recursos de inconformidad: recurrentes: tercero … · de rosarito (ri-077/2016), interpusieron...
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TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
RECURSOS DE INCONFORMIDAD: EXPEDIENTES RI-076/2016, RI-077/2016 y RI-082/2016, ACUMULADOS RECURRENTES: JUAN CARLOS MOLINA TORRES, RUBÉN FERNÁNDEZ GONSÁLEZ, RICARDO FERNÁNDEZ CAZARES Y CAROLINA AUBANEL RIEDEL AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL ELECTORAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE BAJA CALIFORNIA TERCERO INTERESADO: COALICION FORMADA POR LOS PARTIDOSIDOS POLÍTICOS, REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, NUEVA ALIANZA, VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO Y DEL TRABAJO MAGISTRADO PONENTE: MARTÍN RÍOS GARAY SECRETARIOS: CECILIA RAZO VELAZQUEZ JORGE ANTONIO MONREAL MEZA
Mexicali, Baja California, trece de mayo de dos mil dieciséis.- - - -
SENTENCIA que revoca el Dictamen número veinte de la Comisión
del Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo
General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California,
relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de
carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos
independientes durante las campañas electorales en el proceso
electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California.
GLOSARIO
Consejo General y/o autoridad responsable:
Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California
Constitución Federal:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución local: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
RI-076/2016 y acumulados
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Dictamen veinte: Dictamen relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California
Instituto Electoral: Instituto Estatal Electoral de Baja California
Ley de Candidaturas
Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California
Ley Electoral: Ley Electoral del Estado de Baja California
Ley General Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Sala Superior Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Suprema Corte/ Corte
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Tribunal Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California
1. ANTECEDENTES DEL CASO
1.1. Dictamen Once. El diecinueve de enero de dos mil
dieciséis,1 el Consejo General aprobó el Dictamen Once,
relativo a la determinación de los montos totales y
distribución del financiamiento público para el
sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes,
gastos de campaña y actividades específicas de los
partidos políticos en Baja California, durante el ejercicio
2016.
1.2. Dictamen Trece. El diecisiete de febrero, el Consejo
General aprobó el Dictamen Trece, relativo a la
determinación de los topes máximos de gastos de
1 En adelante, las fechas que se citan en esta sentencia corresponden al año dos
mil dieciséis, salvo mención expresa en contrario
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TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
campaña dentro del proceso electoral local ordinario 2015-
2016.
1.3. Dictamen Veinte. El veintiuno de abril, el Consejo General
aprobó el citado Dictamen Veinte.
1.4. Recursos de Inconformidad. El veintiséis de abril, Rubén
Fernández Gonsález, Ricardo Fernández Cazares en su
carácter de candidatos independientes a diputados
(propietario y suplente, respectivamente) por el principio
de mayoría relativa por el VI Distrito Electoral local (RI-
076/2016) y Juan Carlos Molina Torres con el carácter de
candidato independiente a Presidente Municipal de Playas
de Rosarito (RI-077/2016), interpusieron recursos de
inconformidad contra el Dictamen Veinte. En los mismos
términos, el tres de mayo, Carolina Aubanel Riedel
promovió recurso de inconformidad en contra del mismo
acto (RI-082/2016).
1.5. Sustanciación ante el Tribunal.
a) Recepción de Recursos. El treinta de abril y siete de
mayo el Instituto Electoral, remitió a este Tribunal los
medios de impugnación en cuestión, así como los
informes circunstanciados y demás documentación que
estimó pertinente.
b) Acumulación. Al existir conexidad entre los recursos de
mérito, para facilitar su pronta y expedita resolución y
evitar la posibilidad de emitir fallos contradictorios, así
como en cumplimiento a los principios de economía y
concentración procesal que rigen la función jurisdiccional
se decretó la acumulación de los expedientes RI-077/2016
y RI-082/2016 al RI-076/2016 por ser éste el de mayor
antigüedad.
2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
El Tribunal tiene jurisdicción y el Pleno es competente para conocer
y resolver los presentes RECURSOS de INCONFORMIDAD, toda
vez que se trata de un acto dictado por un órgano electoral que es
impugnable a través de ese medio. Lo anterior, con fundamento en
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los artículos 68 de la Constitución local; 2, fracción I, inciso b) de la
Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California y
283, fracción I de la Ley Electoral.
3. PROCEDENCIA
Aduce la responsable que el medio de impugnación promovido por
Carolina Aubanel Riedel fue presentado extemporáneamente, ya
que en la especie el plazo para ello comenzó a correr el veintitrés de
abril y concluyó el veintiocho del mismo mes (sic), porque en la
fecha de aprobación del Dictamen veinte, la recurrente no era parte
interesada, y por tanto, no podía operar la notificación propiamente
del acto, de ahí que debió estarse a su publicación en la página de
internet del Consejo General; en consecuencia, estima que se
actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo
299, fracciones III y V, en relación con los numerales 294 y 295,
todos de la Ley Electoral local.
