gobernanza territorial en españa. más sombras que luces · en ausencia de marcos...

Joan RomeroCátedra de Geografía Humana Instituto Interuniversitario de Desarrollo LocalUniversidad de Valencia

Gobernanza territorial en España. Más sombras que luces

Oviedo, junio 2009

Gobernar la complejidad y nueva cultura del territorio. Dos características básicas del nuevo contexto

1 Cambio político, social y cultural y nueva cultura del territorio

1.1 Las grandes tendencias de fondo:

a) Rehabilitación y reestructuración del Estado

- Relevancia política de la escala regional y local

- Creciente importancia de los lugares

- Nuevas estrategias de cooperación, de promoción económica y de desarrollo territorial.

b) Democracia y participación ciudadana

c) Repolitización, proximidad, actitudes relacionales

d) Nuevos valores ambientales, nuevas “culturas”: desarrollo territorial sostenible

e) Territorio y paisaje: una nueva cultura

Territorios complejos, cada vez más plurales y “homogéneos”

Recomposición social y económica de los territorios: nuevos actores, nuevos valores, diversas culturas territoriales.

El territorio, un producto social entendido como recurso, como patrimonio, como paisaje cultural, como bien público, como espacio de solidaridad, como legado...

La cultura territorial como factor de competitividad

Pérdida creciente de la tradicional dicotomía rural/urbano

Nueva geografía del poder y de los conflictos territoriales

1 Cambio político, social y cultural y nueva cultura del territorio

1.2 Una nueva cultura del desarrollo y del territorio

1.3. Del gobierno jerárquico a la gobernanza democrática

Recobrada importancia de la cooperación y la coordinación

Persistencia o acentuación de procesos de asimetría territorial que requieren la presencia insustituible del Estado como garantía de cohesión territorial.

Problemas de naturaleza política que requieren una nueva cultura política en el gobierno del territorio.

Nueva generación de políticas públicas

Desarrollo versus crecimiento

1 Cambio político, social y cultural y nueva cultura del territorio

„ Cinco grandes principios del Libro Blanco (2001):- Apertura: trabajar de forma más abierta

- Participación: amplia participación (reforzada) de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso

- Responsabilidad: clarificar el papel de cada uno de los procesos legislativo y ejecutivo

- Eficacia: las medidas deben ser eficaces y oportunas

- Coherencia: las políticas desarrolladas deben ser coherentes. La coherencia requiere liderazgo político y un firme compromiso por parte de las instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo

- La aplicación de estos cinco principios refuerza los de:

proporcionalidad y subsidiariedad: elección del nivel adecuado y y la selección de instrumentos utilizados

1.4. ¿Cómo definir la gobernanza a escala regional y local?

I. Existencia de una estrategia compartida

II. Un modelo de interacción social entre los principales actores

III. La gestión en red de proyectos clave y complejos:

- La existencia de unos objetivos comunes

- Asumir responsabilidades concretas

- Articular de manera efectiva las responsabilidades asumidas

IV. Una cultura de acción y compromiso cívico:

- Un sentimiento de pertenencia

- Actitud abierta

- Ilusión realista en el futuro

- Legitimación y reconocimiento social

- Respeto y confianza

„ V. El soporte social y la participación ciudadana

„ VI. La existencia de liderazgos formales e informales

„ VII. La articulación de políticas regionales y locales:

- Combinar las políticas regionales y locales con objetivos e instrumentos en el conjunto del territorio con las estrategias locales

- Articular los municipios no a partir de una organización territorial fija sino de manera flexible y adaptable en función del proyecto red

- Disponer de reglas de juego formales e informales que pautan la interacción entre administración regional y las municipales, así como las intermunicipales

Vid. J. M. Pascual(2004): “La gobernanza democrática: un arte de gobernar para el progreso económico y social en ciudades y regiones”, pp. 35-37.

1.5. De la ordenación del territorio a la cohesión territorial

- ETE (1999)- Estrategia de Lisboa (2000), y Estrategia Europea para un Desarrollo Soostenible (Gotemburgo, junio de 2001)- Agenda Territorial de la Unión Europea (Leipzig, mayo de 2007)- Cuarto Informe sobre la Cohesión Económica y Social (Comisión Europea, 2007)- Libro Verde sobre la cohesión territorial- Directrices Estratégicas comunitarias en materia de cohesión (2007-2013)

¿España es diferente?¿Gobernanza territorial o gobierno del territorio?

