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LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO, SUS EFECTOS SOBRE
EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
RESPONSABLE: Labour Asociados, Consultoría Social, Laboral e Internacional, S.L.L.
Investigación financiada mediante subvención recibida de acuerdo con lo previsto en la Orden TAS/1587/2006, de 17 de mayo (subvenciones para el Fomento de la Investigación de la Protección Social –FIPROS-) La Seguridad Social no se identifica con el contenido y/o conclusiones de esta investigación, cuya total responsabilidad corresponde a sus autores.
SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL GOBIERNO
DE ESPAÑA
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES DIRECCIÓN GENERAL DE
ORDENACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO,
SUS EFECTOS SOBRE EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
Expediente FIPROS / 2006/ 61
Investigación financiada al amparo de lo previsto en la Orden
TAS/1587/2006 de 17 de marzo (Subvenciones para el Fomento de la Investigación Social FIPROS)
Diciembre 2007
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1
INVESTIGADORES PRINCIPALES
Rafael Muñoz de Bustillo (dir)* Fernando Esteve Pablo de Pedraza José Ignacio Antón
Jaime Frades José María Zufiaur
EQUIPO TÉCNICO Y DE APOYO
Mª Jesús Gallego Eugenia González
José Adolfo Gómez Raúl Sánchez
Vanesa de Blas Alejandro del Nogal
* Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Salamanca Universidad Autónoma de Madrid Universidad de Salamanca y Universidad de Essex Unión General de Trabajadores Labour Asociados, Consultoría Social, Laboral e Internacional Labour Asociados, Consultoría Social, Laboral e Internacional
2
ÍNDICE
1. Introducción 3
2. Sistemas alternativos de cálculo de pensiones y justicia distributiva. Una reflexión teórica
9
2.1. Eficiencia y justicia económica 2.2. Conceptos de justicia distributiva en el diseño de los sistemas de pensiones 2.3. Conclusiones
9
12 32
3. Las reformas de pensiones en Europa: Algunos ejemplos 34
3.1. Introducción 3.2. Algunas reformas europeas 3.3. Fomento de la capitalización 3.4. Las reformas en España
34 40 57 60
4. Estimación del impacto del cambio de sistema de cálculo de las pensiones sobre su valor y distribución 65
4.1. Introducción 4.2. Metodología para la estimación del impacto del periodo de cómputo de la base reguladora sobre las pensiones de jubilación del Régimen General 4.3. Impacto del cambio del periodo de cálculo de la base reguladora sobre las pensiones de jubilación del Régimen General 4.4. Conclusiones
65
67
75 83
5. Una aproximación al impacto de la ampliación del período de cotización sobre los trabajadores en activo 84
6. Conclusiones 102
REFERENCIAS 107
APÉNDICE 110
3
1. Introducción
Prácticamente desde su concepción, la historia de los sistemas de pensiones ha
estado llena de llamadas de atención sobre las dificultades que en el futuro se
podrían encontrar los mismos a la hora de hacer honor a los compromisos
contraídos con los cotizantes. La incertidumbre inherente al funcionamiento de
las economías de mercado y el largo plazo que normalmente dista entre el
momento en el que los trabajadores empiezan a cotizar y el momento en el que
empiezan a disfrutar de la pensión hace que esa preocupación sea fácil de
explicar. Más aún, esta preocupación se manifiesta independientemente del
sistema de pensión utilizado. En el caso de sistemas públicos de pensiones de
reparto, la incertidumbre se verá alimentada por el desconocimiento de cuál va
a ser la situación del mercado de trabajo y la productividad en el futuro,
elementos que, junto con la tasa de supervivencia, la esperanza de vida en el
momento de la jubilación y las propias carreras laborales de los trabajadores (a
su vez variables sujetas a incertidumbre) determinarán el peso relativo que las
cotizaciones sociales tendrán que tener en la masa salarial para poder hacer
frente a los compromisos adquiridos.
Por su parte, en el caso de la alternativa principal, los sistemas privados de
pensiones basados en la capitalización (aportación definida), la incertidumbre
cambia de forma, o implicaciones si se prefiere, pero no desaparece. En este
tipo de sistemas la incertidumbre recaerá ahora sobre los sujetos, y no sobre
las entidades administradoras de los planes, ya que serán estos los que tendrán
que asumir, en forma de pensiones más bajas, los posibles cambios no
anticipados en la rentabilidad de sus aportaciones, o el alargamiento de la
esperanza de vida de su cohorte, o en los casos más drásticos la quiebra de los
mismos.
4
Dentro de este contexto histórico de incertidumbre y alarma periódica, el último
episodio de preocupación es el asociado de la constatación de los profundos
cambios demográficos que se están produciendo en todos los países
desarrollados, sin excepción aunque con distinto grado de intensidad, fruto del
aumento sin precedentes de la esperanza de vida, tanto al nacer como a los 65
años, lo que implica, a diferencia de épocas pasadas, que una parte mayoritaria
de los nacidos alcanza los 65 años y que éstos, al cumplir dicha edad, tienen a
su vez una mayor esperanza de vida, y la caída de la tasa de natalidad. Este
fenómeno, en lo que se refiere al primer aspecto, que el demógrafo Pérez Díaz
(2003) ha denominado la “revolución de las masas” y que se puede interpretar
como una generalización de la vejez en el sentido de que la probabilidad
estadística de llegar a “viejo” es muy elevada para todos los nacidos, significa
que cada vez son más, y lo son por más años, el número de pensionistas. Por
su parte, la caída en la tasa de natalidad1, implica que ese proceso de aumento
del número de personas de más de 65 años no va acompañado de un aumento
similar en el otro extremo de la distribución de edad, de forma que se produce
un crecimiento del conocido como índice de dependencia demográfica, que
relaciona las personas de más de 64 años con respecto a las personas
potencialmente activas (entre 16 y 64 años en nuestro país).
Trasciende al objetivo de estas páginas explorar con detalle las complejidades y
distintas formas de cálculo de los índices de dependencia, o las limitaciones de
las estimaciones demográficas a más de 20-25 años, más aún en presencia de
fuertes movimientos migratorios, así como el análisis de cambios
compensatorios en otras variables que puedan aminorar el impacto de los
cambios demográficos sobre la capacidad de una economía de financiar sus
pensiones, cuestiones todas ellas tratadas con detalle en, por ejemplo, Muñoz
de Bustillo et al. (2007), Barr (2000) o Muñoz de Bustillo y Esteve (2004).
1 La tasa de fertilidad (número medio de hijos por mujer) en España ha caído en más un 50% de 1975 a 2005, al pasar de 2,8 a 1,3.
5
En todo caso, independientemente de estas puntualizaciones, la existencia de
un cambio demográfico de gran calado es innegable, y es precisamente este
cambio demográfico el que ha activado la por ahora última señal de alarma
sobre el futuro de los sistemas de pensiones.
Si hubiera que poner una fecha a este estado de creciente preocupación por la
capacidad de los sistemas de pensiones dominantes (sistemas de reparto en su
mayoría, en cualquiera de sus modalidades) de hacer frente a sus compromisos
financieros, probablemente 1994 sería la fecha más adecuada, coincidiendo con
la publicación del informe del Banco Mundial Averting the Old Age Crisis:
Policies to Protect the Old and Promote Growth2. Ello no significa que con
anterioridad no se plantearan cuestiones relativas a la reforma de los sistemas
de pensiones. Sin ir más lejos en España, como es sabido, hubo una reforma
importante en 1985, con implicaciones políticas significativas puesto que marcó
el desencuentro entre el PSOE y el sindicato UGT. Pero sin duda dicha
publicación manifiesta un estado latente de preocupación, de forma que tras
ella no hacen sino sucederse los informes más o menos alarmistas sobre el
futuro de los sistemas vigentes de pensiones, activándose toda una serie de
reformas de mayor o menor calado. Recordemos, a este respecto, que la
aprobación de las directrices de reforma del sistema español de pensiones, el
llamado Pacto de Toledo, se produce tan solo un año después, en 1995. En
este mismo año ve la luz (o quizás deberíamos decir la sombra, dado su
2 Las propuestas del Banco Mundial para enfrentarse a esta crisis anunciada pasaban por la creación de sistemas más complejos basados en tres pilares: un primer pilar público, obligatorio y con el objetivo limitado a luchar contra la pobreza en personas de edad avanzada, un segundo pilar de gestión privada aunque también de naturaleza obligatoria basado en la capitalización de los ahorros privados, y un tercer pilar, de naturaleza voluntaria aunque con incentivos fiscales. Tras esta transformación, los sistemas de pensiones resultantes serían prácticamente como la visión especular de los actuales, en el sentido de que el componente público de reparto pasaría a ser la parte marginal, mientras que el componente privado de capitalización conformaría el grueso del sistema. La publicación del primer informe dio lugar a una miríada de estudios, tanto académicos como promovidos por el sector público e instituciones financieras, dirigidos a evaluar la posición específica que distintos países ocupaban en ese ranking de insostenibilidad de sus sistemas de pensiones. Diez años más tarde, en otra publicación (Indermit, Packard y Yermo, 2004) se matizaría parte de lo planteado en el primer informe, en especial lo relativo a los efectos de la reforma sobre el crecimiento y el ahorro, aunque el Banco Mundial se reafirmaría en la estrategia propuesta.
6
carácter pesimista sobre el futuro de la Seguridad Social) el informe de Herce y
Perez (1995) sobre la reforma del sistema público de pensiones en España
realizado para La Caixa, y el más optimista informe del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social La Seguridad Social en el umbral del siglo XXI, y el año
siguiente el conocido como Informe Barea González Páramo (1996) para la
Fundación BBVA y el Informe del Círculo de Empresarios (Piñera, 1996).
Uno de los elementos contemplados en este proceso de reforma, “permanente”
en palabras de Rodríguez Cabrero (2006), del sistema público de pensiones
español, es el aumento de lo que se ha venido a denominar, con escaso acierto
lingüístico a nuestro entender, como la “contributividad” del sistema, entendido
como el aumento de la relación entre las aportaciones al sistema de los
cotizantes y la pensión resultante. Dos son los elementos que afectan a ese
grado de contributividad: el número de años cotizados y el número de años que
se utilizan para calcula la base reguladora. Previamente a la reforma de 1985 la
base reguladora de la pensión se obtenía a partir de las bases de los dos años
previos a la jubilación. La reforma de 1985 elevó el número de años a 8 y la
reforma de 1997 a 15. Sobre la base reguladora resultante, el monto de la
pensión se calcula aplicándole un porcentaje que va desde el 50% para
aquellos con 15 años de cotización, al 100% para aquellos con 35. De esta
forma, mientras que uno de los coeficientes tiene en cuenta (casi) toda la vida
laboral, el otro sólo contempla parte de ésta (los últimos 15 años).
El presente trabajo tiene como objetivo analizar el impacto que la ampliación
del número de años utilizados para calcular la base reguladora tendría en las
pensiones recibidas por los jubilados del Régimen General que se jubilan a los
65 años. Como paso previo se ha considerado conveniente reflexionar, desde
una perspectiva teórica, sobre cuáles son los criterios, si los hubiera, que
respaldarían (o en su caso rechazarían) una utilización más amplia de la vida
laboral a la hora de calcular los derechos de pensiones, con la finalidad de
conocer si tal política cuenta con un sustrato teórico que la valide.
7
Posteriormente, en el capítulo 3 se repasan algunos ejemplos relevantes de
reforma de la pensiones en Europa, prestando especial atención al tratamiento
de las vidas laborales en el cálculo de los derechos de pensión.
Con este marco de referencia, el capítulo 4 entra de lleno en el objeto del
trabajo que es la estimación del impacto de la ampliación del número de años
utilizado en el cálculo de la base reguladora sobre las pensiones a partir de la
información suministrada por la Muestra Continua de Vidas Laborales, MCVL, de
la SS3. Para ello, en una primera sección se explica la metodología seguida, así
como los problemas encontrados en el tratamiento de la MCVL y la forma en los
que se han resuelto. Una vez seleccionada la muestra de jubilados del Régimen
General (todos aquellos con un margen de error entre la pensión simulada y la
pensión efectiva inferior al 5%), se procede a calcular cuál habría sido su
pensión en el caso de utilizarse progresivamente más años en el cálculo de la
base reguladora, desde 16 hasta 20. Aunque nuestra intención era haber
ampliado el análisis para contemplar carreras laborales de más de 20 años
(idealmente hasta el 29 años de cotización que corresponde a la media de los
jubilados a los 65 años en 20044), la existencia de numerosos “huecos” en la
información de las carreras laborales antes de 1985 hicieron aconsejable limitar
la estimación a 20 años. Este análisis se realiza según sexo, cuantía de pensión
y grupo de cotización. Paralelamente se ha considerado informativo hacer la
pregunta desde una perspectiva distinta, e investigar no ya que pasaría si se
ampliara el período de cálculo, sino que habría pasado si no se hubiera
ampliado en el pasado, ofreciendo estimaciones complementarias sobre cuál
habría sido la pensión bajo la normativa vigente hasta 1985 (2 años) y la
vigente hasta 1997 (8 años).
3 Para una descripción de la Muestra Continua de Vidas Laborales, véase Durán (2007). 4 Véase Muñoz de Bustillo (2007), p. 116.
8
El capítulo 5 actúa como capítulo de ampliación de los resultados presentados
en el capítulo 4 ofreciendo una reflexión sobre el impacto que una política en
esta línea podría tener sobre las generaciones actualmente en activo con
(quizá) distinta historia laboral pasada y futura. Por último, en el capítulo 6 se
resumen las principales conclusiones alcanzadas en el conjunto del trabajo.
Dada la complejidad asociada al manejo de la MCVL, el trabajo se complementa
con un anexo donde se relata pormenorizadamente el proceso de estimación
seguido, y con un CD que incluye la sintaxis de programación para STATA
utilizada en dicho proceso.
Aunque el trabajo se ha planteado de forma conjunta, y conjunta ha sido la
discusión que subyace al mismo, ha habido cierta especialización a la hora de
redactar los distintos capítulos que lo componen. La labor, a menudo ingrata,
de preparación de la base de datos y la correspondiente generación de las
estimaciones del impacto de los cambios en el número de años utilizado en el
cálculo de la base reguladora, ha correspondido, en una primera fase, a José
Ignacio Antón y posteriormente a Pablo de Pedraza. Sobre este último ha
recaído la mayor parte del trabajo de preparación de la muestra y análisis de
datos así como la redacción de la parte metodológica (incluyendo el apéndice).
Fernando Esteve se ha encargado del capítulo 2, Jaime Frades del capítulo 3 y
Rafael Muñoz de Bustillo de los capítulos 4 y 5 junto con esta introducción y las
conclusiones. El equipo técnico de Labour Asociados, con José María Zufiaur
como coordinador del mismo, ha trabajado y colaborado con el equipo
investigador principal y con los autores de cada capítulo, en las labores
técnicas, administrativas y de soporte necesarias para el desarrollo de la
investigación.
Los autores desean agradecer a Almudena Durán y Fernando García la ayuda
prestada durante las distintas etapas de realización del trabajo.
9
2. Sistemas alternativos de cálculo de pensiones y justicia distributiva. Una reflexión teórica.
2.1 Eficiencia y justicia económica
Es tan de sobra conocido, se da tanto por supuesto, se olvida por ello tan
frecuentemente, que repetirlo se convierte en una obligación: no existe UN
criterio económico a la hora de evaluar una situación económica o un cambio
en la misma resultado de la instrumentación de alguna política económica. Esto,
que debiera ser lugar común, se convierte en el menos común de los lugares
cuando se considera, como se hace habitualmente, que el llamado criterio de
eficiencia es el criterio económico por antonomasia, pues ese criterio nunca
opera en el vacío o por sí solo sino siempre se usa, explícita o implícitamente,
en el marco de algún criterio normativo de justicia distributiva, entendiendo por
tal al principio designado para guiar la asignación de los beneficios y las cargas
de la actividad económica. Y esto vale para cualquier tipo de problema
económico que se considere, si, por ejemplo, el problema al que se ha de hacer
frente es el del stress financiero que el envejecimiento de la población plantea a
los sistemas de pensiones, cualquier respuesta –y son varias las posibles- no
puede ser evaluada meramente en términos de sus efectos sobre la
disminución de ese stress, se mida cómo se mida, sino teniendo en cuenta su
repercusión sobre los distintos individuos.
Por ejemplo, cuando se estudian los sistemas de pensiones, uno de los
primeros escenarios atiende a su definición centrándose en su forma de
financiación. En lo que a esto se refiere cabe contemplar dos opciones
genéricas, la de un sistema de reparto (en el que los cotizantes del presente
pagan las pensiones de los actuales pensionistas confiando que los cotizantes
del futuro pagarán las suyas cuando les llegue la hora de su jubilación) y la de
un sistema de capitalización (en el que cada cotizante acumula sus propias
10
cotizaciones en un fondo de inversión del que saldrán en el futuro sus
pensiones). A la hora de comparar entre uno y otro se suele argüir que el
segundo puede ser mejor que el primero en la medida su tasa de retorno es
superior debido a que los índices bursátiles crecen más que la tasa de
crecimiento económico5, de forma que “la tasa de retorno que están obteniendo
los trabajadores, al contribuir a un sistema de reparto (tasa de crecimiento de
los salarios y de la población), se encuentra entre 1/4 y 1/6 de lo que podrían
obtener si invirtieran en un sistema de capitalización” (Alonso y Conde-Ruíz,
2007:5). Dejando de lado otras consideraciones, como el riesgo asociado a la
volatilidad de las inversiones bursátiles o los efectos diferenciales de uno u otro
sistema sobre la inversión y al crecimiento económico, el argumento prima facie
parecería ser un argumento que se basaría sólo y exclusivamente en un criterio
de eficiencia, aplicación estricta del principio del óptimo paretiano por el cual
una asignación o sistema sería preferido a otro si nadie pierde y al menos
alguien gana6, y como aquí la tasa de retorno es superior en un sistema de
capitalización que en uno de reparto, la conclusión –de nuevo, caeteris paribus-
sería que el sistema de capitalización sería más eficiente que el de reparto, y
que podría estar bien cambiar uno por otro. Pero tal conclusión sería errónea
por dos motivos. Primero, porque aún aceptando el marco de la comparación,
ésta se realiza en términos medios, es decir se pregona que la tasa de retorno
media de un sistema de capitalización es superior a la tasa de retorno media de
uno de reparto, lo que dista de garantizar que no hubiese perdedores, es decir
que caso de que se instrumentase la sustitución de uno por otro, esa política no
sería eficiente pues no sería estrictamente una mejora paretiana7.
5 “Según Dimson et al (2000) alrededor del 8% en términos reales en EE.UU. durante el periodo 1900-2000” (Alonso y Conde-Ruiz, 2007, pp.4-5) 6 Obsérvese, por otro lado, que el criterio paretiano se convierte en el criterio de eficiencia económica sólo cuando se supone que aquellos cuya situación económica no mejora a resultas de un cambio económico no sienten envidia (es decir, no están subjetivamente peor) ante la mejora de la situación económica de los que sí mejoran. Suposición ésta que, obviamente es un juicio de valor normativo. 7 Sería hablando estrictamente una mejora potencial paretiana. Es decir, satisfaría el llamado criterio de Kaldor, que establece que un cambio económico es aconsejable si, aunque haya perdedores, los que ganan, ganan tanto con ella que podrían compensar a los que pierden. Dada la dificultad de encontrar alguna política económica que sea estrictamente eficiente en términos de Pareto, es decir que suscite la unanimidad porque como mínimo nadie empeore a resultas de ella, se ha defendido este criterio de Kaldor como base para juzgar la eficiencia de una política económica si no se quiere caer en el impasse asociado
11
Segundo, y mucho más relevante, el uso de las tasas de retorno para juzgar la
eficiencia de los sistemas de pensiones se basa en un entero conjunto de
supuestos de tipo normativo -no explicitados- respecto a cómo se debe diseñar
un sistema de pensiones, supuestos que se manifiestan un determinado
enfoque sobre la definición correcta de la justicia distributiva, enfoque, como
todos, sujeto a discusión. Y sucede, adicionalmente, que dependiendo del
enfoque que se elija, la eficiencia de uno u otro sistema será diferente. Se
habla frecuentemente de la existencia de un trade-off entre eficiencia y
equidad, de modo que la persecución de mayores niveles de igualdad en el
campo económico suele venir asociada, al menos a partir de cierto grado de
persecución de la igualdad, con pérdidas de eficiencia como base del
argumento de que primero hay que maximizar la producción y luego, más
adelante, vendrá el tiempo de repartirla más equitativamente. Ambas ideas no
son estrictamente correctas pues lo que se considera eficiente lo es en un
contexto determinado formado por una distribución dada de los derechos de
propiedad entre los individuos sobre los recursos económicos y de unas reglas
determinadas para su uso y para el reparto de lo que de él se obtenga, por lo
que una situación económica que es eficiente en un contexto determinado
podría ser ineficiente con otra distribución de los recursos y otras reglas.
Considerar, pues, los distintos enfoques normativos que desde una perspectiva
económica cabe hacerse respecto a los sistemas de pensiones aparece por
tanto como una precondición necesaria para poder evaluar los cambios que se
proponen para afrontar el problema del envejecimiento de la población y,
concretamente, para evaluar desde el punto de vista de la justicia económica
una política que propugne el alargamiento del periodo de cotización como base
para el cálculo de las pensiones que perciben los individuos.
al uso del criterio paretiano estricto. El problema es que como Tibor Scitovsky demostró que aunque el cambio de A a B sea una mejora potencial paretiana ello no excluye que el paso de B a A también lo sea, y entonces no habría posibilidad de elegir ni siquiera en términos de eficiencia débil entre esas alternativas.
12
2.2. Conceptos de justicia distributiva en el diseño de los sistemas de
pensiones
Antes de proceder a estudiar los distintos criterios de justicia distributiva que se
pueden usar y están implícitos en un sistema de pensiones, pues dada la
complejidad de cualquier sistema real habrá varios, se impone reflexionar sobre
qué significa en este contexto justicia distributiva. La cuestión distributiva en el
terreno de las pensiones se puede reflejar en tres espacios distintos.
A) Justicia individual o “intraindividual”. La cuestión distributiva siempre es
de carácter social: cómo debiera distribuirse algo entre los individuos de
algún grupo. Parece pues absurdo hablar de justicia individual. Sin
embargo, aquí, referido a la cuestión de los sistemas de pensiones, tiene
sentido centrarse en el individuo en sí puesto que, dado el carácter
intertemporal presente en todo sistema de pensiones, se puede pensar
que en cada individuo “coexisten” dos yoes: el “yo” de los periodos en
los que el individuo era activo (si lo fue) y contribuyente al sistema, y el
“yo” cuando es inactivo, pasivo o beneficiario del mismo. Puede así
hablarse de una justicia distributiva “intraindividual” que indaga en el
grado en que un individuo que recibe una pensión cuando se convierte
en inactivo, dentro de un sistema de pensiones determinado, se siente
justamente tratado respecto a su historia previa, es decir, cuando era
activo, y también a lo largo del periodo en que es pensionista. Cuando
fue activo tuvo que soportar las cargas asociadas al sostenimiento de los
pasivos de esos periodos, un problema de carácter distributivo aparece
cuando al pasar a ser inactivo y recibir los beneficios del sistema se
plantea si estos se corresponden con las cargas que entonces soportara,
cuestión que requiere el uso de algún principio distributivo. Por otro
lado, a lo largo de su vida como perceptor de una pensión, también
aparece el problema de cómo debe evolucionar ésta, de nuevo un
problema distributivo.
13
B) Justicia interindividual o intrageneracional. Por ella se hace referencia a
los principios que informan la distribución de los beneficios y cargas de
un sistema de pensiones dentro del colectivo o generación que los
disfruta. La cuestión es la de si un individuo estima o no justa su
participación relativa en el sistema, tanto en sus cargas como en sus
beneficios. Es decir, si lo que contribuye y recibe es o no adecuado dado
lo que reciben los demás.
C) Justicia intergeneracional. Por ella se hace referencia a la justicia
inherente a los procesos (y también, a los resultados de los mismos) por
los que una generación establece las reglas que definirán sus beneficios
en el futuro dentro de un sistema y pesarán sobre los hombros de las
generaciones del futuro que tendrán que ser quienes los soporten.
Muy probablemente es la confusión entre estos tres terrenos en los que se
puede analizar la cuestión de los impactos distributivos de los sistemas de
pensiones la que está debajo de buena parte de los debates que se producen
en economía de las pensiones, pues bien puede ocurrir que los principios que
se estimen distributivamente justos en alguno de esos terrenos, ya sea en el
campo de lo individual o “intraindividual”, lo interindividual o lo
intergeneracional, esté en conflicto con los principios que se estimen
distributivamente adecuados en cualquiera de los otros.
2.2.1. Justicia “intraindividual”
La Justicia “intraindividual” se refiere a los principios normativos que pueden
regir la relación entre las cotizaciones que hace un individuo y las prestaciones
que recibe dentro de un sistema de pensiones. Desde este punto de vista
“intraindividual”, dos grandes tipos de principios distributivos pueden informar
el diseño de un sistema de pensiones: el conjunto de principios que acentúa el
bienestar del individuo cuando es perceptor, o sea del “yo” pensionista
(enfoque welfarista), y el conjunto de principios que parte de alguna noción del
merecimiento del “yo” pensionista a la pensión.
14
Con arreglo al primero de estos enfoques alternativos, el welfarista, la justicia
distributiva no exige de ningún tipo de relación entre la contribución que haya
hecho el individuo al sostén del sistema cuando era activo y la pensión que
recibe cuando pasa a ser inactivo8 ya que el objetivo es conseguir que todos y
cada uno de los individuos sean capaces de cubrir unas necesidades que se
estiman de obligada satisfacción cuando ya no son capaces de hacerlo por sí
mismos. Dos pueden ser las formas de abordar este objetivo con arreglo a un
enfoque welfarista. Por un lado estaría un enfoque regido por el principio de
condicionalidad respecto a los medios con arreglo al cual se estima que sólo los
individuos que carecen de los medios para la cobertura de unas necesidades
mínimas son elegibles para recibir la pensión. Por otro, está aquel que se
construye sobre los criterios de incondicionalidad respecto a los medios (no hay
condiciones sobre la situación económica de los perceptores que restrinjan su
derecho a la percepción de la pensión) y de universalidad (la pensión se le
concede a todo individuo a partir de determinada edad). Según estos enfoques
welfaristas, por tanto, un sistema es justo desde la perspectiva intraindividual
en la medida que es neutral respecto al historial laboral (y, en general,
económico) de los individuos por lo que no discrimina contra inactivos (que han
subsistido económicamente de sus propios fondos, de la asistencia pública o la
caridad privada), parados, mujeres (que no han realizado trabajos
remunerados) y los pensionistas de más edad cuyas cotizaciones fueron más
bajas. En el extremo, pues, un individuo podría no haber contribuido al sistema,
es decir, haber estado al margen del mismo por no haber realizado nunca
ningún trabajo remunerado legal, y recibir sin embargo una pensión.
