo.
Adicionalmente,paralostrabajadoresqueregistrentiemposdecotizaciónsuperioresalosveinteaños ymenores a veinticinco, se les otorga la posibilidad de optar por un Beneficio EconómicoPermanente(BEP),consistenteenelpagomensualdeunasumadedineroconcargoasuCIAPporveinteañosyalagotamientodelamisma,concargoalaReservadePensiónVitalicia(RPV).
LosBETylosBEPnogeneranbeneficiosporsobrevivencia,salvoherenciaenloscasosenqueelafiliadobeneficiariofallezcaconsaldoensucuenta.
3. Coberturadesaludparatodoslosafiliadosretirados
Objetivo
Garantizar el acceso a los servicios de salud que presta el ISSS a los afiliados que gocen de unBeneficio Económico Temporal o Permanente y a los beneficiarios de devolución de saldo, queactualmentenopuedenaccederaestosserviciosvitalesdurantelaterceraedad.
Justificación
EstamedidapermitiráelaccesoalRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionalesatodoslosafiliadosapartirdelgocedeunaprestaciónporvejez,segúnlescorresponda,loquelesevitará tener que enfrentar desembolsos significativos asociados a consultas médicas,medicamentosyhospitalizacionesquerepresentanunaproporciónimportantedelasnecesidadesdelosadultosmayores.
Propuesta
En el caso de los afiliados a quienes corresponda devolución de saldo por vejez, BeneficioEconómicoTemporalyBeneficioEconómicoPermanente,selescotizaráel7.8%delbeneficioquelescorresponde,siendoresponsabilidaddelaAFPeltrasladomensualdedichascotizacionesalISSS.Acambiodeestascotizaciones,elISSSlesbrindarálosmismosserviciosqueprestaalosafiliadospensionadosdemaneravitalicia.
4. Condicionesespecialesdepensiónencasodeenfermedadesgraves
Objetivo
Brindar a los afiliados más flexibilidad para la utilización de su ahorro previsional en casos denecesidadesparticularesyurgentes.
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Justificación
Actualmente,laLeydefinequeunafiliadoquenocumpleconeltiempomínimodecotizaciónsehaceacreedoralbeneficioalternativoderecibirunadevolucióndesaldoysieltiempodecotizaciónigualaoexcedelos25años,gozaráautomáticamentedelderechoapensión.Estacondición,quefuncionaadecuadamenteparalageneralidaddeloscasos,dejapocaflexibilidadymarcodeacciónpara casos excepcionales, como el de personas que padecen una enfermedad terminal y quecuentan con una expectativa de vida reducida y que de contar con unmínimo de 25 años decotización,alllegaralaedadderetiroselesotorgaunapensión.
Aunqueestossucesossonpocos,seproponequeencasodeenfermedadesterminales,sepermitaal afiliado someterse a una evaluación ante la Comisión Calificadora de Invalidez, para quedetermine si adolece de una condición que justifique la devolución del saldo de su cuenta,independientementedecualquieradelosrequisitosdetiempocotizado.
Propuesta
Establecerunadisposiciónparaqueencasosexcepcionalesdeafiliadosquealcancenlaedadderetiroypadecendeenfermedadesgravesqueponganenriesgosignificativamentesuvida,selesdéla oportunidad de optar por recibir la devolución del saldo de su cuenta individual,independientementedeltiempodecotizaciónqueregistren.Paratalefecto,elafiliadodeberáserevaluadoporlaComisiónCalificadoradeInvalidez,lacualdeterminarásielafiliadopodráacogerseaestaexcepción.
5. Mayorparticipacióndelostrabajadoresenlatomadedecisiones
Objetivo
Darparticipaciónatrabajadoresyempleadoresenladelimitacióndelriesgodelasinversionesdelosfondosdepensiones.
Justificación
Se hace necesario contar con una institucionalidad adecuada para determinar los límites deinversióndelosfondosdepensionesycalificacionesmínimasderiesgodelosinstrumentosenqueestospuedenserinvertidos,institucionalidadenlaqueesténrepresentadas,ademásdelGobierno,trabajadoresyempleadores,asegurandodeesaforma,equilibrioymayortransparenciaenlatomadedecisiones.
Propuesta
Ampliar la composición de la Comisión de Riesgo para que participen representantes detrabajadoresyempleadores.Almismotiempo,seproponeeliminarlaparticipacióndelMinisteriodeHaciendaodesurepresentante,porconflictodeinteresesalserelGobiernounemisorrelevanteenelFondodePensiones.