Es infundada la causal de improcedencia que se analiza, ya que si
bien es cierto que con motivo de la sentencia dictada por este
Tribunal, el veintidós de abril, en el expediente RA-053/2016, es un
hecho notorio2 que Carolina Aubanel Riedel a la fecha de emisión
del Dictamen veinte no tenía la calidad de candidata independiente,
y por tanto la autoridad responsable no tenía la obligación de realizar
una notificación personal, también lo es que por la naturaleza del
acto reclamado, su notificación debió atender a lo señalado en la Ley
Electoral. En efecto, el artículo 310 del referido ordenamiento señala:
No requerirán de notificación personal y surtirán sus efectos al día siguiente de su publicación o fijación, los actos o resoluciones que se hagan públicos a través del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, diarios o periódicos de circulación estatal o regional, o mediante la fijación de cédulas en los estrados de los órganos electorales y del Tribunal Electoral, en los términos de esta Ley, excepto los casos que esta misma señale como notificaciones personales.
2HECHOS NOTORIOS. LOS MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LOS
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO PUEDEN INVOCAR CON ESE CARÁCTER NO SÓLO LOS ASUNTOS RESUELTOS POR ELLOS O LOS QUE EN EL PASADO HAYAN SIDO DE SU CONOCIMIENTO, SINO TAMBIÉN LOS ASUNTOS QUE SEAN VISTOS EN LA MISMA FECHA DE SESIÓN. Jurisprudencia XIX. 1º P.T. J/5
2, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en
materias Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito
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Del numeral transcrito se desprende que para que surtan sus efectos
los actos o resoluciones que se hagan públicos, y que no requieren
de notificación de carácter personal, ésta deben efectuarse en el
Periódico Oficial del Estado, o en diarios o, periódicos de circulación
estatal o regional, o bien mediante la fijación de cedulas en los
estrados de los órganos electorales o del Tribunal Electoral.
En la especie, resulta evidente que la responsable no utilizó o agoto
alguna de las tres formas de realizar el tipo de notificación que se
analiza, pues como lo manifiesta en su Informe Circunstanciado, el
acto impugnado lo hizo del conocimiento de quien pudiera resultar
interesado, ordenando su publicación en la página de internet del
Consejo General, mecanismo no reconocido por la ley para estar en
condiciones de considerar que surtió efectos de notificación.
Ahora bien, suponiendo sin conceder que la responsable consideró
que en la especie, el mecanismo utilizado pudiera resultar
equiparable a la notificación realizada por estrados, ello tampoco
resulta acertado en términos de los señalado por el artículo 302 de la
Ley Electoral, en donde se prevé que los estrados son los lugares
destinados en las oficinas de los órganos electorales y del Tribunal
Electoral para que sean colocados para su notificación, cédulas,
copia del escrito de interposición del recurso y de los autos y
resoluciones que le recaigan para su notificación y publicidad.
Así las cosas, es indudable que al no haberse realizado la
notificación del acto reclamado a través de los mecanismos previstos
en la ley, el mismo no surtió sus efectos, de ahí que el plazo
perentorio de los cinco días a que se refiere el numeral 295 de la Ley
Electoral local no comenzó a correr en la fecha señalada por la
responsable y por tanto no se puede considerar que el medio de
impugnación promovido por la actora haya sido presentado en forma
extemporánea.
En este orden de ideas, se considera que los recursos promovidos
por los actores reúnen los requisitos de procedencia previstos en los
artículos 288 y 295 de la Ley Electoral local, como se acordó en el
respectivo auto de admisión, por lo que procede entrar a su estudio
de fondo.
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4. ESTUDIO DE FONDO
4.1. Planteamiento del caso
En el Dictamen veinte, la autoridad responsable aprobó la
determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado
realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes
durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario
estatal 2015-2016 en Baja California.
De las demandas presentadas por los candidatos independientes, se
desprenden como agravios los siguientes:
a) La indebida interpretación del artículo 41, base II de la
Constitución Federal, al extender el principio de prevalencia
del financiamiento público sobre el privado a los candidatos
independientes, generando con ello una inequidad
inaceptable, que hace inaccesible el derecho a ser votado.
b) Se afecta el principio de equidad en el proceso electoral al
fijar los límites del financiamiento privado en términos del
artículo 39 de la Ley de Candidaturas lo que impone un
monto significativamente menor como tope de gastos de
campaña que el autorizado a los candidatos de partidos
políticos, lo que restringe el derecho político a ser votado.
c) Se violenta la garantía de igualdad haciendo nugatorio el
derecho a ser votado, al dotarse de más recursos económicos
a los candidatos de los partidos políticos que a los
independientes.
La lectura de los escritos recursales y la identificación de los
agravios con la connotación precisada, se hace a la luz de la
Jurisprudencia 04/99 emitida por la Sala Superior de rubro: MEDIOS
DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR
DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA
DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR3, que
impone a los órganos resolutores de los medios de impugnación en
materia electoral, el deber de interpretar los escritos de demanda,
con el objeto de determinar con precisión la verdadera intención de
quienes promueven. 3 Revista Justicia Electoral 2000, suplemento 3, página 17.
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En este orden de ideas, de la lectura de los agravios se advierte que
en su conjunto, esencialmente se refieren a la indebida aplicación a
los candidatos independientes del principio de prevalencia del
financiamiento público sobre el privado, situación que los coloca en
desventaja respecto de los candidatos de los partidos políticos.