La parte de un sistema de pensiones que se diseñe según este principio se
enfrenta a la cuestión de definir el nivel de necesidades a cubrir y por ende el 8 Se trata de un enfoque o teoría de la justicia exógeno (en el sentido de que usa de un código ético impuesto a partir de un principio o teoría, en este caso el principio de que las la utilidad o bienestar de los individuo definido por el grado de satisfacción de sus necesidades es el criterio para juzgar los cambios económicos) y de orientación terminal (se juzga el resultado al que se llega no el proceso por el que se llega) siguiendo la categorización de enfoques de la justicia propuesto por Schotter
15
nivel de las prestaciones básicas al que un individuo podría acceder a través del
sistema, y aquí las tres grandes alternativas serían:
1) La de un sistema fundado en el Utilitarismo, con arreglo al cual lo
importante es maximizar para cada individuo su bienestar o utilidad,
lo que llevaría a un sistema que buscase una fórmula por la cual la
pensión que recibiese cada individuo disminuyese con la edad, pues
con la edad y por motivos de salud decrece la capacidad de disfrutar
de una renta dada o capacidad de “producir” bienestar a partir de un
nivel de renta;
2) La de un sistema de pensiones regido por el principio distributivo
opuesto de “a cada cual según sus necesidades” (condicionalidad
respecto a las necesidades) y con arreglo al cual, la pensión que
recibiese un individuo crecería con su edad pues normalmente crecen
con ella sus necesidades;
3) Un sistema que siguiese un igualitarismo estricto, de modo que un
individuo cobrase siempre la misma pensión independientemente de
sus necesidades (incondicionalidad respecto a las necesidades).
Dado el objetivo de los sistemas de pensiones de ayudar a los individuos a
satisfacer sus necesidades cuando por razones de edad encuentran dificultades
para hacerlo por ellos mismos, parece que en términos de justicia
intraindividual un enfoque condicional respecto a las necesidades sería más
justo.
Finalmente, dado que en este enfoque no hay conexión entre la contribución
que hace un individuo al sistema y la prestación que recibe, resulta obvio que
nada se puede decir desde este enfoque welfarista respecto a una medida que
propugne el alargamiento del periodo de cotizaciones a considerar en el cálculo
de la pensión, pues carece de toda relevancia para la parte de la pensión que
se preste siguiendo este criterio.
16
Sin embargo, en la medida que la evolución de las variables demográficas
pongan en riesgo la cobertura de las necesidades mínimas que se estima deben
cubrirse mediante el pilar de un sistema que se rija por los criterios de
universalidad e incondicionalidad, cualquier medida que buscase la suficiencia
de recursos sería considerada justa.
Resulta, sin embargo, difícil imaginar un sistema de pensiones que fuera
considerado por cada individuo distributivamente justo si únicamente usase del
enfoque welfarista, es decir, que no estableciese la más mínima relación entre
la contribución que el “yo” activo hace y la prestación que el “yo” pasivo
recibe9. Al ignorar y ni siquiera poder tomar en consideración la idea de que
los individuos se merecen ciertos beneficios económicos a la luz de sus acciones
previas el enfoque welfarista olvida que los seres humanos son, por lo general,
seres con perspectivas y propósitos, responsables de sus acciones y creadores
de su propio futuro y no meros “generadores” de satisfacción o bienestar. Un
sistema de pensiones que adopte un enfoque basado en algún principio del
merecimiento establecerá por tanto una relación entre las prestaciones que
recibe un individuo y las contribuciones que hizo al sistema. Pero el problema
empieza precisamente aquí pues existen diferentes formas en que se plasma
ese merecimiento, es decir, diferentes actuaciones, comportamientos o
situaciones que hacen que un individuo “merezca” recibir una prestación y cuál
sea su magnitud.
En el caso extremo estaría un sistema de capitalización puro que operaría
mediante el uso de los mercados financieros de modo que cada individuo
contribuye a un fondo de inversión que realiza en el momento de su jubilación 9 Por ello, a veces se oye en defensa del enfoque welfarista el argumento de que el derecho a la pensión de aquellos individuos que por las razones que sea no hayan contribuido financieramente al sistema se basa en su contribución real a la actividad económica incluso en el hipotético caso extremo en que su inactividad económica como trabajadores o ahorradores hubiese sido total (es decir, si hubiesen vivido de la caridad y no hubiesen realizado ninguna actividad de valor económico para nadie). La razón estaría en que todo individuo, por el solo hecho de pertenecer a una sociedad, es copropietario con el resto de los miembros de la sociedad de los activos comunes de la misma (el capital público, social y natural), activos variados que son usados por quienes realizan actividades económicas en su propio beneficio sin pagarles nada por ello.
17
convirtiéndolo en capital monetario o en una pensión anualizada. Si bien la
casuística de los sistemas de capitalización es extraordinariamente variada, en
general, se trata de sistemas de “contribución definida”, es decir, sistemas en
los que se establecen unas cotizaciones determinadas sin que los individuos
sepan de antemano cuál será el tamaño de la pensión resultante ya que esta
dependerá de factores futuros como, por ejemplo, la rentabilidad del capital
acumulado o la esperanza de vida del individuo cuando le llegue la edad de
jubilación. Este tipo de sistemas es justo, desde una perspectiva individual, para
la teoría de la justicia de Robert Nozick10 y los libertarios más radicales, para
quienes sea cual sea la prestación que al final perciban, será justa si el proceso
del que surge es justo, o sea, ha sido voluntario y ha respetado la propiedad
privada de los individuos11. Por lo tanto, si la participación en esos sistemas es
voluntaria y si los mercados financieros son libres y transparentes y en ellos
hay suficiente competencia, si son pues “perfectos”, los fondos de pensiones
no podrán ni engañar ni explotar a los individuos que los usan colectivamente
en los sistemas de capitalización, por lo que la relación entre cotizaciones y
pensiones para cada individuo aisladamente considerado será justa.
Obviamente, en la medida que la participación en un sistema de pensiones de
capitalización sea obligada, dejará por ello de ser enteramente justo desde la
perspectiva libertaria.
Ahora bien, esos mismos sistemas de capitalización pueden considerarse
injustos distributivamente si se sostienen otras visiones de justicia alternativas,
aún si la participación en ellos fuese voluntaria. Así, un individuo puede
considerar injusta la relación entre sus contribuciones y la prestación que recibe
en la medida que, aún siendo el responsable de la elección de los agentes que
10 Siguiendo a Schotter, es ésta una teoría de la justicia exógena (ya que usa de un código ético procedente del principio de que las transacciones voluntarias en un libre mercado son por definición justas) y de orientación procesual (se juzga no el resultado al que se llega sino el proceso por el que se llega). 11 Obsérvese que el merecimiento a la pensión por las contribuciones realizadas al sistema adopta en este caso la forma de un título de propiedad. La pensión (capitalizada o anualizada) no es sino la conversión en dinero del derecho de propiedad sobre parte de loa activos de capital físico que posee el fondo de pensiones en que se “invirtieron” las cotizaciones.
18
gestionaron la capitalización de sus cotizaciones o el tamaño de las mismas, la
incertidumbre que aflige siempre a los mercados financieros como también con
respecto a su propia esperanza de vida, incertidumbre de la que es imposible
protegerse plenamente, le obligara a tomar decisiones que a la larga no
resultaron acertadas12. Dicho de otra manera, hasta un sistema de
capitalización que opere en un mercado financiero perfecto sería injusto pues
el nivel de las prestaciones o pensiones no respondería únicamente al esfuerzo
que se plasma en las cotizaciones que un individuo hace, sino también a otros
factores (como la suerte, la habilidad o el conocimiento específico de las
finanzas, los avances médicos que alteran la esperanza de vida, etc.) sobre los
que tiene poco o ningún control. Obviamente, el sistema sería más justo desde
esta perspectiva conforme el sistema de capitalización ofreciese la posibilidad
de asegurarse frente a esas incertidumbres ofreciendo a cada individuo la
posibilidad de optar entre diferentes formulas o planes que combinen niveles
distintos de pensión definida mínima garantizada y pensión variable.
En cuanto a los sistemas de reparto, en los que las contribuciones de los activos
constituyen el fondo que nutre las pensiones que cobran los inactivos, lo
característico de ellos es que sean de “prestación definida”, es decir que en
ellos se establece de antemano cuál es la fórmula que define el derecho a
pensión13 que se genera para cada volumen de cotizaciones que se vinculan
normalmente con el historial laboral de un individuo. Dado que ni la
participación ni el nivel de las cotizaciones que hace cada individuo son
voluntarias se tiene que, desde el punto de vista libertario, los sistemas de
reparto (al igual que los de capitalización de participación forzoso) son de salida
injustos, injusticia que difícilmente se verá atenuada por la fórmula que
12 Al así proceder estaría usando una “teoría de la justicia” endógena (pues aplica su propio código ético personal de la relación cotización/prestación justa ) y de orientación procesual (pues aplica su código al proceso que define la relación cotización/prestación, hallándolo en este caso injusto) 13 En el caso de los sistemas de reparto, el derecho a pensión no es un derecho de propiedad como lo era en el caso de un sistema de capitalización, sino un derecho legal por el que el Estado formaliza la reciprocidad intergeneracional.
19
establezca la relación entre contribuciones y prestaciones cuya lógica suele
ocultar el grado en que se da una correspondencia entre unas y otras.
Pero el enfoque libertario es altamente cuestionable. Un sistema de reparto de
participación forzosa (y también, y por lo mismo, un sistema obligatorio de
capitalización) se revela como un sistema adecuado en la medida que actúa
como forma institucional de solución del problema de “procastinación” que
aqueja a cualquier sistema de pensiones voluntario, que se manifiesta en que
los individuos siempre va a encontrar “razones” o motivos a corto plazo14 para
posponer su contribución al mismo con el resultado de que, al final, cuando
llega la hora de la jubilación su participación sería menor que la que habían
deseado. La solución a este problema requiere siempre de la instrumentación
de estrategias de “precommintment” o compromiso previo. En el caso de las
pensiones, el reconocimiento de que este problema de “procastinación” puede
afectar a la generalidad de los individuos” es lo que está debajo del llamado
segundo pilar que ha de tener todo sistema de pensiones, según el consejo del
Banco Mundial, el que obliga a que parte de la pensión que reciba un individuo
proceda de su participación forzosa en un sistema ya sea de reparto o de
capitalización.
En cuanto a la fórmula que establezca la relación entre cotizaciones y
pensiones, el problema de su justicia a nivel intraindividual se reduce en último
término al de su “justicia” en términos actuariales, o sea si, a la cuestión de si
la Seguridad Social es un seguro “justo” como cualquier otro, es decir, si la
pensión esperada por un individuo a lo largo de la vida tras la jubilación es igual
o no a las cotizaciones que hizo cuando era activo.
14 Asociadas a los problemas de inconsistencia temporal en la toma de decisiones por parte de los individuos así como a los comportamientos motivados por las preocupaciones por su posición relativa (Frank 1987)
20
Por supuesto que un individuo puede vivir más tiempo del que se preveía, y
entonces se beneficiaría del sistema pues el valor de las pensiones que
percibirá será mayor que lo que aportó con sus cotizaciones, y a la inversa,
podría morir en el momento de su jubilación por lo que sus cotizaciones las
habrían disfrutado otros pensionistas15, es decir, un individuo sólo sabría si el
sistema ha sido “justo” o no con él realmente en el momento de su muerte.
Pero lo mismo pasa con cualquier seguro. Lo que define su justicia en términos
actuariales es que sea “justo” ex ante. Matemáticamente, pues, un sistema de
reparto es actuarialmente “justo” si para todo individuo se cumple que el valor
esperado de sus pensiones es igual al valor actualizado de sus cotizaciones
hasta la jubilación:
j m
∑ Ci = ∑ pr
z . Pz i=1 z=j
donde Ci es la cotización en cada periodo desde el inicial (el 1) hasta el de
jubilación (el j) y Pz es la pensión de cada periodo16 desde el de jubilación
hasta el de muerte esperada (el m), dada una esperanza de vida, y prz es la
probabilidad de cobrar la pensión en el periodo z, o sea, la probabilidad de
estar vivo en ese periodo. Ahora bien, la cuestión fundamental en un sistema
de prestación definida es precisamente cómo se define la pensión. La fórmula,
obviamente, está simplificada suponiendo que no hay ni gastos de gestión ni
administración ni tampoco se financian con las cotizaciones del sistema las
pensiones no contributivas17. Se supone también que el individuo no tiene
familiares con derecho a pensión a partir de sus cotizaciones caso de su
fallecimiento.
15 En la medida que no tuviera familiares con derecho a prestación por su fallecimiento. 16 Las cotizaciones pasadas están en términos reales, es decir, actualizadas por la inflación. Obsérvese que no se actualizan por el tipo de interés, es decir, no se capitalizan, ya que no son un ahorro que se invierta en activos que produzcan un rendimiento sino que se consumen por los jubilados de esos periodos pasados. Desde un punto de vista individual serían, pues, como bienes de consumo que se guardan (o activos que se “atesoran”, no se invierten), con vistas a usarlos en el futuro. De igual manera, las pensiones tampoco se actualizan en un valor capital correspondiente a su valor presente pues los individuos no pueden convertir las de un periodo en pensiones de otro anterior o posterior. 17 Tampoco recoge la fórmula la posible existencia de una Pensión de Ciudadanía o equivalente.
21
Si se supone, adicionalmente, el caso especial en que tanto la cotización como
la pensión no varían de periodo en periodo18 (Ci= C, Pz=P), se tendría la
siguiente relación entre pensión y cotización actuarialmente justa:
j C P = ---------- . -------- (m – j) ∑ pr
z
Llamando cs al porcentaje de la renta salarial (W) que representan las
cotizaciones, se tendría finalmente:
j cs P = ( ---------- . --------) W (m – j) ∑ pr
z
A partir de la fórmula teórica, resulta claro que no será fácil encontrar fórmulas
realistas que puedan garantizar su “justicia” actuarial individualmente. Podría
pensarse que, mientras el sistema estuviese en equilibrio financiero, es decir,
mientras las “salidas” o pagos por pensiones fuesen iguales a las “entradas” o
ingresos por cotizaciones, entonces, en términos medios y fuese cual fuese la
fórmula que rigiese la relación entre cotizaciones y pensiones, el sistema sería
“justo”, pero ello no es así, pues el equilibrio financiero general no implica que
sea justo individualmente ex ante.
Pero la fórmula teórica, aunque no fácilmente trasladable a la realidad,
proporciona al menos unas guías que habrían de seguir las fórmulas reales para
acercarse a la “justicia” actuarial intraindividual. En primer lugar, toda la vida
laboral habría de ser contabilizada y no sólo las cotizaciones de los últimos años
a la hora de calcular el importe de la pensión. En segundo lugar, no debiera
haber un límite mínimo a los años de cotización para tener derecho a percibir
pensión. En tercer lugar, desde el punto de vista de la justicia “intraindividual”,
las pensiones máximas serían injustas. En cuarto lugar, fuera de la actualización
de las pensiones por la inflación, la fórmula nada dice respecto a una
18 Lo cual equivale a suponer que no hay incrementos en la productividad o que estos no repercuten en los salarios.
22
actualización adicional de las pensiones que refleje el crecimiento económico o
las ganancias de productividad. Estas sólo afectan a las pensiones en la medida
que vengan reflejadas en el valor real de las cotizaciones en el momento de la
jubilación. En efecto, en ese momento, el valor real de las cotizaciones o
contribuciones de un individuo al sistema sería:
j m
∑ Ci = ∑ prz . csi . w1 (1+π)i
i=1 z = j
donde csi es la cotización en cada periodo expresada como porcentaje de la
renta salarial en el periodo, w1 es el salario en el periodo inicial y π es la tasa
de crecimiento de los salarios en cada periodo (que aquí se supone constante).
Si la regla de cálculo de la pensión sigue un modelo como el español, en que la
pensión se calcula mediante una ponderación dependiente de los años
cotizados con un mínimo de una base definida como una media (no aritmética)
de los últimos t años de cotización, se tiene una fórmula que se aleja de los
criterios de justicia actuarial19. En la medida que en la actualidad sólo se tienen
en cuenta los 15 últimos años de cotización, que suelen ser para muchos
individuos los años de cotizaciones más altas, ello significaría que el sistema
sería injusto actuarialmente aunque les beneficiase. Perjudicaría este sistema,
sin embargo, a aquellos individuos que por las razones que sea (desempleo,
enfermedad, descualificación laboral) sufren en los últimos años de su vida
laboral de una pérdida en sus condiciones laborales que se traducen en
cotizaciones más bajas que las que obtenían previamente. La consideración de
de un periodo más largo a la hora de calcular la base sería pues un cambio
hacia una mayor justicia desde un punto de vista intraindividual.
19 Y ello sin contar, además, con la existencia de pensiones máximas.
23
2.2.2. Justicia Interindividual
Por justicia interindividual o social se hace referencia a la calificación normativa
que se da a un sistema de pensiones cuando se tiene en cuenta cómo se
reparten las cargas o cotizaciones y los beneficios o prestaciones. De nuevo, en
esta calificación se pueden usar distintos enfoques o criterios de justicia que,
como en el caso de la justicia intraindividual, se pueden agrupar en dos
grandes grupos.
Desde la perspectiva de los enfoques basados en el bienestar o welfaristas lo
que contaría ahora es cómo se distribuye el bienestar generado por la parte de
un sistema de pensiones que no presta atención a la distribución de las cargas
sino sólo a la distribución de las pensiones y que es justo, es decir, universal e
incondicional respecto a los medios. Como antes en el caso de la justicia
intraindividual, ahora el problema es cómo distribuir la pensión universal entre
los distintos individuos sin usar de un criterio basado en le merecimiento. Caben
aquí distintos puntos de vista (al menos teóricamente). Están, por un lado,
aquellas perspectivas que se basan en teorías de la justicia exógenas y de
orientación terminal. Así, dado que para los Utilitaristas las pensiones deberían
distribuirse según la capacidad de disfrute, ello implicaría que los distintos
pensionistas deberían cobrar diferentes pensiones en función de su diferente
capacidad de disfrute, medida por algunos indicadores como su salud relativa.
Para quienes por el contrario consideran la justicia distributiva de un sistema de
pensiones en función de las necesidades que cubre, una distribución justa
debiera seguir el principio opuesto y dar mayor pensión a quines más necesidad
muestran. La parte de un sistema de pensiones que se rigiese por este criterio
sería, pues, condicional respecto a las necesidades y se plasmaría en una
pensión variable que sería distinta para cada individuo en función de que cada
uno lograría así satisfacer de forma similar las necesidades mínimas que se
estima han de ser cubiertas.
24
Entre estos dos casos puede argumentarse a favor de un sistema regido por un
igualitarismo estricto, en que los individuos reciben la misma pensión
independientemente de la evolución de sus necesidades particulares (el
sistema sería pues no condicionado por las necesidades).
De estas tres posiciones, la primera, la Utilitarista resulta difícilmente asumible
pues olvida el aspecto básico que busca un sistema de pensiones cual es cubrir
las necesidades de las personas conforme se van haciendo incapaces por razón
de edad para hacerlo por ellas mismas. De las dos restantes, la primera
entroncaría con la idea republicana de libertad que mantiene que, para ser
libre, no dependiente de la voluntad de otro, los individuos han de ser
independientes económicamente, lo cual se traduce para cada individuo en
niveles de ingresos diferentes en función de sus particulares necesidades20.
La segunda posición es la que defiende la perspectiva de la llamada Pensión de
Ciudadanía, definida como una pensión básica universal que de modo
automático recibiría toda persona a partir de determinada edad,
independientemente de su género, empleo actual o pasado, de su situación
marital o familiar y de sus niveles de renta y riqueza21. La Pensión de
20 El concepto republicano de libertad no se limita a los derechos formales ni, por supuesto al rechazo a la monarquía, sino que se basa en la creación de mecanismos institucionales que doten de seguridad material y económica a todos los ciudadanos, evitando que queden excluidos de la ciudadanía plena los que carecen de recursos. La idea que subyace al republicanismo es la de que sin independencia económica las posibilidades de disfrutar de la libertad de cualquier ciudadano se ven ciertamente limitadas. Para vivir se necesita un conjunto de recursos. Si estos recursos no están plenamente garantizados, la persona hará lo que esté en su mano para conseguirlos, incluso puede para ello aceptar la dominación ajena, enajenar su libertad, entrar “voluntariamente” en una relación de dependencia de otro. Las relaciones de dependencia son relaciones asimétricas de poder en las que uno puede ser interferido arbitrariamente o dominado. Así, el pobre no es libre puesto que es dependiente y vive “con permiso de otro” (Marx). Los que no dependen de otro, éstos son los libres. Los que dependen de éstos, están sujetos también a su voluntad, a su arbitrio, a su humor, a su dominio. Así, pues, la primera condición exigida por la libertad republicana es un determinado nivel de suficiencia material. Como dijo, Robespierre: “La primera ley social es, pues, la que garantiza a todos los miembros de la sociedad los medios de existir”. Desde esta perspectiva del republicanismo, una pensión garantizada, incondicional y universal sería por tanto un paso en el movimiento hacia la consecución de una renta básica garantizada para todos los ciudadanos que les permita ser libres en este sentido republicano. Ahora bien, como las necesidades de los distintos individuos serán muy distintas, garantizar la independencia republicana exigiría idealmente que la pensión garantizada atendiese a esa desigualdad de necesidades. 21 Un análisis de la Pensión Ciudadana, su modos de implementación y una modelización de sus implicaciones financieras se encuentra en Sutherland (1998). O´Connell (2004), a partir del estudio de la experiencia de Nueva Zelanda, ha analizado las consecuencias de su introducción en Gran Bretaña.
25
Ciudadanía se establece como un porcentaje de la renta media, variando
consiguientemente con el crecimiento económico. Su justificación se suele
argumentar atendiendo a que eliminaría el estigma y los inconvenientes
asociados con los sistemas de pensiones que exigen la comprobación de los
medios económicos de que disponen los pensionistas22 . Como señala Willmore
(2004:184), “a los ciudadanos les debería atraer la idea de la Pensión de
Ciudadanía ya que proporciona tranquilidad cuando se piensa en el propio
futuro o en el de los padres, abuelos, tíos, esposos, amigos o vecinos. Si se
supone que la pensión no se pone a un nivel demasiado elevado ni se concede
a una edad demasiado temprana, esta tranquilidad se consigue a un precio
aceptable. Sin embargo, la Pensión de Ciudadanía es sorprendentemente rara
incluso aunque los gobiernos no duden en forzar a los trabajadores a que
contribuyan a sistemas de pensiones en función de los ingresos”. Y, en efecto,
de los países de la OCDE, sólo Nueva Zelanda proporciona una pensión
universal significativa para toda su población mayor23. Sin embargo, a la luz de
los problemas que los sistemas contributivos están manifestándose en muchos
países, el Banco Mundial ha tomado nota de la Pensión de Ciudadanía y la ha
introducido como “pilar cero” en su posición sobre los pilares de un sistema de
pensiones.
El punto de vista de John Rawls, para quien la justicia de una situación se mide
por la posición del más desfavorecido, es también una aproximación exógena a
la justicia con arreglo a la cual un cambio económico (por ejemplo, una
modificación del sistema de cálculo de las pensiones) sólo sería aconsejable si
beneficia a quien se encuentre en la peor posición.
22 Otras ventajas de un sistema de pensiones que se diseñe según esta perspectiva de la justicia intraindividual serían su facilidad de administración, la eliminación de la pobreza de la gente mayor así como el no desincentivar al trabajo y al ahorro. 23 Nueva Zelanda también es especial porque su gobierno tampoco ha exigido el establecimiento de un sistema de pensiones basado en contribuciones forzadas.
26
Si se pasa a los enfoques basados en el merecimiento24, el problema inicial a la
hora de juzgar la justicia de un sistema y los cambios que en él se den consiste
en delimitar qué es lo que hace que un individuo sea o no merecedor de una
pensión. Y aquí resulta inmediato el recurso a las contribuciones realizadas al
sistema como elemento definidor del derecho a cobrar una pensión. Tanto los
sistemas de capitalización como los de reparto hacen uso de este criterio, si
bien en el caso del de reparto de forma levemente matizada como se observa
en el caso de fallecimiento del contribuyente al sistema ya que la pensión de
viudedad que deja a su cónyuge no suele ser la pensión completa. Ahora bien,
si las prestaciones se determinan exclusivamente en función de las cotizaciones
efectivamente realizadas, ello equivale implícitamente a considerar que esas
contribuciones son una medida adecuada del merecimiento, lo cual sería
admisible si las contribuciones efectivamente realizadas al sistema hubieran
sido fruto de decisiones racionales y voluntarias por parte de los individuos
reflejando simultáneamente su esfuerzo productivo y su esfuerzo contributivo.
Ahora bien, presuponer lo anterior significa pasar por alto un entero conjunto
de situaciones no deseadas o no voluntarias, impredecibles u obligadas que
acontecen realmente a los individuos, que afectan al volumen real de las
contribuciones que hacen al sistema, que depende tanto de sus niveles de
esfuerzo en el aparato productivo de la sociedad como de su esfuerzo como
participantes contributivos al sistema de pensiones. Ese conjunto de situaciones
determina que en muchos casos, el nivel de contribuciones que los individuos
pueden hacer al sistema sea inferior, no sólo al nivel que hubiesen deseado
sino al nivel que hubieran podido hacer en su ausencia. Así, por un lado, la vida
laboral de los individuos depende de circunstancias que están fuera de su
control. El desempleo involuntario ya sea por causas económicas (por el cambio
técnico, la insuficiencia de demanda efectiva o las alteraciones en la estructura
de la demanda) como de otro tipo (por ejemplo debido a problemas de salud,
obligaciones familiares, etc.) y el empleo en la economía sumergida inciden 24 Los comentarios realizados en la sección anterior respecto a la evaluación de los sistemas de pensiones con arreglo a diferentes criterios de justicia son de igual aplicación en el terreno de la justicia interindividual.
27
negativamente y de forma no deseada sobre el historial laboral legal de los
individuos haciendo que sus “merecimientos” por el lado de su esfuerzo
productivo sean involuntaria y costosamente inferiores a los que se hubieran
realizado. Por otra parte, el nivel de las contribuciones que un individuo puede
hacer al sistema le vienen dadas o impuestas por la realidad económica y social
que no es fruto de su elección, de modo que tampoco es enteramente
responsable de su esfuerzo contributivo.
Merece aquí una consideración especial el caso de las mujeres. Es de sobra
conocido que el historial laboral de las mujeres es más corto e incompleto que
el de los varones. Las causas, también mil veces señaladas, apuntan a factores
culturales y biológicos. La educación, la presión social, la maternidad y la falta
de implicación masculina en las tareas de cuidado de la unidad familiar obligan
realmente a las mujeres a permanecer, quiéranlo o no, fuera del mercado de
trabajo. No se puede decir, en consecuencia, que la mayoría de las mujeres no
se merezcan una pensión por no haber querido trabajar y cotizar sino que no le
ha quedado más remedio que dedicarse a tareas, a trabajos, socialmente
necesarios pero no remunerados en los mercados de trabajo.