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6. Sostenibilidadyfinanciamientodebeneficiosprevisionalesestablesyvitalicios
Objetivo
Aumentarygarantizarestabilidadycontinuidadenelpagodebeneficios,atravésdecambiosenelcálculodelaspensionesyelestablecimientodeunmecanismoquecubreelriesgodelongevidaddelosafiliadosalSistemadeAhorroparaPensiones.
Disminuirlacargafiscalproductodelatransicióndelsistemaprevisionalyprocurarmayorequidadentre los diferentes grupos poblacionales de afiliados a los sistemas de pensiones, así como elequilibrioycongruenciaentre lascotizacionesrealizadasy lasprestacionesrecibidas,que ledensostenibilidadalafuentedefinanciamientodelasmismas.
Justificación
Lasbajastasasderentabilidadquedurantelosúltimos8añoshanestadodevengandolosfondosde pensiones, como producto principalmente de la tasa de interés pagada por los CIP que seadquieren obligatoriamente, ha producido un efecto negativo en el monto de las pensiones aotorgaryenlasuficienciadelsaldoparacubrirunbeneficioalolargodelaexpectativadevidadelpensionado, que bajo las condiciones actuales de la Ley, implica que al agotarse el saldo de sucuenta,pasaríanapercibirunapensiónmínima.Anteestasituación,sehacenecesario crearunmecanismoquegaranticequelosafiliadosquecumplanlosrequisitosparaaccederaunapensiónporvejez,gocendeunbeneficiodeformaestableyvitalicia,disminuyendoasílosefectosnegativosdelainversiónobligatoria.
Asimismo,desdelaentradaenvigenciadelDecreto100seestablecieronbeneficiosdefinidosnofinanciadosconlacuentadeahorroindividualaciertosgruposafiliadosalSAP,porloquesehacenecesariorealizarunapropuestaquegaranticeelfinanciamientoyquebusqueresolverinequidadesenelotorgamientodelosbeneficios.
Finalmente,ydadoqueseestánproponiendocambiosimportantesenlametodologíadecálculodelosbeneficiosporvejez,sehacenecesariotambiénajustarlosparámetrosconbaseenlosqueseotorgaránlosbeneficiosporinvalidezysobrevivencia.
Propuestas
a. Pensionesestablesyvitaliciasparalosoptados“A”Seproponeotorgaralosafiliadosdeestegrupoaquienesselesagoteelsaldodesucuentaindividual,unbeneficiomayoralapensiónmínimaquelescorresponderíaactualmenteantedichoevento,elcualseríaequivalenteal75%delapensiónencursodepago,siempreycuandoelmontoasícalculado,noseamenoralapensiónmínima.
b. PensionesestablesyvitaliciasparalosafiliadosobligadosSeproponemodificarlametodologíadecálculodelapensiónotorgadabajolamodalidadderentaprogramada,distribuyendoelsaldodelacuentaindividualenunperiodoacotadode20años con el objetivo de incrementar el monto de la pensión otorgada con su saldo. Con
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posterioridadaesteperíodo,seleotorgaráunapensiónequivalentealaqueteníaencursodepago,financiadaconlaRPV,alaquecontribuyódurantesuvidalaboralactiva.Para loscasosdebeneficiospor invalidezysobrevivencia,sufinanciamientoserealizaráconrecursosdelacuentadeindividualydelaRPV,segúncorresponda.
c. CambioenlatabladelcálculodepensionesdelSistemadePensionesPúblicoSeproponeracionalizar elmétododecálculode losbeneficiosotorgadosporelSistemadePensiones Público y en consecuencia, de los afiliados del SAP cuyos beneficios se calculanbasadosenesemismométodo.Laracionalizaciónconsisteenestablecerunatasadereemplazomínima de 42% por 25 años de cotizaciones para el otorgamiento de pensiones de vejez einvalideztotal,ydel33.2%paraloscasosdeinvalidezparcial.
d. AportesolidarioparafinanciamientodelaRPV
Seproponeestablecerunaportesolidariode3%delapensióndelosafiliadosoptados,quepercibanpensionesmayoresalapensiónmínima.
7. Incrementarlacoberturaprevisionaldelostrabajadores
Objetivo
Asegurarlacoberturaintegraldelaseguridadsocial,quecomprendeelRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionales,asícomolosSistemasdePensiones.