Conforme a lo anterior, el examen de las inconformidades se hará de
forma conjunta, lo que no irroga perjuicio a los recurrentes, ya que lo
importante es que se atiendan en su totalidad. Así lo ha sostenido la
Sala Superior en la Jurisprudencia 4/20004, cuyo rubro dice:
AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO
CAUSA LESIÓN.
4.2 El derecho a ser votado La Constitución Federal prevé como derecho humano el de acceder
a cargos de elección popular, conocido también como derecho a ser
votado o al voto pasivo.5
Antes de que se incorporaran al texto constitucional la figura de las
candidaturas independientes, la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación desarrolló jurisprudencias
relevantes en relación con el tema que nos ocupa, es decir, al
derecho a ser votado.
Así encontramos que en las jurisprudencias 27/2002, cuyo rubro es
DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y
ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN6, y 20/2010, cuyo rubro es
DERECHO POLÍTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE
4 Compilación 1997-2012 jurisprudencia y tesis en materia electoral Volumen 1,
Jurisprudencia, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fojas 119 y 120. 5 Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación; …. 6 Jurisprudencia 27/2002, Tercera Época. Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 26 y 27.
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EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO7, dicha
autoridad jurisdiccional estableció que el derecho a ser votado se
integra por cuatro elementos: a) Posibilidad de contender en una
campaña electoral; b) El derecho a ser proclamado en caso de
alcanzar la mayoría de los votos efectivamente emitidos; c) El
derecho a ocupar el cargo; y d) Derecho a ejercer la función pública
correspondiente.
En relación con el primer elemento, la Sala superior ha sostenido el
criterio de que resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito
de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que
disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una
trasgresión al citado derecho, ello con independencia de la
legitimidad de dichas afectaciones.
4.3 Reconocimiento constitucional de las candidaturas
independientes
En el 2012 se reformaron y adicionaron algunos dispositivos
constitucionales y para el caso en estudio conviene resaltar la
modificación al numeral 35, fracción II, mediante la cual se adoptó un
nuevo sistema para el acceso a los cargos de elección popular a
través de las candidaturas independientes, por lo que el registro de
candidatos dejó de ser una cuestión exclusiva de los partidos
políticos.
Al año siguiente, se modificó de nueva cuenta la Constitución
Federal, estableciendo en su numeral 116 que las constituciones y
leyes de los estados, así como la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal tendrán como obligación, fijar bases y requisitos para las y
los ciudadanos que soliciten su registro como candidatos
independientes a cargos de elección popular, lo anterior a fin de
armonizar sus respectivos marcos normativos y con ello hacer
efectivo el derecho humano de ser votado de forma independiente
de los partidos políticos y ya en el 2014 se establecieron las reglas
para la participación de las y los candidatos independientes tanto a
nivel federal como en las entidades federativas.
7 Jurisprudencia 20/2010, Cuarta Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 3, Número 7, 2010, páginas 17 a 19.
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En relación al reconocimiento constitucional de las candidaturas
independientes, la Sala Superior, dentro del juicio con número de
expediente SUP-REC-0193-2015 en lo conducente sostuvo lo
siguiente:
“…en cuanto al reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes, esta Sala recuerda que tres meses antes de la reforma constitucional que las reconoció como parte del derecho de las personas a ser votadas, había emitido la jurisprudencia 11/2012 en el sentido de sostener que el derecho en comento era de libre configuración legal, pues la Constitución no se pronunciaba sobre las calidades con base en las cuales las personas podían contender a una elección, siempre y cuando pudieran obtener una nominación a través de mecanismos democráticos10.
10 Jurisprudencia 11/2012, cuyo rubro es "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. SU EXCLUSIÓN EN
EL SISTEMA ELECTORAL FEDERAL NO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES". Quinta
Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, Año 5, Número 10, 2012, páginas 13-15. La jurisprudencia se aprobó durante la sesión
de 2 de mayo de 2012 y fue corregida el 4 de junio del mismo año.
Más allá de lo anecdótico, y aunque pudiera resultar aparentemente paradójico, esta Sala Superior considera que dicho criterio evidencia una postura que sigue vigente hoy en día: el reconocimiento y alcance de los derechos humanos, incluidos los político-electorales, compete primigeniamente a la Constitución y a los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano, ambas fuentes del bloque de constitucionalidad. Las leyes podrían crear derechos siempre y cuando ello no se traduzca en una afectación a otros derechos previamente reconocidos.
En estos términos, la Sala Superior reconoce que el Poder Revisor de la Constitución actuó en cumplimiento al principio de progresividad reconocido en el tercer párrafo del artículo 1º constitucional, al ampliar los alcances del derecho de las personas a ser votadas, señalando que deberá garantizarse tanto respecto de quienes hayan sido postuladas por un partido político, como respecto de quienes hayan solicitado directamente su registro como candidatas.
Como se reconoció recientemente al resolver el juicio ciudadano 1004/2015, durante la sesión del pasado 27 de mayo de 2015, el principio de progresividad tiene una doble dimensión:
1) Por una parte, reconoce que el contenido de los derechos humanos se encuentra limitado por una prohibición de regresividad que opera como límite al poder y a las mayorías.