Lo anterior apunta a la conclusión de que, desde la perspectiva de la justicia
distributiva, el merecimiento debería ser medido teóricamente no por la
contribución real al sistema de pensiones que un individuo hace sino por el
nivel de la contribución que, en caso de que no se hubiesen producido esas
circunstancias, hubiera deseado y podido realizar, en términos por tanto de su
contribución potencial. Si una mujer abandona el mercado de trabajo para
cuidar a sus hijos o sus familiares ancianos o enfermos, su esfuerzo productivo
medido por su participación en el mercado de trabajo disminuye, pero su
actividad tiene un valor económico que se puede “medir” en términos del coste
de los recursos que la sociedad hubiera tenido que dedicar en guarderías,
residencias, hospitales para hacer frente a esas circunstancias. El que un
sistema de pensiones no recoja ese esfuerzo no es problema del individuo, sino
28
de diseño del sistema. Si el nivel de ahorro que una unidad doméstica puede
hacer para un fondo de pensiones disminuye por la llegad de un hijo, el
esfuerzo contributivo se resiente, pero sin hijos que sean activos en el futuro no
habrá pensiones mañana, por lo que la disminución en las contribuciones no
refleja realmente el esfuerzo contributivo de esa unidad doméstica.
Adicionalmente se tiene que cualquier enfoque del merecimiento, incluso uno
teórico que utilizase lo que aquí se ha llamado las contribuciones o cotizaciones
potenciales como bases para el cálculo de las pensiones tiene un problema de
justicia distributiva añadido en la medida que esas cotizaciones reales o
potenciales sean reflejo de una desigualdad en las remuneraciones fruto, a su
vez, de una situación injusta (discriminación laboral, injusta distribución de la
riqueza, etc.). Y aquí, la existencia de pensiones máximas que ponen un límite
a las prestaciones que recibe un individuo al margen de sus cotizaciones es,
además de un factor de estabilización financiera en los sistema de reparto25, un
mecanismo corrector en cierto grado de la desigualdad a que estaría abocado
un sistema de reparto que estableciese una continua relación lineal entre
cotizaciones y prestaciones.
No es aquí el lugar para plantearse cómo debiera ser una medida del
merecimiento en términos de la contribución potencial que podrían haber
realizado los individuos caso de que las condiciones que determinan su esfuerzo
productivo y su esfuerzo contributivo no se hubiesen alterado en su contra.
Pero esta perspectiva del merecimiento permite, sin embargo, cuestionarse la
justicia de cualquier cambio en el sistema de cálculo de la pensión en un
sistema de reparto vía el incremento del número de periodos de cotización
utilizados para la base. Como ya se ha indicado, el efecto de tal ampliación va
en la dirección de una caída en la pensión que se recibiría a partir del mismo
historial laboral en la medida que para calcular la base reguladora se tomarán
ahora en cuenta las cotizaciones de periodos en que los la productividad del 25 Véase Muñoz de Bustillo (2007:50-2)
29
trabajo y por tanto la remuneración del trabajo eran más bajos. Ahora bien,
este efecto general incidirá de manera diferencial sobre los individuos cuya
participación en el mercado de trabajo, por ser más inestable o marginal, haya
sido menor y por lo tanto hayan cotizado en diferentes periodos que ahora
pasarán a tenerse en cuenta por debajo de su contribución potencial, aunque
sólo sea por verse afectados en mayor medida por el movimiento cíclico de las
economías. Estos individuos serán quienes más pierdan con la ampliación26 y
dado que son quienes en peor situación se encuentran la implicación desde el
punto de vista de la justicia es inmediata: esta política es injusta (en términos
de Rawls) porque hace crecer la desigualdad en la distribución de las pensiones
y perjudica diferencialmente a los que están peor situados. Dicho de otro modo,
una política que de modo general endurece las condiciones para la percepción
de las pensiones, sin atender a las circunstancias asimétricas de los individuos
que se tradujeron en niveles de cotización efectivos inferiores a los aquí
llamados potenciales, no sería justa desde la perspectiva de la justicia
interindividual o generacional.
2.2.3. Justicia intergeneracional
La justicia intergeneracional indaga sobre los criterios que debieran regir la
asignación de la carga de las pensiones que una generación hace, mientras
está en su vida económicamente activa, a la siguiente. Aquí, lo primero a
destacar es que todo sistema de pensiones, ya sea del tipo de reparto como si
es de capitalización, es un mecanismo por el que una generación se hace cargo
del mantenimiento de las generaciones inactivas, luego supone una carga para
ella. Es, sin embargo, frecuente escuchar que los sistema de capitalización no
suponen una carga para las generaciones futuras pues, en ellos, los ahorros
que hace una generación cuando está activa se acumulan en un stock de
capital de cuyo valor y rentabilidad futuras saldrán las pensiones, es decir, que 26 Hay que recordar aquí que para la justicia interindividual, un sistema justo debería regirse como ya se dijo para la justicia intraindividual por un criterio actuarial de justicia. Lo teóricamente justo sería, pues, contar con todo el historial laboral “potencial” de cada individuo a la hora de calcular su pensión.
30
una generación que use un sistema de capitalización se pagará a sí misma sus
pensiones. Es necesario recordar que el sostenimiento de los viejos, los
enfermos y los indigentes en cada momento o periodo se hace siempre con la
producción corriente del periodo, es decir, está a cargo de la población activa
del periodo. Como hace ya muchos años señaló Boulding (1963:238), “el pan
que hoy han comido los viejos fue amasado el día anterior con harina
proveniente del trigo recogido el año anterior, y no fue ahorrado del pan que se
abstuvo de consumir su generación cuando aun eran jóvenes y activos”. Dicho
de otra manera, las pensiones de jubilación sólo pueden venir de la producción
corriente de bienes.
La cuestión distributiva atiende entonces a las decisiones que toma una
generación respecto al peso que habrán de soportar las siguientes. Los
sistemas de capitalización dejan esas decisiones al arbitrio del comportamiento
de los mercados de capitales que serán los que determinarán el valor del capital
acumulado en fondos de pensiones que una generación “cobrará” a las que el
sucedan. Los de reparto, por el contrario, mediante la fórmula usada para el
cómputo de las pensiones establecen los derechos que una generación tendrá a
las prestaciones, es decir, la carga que habrán de afrontar las generaciones
futuras. Dado que la fórmula no responde de manera inmediata a las
variaciones de las variables exógenas que determinan las condiciones de
equilibrio presupuestario entre el total de las prestaciones a las que una
generación tiene derecho en un periodo dado y el total de las cotizaciones
recaudadas en ese mismo periodo, las posibilidades de desajustes financieros
resultan patentes. La previsión de esta situación a tenor de las expectativas
demográficas es lo que ha llevado a los sucesivos cambios en las condiciones
que regulan el derecho a la percepción de una pensión.
El problema, sin embargo, es que para lograr o mantener el equilibrio financiero
cabe seguir diferentes caminos. Se puede seguir el camino de disminuir las
pensiones (es decir, los derechos de las generaciones que serán pasivas), se
31
puede seguir el camino de aumentar las cotizaciones (la carga que recaerá
sobre las generaciones activas) o se puede seguir un camino intermedio. La
elección de una política concreta será, pues, no una imposición de un criterio de
“eficiencia” económica sino una opción sustentada en alguna noción de justicia
distributiva.
La posición adoptada en la última reforma en el caso español se orienta
claramente por el primero de los caminos señalados. Al endurecer las
condiciones para la percepción de una pensión se pretende que, en el futuro, se
produzca una disminución de la tasa de crecimiento de las pensiones medias
percibidas a través del sistema de reparto de modo que el crecimiento en el
número de pensionistas27 sea compatible con las cotizaciones que una
población activa en menor crecimiento pueda aportar.
De nuevo, aquí, como en los casos anteriores caben distintos enfoques. Por un
lado, si se parte de uno finalista, la cuestión distributiva se plantea en términos
de si una sociedad ha de destinar los suficientes recursos al sostenimiento de
su población de más edad independientemente de cualesquiera otras
consideraciones28, y fundamentalmente de su contribución al sistema de
pensiones. Si la respuesta es positiva, como lo ha sido en toda sociedad
humana, entonces el recurrir para satisfacer este objetivo a la atenuación de los
derechos de los pensionistas contributivos no parece que sea la opción más
justa en sociedades avanzadas y en crecimiento.
Desde los enfoques del merecimiento, la perspectiva es diferente. En principio,
y dado que en los apartados anteriores se ha sostenido que un sistema de
reparto que no tenga en cuenta la entera vida laboral de los cotizantes podría
ser injusto actuarialmente, en el sentido de que les beneficiaría colectivamente 27 Cuyo crecimiento también se pretende ralentizar incentivando la participación en el mercado de trabajo por encima de la edad de jubilación, así como el aumento de esta. 28 Por supuesto, dentro de ciertos límites. Cuando el sostenimiento de los inactivos ha puesto en riesgo la supervivencia de una sociedad, lo que puede ocurrir frecuentemente en sociedades que viven en economías de subsistencia, los inactivos son abandonados a su suerte.
32
por sólo tomar en consideración los últimos años de su vida laboral cuando sus
cotizaciones serían más elevadas por efecto de los incrementos en la
productividad, el endurecimiento de las condiciones para la percepción de la
pensión por el alargamiento del periodo de cotización necesario para recibirla
no sería injusto. Pero, por otro lado, ha sido el esfuerzo de esas generaciones
cuando eran activos el que ha posibilitado el crecimiento económico, y por
tanto unos niveles de renta más elevados para las nuevas generaciones. Y,
aquí, la analogía con un impuesto progresivo sobre la renta surge de forma
espontánea, pues en términos de justicia distributiva podría argumentarse a
favor de que las generaciones de activos que son más ricas aumentasen el tipo
o cotización social que pagan para ayudar a sufragar la carga adicional que la
evolución de las variables demográficas supone sobre el sistema29. La
conclusión, por tanto, de este apartado sería que el camino más justo para
afrontar los problemas demográficos de los sistemas de reparto sería un camino
intermedio, es decir, el reparto de la carga del ajuste entre las generaciones
futuras de pensionistas y las de los activos.
2.3. Conclusiones
Los problemas de la justicia de cualquier reforma económica son enormemente
complejos a la vez que ineludibles. Nunca hay una solución a ningún problema
económico que no incorpore, implícita o explícitamente, algún juicio acerca de
la justicia en el reparto de las cargas que cualquier reforma supone, pues
siempre hay ganadores y perdedores.
En el caso que aquí nos ocupa, la necesaria reforma de los sistemas de reparto
ante la demografía adversa que se prevé en un futuro no demasiado largo, el
tratamiento de esta cuestión distributiva se complica aun más por la
concurrencia de distintos “campos” en los que se define un sistema de
pensiones: el individual, el interindividual o generacional y el intergeneracional. 29 A fin de cuentas, puede razonarse que una de las causas del “problema demográfico” se puede situar en la disminución de la natalidad fruto, a su vez, de las decisiones voluntarias de las generaciones más ricas de tener (demandar) menos hijos.
33
Dos son las perspectivas genéricas sobre el sistema de pensiones que se
pueden plantear desde el punto de vista de la justicia: la finalista que se
pregunta por el grado en que se cubren las necesidades mínimas de la
población inactiva y la del merecimiento. Para la primera, estaría justificada
cualquier reforma que garantice la satisfacción de las necesidades mínimas de
esa población. Pero el cómo se hace es la cuestión a analizar. Y aquí, la
perspectiva de los enfoques del merecimiento ofrece una respuesta. A nivel
interindividual, no parece justo que la carga del ajuste del sistema recaiga de
forma neutral sobre todos los pensionistas en la medida que la contribución
efectiva que diferentes individuos han realizado no se corresponde con su
contribución potencial caso de verse afectados por circunstancias económicas
fuera de su control. Ello se traduce en que el uso de una reforma de tipo
general que no tenga en cuenta esas situaciones particulares será injusto. A
nivel intergeneracional, puede argumentarse que la carga del ajuste recaiga en
los pensionistas en la medida que la fórmula (que ellos no decidieron sino que
les fue impuesta) les estuviera beneficiando en términos actuariales. Pero esta
apreciación general debiera matizarse atendiendo a factores como el que las
generaciones del futuro serán más ricas gracias a los esfuerzos productivos de
generaciones pasadas, de donde puede argumentarse que un aumento de las
cotizaciones que recaigan sobre esas generaciones estaría justificado en
términos de equidad intergeneracional. El reparto de la carga del ajuste
necesario por el problema demográfico (del que, por otro lado, no son
responsables) parecería pues como una solución más justa que el mero
endurecimiento de las condiciones para percibir una pensión.
LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO, SUS EFECTOS SOBRE
EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
RESPONSABLE: Labour Asociados, Consultoría Social, Laboral e Internacional, S.L.L.
Investigación financiada mediante subvención recibida de acuerdo con lo previsto en la Orden TAS/1587/2006, de 17 de mayo (subvenciones para el Fomento de la Investigación de la Protección Social –FIPROS-) La Seguridad Social no se identifica con el contenido y/o conclusiones de esta investigación, cuya total responsabilidad corresponde a sus autores.
SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL GOBIERNO
DE ESPAÑA
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES DIRECCIÓN GENERAL DE
ORDENACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO,
SUS EFECTOS SOBRE EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
Expediente FIPROS / 2006/ 61
Investigación financiada al amparo de lo previsto en la Orden
TAS/1587/2006 de 17 de marzo (Subvenciones para el Fomento de la Investigación Social FIPROS)
Diciembre 2007
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34
3. Las reformas de las pensiones en Europa.
3.1 Introducción
Bien en forma de tenue, aunque constante, goteo, bien mediante reformas más
radicales, las pensiones en Europa están en un proceso de continua
transformación. A pesar de la enorme heterogeneidad de sistemas de pensiones
existentes, los problemas a los que se enfrentan los sistemas nacionales son,
con mayor o menor intensidad, los mismos: 1) el reto común del
envejecimiento demográfico que afecta a todos los países, aunque sea en
momentos distintos y con desigual intensidad, 2) los cambios en el mercado de
trabajo, 3) el proceso de globalización económica que sitúa el problema de los
costes de la Seguridad Social en un primer plano y, 4) en ciertos países, la
ofensiva por reducir el papel redistribuidor del Estado en favor del mercado. Las
soluciones a estos problemas no son ni probablemente vayan a ser comunes,
dado el desigual desarrollo de los sistemas de protección social, pero lo que
ocurre en cualquiera de ellos tiene una amplia proyección sobre el resto, a lo
que habría que añadir el creciente papel de la Unión europea en la
conformación de una serie de orientaciones comunes.
El escaso alcance que tuvo en el pasado la idea de la armonización primero y
convergencia30 después, siquiera en sus recomendaciones de mínimos, por la
estricta aplicación del principio de subsidiaridad en las políticas sociales,
contrasta con la mayor fortuna que está teniendo el llamado método abierto de
coordinación en materia de pensiones (en adelante MAC) adoptado en la
cumbre de Laeken en 2001. En teoría, dicho método permite conciliar ciertos
objetivos sociales -como son, entre otros, la modernización o adaptación de los
sistemas a los cambios sociales- con orientaciones de política económica, entre
las que sobresale la reducción del impacto del gasto en pensiones sobre las 30 En 1992, el Consejo de la UE promulgó dos Recomendaciones, no vinculantes, una de ellas abordaba la protección social en general y, la otra, la elaboración de criterios comunes relativos a los recursos y a las prestaciones, pero se dejaba claro que sólo se estaba hablando de procesos de convergencia y no de armonización.; pero de una convergencia no referida a medidas comunes sino a objetivos compartidos.
35
finanzas públicas. Si bien la política de pensiones sigue siendo competencia
exclusiva de los Estados, el MAC va más allá de unas meras orientaciones y de
catálogo de buenas prácticas para constituirse, en cierta medida, en un patrón
para las reformas, por el apremio de sus propuestas y los compromisos que han
adquirido los estados: hay que hacer reformas cuanto antes en los sistemas de
pensiones sea cual sea la coyuntura, éstas han de ser profundas y, además,
orientadas a unos objetivos concretos.
El proceso puesto en marcha y las orientaciones que emanan de éste suponen,
hasta la fecha, una cierta subordinación de los objetivos sociales a los
económicos, los cuales inciden en un proceso de reducción y control del gasto
por medio de la reducción de las tasas de reemplazo de las pensiones públicas,
el retraso en la edad de jubilación y el fomento de dispositivos basados en la
capitalización. La disciplina económica se situaría, pues, por encima de los
objetivos sociales. Más allá de lo razonable que pudieran ser las medidas
propuestas para atajar la incidencia del envejecimiento demográfico sobre la
protección social, lo cierto es que se han añadido nuevos argumentos para
justificar políticas restrictivas desde el momento en que se excluye el aumento
de los ingresos, sean impuestos, cotizaciones u otras fuentes suplementarias,
para asegurar la viabilidad de los sistemas. Los ajustes habrá que hacerlos
fundamentalmente por la vía de los gastos.
El reforzamiento de la contributividad mediante la recomendación de considerar
todas las cotizaciones realizadas a lo largo de toda la vida laboral o una mayor
proporcionalidad entre lo cotizado y la pensión, supone una evidente reducción
de la tasa media de reemplazo31. En unos países, por la consideración de
periodos más amplios para el cálculo de las pensiones o por el aumento del
número de años cotizados para alcanzar los derechos máximos, en otros por la 31 En el informe de la OCDE Pensions at a Glance: Public Policies across OECD Countries 2007 Edition, y con una metodología que puede ser discutible, esa institución analiza el impacto de las reformas de las pensiones en 16 países (entre otros, Alemania, Austria, Italia, Finlandia, Suecia, Francia, Portugal, Polonia, Hungría; Reino Unido y Eslovaquia) y cifra la reducción de las promesas de pensión promedio en un 22%; para las mujeres esa reducción sería del 25%.
36
reconducción hacia sistemas de cotización definida. Esta última opción es la
adoptada, por ejemplo, en Suecia cuyo modelo, que se verá más adelante, está
llamado a ejercer una influencia nada desdeñable. El objetivo de promover la
equidad individual mediante una mayor proporcionalidad entre lo cotizado y las
pensiones no es un objetivo socialmente rechazable, siempre que no entre en
conflicto con la equidad vertical, o solidaridad, inherente a los seguros sociales
y que requiere un cierto grado de redistribución para aminorar las diferencias
de renta entre los jubilados. La tendencia hacia el reforzamiento de la
contributividad, a menudo, pero no siempre, se acompaña de medidas
compensatorias, como, por ejemplo, la bonificación de periodos más amplios
por el cuidado de hijos y personas dependientes, que benefician especialmente
a las mujeres, precisamente a las que más negativamente afecta esa tendencia,
o el reforzamiento de la garantía de rentas mínimas para los pensionistas. Pero
a medida que se reduce el peso de las pensiones públicas, se fomentan los
sistemas complementarios por capitalización.
A su vez, el reforzamiento de la contributividad ha venido acompañado, a
veces, de otras decisiones cuya lógica se ubica primordialmente en la reducción
del gasto. Así la actualización o indexación de las cotizaciones, a efectos del
cálculo inicial de las pensiones, y la revalorización anual de éstas sobre los
precios en lugar de los salarios, abunda aun más en la reducción de las tasas
de reemplazo32 y aleja a los pensionistas de la participación en los beneficios
del aumento de la riqueza33.
Salvo contadas excepciones, la recomendación de prolongar la vida laboral se
ha encaminado más a reducir los incentivos a la jubilación anticipada que al
32 En el citado estudio de la OCDE, y de acuerdo a las hipótesis económicas de las que parte el citado estudio (2% de incremento de los salarios reales y un incremento de los precios del 2,5%), la revalorización de los años anteriores sobre la base de los precios para una carrera completa (de 20 a 65 años de edad), se traduciría en una jubilación inferior en un 40% a aquella otra en la que las remuneraciones de los años anteriores se ajustasen a las ganancias medias del conjunto de la economía. 33 Bien es cierto que la revalorización de las pensiones ya causadas de acuerdo con la evolución de los precios permite mantener estables los ingresos y no sujetos a los riesgos de la coyuntura, como lo están los ingresos de los activos.
37
refuerzo de las políticas activas dirigidas a aumentar el empleo de los
trabajadores de edad, al aumento de la protección contra el despido de estos
colectivos o contra la discriminación por razones de edad en la contratación.
Cuando por la lógica del mercado los trabajadores de edad son expulsados a
edades todavía productivas, las restricciones en la jubilación anticipada
acarrean a menudo una reducción en las expectativas de pensión, toda vez
que, además, se han producido reformas en el ámbito de la protección por el
desempleo y otros mecanismos prejubilatorios que han debilitado las redes de
seguridad. La recomendación de una jubilación flexible en la cual el asegurado
tenga un margen de elección individual del momento del retiro y, por tanto, de
cierto arbitrio también sobre la cuantía de su pensión futura, sólo puede ser
factible si existen posibilidades de empleo para los trabajadores de edad. No es
casualidad que las mayores tasas de actividad de los trabajadores mayores se
produzcan allí donde más bajas son las tasas de desempleo de larga duración.
La tendencia al crecimiento de la tasa de empleo que se observa en el cuadro
3.1, tiene, probablemente, varias causas, entre las cuales habría que destacar,
sobre todo, el crecimiento económico e incluso las restricciones a la jubilación
anticipada. Pero la prolongación de la vida laboral requiere respuestas que van
mucho más allá de los sistemas de pensiones.
38
Cuadro 3.1 Tasa de empleo de los trabajadores de 55 a 64 años
2000 2006Suecia 64,9 69,6Dinamarca 55,7 60,7Estonia 46,3 58,5Reino Unido 50,7 57,4Finlandia 41,6 54,5Chipre 49,4 53,6Letonia 36,0 53,3Irlanda 45,3 53,1Portugal 50,7 50,1Lituania 40,4 49,6Alemania 37,6 48,4Holanda 38,2 47,7UE-15 37,8 45,3República Checa 36,3 45,2España 37,0 44,1UE-25 36,6 43,6Grecia 39,0 42,3Francia 29,9 37,6Austria 28,8 35,5Hungría 22,2 33,6Luxemburgo 26,7 33,2Eslovaquia 21,3 33,1Eslovenia 22,7 32,6Italia 27,7 32,5Bélgica 26,3 32,0Malta 28,5 30,0Polonia 28,4 28,1
Fuente: Eurostat
En Europa los sistemas complementarios por capitalización han tenido una larga
tradición, fundamentalmente a nivel profesional o de empresa. Lo que es más
novedoso son las cuentas individuales, máxime cuando éstas se organizan
desde el propio sistema de pensiones u otras agencias públicas. La idea cada
vez más extendida de que hay que aumentar las opciones individuales ante la
protección social, supone en realidad un desplazamiento de la responsabilidad
colectiva hacia la responsabilidad individual. No deja de ser paradójico que en
algunos países ante el relativo fracaso en cuanto al número de suscriptores de
cuentas individuales de carácter voluntario, haya una cierta ofensiva por
hacerlos obligatorios.
39
De cualquier modo, la puesta en marcha de estos dispositivos fomentados con
importantes ayudas públicas, en demasiadas ocasiones no es tanto una opción
económica como política. El gasto fiscal que suponen algunas de estas
iniciativas puede ser mayor que el esfuerzo público que podría haberse
realizado para el mantenimiento de los sistemas públicos de reparto.
Paralelamente, se intenta reconducir los regímenes de capitalización de
empresa y/o profesionales de prestaciones definidas34 a regímenes de
cotizaciones definidas, cuando no a cuentas de ahorro individual.
Por motivos que tienen que ver con la historia social de cada país, la protección
social europea se ha concebido, organizado y financiado de forma diferente en
cada país. Las diferencias de gasto en protección social en Europa son
enormes, del 32 al 12,4% del PIB y, lógicamente, también en las pensiones
públicas cuyo gasto oscilaba en 2005 entre el 14,8% en Italia y el 4,9% en
Irlanda35.
El gasto en pensiones (Cuadro 3.2) sólo nos informa sobre el esfuerzo público
en prestaciones económicas, pero no de otros dispositivos sociales puestos a
disposición de los pensionistas (servicios sociales y otras ayudas), de ahí que la
valoración de algunas reformas, y, por lo tanto, de las consecuencias que se
derivan de ellas, haya de ser incompleta, pues sus efectos diferirán según las
redes de protección de cada país.
34 Muy comunes en el Reino Unido y Holanda, por ejemplo. 35 El gasto de pensiones en Irlanda no incluye los datos concernientes a los regímenes de pensiones profesionales de los asalariados del sector privado con constitución de reservas.
40
Cuadro 3.2 Gasto en pensiones en la Unión Europea en 2005. % PIB
Italia 14,8 Austria 14,2 Francia 13,3 Alemania 13,1 Polonia 12,7 Holanda 12,6 Suecia 12,5 UE-15 12,3 Portugal 12,3 UE-27 12,2 Grecia 11,9 Bélgica 11,2 Finlandia 11,2 Reino Unido 11,0 Dinamarca 10,9 Eslovenia 10,5 Hungría 9,8 Luxemburgo 9,7 Malta 9,3 España 8,9 República Checa 8,4 Bulgaria 8,0 Eslovaquia 7,6 Chipre 6,8 Lituania 6,6 Letonia 6,3 Rumania 6,2 Estonia 5,9 Irlanda 4,9
Fuente: Eurostat
3.2. Algunas reformas europeas
En 1998 Suecia transformó de forma radical su sistema público de pensiones.
No se trata de una reforma parcial sobre cualquiera de las variables
importantes del sistema (edad, revalorización, etc.) sino un cambio del sistema
mismo. De forma muy resumida el anterior sistema sueco, constituido por una
pensión universal a tanto alzado a la que se sumaba una pensión
complementaria obligatoria por reparto (calculada sobre los quince mejores
años), es sustituido por otro ordenado en torno a dos regímenes obligatorios,
41
uno por capitalización y otro de reparto, operando este último, y ésta es su
principal novedad, como un régimen de cuentas nocionales o de capitalización
teórica, y que es objeto de gran atención internacional36. En todo caso, existe
una garantía de pensión mínima diferencial, ya no de carácter universal sino
bajo condición de recursos, actualizable según la evolución de los precios, lo
que también es una novedad en el modelo social sueco pues con el tiempo esa
pensión mínima se irá alejando cada vez más de la renta media, a la que sí
estaba ligada con anterioridad.
En el nuevo régimen de capitalización, las cuentas individuales se constituyen
con el 2,5% de los salarios que se invierten en activos financieros, cuyos fondos
pueden ser de gestión privada o pública, a decisión del interesado, si bien
buena parte de la administración se centraliza en una agencia pública con la
consiguiente reducción de costes en la gestión. Se advierte, de inmediato, que
en Suecia siguen existiendo cuatro regímenes complementarios profesionales
(cubren prácticamente al 90% de los asalariados) que complementan las
pensiones públicas, con una tasa de reemplazo media del 10%. La reforma ha
supuesto también una adaptación de los mismos y así tres de ellos han
transitado de un funcionamiento con criterios de prestación definida a otros de
cotización definida.