Justificación
De acuerdo con las estadísticas oficiales, existe una brecha entre el número de cotizantes delSistema de Pensiones y los que cotizan al Régimen de Enfermedad, Maternidad y RiesgosProfesionalesdelISSS,querondaunnúmerocercanoa100,000personas,porloqueseconsideraoportuna la utilizacióndeunabasededatos única, que sea utilizadapara la elaboraciónde lasplanillas correspondientes a ambos regímenes, de modo que el trabajo coordinado de lainstitucionalidadpúblicayprivada,aseguremayorcoberturaparalostrabajadores.
Elcotizardeformaconstante,permitealostrabajadoresacumularcapitalparaelfinanciamientodesuspensionesycoberturaanteriesgosdeinvalidezysobrevivencia.
Propuesta
Definircomoobligatorialaelaboracióndeplanillaspormedioselectrónicos,utilizandoparaello,lamismabasededatosdeempleadostantoparaelRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionalesdelISSScomolasquecorrespondenalosSistemasdePensiones.
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B. Mayorrentabilidaddelahorropersonal
1. AutorizarnuevasopcionesdeinversiónparalosFondosdePensiones
Objetivo
Ampliar opciones de inversión para los fondos de pensiones para diversificar los riesgos de losportafoliosqueadministran.
Justificación
• LaregulaciónvigenteúnicamentepermiterealizarinversionesenlaBolsadeValoreslocal,loqueseconvierteenunalimitanteparaefectosdediversificarelriesgodelportafolioyaccesoatítulosvaloresdemejorrentabilidad.
• Como consecuencia, el portafolio de inversiones está extremadamente concentrado enemisoresdelsectorpúblico.En2005el80.9%seconcentrabaenestetipodeemisores,seguidopor bancos (13%) y organismos financieros de desarrollo (4.3%). Diez años más tarde, laconcentraciónenelsectorpúblicosemantiene,peroconladiferenciaquelostiposdetítuloshandesmejorado,yaquesololasinversionesobligatoriasenCIPregistrabanunpesorelativode58%eneltotal,loscualesdevenganunatasadeinterésbaja(LIBORa6mesesmás0.75%)cercanaa1.5%endiciembre2015.Siagregamosotrosemisorespúblicos (22%),alcierrede2015estesectorconcentrabael80%delportafoliototal.
• Dichaconcentracióntienenunimpactonegativoenlarentabilidaddelosfondos,y,porlotanto,incidedirectamenteenelmontodelaspensiones.
• Asimismo, es necesario diversificar el riesgo y los mercados a los que tienen acceso losportafoliosdeinversiones.Durante2016enmenosdecuatromeses,lascalificadorasMoody’syStandard&Poor’sdegradaronlacalificaciónderiesgosoberanodeElSalvador,debidoalacontinuapolarizaciónqueenfrentaelpaís,bajocrecimiento,altoniveldeendeudamientoylaerosióndesuperfilfiscal.Adiciembrede2016,lacalificaciónasignadaalpaíses:Moodys:B3;Standard&Poor´s:B-;y,Fitch:B(febrerode2017).
• En2012seaprobólaLeydeFondosdeInversiónenelpaís,yserequiererealizarajustesenelartículo91y96delaLeydelSAP,aefectodequesepuedancanalizarrecursosdelosfondosdepensionesparainvertirlosencuotasdeparticipaciónenfondosdeinversión.
• Mejorar el potencial del sistema para financiar inversiones que contribuyen al crecimientoeconómicodelpaís.
Propuesta
ElrégimendelasinversionesquelasAFPpuedenrealizarconrecursosdelosfondosdepensiones,seregulaenelartículo91ysiguientesdelaLeydelSistemadeAhorroparaPensiones.Seproponereformarlosartículospertinentes,detalmaneraquelosfondosdepensionespuedaninvertirseencuotasdefondosdeinversiónabiertosycerrados,tantolocalescomoextranjeros,asícomootrostítulosextranjeroseinstrumentosdecoberturanegociadosinternacionalmente.
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TambiénseincluyelaposibilidadderealizarinversionesdecortoplazocomoreportosydepósitosaplazofijoparaelmanejodelaliquidezdelosFondosdePensiones.
2. MULTIFONDOS
Objetivo
AutorizaralasAFPagestionarportafoliosdeinversióndiferenciados,entreloscualeslosafiliadospuedanescogerparalainversióndesusahorrosprevisionales,conelobjetodeaumentarelvaloresperadodelaspensionesfuturas.
Justificación
Losnivelesderiesgoquelostrabajadoresestándispuestosaasumirconlainversióndesusahorrosprevisionales,dependen,entreotrasvariables,desuedadydesuscaracterísticassocioeconómicas.