Aunque en el precedente en cita no se desarrolló, esta conclusión es un corolario de tres preceptos constitucionales que deben interpretarse armónicamente: (i) el tercer párrafo del artículo 1º constitucional11, el cual señala como principio rector de los derechos humanos el de progresividad, lo que limita la actividad del Poder Revisor de la Constitución; (ii) el artículo 1512, conforme al cual no
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serán válidos los tratados internacionales que menoscaben el bloque de constitucionalidad, lo que limita la actividad del Estado mexicano en la celebración de tratados internacionales; y (iii) el artículo 35, fracción VIII, fundamento 3º13, conforme al cual no podrán ser objeto de consultas populares las limitaciones o restricciones a derechos humanos, lo que limita la posibilidad de que la ciudadanía actuando mediante mecanismos de democracia directa pueda llegar a menoscabar el contenido del bloque de constitucionalidad.”
2) Por otra parte, obliga al Estado que limite las modificaciones al contenido de los derechos humanos únicamente a aquéllas que se traduzcan en su ampliación, ya sea mediante un aumento en los alcances del derecho o en la eliminación de sus limitaciones, ya mediante un aumento en el reconocimiento de las personas titulares del mismo.
Todo lo anterior permite a esta Sala Superior concluir que la intención del Poder Revisor de la Constitución fue la de ampliar el contenido del derecho fundamental de las personas a ser votadas, ampliando el núcleo constitucional del mismo al reconocer la posibilidad de contender en elecciones populares tanto por conducto de un partido político, como de forma directa a través de las candidaturas independientes.
Esta ampliación del contenido constitucional del derecho a ser votado se traduce, inevitablemente, en una restricción de la libertad de configuración legal otorgada a los órganos legislativos secundarios –general, federal y locales. Así, la actuación legislativa podrá adquirir distintas características, pero deberá partir de la necesidad de convertir a las candidaturas independientes en una realidad.
4.4 Consecuencias del reconocimiento constitucional de las
candidaturas independientes
La Corte cuenta con una amplia jurisprudencia en torno al análisis
constitucional de los requisitos legales que se exigen a las personas
que aspiran a obtener el registro de su candidatura independiente. En las acciones de inconstitucionalidad resueltas por dicho órgano
jurisdiccional se estableció que no existía un trato discriminatorio
hacia las y los candidatos independientes por tener que cumplir con
algunos requisitos que se estimaron más estrictos que los exigidos a
los partidos políticos para el registro de las candidaturas.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, tal y como lo sostuvo la
Sala Superior en el expediente aludido, resulta ineludible hacer una
distinción: la diferente situación de candidatas y candidatos
independientes, respecto de la de los partidos políticos ha quedado
perfectamente expuesta por la Suprema Corte; sin embargo, entre
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las y los candidatos independientes y las y los candidatos que militan
en un partido político no existen diferencias materiales, de modo que
el régimen jurídico que les sea aplicable durante las campañas
electorales en las cuales contiendan debe ser análogo o, cuando
mucho, razonablemente distinto.
Así es, sostiene la Sala Superior que si las personas que aspiran a
un cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de
competir y, eventualmente, ganar, se estarían produciendo tres
violaciones de gran trascendencia para el orden constitucional: Por
una parte se está vulnerando su derecho a ser votadas; por otra
parte se está afectando el derecho de la ciudadanía a elegir una
opción política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los
partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del derecho
de acceder a cargos de elección popular; y finalmente, se estaría
vaciando de contenido un derecho constitucional al limitarlo de tal
forma que termina por hacerse nugatorio.
En ese sentido, la Sala Superior considera de la mayor importancia
enfatizar que una cosa es regular exhaustivamente el acceso de la
ciudadanía a candidaturas independientes, por lo que ello significa
respecto a la obtención de recursos públicos sin el escrutinio que ya
se ha hecho con los partidos políticos, y otra muy distinta es regular
excesivamente, al grado de limitar y condenar a su virtual
inviabilidad, a las candidaturas que ya obtuvieron el registro y
pasaron por ese escrutinio previo. En pocas palabras, una
candidatura que ya superó la etapa de registro debe regirse por
un marco normativo que le permita competir en igualdad de
armas con las y los candidatos de los partidos políticos, pues
esto es un corolario del principio de equidad que rige las
contiendas electorales.
Conforme a lo anterior es dable concluir que a partir de su registro,
las y los candidatos independientes deben tener las mismas
posibilidades de contender y tener éxito en las campañas electorales
que participen. Así, es posible hablar de una igualdad sustantiva
entre ambos tipos de candidaturas, pues son perfectamente
compatibles los supuestos de derecho en los cuales se encuentran.
Esto implica que las y los candidatos independientes deban recibir,
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cuando menos, el mismo trato que quienes contienden
representando a partidos políticos de reciente creación.
4.5 Alcances del principio de prevalencia del financiamiento público
sobre el privado
Como se aprecia de los medios de impugnación, los recurrentes
consideran que al fijarse los límites del financiamiento privado para
los candidatos independientes, se les impone un monto
significativamente menor como tope de gastos de campaña que el
autorizado a los candidatos de partidos políticos, lo cual provoca una
marcada inequidad en la contienda electoral.