El régimen de reparto, financiado con cotizaciones que alcanzan el 16% de las
retribuciones profesionales37, tiene como características principales las
siguientes. La primera, la consideración del esfuerzo de cotización realizado a lo
largo de toda la vida laboral. Ese esfuerzo contributivo se acredita anualmente
en una cuenta individual. 36 Este modelo de cuentas nocionales individuales se aplica también en sistemas de reparto de Letonia, Polonia y Mongolia. 37 Esa cotización, exclusiva para la jubilación pues las pensiones de viudedad e invalidez tienen otra financiación y tratamiento distinto, se aplica sobre los ingresos del trabajador incluidos otros ingresos derivados de su actividad profesional como pueden ser las prestaciones por desempleo, enfermedad o las prestaciones familiares. Se consideran como créditos de pensión, a financiar mediante los presupuestos del Estado, aquellos periodos de tiempo dedicados al cuidado de hijos, servicio militar, etc., aunque no se hubiese cotizado.
42
Lógicamente, cuanto más larga es la carrera profesional más alto será el capital
virtual acumulado toda vez que no se establece una edad límite para la
adquisición de derechos plenos, pero sí una edad mínima para acceder a las
pensiones de jubilación a partir de los 61 años de edad. La segunda
característica es que la revalorización anual de ese capital virtual es de acuerdo
a la evolución del salario medio38. Los objetivos redistributivos del sistema
permanecen, pues los periodos de inactividad (por enfermedad, desempleo) o
no contributivos (servicio militar, cuidado de hijos, estudios,...) son financiados
fundamentalmente por el Estado.
La tercera, y la más novedosa, es el cálculo de la pensión para lo que se
considera la esperanza de vida de la cohorte del jubilado. Al capital virtual
acumulado se aplica un coeficiente que depende de la esperanza de vida a la
edad de jubilación y de un índice de rendimiento que se establece en el 1,6%39,
que es el incremento real esperado de los salarios medios a largo plazo. Dicho
de otra manera, los jubilados reciben con antelación una parte del crecimiento
o de la productividad futura. No obstante, para la revalorización anual de las
pensiones se descuenta ese efecto. La revalorización sería igual a la inflación
más la tasa de crecimiento real del salario medio descontado ese 1,6%, lo cual
supone que cuando la tasa real de crecimiento de los salarios sea inferior a al
1,6% el valor de la pensión disminuye. Esa corrección automática de la cuantía
inicial de las pensiones en función de la evolución de la esperanza de vida ha
sido adoptada, además de Italia y Polonia, en otras reformas recientes, como la
de Finlandia en 2005 (si bien con efectos a partir de 2009) o la de Portugal en
2007, tras el Acuerdo de reforma de octubre de 2006, o en Noruega.
Existe, además, otro mecanismo automático de equilibrio financiero cuando se
prevea que el pasivo sea superior a los recursos; en ese supuesto se produce
38 La revalorización cada año del capital virtual se hace según un índice equivalente a la renta real media del trabajo de los tres últimos años al que suma la tasa de inflación de los últimos 12 meses. 39 Una de las críticas a la reforma sueca es que ese rendimiento implícito del 1,6%, equivalente a las ganancias de productividad a largo plazo, es muy bajo comparado con los rendimientos, también a largo plazo, de los mercados financieros.
43
un ajuste40 tanto en tasa anual de la revalorización del capital virtual, como en
la revalorización de las pensiones ya causadas.
Estos mecanismos automáticos de equilibrio trasladan, por tanto, toda la carga
del ajuste sobre las prestaciones ya que no se prevé un aumento de los
recursos. Ésta es, sin duda, la mayor objeción que se ha realizado a la reforma
sueca41, pues cuestiona la médula misma de los seguros sociales. No obstante
lo anterior, hay que reconocer que esta reforma aporta mucha mayor
transparencia42 sobre los efectos redistributivos, bien cierto que aminorados,
del sistema de reparto.
Otros mecanismos similares de ajuste se han implantado recientemente para
amortiguar el impacto financiero. Así en Alemania, a partir de 2004 se establece
un factor de estabilización que se aplica a la revalorización de las pensiones ya
causadas; dicho factor tiene en cuenta la evolución de la tasa dependencia
sociodemográfica. En Francia, a partir de 2009 la duración del aseguramiento
para adquirir una pensión plena se aumentará con el fin de mantener constante
la relación existente en 2003 entre la duración del seguro y la duración de la
jubilación.
Estos y otros mecanismos persiguen instaurar una rigurosa neutralidad actuarial
en el funcionamiento de los sistemas de reparto, pero también, suponen una
incitación a la prolongación de la actividad laboral, sólo que la situación del
mercado de trabajo respecto a los trabajadores de edad no facilita que éstos
puedan decidir sobre la duración de su actividad y el nivel de su pensión, más
bien le vendrá impuesta.
40 El mecanismo de ajuste consiste en multiplicar la tasa de crecimiento del salario medio, aplicable a la revalorización del capital virtual y a la revalorización de las pensiones causadas, por la relación entre el activo y el pasivo que ha de ser inferior a 1. 41 Ver “Le noveau système de retraite suèdois: plus o moins de securité?” de Karl Gustaf Scherman, antiguo director de la Oficina nacional de la seguridad social de Suecia, en Documentation de sécurité sociale- Série européenne nº 29- Asociación Internacional de la seguridad social (AISS). 2005 42 Al hilo de lo anterior, parece oportuno recordar la información que recibe el asegurado sobre sus derechos de pensión. Anualmente el asegurado recibe el conocido como sobre naranja, que consiste en una información sobre los derechos acumulados en materia de pensiones que, además, se acompaña con estimaciones sobre la pensión futura en base a diferentes hipótesis.
44
La reforma sueca ha tenido influencia incluso antes de su aprobación. En 1995,
la llamada reforma Dini sustituye en Italia el sistema de cálculo basado, para el
sector privado, en el promedio de las retribuciones de los 5 o 10 últimos años,
dependiendo del número de años cotizados, por un sistema de cotizaciones
definidas que considera todas las aportaciones realizadas a lo largo de la vida
laboral, bajo la técnica de cuentas nocionales que en ese periodo se estaba
debatiendo en Suecia. La reforma italiana venia demandada por una situación
de déficit crónico del sistema en torno al 1% del PIB, un sistema considerado
generoso (ya entonces Italia dedicaba al gasto en pensiones el 13-14% del PIB)
caracterizado por una tasa neta de sustitución alta, especialmente en el sector
público, una edad legal de jubilación baja, 60 para los hombres y 55 para las
mujeres, a lo se añadía una pensión de ancianidad a la que se accedía, sea cual
fuere la edad, con 35 años cotizados en el sector privado o periodos menores
(20 los hombres y 15 las mujeres) en el sector público. A todo ello había que
añadir una fuerte desigualdad en la adquisición de derechos según el sector
profesional.
Previa a la reforma de 1995, la reforma Amato de 1992 endurece los requisitos
manteniendo el mismo sistema: incremento del periodo mínimo de cotización
de 15 a 20 años, elevación progresiva de la edad de jubilación a 65 para los
hombre y 60 para las mujeres, incremento de 5 a 10 años del periodo de
cómputo para el cálculo de la pensión inicial, revalorización de las pensiones
según la evolución de los precios, y no sobre la evolución de los salarios como
con anterioridad, y equiparación de los requisitos de la pensión de ancianidad
de los empleados públicos con las del sector privado. Paralelamente a estas
modificaciones, se introduce otra con la que se pretende favorecer la
complementación de las pensiones previamente reducidas: las cotizaciones al
original dispositivo italiano que atenúa la ausencia de una verdadera protección
45
por desempleo de larga duración, el Trattamento di fine rapporto43, pueden ser
destinadas por los nuevos asegurados, de forma voluntaria, a un fondo privado
de pensiones; asimismo, por medio de la negociación colectiva se puede
acordar el destino de una parte de esas cotizaciones al mismo fin.
La reforma de 1995 se aplica a todos los trabajadores, sea cual fuere el
régimen, que han entrado en el mercado de trabajo a partir del 1-1-1996.
Cuantos en esa fecha habían cotizado al menos 18 años continúan con el
sistema anterior, esto es la pensión se calcula sobre la media de los salarios de
los 5 últimos años, y a los que han cotizado menos de 18 años, el salario medio
sobre un periodo variable de 5 a 10 años. Asimismo, las pensiones de
ancianidad se irán extinguiendo progresivamente hasta el año 2013 y
endureciendo los requisitos. En cuanto a la edad de jubilación, para los que se
mantienen en el viejo sistema sigue siendo la prevista en la reforma de 1992:
65 para los hombres y 60 para las mujeres, mientras que la del nuevo sistema
varía entre los 57 y 65 años, manteniéndose algunas posibilidades de jubilación
anticipada.
En cuanto a la fórmula de cálculo del nuevo sistema, que se financia con una
tasa o tipo del 33% (del 20% para los trabajadores autónomos) no difiere
mucho del de Suecia. La pensión se calcula sobre las cotizaciones realizadas a
lo largo de toda la vida laboral, actualizadas no sobre la base de la evolución
del salario medio sino del crecimiento anual del PIB en los cinco últimos años. A
la cuantía resultante se le aplica un coeficiente de conversión que depende de
la edad de retiro, de la esperanza de vida de la cohorte del pensionista, si bien
establecida por periodos de 10 años y no anualmente, y de un índice de
rendimiento que se establece en el 1,5%. Las pensiones se revalorizan
exclusivamente según la evolución de los precios.
43 Esta prestación, financiada con un tipo de cotización del 7,41% (viene a suponer cada año un mes de salario), se concede a los trabajadores al abandonar la empresa. Las cotizaciones, gestionadas por la propia empresa, han sido normalmente utilizadas como fuente de autofinanciación interna.
46
El nuevo sistema de pensiones italiano tiene otras diferencias respecto al sueco.
La primera, y probablemente más importante, el significativo periodo de
transición entre el viejo modelo y el nuevo pues sólo es a partir del año 2031
cuando todos los pensionistas adquirirán derecho por el nuevo sistema de
cuentas nocionales44. Ello implica que el principal coste del cambio de sistema
va a recaer sobre las generaciones más jóvenes. No ha sido este aspecto de
menguada solidaridad intergeneracional lo que más ha preocupado, sino el
hecho de que a corto plazo no se garantiza el equilibrio financiero; de ahí, los
sucesivos intentos de limitar el retiro anticipado, entre otras medidas. La
segunda diferencia, que no se establece ningún mecanismo automático de
equilibrio en los casos de desajustes financieros, como en Suecia. La tercera,
que a diferencia de ese país la reforma italiana establece un periodo mínimo de
cotización de 5 años (para el viejo sistema sigue en 20 años) y también una
edad legal de jubilación que queda fijada en 65 años.
Junto a Italia, otros tres países, Alemania, Francia y Austria, comparten el
mayor gasto en pensiones de Europa. Estos países también han procedido
recientemente a reformar su sistema de pensiones.
En el caso de Alemania, con la conocida como reforma Riester de 2001, se
persiguen varios objetivos, el primero, la estabilización de las tarifas de
cotización, el segundo, la disminución de la tasa de reemplazo de la pensión
básica, el tercero, la promoción de los niveles complementarios, especialmente
mediante el fomento de cuentas individuales de carácter voluntario.
Paralelamente se producen otras reformas en el ámbito de la pensión de
invalidez y de viudedad, se mejoran los créditos de pensión por cuidados de
hijos y una mayor revalorización de los puntos en los supuestos de trabajado a
tiempo parcial cuando éste se concilie con esos cuidados, se permite que las 44 En Suecia, los nacidos antes de 1938 causarán pensión de acuerdo al anterior sistema, a los nacidos entre 1938 y 1953 se les aplicará un sistema mixto, para los nacidos a partir de 1954 se les aplicará totalmente el nuevo sistema.
47
mujeres generen derechos propios de vejez y no derivados de su cónyuge
mediante la técnica del splitting y se introduce un mínimo de vejez distinto de
la ayuda social.
La reforma prevé el incremento máximo que puede alcanzar el tipo de
cotización, desde un 19% en el momento de esa reforma (en la actualidad está
situado en el 19,9%) a un 22% en 2030, es decir 3 puntos. Por otra parte, se
trata de reducir la tasa de sustitución a través de una nueva fórmula de
revalorización de las pensiones. En un sistema por puntos como el alemán, el
cálculo de la pensión es el resultado de número de puntos personales
acumulados a lo largo de toda la vida laboral (los puntos se obtienen dividiendo
los salarios anuales del asegurado por la media general del conjunto de ellos)
multiplicado por un factor, o valor del punto, que determina el montante de la
pensión en el momento de la jubilación. De ese factor depende también la
mejora anual de las pensiones. A partir de la reforma, la actualización de ese
factor se hará teniendo en cuenta la evolución del salario neto, en lugar del
salario bruto como con anterioridad, deduciéndose, tanto las cotizaciones
obligatorias, como las voluntarias al sistema complementario. Como las
cotizaciones van a aumentar en ambos sistemas, se produce una ralentización
en la revalorización del valor del punto, es decir se produce una reducción en la
tasa de reemplazo. Más aún, a partir de 2011 la reforma prevé que sólo se
tomará en consideración el 90% de la evolución del salario neto para el cálculo
del factor o punto de jubilación. Se estima que en 2030 las pensiones serán un
6,5% inferiores a las que se hubiesen causado de no producirse esta reforma.
Como contrapartida a esa reducción de la tasa de reemplazo de la pensión
básica, la reforma pone en marcha un sistema voluntario de cuentas
individuales por capitalización, cuyas aportaciones a partir de 2008 quedan
fijadas en un máximo del 4% del salario, y que cuenta con subvenciones
públicas de cuantía variable para los hogares de menor renta según su
composición (la subvención es doble por matrimonio y también hay subvención
48
por cada hijo) y con bonificaciones fiscales para el resto. Además, se garantiza
el valor nominal de las primas ingresadas en el momento del rescate. En
Alemania tienen gran tradición los regímenes complementarios de empresa45 de
los que se distinguen 4 modalidades, siendo las más importantes bien el
compromiso directo de la empresa, de prestaciones definidas, cuyos fondos
pueden invertirse en la propia empresa, bien el contrato con una compañía de
seguros mediante una externalización de los riesgos. A partir de la reforma de
2001, y por presión sindical, se faculta que los trabajadores mediante acuerdo
colectivo puedan destinar una parte de sus remuneraciones a un régimen
empresa con los mismos beneficios y requisitos que en el régimen de cuentas
individuales: las contribuciones están limitadas al 4% del salario, se garantiza el
rescate del valor nominal del capital y las subvenciones públicas son las
mismas.
Mediante otras reformas en 2003 y 2004, se da una vuelta de tuerca más
mediante varias medidas de las que se destacan las siguientes. La primera, una
nueva modificación en la revalorización del punto de jubilación; la referencia ya
no será el salario medio del conjunto de asalariados, incluidos los funcionarios,
sino solamente el de los asegurados. La segunda, la introducción de un factor
de estabilización que tendrá en cuenta la tasa de dependencia demográfica en
el cálculo de la revalorización del punto, lo que conducirá automáticamente a
una menor revalorización de dicho factor. La tercera, el fin de la exoneración
fiscal de las pensiones. A partir de 2005 se introduce de forma progresiva,
durante un periodo de 35 años, la tributación al impuesto sobre la renta. En
compensación, las cotizaciones actualmente sujetas a impuestos estarán
eximidas.
45 Aproximadamente el 38% de los trabajadores alemanes en el momento de la reforma estaban adscritos a regímenes complementarios profesionales o de empresa
49
Este conjunto de medidas supone una clara incitación a la complementación,
por los diferentes sistemas de ahorro, de unas pensiones públicas cada vez más
mermadas: en 2006 la tasa de participación de los trabajadores en los
regímenes complementarios de empresa había aumentado hasta el 46% y el
número de contratos de ahorro individual suponían cerca de 6,5 millones, cifra,
en todo caso, inferior a la esperada por los promotores de la reforma.
Las reformas no se han parado ahí, pues también han incidido sobre uno de los
principales parámetros de las pensiones, la edad de retiro. Si bien con
aplicación progresiva, ya la reforma Riester estableció la edad legal en 65 años
para ambos sexos a partir de 2004 y la elevación, entre 2006 a 2008, desde los
60 años a los 63 años en los supuestos de jubilación anticipada por desempleo.
En principio, en 2012 se suprimirá esta excepción para los trabajadores
desempleados. Pero es en 2007 cuando se aprueba otra modificación
trascendente: la edad legal de jubilación se prolongará de forma progresiva a
partir de 2012 y hasta 2029 (es decir, en 18 años), desde los 65 a los 6746
años. La ampliación de la edad supone, en realidad, una reducción adicional de
las pensiones para aquellos asegurados que no puedan seguir trabajando a esa
edad.
La ampliación de la edad estándar de jubilación está presente en otras
agendas. En el Reino Unido, por ejemplo, entre las propuestas del Libro Blanco
para la reforma de la pensión de jubilación, presentado por el Gobierno el 25 de
mayo de 2006 en la Cámara de los Comunes, se contempla el incremento
progresivo de la edad de jubilación. A partir de 2024 ésta quedará fijada en 66
años, a partir de 2034 en 67 años y a partir de 2044 en 68 años de edad. Bien
es cierto que esta medida se acompaña de otras medidas cuyo resultado es la
mejora de la cuantía de las pensiones a cambio de una jubilación más tardía47.
46 Esa edad de 67 años ya está establecida en Dinamarca, Noruega, Islandia e Irlanda. 47 La reforma de las pensiones en 1980 en el Reino Unido, entonces sin ningún problema demográfico y/o económico a la vista, supuso la reducción drástica de las pensiones complementarias públicas (que complementan la pensión básica uniforme garantizada por el Estado) al basar el cálculo de la pensión no
50
Francia ha conocido dos reformas importantes, una en 1993, más conocida
como la reforma Balladur y, la segunda, en 2003 o reforma Fillon, cuyo
resultado es uno de los más importantes ajustes en la tasa de reemplazo de las
pensiones públicas habidas en Europa junto a los de Portugal e Italia. En el
momento presente, la cuestión de las pensiones ha vuelto a la actualidad por la
iniciativa gubernamental de reformar los requisitos de acceso a las pensiones
de ciertos regímenes especiales de las grandes empresas públicas a los que
eludió la reforma de 2003. Contrariamente a cuantas reformas hemos visto
hasta aquí, en Francia se han realizado sin consenso sindical o con una
aceptación muy exigua. Sin embargo, tal vez no exista otro país en Europa que
haya generado tanta literatura social y económica, y por todos los agentes
involucrados, respecto a esta materia.
De forma muy resumida, el sistema francés de pensiones consta de una
pensión de base que, desde 2008, garantiza a partir de los 60 años de edad un
50% del salario medio de los 25 mejores años, siempre que se acrediten 160
trimestres (40 años) de cotización. De no completarse ese número, el
porcentaje se reduce un 1,25% por cada trimestre que falte para alcanzar los
160 trimestres. Antes de la reforma de 1993, se consideraban los 10 mejores
años y la acreditación de 150 trimestres (37 años y medio) para adquirir
derechos plenos, es decir el 50% del salario medio. La reforma Balladur amplía
de forma progresiva la duración de cotización de 37,5 a 40 años, el salario de
referencia pasa, también de forma progresiva, de 10 a los mejores 25 años y
establece que tanto la actualización de las anualidades para el cálculo de la
pensión inicial, como la revalorización de las pensiones ya causadas, se hará
sobre la evolución de la inflación y no sobre la evolución general de los salarios.
en la actualización según salarios sino sobre precios. Además de reducir su cuantía desde el 25% del salario medio de los 20 mejores años al 20% de toda la carrera, se fomentó la desafiliación al régimen complementario público en favor del ahorro individual o de empresa, lo que debilitó la base financiera del sistema público. Desde entonces, los debates se han centrado en las consecuencias, de aquella reforma pues las pensiones que garantiza especialmente a los asegurados de menores rentas no permite escapar de la pobreza. Las propuestas del Libro Blanco, aun manteniendo el sistema plantea una serie de mejoras como las siguientes: la reducción del número mínimo de años de cotización para tener derecho a la pensión pública y la vinculación de las pensiones públicas con el salario en lugar de los precios, es decir, la vuelta a la situación anterior a la reforma de 1980 considerando toda la vida laboral.
51
Las pensiones de ese régimen de base, que funciona mediante la técnica de
reparto, se perfeccionan con pensiones complementarias y obligatorias,
también de reparto, pero de cotización definida mediante un sistema por
puntos que se acumulan a lo largo de toda la vida laboral y que en el momento
de causar la pensión, se multiplican por el valor del punto que se fija cada año
de acuerdo a la evolución de los precios. Al igual que en el régimen básico,
ciertos periodos de inactividad, como la enfermedad, maternidad, servicio
militar o el desempleo, se consideran cotizados así como la gratificación de
ciertos periodos para las madres de familia. A diferencia del régimen general de
base, la edad legal de jubilación es a los 65 años, si bien es posible la jubilación
anticipada, en supuestos muy tasados, a partir de los 55 años de edad con o
sin coeficientes reductores, dependiendo de si ha obtenido o no derecho a la
pensión de base con tasa plena.
Esas pensiones están organizadas en dos regímenes de gestión paritaria entre
empresarios y trabajadores: AGIRC para los cuadros y ARRCO, para el resto de
los trabajadores. También en estos regímenes se han producido reformas.
Mediante acuerdos entre los interlocutores sociales de 1993 a 1996, las
cotizaciones se han incrementado, si bien de forma limitada, y el rendimiento se
ha reducido, lo que entraña una reducción de la tasa de reemplazo.
La tasa de reemplazo neta de la pensión de base más la complementaria para
una carrera completa de seguro viene a situarse en torno al 80%, la tasa bruta
no llega al 65%.
Partiendo de las mismas motivaciones que la reforma Balladur, esto es, la
evolución demográfica y la reducción del impacto del gasto en pensiones sobre
las finanzas públicas, y, también, de la misma oposición al incremento de las
cotizaciones sociales, la reforma Fillon va más allá que aquélla. Si la reforma de
1993 supone una reducción considerable de la tasa de reemplazo en la pensión
de base del sector privado, la reforma de 2003 es mucho más global y sus
52
efectos se prolongarán durante un tiempo mayor pues prevé ajustes
progresivos en función de la evolución del sistema, además de promover
nuevos dispositivos de complementación privada de las pensiones.
En apretada síntesis, la reforma de 2003:
1) Extiende a los funcionarios públicos y a otros regímenes especiales el
incremento del número de años que en 2008 alcanzarán los 40 de
cotización48, equiparándolos con los trabajadores del sector privado; esa
duración se va a incrementar progresivamente hasta alcanzar los 41 años en
2012, número de años que se incrementará en el futuro dependiendo de las
ganancias en la esperanza de vida49.
2) Reafirma y extiende a los regímenes de funcionarios la actualización de las
anualidades para el cálculo de la pensión inicial y la revalorización de las
pensiones según la evolución de los precios.
3) Endurece las condiciones para el reconocimiento de la prejubilación y
jubilación anticipada, medidas que se acompañan, por una parte, con la
supresión desde el 1 de enero de 2008 de la conocida como contribución
Delalande50, y, por otra, con la creación de una contribución específica sobre
los prejubilados por las empresas (salvo en los supuestos de despidos
colectivos por motivos económicos, entre otros) y a cargo exclusivamente
de los empresarios, cuya tarifa del 23,85% se asigna al Fondo de
Solidaridad Vejez (FSV).
4) Favorece la prolongación de la vida laboral mediante una serie de medidas,
como a) la bonificación con un 3% por cada año cotizado más allá de los 60
años de edad, siempre que hayan cubierto los 40 años de cotización; b) se
mejoran las condiciones de la jubilación progresiva con el fin de que el 48 Paralelamente al incremento del periodo de cotización para alcanzar derechos máximos, esa reforma ha abierto la posibilidad de “comprar” trimestres de cotización hasta un límite de 12. Con ese instrumento, similar a nuestro Convenio Especial, es posible comprar aquellos periodos dedicados a los estudios superiores o para completar años de cotización incompletos. 49 A partir de 2013 y hasta 2020 la duración del seguro se ajustará de tal manera que mantenga constante la relación entre duración de seguro y la esperanza de vida en la jubilación existente en 2003. 50 Una tasa a las empresas que rescindieran el contrato de los trabajadores de más de 50 años.
53
beneficiario pueda tener más trimestres cotizados que aseguren la tasa
plena de jubilación; c) se favorece también la mejora de las reglas de
compatibilización entre la pensión y la realización de un trabajo. Estas
medidas se acompañan de otras de orden laboral, como la prohibición de
negociar convenios que autoricen jubilaciones forzosas antes de los 65 años
de edad o la ampliación de 60 a 65 años de la edad en la que un empresario
puede cesar de oficio al trabajador que tenga derecho a la pensión de
jubilación a tasa plena.
5) La fijación, para 2008, de un objetivo, que no de una garantía, de un nivel
mínimo contributivo de pensión equivalente al 85% del salario mínimo
neto51 para una carrera completa de seguro remunerada sobre la base de
ese salario.
6) Crea tres nuevos dispositivos voluntarios de capitalización, uno individual (el
PERP), otro de empresa (PERE) y otro colectivo (PERCO), ambos con
generosas ventajas fiscales; tres años después de la reforma Fillon, el
número de contratos de ahorro para la jubilación ascendía a más de 6
millones y medio de cotizantes.
En Austria, la reforma de 2004, con efectos desde el 1 de enero de 2005, incide
fundamentalmente en la cuantía inicial de las pensiones. El periodo de
referencia para el cálculo de las pensiones pasa de los 15 mejores años a 40
años de forma progresiva hasta el año 2028. La actualización de las
cotizaciones varía dependiendo del régimen jurídico: las anteriores a la reforma
se actualizan mediante una fórmula compleja que toma en cuenta la evolución
de los precios, las posteriores a la reforma se actualizan conforme a la
evolución de los salarios. Asimismo, se modifican los porcentajes de pensión
que se adquieren cada año, de un 2% anual se pasa a partir de 2005 a un
1,78%, bien de forma inmediata para quienes en la fecha de entrada en vigor
de la reforma no tuvieran 50 años de edad, bien de forma progresiva hasta
51 En 2007 el salario mínimo bruto en Francia es de 1.254 euros al mes; en paridad de poder de compra, 1.150 euros.
54
2009 para los mayores de esa edad. Esa reducción supone que para adquirir
derecho a la pensión máxima se necesitarán 45 años de cotización en lugar de
40.
También se han adoptado algunas disposiciones en relación a la edad. Entre
2024 y 2033, la edad legal de jubilación de las mujeres, 60 años en la
actualidad, se equiparará a la de los hombres, 65 años. Igualmente, el límite de
edad para acceder las mujeres a la jubilación anticipada se equiparará, a partir
de 2017, a la de los hombres.
A partir de 2001, Portugal también modifica el cálculo de las pensiones.
Durante un periodo de transición de 2002 a 2016, durante el cual los
asegurados podrán elegir la pensión más favorable según la nueva o la anterior
legislación, o un cálculo proporcional de los anteriores, las pensiones pasarán a
ser calculadas sobre los salarios a lo largo de toda la vida laboral (limitada a un
número de 40 años) en lugar de los 10 mejores años de los últimos 15. En este
país, al igual que en Italia, el mantenimiento de los derechos adquiridos, sea
sobre el cálculo de la pensión o sobre los derechos a la jubilación anticipada, ha
sido el elemento decisivo para la aceptación sindical de las reformas que en el
caso de Italia nace, precisamente, de una iniciativa de las tres confederaciones
sindicales mayoritarias.