Amenoredad,mayortoleranciaalriesgo,puesexistelaexpectativademayorretornodelargoplazoyelhorizontedeinversiónesmásprolongado.Alenvejecer,encambio,seprivilegialaestabilidaddelosretornos,puesalaproximarselaedaddepensiónnosequierecorrerelriesgodepérdidasenelvalordelcapitalacumulado,pueseltiempodisponiblepararevertiresaspérdidasesmenor.
Asuvez,quienestienenotrasfuentesdeingreso,distintasalapensión,puedentolerarvariacionesenel montodelahorroprevisionalmayoresquequienesdependenexclusivamentedelamismacomofuentedeingresoparasuvejez.
Se justifica, entonces, ofrecer a los afiliados la posibilidad de escoger entre portafolios que seajustenasuscondicionespersonales.Asítambién,enelcasodequienesnodeseenelegironosesientan capacitados para hacerlo, deben existir reglas que los ayuden a proteger los beneficiosasociadosalcambiodeportafoliosalolargodelciclodevida,sinimponerlescostosdedecisionescomplejas.
Encualquiercaso,paraconstruirestosportafoliosdiferenciados,debenexistirsuficientesopcionesde inversión, especialmente entre renta variable y renta fija. Por lo tanto, esta medida estácondicionadaaqueseacepteeimplementelapropuestapormayoresalternativasdeinversión.
TambiénparadarsostenibilidadaestapropuestaesnecesariocrearunfondodeafiliadosoptadosypensionadosalSAPendondeselesgaranticeunaestructuradefinanciamientoyestabilidaddesuspensiones.
Propuesta
Establecerhastacuatrotiposdiferentesdeportafolioquepodránserofrecidospor lasAFPasusafiliados,denominadosFondosTipoCrecimiento,Moderado,ConservadoryEspecialdeRetiro.
Estosportafoliossediferenciaríansegúnlosporcentajesmínimosymáximosqueesténautorizadosainvertireninstrumentosderentavariable,segúnlosiguiente:
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• FondoCrecimiento:Unmínimode30%yunmáximode45%enrentavariable.• FondoModerado:Unmínimode20%yunmáximode30%enrentavariable.• FondoConservador:Unmáximode20%enrentavariable.• FondoEspecialdeRetiro:Sinautorizaciónparainvertirenrentavariable
Losafiliadospodránescogerentreestosportafoliossegúnsuedad.Sepodráncambiardefondouna vez al año. En cualquier caso, quienes no elijan, llegado el momento, serán asignadosautomáticamentealosfondoscorrespondientesasuedad.
ElFondoEspecialdeRetiro,alestarconformadopor lascuentas individualesde losafiliadosoptados y pensionados, quienes tienen condiciones especiales para el otorgamiento de susbeneficios,contaráconunapolíticadeinversiónespecialylimitacionesparaeltrasladoaotrotipodeFondos.
3. CambioalascondicionesfinancierasdelosCertificadosdeInversiónPrevisionales
Objetivo
IncrementarlarentabilidaddelosahorrosdelostrabajadoresparaquepercibanmejorespensionesenelfuturoycumplirconlasentenciadelaCorteSupremadeJusticia.
Justificación
ElsaldodelasemisionesdeCIPdelasseriesAyBal30denoviembrede2016eraalrededordeUS$5,593millonesydeacuerdoconelprogramadeamortizacióndecapitalypagodeintereses,durante 2017 deberán destinarse cerca de US$220 millones para el pago, aun cuando los casiUS$4,000 millones emitidos antes de 2015, siguen devengando LIBOR + 0.75%, que bajo lascondicionesactuales,implicaunatasacercanaal2%anual.
Propuesta
ReestructurarlosCIPAyByaemitidospornuevosCIP,loscualestendríandiferentescaracterísticasquelasactuales:
a) Ampliacióndelplazodevencimientoentre25y30años.b) IncrementarlatasadeinterésdelosCIP.c) Modificarelesquemadeamortización,pasandoaunsistemadesaldosdecrecientescon
pagoslinealesdeserviciodeladeuda.
LaemisióndeCIPafuturodeberárealizarsebajocondicionessimilaresalasestablecidasparalosCIPreestructurados,salvoenloreferidoalplazo,pudiendosermayor.
Estamedidaensímismatieneunimpactosignificativoenelmontodelaspensiones,yaquesegúnestimacionesrealizadas,larentabilidadpromediodelosFondosdePensionespodríaincrementarseenun3%.