A juicio de este Tribunal, son fundados los motivos de disenso
expuestos por los recurrentes en atención a lo siguiente:
Del análisis exhaustivo de las argumentaciones vertidas por los
actores del presente juicio se desprende que lo pretenden combatir
es la aplicabilidad a las candidaturas independientes del principio
constitucional conforme al cual debe prevalecer para los partidos
políticos el financiamiento público sobre el privado.
Al respecto, el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal
dispone, entre otras cosas, que la ley garantizará que los partidos
políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos
para llevar a cabo sus actividades, y al efecto señalará las reglas a
que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus
campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos
prevalezcan sobre los de origen privado.
Así, en términos de los incisos a), b) y c) de la citada fracción II del
precepto constitucional invocado, el financiamiento público para los
partidos políticos se destinará al sostenimiento de sus actividades
ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto
durante los procesos electorales y las de carácter específico,
conforme a los parámetros y montos que el propio dispositivo
señala.
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Conforme a lo anterior, tal y como lo sostuvo la Sala Superior en el
expediente SUP-REC-0193-2015, es dable concluir que no existe
una regulación constitucional expresa sobre el tema del
financiamiento privado.
En efecto, de la simple lectura del artículo 41 constitucional, base II,
en su parte conducente, se aprecia que dicho precepto está dirigido
a la regulación del financiamiento público de los partidos políticos, de
ahí que el principio de prevalencia del financiamiento público sobre
el privado, está diseñado únicamente para los partidos políticos.
Lo anterior se sustenta y es acorde con la Tesis XXI/2015 de rubro
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. NO LES ES APLICABLE EL
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PREVALENCIA DEL
FINANCIAMIENTO PÚBLICO SOBRE EL PRIVADO, QUE
CORRESPONDE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
Ahora bien, la Constitución Federal, en su numeral 116, fracción IV,
incisos k) y p), dispone que de conformidad a las bases establecidas
en la misma y en las leyes generales en la materia; las
constituciones y las leyes de los Estados, deberán regular lo relativo
a los requisitos, derechos y prerrogativas de los candidatos
independientes garantizándoles su derecho al financiamiento
público.
En relación con lo anterior, los artículos 398 y 399 la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales establecen la bases
relativas al régimen de financiamiento para candidatos
independientes, señalando que tendrá las modalidades de público y
privado, y que este último se constituye por las aportaciones que
realicen el candidato independiente y sus simpatizantes, el cual no
podrá rebasar el diez por ciento del tope de gasto para la elección de
que se trate.
En el ámbito local, el artículo 35 Ley de Candidaturas establece
como obligación de los candidatos independientes aplicar el
financiamiento exclusivamente para los gastos de campaña. Por otra
parte, el numeral 38 del referido ordenamiento dispone que el
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régimen de financiamiento de los Candidatos Independientes tendrá
las modalidades privado y público.
El artículo 39 de la misma ley señala que el financiamiento privado
se constituye por las aportaciones que realicen el Candidato
Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en
ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se
trate.
El artículo 45 del mismo cuerpo legal dispone que los Candidatos
Independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público
exclusivamente para sus gastos de campaña y que para los efectos
de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que
tienen derecho los Candidatos Independientes, en su conjunto,
serán considerados como un partido político de nuevo registro.
En el mismo tenor, tal ordenamiento en su numeral 46 establece que
tratándose de un año de la elección en el que se renueven
exclusivamente a los integrantes del Congreso del Estado y
munícipes de los ayuntamientos el financiamiento público se
distribuirá en un 50% de manera igualitaria entre todas las fórmulas
de Candidatos Independientes al cargo de Diputados y el otro 50%,
en los mismos términos, entre todas las planillas al cargo de
Munícipes.
Conforme lo expuesto y de conformidad con las disposiciones
legales señaladas encontramos que tratándose de candidatos
independientes, el financiamiento para los procesos electorales en
Baja California se rige por las siguientes bases normativas:
a) Se debe aplicar exclusivamente para los gastos de campaña.
b) Se constituye con recursos públicos y privados.
c) El financiamiento privado no podrá rebasar el 10% del tope de
gasto para la elección de que se trate.
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d) Para efectos de su distribución, el financiamiento público los
Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados
como un partido político de nuevo registro.
En el caso concreto, el veintiuno de abril la autoridad responsable
aprobó el Dictamen veinte en el que se determinaron los límites de
las aportaciones de los candidatos independientes y sus
simpatizantes, es decir, el monto de financiamiento de carácter
privado del que podrán disponer, ello conforme a lo previsto por la
Ley de candidaturas.
Al respecto, los actores, aunque no con meridiana claridad, se
duelen que la responsable omitió atender lo que establece el artículo
primero de la Constitución Federal ya que en la aprobación del acto
reclamado, la autoridad estaba obligada a realizar una interpretación
más extensiva del artículo 39 de la Ley de candidaturas y demás
disposiciones aplicables a dicho régimen, para privilegiar el ejercicio
del derecho a ser votado previsto en el artículo 35, fracción II de la
Constitución Federal.
Ahora bien, una vez señalado lo anterior, este Tribunal considera
que le asiste la razón a los actores en el sentido de que la
responsable soslayó realizar una interpretación más extensiva de
todas las disposiciones que rigen en torno a la figura de los
candidatos independientes, más aun las relativas al financiamiento
privado, para proteger el ejercicio pleno del derecho a ser votado de
los inconformes previsto en el artículo 35, fracción II de la
Constitución Federal, al hacerles extensivo la aplicación del principio
de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, al fijar los
límites a su financiamiento privado conforme a los montos a que se
contrae el Dictamen veinte.
