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8/3/2019 Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudio comparativo y recomendaciones de futuro
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Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 50, Junio 2011. ISSN 1315-2378
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Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudiocomparativo y recomendaciones de futuro
J. Ignacio Criado1Departamento de Ciencia Poltica y
Relaciones InternacionalesUniversidad Autnoma de Madrid
Madride-mail: ignacio.criado AT uam.es
Mila Gasc2Instituto de Gobernanza y Direccin
PblicaESADE
Barcelonae-mail: mila.gasco AT esade.edu
Carlos E. Jimnez3Servicio de Sistemas de Informacin
Departamento de JusticiaGeneralitat de Catalunya
Barcelonae-mail: cjimenezg AT xij.gencat.cat
1J. Ignacio Criado. Licenciado (premio nacional extraordinario) y doctor (mencin europea y premio extraordinario dedoctorado) en Ciencia Poltica y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y el Instituto Ortega yGasset. Ha sido investigador visitante en diferentes instituciones acadmicas de prestigio (University of Manchester, Monash University,European Institute of Public Administration o London School of Economics) y visiting fellow en el Oxford Internet Institute. Haimpartido docencia en la UCM, Danube University Krems (como visiting lecturer) y la Universidad de Comillas (ICADE-Madrid). Tienedos libros premiados sobre Internet y Gobierno:Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Internet y las TIC en la Modernizacin delas Administraciones Pblicas (2009, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica), y Construyendo la e-Administracin Local(2004, Madrid, EuroGestin Pblica), as como ms de una treintena de publicaciones nacionales e internacionales sobre Gobierno 2.0,reforma administrativa comparada, gestin de la calidad de los servicios y polticas pblicas y liderazgo poltico local. En la actualidad esprofesor ayudante doctor (acreditado contratado doctor) en el Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de laUniversidad Autnoma de Madrid.2Mila Gasc. Licenciada y MBA por ESADE y doctora por la Universitat Rovira i Virgili en evaluacin de polticas pblicas(Premio Enric Prat de la Riba a la mejor tesis doctoral sobre gestin pblica, organizacin y funcin pblica, otorgado por la EscoladAdministraci Pblica de Catalunya). En la actualidad, es investigadora del Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica de ESADE,profesora del Departamento de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra y profesora externa de los estudios deEconoma y Empresa y del Mster Oficial en Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de la UOC (Universitat Oberta deCatalunya). Es, adems, consultora por cuenta propia en el mbito de la sociedad de la informacin. Con anterioridad ejerci comoanalista senior en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Tiene una amplia experiencia docente (fue profesora en elDepartamento de Gestin de Empresas de la Universitat Rovira i Virgili) e investigadora lo que le ha llevado a participar en numerososcongresos nacionales e internacionales, a publicar libros y artculos en castellano, cataln e ingls y a dirigir algunas tesis doctorales. Susintereses se centran en las polticas pblicas de transicin a la sociedad del conocimiento, en la utilizacin de las TICs para el desarrollo yen la evaluacin de polticas.
3Carlos E. Jimnez. Ingeniero informtico por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), postgrado endireccin de sistemas de informacin por la Universidad Politcnica de Catalunya (UPC) y mster universitario en sociedad de lainformacin y el conocimiento por la Universidad Abierta de Catalunya (UOC), itinerario de investigacin. Dedicado tanto acadmicacomo profesionalmente al gobierno electrnico, trabaja actualmente como responsable de la gestin del cambio en el proyecto de la
plataforma de justicia electrnica de la Generalitat de Catalunya e-Justicia.cat en el Servicio de Sistemas de Informacin delDepartamento de Justicia. En dicho proyecto previamente trabaj en requisitos y procesos de anlisis y diseo funcional de elementoscomo los mdulos de gestin procesal o el expediente electrnico de la plataforma de e-Justicia. Es experto nacional para la ComisinEuropea en temas de e-inclusin y ha participado como consultor en proyectos de interoperabilidad tales como la elaboracin de la Guade Interoperabilidad para el Gobierno de Brasil (MPOG/SLTI), o la definicin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII) parael CLAD. Presidente del captulo espaol del IEEE Technology Management Council, es autor de publicaciones y ha colaborado enactividades formativas y docentes con universidades y organismos internacionales.
ResumenEs cada vez una realidad mayor que los avances en gobierno-e vienen de la mano de la interoperabilidad. En este campo, muchos paseshan desarrollado sus marcos de interoperabilidad, existen libros blancos producidos por expertos regionales, la industria de tecnologaayuda a varios gobiernos a avanzar, hay algunos incipientes proyectos internacionales para abordar esta temtica y la academia comienzaa producir algunos trabajos sobre el tema. La mayora de estas iniciativas tienen lugar a nivel nacional. Sin embargo, el panorama de
interoperabilidad en Iberoamrica no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias diferentes, lo que hadado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente, desequilibrados. Dado este contexto, el objetivo de este artculo espresentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico en 16pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.
El trabajo que se presenta es consecuencia de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte del trabajoexploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsadopor el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como mecanismo que ordena laproduccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos puedenapoyarse a la hora de tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.
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El artculo expone varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la interoperabilidad dentro de los pases de la reginiberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias deinteroperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas pblicas en que se han concretado proyectos deinteroperabilidad hasta la fecha. As mismo, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro acerca de lainteroperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, se recogen algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminosa seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica.
AbstractMore and more, it is widely recognized that, nowadays, e-government developments are related to interoperability projects. In this field,many countries have developed their interoperability frameworks, there are several white books by regional experts, the technologyindustry helps several governments keep improving and innovating, there are some incipient international projects in order to approachthis area, and the academia has already started writing about this issue. The majority of these initiatives take place at the national level.However, the situation in Iberoamerica is not homogeneous and, in this respect, the different countries have adopted different strategies.This has given rise to results only partially successful and, often, unbalanced. Given this context, the objective of this article is to present,using several dimensions, the level of implementation of the electronic Government interoperability projects in 16 countries inIberoamerica in order to know the current situation in the region.
This work is the result of the consultation, carried out by the authors in 2010, as a result of the exploratory field work that was conductedin order to shape the so-called Iberoamerican Interoperability Framework (Marco Iberoamericano deInteroperabilidadMII), promotedby the Latin American Centre of Administration for Development (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD). The framework was conceptualized as a mechanism that organizes knowledge production regarding interoperability and as aguide for Iberoamerican countries that are willing to have some support when making decisions concerning cooperation betweencountries.
The article presents several data that allow calibrating the level of implementation of interoperability inside the countries that are part ofthe region. It looks deeply into important issues such as the level of priority of interoperability initiatives, the deployment ofinteroperability strategies, the internal coordination institutions that support interoperability, or the public policy areas that have beensubject to interoperability projects. Also, it refers to the countries perceptions about the be nefits and challenges regardinginteroperability in Iberoamerica. Finally, it presents the authors reflections on the ways to follow regarding interoperability in the region.
Palabras clave:Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, nivel de implantacin, Gobierno electrnico, Iberoamrica
Keywords:Iberoamerican Interoperability Framework, level of implementation, electronic Government, Latin America.
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1. IntroduccinLa adopcin de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CIGE), aprobada por la
XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del
Estado, signific un hito en la construccin de una perspectiva regional para el desarrollo
del Gobierno electrnico (Gobierno-e), definido como el uso de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones (TIC) en el Gobierno y las Administraciones Pblicas
con el fin de mejorar los servicios pblicos, los procesos democrticos y reforzar la
gobernanza de las polticas pblicas. La interoperabilidad se hace, as, crucial en los
sectores pblicos nacionales pero, tambin, con respecto a las relaciones entre diferentes
pases.