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4. Promoverelahorrovoluntario
Objetivo
Facilitarquelosafiliadoscuentenconnuevasopcionesdeahorrovoluntarioconfinesprevisionales.
Justificación
Esconvenienteestimularmecanismosquepermitanaumentarlamasadeahorroqueseusaráparacubrirlosgastosdevidadeladultomayoratravésdelahorrovoluntario,elcualcomplementarálosrecursosquelosafiliadoslogrenacumularmedianteelmecanismodeahorroobligatorio.
Elahorrovoluntariorequierequesecreenlosincentivosapropiados,paraquelostrabajadoressepersuadandesuconvenienciaylosbeneficiosqueafuturolespodríagenerar.
Propuesta
Promoverelahorrovoluntarioparapensionescomouninstrumentofinancierodealcancemasivoenelpaís,con los incentivosalineadosparaque lostrabajadoresperciban lasventajasdetomarplanesdeahorrovoluntarioparapensiones.
Se propone también introducir los siguientes cambios a la regulación del ahorro previsionalvoluntarioenelpaís:
• Se permitiría realizar ahorro voluntario a todas las personas naturales incluyendotrabajadoresindependientesysalvadoreñosresidentesenelexterior,incluyendoalosquenoaportanobligatoriamenteasucuentaindividual.
• Entregarmayorflexibilidadparaeldiseñode losplanes,aunqueexigiendoquetodosellostenganuncomponentedeahorroprevisional.
• Crearunmarcoregulatorioespecialparaeldesarrollodeplanesdeahorrovoluntarioconaportesdelempleador.
• Facultar a las diferentes instituciones financieras reguladas y supervisadas para ofrecerproductosdeahorroprevisionalvoluntario.
5. Medidasparaincrementarlarecaudación
Objetivo
Implantarmedidasorientadasaincrementarlaefectividaddelarecaudacióndelascotizacionesprevisionales.
Justificación
Cadaunadelascotizacionesalsistemadepensionesgeneralaposibilidaddeaccederabeneficiosde invalidez, vejez ymuerte establecidos en la Ley, por lo cual es necesario aplicar y actualizarpermanentemente los mecanismos a través de los cuales esas cotizaciones se registranoportunamenteenlasrespectivascuentasdeahorroparapensiones.Lacantidaddeempleadores
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conempleadosenrelacióndedependencialaboral,sobrepasanlas18,000entidadesqueremitendichascotizacionesmensualmente.
Entalsentido,despuésdemásdedieciochoañosdeoperaciones,yconelcrecimientoenelnúmerodecuentasindividualesadministradasyrecaudacióndecotizaciones,sehacenecesariohacermásexpeditoslosprocesosdecobro,atravésdediversosinstrumentosyadecuacióndeplazoshaciaunamayorviabilidadenlarecuperacióndelascotizaciones.
Lainclusióndeincumplimientosprevisionalesdentrodelainformacióndisponibleenlosburósdecrédito,puedecontribuiraquetantolas institucionesfinancierascomocomercialesqueotorgancrédito,tomenencuentaesta informacióna lahoradeanalizar lassolicitudesdecréditoysirvacomounincentivoadicionalparaquehayaunmayorcumplimientodelasobligacionesprevisionalesporpartedelosempleadores.
Ampliarlaobligacióndequecontratistasysubcontratistasesténsolventesnosoloalmomentodelacontratación,sinoalolargodelaejecucióndelcontratoyhastasuliquidación,seconsideracomounelementoquecontribuiráaquesegaranticeunmayorcumplimientodelasobligacionesdepagoporpartedelosempleadoresquesonproveedoresdeproductosyserviciosalEstado.
Propuestas
a) IncluirlainformacióndeempleadoresenmoradentrodelaCentraldeRiesgosyburósdecrédito.
b) EliminarresolucióndelaSuperintendenciadelSistemaFinancieroenlaqueseeximealasinstituciones públicas del pago de la rentabilidad dejada de percibir por parte de sustrabajadores,enloscasosenquerealicenpagosextemporáneos.
c) Fortalecer losmecanismosdisponiblesparaque lasAFP gestionenconmayoreficacia larecuperacióndecotizacionesenmora.