En primer lugar, debemos señalar que de conformidad con el texto
vigente del artículo 1° constitucional, el orden jurídico mexicano
cuenta con lo que se ha denominado un nuevo bloque de
constitucionalidad. Este nuevo paradigma implica que, en materia de
derechos fundamentales, nuestro orden jurídico tiene dos fuentes
primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la
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Constitución; y b) todos aquellos derechos humanos establecidos en
tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Las normas provenientes de ambas fuentes gozan de rango
constitucional y, por tanto, son normas supremas del ordenamiento
jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos
que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico,
obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos
casos en que sea procedente, a su interpretación. En esta lógica, el
catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo
prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos
aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales
ratificados por el Estado Mexicano.
Cabe destacar que el ordenamiento jurídico mexicano se ha
caracterizado por seguir un modelo constitucionalista, en el cual la
Constitución Federal actúa como norma fundamental del mismo,
determinando la validez y vigencia del resto de las normas jurídicas
que conforman dicho ordenamiento y poniendo un especial énfasis
en la protección de los derechos fundamentales.
En esa tesitura, los derechos fundamentales reconocidos
constitucionalmente, ya sea por estar directamente en el texto de la
Constitución o por encontrarse consagrados en los tratados
internacionales ratificados por México, también son normas
fundamentales con un grado máximo de fuerza vinculante dentro de
nuestro ordenamiento jurídico.
Los derechos fundamentales se distinguen de las normas que
contienen reglas por ser normas que no tienen acotadas o
identificadas sus condiciones de aplicación, lo que las dota de una
estructura de principios: contienen un mandato de optimización con
la instrucción de que algo sea realizado en la mayor medida posible.
Pero la determinación de cuál sea la mayor medida posible
dependerá de las otras normas jurídicas que también resulten
aplicables en el caso concreto, pues los principios están
indefectiblemente llamados a ser limitados por los otros principios
con los que entren en interacción, así como las reglas que los
desarrollen.
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Así se estima que la interpretación que se debe de realizar a las
disposiciones que rigen en materia de candidaturas independientes y
más específicamente las relativas al financiamiento privado, debe de
ser a la luz de una interpretación conforme y atendiendo al criterio
que sea más favorable a la protección del derecho de ser votado
reconocido en el 35 de la Constitución Federal, acorde al mandato
que el artículo 1º del propio Texto Fundamental impone a todas las
autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias.
La Constitución es el "contexto" de todo orden jurídico, por eso la
interpretación conforme a la Constitución tiene por destinatarios a los
intérpretes jurídicos sin exclusión y cualquiera que sea el nivel o
carácter con el que actúa.
El contenido de los numerales de la Ley de candidaturas cuyo
contenido versa sobre el financiamiento y que para el presente
asunto su interpretación se exige, establecen lo siguiente:
Artículo 38.- El régimen de financiamiento de los
Candidatos Independientes tendrá las siguientes
modalidades:
I. Financiamiento privado, y
II Financiamiento público.
Artículo 39.- El financiamiento privado se constituye por
las aportaciones que realicen el Candidato Independiente
y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en ningún
caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se
trate. Los Candidatos Independientes tienen prohibido
recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como
de metales y piedras preciosas, por cualquier persona
física o moral.
Artículo 45.- Los Candidatos Independientes tendrán
derecho a recibir financiamiento público exclusivamente
para sus gastos de campaña. Para los efectos de la
distribución del financiamiento público y prerrogativas a
que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su
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conjunto, serán considerados como un partido político de
nuevo registro.
El segundo numeral en cita contempla que el financiamiento privado
no podrá exceder el diez por ciento del tope de gasto de campaña
para la elección de que se trate.
Tal disposición admite una interpretación más amplia entorno a las
demás que regulan el tópico en estudio y no solo la literal como la
adoptada por la responsable que podría conducir, como en el caso
en concreto, a pretender que con los montos aprobados como límite
al financiamiento privado, los candidatos independientes estuvieran
en aptitud de participar en forma equitativa en la contienda electoral,
situación que materialmente resultaría imposible, toda vez que los
montos a que tendrán acceso los candidatos de partidos políticos
son sumamente superiores.
Tal interpretación restringiría de manera desproporcionada el
derecho político electoral de ser votado reconocido en el artículo 35
de la Constitución Federal, 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos.
Al respecto, cabe mencionar la siguiente jurisprudencia que refiere
los alcances de los derechos político-electorales, cuyo rubro y texto
es8:
DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-
ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA
APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA.- Interpretar en forma
restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de
asociación en materia política y de afiliación política electoral
consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los valores
tutelados por las normas constitucionales que los consagran, así
cabe hacer una interpretación con un criterio extensivo, toda vez que
no se trata de una excepción o de un privilegio, sino de derechos
fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales deben
ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos.
8 La Tesis S3EL1 29/2002, 3ª Época, de la Revista del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, suplemento 5, año 2003, páginas 27 y 28.