La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas
heterogneos, no slo tecnolgicos, pueden intercambiar informacin y procesos tcnicos o
datos, no es algo completamente nuevo dentro del sector pblico. Sin embargo, cada vez
ms, toma este trmino mayor importancia entre las administraciones pblicas como
consecuencia de la necesidad de satisfacer mejor las necesidades y expectativas del
ciudadano y, por tanto, de implantar proyectos de Gobierno-e ms sofisticados y complejos
que requieren la colaboracin de dos o ms rganos administrativos (Gasc y Roy, 2006;
Gil-Garca et al., 2007; Mayer-Schnberger, 2005; Scholl y Klischewski, 2007).
Los pases de Iberoamrica no son una excepcin y en los ltimos aos importantes
iniciativas se han puesto en marcha en, sobre todo, Brasil y Argentina. As, en el primercaso, ya desde el ao 2004 existe una arquitectura e-PING (Estndares de Interoperabilidad
de Gobierno Electrnico) que define un conjunto mnimo de premisas, polticas y
especificaciones tcnicas que reglamentan la utilizacin de las TIC en la interoperabilidad
de servicios de gobierno electrnico (dos Santos, 2007). Con respecto a Argentina, el
Decreto Presidencial 378/2005 exhorta a la implantacin de estndares de
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interoperabilidad. En este contexto, el Foro de Responsables Informticos de la
Administracin Pblica Nacional redact en 2008 el Marco de Interoperabilidad para la
Administracin Pblica Nacional y sigue, en la actualidad, trabajando estas cuestiones
como asesor en la coordinacin del Componente de Interoperabilidad para el Gobierno
Electrnico, aprobado por la resolucin 99/2008 (Poggiese et al., 2008).
A pesar de estos intensos y concentrados esfuerzos, el panorama de interoperabilidad en la
regin no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias
diferentes, lo que ha dado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente,
desequilibrados (GEALC, 2007; VV.AA., 2007). Dado este contexto, el objetivo de este
artculo es presentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los
proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e en 16 pases de Iberoamrica para conocercul es la situacin actual en la regin.
Los datos que se expondrn en las siguientes pginas para alcanzar dicha meta son
resultado de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte
del trabajo exploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado
Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsado por el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como
mecanismo que ordena la produccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y
que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos pueden apoyarse a la hora de
tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.
El artculo se divide en cinco secciones. En la primera se presenta el mencionado Marco. A
continuacin, se exponen varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la
interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en
cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias de
interoperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas
pblicas en que se han concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. En una
tercera seccin, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro
acerca de la interoperabilidad en Iberoamrica. La informacin que aqu se presenta
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tambin es resultado de las consultas realizadas y, por tanto, refleja la opinin de los pases
en este artculo analizados. Como consecuencia de la exposicin, el cuarto apartado permite
recoger algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminos a
seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, en una seccin final, se
presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las contribuciones ms
destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo.
2. El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad
Si bien hay cierta experiencia acumulada en relacin a proyectos de interoperabilidad intra-
administrativa, horizontal o, incluso, vertical, no ocurre lo mismo en el mbito de la
interoperabilidad entre Administraciones de diferentes pases. En este campo, el paradigmade colaboracin lo constituye la Unin Europea que ya en el ao 2004 publicaba su Marco
Europeo de Interoperabilidad, documento revisado en el ao 2010 en el que se present su
segunda versin.
En Iberoamrica, no hay prcticamente precedentes de iniciativas de interoperabilidad entre
pases, siendo los ms consolidados el Acuerdo Complementario al Acuerdo de
Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la
Repblica Federativa del Brasil para la Implementacin del Proyecto Interoperabilidad de
Gobierno Electrnico, suscrito por ambos Estados en febrero de 2008, y el Convenio de
Colaboracin para la Prestacin de Servicios de Validacin de los Certificados Electrnicos
de Espaa y Portugal, cuya firma tuvo lugar en septiembre de 2009.
La ausencia de proyectos de estas caractersticas en la regin y, por tanto, la consecuente
necesidad de contar con una gua que pautara el actuar de los pases en este campo dio
lugar en septiembre de 2007 a la publicacin del llamado Libro Blanco de Interoperabilidad
de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe cuyo objetivo era programar una
serie de actividades prioritarias que aseguraran en un corto tiempo poder contar con un
entorno y una plataforma de interoperabilidad regional eficientes que potenciaran el
crecimiento con equidad de los pases dentro de mercados ampliados, con seguridad
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jurdica en un ambiente de convergencia de normas y disciplina as como, tambin, de
avances en infraestructura y conectividad (CEPAL, 2007).
A pesar de constituir un importante aporte, el Libro Blanco no profundizaba en algunas
cuestiones y presentaba, sobre todo, deficiencias en relacin a la interoperabilidad
organizativa, la gobernanza de la interoperabilidad y la evaluacin de las iniciativas de
interoperabilidad. Por ello, a principios del ao 2010, el CLAD encarga la elaboracin de
un Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, adenda a la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrnico, que defina unos fundamentos bsicos, aceptados colectivamente,
para facilitar que los Gobiernos y Administraciones Pblicas de la regin, sea cual sea su
nivel y tipo de relacin, puedan colaborar, si as lo desean, en el uso de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones para mejorar su desempeo, ofrecer nuevos serviciospblicos o reforzar los procesos de gobernanza de las polticas pblicas que implican a dos
o ms Estados.
El Marco, aprobado en la XII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Administracin
Pblica (Buenos Aires, 1 y 2 de julio de 2010), define la interoperabilidad como la
habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos
consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. En este sentido,
la interaccin implica que las organizaciones involucradas compartan informacin y
conocimiento a travs de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre
sus respectivos sistemas de tecnologa de la informacin y las comunicaciones (Criado,
Gasc y Jimnez, 2010).
As pues, en el contexto del Marco, la interoperabilidad no es slo una cuestin
tecnolgica. Parte, por un lado, de principios que tratan de la diversidad de componentes
con la utilizacin de diversos productos de mltiples proveedores en diferentes
organizaciones pero, adems, tiene como objetivo la definicin de polticas, normas y
estndares para la consecucin de la cooperacin entre los sistemas de diferentes
organizaciones pblicas.
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En concreto, el Marco persigue:
1) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de Gobierno-e y,especficamente, de interoperabilidad que tengan un potencial efecto demostracin y
generen paradigmas y flujos de ideas comunes en este mbito.
2) Dotar de soluciones compartidas y reutilizables a las Administraciones Pblicasiberoamericanas para que puedan hacer frente a los nuevos retos que impone la
cooperacin inter-administrativa y, en particular, la interoperabilidad regional o
transfronteriza.
3) Orientar, a travs de la proposicin de pautas, medidas, acciones y criterios, el diseo,implantacin y evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad que puedan tener lugar
entre los pases de la regin.
4) Ayudar a sentar las bases en la construccin de un espacio iberoamericano quepromueva e incentive iniciativas de interoperabilidad regional.
5) Servir de gua en la elaboracin de marcos nacionales de interoperabilidad que, ademsde hacer nfasis en cuestiones de interoperabilidad intra-administrativa, horizontal y
vertical, recojan, tambin, el espritu de colaboracin transfronteriza.
Para lograr estas metas, el documento se estructura en los siguientes apartados: 1)
Principios inspiradores del Marco, 2) reas clave de interoperabilidad (tcnica, semntica,
organizativa), 3) gobernanza de la interoperabilidad, 4) implantacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto del MII y 5) evaluacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto del MII.
3. La interoperabilidad de Gobierno electrnico en los pases iberoamericanos
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Esta seccin ofrece una primera parte de los datos disponibles sobre la interoperabilidad de
Gobierno-e en Iberoamrica. En particular, los diferentes apartados que componen esta
seccin se centran en variables que permiten calibrar el nivel de implantacin de la
interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en
cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e concedida por
parte de los pases de Iberoamrica, el despliegue de estrategias de interoperabilidad, los
pases y documentos de referencia utilizados en esta materia por sus responsables en cada
pas, la denominacin y ubicacin orgnica de las unidades directivas encargadas de la
interoperabilidad de Gobierno-e, los rganos de coordinacin interna dentro de las
administraciones nacionales, as como las reas de polticas pblicas en que se han
concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. Los datos disponibles resultan
reveladores de un incipiente, si bien ya importante, nivel de implantacin de iniciativas deinteroperabilidad de Gobierno-e en la regin.