d) Modificar laLeydeAdquisicionesyContratacionesde laAdministraciónPública(LACAP),estableciendo la obligatoriedad en lo relativo a la exigencia de solvencias de pago deseguridadsocial(saludypensiones),ampliándoladelasituaciónactualenqueesexigibleúnicamente para los contratistas, adicionando también a los subcontratistas. De igualforma,sedeberámodificardichaLeyafindequeseaexigiblelapresentacióndesolvenciaalmomentoenquesedebanrealizarpagosparcialesototalesdelosrespectivoscontratos.Deberá desarrollarse un esquema de comunicación electrónica entre las institucionesadministradoras,UnidaddePensionesdelISSS(UPISSS),elInstitutoNacionaldePensionesde los Empleados Públicos (INPEP) e ISSS con la Unidad Normativa de Adquisiciones yContrataciones de la Administración Pública, a fin de que se establezca un esquema deverificación electrónica de la situación de solvencia, de forma similar al que funcionaactualmenteconlaDirecciónGeneraldeAduanas.
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C. Sostenibilidaddelaspensiones
1. CreacióndelaReservadePensiónVitalicia(RPV)
Objetivo
GarantizarlasostenibilidadycontinuidaddepagodepensionesdetodoslosafiliadosalSistemadeAhorro para Pensiones a través de un mecanismo de financiamiento transparente, solidario yadministradodentro delmismo FondodePensiones, que complemente y fortalezca el esfuerzoindividualdeahorrodelostrabajadores.
Comounobjetivosecundario,tambiénsebuscaaliviarlacargafiscalasociadaaladeudaprevisionaldelISSSeINPEP,enlorelativoalreconocimientodelosderechosderivadosdelascotizacionesquerealizaron aesos Institutos lostrabajadoresqueoptaronporafiliarsealSistemadeAhorroparaPensiones.
Justificación
Es necesario otorgar pensiones estables y vitalicias que cubran el riesgo de longevidad de losafiliadosmedianteunmecanismoautosostenible,solidarioypropiodelostrabajadoresdueñosdelos FondosdePensiones.Conesto, también sebuscaminimizar ladependenciade recursosdelEstadoquesonescasoseinciertos,paracubrirlasobligacionesderivadasdelaGarantíadePensiónMínimaqueactualmentelecorrespondecubriralEstado,ypararespaldarloscompromisosdelISSSeINPEPconlosafiliadosqueoptaronalSAP.
EstainiciativageneraunahorroanualaproximadoparaelEstadodelordende0.5%delPIByreduceacercadelamitadladeudaactualdelISSSydelINPEP.
Propuesta
CrearunareservadentrodelpatrimoniodelFondodePensionesqueseapropiedadexclusivadelosafiliadosdelSAPyseutiliceúnicamenteparafinanciarlossiguientesbeneficios:
• CertificadosdeTraspasoypensionesdeafiliadosoptados,alagotarseelsaldodesuCuentaIndividual.
• Pensionesmínimasdevejez,invalidezysobrevivencia.• Pensionesdelosafiliadosobligadosdemaneravitalicialuegodeagotarsesusaldo.
Paraimplementarestamedida,laRPVseadministrarádentrodelFondodePensionesConservadoryseconstituiráconlosaportesdetalladosacontinuación:
• Unincrementode2%enlatasadecotización,delasiguienteforma:
– 1%adicionalporlosempleadores(de6.75%a7.75%)y
– 1%adicionalporlostrabajadores(de6.25%a7.25%)
• ReduccióndelacomisiónnetadelasAFPenun16%(de1.26%a1.06%)
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• Aportes de afiliados optados pensionados por vejez equivalentes al 3% de su pensión,excluyendoalosquepercibenunapensiónmínima.
Delanuevatasadecotizacióndel15%,sehacelasiguientedistribucióninicial:
– 5%sedestinaalfinanciamientodelaRPVyel
– 10%restantea laCuenta IndividualdeAhorroparaPensiones(CIAP)el pagodecomisiónysegurodeinvalidezysobrevivencia.
ConsiderandoquelaRPVutilizarárecursosparaelfinanciamientodelosbeneficiosdelosafiliadosoptados, los cuales irán disminuyendo en el tiempo, la distribución de las cotizaciones se iráajustando para destinar mayores recursos a la cuenta individual de ahorro para pensiones ydecreciendoloquesedestinaalaRPV.
2.Asegurarrevisiónperiódicadelosparámetrosdelsistema,sobrebasestécnicas
Objetivo
Establecerunainstanciatécnicaque,sobrelabasedeconsideracionesyelementosobjetivos,reviseperiódicamentelosparámetrosdelSistemadePensiones,yrecomiendelosajustesnecesariosparaquesusresultadosseanconsistentesconlosobjetivosquesefije.