No obstante, a partir de 2007 entra en vigor una reforma de amplio calado. Por
una parte se acelera la transición hacia la nueva fórmula de cálculo mediante la
aplicación de una fórmula transitoria. La segunda novedad es la introducción
del factor de sostenibilidad que considera la esperanza de vida en el cálculo de
las pensiones. Asimismo, se establecen nuevas reglas para la revalorización de
las pensiones a partir de 2008 que seguirán teniendo como referencia la
evolución de los precios, pero también del crecimiento medio del PIB de dos
años anteriores.
55
Con crecimientos inferiores al 2%, todas las pensiones perderán poder
adquisitivo excepto aquellas inferiores a 1,5 veces un nuevo indicador que en la
actualidad equivale al salario mínimo; incrementos por encima del 2%
supondrán actualizaciones variables en función de los tres tramos de cuantía de
pensión que aplica la nueva fórmula. Las pensiones más altas sólo se
actualizarán según el IPC si el PIB es igual o superior al 3%. Esta reforma
también limita las cuantías de las pensiones más altas. Hasta esta reforma en
Portugal no existía límite máximo de pensión; a partir de 2007, las nuevas
pensiones causadas según el cálculo de los diez mejores años, estarán limitadas
a una cuantía equivalente a 12 veces el salario mínimo. Las causadas según el
método de cálculo que considera toda la vida laboral no tendrán esa
limitación52. En cuanto a la edad, se sigue manteniendo la posibilidad de
jubilación anticipada a partir de los 55 años de edad con al menos 30 años de
cotización y una reducción del 0,5% por mes de anticipación. Es posible
jubilarse anticipadamente sin penalización alguna siempre que haya carreras
contributivas muy largas, por ejemplo a los 63 años de edad con 44 años
cotizados.
La reforma de las pensiones de Finlandia en 2005 supone una singularidad
respecto a otras. Si bien toma prestado de la reforma sueca el mecanismo
corrector que considera la esperanza de vida para el cálculo, la supresión del
límite máximo de pensión y, también, la no señalización de una edad límite53
para la adquisición de derechos plenos, esa singularidad se traduce,
fundamentalmente, en aspectos como los siguientes.
El primero, que la reforma, globalmente considerada, supone una mejora de las
expectativas de pensión por el aumento de la tasa de reemplazo; la
contrapartida es que esas mejoras serán principalmente percibidas por quienes
se jubilen a partir de los 63 años de edad. 52 Al menos en 12 países de la UE-25 (entre otros,: Alemania, Italia, Suecia, Finlandia, Rep.Checa, Hungría,...... ) no existe una pensión máxima fijada por Ley. 53 La edad de jubilación es flexible, entre los 63 y 68 años, con posibilidad de prórroga de forma ilimitada.
56
El segundo, la centralidad del factor edad, por una parte al restringir las
posibilidades de acceso a la jubilación anticipada y, por otra, por una serie de
iniciativas llevadas a cabo a partir de la década de los 90 en el ámbito laboral
para promover el empleo de los trabajadores de edad, incidiendo en la
responsabilidad de las empresas en la mejora de las condiciones y organización
del trabajo, formación, etc., a las que añaden otras de tipo financiero para las
empresas, como, por ejemplo, penalizaciones por el uso excesivo de
mecanismos más o menos directos de jubilación anticipada. El resultado de
esas intervenciones públicas, especialmente en el ámbito laboral, es que es el
país que más ha visto incrementada la tasa de actividad de los trabajadores de
edad, nada menos que trece puntos en seis años; prácticamente el doble que
en España. En el ámbito de la seguridad social, el objetivo pretendido es que en
2050 la edad real de jubilación se incremente en tres años54.
El tercer aspecto a destacar es que no se elude el incremento de cotizaciones:
de 2003 a 2013, periodo en que el accederán las generaciones del baby boom,
las cotizaciones de los trabajadores se incrementarán progresivamente del
4,4% al 7,5%.
En lo referente al cálculo de la pensión, la reforma consiste, básicamente, en la
modificación de los porcentajes que se adquieren cada año primando mucho
más los de los últimos años. Así, de unos porcentajes del 1,5% del salario de
referencia entre los 23 y 60 años y de 2,5% entre los 60 y 65 años, se ha
pasado a unos porcentajes del 1,5% entre 18 y 52 años, de 1,9% entre 53 y 62
años y del 4,5% entre los 63 y 68 años. Se modifica, asimismo, el salario de
referencia para el cálculo de la pensión; hasta la reforma éste consistía en al
promedio de los 10 últimos años de cada periodo de empleo o contrato de
trabajo (hasta 1996 se calculaba sobre los 4 últimos años), actualizados según
la media de la evolución de los precios y de los salarios reales y la pensión
54 La edad media real de jubilación se viene a situar en la actualidad en Finlandia en torno a los 60 años de edad. En España, se sitúa en 63,6 años.
57
estaba topada en el 60%. A partir de la reforma se considera la media de los
salarios de toda la carrera de seguro, actualizados según evolución de precios
(que pondera al 80%) y salarios (que ponderan al 20%) y la pensión inicial
dejará de estar topada. La ampliación a toda la vida laboral para el cálculo de la
pensión inicial supone, evidentemente, una disminución de ésta, especialmente
en aquellos supuestos de vidas laborales ascendentes. Pero el destope de la
pensión y el fuerte incremento del porcentaje a partir de los 63 años de edad,
neutraliza sobradamente ese efecto. Se estima que la tasa de reemplazo de la
práctica totalidad de las pensiones se verá incrementada, la contrapartida es
que se reducen las posibilidades de jubilación anticipada.
A partir de 2009 se tomará en cuenta la esperanza de vida mediante la
aplicación de un coeficiente corrector en la pensión inicial, lo que supone una
incitación más a la prolongación de la actividad laboral para neutralizar ese
efecto.
3.3. Fomento de la capitalización
El establecimiento de un régimen de capitalización de cuentas individuales en
Suecia, ha alentado a otros países ha introducir alguna dosis de capitalización
en sus regímenes públicos. En Alemania a partir de 2002, al mismo tiempo que
se promueve una menor revalorización del factor que determina la cuantía de
las nuevas pensiones y la revalorización de las ya causadas, con la
consecuencia lógica de una disminución de las tasas de reemplazo de las
pensiones, se establece un sistema complementario similar aunque con
diferencias importantes, entre otras, su carácter voluntario y la
intervención del Estado para impulsar este sistema de ahorro mediante la
subvención pública. También con carácter voluntario, en 2007 Portugal
establece un régimen complementario de cuentas individuales cuya gestión y
organización es responsabilidad del Estado.
58
Junto a estos ejemplos existen, no obstante, otras reformas mucho más
radicales, especialmente en los países de Europa Central y Oriental, donde la
influencia de las recomendaciones del Banco Mundial, reflejadas en su informe
Envejecimiento sin crisis de 1994, durante el periodo de transición de sus
economías se han hecho notar de forma considerable. Las propuestas
realizadas por dicha institución, que se presentaron como la única alternativa
viable, de que el paso hacia un sistema de capitalización individual administrado
por el sector privado, no sólo facilitaría niveles más elevados de crecimiento,
trabajo y ahorro, sino que además evitaría la crisis financiera que vendría con el
envejecimiento de la población, fueron bien recibidas en muchos países.
Bulgaria, Hungría, Eslovaquia o Estonia, aun conservando sus sistemas de
reparto han introducido sistemas complementarios de cuentas individuales
obligatorios. Letonia y Polonia han introducido también sistemas obligatorios de
cuentas individuales por capitalización y reconducido su régimen público de
reparto hacia un sistema de cuentas nocionales, a semejanza de Suecia, en los
que también interviene la esperanza de vida en la determinación de la cuantía
de la pensión. Sin embargo, sea por el rechazo sindical o porque su deuda
externa era inferior al resto, otros países como la República Checa, Eslovenia o
Lituania, no se dejaron seducir por las recomendaciones del Banco Mundial y
optaron por sistemas complementarios de carácter voluntario.
La elección de sistemas mixtos en estos países obedece, sin duda, a causas
diversas. Pero el mantenimiento del seguro social basado en el sistema de
reparto, tiene su principal causa en el alto coste que supondría la transición
hacia un modelo exclusivamente de capitalización individual como los
observados en América Latina, especialmente en Chile. La implantación de
estos sistemas también tiene su coste, pues la derivación de una parte de las
cotizaciones hacia las cuentas individuales supone debilitar la base financiera
del sistema de reparto, razón por la cual en todos estos países se ha procedido
a una serie de reformas, en las reglas de cálculo (alargando, por ejemplo, el
59
periodo tomado en cuenta para dicho cálculo) y en la desincentivación del retiro
anticipado, cuyo resultado es la reducción del nivel de las pensiones futuras y el
aumento de la edad real de jubilación, toda vez que, en todos ellos, se ha
descartado tanto el incremento de las cotizaciones como de los impuestos.
En cuanto a la capitalización, estudios realizados por la Oficina de la OIT en
Budapest han permitido constatar que la introducción de este nuevo pilar
administrado por el sector privado ha tenido, entre otras, consecuencias como
las siguientes.
La primera, que en la práctica totalidad de estos países los rendimientos
durante los primeros años de los fondos de pensiones han sido negativos, si
bien cabe esperar a muy largo plazo rendimientos mayores, y los costes de
gestión excesivamente altos55. La segunda, que la reducción de las pensiones
en el sistema de reparto y su complementación mediante cuentas individuales,
supone, en realidad, pagar dos veces: una, para mantener los derechos
adquiridos con el sistema de reparto y otra, para ahorrar con el nuevo sistema.
La tercera, que a pesar de la reducción de la intensidad protectora de las
pensiones del sistema de reparto, existen también costes de transición hacia el
nuevo sistema mixto para mantener los compromisos adquiridos con
anterioridad y que la propia OIT evalúa, según las diferentes modelos de
transición, entre un 0,5 y un 2,5% del PIB por año, y durante varios decenios.
La cuarta, que la desviación de recursos necesarios para el funcionamiento del
sistema de reparto hacia las nuevas cuentas individuales significa que el primer
pilar, el público, está siendo utilizado para financiar el sistema complementario
privado, el cual no va a producir beneficios tangibles, sino a muy largo plazo. La
quinta, que las inversiones se han concentrado en deuda pública, y no hacia los
mercados de productos, lo que supuestamente habría contribuido al crecimiento
económico, tal como vaticinaba el Banco Mundial.
55 En algunos de esos países más del 75% de los activos son obligaciones del Estado con una tasa garantizada, por tanto esos rendimientos negativos sólo obedecen a los excesivos costes de gestión.
60
No obstante esas constataciones y la rectificación, si bien parcial, en 1998 de
las recomendaciones anteriores del Banco Mundial, en 2006, aunque con
efectos a partir de 2008, Rumania56 aprueba una reforma en su sistema de
pensiones que sigue el modelo de 1994 de esa institución, mediante la creación
de un segundo y tercer pilar de cotizaciones definidas y administrados ambos
por aseguradoras privadas. El segundo pilar, que será obligatorio para los
afiliados menores de 35 años y voluntario para las personas entre 35 y 45 años,
se financiará mediante la desviación progresiva de una parte de las cotizaciones
al régimen básico (de reparto), equivalente, inicialmente, a dos puntos y con el
objetivo de alcanzar progresivamente el 6% del salario. Se garantiza el valor
nominal de las primas ingresadas en el momento del rescate deducidos los
costes de administración los cuales ascienden al 2,5%, que se deduce en cada
pago, más una comisión anual del 0,6% sobre los fondos acumulados. Según el
informe de la Asociación Internacional de la Seguridad Social, se estima que la
puesta en marcha de este segundo pilar generará un déficit al régimen público
de pensiones del orden del 1,5% del PIB.
El tercer pilar, de carácter voluntario, se financia con aportaciones que pueden
ascender hasta el 15% del salario y gozan de una exención de impuestos de
200€ por año, tanto a favor del empresario como del trabajador. En esta
modalidad los costes de gestión son bastante más altos: un 5% sobre las
cotizaciones más una comisión anual del 2,4% sobre los fondos acumulados.
3.4. Las reformas en España
Aunque con problemas no tan inmediatos a corto plazo como los que hemos visto
en algunas reformas recientes europeas, las pensiones en España han sido objeto
también de reforma gradual. La existencia de un amplio consenso social y político,
forjado en torno a las recomendaciones del Pacto de Toledo favorable al
mantenimiento del actual sistema, parece excluir cambios radicales. 56 En AISS, “Tendencias en la Seguridad Social” número 3/2007.http://www.issa.int/span/homef.htm
61
El objetivo perseguido sería ir ajustando el crecimiento previsto del gasto en
pensiones mediante determinadas reformas en algunas de sus variables,
señaladamente mediante el reforzamiento de la contributividad, entendida ésta
como una ampliación del número de años para el cálculo de la pensión, y el
incremento de la edad real de jubilación. Esas recomendaciones excluyen
expresamente el incremento de las cotizaciones sociales y de las aportaciones
públicas, salvo la financiación de los complementos de mínimos.
Es un lugar común afirmar que el sistema español de pensiones es uno de los
más generosos al garantizar el 100% de la base reguladora con 35 años de
cotización y jubilándose a los 65 años de edad, lo cual contrasta con las cifras
sobre la cuantía de las pensiones medias del sistema y con el alto riesgo de
pobreza entre la población de más de 65 años57. Evidentemente, esa afirmación
responde respecto a la tasa máxima de sustitución para aquellos trabajadores
mejor situados en el mercado de trabajo, pero no a la situación del conjunto58.
Estaríamos hablando de una tasa de sustitución teórica, que no real, que omite
una serie de variables, como, entre otras, las siguientes: 1) el grado de
penalización por jubilarse anticipadamente, que en España es muy alto y no
responde a una estricta neutralidad actuarial; 2) los salarios por los que se cotiza
que, además, están topados en una cuantía todavía baja que podría mejorarse; 3)
los criterios para la actualización de las bases de cotización, pues, evidentemente,
el resultado no es el mismo si se actualizan sobre los precios, los salarios o una
combinación de ambos; 4) la revalorización de las pensiones ya causadas, pues
tampoco es lo mismo su actualización de acuerdo a la evolución de los precios
que, por ejemplo, de los salarios; 5) las bonificaciones y las situaciones de
inactividad protegidas, a efectos del cálculo de las pensiones, por cuidados de
57 A nivel comparado, en 2005 España era el tercer país de la Unión Europea con mayor riesgo de pobreza –umbral del 60% de la renta media después de las transferencias sociales- para la población de 65 y más años, sólo superada por Chipre e Irlanda. Según los datos de Eurostat, en España el 29% de las personas por encima de esa edad estaban por debajo del umbral de pobreza relativa, lo que supone 11 puntos por encima de la tasa de pobreza para la población menor de 65 años; la media europea para ese mismo grupo de edad se situaba en el 19% (4 puntos por encima de la tasa de la población menor de 65 años). 58 En 2006, para la pensión de jubilación, la tasa media de sustitución del conjunto del sistema era del 58,5% del salario medio; la del Régimen General era del 75%.
62
hijos, personas dependientes, estudios, etc. que en España son muy limitadas, lo
que supone una mayor penalización a las mujeres; 6) la fiscalidad de las
pensiones.
Por la forma en que se ha realizado, el reforzamiento de la contributividad
mediante la ampliación del número de años para el cálculo de la base
reguladora en las reformas de 1985 y 1996, han puesto en evidencia que el
ajuste en la cuantía media de las pensiones se ha producido fundamentalmente
en el Régimen General y asimilados (los que, precisamente, realizan mayor
esfuerzo de contribución), ya que a aquellos regímenes con menor presión
contributiva (régimen agrario, empleados de hogar y autónomos) apenas les
afectó porque la reducción en la cuantía inicial es compensada con los
complementos de mínimos. Los desequilibrios entre los diferentes regímenes se
han seguido manteniendo. Hay que recordar que aproximadamente 4,4
millones de afiliados a la Seguridad Social –el 23% del total de afiliados-
cotizan, bien por bases únicas o mínimas (trabajadores agrarios, empleado de
hogar), o bien pueden elegir la base de cotización, como los trabajadores
autónomos, cuya base media de cotización supera en tan sólo un 10% la base
mínima establecida para ese régimen. A esa situación se añade que en esos
regímenes también se cotiza, de media, durante un número menor de años que
en el Régimen General.
Paralelamente a este proceso reformador en las pensiones públicas, se ha ido
produciendo otro mucho más discreto de fomento de las pensiones
complementarias: de 1,7 millones de partícipes en los fondos privados de
pensiones en 1995, se ha pasado a 10,1 millones en 2006, de los cuales el 82%
son de la modalidad individual, al idearse éstas, más como un producto financiero
que se instrumenta para obtener beneficios fiscales, que como dispositivo de
previsión para complementar la pensión futura.
63
En relación con la edad de jubilación, si bien en España tenemos, todavía, una
situación relativamente más favorable pues la edad media de jubilación se sitúa
en torno a los 63,6 años de edad en el Régimen General (Muñoz de Bustillo,
2007), cuando en otros muchos países está incluso por debajo de los 60,
cualquier cambio de coyuntura puede hacer bajar esa edad, dada la debilidad
de los mecanismos de protección que hacen de puente entre la extinción del
contrato y la edad de acceso a la jubilación. Las iniciativas para aumentar la
edad real de jubilación, tropiezan con la propensión de los empleadores a
desprenderse de trabajadores en edades todavía productivas. Además,
dependiendo de si interviene o no la empresa en la consolidación de derechos
durante la etapa de prejubilación del trabajador, se originan discriminaciones
injustificables en la protección de éstos.
A lo anterior se vienen a añadir los efectos de los coeficientes reductores según
las carreras asegurativas59. A la mayoría de cuantos vayan a percibir la pensión
máxima o la mínima, el anticipo de la edad no supone modificación en el
importe de la pensión, siendo el sistema quien corre con el coste; por el
contrario, para el resto, aquellos situados entre ambos extremos, y que son
mayoría, soportarán todo el coste del adelanto mediante la reducción de sus
pensiones, a veces de forma considerable.
Al igual que en otras reformas que hemos visto con anterioridad, no ha habido
una gestión previsora y adecuada del factor edad que aglutinase actuaciones en
todos los ámbitos, desde luego en el de la Seguridad Social, pero también en el
ámbito laboral. Muy al contrario, la nueva regulación de la jubilación parcial con
contrato de relevo en 2001 inauguró una privilegiada modalidad de jubilación
anticipada. Resulta paradójico que a los trabajadores que son despedidos se les
exigiese, y se siga exigiendo, unas condiciones más duras para acceder a la
jubilación anticipada (30 años de cotización, 61 o más de edad y aplicación de
coeficientes reductores del 8 al 6% de la pensión) que a los que 59 Ver al respecto Desdentado Bonete y Duran Heras (2003).
64
voluntariamente se jubilan parcialmente, a los cuales no se les aplica esos
coeficientes. El Acuerdo Social del 13 de julio de 2006 y la Ley que lo desarrolla
puede reconducir esa anomalía.
Es evidente que la actual fórmula de cálculo, que considera los 15 años
inmediatamente anteriores a la jubilación, beneficia fundamentalmente a
aquellos trabajadores con carreras profesionales ascendentes, pero no a
aquellos otros con una ocupación irregular, con carreras discontinuas o que
finalizan su actividad laboral antes de la edad legal de jubilación. Hoy los
perfiles o biografías laborales de la mayoría de los trabajadores no son tan
lineales como en el pasado, razón por la cual parece oportuno repensar la
actual fórmula de cálculo.
La búsqueda de una mayor proporcionalidad con el esfuerzo realizado a lo largo
de la vida laboral, mediante el exclusivo incremento del número años para el
cálculo, puede suponer una reducción excesiva en la cuantía media de las
pensiones. Parecería mucho más coherente intervenir también en buena parte
de los parámetros anteriormente citados. Empezando por la fórmula de cálculo,
bien merecería un análisis la posibilidad de actualizar las bases de cotización
(incluidas las correspondientes a los últimos dos años) tomando además en
cuenta: la evolución de los salarios, el estudio de coeficientes más neutrales por
anticipación de la edad de jubilación, la consideración como cotizados de
periodos más amplios dedicados al cuidado de hijos o familiares dependientes e
incluso la consideración, también, como cotizados de ciertos periodos dedicados
a los estudios, por ejemplo. Respecto a la edad, la exploración de medidas
adicionales que permitan mantenerse en el mercado de trabajo a un mayor
número de afiliados, y durante más tiempo, a la vez que se refuerzan aquellas
otras que suponen un estímulo a la permanencia voluntaria en el trabajo más
allá de los 65 años.
65
El reforzamiento de la contributividad en el sistema de pensiones, no debe
ignorar la solución a los variados problemas de equidad y solidaridad que aquel
tiene. Cualquier decisión que se pueda adoptar, sea sobre la fórmula de cálculo
de las pensiones o sobre los porcentajes, no es neutra y antes de proceder a
cualquier modificación sería inexcusable conocer quiénes son los ganadores y
quiénes los perdedores de las mismas. A ello se dedica, si quiera
modestamente, el próximo capítulo.
66
4. Efecto de la ampliación del período de cálculo de la base reguladora sobre la cuantía de las pensiones.
4.1. Introducción
Tras el estudio teórico de los criterios que están detrás de las distintas opciones
existentes a la hora de calcular la base reguladora de las pensiones abordado
en el capítulo 2, y el repaso de las líneas maestras de reforma de las pensiones
en un grupo de países de nuestro entorno económico llevado a cabo en el
capítulo 3, en este capítulo se presentan los resultados obtenidos de la
realización de una simulación a partir de las vidas laborales de los jubilados del
Régimen General con 65 años en el año 2005 con la finalidad de conocer el
impacto que una ampliación del periodo de calculo de la base reguladora habría
tenido en el tamaño de sus pensiones.
Dadas las limitaciones de la base de datos utilizada, la MCVL de la Seguridad
Social 2005 (la debilidad de los datos relativos a las bases de cotización con
anterioridad a 1985), esta estimación se ha limitado al cálculo de las pensiones
a las que habría tenido derecho este colectivo (jubilados en 2005 con 65 años)
en el caso de ampliar el período de cálculo hasta los 20 años. De forma
complementaria se han estimado cuáles serían sus pensiones en el caso de que
sólo se contabilizaran los últimos 8 años, como así era antes de la reforma de
1997, y en el caso de que se utilizara como criterio los últimos dos años, la
situación existente antes de la reforma de 1985, con la finalidad de conocer
cual ha sido el impacto de tales reformas sobre los jubilados.
Dada la complejidad del manejo de la Muestra Continua de Vidas Laborales de
la Seguridad Social, en la siguiente sección se procederá a explicar con detalle
el proceso seguido en la preparación y extracción de los datos utilizados para
calcular las hipotéticas pensiones que habrían recibido los pensionistas jubilados
con 65 años en 2005 bajo sistemas alternativos de cálculo de la base de
regulación. En la sección 4.3. se presentan y discuten los resultados
alcanzados. Por último, en la sección 4.4. se resumen las principales
conclusiones obtenidas.
67
4.2. Metodología para la estimación del impacto del periodo de
cómputo de la base reguladora sobre las pensiones de jubilación del
Régimen General
Los cálculos del impacto del cambio en el número de años de utilizados en la
determinación de la Base Reguladora se han realizado a partir de una muestra
de jubilados del Régimen General con 65 años de edad extraída de la Muestra
Continua de vidas laborales, MCVL, 2005b. El proceso de extracción de dicha
muestra es muy complejo, no sólo por la estructura de la muestra en sí y la
dificultad que implica organizarla de manera que sea posible realizar los
cálculos, sino por la gran cantidad de valores perdidos de la variable que se
utiliza para estimar las pensiones: las bases de cotización mensuales. Dichas
lagunas son mayores a medida que nos alejamos en el tiempo, lo cual dificulta
el trabajo, sobre todo si, precisamente, el objetivo es el estudio de las
consecuencias que tiene en las pensiones el aumento de los años utilizados
para el cálculo de la base reguladora. Por ello, es necesario dejar claro que, en
las comparaciones que se realizan a continuación, no se comparan las
pensiones calculadas con las pensiones que los jubilados percibieron, sino las
pensiones que hemos calculado entre sí. También hay que resaltar que en la
muestra utilizada, la denominada muestra reducida, de poco más de 1000
casos, la diferencia entre pensión calculada, con la metodología que aquí se
explica, y la percibida, la calculada por la seguridad social, no es nunca superior
al 5% pues se desecharon aquellos casos en los que la diferencia era mayor.
La MCLV viene dividida en varios ficheros que, a su vez están agrupados de la
siguiente manera:
1) Ficheros relativos a características personales (un fichero con
variables como sexo, edad, fecha de nacimiento…).
68
2) Ficheros relativos a las distintas relaciones laborales que han tenido
hasta el 2005 las personas que aparecen en la muestra (tres ficheros con
variables como fechas de alta y baja, tipo de contrato…),
3) Ficheros relativos a las bases de cotización de las personas que han
trabajado por cuenta ajena (doce ficheros en los que aparecen las bases
de cotización para cada mes y año),
4) Ficheros relativos a las bases de cotización de los que han trabajado
por cuenta propia (un fichero)
5) Ficheros relativos a las pensiones y prestaciones recibidas (un
fichero).
Los archivos se han convertido de txt a stata utilizando el stata-transfer que
permite la selección previa de variables lo cual, a su vez, hace posible extraer
archivos más ligeros. En todos los casos, las transformaciones que se explican,
de manera resumida, a continuación se han realizado utilizando el programa
estadístico stata. Información detallada sobre todo el proceso se ofrece en el
Anexo I (Extracción de una base de datos para el cálculo de las pensiones
según el periodo de cómputo utilizado para el cálculo de la base reguladora:
itinerario, archivos dta y archivos do) que es una versión ampliada de esta
sección. Siguiendo las indicaciones de dicho anexo y utilizando las bases de
datos y la sintaxis que se adjuntan, el lector puede repetir este proceso desde
el principio hasta el final. Más aún, dicha sintaxis puede ser mejorada y
ampliada en caso de disponer de más información sobre la casuística existente
detrás de la falta de datos sobre bases de cotización.
Los distintos ficheros de datos pueden unirse utilizando el número de
identificación de cada individuo y el número de identificación de cada cuenta de
cotización. Partiendo del fichero de pensiones y prestaciones, el 5 en la lista
que aparece más arriba, se seleccionó a aquellos individuos que se jubilaron
por el Régimen General en el año 2005 con 65 años (nacidos en 1940),
eliminando jubilaciones anticipadas y los cobros del Seguro Obligatorio de Vejez
69
e Invalidez (SOVI). El total de individuos con estas características es inferior al
1% del total de los que aparecen en la MCVL 2005b. Dicho fichero se fusionó
con los tres de afiliados. La base de datos resultante contiene a los individuos
objeto de análisis, jubilados en el 2005 por el Régimen General y las distintas
relaciones laborales que han tenido. Para disponer, además de las
características personales, fusionamos esta segunda base de datos con el
fichero de características personales.