3.1. Nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno electrnico
En este apartado se considera el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e
concedida por parte de los pases de Iberoamrica. Los gobiernos de la regin han mostrado
un nivel elevado de varianza en cuanto a las respuestas ofrecidas, si bien se observa una
media de prioridad elevada. Entre el 10 y el 3, las puntuaciones extremas ofrecidas, el resto
de pases estudiados han dotado a la interoperabilidad de una calificacin en torno al
notable en cuanto a la preferencia que los responsables de las iniciativas consideran que ha
merecido la cuestin en las agendas de gobierno de su pas. De hecho, la puntuacin media
que se obtiene del anlisis roza el 7 (6,88). Con ello se confirma que todava existen
prioridades que requieren un nivel ms elevado de atencin por parte de los responsables
polticos nacionales, lo cual no impide apuntar el inters que despierta, en trminos
generales, este tema en el conjunto de Iberoamrica.
3.2. Estrategias de interoperabilidad de Gobierno electrnico
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En relacin con lo anterior, la mayora de los pases que respondieron el cuestionario lo
hicieron afirmativamente a la pregunta sobre la existencia de una estrategia de
interoperabilidad de Gobierno-e. Tal y como se pone de relieve en el Grfico 1, un 75% de
los pases cuentan con lo que consideran una estrategia de interoperabilidad, al menos,
entendida como una lnea dentro de una poltica ms general de Gobierno-e. Ello confirma
la necesidad en aumento de una visin global sobre el papel de la colaboracin
intergubernamental en materia tecnolgica dentro de una buena parte de los pases de la
regin. Sin embargo, ste no es el nico factor que nos permite observar el carcter
estratgico que se otorga a la interoperabilidad dentro de los gobiernos de Iberoamrica.
Grfico 1. Existencia de una estrategia de interoperabilidad
Fuente: Elaboracin propia.
En este plano, hay que mencionar que la mayora de los pases iberoamericanos han
promovido sus estrategias de interoperabilidad durante los ltimos aos. En particular, la
segunda parte de la primera dcada del siglo XXI ha servido como punto de arranque para
la mayora de las actuaciones de los pases de la regin de cara a mejorar la colaboracinintergubernamental en el mbito del Gobierno-e. De hecho, durante los dos ltimos aos se
ha producido la mayor parte de las normativas dentro de los pases de la regin. A su vez,
en aquellos casos en que todava no se puede dar por comenzada una estrategia de
interoperabilidad, se ha reflejado una ntida voluntad de emitir actuaciones en breve lapso
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de tiempo e, incluso, algn caso manifiesta que se encuentran en proceso de discusin
dentro del ejecutivo o el legislativo.
3.3. Referentes y documentos clave
Los pases analizados han aprovechado, en la medida de lo posible, documentos y Marcos
de Interoperabilidad ya elaborados por otros tanto dentro como fuera de la regin. Con
respecto al primer elemento, tal y como muestra la Tabla 1, para la prctica totalidad de los
pases son o han sido de referencia el Libro Blanco de Interoperabilidad (87,5%) y el Marco
Europeo de Interoperabilidad (81,25%).
Tabla 1. Documentacin considerada de referencia (%)*
Documentacin Porcentaje
Libro Blanco de Interoperabilidad 87,5Marco Europeo de Interoperabilidad (V1) 81,25Estrategia de un pas especfico 50Gua interoperabilidad PNUD 43,75Nada 6,25Otros 12,5
Fuente: elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
En relacin a los Marcos ya elaborados u otros documentos de pas, un 50% de los pases
consultados afirman tener o haber tenido como referencia documentos de estrategia de un
pas especfico. En concreto, y por orden de importancia, dentro de la regin, han sido
nombrados Brasil (62,5%), Chile (56,25%), Espaa (43,75%) y Colombia (43,75%)
mientras que los referentes externos han sido Reino Unido (43,75%), la Unin Europea
(37,5%) y Canad (37,5%).
Como se observa, la necesidad de encontrar referentes en la regin es clara, tanto por lo que
respecta a documentos de alcance general, como el Libro Blanco, como a instrumentos
desplegados por otros pases iberoamericanos.
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En cuanto a la agrupacin de referencias, el 68,75% de los pases refiere seguir tres o ms
de estos documentos. Slo un 6,25% de los pases admite no haber utilizado ninguna
referencia externa al propio pas.
3.4. Organismos responsables de la interoperabilidad
Otro de los puntos clave para conocer cmo se despliega la interoperabilidad en las
administraciones de Iberoamrica se refiere a los organismos impulsores de esta materia en
los gobiernos nacionales. En la segunda columna de la Tabla 2 observamos que todos los
pases estudiados, salvo Guatemala, cuentan con una unidad responsable del fomento de la
interoperabilidad de Gobierno-e. Ello confirma el inters mostrado por los pases en esta
materia, que se ha abierto camino mayoritariamente en los organigramas ministeriales.Asimismo, se pueden considerar otros aspectos, tales como la naturaleza de tales
organismos y su ubicacin dentro del organigrama gubernamental.
Tabla 2. Denominacin y adscripcin de las unidades responsables de la interoperabilidad deGobierno-e
Pases Denominacin de las autoridades responsables Adscripcin orgnica
Argentina Oficina Nacional de Tecnologas de Informacin,Subsecretara de Tecnologas de Gestin, Secretarade la Gestin Pblica
Jefatura de Gabinete de Ministros
Brasil Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Ministrio do Planejamento, Oramento eGesto
Colombia Programa Gobierno en lnea Ministerio de Tecnologas de la Informaciny las Comunicaciones
Costa Rica Secretara Tcnica de Gobierno Digital Ministerio de Planificacin Nacional yPoltica Econmica
Chile rea de Gobierno Electrnico, Secretara Ejecutivade Estrategia Digital
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo
Ecuador Subsecretara de Informtica Secretara Nacional de la AdministracinPblica
El Salvador Unidad de Gobierno Electrnico e Integracin de
Sistemas, Direccin de Innovacin Tecnolgica eInformtica
Presidencia de la Repblica
Espaa Direccin General para el Impulso de laAdministracin Electrnica
Ministerio de la Presidencia
Guatemala * Unidad de Tecnologas de Informacin, Centro deApoyo Estratgico
Vicepresidencia de la Repblica
Mxico Unidad de Gobierno Electrnico Secretara de Funcin Pblica
Nicaragua Direccin General de Tecnologa Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
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Panam Autoridad Nacional para la InnovacinGubernamental
Ministerio de la Presidencia
Per Oficina Nacional de Gobierno Electrnico eInformtica
Presidencia del Consejo de Ministros
Portugal Agncia para a Modernizao Administrativa,Secretria de Estado da Modernizao Administrativa
Presidncia do Conselho de Ministros
Uruguay Agencia para el Desarrollo del Gobierno de GestinElectrnica y la Sociedad de la Informacin y elConocimiento
Presidencia de la Repblica
Venezuela Centro Nacional de Tecnologas de Informacin Ministerio del Poder Popular para Ciencia,Tecnologa e Industrias Intermedias
Fuente: Elaboracin propia.* En este caso, se menciona expresamente en el cuestionario que la labor de la Unidad de Tecnologas deInformacin, Centro de Apoyo Estratgico, de la Vicepresidencia de la Repblica, se circunscribe al desarrollode proyectos concretos relacionados con tecnologa, no es una unidad de direccin del Gobierno-e en elconjunto de la administracin nacional.