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En ese orden, los cánones de interpretación, tanto de las
disposiciones constitucionales como de los instrumentos
internacionales en materia de derechos humanos, así como el
principio de progresividad, exige del operador jurídico maximizar el
pleno ejercicio del derecho fundamental de ser votado.
En relación al caso que nos ocupa, el artículo 116 de la Constitución
Federal establece, entre otras cosas, que de conformidad con las
bases establecidas en ese ordenamiento y las leyes generales en la
materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia
electoral, garantizarán que se fijen las bases y requisitos para que
en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como
candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos
los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de
esta Constitución.
De lo anterior se colige, que la regulación respecto a las
candidaturas independientes deberá darse dentro de los parámetros
que enmarca el derecho a ser votado contenido en el citado numeral
35.
En este orden de ideas, el multicitado derecho debe garantizarse
tanto respecto de quienes sean postulados por un partido político,
como de quien se haya registrado como candidato independiente y
en ambos casos deben regirse por un marco normativo que les
permita competir en igualdad de oportunidades pues esto es un
corolario del principio de equidad que rige las contiendas electorales,
en las cuales resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito
de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que
disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una
trasgresión al citado derecho, lo que en la especie aconteció
mediante la aprobación del acto reclamado pues con ello, como lo
señalan los recurrentes, se les impusieron montos significativamente
menores como tope de gastos de campaña que el autorizado para
los candidatos de partidos políticos.
Ahora bien, el numeral 45 de la Ley de Candidaturas, en lo que
importa, señala que para los efectos de la distribución del
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financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los
Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados
como un partido político de nuevo registro.
La disposición en comento, no obstante que la misma no refiere al
monto sino a la distribución, en su momento fue interpretada por la
Autoridad responsable, en el sentido de que el financiamiento
público que correspondía a los candidatos independientes sería
equivalente al que se otorgaría a los partidos de reciente creación, lo
cual se corrobora con la aprobación del Dictamen once aprobado por
el Consejo Electoral, en el que se determinó otorgar el mismo monto
de financiamiento a los candidatos independientes que a cada uno
de los partidos MORENA, ENCUENTRO SOCIAL, PENINSULAR Y
MUNICIPALISTA.
La interpretación desplegada por la responsable se considera
razonablemente adecuada, pues responde a la protección del
principio de equidad en la contienda electoral, al darles el mismo
trato a los participantes, por lo que hace al financiamiento público.
Sin embargo, al momento de la aprobación del Dictamen veinte se
alejó del criterio interpretativo adoptado, en el sentido de
salvaguardar el principio de equidad en aras de proteger el derecho
humano a ser votado, por el contrario con la determinación de los
límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de
las candidatas y candidatos independientes durante las campañas
contenidos en el acto reclamado, estableció a las candidaturas
independientes una limitación creada por el Poder Revisor de la
Constitución, aplicable solo a los partidos Políticos, conocido como
el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el
privado, contenido en el artículo 41 fracción II.
En este orden de ideas, si para la determinación del financiamiento
público de los candidatos independientes, la responsable estimó que
se les debía dar un trato equiparable al de un partido político de
reciente creación, lo cual deriva en una protección al principio de
equidad en la contienda electoral, luego entonces al momento de
determinar los limites o topes del financiamiento privado de los
candidatos independientes, por mayoría de razón debió actuar en el
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mismo sentido y resolver como lo hizo la Sala Superior en el
expediente supra citado, determinando que los candidatos
independientes podrán acceder a dicho financiamiento, siempre y
cuando, por una parte no rebase el tope establecido como gastos de
campaña para los partidos políticos aun y cuando esté por encima
del financiamiento público, pues como ya quedó asentado dicho
principio de prevalencia no les es jurídicamente aplicable, y por la
otra, que los recursos sean de procedencia lícita.
De ahí que, conforme a las anteriores consideraciones se estiman
fundados los motivos de disenso aducidos por los recurrentes, por
lo que procede revocar el acto impugnado.