Llegados a este punto nos encontramos con el siguiente problema: existen
individuos que han tenido un número de relaciones laborales altísimo.
Eliminamos aquellos con más de 30 relaciones laborales. Dicha decisión se
tomó por los problemas que este tipo de individuos producían en fases
posteriores del trabajo, más concretamente, en la fase en la que se tenía que
definir una casuística para rellenar los huecos en las bases de cotización.
A continuación fusionamos esta tercera base de datos con los doce ficheros de
afiliados. En dichos ficheros aparecen las bases de cotización desde 1980. Dado
que lo que nos interesa para este trabajo son las bases de cotización, se ha
prescindido de la información anterior a 1980. Además, utilizamos el archivo en
el que aparecen las bases de los que han trabajado por cuenta propia. Hay
individuos que, aunque jubilados por el régimen general, han trabajado alguna
vez como autónomos. Para ello ha habido que homogeneizar el archivo de
cuenta propia con los doce archivos de cuenta ajena dado que su estructura y
variables son distintas.
En resumen, hasta este punto hemos construido una base de datos en la que
tenemos todos los individuos que se jubilan por el Régimen General en el año
2005, que no han tenido más de 30 relaciones laborales desde 1980, sus
características personales, las fechas de alta y baja de sus contratos, el sector y
la ocupación en que se desarrollaba la actividad de cada contrato y las bases de
cotización de cada mes.
70
En este punto comienza un complejo proceso de depuración, ordenación e
indiciación que permite obtener una base de datos estructurada de tal manera
que sea posible simular el cálculo de las pensiones usando distintos periodos.
Bien los quince años que fija la legislación actual, bien los dos u ocho de
legislaciones pasadas, bien ampliar el número de años como se viene
proponiendo en los últimos años.
El primer problema con que nos encontramos, como ya se ha señalado, es que
la información disponible sobre bases de cotización es incompleta. Existen
meses en los que, en principio, existe relación laboral pero no base de
cotización. A medida que se retrocede en el tiempo, el número de errores y
omisiones aumenta. Por tanto, aunque en principio las bases están disponibles
desde 1980, la cantidad de errores y omisiones hace muy difícil cualquier
análisis usando datos anteriores a 1985. Hemos utilizado la información
disponible para intentar solucionar algunos de estos problemas y reducir al
mínimo el número de omisiones. A través de un examen individual de algunos
individuos hemos comprobado que la existencia de omisiones puede
corresponder a casuísticas muy diversas. Hemos rellenado huecos y omisiones
de la siguiente manera, sin perjuicio de que una colaboración más estrecha con
la Seguridad Social y los investigadores pueda en el futuro enriquecer la
casuística que aquí se ha considerado, permitiendo la elaboración de una base
de datos sobre bases de cotización más completa, con menos problemas.
En primer lugar se eliminaron aquellos individuos cuyo porcentaje de meses
incompletos superaba el 10%. Posteriormente se procedió a aplicar las
siguientes reglas:
1.- Eliminación de los registros repetidos, ya que a veces aparecen dos
contratos con la misma fecha de alta.
71
2.- Si la base de un mes concreto que aparece como cotizado es cero, se
toma la base del mes anterior. Por ejemplo, si la base de diciembre no
está pero diciembre figura como cotizado, la sintaxis hace que la base de
diciembre se sustituya por la de noviembre. Si la de enero no está, que
tome la de diciembre del año anterior, etc.
3.- Tras aplicar este procedimiento, las bases incompletas (cotizadas
pero que no figuran) se completan tomando la base del mes posterior.
4.- Ambas reglas se aplican recursivamente hasta que deje de causar
modificaciones.
Una vez aplicadas estas reglas, el 8% de los individuos seguían teniendo bases
incompletas. Estos casos son eliminados de la muestra. Por tanto, aunque las
reglas utilizadas son útiles para rellenar la mayoría de los huecos, creemos que
la casuística puede ampliarse dado que hay huecos que han quedado fuera de
este sistema, incluso después de haber desechado, en una fase anterior,
aquellos individuos con más de 30 relaciones laborales desde 1980. La muestra
resultante es de 1875 individuos.
Posteriormente, siguiendo la legislación, se han rellenado los periodos de no
cotización con las base mínimas correspondientes a cada año, asumiendo que
dichos periodos corresponden a inactividad o desempleo sin prestación. Para
ello, ha habido que generar los huecos correspondientes a los meses y años de
dichos periodos. Dichos meses y años no aparecían en la base de datos
desarrollada hasta ahora como resultado de la ausencia de relación laboral en
los mismos. Las bases mínimas se han tomado del Informe Económico
Financiero de la Seguridad Social. La mayoría de las bases mínimas varía con
una periodicidad anual, sin embargo, hay años en los que la base mínima
cambia dos veces. Dado que la unidad de análisis con la que hay que realizar
los cálculos es el mes -según la legislación actual se suman los últimos 180
meses- la inserción de las bases mínimas debe realizarse mes a mes.
72
Antes de proceder al cálculo de las pensiones es preciso actualizar, usando el
IPC, las bases de cotización. Según la legislación, se actualizan las bases de
cotización con la excepción de los 24 meses inmediatamente anteriores a la
fecha de jubilación. Dado que en la muestra consiste en personas que se han
jubilado a lo largo del 2005, las actualizaciones se han llevado a cabo de
manera específica para los jubilados en enero, febrero, etcétera, es decir se
han calculado 12 indiciaciones diferentes. Los cálculos así realizados han sido
sometidos a una comprobación ex-post con el sistema Auto-calc disponible en
la página web del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
La primera operación realizada con la base de datos resultante fue calcular la
pensión aplicando para ello la legislación actual, es decir usando 180 meses,
para todos los individuos de la muestra. La pensión resultante de dicho cálculo
se comparó con la pensión que, según el fichero de prestaciones, estos
individuos empezaron a percibir el mes siguiente a su jubilación. En general, las
pensiones calculadas son más bajas que las que realmente percibieron. Como
media la pensión calculada es un 95% de la pensión percibida. Pensamos que
este resultado puede deberse a que algunos meses que se han rellenado con
bases mínimas, podrían en realidad tener una base más alta. Es decir, al
rellenarse los huecos restantes con bases mínimas se sesga el cálculo a la baja.
Por tanto, por un lado, la casuística para rellenar huecos podría enriquecerse
con más supuestos y, por otro, puede que haya relaciones con la seguridad
social no contempladas en la base. En otras palabras, no sólo existen
problemas en el fichero de bases de cotización, sino también en los ficheros
relativos a las relaciones laborales que, en un principio, se entienden como más
fiables. De cualquier manera, este sesgo a la baja no afecta a la comparación
entre sí de pensiones calculadas para distintos periodos, a no ser que, como
ocurre con las bases, el problema se agrande según nos alejamos en el tiempo.
De forma complementaria se ha procedido a calcular las pensiones alternativas
correspondientes utilizando toda la muestra, obteniendo resultados muy
73
parecidos a los obtenidos por Martín y Duran (2005). El resto de los cálculos se
han realizado utilizando una muestra reducida en la que sólo se tomaron
aquellos individuos cuya diferencia entre la pensión calculada y la percibida era
inferior al 5%. Dicha muestra consta de 1010 individuos, con ella se han
calculado las pensiones teniendo en cuenta el efecto que tiene en la pensión
variar el número de años utilizado. Como se ha indicado en el apartado
anterior, y al igual que Martín y Durán (2005), se han realizado los cálculos de
15 a 20 años. Además se han calculado usando 2 y 8 años. Es decir, se han
evaluado los efectos que sobre esta generación hubieran tenido las
legislaciones antiguas, la legislación actual y las que podrían aplicarse en el
futuro.
Las pensiones resultantes para 15 +/- n años, donde n toma los valores de +1,
+ 2, +3, +4, +5, -7 y -13 corresponden a las siguientes fórmulas donde se
indica el número de años utilizado, los meses utilizados y los meses que han
sido indiciados para el cálculo:
21015
180
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
Por tanto, BR15años es la base reguladora calculada a partir de los últimos 15
años, BC la base de cotización de cada mes e i=1 el mes inmediatamente
anterior al que se empieza a recibir la jubilación. Se indician las bases de
cotización correspondientes a los meses posteriores al mes 24. Las fórmulas
aplicadas son las siguientes, en todas ellas se ha mantenido la proporción
180/210, en lo que se refiere al número de meses utilizados y el número por el
que se divide la suma, y se han dejado sin indiciar los primeros 24 meses:
22416
192
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
74
23817
204
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
25218
216
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
266
19
228
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
28020
240
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
282
24
1∑=
==
i
iBC
añosBR
1128
96
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
En un primer momento se consideró la posibilidad de realizar estimaciones
alternativas de pensiones utilizando más de 20 años en el cálculo de la base
reguladora, sin embargo, la idea se desestimó por varios motivos. En primer
lugar, como se ha señalado, el número de observaciones perdidas de bases de
cotización aumenta ligeramente a medida que nos alejamos en el tiempo y
bruscamente después de 1989. El número de huecos y ceros en ese año,
después de aplicar las reglas que se han relatado más arriba, era superior al 30
%.
75
Desconocemos el efecto que sobre la MCVL tienen las medidas que los
funcionarios encargados de calcular las pensiones toman cuando se acerca el
momento de la jubilación. De cualquier manera, dos cosas están claras.
Primero, que los datos de después de 1990 son de mejor calidad que los
anteriores, es decir que seguramente el trabajo de estos funcionarios mejora la
MCVL. Y segundo, que esa mejora no resuelve del todo el problema de la falta
de datos en las bases. Es decir la MCVL, no recoge toda la información utilizada
en su momento para el cálculo de las pensiones efectivas percibidas por los
jubilados. Más información sobre la relación existente entre el trabajo que se
lleva a cabo en la Seguridad Social para calcular las pensiones y el efecto de
éste en la MCLV sería útil para identificar la casuística que hay detrás de los
huecos y ceros existentes en la muestra.
4.3. Impacto del cambio del período de cálculo de la base reguladora
sobre las pensiones de jubilación del Régimen General (35 años,
2005)
Una vez detallado el procedimiento de cálculo utilizado para estimar el impacto
del cambio en el sistema de cómputo de la base reguladora de las pensiones de
Régimen general, en esta sección procederemos a presentar los resultados
obtenidos.
En el Cuadro 4.1 se reproduce el resultado obtenido del cálculo de pensiones
sobre escenarios alternativos de ampliación del período de cálculo de la base
reguladora de 15 a 20 años año por año. Se presentan dos estimaciones
distintas. La primera con una muestra más pequeña de 1010 jubilados,
resultado de excluir de la muestra a todos aquellos jubilados para los que la
diferencia entre la pensión estimada era distinta en más de un 5% de la
pensión recibida. La segunda estimación incluye el conjunto de la muestra
(1875 individuos).
76
Aunque en el resto del análisis nos referiremos sólo a la muestra reducida, a
nuestro parecer más fiable, se ha considerado oportuno en este caso ofrecer
datos que reflejen la sensibilidad de los resultados ante la exclusión o inclusión
de los casos más problemáticos en lo que se refiere a la calidad de la
información sobre su historial laboral. En todo caso, hay que señalar que el
único trabajo disponible que aborda esta cuestión (Duran y García, 2006), en
este caso para las pensiones de 2004, arroja un resultado más próximo
(prácticamente idéntico) al obtenido para la muestra completa.
De acuerdo con las estimaciones presentadas, la ampliación del período de
cálculo de la base reguladora a 20 años da lugar a una caída de la pensión
media de 4,2% en la muestra amplia y de 5,5% en la muestra reducida, lo que
supone, grosso modo, una reducción de un punto porcentual por cada año de
ampliación del periodo de cálculo. La existencia en la MCVL de numerosos
“huecos” en la información sobre bases de cotización con anterioridad a 1985
ha hecho desaconsejable ampliar la estimación para incluir más de 20 años,
pero de mantenerse esta tendencia también en los años anteriores a 1985, el
resultado alcanzado para 20 años apunta a que la ampliación del periodo de
cálculo más allá de este número, por ejemplo en el caso de tomar como
referencia el mismo número de años que en la actualidad se utiliza para
acceder al 100% de la base reguladora, 35 años, daría lugar a una caída
considerable de la pensión.
El Cuadro 4.1 recoge el impacto de la ampliación del periodo de cálculo por
tramos de cuantía de pensiones con la finalidad de conocer si el efecto
detectado de caída en las pensiones afecta a todos los pensionistas por igual o
si, por el contrario, afecta a algunos tramos de ingresos de forma más intensa.
El resultado obtenido es claro, la ampliación del periodo de cómputo tiene un
efecto mayor sobre las pensiones mayores, lo que indicaría la existencia de un
perfil más pronunciado en las carreras laborales-salariales de los grupos
mayores de cotización.
77
En el Gráfico 4.1 se reproduce el impacto sobre la pensión media por tramos de
renta de resultante de aumentar el periodo de cómputo de la base reguladora
de 15 a 20 años60.
Cuadro 1. Pensión por tramos de ingresos bajo distintos escenarios de cálculo
de base reguladora
Muestra completa.
Nº de años <500 500-750 750-
1000 1000-1250
1250-1500
1500-1750 > 1750 Total Tasa de
variación15 434,9 627 879 1117,9 1367,7 1614,6 2093,6 1098,9
16 435,4 628,1 876,2 1110,5 1351,9 1589,5 2067,5 1090,3 -0,78
17 436,1 627,8 872,3 1102,5 1336,8 1565,3 2041,4 1080,7 -1,66
18 437,3 627,6 868,2 1094 1322,4 1542,8 2016,9 1071,7 -2,48
19 438,3 626,5 863,4 1084,4 1307,4 1521,4 1993,9 1062,4 -3,32
20 440,1 625,3 858,5 1074,1 1291,5 1500,5 1968,9 1052,8 -4,20
nº obs. 224 330 344 325 285 141 226 1875
Muestra reducida
Nº de años <500 500-750 750-
1000 1000-1250
1250-1500
1500-1750 > 1750 Total Tasa de
variación15 431,4 625,6 881,5 1113,9 1362,1 1609,8 2006,8 1061,4 16 430,8 622,5 872,7 1103,2 1345,7 1588,3 1976,9 1050,1 -1,06 17 430,4 619 863,3 1091,6 1328,4 1565,1 1947,34 1038,2 -2,19 18 429,8 616 854,1 1079,3 1310,4 1542,9 1918,15 1026,3 -3,31 19 430,1 612,5 844 1066,6 1292,2 1520,6 1890,3 1014,3 -4,44 20 431,1 609,5 835,1 1053,9 1272,5 1499,2 1862,19 1002,6 -5,54
nº obs. 116 181 213 195 120 78 107 1010 Fuente: elaboración propia sobre datos de la MCVL.
60 En la muestra completa las pensiones más bajas muestran un pequeño aumento, al tiempo que se reduce significativamente el impacto negativo sobre las pensiones en los dos tramos inmediatamente siguientes a éstas.
78
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL
Una vez analizado el impacto de la ampliación del período de cálculo sobre las
pensiones medias y por tramos de ingresos, en el cuadro 4.2se recoge el
resultado de hacer el mismo ejercicio por sexo. Como se puede observar, el
género no parece afectar al impacto negativo sobre las pensiones de la
ampliación del periodo de cómputo de la base reguladora, aunque el efecto
sobre las mujeres es ligeramente inferior al que tendría sobre los hombres, lo
que muy bien se podría explicar, en línea con el resultado recogido en el
Gráfico 4.1, por la menor cuantía de sus pensiones (un 25% inferior, que
coincidiría con el la brecha salarial hombre/mujer). En el capítulo siguiente se
retomará la cuestión del impacto diferencial que el alargamiento del periodo de
cómputo de la base reguladora podría tener sobre las mujeres en el caso de su
abandono temporal del mercado de trabajo como resultado de la maternidad.
79
Cuadro 4.2. Impacto de alargamiento del periodo de cómputo de la base reguladora sobre las pensiones según sexo
Nº de años Mujeres Tasa de
variación Hombres Tasa de variación
15 868,8 1146,7 16 860,5 -0,96 1134,0 -1,11 17 851,0 -2,05 1121,1 -2,23 18 841,5 -3,14 1108,1 -3,37 19 831,9 -4,25 1095,1 -4,50 20 822,2 -5,36 1082,4 -5,61
nº obs. 310 700 Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL
Por último, en el Cuadro 4.3 se reproduce el efecto del alargamiento del
periodo de cómputo de la base reguladora según grupos de cotización. Como
se puede apreciar en el Gráfico 4.2, que recoge el efecto sobre las pensiones de
alargar el período de cálculo de 15 a 20 años, es más intenso para aquellos
grupos de cotización asociados con bases más elevadas.
Cuadro 4.2 Impacto de alargamiento del periodo de cómputo de la base reguladora sobre las pensiones según grupo de cotización
Número de años Grupo de cotización
15 16 17 18 19 20
Nº de
obs. Ingenieros y Licenciados 1667.5 1647.4 1624.6 1601.6 1578.9 1557.1 55
Ingenieros técnicos y ayudantes
1648,0 1634.0 1614.8 1589.9 1564.5 1542.0 40
Jefes administrativos 1416.0 1397.3 1375.1 1357.1 1340.4 1322.9 48
Ayudantes no titulados 1476.7 1456.0 1436.2 1418.1 1400.7 1383.0 48
Oficiales administrativos 1099.8 1084.4 1069.6 1054.1 1038.8 1024.4 110
Subalternos 954.2 945.6 936.1 926.9 916.8 907.5 130
Auxiliares administrativos 902.0 892.1 881.2 870.6 860.1 848.8 65
Oficiales primera y segunda 995.1 984.4 973.6 962.9 952.0 941.2 270
Peones y asimilados 931.6 924.7 918.7 911.8 904.9 897.6 111
Peones y asimilados 754.6 749.2 742.7 737.0 730.0 724.6 131
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL.
80
Gráfico 4.2. Impacto sobre la pensión de pasar de 15 a 20 años
-7,36-7,09 -7,04 -6,87 -6,78
-6,27
-5,73
-5,15
-4,14-3,79
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
Ofic
iale
sad
min
istra
tivos
Inge
nier
os y
Lice
ncia
dos
Jefe
sad
min
istra
tivos
Inge
nier
osté
cnic
os y
ayud
ante
s
Ayu
dant
es n
otit
ulad
os
Aux
iliar
esad
min
istra
tivos
Ofic
iale
s de
1ª
y 2ª
Sub
alte
rnos
Peo
nes
yas
imila
dos
Ofic
iale
s de
3ª
y es
peci
alis
tas
(%)
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL
En resumen, alargar el periodo de cálculo de la base reguladora de la pensión
de jubilación del Régimen General de la Seguridad Social de 15 a 20 años, lo
que supone un aumento en el del número de años en un 33%, daría lugar a
una caída de la pensión entre un 4 y un 5 % según la muestra utilizada, más
intensa entre aquellos con una pensión más alta y sin diferencias apreciables
según sexos. A partir de estos datos es sencillo calcular la elasticidad de la
pensión ante los cambios del número de años utilizado en el cómputo de la
base reguladora, εPBR definida como:
εPBR = ∆% Pensión/∆% años de cálculo de la base reguladora
En el Gráfico 4.3 se recoge el valor de la elasticidad calculada según esta
fórmula para cada una de las nuevas fórmulas de cómputo (16, 17...20 años),
así como el valor medio que se deriva de las mismas, 0,127. Ello significa que
de mantenerse esa relación para aumentos en los años de cálculo de la base
reguladora hasta 35 años (un aumento del 133%), la pensión media caería en
un 17%.
81
En todo caso, puesto que es razonable pensar que según nos acerquemos al
comienzo de la carrera laboral de los trabajadores las bases de cotización
caerán de forma más acelerada que en el periodo central de su vida laboral
(que es el que hemos contemplado al pasar de 15 a 20 años), es muy probable
que el valor del 17% estimado marque el rango inferior de la caída, siendo de
esperar una reducción todavía mayor.
Gráfico 4.3 Variación % de la pensión en función del cambio relativo en el número de años (Valor de la elasticidad entre paréntesis)
(-0,126)
(-0,125)
(-0,124)
(-0,124)
(-0,117)
y = -0,1274x + 0,061R2 = 0,9999
-5
-4
-4
-3
-3
-2
-2
-1
-1
00 5 10 15 20 25 30 35
Variación % del número de años de cálculo de la base reguladora
Var
iaci
ón %
de
la p
ensi
ón
Fuente: elaboración propia sobre datos de la MCVL
Para terminar, se ha procedido a calcular con idéntico procedimiento, la pensión
hipotética que los trabajadores jubilados en 2005 habrían tenido de habérseles
aplicado el sistema de cálculo de la Base Reguladora vigente hasta la reforma
de 1997 (8 años) y hasta la reforma de 1985 (2 años). En el cuadro 4.3 se
recogen los resultados obtenidos, apreciándose un aumento significativo de las
pensiones, del 10 % en el caso de pasar de 2 a 15 años y de cerca del 6% en
el caso de pasar de 8 a 15 años. Mientras que en el supuesto de ampliación de
los años de cómputo de la base reguladora no se detectaban diferencias en
resultados según sexos, en el caso de reducción de los mismos se observa un
mayor impacto en el colectivo de hombres que en el de mujeres.
82
En el Gráfico 4.4, donde se presentas los resultados de estos mismos cambios
según tramos de cuantía de pensión de jubilación, se puede comprobar como el
mayor impacto se da en las pensiones intermedias.
Cuadro 4.3 Impacto de acortamiento del periodo de cómputo de la base reguladora sobre las pensiones según grupo de cotización
Nº de años Mujeres Tasa de
variación Hombres Tasa de variación Total Tasa de
variación
15 868,8 1146,7 1061,4 2 947,6 9,07 1267,9 10,57 1169,6 10,19 8 911,9 4,96 1215,4 5,99 1122,3 5,74
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL
Grafico 4.4. Impacto de la reducción del periodo de cómputo de la Base Reguladora de 15 a 8 y a 2 años.
4,8
9,8
11,8
10,811,4
6,5
1,3
3,5
6,1 5,8
7,26,8
6,0
13,3
0
2
4
6
8
10
12
14
<500 500-750 750-1000 1000-1250 1250-1500 1500-1750 > 1750
Rango de cuantía de pensión en €
Aum
ento
% d
e la
pen
sión
De 15 a 2De 15 a 8
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la MCVL
83
4.4. Conclusiones
El análisis realizado es claro en lo que se refiere a las implicaciones sobre el
tamaño de las pensiones de una ampliación del número de años utilizado en el
cómputo de la base reguladora. La ampliación de 15 a 20 años daría como
resultado unas pensiones más bajas en el entorno del 5 %, con un efecto
mayor en el caso de las pensiones más altas y menor en el caso de las
pensiones más bajas, que prácticamente no se verían afectadas. En concreto,
tomando como referencia el valor medio de las altas de pensiones del último
mes disponible (agosto de 2007), la reducción estimada sería de un 5% (al más
de 60 € mensuales). Por último, las estimaciones no detectan la existencia de
diferencias según género.
Aunque la calidad de los datos anteriores a 1985 no han permitido realizar
estimaciones para más de 20 años, todo apunta que de tomarse como
referencia el conjunto de la vida laboral de los trabajadores el impacto final
sobre las pensiones, con los actuales sistemas de cálculo, sería muy
significativo, con una reducción que, como mínimo (un mínimo muy
conservador) sería del 17%.
LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO, SUS EFECTOS SOBRE
EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
RESPONSABLE: Labour Asociados, Consultoría Social, Laboral e Internacional, S.L.L.
Investigación financiada mediante subvención recibida de acuerdo con lo previsto en la Orden TAS/1587/2006, de 17 de mayo (subvenciones para el Fomento de la Investigación de la Protección Social –FIPROS-) La Seguridad Social no se identifica con el contenido y/o conclusiones de esta investigación, cuya total responsabilidad corresponde a sus autores.
SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL GOBIERNO
DE ESPAÑA
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES DIRECCIÓN GENERAL DE
ORDENACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
LA CUANTÍA DE LAS PENSIONES A MEDIO PLAZO,
SUS EFECTOS SOBRE EL SISTEMA DE PENSIONES Y EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
Expediente FIPROS / 2006/ 61
Investigación financiada al amparo de lo previsto en la Orden
TAS/1587/2006 de 17 de marzo (Subvenciones para el Fomento de la Investigación Social FIPROS)
Diciembre 2007
Labo
ur A
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imita
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abor
al )
84
5. Una aproximación al impacto de la ampliación del período de cotización sobre los trabajadores en activo
En el capítulo anterior se examinó con detalle el impacto que una ampliación
del período de cálculo de la base reguladora de la pensión tendría sobre las
pensiones de aquellos trabajadores del Régimen General que se jubilaron a los
65 años en el año 2005. El resultado era una reducción de la pensión mayor
cuanto mayor el número de años utilizado en el cómputo, aunque la caída en
ésta no era muy intensa, situándose en el entorno del 4-5% según la muestra
utilizada cuando el período de calculo se prolongaba de 15 a 20 años.
Este capítulo tiene como objetivo reflexionar sobre cuál podría ser el impacto de
cambios en esta línea sobre las pensiones futuras de los trabajadores
actualmente en activo. Para ello se podría haber seguido una metodología
similar a la aplicada para el grupo de jubilados en 2005, esto es reconstruir las
carreras profesionales de los trabajadores que en la actualidad tienen 45 años,
por ejemplo, e intentar simular carreras ficticias desde ahora hasta el momento
de la jubilación a 20 años vista. En estas páginas, sin embargo, se ha adoptado
una aproximación más sencilla basada en el análisis de los factores que
determinan el comportamiento de la base de cotización.
Hay dos factores que determinan el impacto de cambios en el número de años
utilizados en el cálculo de la base reguladora. El primero de ellos es el
comportamiento del salario, y por lo tanto de la base reguladora, a lo largo de
la vida laboral de los individuos. El segundo el número de períodos de
cotización y su distribución a lo largo de la vida laboral.
Empezando por el primer factor, en el gráfico 5.1 se reproducen tres posibles
trayectorias estilizadas de salarios a lo largo de la vida laboral de un trabajador
hipotético con implicaciones distintas en términos del efecto de la ampliación
del periodo de cómputo de la base reguladora sobre la cuantía de la pensión.
85
En el primer caso (a), en lo que se refiere a este factor, la pensión es
independiente del periodo de cálculo utilizado en el computo de la base
reguladora, ya que el salario, y la base de cotización permanece constante a lo
largo de toda la vida laboral. En el caso (b), sin embargo, la ampliación del
número de años tendrá como efecto una reducción del tamaño de la pensión,
ya que al así hacerlo se incorporan en el cálculo años con una base de
cotización cada vez más baja al corresponder con salarios inferiores. El caso (c)
refleja una carrera laboral asociada a salarios crecientes hasta alcanzar
determinada edad y decrecientes desde entonces. En este caso, el efecto de la
ampliación del número de años sería positivo (en términos de mayor pensión)
hasta cierto valor, para ser negativo desde entonces.