En primer lugar, se puede observar la diversidad en cuanto a denominacin de los
organismos y unidades creadas para el fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e en
cada uno de los pases. Muchos de esos organismos incluyen en su denominacin el
concepto de gobierno electrnico, gobierno en lnea, gobierno digital, gobierno de gestin
electrnica o administracin electrnica, si bien no sucede as en casos como el de
Argentina, Brasil, Portugal o Venezuela, donde se opta por el trmino tecnologas de la
informacin dentro de las denominaciones seleccionadas. Tambin cabe apuntar el caso
pionero de Panam, donde se utiliza una acepcin, innovacin gubernamental, para
caracterizar su unidad directiva.
En lo que respecta a los departamentos ministeriales de adscripcin, la variedad es tambin
aqu la nota predominante, si bien se puede encontrar algn patrn compartido. La idea
central que se puede observar es que la interoperabilidad de Gobierno-e se encuentra
vinculada a ministerios prximos o muy cercanos al entorno presidencial, demostrando con
ello la importancia que conceden los mximos dirigentes nacionales a esta vertiente de la
actividad pblica (ver tercera columna de la Tabla 2). En efecto, esa dependencia de la
Presidencia de la Repblica o Ministerio de la Presidencia dota de carcter sustantivo a las
polticas de Gobierno-e, dado que desde ah es mucho ms factible su diseminacin al
conjunto de la estructura gubernamental nacional. Al mismo tiempo, esto demuestra el
carcter transversal y horizontal de las polticas de interoperabilidad de Gobierno-e, que
afectan al resto de polticas pblicas.
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Adems, queda por observar la existencia de organismos de coordinacin interna de cara a
la consolidacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en todos los entes dentro del nivel
central de gobierno. En este sentido, ni todos los pases disponen de este tipo de organismos
coordinadores, ni en todos los casos se entienden de la misma manera, por lo que no se han
podido identificar patrones comunes o conclusiones cerradas sobre su alcance y contenidos
(ver Tabla 3). Evidentemente, la propia estructura interna de los gobiernos es diferente en
cada pas, as como las competencias atribuibles en cada caso. Lo realmente importante
aqu es que la naturaleza de los organismos de este tipo manifiesta, al menos en cierta
medida, la capacidad para concertar actuaciones de interoperabilidad en el conjunto de la
administracin nacional.
Tabla 3. Entes de coordinacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en la administracin nacional
Pases rganos de coordinacin interna
Argentina Comit Tcnico Asesor
Brasil Coordenao e-PING, Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
Colombia Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de Informacin para la Administracin Pblica
Costa Rica Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital
Chile Comits ejecutivo, jurdico, tcnico, operativo y representantes del administrador de esquemas ymetadatos, Secretara Ejecutiva de Estrategia Digital
Ecuador En construccin. Comit para la interoperabilidad de mbito estatal que incorpore las cinco funciones
del Estado: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y participacin ciudadanaEl Salvador Foro RED-GOES. Directores de tecnologas de las dependencias del gobierno central
Espaa Consejo Superior de Administracin Electrnica
Guatemala -
Mxico Consejo tcnico, Comisin Intersecretarial para el desarrollo de Gobierno electrnico
Nicaragua Comisin de Gobierno Electrnico de NicaraguaGOBeNIC
Panam Consejo Nacional para la Innovacin Gubernamental
Per Comit de Interoperabilidad en la Administracin Pblica
Portugal ICT Network Board (con representantes de todas las administraciones portuguesas), Agncia para aModernizao Administrativa
Uruguay rea de Normas y Estndares Tecnolgicos, Agencia para el Desarrollo del Gobierno de GestinElectrnica y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, y Consejo de Informtica Pblica
Venezuela Centro Nacional de Tecnologas de Informacin
Fuente: Elaboracin propia.
3.5. reas de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico
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Un punto a considerar se refiere a los mbitos de accin pblica en que se han llevado a
cabo proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e por parte de los pases iberoamericanos.
En este sentido, se pueden identificar cuatro sectores de especial inters para desarrollar
proyectos interoperables: Compras pblicas (81,3%), tributos (68,8%), seguridad social
(62,5%) y trmites generales (62,5%) (ver Tabla 4). En este sentido, cabe subrayar que la
mayora observan las compras pblicas como una oportunidad para desarrollar sus primeras
iniciativas de interoperabilidad, especialmente, en aquellos casos que disponen de menos
recursos. Por otro lado, las reas de tributos y seguridad social se encuentran tambin entre
las preferidas para desarrollar proyectos de interoperabilidad, lo cual no es una sorpresa,
dado que, en general, se trata de mbitos en los que el Gobierno-e se ha desarrollado de una
manera muy notable. Finalmente, el caso de los trmites generales, tales como el anuncio
del cambio de domicilio o la incorporacin al padrn municipal, tambin han alcanzado unabuena cuota de inters en cuanto a iniciativas desplegadas.
Tabla 4. Pases que han desarrollado proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e (%)*
mbitos en que se han llevado a cabo proyectos de interoperabilidad Porcentaje
Salud 43,8Polica 37,5Justicia 43,8Trmites generales (cambio de domicilio, padrn, etc.) 62,5
Emergencias 0,0Compras pblicas 81,3Tributos 68,8
Seguridad social 62,5Otros 43,8
Fuente: Elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
En el otro extremo nos encontramos con el caso de las emergencias (0,0%) y, en menor
medida, otros mbitos como polica (37,5%), justicia (43,8%) o salud (43,8%) (ver Tabla
4). En estos casos, existen sectores con una presencia importante de profesionales muy
capacitados en cada uno de ellos y, tradicionalmente, bastante reacios a la implantacin de
herramientas de Gobierno-e, cuanto ms a la colaboracin con otros mbitos
gubernamentales, en la administracin de sus actividades operativas. Sin embargo,
resultara interesante profundizar algo ms en esta cuestin en futuras investigaciones.
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De manera complementaria, se puede afirmar que junto a lo anterior, los pases perciben
que determinados sectores cuentan con un mayor potencial de beneficio con su desarrollo.
En particular, algunas de estas cuestiones incluyen reas como la sanidad, la justicia, el
comercio o los tributos, si bien esta cuestin no presenta una visin homognea en todos
los pases. En definitiva, este ltimo aspecto se puede percibir de una forma abierta aqu,
dado que ser objeto de inters en la siguiente seccin.
4. Percepciones sobre los beneficios y retos de futuro sobre la interoperabilidaden Iberoamrica
Las consultas realizadas a los pases permitieron, adems de tener una visin general sobre
el estado de sus iniciativas de interoperabilidad, obtener informacin de los responsables dedichas iniciativas o de los, ms ampliamente hablando, responsables de gobierno
electrnico acerca de sus percepciones sobre los beneficios de la interoperabilidad as como
de los retos que sta impone. Tres aspectos son abordados en esta seccin: 1) Los
beneficios percibidos por los encuestados, independientemente de que sean potenciales o
reales, 2) los retos de futuro, percibidos, en la actualidad, como barreras u obstculos al
desarrollo de la interoperabilidad en los pases objeto del anlisis y 3) los retos tecnolgicos
por ser, a corto plazo, uno de los aspectos determinantes del xito o fracaso.
4.1. Beneficios
Los beneficios estudiados por la literatura son tambin percibidos como tales por las
administraciones pblicas que han puesto en marcha proyectos de interoperabilidad.
Criado, Gasc y Jimnez (2010) resumen algunas de estas oportunidades haciendo
referencia a:
- La posibilidad de cooperar entre niveles de gobierno y agencias de la administracin sindistincin del nivel de desarrollo tecnolgico; es decir, combinando diferentes tipos de
tecnologas en los back offices de los organismos implicados.
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- La simplificacin de la actividad administrativa y de los procesos de negocio/gobierno,lo que tiene como consecuencia una mayor eficiencia en el quehacer de las
administraciones pblicas.