Se arriba a la anterior conclusión toda vez que conforme a las cifras
contenidas en los dictámenes trece, veinte y veintidós9, aprobados
por el Consejo General, los montos a que tendrán acceso quienes
participan de manera independiente en el proceso electoral que
transcurre, se estiman inequitativos para poder contender si se tiene
en consideración que se trata de cifras muy inferiores en relación a
las que dispondrán los candidatos postulados por un partido político,
ello según se aprecia en la siguiente tabla:
1 2 3 4
Municipio /
Distrito
Topes Máximos
de Gastos de
Campaña
(Dictamen 13)
Límite de
aportaciones
de candidatos
independientes
(Dictamen 20)
Financiamiento
Público por
Candidato
Independiente
(Dictamen 22)
SUMA
(rubros 2 y 3)
=
ENSENADA $ 4´822,833.79 $ 482,283.38 $ 44,595.07 $ 526,878.45
PLAYAS DE
ROSARITO
$ 2´242,287.75 $ 224,228.78 $ 44,595.07 $ 268,823.85
TECATE $ 2´242,287.75 $ 224,228.78 $ 44,595.07 $ 268,623.85
TIJUANA $11´211,438.74 $ 1´121,143.87 $ 44,595.07 $ 1´165,738.94
III $ 582,909.47 $ 58,290.95 $ 50,965.80 $ 109,256.75
V $ 1´204,195.51 $ 120,419.55 $ 50,965.80 $ 171,385.35
VI $ 2´380,038.53 $ 238,003.85 $ 50,965.80 $ 288,969.65
VIII $ 1´480,386.43 $ 148,038.64 $ 50,965.80 $ 199,004.44
IX $ 666,832.32 $ 66,683.23 $ 50,965.80 $ 117,649.03
XIV $ 2´073,762.43 $ 207,376.24 $ 50,965.80 $ 258,342.04
9 Consultables en los siguientes vínculos:
http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DictamenTrecedelaXVIExtra.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICT20.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICTAMEN22FPxxxi.pdf
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Cantidades derivadas de la siguiente documentación: Dictamen trece: Relativo a la Determinación de los topes máximos de gastos de
campaña dentro del Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016. Dictamen veinte: Relativo a la Determinación de los límites a las aportaciones de
carácter privado realizadas a favor de las Candidatas y Candidatos Independientes durante las campañas electorales en el Proceso Electoral Ordinario Estatal 2015-2016 en Baja California. Dictamen veintidós: Relativo a la Determinación de las distribuciones del
financiamiento público para gastos de campaña de los Candidatos Independientes que obtuvieron su registro para contender a los cargos de Munícipes y Diputados por el principio de mayoría relativa, para el Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016 en Baja California.
Argumentar lo contrario a lo sostenido en la presente resolución,
significaría reducir las posibilidades de éxito de las campañas de los
candidatos independientes, al ignorar que los derechos políticos
deben entenderse como oportunidades reales y efectivas.
Finalmente, se precisa que lo anterior no exime a los candidatos
independientes de cumplir con las obligaciones en materia de
financiamiento privado, contenidas en diversas disposiciones
legales.
Así, en términos de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de
Candidaturas, los candidatos independientes se encuentran
obligados a rechazar toda clase de apoyo económico, político o
propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto
de cualquier religión, así como de las asociaciones y organizaciones
religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o
donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y
bajo ninguna circunstancia de los entes a que se refiere el artículo
40 del mencionado ordenamiento.
En efecto conforme al numeral último citado, los candidatos
independientes, no pueden aceptar aportaciones o donativos, en
dinero o en especie por sí o por interpósita persona y bajo ninguna
circunstancia, de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la
Federación y de las entidades federativas, así como los
ayuntamientos y demás entes señalados en tal dispositivo; ni realizar
las acciones señaladas en los artículos 41 y 44 de la Ley de
Candidaturas, solo por mencionar algunas.
En el mismo sentido, no podrán obtener financiamiento por concepto
de préstamos personales en efectivo, cheque, transferencia bancaria
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o instrumento similar de personas físicas, ni se deberán suscribir
contratos de mutuo para la obtención de financiamiento de personas
físicas y morales en términos del artículo 101 del Reglamento de
Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, debiendo sujetarse
también, en lo conducente, al control de las aportaciones de
aspirantes, precandidatos, candidatos independientes y candidatos a
que refiere su artículo 104, así como a las demás disposiciones de
este ordenamiento.
4.6. Resulta innecesaria la inaplicación solicitada
Respecto a la inaplicación del artículo 39 de la Ley de Candidaturas,
reclamada en el recurso RI-076/2016, por ser inconstitucional, según
el dicho del actor, para este órgano jurisdiccional resulta innecesario
pronunciarse respecto a la constitucionalidad de la norma, y por
ende la inaplicación solicitada, en virtud de que con la Interpretación
conforme en sentido amplio, acorde a los derechos humanos,
favoreciendo en todo a las personas con la protección más amplia,
efectuada en términos de las consideraciones vertidas en el
apartado que antecede, fue posible acogerse a las pretensiones de
los actores, de ahí lo innecesario del análisis respectivo.
4.7. Efectos
Al resultar fundada la pretensión, lo procedente es revocar el acto
impugnado, para efectos de que la responsable, en un término de
cuatro días contados a partir de la notificación de la presente
resolución, emita un nuevo Dictamen en el que se determinen los
límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de
las candidatas y candidatos independientes durante las campañas
electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en
Baja California.
En consecuencia, dichos limites deberán determinarse en
congruencia con lo establecido en el Dictamen número trece emitido
por la Autoridad Responsable, sin que el financiamiento total pueda
rebasar el tope de gastos de campaña establecidos en el referido
dictamen.
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RESOLUTIVO
PRIMERO. Se revoca el Dictamen número veinte de la Comisión del
Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo General
Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California.
SEGUNDO. Se ordena al Consejo General Electoral del Instituto
Estatal Electoral de Baja California, atender lo señalado en el punto
4.7. de la presente sentencia.
Glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente
sentencia a los autos de los recursos acumulados.
NOTIFÍQUESE.
Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de Justicia Electoral del Estado
de Baja California, por unanimidad de votos de los Magistrados que
lo integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y
da fe.
MARTÍN RÍOS GARAY MAGISTRADO PRESIDENTE
ELVA REGINA JIMÉNEZ
CASTILLO MAGISTRADA
LEOBARDO LOAIZA CERVANTES
MAGISTRADO
LEONOR IMELDA MARQUEZ FIOL
SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS
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