Grafico 5.1 Perfiles alternativos de evolución salarial a lo largo de la vida laboral
(a) (b) (c)
Edad Edad Edad
Obviamente, los arquetipos de carreras laborales reproducidos en el Gráfico 5.1
son sólo tres de los infinitos posibles, pudiéndose pensar en muchos otros,
combinaciones de los arriba representados. Por ejemplo, es razonable pensar
en carreras laborales donde el aumento de la experiencia laboral conlleva el
crecimiento del salario (y la base de cotización), hasta cierto momento –
digamos entre los 40-50 años- a partir del cual el salario se estabilizaría, con lo
que el perfil sería una combinación del representado en (b) para las primeras
décadas y (a) a partir de entonces. La evidencia existente relativa a la relación
entre edad y productividad (Muñoz de Bustillo, 2007) parece avalar la
existencia de un perfil edad-productividad con estas características (la
W W W
86
productividad crecería con la edad para luego estabilizarse o caer), lo que
significaría que si la productividad y el salario están relacionados, entonces el
salario crecería con la edad para luego estabilizarse (o caer ligeramente).
La no disponibilidad de series longitudinales de salarios que cubran todo el ciclo
laboral de los trabajadores hace difícil contrastar cuál de los perfiles
representados más arribo, o combinación de los mismos, recoge más fielmente
el perfil medio salarial de los trabajadores a lo largo de su ciclo vital laboral.
Una forma indirecta de aproximarnos al problema es comparando los salarios
que, en determinado momento del tiempo, tienen trabajadores de distintas
edades. Esta metodología de análisis de corte trasversal tiene el inconveniente,
sin embargo, de que los trabajadores de distintas edades son también distintos
y por lo tanto pueden tener diferentes características que hagan que la
comparación de sus salarios no sea homogénea. Así, es muy posible que los
trabajadores más jóvenes tengan un mayor nivel de formación del que tenían
los trabajadores más maduros cuando se incorporaron al mercado de trabajo,
de forma que el salario que los primeros tengan en la actualidad será tan sólo
una aproximación imperfecta al que los trabajadores más maduros tuvieron
cuando eran jóvenes. Así y todo, la información recogida mediante este
procedimiento sin duda es útil como aproximación, aunque imperfecta, del
perfil del ciclo salarial vital de los trabajadores.
En el Gráfico 5.2. se reproduce el salario medio según edades de los
trabajadores españoles de acuerdo con la Encuesta de Estructura Salarial,
EES, correspondiente a 2002. En el mismo se aprecia la existencia de un
aumento continuo de los salarios hasta los 50-55 años, para luego caer
ligeramente hasta la edad de jubilación. La recuperación que se observa a
partir de los 65 años probablemente esté asociada al tipo de trabajadores que
permanecen en activo a edades avanzadas (especialmente a partir de los
70), a lo elevado de sus retribuciones especialmente en sectores como
intermediación financiera, salud o comercio, y al escaso número de
87
observaciones que refleja la existencia de un proceso de autoselección
(quedan muy pocos en activo con unos sueldos muy elevados). Por otra
parte, como se puede apreciar en los Gráficos 5.3. y 5.4. ese perfil se
mantiene cuando el análisis se hace según niveles de formación (Gráfico 5.3.)
y según sexo (Ggráfico 5.4.). En lo que se refiere a los perfiles diferenciados
por formación destaca el mayor crecimiento de los salarios con la edad para el
caso de los trabajadores con formación universitaria, y la menor caída en los
tramos de edad elevada en los dos extremos: o mucha o poca formación,
comparado con el caso de formación intermedia. Por último, en términos de
sexo destaca el mayor crecimiento de los salarios con la edad en el caso de
los trabajadores con respecto a las trabajadoras. Con ligeras diferencias, este
perfil se encuentra también en la mayoría de los países de la OCDE (OECD,
2005, p. 66).
Gráfico 5.2 Salario anual medio bruto
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
15 25 35 45 55 65 75Edad (años)
Sala
rio a
nual
med
io b
ruto
(eur
os)
Fuente: Microdatos de la Encuesta de Estructura Salarial 2002 y elaboración propia.
88
Gráfico 5.3 Salario anual medio bruto por nivel de estudios
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
15 25 35 45 55 65 75
Edad
Sala
rio a
nual
med
io b
ruto
(eur
os)
Elementales Básicos Intermedios Altos
Fuente: Microdatos de la Encuesta de Estructura Salarial 2002 y elaboración propia.
Gráfico 5.4. Salario anual medio bruto por sexo
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
15 25 35 45 55 65 75
Edad
Sala
rio a
nual
med
io b
ruto
(eur
os)
Hombres Mujeres
Fuente: Microdatos de la Encuesta de Estructura Salarial 2002 y elaboración propia.
89
Una fuente alternativa de estudio de la evolución salarial y de bases de
cotización de la Seguridad Social la ofrece la propia MCVL, que recoge mes a
mes las bases de los trabajadores en activo. En este caso, la información
reproduce las auténticas carreras profesionales de cada individuo y no, como en
el caso anterior, carreras ficticias construidas a partir de amalgamar salarios de
individuos con distintas edades en un mismo momento del tiempo. El Gráfico
5.5 (Higuera, Marcos y Frutos, 2007) reproduce la evolución de las la base
media de cotización diaria deflactada por el Índice de Precios de Consumo en
base 200161, apreciándose como grosso modo, y en términos agregados, el
perfil de comportamiento de las bases de cotización se asemeja al perfil salarial
reproducido en los gráficos anteriores. Ahora bien, como señalan los autores de
este estudio, “la trayectoria anterior es en realidad una media, muy marcada
por el efecto que provoca el solapamiento de distintas generaciones con un
nivel salarial muy distinto (...) Así en las edades iniciales están representados
los nacidos después de 1950, mientras que en las edades finales únicamente se
incluyen los que nacieron en la primera mitad del siglo, de los que se puede
esperar que tengan unos menores niveles salariales asociados a una menor
cualificación profesional” (Higuera, Marcos y Frutos, 2007).
61 La base media diaria para cada una de las edades del trabajador se define como la división entre las bases de cotización que ha tenido en esa edad y el número de días que ha estado dado de alta en los ficheros de afiliación. Para más información véase Carmen Higuera, Carmen Marcos y Rafael Frutos (2007).
90
Gráfico 1. BASE MEDIA DIARIA DE COTIZACIÓN POR EDAD DEL TRABAJADOR Y SEXO(euros constantes de 2001)
10
15
20
25
30
35
40
45
50
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
EDAD
BASE
MED
IA D
IAR
IA D
E C
OTI
ZAC
IÓN
Total
Hombres
Mujeres
Fuente: Higuera, Marcos y Frutos (2007).
Con la finalidad de resolver esta cuestión, Higuera, Marcos y Frutos (2007)
proceden a calcular los perfiles de bases laborales por generaciones, entendidas
como el conjunto de personas nacidas en cada una de las décadas naturales
transcurridas desde 1910 hasta 1989. El resultado obtenido, reproducido en el
Gráfico 5.7, muestra como la caída en las bases de cotización producida en la
última década de vida laboral es, en gran parte, fruto del efecto composición
que supone que las generaciones más jóvenes estén formadas por trabajadores
con mayor nivel de formación. Una vez se realiza el análisis longitudinal
generación por generación, los perfiles son crecientes para acabar
estabilizándose al final de la vida laboral62.
62 Como señalan los autores, en el aplanamiento que se produce a medida que avanza la vida laboral juega un papel determinante el funcionamiento de los topes en la base de cotización.
Gráfico 5.6. Evolución de las bases de cotización reales según edad
91
Gráfico 2. BASE MEDIA DIARIA DE COTIZACIÓN POR EDAD Y DÉCADA DE NACIMIENTO (euros constantes de 2001)
10
20
30
40
50
60
70
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70
EDAD
BA
SE
ME
DIA
DIA
RIA
DE
CO
TIZA
CIÓ
N
Nacidos entre 1910 y 1919
Nacidos entre 1920 y 1929
Nacidos entre 1930 y 1939
Nacidos entre 1940 y 1949
Nacidos entre 1950 y 1959
Nacidos entre 1960 y 1969
Nacidos entre 1970 y 1979
Nacidos entre 1980 y 1989
Fuente: Higuera, Marcos y Frutos (2007).
De forma complementaria al gráfico anterior, en el Gráfico 5.7 se reproduce el
perfil de bases medias (mensuales) de cotización en 25 años previos a su
jubilación de los trabajadores del Régimen General jubilados con 65 años en
2005, la generación sobre la que se ha realizado la simulación del impacto de
un alargamiento del periodo de cómputo de la base reguladora en el capítulo
anterior.
Gráfico 5.7 Base real media diaria de cotización por edad y década de nacimiento
92
Gráfico 5.8 Evolución de la Base de cotización media mensual en euros de 2005 (cohorte jubilada en 2005 con 65 años R.G.)
y = -0,8101x2 + 31,97x + 1302,3R2 = 0,8605
1200
1300
1400
1500
1600
1700
1800
41 (1
981) 42 43 44 45 46 47 48 49
50 (1
990) 51 52 53 54 55 56 57 58 59
60 (2
000) 61 62 63 64
Edad (año)
Bas
e m
edia
men
sual
Fuente: MCVL y elaboración propia.
Resumiendo, la información disponible confirma la existencia de un perfil
salarial (y de base de cotización) creciente con el transcurso de la vida laboral,
que se estabilizaría en la última década de la misma. Ello implica que, en
términos agregados, cuando más prolongado sea el periodo de cálculo de la
base reguladora más fácil será que se introduzcan en el cálculo periodos
asociados a una base de cotización más baja, dando lugar la extensión del
periodo, por lo tanto, a una base reguladora más baja.
En segundo lugar, y en virtud de un mecanismo de naturaleza distinta, el
alargamiento del período de cálculo de la base reguladora de la pensión
afectará a ésta en la medida en que en los años añadidos para la obtención de
la misma aparezcan un mayor numero de “huecos” como resultado de la
existencia de mayores tasas de desempleo y o periodos de abandono temporal
de la actividad (como resultado de la maternidad por ejemplo).
Periodo de cómputo de la Base Reguladora
93
En el Gráfico 5.9. se reproduce la tasa de desempleo existente en España
durante 45 años de vida laboral de la generación que cumplió los 65 años en
2005 que hemos tomado en el capítulo anterior como generación base para
nuestro análisis. Como se puede apreciar, los últimos 15 años de actividad de
este colectivo coinciden con una situación de reducción de la tasa de
desempleo, salvo la segunda “joroba” asociada a la crisis de 1993. Un
alargamiento del período de cálculo hasta los 20 años, por ejemplo, haría que
se contemplaran en el cálculo los años correspondientes a la segunda mitad de
los 80 que son, desde el punto de vista del desempleo, años con una alta tasa
de paro, y por lo tanto con mayor probabilidad de tener huecos de cotización
por desempleo que se corresponderán con la base mínima de cotización.
Gráfico 5.9 Tasa de desempleo existente a las distintas edades de la generación que se jubila en 2005
0
5
10
15
20
25
30
21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65
edad
Tasa
de
dese
mpl
eo
Fuente: EPA y elaboración propia.
94
Lo anterior significa que el alargamiento del periodo de cotización, caeteris
paribus, contribuirá negativamente a la cuantía de la base reguladora media, y
por lo tanto a la cuantía de la pensión, cuando el mismo suponga incorporar en
el cálculo períodos de alta tasa de desempleo, mientras que será neutral, en lo
que ahora nos ocupa, o positivo, cuando coincida con periodos de alto nivel de
empleo.
Una vez que conocemos cuáles son las variables implicadas a la hora de estimar
el efecto de la ampliación de los años de cómputo de la base reguladora: la
evolución del salario y de la tasa de desempleo y actividad, estamos en
condiciones de deducir cuál podría ser el impacto de esta política sobre las
generaciones que actualmente se encuentran en el medio de su vida laboral
(alrededor de 45 años). El procedimiento que vamos a seguir consiste en
comparar esta generación con la generación jubilada en 2005 que nos ha
servido de sujeto de análisis en la estimación del impacto del alargamiento del
número de años utilizados en el cálculo de la base reguladora presentado en el
capítulo anterior.
En lo que se refiere a la trayectoria salarial no hay ningún elemento que nos
haga pensar que en los últimos años se haya producido una quiebra de los
perfiles presentados en los Gráficos 5.2.-5.8. De hecho, para los años en los
que su cálculo es posible, el perfil que muestra la evolución de las bases de
cotización de la generación más joven considerada en el Gráfico 5.7., los
nacidos entre 1980 y 1987, es muy similar al de generaciones anteriores. Si nos
centramos en las generaciones nacida en la década de 1960 y la década de
1940, que correspondería con los que en la actualidad tienen entre 45 y 65
años y los que se jubilaron en 2005 o están próximos a jubilarse, los perfiles
son similares, con cierta tendencia a la estabilización en los nacidos en 1960 a
una edad más temprana de la vida laboral en comparación con los nacidos en
1940.
95
Lo único que destaca el gráfico es que con el paso del tiempo la distancia que
separa a las funciones de cada generación se ha ido acortando. En todo caso,
esto es algo que se manifestaría en el tamaño de la pensión (que no
aumentaría tanto de generación en generación) pero que no afectaría a la
cuestión que nos ocupa. Por lo tanto podemos concluir, aunque sea
provisionalmente, que no hay razones para pensar que la generación que en la
actualidad tiene 45 años vaya a tener un perfil salarial vital muy distinto de la
generación jubilada en 2005, lo cual significa que el resultado obtenido en al
capítulo anterior es generalizable a la generación que se jubilará en 2027.
En lo que se refiere al segundo factor, el número de huecos de cotización
asociados a situaciones de desempleo, en el Gráfico 5.10. se ha reproducido un
gráfico similar al 5.9., pero recogiendo en esta ocasión las tasas de desempleo
existentes en España de acuerdo a las edades de las dos generaciones, la
generación 0 (como llamaremos a los jubilados en 2005) y la generación 1
(como llamaremos a los que en la actualidad tienen 45 años). La comparación
de ambas, llamémoslas “experiencias generacionales” de desempleo es muy
ilustrativa de las diferencias entre ambas generaciones. La generación 0 convive
en tres contexto distintos. El primer tercio de su vida laboral se caracteriza por
una muy baja tasa de desempleo, el segundo por una tasa de desempleo
masiva, y el tercero con una tasa de desempleo decreciente (aunque alta), con
la sola excepción del crecimiento del desempleo asociado a la crisis de 1993.
Por contra, la generación 1 se encuentra en la actualidad, con 45 años (48 años
ahora), en el momento de su historia laboral en la que convive con una menor
tasa de desempleo.
En el Gráfico 5.10. se ha representado con una línea gruesa los últimos 15 años
de vida laboral que son los que de acuerdo con la legislación vigente se utilizan
en el cálculo de la base reguladora.
96
Como se puede apreciar, en el caso de la generación 0, pasar de 15 a 20 años
(los cálculos aportados en el capítulo 4) supone incorporar años con una mayor
tasa de desempleo, si bien, de ampliarse el período de cálculo, algo que no se
ha podido hacer en este trabajo por la debilidad de la MCVL antes de 1985, el
contexto económico en el que se enmarcaría esta ampliación de periodo de
cálculo sería progresivamente mejor, esto es menor tasa de desempleo. En el
caso de la generación 1 lo que quiera que ocurra en los 15 últimos años
afectará de igual forma a la pensión con el actual método de cálculo que con
otro alternativo que contemple mayor número de años, y por lo tanto podemos
obviarlo de nuestro análisis. Lo anterior significa que en lo que a este ítem se
refiere en la actualidad tenemos prácticamente toda la información que
necesitamos para saber cómo afectaría a esta cohorte la ampliación en los años
de cálculo de la base reguladora (nos faltarían escasamente dos años 2008-
2010). Como se aprecia en el gráfico, para esta generación, toda su vida laboral
ha tenido lugar en un contexto de alto nivel de desempleo, lo que significa que
de ampliarse el número de años utilizado en el cálculo de la base reguladora
será más probable encontrarnos con mayores huecos en su historial de
cotización.
97
Gráfico 5.10 Tasas de desempleo con las que han coexistido las generaciones 0 (jubilados en 2005) y 1 (45 años en 2005).
0
5
10
15
20
25
30
21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65
Edad
Tasa
de
dese
mpl
eo (%
)
Generación 0 Generación 1
Fuente: EPA y elaboración propia.
98
El razonamiento anterior, que intenta aproximarnos a la experiencia de
desempleo comparativa de las generaciones que hemos denominado 0 y 1, se
puede enriquecer si sustituimos las tasas de desempleo medias – las tasas que
se han utilizado hasta el momento- por las tasas correspondientes a cada uno
de los grupos etarios por los que sucesivamente pasa cada una de las
generaciones. Los Gráficos 5.11. y 5.12. adoptan esta perspectiva y reproducen
las tasas de desempleo existentes para los grupos de edad a los que
pertenecían los trabajadores de las generaciones 0 y 1 en las últimas tres
décadas. En los mismos se aprecia con nitidez cómo mientras que en la
generación 0 los años de mayor tasa de desempleo coinciden en parte con los
ya tenidos en cuenta en el cálculo de la base reguladora, de forma que la
ampliación de este periodo no tendría por esta causa un efecto muy dramático
sobre el resultado, especialmente a partir de los 25 años de cómputo, para la
generación 1 el resultado es muy distinto.
Fuente: INE y elaboración propia
99
Fuente: INE y elaboración propia
Como se puede apreciar, para la generación 1 las primeras dos décadas de
experiencia laboral potencial coincidieron con un contexto de desempleo masivo
entre los trabajadores de su grupo de edad, con tasas cercanas al 50%. Ello
significa que el alargamiento del período de cómputo de la base reguladora más
allá de los 25 años, y especialmente si se considerara toda la vida laboral, se
dejaría sentir de forma importante en la base reguladora de la pensión por la
vía de un mayor número de huecos en su carrera laboral.
Otro elemento importante, de distinta naturaleza que el desempleo, es la
existencia de periodos temporales de abandono de la vida laboral que ahora
quedan fuera del periodo de cómputo de la base reguladora pero que podrían
pasar a estar dentro si este se alargara. Este fenómeno afectaría
fundamentalmente a las mujeres que abandonan la actividad laboral por unos
años como consecuencia de la maternidad. Como se puede ver en el Gráfico
5.13., aunque la tasa de actividad femenina desciende progresivamente a partir
de los 40 años, este movimiento esconde un comportamiento en forma de U
100
para los colectivos con un mayor nivel educativo (más intenso en el caso de
educación secundaría de segundo ciclo, menos en el caso de educación
terciaria). En el gráfico se aprecia claramente como en la actualidad ese periodo
de abandono temporal de la actividad quedaría fuera del período vigente de
cálculo de la base reguladora de 15 años, pasando a quedar dentro de éste si el
periodo fuera mayor. Al no ser la EPA una encuesta longitudinal, strictu senso
no se puede asegurar que la caída en la tasa de actividad de estos colectivos de
los 30-40 a los 50 años sea el resultado de mujeres que abandonan
temporalmente la actividad para reincorporarse a ésta trascurrido el período de
crianza de los hijos, y no el fruto de la combinación de abandonos permanentes
e incorporaciones tardías, pero parece razonable pensar que el primer
comportamiento prime sobre el segundo.
Gráfico 5.13 Tasa de actividad femenina por educación y grupo etario (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
De 16 a 19 De 20 a 29 De 30 a 39 De 40 a 49 De 50 a 59 De 60 a 69
Grupo de edad
Tasa
de
activ
idad
(%)
TotalEducación secundaria primera etapa Educación secundaria segunda etapa...Educación superior
Fuente: INE y elaboración propia
101
Junto con este abandono temporal del mercado de trabajo, también es
probable que algunas mujeres, sin abandonar el mercado de trabajo, opten por
trabajar a jornada parcial para mejor compatibilizar la vida laboral y familiar en
esos años de mayores obligaciones familiares asociadas al cuidado de los hijos,
lo que también repercutiría en una reducción de la base reguladora de incluirse
estos años en el periodo de cómputo.
En conclusión, y a tenor de los razonamientos expuestos, es razonable pensar
que el alargamiento del período de cómputo utilizado en el cálculo de la base
reguladora de los trabajadores que actualmente se encuentran en el cenit de su
vida laboral (circa 45 años) podría tener implicaciones más gravosas que en el
caso de los recientemente jubilados analizados en el capítulo 5. Ello obedecería
fundamentalmente a la mayor experiencia de desempleo de esta generación,
que habría sufrido en sus carnes los años más duros de desempleo en España.
Paralelamente, esta ampliación tendría implicaciones de género importante, al
perjudicar a aquellas mujeres que abandonan temporalmente la actividad
laboral por razones relacionadas con la maternidad.
En lo que se refiere al primer factor con implicaciones en lo que se refiere al
impacto del aumento del número de años utilizados en el cálculo de la base
reguladora, el perfil salarial del ciclo laboral vital, hoy por hoy no hay razones
para pensar que se haya producido, o se vayan a producir alteraciones
importantes en el mismo. Si acaso es posible que la mayor contingencia de las
relaciones laborales, a través de su impacto en la antigüedad en la empresa
genere en el futuro perfiles más planos, aunque en ese caso el efecto del
alargamiento del período de cálculo sería menor y no mayor.
102
6. Conclusiones
De acuerdo con los resultados obtenidos en este trabajo, el alargamiento del
período de cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación tendría, sin
lugar a dudas, un impacto negativo sobre las pensiones de los jubilados del
Régimen General de la Seguridad Social que se jubilan a los 65 años.
Como se puede ver de forma resumida en el Gráfico 7.1., que recoge la
variación (expresada en porcentaje) de la pensión media bajo distintos
supuestos (años) de cálculo de la base reguladora con respecto a la situación
actual (15 años), el impacto de una ampliación a 20 años daría lugar a una
reducción de la pensión en más de un 5%. Esto significa, tomando como
referencia el valor medio de las altas de pensiones del último mes disponible
(agosto de 2007), una reducción estimada de más de 60 € mensuales.
Gráfico 7.1. Variación (%) de la pensión media en función del número de años utilizados en el cálculo de la base reguladora.
10,19
5,74
-1,06-2,19
-4,44-3,31
-5,54
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
2 8 15 16 17 18 19 20
Años
(%)
Criterio actual
Fuente: MCVL y elaboración propia.
103
Esta caída se sumaría a derivada de la reforma de 1997, que resultó en una
reducción de otro 5,7%, con lo que el impacto agregado de pasar de la
situación existente en 1996 a una hipotética situación futura que tome como
referencia 20 años sería una caída de la pensión media de más del 10%.
Por otra parte, el trabajo muestra que la ampliación del período de cálculo
tendría efectos diferentes según el tamaño de la pensión, afectando más
intensamente a las pensiones más elevadas. Por contra, no se detecta la
existencia de diferencias según género.
Aunque la estimación numérica del impacto del alargamiento del periodo de
cómputo de la base reguladora de las pensiones de jubilación se ha realizado
para aquellos jubilados en 2005, en el capítulo 6 se intenta enriquecer el
resultado planteando una serie de consideraciones cualitativas sobre cuál podría
ser el impacto (en comparación con los jubilados en 2005) de la aplicación de
un período más largo a los trabajadores actualmente en los años centrales de
su vida laboral (circa 45 años). Este análisis se realiza a partir del estudio de los
dos factores que afectan principalmente al impacto de la ampliación del periodo
de cálculo sobre la pensión: los perfiles salariales asociados al ciclo vital laboral
y la experiencia de desempleo de estos trabajadores en comparación con los
jubilados en 2005.
En lo que se refiere al primer factor, hoy por hoy no hay razones para pensar
que se haya producido, o se vayan a producir, alteraciones importantes en el
perfil salarial del ciclo laboral vital. Si acaso, es posible que la mayor
contingencia de las relaciones laborales, a través de su efecto sobre la
antigüedad en la empresa, genere en el futuro perfiles más planos, aunque en
ese caso el efecto del alargamiento del período de cálculo sería menor y no
mayor.
104
En cuanto al segundo factor, sin duda alguna la experiencia de desempleo de la
generación actualmente en los años centrales de su vida laboral, que habría
sufrido en sus carnes los años más duros de desempleo en España, ha sido más
intensa que la experiencia de desempleo de los jubilados en 2005, con lo que
es razonable pensar que el alargamiento del período de cómputo utilizado en el
cálculo de la base reguladora de los trabajadores que actualmente se
encuentran en el cenit de su vida laboral podría tener implicaciones más
gravosas que en el caso de los recientemente jubilados. Paralelamente, esta
ampliación podría tener (a diferencia de lo que ocurría entre los jubilados en
2005) implicaciones de género importantes, no sólo por la mayor tasa de
desempleo soportada por las mujeres, sino también por perjudicar a aquellas
mujeres que abandonan temporalmente la actividad laboral por razones
relacionadas con la maternidad. Un abandono temporal que, en un contexto de
utilización de un menor número de años en el cálculo de la base reguladora,
quedaría fuera del cálculo.
¿Hasta qué punto son estos cambios significativos para el bienestar de los
jubilados? En páginas anteriores se ha llamado la atención sobre los
comparativamente altos niveles de riesgo de pobreza de la población con más
de 65 años, un 50% superior a la media de la UE y casi el triple de la sueca.
Obviamente el riesgo entre los trabajadores del Régimen General que se jubilan
es mucho menor, ya que este colectivo disfruta de pensiones mayores que la
media de jubilados con pensiones contributivas y, por supuesto, mayores que
aquellos con pensiones no contributivas. Así, aplicando el criterio de la UE, en
2005 la línea riesgo de pobreza, LRP, para dos persona se situaría entre 10.790
y12.694 €/año según se aplique o no escalas de equivalencia, al tiempo que
la alta media de pensión de jubilación del Régimen General se sitúa en 15.472,
lejos de la LRP. En todo caso, esta pensión equivalía al 74% del PIB per capita
(cifrado en el INE para ese año en 20.838 €), porcentaje que se reduciría al
70% si la pensión se calculara sobre el periodo de 20 años al que nos hemos
estado refiriendo en estas páginas.
105
De forma que, si bien es cierto el cambio no situaría a los jubilados bajo la línea
de pobreza, claramente los alejaría de la renta media.
Como vimos en el capítulo 2, el criterio de suficiencia es uno de los posibles
criterios de justicia que deberían informar cualquier cambio del método de
cálculo de las pensiones, pero desde luego no es el único, ya que la existencia
de múltiples perspectivas sobre los criterios de justicia que deberían estar
detrás del rediseño de un sistema de pensiones hace que sea difícil llegar a un
acuerdo sobre el mismo. En todo caso, y ese es desde nuestra opinión una de
las grandes debilidades de la discusión actual sobre la “contributividad”, la
cuestión del alargamiento del período de cálculo de la base reguladora quizás
hasta hacerla –idealmente- coincidir con la entera vida laboral, se plantea no
como resultado de una reflexión teórica sobre qué es un sistema de pensiones
justo, sino desde la urgencia práctica de hacer frente al que se entiende como
un crecimiento insostenible de los derechos de pensiones. Esto es, el objetivo
no es reformar las pensiones para que sean más “justas”, sino reformarlas para
que sean “menos gravosas”.