- La posibilidad de utilizar ms fcilmente estndares abiertos y aplicacionestecnolgicas, lo que puede llevar a una reduccin del coste en tecnologa.
- La reutilizacin de datos y funcionalidades que puede redundar en una disminucin delos costes de desarrollo de sistemas de informacin.
- La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtencin de datosagregados y de informacin de mayor calidad.
- La promocin de la cooperacin internacional en mbitos en los que se requierennuevas herramientas.
- La mayor sencillez en la realizacin de trmites por el ciudadano o usuario de losservicios pblicos (por ejemplo, ahorro de tiempo o de dinero).
- La mayor capacidad de promover la transparencia y la rendicin de cuentas ante losstakeholders.
- La consecucin de una visin integral e integrada de los servicios pblicos tanto porparte de las administraciones pblicas como de los beneficiarios y otros actores
implicados, independientemente del nmero de organismos o procesos que intervengan
en su confeccin final.
Por otro lado, la Tabla 5 recoge las respuestas proporcionadas por los encuestados. Puede
observarse la coincidencia entre los beneficios potenciales sealados por los autores y los
reales, apuntados por los gobiernos consultados.
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Adems, en trminos generales, tambin puede afirmarse que existe una amplia
coincidencia en relacin a la percepcin de los beneficios que conllevan las iniciativas de
interoperabilidad. En este sentido, la mayor parte de los pases coincide en apuntar (con un
87,5%) una mayor rapidez en la prestacin de servicios as como la visin integral e
integrada de los mismos. A continuacin, con algo ms de un 81% se nombra la mayor
comodidad para el ciudadano, seguido de una mayor comunicacin entre las
administraciones (75%).
Tabla 5. Principales beneficios percibidos con la interoperabilidad (%)*
Beneficios Porcentaje
Menores costes 62,5
Mejora de la calidad de la informacin 68,75
Ms rapidez en el servicio 87,5Mayor comodidad para el ciudadano 81,25Mayor comunicacin entre administraciones 75Visin integral e integrada de los servicios 87,5Otros 12,5
Fuente: Elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
Si se analizan con mayor detalle las respuestas obtenidas, se observa que casi un 70% de
los pases percibe que la interoperabilidad aporta cinco o ms ventajas (ver Tabla 6).
Tabla 6. Porcentaje de pases por nmero de diferentes tipos de beneficios percibidos
Nmero de diferentes tipos de beneficios Porcentaje
6 56,255 12,54 6,253 12,52 6,25NC 6,25
Fuente: Elaboracin propia.
En ntima conexin con los beneficios sealados se encuentra la percepcin acerca decules son los mbitos de gobierno ms relevantes para poner en marcha proyectos de
interoperabilidad. En este sentido, la Tabla 7 muestra que son tres las reas ms claramente
identificadas por los encuestados: Comercio e intercambio de mercaderas (75%), aduanas,
fronteras y movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%). Dada la escasa
experiencia en materia de interoperabilidad entre pases, a priori, las respuestas
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proporcionadas parecen ser bastante lgicas puesto que tienen que ver con, por un lado, el
intercambio de bienes y servicios y trasvases de poblacin entre pases, algo que ocurre
frecuentemente, y, por el otro, la posibilidad de aumentar la percepcin de seguridad, lo que
es importante teniendo en cuenta el alto nivel de riesgo percibido que existe en algunos de
los pases de Iberoamrica.
Criado, Gasc y Jimnez (2010) afirman al respecto: Los Estados iberoamericanos
experimentan una creciente circulacin de personas entre ellos, as como con terceros
pases, de manera que actuaciones de interconexin entre los sistemas aduaneros facilitar
que estos procesos se realicen de una manera ordenada y siguiendo los intereses de los
respectivos actores involucrados, as como evitando situaciones indeseadas. Adems, todo
ello facilitar un servicio ms eficiente y cercano a la ciudadana y las empresas, en la
medida que se dispone de una informacin ms robusta y consistente (p. 35). As mismo,
las amenazas que experimenta la seguridad de los Estados iberoamericanos por parte de
la delincuencia internacional convierten esta dimensin en una de las ms relevantes de
cara a promover iniciativas transfronterizas de colaboracin. En particular, la posibilidad
de compartir datos e informacin sobre narcotrfico, terrorismo, trata de personas y
dems amenazas a la seguridad que son comunes a la mayora de los pases de la regin
resulta de especial inters, siempre teniendo en cuenta que en este mbito es donde se
deben extremar las medidas de garanta para evitar el acceso de terceros a los datos de las
Administraciones Pblicas involucradas en los intercambios (p. 36).
Tabla 7. reas percibidas como relevantes para interoperar (%)*
rea Porcentaje
Fronteras, aduanas y migracin 56,25Transporte 12,5Seguridad 56,25
Seguridad social 12,5Comercio y mercaderas 75
Salud y vigilancia sanitaria 12,5Tributos 6,25Otros 12,5
Fuente: Elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
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4.2. Retos de futuro
Como afirma Gasc (2011), las iniciativas de interoperabilidad no estn exentas de riesgos
o barreras que cuestionan las posibilidades reales que existen de alcanzar los objetivos
pretendidos. Por un lado, se encuentran aquellos problemas especficos asociados a la
tecnologa que son consecuencia de los diferentes momentos en trminos de gobierno
electrnico por los que estn transitando las organizaciones implicadas lo que, a su vez,
condiciona el nivel de inversin de recursos y, por ende, las caractersticas de las
infraestructuras tecnolgicas de las que se dispone. Pero, adems, existe una serie de
dificultades, de alcance ms general, que trascienden el mbito tecnolgico y de las que el
xito de las iniciativas de interoperabilidad depende, si cabe, con ms fuerza. La Tabla 8
recoge, en este sentido, los obstculos que los pases consultados perciben como msimportantes a la hora de desarrollar iniciativas de interoperabilidad entre Estados:
Tabla 8. Principales retos considerados para la interoperabilidad (%)*
Retos Porcentaje
Barreras tecnolgicas 68,75Diversidad de idiomas 25Demasiados actores 75Cultura organizativa 87,5
Barreras legislativas/jurdicas 75Barreras relacionadas con la seguridad y privacidad 50Sistema poltico 62,5Altos costes 12,5
Fuente: Elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
El factor ms apuntado es la cultura organizativa. No en vano se ha sealado en
diversas ocasiones que no existe cultura de cooperacin en el sector pblico. Y es que
slo cuando el ciudadano es considerado el verdadero foco, la prioridad absoluta, es que
la cooperacin deviene un valor. Sin embargo, en la actualidad, todava imperanvalores, creencias y rituales asociados a perspectivas buro-tecno-cntricas sustentadas
en la prevalencia de los intereses poltico-burocrticos por encima de los del ciudadano.
Como consecuencia de ello, suele dominar un principio de localidad, lo que implica
que, normalmente, los actores toman decisiones buscando maximizar, primero, sus
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beneficios personales y, despus, los de su unidad administrativa, los de su organismo,
los de su sector, los de su mbito geogrfico y los de su pas, en ese orden.
Las barreras legislativas son otro importante elemento a tener en cuenta. Ciertamente, a
pesar de la aparicin reciente de esquemas nacionales o marcos de interoperabilidad, en
trminos generales, varios elementos normativos relacionados directa o indirectamente
con el intercambio de informacin se revelan obsoletos y no contemplan las
necesidades actuales.
La pluralidad de actores es el tercer aspecto sealado por los encuestados. Sin duda
alguna, el gran nmero de organismos e individuos implicados en iniciativas de
interoperabilidad tanto a nivel tcnico como poltico dificulta la implantacin de losproyectos, sobre todo, aquellos de mbito transfronterizo en los que no slo se tiene que
hacer frente al nmero de actores sino, tambin a las diversas caractersticas de los
mismos.