Justificación
LosresultadosdelSistemadePensionesdependen,enparte,deloscambiosenlasexpectativasdevidadelospensionados,deloscambiosencondicionesdelmercadodeltrabajo,losajustesenelnivel de la pensión mínima y la edad a partir de la cual se comenzaría a gozar la pensión delongevidad.
PorloquecualquiercambioquesepropongaalosparámetrosdelSistemadePensiones,antesdeincorporarseaunproyectodeleyodereformanormativa,debesersometidoaunarevisióntécnica,conelobjetodeevaluarsuimpactoyfinanciamiento.
Enconsecuencia,esnecesaria lacreacióndeuncomitétécnicoyespecializadoqueevalúeestosparámetros periódicamente.Además, los efectos de algunos de ellos semanifiestan en el largoplazo.Esnecesarioqueesteprocesoderevisiónsedesarrollecontinuamenteeneltiempoyquelasrecomendacionessehaganconladebidaantelación.
Propuesta
Crear un Comité Actuarial, integrado por cinco miembros, que tendría la responsabilidad derecopilarinformaciónyevaluarelimpactodeloscambiosenexpectativasdevidaycondicionesdelmercadolaboralsobrelosresultadosdelSistemadePensiones,incluyendoelcostodelaspensiones
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delongevidad.Conbaseenelresultadodeestostrabajos,elComitépodráhacerrecomendacionesparaajustaromantenerlaedaddepensión,latasadecotizaciónyotrosparámetrosdelSistemadeAhorro para Pensiones, de tal forma que las tasas de reemplazo y los costos del sistema semantenganenlíneaconlosobjetivosprevisionales.
Cadavezqueseprepareunproyectodeleyocambionormativoquepuedatenerimpactosobreelnivel de pensiones y la situación financiera del sistema, las propuestas respectivas deberánsometersealComitéActuarialparaqueestaemitaunaopiniónalrespecto.
ElComitéestará integrado con representantesdelÓrganoEjecutivo, la academia, empleadores,TrabajadoresydelaAsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones.
Todos los integrantes del Comité, deberán contar con título universitario, ser profesionales dereconocidoprestigioconexperienciaenelámbitodelaeconomía,demografíaylaseguridadsocial.Nopodránserdirigentesdepartidospolíticos,sindicalesogremiales.LaparticipaciónenlaComisiónno exige dedicación exclusiva. Durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser reelectossolamenteunavez.
D. Conclusiones
Lapropuestaquepresenta la ICPes laopcióndemenorcostoydemayoresbeneficiospara lostrabajadoresyelpaís.Esunapropuestaganar-ganar,enlacualtodosaportanytodossebenefician.
Desdeelpuntodevistadelostrabajadores,semantienelapropiedaddesuahorroparapensiones;noseaumentalaedaddejubilación;sereafirmalacertezadelpagodesupensión;seincorporalaopcióndeaccesoalusodepartedesuahorro,sindañarsupensión;garantizaunapensiónestabley vitalicia; mayor rentabilidad y diversificación del ahorro previsional; acceso a salud para losafiliadosretirados.
Para el país, se plantea una solución sostenible para el financiamiento de las obligacionesprevisionalesdelEstado; seelimina lapresiónpormayor recaudaciónde impuestosparagastosasociadosconpensiones;brindaunafuentefinancieracontroladaytransparente;cierralosespaciosparaconfiscacióndelahorro;conlaaperturadelrégimendeinversionessefacilitalaposibilidaddefinanciar proyectos que apuntalen el desarrollo económico; implicamayor estabilidad ymenorincertidumbre.
Porotraparte,esimportantetenerpresentequeestapropuestacomodesarrollodelodispuestoenelartículo50delaConstitucióndelaRepublica,mantienelaresponsabilidadporpartedelEstadodelfinanciamientoypagodelaspensionesdelISSSydelINPEP,delpagodecapitaleinteresesdelosCIPemitidosylosqueenelfuturopuedanemitirseylaresponsabilidadsubsidiariadelSistemadeAhorroparaPensiones.
E. Decaraalfuturo
Desde la perspectiva de la ICP, la propuesta presentada ofrece la oportunidad de mejorar losbeneficiosdelsistemadepensionesparalosafiliadosyfortalecersusostenibilidad.Sibien,decara
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alfuturo,elsistemadepensionesdebecontinuarsefortaleciendoyperfeccionando,yaque,comosemencionóanteriormente,elpaísafrontaotrosdesafíosenmateriadeprevisiónsocial,loscuálesrequieren que continúen desarrollándose análisis más puntuales para encontrar opciones demedidas que contribuyan a la solución, tal es el caso de la baja cobertura debido a la altainformalidaddelaeconomía,queexcluyelaparticipaciónensistemasdepensióncontributivos,ytambiénafectaladensidaddecotizaciónparamuchos.