Los problemas de la justicia de cualquier reforma económica son, a la vez que
ineludibles, enormemente complejos. Nunca hay una solución a ningún
problema económico que no incorpore, implícita o explícitamente, algún juicio
acerca de la justicia en el reparto de las cargas que cualquier reforma supone,
pues siempre hay ganadores y perdedores.
En el caso que aquí nos ocupa, la necesaria reforma de los sistemas de reparto
ante la demografía adversa que se prevé en un futuro relativamente próximo, el
tratamiento de esta cuestión distributiva se complica aun más por la
concurrencia de distintos “campos” en los que se define un sistema de
pensiones: el individual, el interindividual o generacional y el intergeneracional.
106
Como hemos visto, desde la perspectiva finalista estaría justificada cualquier
reforma que garantice la satisfacción de las necesidades mínimas de esa
población. A la hora de así hacerlo, sin embargo, cabe plantear dos enfoques
distintos. Por un lado, el enfoque del merecimiento propone que a nivel
interindividual la carga del ajuste del sistema recaiga de forma neutral sobre
todos los pensionistas. Un planteamiento este que no parece justo en la medida
en que la contribución efectiva que diferentes individuos han realizado no se
corresponde necesariamente con su contribución potencial caso de verse
afectados por circunstancias económicas fuera de su control. Ello se traduce en
que el uso de una reforma de tipo general que no tenga en cuenta esas
situaciones particulares será injusta. A nivel intergeneracional, puede
argumentarse que la carga del ajuste recaiga en los pensionistas en la medida
que la fórmula (que ellos no decidieron sino que les fue impuesta) les estuviera
beneficiando en términos actuariales. Pero esta apreciación general debiera
matizarse atendiendo a factores como el que las generaciones del futuro serán
más ricas gracias a los esfuerzos productivos del conjunto de generaciones
pasadas, de donde puede argumentarse que un aumento de las cotizaciones
que recaigan sobre esas generaciones estaría justificado en términos de
equidad intergeneracional. El reparto de la carga del ajuste necesario por el
problema demográfico (del que, por otro lado, no son responsables) parecería
pues como una solución más justa que el mero endurecimiento de las
condiciones para percibir una pensión.
107
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Zufiaur Navaiza, J.M. (2007). La Seguridad Social y el sindicalismo europeo.
Texto mimeografiado.
110
APÉNDICE
Extracción de una base de datos para el cálculo de las pensiones
según el periodo de cómputo utilizado para el cálculo de la base
reguladora: itinerario, archivos dta y archivos do).
Este anexo tiene como objetivo ofrecer información detallada sobre todo el
proceso que se ha seguido para la extracción de la base de datos utilizada para
el cálculo de las pensiones según el periodo de cómputo utilizado para el
cálculo de la base reguladora. Por tanto, este anexo es una versión ampliada de
la Sección 4.2. Siguiendo sus indicaciones y utilizando las bases de datos,
sintaxis y documentación que se adjunta, el lector puede repetir este proceso
desde el principio hasta el final. Más aún, dicha sintaxis puede ser mejorada y
ampliada en caso de disponer de más información sobre la casuística existente
detrás de la falta de datos sobre bases de cotización.
Los cálculos del impacto del cambio en el número de años de utilizados en la
determinación de la Base Reguladora se han realizado a partir de una muestra
de jubilados del Régimen General con 65 años de edad extraída de la Muestra
Continua de vidas laborales, MCVL, 2005b. El proceso de extracción de dicha
muestra es muy complejo, no sólo por la estructura de la muestra en sí y la
dificultad que implica organizarla de manera que sea posible realizar los
cálculos, sino por la gran cantidad de valores perdidos de la variable que se
utiliza para estimar las pensiones: las bases de cotización mensuales. Dichas
lagunas son mayores a medida que nos alejamos en el tiempo, lo cual dificulta
el trabajo, sobre todo si, precisamente, el objetivo es el estudio de las
consecuencias que tiene en las pensiones el aumento de los años utilizados
para el cálculo de la base reguladora. Por ello, es necesario dejar claro que, en
las comparaciones que se han realizado, no se comparan las pensiones
calculadas con las pensiones que los jubilados percibieron, sino las pensiones
que hemos calculado entre sí.
111
También hay que resaltar que en la muestra utilizada, la denominada muestra
reducida, de poco más de 1000 casos, la diferencia entre pensión calculada,
con la metodología que aquí se explica, y la percibida, la calculada por la
seguridad social, no es nunca superior al 5% pues se desecharon aquellos
casos en los que la diferencia era mayor.
Al comenzar a trabajar con la MCVL 2005b, el primer paso es entender la
estructura en la que viene organizada dicha base de datos. Los archivos se han
convertido de txt a stata utilizando el stata-transfer que permite la selección
previa de variables lo cual, a su vez, hace posible extraer archivos más ligeros.
En todos los casos, las transformaciones que se explican a continuación se han
realizado utilizando el programa estadístico stata. La MCLV viene dividida en
varios ficheros que, a su vez están agrupados de la siguiente manera:
1) Ficheros relativos a características personales (un fichero con
variables como sexo, edad, fecha de nacimiento…). Este fichero pueden
encontrarse en el CD adjunto dentro de la carpeta datos iniciales que se
encuentra dentro de la carpeta archivos dta con el nombre
mcvl2005bpersonal.
2) Ficheros relativos a las distintas relaciones laborales que han tenido
hasta el 2005 las personas que aparecen en la muestra (tres ficheros con
variables como fechas de alta y baja, tipo de contrato, ocupación…).
Estos ficheros pueden encontrarse en el CD adjunto dentro de la carpeta
datos iniciales que, a su vez, se encuentra dentro de la carpeta archivos
dta con los nombres:
mcvl2005bafiliad1
mcvl2005bafiliad2
mcvl2005bafiliad3
3) Ficheros relativos a las bases de cotización de las personas que han
trabajado por cuenta ajena (doce ficheros en los que aparecen las bases
de cotización para cada mes y año). Estos ficheros pueden encontrarse
112
en el CD adjunto dentro de la carpeta datos iniciales que, a su vez, se
encuentra dentro de la carpeta archivos dta con los nombres:
mcvl2005bcotiza1
mcvl2005bcotiza2
mcvl2005bcotiza3
mcvl2005bcotiza4
mcvl2005bcotiza5
mcvl2005bcotiza6
mcvl2005bcotiza7
mcvl2005bcotiza8
mcvl2005bcotiza9
mcvl2005bcotiza10
mcvl2005bcotiza11
mcvl2005bcotiza12
4) Ficheros relativos a las bases de cotización de los que han trabajado
por cuenta propia (un fichero). Este fichero puede encontrarse en el CD
adjunto dentro de la carpeta datos iniciales que, a su vez, se encuentra
dentro de la carpeta archivos dta con el nombre:
mcvl2005bcotiza13
5) Ficheros relativos a las pensiones y prestaciones recibidas (un
fichero). Este fichero puede encontrarse en el CD adjunto dentro de la
carpeta datos iniciales que, a su vez, se encuentra dentro de la carpeta
archivos dta con el nombre:
mcvl2005bprestac
Los distintos ficheros de datos pueden unirse utilizando el número de
identificación de cada individuo y el número de identificación de cada cuenta de
cotización. Ambas variables aparecen, en principio identificadas como col1 y
col2. Dado que aparecen como variables texto (string), se han generado otras
dos variables llamadas id (identificador individual) y cuenta (identificador de la
cuneta de cotización) con las que se pueden realizar distintas operaciones como
113
la eliminación de observaciones. Partiendo del fichero de pensiones y
prestaciones, el 5 en la lista que aparece más arriba (mcvl2005bprestac), se
seleccionó a aquellos individuos que se jubilaron por el Régimen General en el
año 2005 con 65 años (nacidos en 1940), eliminando jubilaciones anticipadas y
los cobros del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI). El total de
individuos con estas características es inferior al 1% del total de los que
aparecen en la MCVL 2005b. A partir de estas primeras transformaciones, los
archivos de datos se almacenan en la carpeta datos intermedios que se
encuentra dentro de la carpeta archivos dta. Concretamente, esta primera
selección, recibe el mismo nombre mcvl2005bprestacII. La sintaxis utilizada
para transformar mcvl2005bprestac en mcvl2005bprestacII aparece recogida en
prestaciones.do dentro de la carpeta Archivos.do.
Dicho fichero se fusionó con los tres de afiliados. La base de datos resultante
contiene a los individuos objeto de análisis, jubilados en el 2005 por el Régimen
General y las distintas relaciones laborales que han tenido. El resultado de las
tres fusiones, que contienen la misma información sobre distintos individuos, y
la resultante de juntar las tres se encuentra en la carpeta datos intermedios
que se encuentra dentro de la carpeta archivos dta con los nombre
Prestaciones+afiliados1
Prestaciones+afiliados2
Prestaciones+afiliados3
Prestaciones+afiliados123
Para disponer, además de las características personales, fusionamos esta
segunda base de datos con el fichero de características personales
mcvl2005bpersonal, el que aparece en el punto 1 de la lista anterior.
Llegados a este punto nos encontramos con el siguiente problema: existen
individuos que han tenido un número de relaciones laborales altísimo.
Eliminamos aquellos con más de 30 relaciones laborales. Dicha decisión se
114
tomó por los problemas que este tipo de individuos producían en fases
posteriores del trabajo, más concretamente, en la fase en la que se tenía que
definir una casuística para rellenar los huecos en las bases de cotización. La
sintaxis utilizada hasta llegar a este punto, se recoge en la carpeta archivos do
dentro del archivo fusión de ficheros.
A continuación fusionamos esta tercera base de datos con los doce ficheros de
afiliados. Para ello se ha utilizado el comando merge y los identificadores de los
individuos (id) y de las cuentas de cotización (cuenta) como variables de
enlace. En dichos ficheros aparecen las bases de cotización desde 1980. Dado
que lo que nos interesa para este trabajo son las bases de cotización, se ha
prescindido de la información anterior a 1980. Es decir, nos hemos quedado
con aquellas observaciones en los que la variable merge es igual a 3. Esta
variable se genera al utilizar el comando merge, aparece en el resultado de la
fusión, toma valor 1 cuando las observaciones están sólo en el archivo abierto
al fusionar, valor 2 en el archivo que se importa y valor 3 cuando un individuo
está en los dos está en los dos. Además, utilizamos el archivo en el que
aparecen las bases de los que han trabajado por cuenta propia. Hay individuos
que, aunque jubilados por el régimen general, han trabajado alguna vez como
autónomos. Para ello ha habido que homogeneizar el archivo de cuenta propia
con los doce archivos de cuenta ajena dado que su estructura y variables son
distintas. El filtro diseñado para tal efecto se encuentra en la carpeta de
Archivos DO en el fichero llamado Bases de Cotización. Los resultados de cada
una de las fusiones se ha almacenado en la carpeta de datos intermedios que
se encuentra dentro de las carpetas de archivos DTA. Sus nombres son:
Personal+prestaciones+afiliados123+base1
Personal+prestaciones+afiliados123+base2
Personal+prestaciones+afiliados123+base3
Personal+prestaciones+afiliados123+base4
Personal+prestaciones+afiliados123+base5
115
Personal+prestaciones+afiliados123+base6
Personal+prestaciones+afiliados123+base7
Personal+prestaciones+afiliados123+base8
Personal+prestaciones+afiliados123+base9
Personal+prestaciones+afiliados123+base10
Personal+prestaciones+afiliados123+base11
Personal+prestaciones+afiliados123+base12
Personal+prestaciones+afiliados123+base13
Posteriormente se han juntado todos usando el comando append, el resultado
se ha almacenado con el nombre
Personal+prestaciones+afiliados123+todaslasbases
En resumen, hasta este punto, hemos construido una base de datos en la que
tenemos todos los individuos que se jubilan por el Régimen General en el año
2005, que no han tenido más de 30 relaciones laborales desde 1980, sus
características personales, las fechas de alta y baja de sus contratos, el sector y
la ocupación en que se desarrollaba la actividad de cada contrato y las bases de
cotización de cada mes. En este punto comienza un complejo proceso de
depuración, ordenación e indiciación que permitirá obtener una base de datos
estructurada de tal manera que sea posible simular el cálculo de las pensiones
usando distintos periodos. Bien usar los quince años que fija la legislación
actual, bien usar los dos u ocho de legislaciones pasadas, bien ampliar el
número de años como se viene proponiendo en los últimos años.
El primer problema con que nos encontramos, como ya se ha señalado, es que
la información disponible sobre bases de cotización es incompleta. Existen
meses en los que, en principio, existe relación laboral pero no base de
cotización. A medida que se retrocede en el tiempo, el número de errores y
omisiones aumenta. Por tanto, aunque en principio las bases están disponibles
desde 1980, la cantidad de errores y omisiones hace muy difícil cualquier
116
análisis usando datos anteriores a 1985. Hemos utilizado la información
disponible para intentar solucionar algunos de estos problemas y reducir al
mínimo el número de omisiones. A través de un examen individual de algunos
individuos, hemos comprobado que la existencia de omisiones puede
corresponder a casuísticas muy diversas. Hemos rellenado huecos y omisiones
de la siguiente manera, sin perjuicio de que una colaboración más estrecha con
la Seguridad Social y los investigadores pueda en el futuro enriquecer la
casuística que aquí se ha considerado, permitiendo la elaboración de una base
de datos sobre bases de cotización más completa y con menos problemas.
En primer lugar se eliminaron aquellos individuos cuyo porcentaje de meses
incompletos superaba el 10%. Posteriormente se procedió a aplicar las
siguientes reglas:
1.- Eliminación de los registros repetidos, ya que a veces aparecen dos
contratos con la misma fecha de alta.
2.- Si la base de un mes concreto que aparece como cotizado es cero, se
toma la base del mes anterior. Por ejemplo, si la base de diciembre no
está pero diciembre figura como cotizado, la sintaxis hace que la base de
diciembre se sustituya por la de noviembre. Si la de enero no está, que
tome la de diciembre del año anterior, etc.
3.- Tras aplicar este procedimiento, las bases incompletas (cotizadas
pero que no figuran) se completan tomando la base del mes posterior.
4.- Ambas reglas se aplican recursivamente hasta que deje de causar
modificaciones.
Tanto la sintaxis para detectar los huecos como las reglas utilizadas para
rellenarlos se encuentran en la carpeta Archivos do con los nombres
Ordenación.do
Ordenación1.do
Ordenación2.do
117
Una vez aplicadas estas reglas, el 8% de los individuos seguían teniendo bases
incompletas. Estos casos son eliminados de la muestra. Por ello, aunque las
reglas utilizadas son útiles para rellenar la mayoría de los huecos, creemos que
la casuística puede ampliarse dado que hay huecos que han quedado fuera de
este sistema, incluso después de haber desechado, en una fase anterior,
aquellos individuos con más de 30 relaciones laborales desde 1980. La muestra
resultante es de 1875 individuos. La base de datos resultante se ha guardado
con el nombre Primera base completa 2005 en la carpeta datos finales que se
encuentra en la carpeta Archivos.dta
Posteriormente, siguiendo la legislación, se han rellenado los periodos de no
cotización con las base mínimas. Dado que hay varias bases mínimas para cada
año, hay que señalar que se ha utilizado la base mínima para trabajadores
mayores de 18 años correspondientes a cada año, asumiendo que dichos
periodos corresponden a inactividad o desempleo sin prestación. Bases mínimas
y máximas a partir de 1979 están disponibles en el anexo del Informe
Económico Financiero de la Seguridad Social. Este informe y el link a través del
cual se puede acceder a él se encuentran en la carpeta Documentación. Para
insertar las bases mínimas, ha habido que generar los huecos correspondientes
a los meses y años de dichos periodos. Dichos meses y años no aparecían en la
base de datos desarrollada hasta ahora como resultado de la ausencia de
relación laboral en los mismos. Además, ha habido que eliminar los años que
aparecían varias veces. Esto último sucede cuando los individuos han cambiado
de contrato y han iniciado una nueva relación con la Seguridad Social. En estos
casos el año de cambio aparecía dos veces, primero con la información
correspondiente al contrato antiguo, con las bases de cotización
correspondientes hasta el mes en que se deja ese contrato y el resto de los
meses con ceros. El mismo año vuelve a aparecer con la información
correspondiente al nuevo contrato, primero con ceros y después con las bases
correspondientes. En estos casos se han superpuesto ambos años, de manera
118
que los ceros han quedado eliminados. En el resultado, el año aparece una sola
vez, primero con las bases del contrato antiguo y después con las bases del
nuevo. El resultado es una nueva base de dotas ordenada en la manera
convencional de datos de panel: cada individuo aparece una vez por año.
Además, cada año tiene doce observaciones correspondientes a cada mes.
Como puede verse en las sintaxis, para realizar las operaciones que siguen se
ha considerado a los individuos, identificados con la variable id, como la
variable espacial y a los años como variable temporal. Los meses se han
trabajado como si fueran variables distintas correspondientes a un mismo
momento del tiempo (el año). La sintaxis correspondiente a la eliminación de
años repetidos se encuentra en eliminando años rep que se encuentra en la
carpeta trabajando sobre la primera base que, a su vez, está en la carpeta
archivos.do
Como puede verse en el Informe Económico Financiero de la Seguridad Social,
la mayoría de las bases mínimas varía con una periodicidad anual, sin embargo,
hay años en los que la base mínima cambia dos veces. Dado que la unidad de
análisis con la que hay que realizar los cálculos es el mes -según la legislación
actual se suman los últimos 180 meses- la inserción de las bases mínimas debe
realizarse mes a mes. La sintaxis desarrollada para la inserción de bases se
encuentra en tres archivos
Insertando bases minimas IIIa
Insertando bases minimas IIIb
Insertando bases minimas IIIc
Todos ellos están en la carpeta trabajando sobre la primera base que se
encuentra en la carpeta archivos.do.
La generación de huecos necesaria para ello, a la que se ha hecho referencia
anteriormente, se encuentra al principio del archivo Insertando bases minimas
IIIa. Las sucesivas bases de datos con estos últimos cambios han sido
119
guardadas en la carpeta Cambios sobre la primera base que se encuentra en la
carpeta de archivos dta. Se han guardado sucesivamente con los siguientes
nombres. La base de datos con los años repetido eliminados se ha guardado
como años repetidos eliminado, la base de datos con años repetido eliminados
y los huecos generados como años repetidos eliminado y huecos generados.
Aquella en la que ya se han incluido las bases mínimas se ha guardado como
rellenado con bases minimas.
Antes de proceder al cálculo de las pensiones es preciso actualizar, usando el
IPC, las bases de cotización. Según la legislación, se actualizan las bases de
cotización con la excepción de los 24 meses inmediatamente anteriores a la
fecha de jubilación. Dado que en la muestra consiste en personas que se han
jubilado a lo largo del 2005, las actualizaciones se han llevado a cabo de
manera específica para los jubilados en enero, febrero, etcétera, es decir se
han calculado 12 indiciaciones diferentes. Los cálculos así realizados han sido
sometidos a una comprobación ex-post con el sistema Auto-calc disponible en
la página web del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La sintaxis utilizada
para la indiciación también se encuentra en la carpeta trabajando sobre la
primera base que, a su vez, está en la carpeta archivos.do. Sus nombres son
Indiciación mes1.do
Indiciación mes2.do
Indiciación mes3.do
Indiciación mes4.do
Indiciación mes5.do
Indiciación mes6.do
Indiciación mes7.do
Indiciación mes8.do
Indiciación mes9.do
Indiciación mes10.do
Indiciación mes11.do
Indiciación mes12.do
120
Para el desarrollo de la sintaxis de indiciación nos hemos apoyado en los
programas Excel y Word, por ello también aparecen plantillas de documentos
en Word. Todos los índices aplicados han sido desarrollados a partir del IPC
mensual. Estas operaciones han sido realizadas en Excel y están recogidas en la
carpeta IPC mensual.
Los cambios producto de la sintaxis de indiciación se han ido almacenando mes
a mes para facilitar la detección y corrección de posibles fallos en la sintaxis. Se
encuentran en la carpeta de cambios sobre la primera base que se encuentra
en la de datos finales que, a su vez está en la de archivos.dta, con los
siguientes nombres:
Indiciados mes12
Indiciados mes12y11
Indiciados mes12 -9
Indiciados mes12-8
Indiciados mes12-7
Indiciados mes12-6
Indiciados mes12-5
Indiciados mes12-4
Indiciados mes12-3
Indiciados mes12-2
Indiciados mes12-1
La base de datos totalmente indiciada sobre la que se han efectuado los
siguientes cálculos se ha guardado, en la carpeta calculando pensiones que se
encuentra dentro de cambios sobre la primera base que, a su vez, se encuentra
en la de datos finales que está en la de archivos.dta.( calculando pensiones/
cambios sobre la primera base/ datos finales/ archivos.dta.)
Por último, antes de proceder al cálculo de las pensiones se han rellenado los
huecos sobre características personales que el proceso anterior había generado.
121
Al generar nuevas observaciones para rellenar con bases mínimas, algunas
variables que se refieren a cada individuo no aparecen para todos los
momentos del tiempo para los cuales dicho individuo tiene una observación. En
general, algunas de estas características, como el género, no suelen variar en el
tiempo, otras sí, como el nivel de ocupación. En aquellos casos en los que si
varía se ha tenido en cuenta la situación más cercana al momento de la
jubilación. Por ejemplo, algunos individuos han desarrollado su actividad en
distintos niveles de ocupación, aquí se ha tenido en cuenta su última ocupación.
Esa modificación se ha guardado en cambios definitivos después de indiciar
dentro de la carpeta calculando pensiones. La sintaxis necesaria se encuentra al
principio del documento de sintaxis calculando pensiones que se encuentra en
la carpeta realizando cálculos/trabajando sobre la primera base/archivos.do
La primera operación realizada con la base de datos resultante fue calcular la
pensión aplicando para ello la legislación actual, es decir usando 180 meses, 15
años, para todos los individuos de la muestra. La pensión resultante de dicho
cálculo se comparó con la pensión que, según el fichero de prestaciones, estos
individuos empezaron a percibir el mes siguiente a su jubilación. En general, las
pensiones calculadas son más bajas que las que realmente percibieron. Como
media la pensión calculada es un 95% de la pensión percibida. Pensamos que
este resultado puede deberse a que algunos meses que se han rellenado con
bases mínimas, podrían en realidad tener una base más alta. Es decir, al
rellenarse los huecos restantes con bases mínimas se sesga el cálculo a la baja.
Por tanto, por un lado, la casuística para rellenar huecos podría enriquecerse
con más supuestos y, por otro, puede que haya relaciones con la seguridad
social no contempladas en la MCVL. En otras palabras, no sólo existen
problemas en el fichero de bases de cotización, sino también en los ficheros
relativos a las relaciones laborales que, en un principio, se entienden como más
fiables. De cualquier manera, este sesgo a la baja no afecta a la comparación
entre sí de pensiones calculadas para distintos periodos, a no ser que, como
ocurre con las bases, el problema se agrande según nos alejamos en el tiempo
122
algo que, a la luz del comportamiento de los huecos rellenados podría ser el
caso ya que el número de huecos aumenta a medida que nos alejamos en el
tiempo. Dentro de la carpeta Documentación en el documento de Word llamado
número de cambios al insertar bases mínimas, se pueden observar el número
de cambios que supuso la inserción de bases mínimas para cada mes. Los
números son claramente superiores a medida que nos alejamos en el tiempo.
De forma complementaria se ha procedido a calcular las pensiones alternativas
correspondientes, utilizando toda la muestra, con el objetivo de hacer los
resultados comparables a los de Durán y Martín (2006), se han obtenido
resultados muy parecidos. El resto de los cálculos se han realizado utilizando
una muestra reducida en la que sólo se tomaron aquellos individuos cuya
diferencia entre la pensión calculada y la percibida era inferior al 5%. Dicha
muestra consta de 1010 individuos, con ella se han calculado las pensiones
teniendo en cuenta el efecto que tiene en la pensión variar el número de años
utilizado. Como se ha indicado en el apartado anterior, y al igual que Martín
(2005), se han realizado los cálculos de 15 a 20 años. Además se han calculado
usando 2 y 8 años. Es decir, se han evaluado los efectos que sobre esta
generación hubieran tenido las legislaciones antiguas, la legislación actual y las
que podrían aplicarse en el futuro. Toda la sintaxis utilizada para realizar los
diferentes cálculo, bien por tramos, bien por sexo u ocupación se encuentra en
la carpeta realizando cálculos/trabajando sobre la primera base/archivos.do. En
estos documentos también se puede encontrar la sintaxis necesaria para
realizar pequeños cambios en la bases de datos. Por ejemplo, la generación de
variables que permite hacer cálculos para distintos tramos o la identificación de
aquellos cuya pensión calculada difiere de la que comenzaron a percibir en más
de una determinada cantidad, bien se en valor absoluto, bien en porcentaje.
Las pensiones resultantes para 15 +/- n años, donde n toma los valores de +1,
+ 2, +3, +4, +5, -7 y -13 corresponden a las siguientes fórmulas donde se
123
indica el número de años utilizado, los meses utilizados y los meses que han
sido indiciados para el cálculo:
21015
180
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
BR15años se refiere a la base reguladora calculada a partir de los últimos 15
años, BC la base de cotización de cada mes e i=1 el mes inmediatamente
anterior al que se empieza a recibir la jubilación. Se indician las bases de
cotización correspondientes a los meses posteriores al mes 24. Las fórmulas
aplicadas son las que se detallana continuación, en todas ellas se ha mantenido
la proporción 180/210, en lo que se refiere al número de meses utilizados y el
número por el que se divide la suma, siempre se han dejado sin indiciar los
primeros 24 meses:
22416
192
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
23817
204
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
25218
216
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
266
19
228
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
28020
240
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
124
282
24
1∑=
==
i
iBC
añosBR
1128
96
25
24
1∑∑=
=
=
=
+=
i
i
i
iBCIPCBC
añosBR
En un primer momento se consideró la posibilidad de realizar estimaciones
alternativas de pensiones utilizando más de 20 años en el cálculo de la base
reguladora, sin embargo, la idea se desestimó por varios motivos. En primer
lugar, como se ha señalado, el número de observaciones perdidas de bases de
cotización aumenta ligeramente a medida que nos alejamos en el tiempo y
bruscamente después de 1989-1985. El número de huecos o ceros en 1989,
después de aplicar las reglas que se han relatado más arriba, era superior al 30
%. Desconocemos el efecto que sobre la MCVL tienen las medidas que los
funcionarios encargados de calcular las pensiones toman cuando se acerca el
momento de la jubilación. De cualquier manera, dos cosas están claras.
Primero, que los datos de después de 1990 son de mejor calidad que los
anteriores, es decir que seguramente el trabajo de estos funcionarios mejora la
calidad de la MCVL. Y segundo, que esa mejora no resuelve del todo el
problema de la falta de datos en las bases. Es decir la MCVL, no recoge toda la
información utilizada en su momento para el cálculo de las pensiones efectivas
percibidas por los jubilados. Más información sobre la relación existente entre el
trabajo que se lleva a cabo en la Seguridad Social para calcular las pensiones y
el efecto de éste en la MCLV sería útil para identificar la casuística que hay
detrás de los huecos y ceros existentes en la muestra.
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