4.3. Retos tecnolgicos
Como ha recogido el apartado anterior, los obstculos tecnolgicos, si bien en cuarto lugar
(el 68,75% de los pases los ha mencionado), no dejan de ser una preocupacin para los
responsables de la interoperabilidad. Por ello, se ha considerado oportuno abordarlo
separadamente.
Los resultados inequvocos que arrojan los anlisis con respecto a esta cuestin es que
prcticamente todos los pases coinciden en el principal problema: Los datos (ver Tabla 9).
Disgregacin de bases de datos, inexistencia de modelos de datos comunes y, en general,
problemas importantes con los datos son algunos de los aspectos mencionados por varios
pases.
Adems, en este grupo de anlisis se encuentran lneas bastante equilibradas que identifican
las problemticas comunes. A excepcin del apartado otros la distribucin de pases gira
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en torno al 50% o ms para cada problemtica, y ms de la mitad de los pases seala siete
tipologas o ms, lo que indica que un alto nmero de pases coincide en las reas en las
que encuentran dificultades tecnolgicas. Este aspecto es tambin interesante desde el
punto de vista de las soluciones ya que dicho de otro modo o, desde otra perspectiva- la
mayora de los pases estarn interesados en solventar las mismas tipologas de dificultades
y, por lo tanto, es terreno sobre el que la colaboracin puede potenciar el impulso conjunto.
Asimismo, es interesante sealar que problemticas relacionadas con los datos (cualitativos
y cuantitativos) y su almacenamiento, con la seguridad y la privacidad, con los estndares
o con la discrecionalidad a la hora de definir soluciones son las ms comunes mientras que
los aspectos relacionados con infraestructuras poco desarrolladas estn menos extendidos.
Tabla 9. Porcentaje de pases que tienen una tipologa de dificultad dada (%)*
Problemtica Porcentaje
Poco desarrollo de infraestructuras 43,75Diversidad de opciones para la adopcin de estndares 50
Disgregacin de las bases de datos 81,25Alta discrecionalidad en la definicin de sistemas de informacin 62,5Inexistencia de modelos de datos comunes 87,5Problemas de seguridad informtica 56,25Baja prctica en el uso de estndares 75Ausencia del principio de neutralidad tecnolgica 62,5
Problemas con los datos 93,75
Desconocimiento sobre informacin generada 62,5Otros 12,5Fuente: Elaboracin propia.* Pregunta multi-respuesta.
Tabla 10. Porcentaje de pases por nmero de tipologas-problemas (%)
Nmero de tipologas Porcentaje
11 Tipologas 6,2510 Tipologas 12,59 Tipologas 18,758 Tipologas 6,25
7 Tipologas 12,56 Tipologas 12,5
5 Tipologas 6,254 Tipologas 12,53 Tipologas 6,252 Tipologas 6,25
Fuente: Elaboracin propia.
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5. Recomendaciones de futuro sobre la interoperabilidad en Iberoamrica
Esta seccin abre la puerta a una reflexin ms amplia acerca de una serie de
recomendaciones de futuro para promover la interoperabilidad de Gobierno-e en
Iberoamrica. Las dos secciones anteriores han ofrecido una ntida y amplia panormica
sobre los avances desarrollados hasta la fecha en esta materia dentro de la regin, as como
de las principales percepciones de los responsables de su gestin en los gobiernos
nacionales, teniendo en cuenta las barreras y oportunidades que ofrece en el futuro
prximo. A partir del anlisis de todo ello, los autores de este trabajo pretenden ofrecer
unas ideas y, sobre todo, recomendaciones para desarrollar la interoperabilidad de
Gobierno-e en Iberoamrica, sobre todo, a raz de la relevancia que ha alcanzado tras la
aprobacin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), en la XII ConferenciaIberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, as como su
ratificacin en la XX Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata en diciembre de 2010.
Recomendacin 1. Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente
estratgica de la interoperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el
Gobierno-e, teniendo en cuenta unas bases comunes a nivel regional. En este sentido,
disponer de un documento a la manera de un esquema o marco nacional de
interoperabilidad resulta esencial, de cara a dar a conocer a todas las entidades
administrativas nacionales los patrones y estndares tcnicos, semnticos y organizativos
que deben seguir en los proyectos de Gobierno-e. Es por ello que los Estados
iberoamericanos deberan ser capaces de definir estrategias nacionales autnomas, pero
subrayando al mismo tiempo aspectos que puedan ser compartidos tanto dentro como fuera
de las fronteras administrativas nacionales, de manera que se proyecte en el futuro un
potencial avance coordinado en la materia, ya desde la definicin de los lineamientos
generales. Esto facilitar que a la hora de implantar iniciativas con otros pases, todos los
organismos pblicos involucrados estn listos para afrontar los proyectos compartidos
desde unas bases estratgicas comunes, previamente determinadas.
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Casi todos los pases iberoamericanos estn siendo conscientes de la necesidad de
establecer unos lineamientos estratgicos en torno a la interoperabilidad de Gobierno-e para
convertir la colaboracin interadministrativa en una vertiente ms de su actividad. Esto ha
supuesto una confirmacin de la madurez que la cooperacin en materia de tecnolgica est
adquiriendo en el quehacer de las administraciones iberoamericanas. De hecho, se ha
concretado de una manera importante en la creciente presencia de este tema en foros y
encuentros regionales o actividades de Gobierno-e en los que han participado todos o
algunos de los pases de la zona, de manera que las conclusiones de los mismos se orientan
hacia una voluntad manifiesta de cooperacin regional, de cara a mejorar el aprendizaje
compartido y desarrollar patrones comunes de desarrollo en esta materia.
Recomendacin 2. Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno
de los pases a facilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando
el carcter transversal de las iniciativas y proyectos a implantar. Los casos apuntados en
las pginas anteriores demuestran la necesidad de consolidar el Gobierno-e de una manera
concertada dentro del conjunto de las administraciones pblicas nacionales, teniendo en
cuenta la variedad de organismos, reas de polticas y necesidades concretas de cada
servicio pblico. Ello convierte en imprescindible que exista un espacio en el que todas
esas perspectivas se puedan poner en sintona, de una forma concertada, de cara a mejorar
los resultados e impactos de las actuaciones puestas en marcha. Entonces, para lograr su
sostenibilidad ser necesario seguir unas pautas comunes que faciliten la colaboracin en el
futuro con otros actores o entidades de gobierno.
De hecho, los pases de la regin iberoamericana ya estn traduciendo el nivel de prioridad
de la interoperabilidad de Gobierno-e en la creacin de unidades de coordinacin interna
dentro de sus gobiernos, incluyendo organismos para su gobernanza. Lo anterior pone de
relieve que el despliegue de tecnologas de informacin y comunicacin se ha convertido
en una dimensin sustantiva de las polticas pblicas nacionales, que requiere de una
adecuada gestin y, al mismo tiempo, de un decidido apoyo poltico. Estos aspectos
parecen estar cada vez ms claros dentro de los pases de Iberoamrica, en la medida que
los organismos creados para la direccin del Gobierno-e suelen posicionarse dentro de la
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esfera presidencial o, en su caso, en ministerios con una elevada influencia poltica.
Adems, esos organismos de coordinacin interna pretenden desplegar su impronta en el
conjunto de la administracin nacional.
Recomendacin 3. Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de
una instancia intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la
interoperabilidad o bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de
organismos multilaterales ya existentes. En el primer supuesto, se tratara de crear ex novo
una instancia que pudiera aglutinar el inters de todos los pases de la regin por promover
la gobernanza de procesos de Gobierno-e. Ello implicara dotacin de los medios
necesarios para definir y consolidar una estrategia regional de interoperabilidad, as como
los criterios de consulta, adopcin de decisiones y actualizacin de todos aquellosdocumentos o estndares que sus miembros decidan dotarse. El segundo caso, quiz ms
realista, supondra la creacin o fortalecimiento de comits o grupos de trabajo sobre
interoperabilidad de Gobierno-e dentro de instituciones multilaterales ya existentes, tales
como la CEPAL, la OEA o el CLAD, de cara a adoptar esas mismas decisiones
compartidas. En cualquiera de los dos casos anteriores, sera tambin deseable la
consolidacin de otros espacios e iniciativas de colaboracin, tales como un observatorio
digital para la interoperabilidad en Iberoamrica, la difusin y aprendizaje de buenas
prcticas, el trabajo conjunto con universidades y proyectos de investigacin o la creacin
de unos premios a la interoperabilidad de Gobierno-e.