Comosemencionóenapartadosanteriores,lapropuestainvolucramedidasquepretendenmejorarla cobertura,aunqueeldesafíodelpaísesquecadavezmássalvadoreños tenganaccesoaunapensión cuando llegue la etapa de retiro, considerando la alta informalidad que caracteriza elmercadolaboral.Dadalaheterogeneidaddelsectorinformal,laICPestimaqueestesectordebeseranalizado,abordándosedemaneraespecíficalosdiferentessegmentosqueloconforman,conocersus condiciones y características, a efecto de determinarmecanismos ymedidas concretas quefacilitenqueestossegmentospoblacionalespuedanahorraryteneraccesoapensionesalfinalizarsuvidalaboralactiva.
Deacuerdoconunestudiode2009realizadoparaelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID),seincluyepara los trabajadores independientesunapropuestaparaque se realice unanálisis y seidentifiquesiexistiríalafactibilidaddeestablecerlaobligatoriedaddecotizarparalosquetienenmayoresingresos,esdecir,aquéllosquedeclaranypaganimpuestosobrelarenta,comoeselcasodeUruguayymásrecientementeChile,queenlareformade2008estableciólaobligatoriedaddecotizar a partir del año 2015 para este grupo poblacional que percibe honorarios por servicios,definiendoqueentreelañodeaprobaciónyeldeplenavigenciadelamedida,estospudieranseguircotizandodeformavoluntaria.Paralostrabajadoresdelsectorinformaldelaeconomía,quesonlosquegeneralmenteregistranmenores coberturas dentro de los sistemas contributivos, el reto es flexibilizar los requisitosactuales que obligan a que todos los trabajadores declaren y paguen las cotizaciones de formamensual,sobreingresosnomenoresalsalariomínimovigente,afindequeahorrenatendiendoasumenor capacidadyanalizandomecanismos complementariosdeapoyoasistencialparaestosgrupos,quedeberíanserdiseñadosdeformatalquesepremiealaspersonasquehayanrealizadounmayoresfuerzodeahorro,evitandoasíquenotenganincentivoparahacerlo.Finalmente,tambiénexisteunretoimportanteenpropiciarquelossalvadoreñosresidentesenelexteriorquienesenmuchoscasoshanemigradobajocondicionesenlasqueensuspaísesdedestinonopuedenaccederalosbeneficiosdelaseguridadsocial,coticendeformaregularyobtengan,alcumplir los requisitos, beneficios por vejez en El Salvador. En la actualidad, la ley permite suafiliaciónycotizacióndeformavoluntaria,perohacenfaltaidentificarlascausasquedificultanquelohagande formaregular. IncentivarelahorroprevisionalenElSalvadordeestapoblaciónqueresideenelextranjerotendría laventajadeasegurarlesun ingreso independientementedequesiganresidiendoenelexterioroenElSalvador,manteniendoasíunvínculoimportanteconsupaís.
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Siglasutilizadaseneldocumento"Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones
AFP AdministradoradeFondosdePensiones
ANEP AsociaciónNacionaldelaEmpresaPrivada
ASAFONDOS AsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones
BEP BeneficioEconómicoPermanente
BET BeneficioEconómicoTemporal
BID BancoInteramericanodeDesarrollo
CIAP CuentaIndividualdeAhorroparaPensiones
CIP CertificadodeInversiónPrevisional
COMTRADEFOP ComitédeTrabajadoresenDefensadelosFondosdePensionesdeElSalvador
CT CertificadodeTraspaso
CTC CertificadodeTraspasoComplementario
FOP FideicomisodeObligacionesPrevisionales
FUSADES FundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial
IBC IngresoBasedeCotización
ICP IniciativaCiudadanaparalasPensiones
INPEP InstitutoNacionaldePensionesdelosEmpleadosPúblicos
ISSS InstitutoSalvadoreñodelSeguroSocial
LACAP LeydeAdquisicionesyContratacionesdelaAdministraciónPública
PEA Poblacióneconómicamenteactiva
PIB Productointernobruto
RPV ReservadePensiónVitalicia
SAP SistemadeAhorroparaPensiones
SPP SistemaPúblicodePensiones
UPISSS UnidaddePensionesdelISSS
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