Un Estado compuesto, pero inacabado en su arquitectura institucional

Coordinación y cooperación: balance insuficiente

Relaciones intergubernamentales no institucionalizadas:

- Conferencia de Presidentes

- Conferencias Sectoriales

- Constante recurso a la relación bilateral

Gobierno del territorio y políticas públicas en un Estado compuesto2

„ Consecuencias de la segunda reforma estatutaria:‟ Nueva generación de competencias exclusivas (territorio y medio ambiente)‟ Mayor capacidad para poder ejecutar otras competencias que se hayan adoptado en el

marco estatal o supraestatal‟ Mayor participación en la adopción de decisiones que afecten a derechos e intereses

de la CCAA‟ Nuevas capacidades políticas a las CCAA para intervenir o ser consultados en

procesos de formación de voluntad política, tratados, convenios y designación de representantes en organismos e instituciones del Estado

‟ Capacidades para explorar iniciativas de cooperación interregional‟ Gran capacidad políticas para las Comisiones Bilaterales‟ ¿Y la AGE?‟ ¿Un Estado compuesto o un Estado yuxtapuesto con “administraciones paralelas”?

La paradoja del caso español: un Estado compuesto, con “ textura federal” pero sin “cultura federal” y sin “gestos federales”

Especial significado de la inexistencia de ámbitos políticos de coordinación y codecisión: la judicialización de la discrepancia.

¿Desfederalización o refederalización? Balance de la segunda etapa de reformas estatutarias

En síntesis: un Estado compuesto, ejemplo de federalismo de devolución, que puede de ser más eficaz

Un objetivo (geo)político pendiente: hacer de la coordinación y la cooperación una costumbre

2 (des)Gobierno del territorio y políticas públicas en un Estado (des)compuesto

3.1. Un Estado poco eficaz

Demasiada confusión entre administraciones y entre niveles administrativos con competencias en políticas públicas con impacto territorial.

En la escala de gobierno central-gobiernos regionales:

-Gestión integrada del litoral. -La gestión de recursos hídricos ¿una cuestión de Estado?-Estrategia Española de Desarrollo Sostenible-Estrategia Española para el Cambio Climático y Energía Limpia (Horizonte 2012)

-Plan Nacional Integrado de Residuos (2007-2015)- Las paradojas del PEIT (2005-2020)

Debilidad organizativa y políticas públicas3

Profusión normativa y gobierno del territorio en la escala regional: textos correctos en contextos adversos

- Análisis de políticas públicas con impacto territorial: más sombras que luces

- Fracaso de iniciativas encaminadas a reforzar la escala regional o subreregional en la Ordenación del territorio.

- La (inexistente) cooperación (formal e informal) entre ciudades y entre territorios próximos homogéneos.

- El gobierno de las grandes regiones urbanas y metropolitanas como ejemplo

- El reto geopolítico de la cooperación interregional y transnacional.

Leyes, Planes y Directrices como expresión de un fracaso colectivo y de la pervivencia de enfoques desbordados por la dinámica territorial de actores locales en contextos específicos concretos

3

3.2. Territorio y urbanismo. Ejemplo y síntesis

„ Un contexto hasta ahora adverso

„ Una dinámica insostenible (800.000 nuevas viviendas/año)

„ Una demanda solvente (más de 11 millones de posibles compradores)

„ Un final de ciclo económico que ha situado al sector servicios y a la construcción como motores de las economías regionales, con la consiguiente dependencia en materia de empleo

„ Ausencia de marcos legislativos adecuados para una gestión prudente y ordenada del territorio

„ Con gobiernos locales cada vez más endeudados

„ Una situación paradójica: nunca se construyeron tantas viviendas y nunca hubo tanta dificultad de acceso para tanta gente

En ausencia de marcos supramunicipales, el territorio se ordena (o se desordena) por agregación, yuxtaposición y superposición segmentada. Hay tantas dinámicas territoriales como municipios.

Son los actores (públicos y privados) presentes en el territorio en la escala local los que “dictan” las leyes y (des)ordenan el territorio

Crisis de modelo de gobierno del territorio

¿Una nueva cultura del territorio?

Pego

Pego

Pego

Pego

Agost

Cala Finestrat

Moncòfa

Cullera

Cullera

Manhattan de Cullera

Gandía

Gata

Gata

Alboraia

Orpesa

Santa Pola

Xiva

Torrevieja

Benalmádena

Manilva

Estepona

Parcent

Parcent

Parcent

Parcent

Parcent

„ Un modelo de “capitalismo de casino”

‟ Cuando grandes proyectos que modifican sustancialmente usos del suelo responden a cuerdos previos legitimados legalmente a posteriori

‟ Cuando prevalece la discrecionalidad sobre la seguridad

‟ Cuando la ordenación se hace desde los gabinetes de promotoras

‟ Cuando la política territorial sigue al dinero, y no al revés

‟ Cuando se apuesta por crecimiento y por cantidad

‟ Formas y prácticas propias de sociedades que carecen de un desarrollo aceptable de mecanismos de gobernanza territorial democrática

‟ Ausencia e incumplimiento de “protocolos”

‟ La corrupción del urbanismo

„ Consecuencias territoriales - Consumo abusivo y desordenado de suelo- Ausencia de un modelo de ciudad- Incremento exacerbado de la de la movilidad- Degradación y banalización de referentes identitarios y paisajísticos.