En ese sentido, la existencia de organismos de interoperabilidad de Gobierno-e para su
gobernanza debe orientarse a garantizar una adecuada implantacin de proyectos
transnacionales. La dimensin de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la
existencia de organismos administrativos que lideran el Gobierno-e en los pases de la
regin iberoamericana, algo que se halla en una fase de alta consolidacin. La gobernanza
de la interoperabilidad requiere de la colaboracin de los organismos nacionales, siempre
preservando la autonoma e independencia de las instituciones nacionales, al mismo tiempo
que asientan una colaboracin transfronteriza para adoptar acuerdos de manera conjunta.
Esto requiere, adems de la voluntad poltica expresada por los responsables de Gobierno-e
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nacionales, de un creciente dinamismo en el sistema de relaciones intergubernamentales
entre los organismos pblicos participantes.
Recomendacin 4. Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin
interadministrativa e intergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en
todos sus niveles, y entre todos los empleados pblicos. En este plano, resulta pertinente
apuntar la necesidad de atender factores de diversa ndole, siendo los relacionados con la
esfera legal/normativa y personal/capital humano, los ms sustantivos. Del lado
legal/normativo, la diversidad de partida dentro del entorno iberoamericano es elevada. Sin
embargo, ms all de ello, se puede trabajar en el establecimiento de criterios y plazos
compartidos para evitar dilaciones en la implementacin de actuaciones por potenciales
incompatibilidades legales. Del lado del personal/capital humano, resulta imprescindibleque los pases de la regin dispongan de empleados pblicos con la capacitacin requerida
de cara a desarrollar proyectos de Gobierno-e con participacin de agencias de diferentes
pases. De manera complementaria, el fortalecimiento de una cultura administrativa
orientada a la colaboracin interadministrativa e intergubernamental debe cimentarse sobre
un liderazgo hbrido (habilitado para gestionar tanto redes de polticas pblicas como redes
tecnolgicas), que sea capaz de traducir las aspiraciones polticas manifestadas por cada
uno de los pases, en actuaciones configuradoras de servicios pblicos digitales
interoperables y de valor aadido para la ciudadana.
En todo caso, y tal y como se ha puesto de manifiesto en las secciones anteriores, todava se
perciben notables resistencias culturales e institucionales ligadas al despliegue de proyectos
de interoperabilidad de Gobierno-e. Este tipo de barreras suele ser ms persistente que las
de carcter tcnico o, incluso, relacionadas con el financiamiento de las iniciativas a llevar
a cabo. Lo anterior pone de manifiesto, una vez ms, la importancia de las variables soft
(frente a variables hard de carcter tcnico) en los proyectos tecnolgicos dentro de las
administraciones pblicas, ms si cabe cuando se trata de actuaciones que requieren de la
colaboracin de actores procedentes de diferentes administraciones e, incluso, de distintos
pases. Por consiguiente, lo anterior pone de nuevo sobre la mesa la importancia del
desarrollo de una buena gestin pblica en el mbito de la interoperabilidad.
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Recomendacin 5. Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado
importantes logros, deben continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad
de las comunicaciones entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas
semnticos y tcnicos asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por
promover un tratamiento organizado de los datos. El conjunto de los pases de
Iberoamrica requiere que sus avances en Gobierno-e se consoliden sobre unos soportes
compartidos desde un plano tecnolgico, si bien esta es la vertiente en la que se han
alcanzado mayores logros durante los ltimos aos. Por consiguiente, se recomienda
atender de una manera especfica las necesidades ms acuciantes a las que han de hacer
frente las administraciones pblicas para mejorar la interoperabilidad de Gobierno-e,
especialmente los siguientes: El establecimiento de unos patrones comunes para facilitar laadquisicin, procesamiento, almacenamiento e intercambio de los datos, as como la
consolidacin de mecanismos para consolidar la confianza entre los actores administrativos
participantes en los intercambios, incluyendo tambin las correspondientes garantas a la
privacidad de los potenciales afectados.
Resulta imprescindible que en esta vertiente se desarrollen unos protocolos que faciliten la
estandarizacin de toda la dimensin tcnica que supone la interoperabilidad de Gobierno-
e, que si bien se puede considerar ciertamente desarrollada requiere de futuros tratamientos
comunes. En este sentido, se debe comenzar por establecer unos principios tcnicos
compartidos en materia de software de fuentes abiertas, el establecimiento de estndares y
arquitecturas abiertos, que se encuentren en consonancia con el tipo de servicios pblicos
interoperables a implementar. As, determinadas organizaciones internacionales, tales como
IEEE, IETF, ISO o W3C suelen emitir directrices que pueden ayudar a converger a las
polticas nacionales en diferentes materias tcnicas. Con ello, se puede lograr el mximo
nivel de homologacin en cuanto a los componentes y recomendaciones sobre normas,
protocolos y estndares necesarios para la interoperabilidad de Gobierno-e en el mbito
iberoamericano.
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Recomendacin 6. Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en
materia de interoperabilidad de Gobierno-e; por ello es necesario, por un lado, identificar
reas de trabajo con valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias
necesidades de los gobiernos nacionales, y, por el otro, evaluar las iniciativas implantadas
con un espritu de mejora continua. Todos los asuntos apuntados en las pginas anteriores,
as como otros que puedan ir surgiendo son especialmente relevantes para generar servicios
pblicos transfronterizos de alto valor aadido para los ciudadanos, as como para
conformar informacin de inters regional a partir de datos procedentes de diferentes
administraciones. Las administraciones pblicas iberoamericanas se encuentran
desarrollando proyectos de interoperabilidad en diferentes reas clave a nivel nacional,
singularmente, compras pblicas, tributos o seguridad social, mostrando una clara
aproximacin a las necesidades de la ciudadana. Al mismo tiempo, se ha evidenciado elinters por la promocin de proyectos internacionales de interoperabilidad en mbitos
diversos, sobre todo, comercio y mercaderas, fronteras, migracin y aduanas, as como en
materia de seguridad, apareciendo como cuestiones emergentes otras materias tales como el
transporte, la salud, la vigilancia sanitaria o los tributos. En definitiva, existe un conjunto de
reas de accin pblica con claro inters para la colaboracin intergubernamental
Dada la diversidad de pases y de los problemas a enfrentar, se sugiere iniciarse con el
diseo de actuaciones conjuntas en las que participen dos o varios pases, sin necesidad de
esperar a un acuerdo en el conjunto de la regin para llevar a cabo la interoperabilidad en
un mbito concreto. Ello se ha de garantizar a travs de los oportunos espacios de dilogo y
mecanismos de colaboracin, que deben actuar de manera dinmica para adaptarse lo ms
rpidamente posible a las necesidades que puedan identificarse en adelante. En definitiva,
las experiencias prcticas nacionales en materia de interoperabilidad implantadas en las
administraciones pblicas iberoamericanas deberan servir como modelo para desarrollar
iniciativas transfronterizas, teniendo en cuenta que se han identificado ya cuestiones de
inters comn para algunos o todos los pases de la regin.
Pero, adems, las iniciativas de interoperabilidad deben evaluarse en trminos de las
innovaciones, concertaciones o implementaciones a las que den lugar, de la realizacin y
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grado de xito de stas y de la satisfaccin tanto de los stakeholders como de los
destinatarios finales (especialmente ciudadanos pero, tambin, organizaciones y empresas)
con el objetivo de conseguir la sucesiva mejora de los componentes de los proyectos
puestos en marcha. La evaluacin de resultados en base a diferentes criterios (eficacia,
eficiencia, equidad, pertinencia, sostenibilidad) se convierte, as, en una herramienta de
anlisis fundamental que permite gestionar y dirigir adecuadamente las actuaciones en
materia de interoperabilidad y obtener enseanzas y experiencias para futuros proyectos de
colaboracin.
Recomendacin final. El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad establece un
mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas
debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya
con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica. Desde una perspectiva
regional, el MII garantiza la existencia de unas bases compartidas por todos los pases,
adoptadas desde el mximo nivel poltico, y asentadas en una visin comn sobre la
necesidad de trabajar de forma coordinada para promover el Gobierno-e en el conjunto de
Iberoamrica. Al mismo tiempo, el MII puede servir de mecanismo de legitimidad para los
pases de la regin de cara a adoptar iniciativas internas y, al mismo tiempo, para lograr
avances colectivos en materia de interoperabilidad, independientemente de la variedad en el
desarrollo tecnolgico, econmico, idiomtico, cultural y de sistemas administrativos
dentro de Iberoamrica. A su vez, la inexistencia de presiones normativas, o instancias
supranacionales de adopcin de decisiones colectivas en Iberoamrica, implica que la
voluntad para llevar adelante la interoperabilidad transnacional se ha de fundamentar en
actuaciones cooperativas e independientes. stas, no obstante, requerirn para su xito de
calendarios comunes para lograr objetivos, configurar indicadores y puntos de referencia
cuantitativos y cualitativos adaptados a las exigencias de los distintos pases, as como
organizar peridicamente controles y evaluaciones entre homlogos como proceso de
aprendizaje conjunto.
Lo anterior tambin requiere de la existencia de unas lgicas compartidas que impidan una
diversidad de proyectos, incluso dentro de la misma poltica pblica, que no sean
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sustentados en las mismas bases tcnicas, semnticas y organizativas. La existencia de un
documento como el MII ofrece una excelente oportunidad a los pases de la regin para
desarrollar proyectos intergubernamentales de Gobierno-e desde diferentes puntos de vista,
grupos de pases o sectores de polticas. De entrada, se puede confirmar que existe una
voluntad claramente definida de colaborar entre los pases de la regin. Esa voluntad se
sostiene en las opiniones manifestadas en el cuestionario que nutre este artculo por los
responsables de la materia en cada gobierno nacional, en un desarrollo estimable de
lineamientos estratgicos que dota de sentido a la cooperacin entre pases, as como en los
diferentes hitos alcanzados hasta la aprobacin del MII. En este ltimo sentido, destacan la
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CLAD, 2007), el Libro Blanco de la
Interoperabilidad de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe (VV.AA,
2007), los indicadores compartidos para el 2015 dentro del Plan de Accin sobre la
Sociedad de la Informacin de Amrica Latina y el Caribe (eLAC), as como los acuerdos
bsicos de colaboracin entre diferentes pases ya vigentes a da de hoy. Estos documentos
y acuerdos refuerzan una voluntad comn que se debe ir consolidando progresivamente con
actuaciones concertadas con carcter regional.
6. Conclusin
Esta seccin de conclusin presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las
contribuciones ms destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo.
Como consecuencia de la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de
Interoperabilidad, durante el ao 2010, se realiz una consulta a los pases de Iberoamrica
con el objetivo de conocer el desarrollo de las iniciativas en materia de interoperabilidad en
Gobierno electrnico que haban emprendido as como su percepcin de los beneficios y
retos implcitos. Fruto de dicha consulta ha sido el presente artculo, cuyo objetivo ha
consistido en presentar el el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad en
16 pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.
A grandes rasgos, las conclusiones ms importantes extradas del anlisis de los datos son:
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- A pesar del inters que despierta la interoperabilidad en los gobiernos nacionales de laregin, todava no es sta una prioridad en todos ellos. Se requiere, en este sentido, un
nivel ms elevado de atencin a este cada vez ms fundamental elemento del Gobierno
electrnico.
- La mayora de pases consultados afirman contar con una estrategia de interoperabilidady aquellos que no la tienen prevn elaborarla en el corto plazo.
- En la mayor parte de los casos, la elaboracin de dichas estrategias ha tomado comoreferente documentos generales o marcos nacionales de otros pases, tanto en la regin
como fuera de ella. As, entre los primeros destaca la utilizacin del Libro Blanco de
Interoperabilidad o de la primera versin del Marco Europeo de Interoperabilidadmientras que, entre los segundos, cabe referirse a Brasil y Chile en Iberoamrica y a
Reino Unida en Europa.
- Si bien todos los pases, excepto Guatemala, cuentan con una unidad responsable delfomento de la interoperabilidad en Gobierno electrnico, existe una gran
heterogeneidad en cuanto a la denominacin de los organismos y unidades, la
adscripcin a los departamentos ministeriales o la existencia de organismos de
coordinacin interna. La variedad institucional en este sentido es, elevada, lo que puede
dificultar la puesta en marcha de proyectos de interoperabilidad transfronterizos.
- Los cuatro sectores en los que ms se han desarrollado iniciativas de interoperabilidadincluyen las compras pblicas, los tributos, la seguridad social y los trmites en general.
- Los pases perciben que los programas de interoperabilidad aportan importantesbeneficios entre los cuales destacan la rapidez en el servicio, la visin integral e
integrada de los servicios, la mayor comodidad para el ciudadano y la mayor
comunicacin entre administraciones. As mismo, sealan como reas clave a la hora de
interoperar el comercio y mercaderas, las aduanas, fronteras y migracin y la
seguridad.
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- Tambin apuntan importantes retos para el desarrollo de la interoperabilidad, entre losque mencionan la cultura organizativa, las barreras legislativas, la pluralidad de actores
y los retos de carcter tecnolgico. Entre estos ltimos, coinciden los entrevistados en
sealar que los principales problemas que se encuentran estn asociados a los datos.
A la luz de la situacin descrita, el artculo hace nfasis en las siguientes seis
recomendaciones:
- Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente estratgica de lainteroperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en
cuenta unas bases comunes a nivel regional.
- Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno de los pases afacilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carcter
transversal de las iniciativas y proyectos a implantar.
- Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de una instanciaintergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o
bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos
multilaterales ya existentes.
- Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin interadministrativa eintergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en todos sus niveles, y
entre todos los empleados pblicos.
- Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado importantes logros, debencontinuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones
entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas semnticos y tcnicos
asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por promover un tratamiento
organizado de los datos.
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- Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en materia deinteroperabilidad de Gobierno-e, por ello es necesario identificar reas de trabajo con
valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias necesidades de los
gobiernos nacionales
Estas reflexiones son coherentes con los conceptos y directrices establecidos en el Marco
Iberoamericano de Interoperabilidad. Creemos, en este sentido, que el MII establece un
mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas
debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya
con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica.
En otro mbito, es necesario seguir estudiando los programas de interoperabilidad en
Iberoamrica y contribuir, as, a la reflexin terica y al desarrollo prctico. En este sentido,
algunas de las cuestiones en las que debe seguir profundizndose incluyen el anlisis de la
formulacin de estrategias de interoperabilidad (qu las motiva, cmo se elaboran, qu
actores estn implicados), las implicaciones de la variedad institucional detectada a la hora
de poner en marcha proyectos de interoperabilidad transfronterizos, la superacin de las
barreras culturales y legales o la evaluacin de los resultados de las iniciativas de
interoperabilidad en trminos de, sobre todo, su eficacia, eficiencia, pertinencia, equidad y
sostenibilidad. Todo ello para seguir mejorando la accin de gobierno y la calidad de los
servicios que se prestan a la ciudadana en todos los pases de la regin.
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