“UrBANALización”. “Territorios sin discurso” “Sin-texto” - Saturación y pérdida de calidad territorial- Pérdida de cohesión territorial por la “huida” de capitales - Primeros síntomas preocupantes de dificultades de municipios que han de

atender crecientes gastos derivados de la dispersión residencial- Un modelo disperso que favorece la inseguridad- Un modelo que presenta dudosos beneficios para los municipios

Consecuencias sociales, culturales y políticas

- “Ilusión monetaria” y endeudamiento- Abandono escolar prematuro- Consolidación de una “difusa opacidad” y “permisiva complicidad” entre

amplios sectores sociales partícipes del juego “todos ganamos” - Corrupción política y administrativa- Procesos de “captura del Estado”- Desaparición de “protocolos” básicos del Estado de derecho- Deterioro de la confianza en el

funcionamiento del sistema democrático- Deterioro de la imagen exterior de España

El caso andaluz. Una situación de bloqueo de facto. El P.O.T.A ¿como síntoma o como solución?

Criterios para el desarrollo del Programa de Planeamiento Territorial . Los Planes Directores Territoriales (Generalitat de Cataluña, 2004)

¿Un problema normativo o de voluntad política? los ejemplos de la Ley de Política Territorial de Cataluña (1983) y la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de las Cortes Valencianas (2004)

¿Nueva etapa de políticas públicas?44.1 Planes Territoriales de ámbito regional y subregional

Plan Director Urbanístico del Sistema Costero de Cataluña (2004)

Ley del Plan de Ordenación del Litoral (Parlamento Regional de Cantabria, septiembre de 2004)

Plan Territorial Insular de Menorca

Directrices de Ordenación del litoral de Murcia

Plan de Ordenación del Litoral de la C.V.

4 ¿Nueva etapa?

4.2 Gestión integrada de espacios litorales

La importancia estratégica de la “cooperación metropolitana”

El gobierno de la “ciudad real”

Primer Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona

La experiencia de Bilbao

El fracaso de Valencia: Plan de Acción Territorial de Protección de la Huerta de Valencia

4 ¿Nueva etapa?

4.3 El gobierno de las Regiones Urbanas

5 ¿Nueva etapa?

4.4 La cooperación interregional

4.5 La cooperación en la escala local como “Obligación de Bruselas”

4.6 La participación como objetivo colectivo: las Agendas 21 en la práctica

4.7. Nueva generación de experiencias e iniciativas de buena gobernanza a escala regional y local

La buena gobernanza territorial requiere de una sociedad civil fuerte

Una condición previa: recuperar la cultura política del acuerdo y superar la estrategia política de la polarización

Más Estado (compuesto), no menos, como garantía de cohesión territorial. Hacer de la coordinación y la cooperación una costumbre

Creación de ámbitos formales de decisión

El enfoque estratégico ha sido expulsado de la política

Enfoques territoriales versus enfoques sectoriales: un giro territorial en la políticas públicas.

Una agenda (im)posible5

Enfoques Estratégicos y Modelos Territoriales

Enfoques Supramunicipales (promoción económica, prestación de servicios, ordenación y Gestión del suelo, protección del paisaje).

Supresión de algunos organismos y redefinición de otros

Revisión y encaje de otros en la organización del Estado

Revisión de legislación básica

Revisión de modelos de financiación y de fiscalidad para la escala local.

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6 Una agenda provisional

„ Cada administración ( y cada poder) debe hacer sus “deberes”

„ La nueva cultura territorial como problema político. Es un problema cultural, antes que legal y presupuestario. Los contextos son más importantes que los textos y, a veces, que los presupuestos

„ Las prácticas de buena gobernanza territorial (que requieren una sociedad civil fuerte) deben sorprendernos trabajando dentro de prácticas de buen gobierno

„ Una cuestión relevante que no admite lecturas sencillas

„ Tal vez el nuevo ciclo recesivo venga en ayuda del territorio

Creación de ámbitos metropolitanos de cooperación

Los territorios rurales: revisión del papel de los agricultores en un nuevo contexto.

Prevalencia de la escala regional

Nueva generación de legislación regional que integre las indicaciones de la ETE.

Necesaria cooperación territorial interregional y supranacional

Una nueva cultura del territorio como tarea colectiva

Territorios con cultura, territorios con discurso, territorios con propósito colectivo… territorios con futuro

¿Nuevo modelo productivo?

5 Una agenda provisional