gasto público y política fiscal: experiencia de ...– el gasto debe ser función de decisiones...
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Gasto Público y Política Fiscal: Experiencia de Centroamérica y
la República Dominicana
Foro “Ejercicio del Gasto Público: Experiencias Internacionales” Cámara de Diputados
Juan Carlos Moreno Brid Director Adjunto Sede Subregional CEPAL México
Abril 10, 2013
1
Índice
• Objetivo – Fortalecimiento de las capacidades del gasto y
las finanzas públicas para impulsar el desarrollo sin descuidar la estabilidad
• Retos o instrumentos – Política tributaria – Política de gasto público – Política de endeudamiento o financiamiento – Arreglos institucionales
La carga tributaria creció en la región, (en varios casos por encima de México)
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0 19
90
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Costa Rica El Salvador Guatemala
Honduras Nicaragua Panamá
República Dominicana
… pero sigue siendo baja…
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BRA
BGRCHL
CHN
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ECU GRD
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JAM
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MEX
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ZMB
010
2030
4050
Ingr
esos
Trib
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(% P
IB)
7 8 9 10Logaritmo PIB per cápita (dólares internacionales 2005)
La principal fuente de ingresos son los impuestos indirectos…
19.4 22.8
27.2 30.6
33.7 24.4 25.4 26.1
30.5 31.0
25.5 22.2
24.3 27.6
29.7 25.8 27.6
21.2 29.2
31.4 15.2
12.8 17.9
25.4 27.4
29.6 28.7 28.6
34.1 30.0
23.6 22.7
27.1 29.3 28.3
72.5 72.4
69.4 67.1
63.3 58.7
58.8 59.4
57.1 55.0
70.7 73.4
72.2 68.8 65.7
69.5 68.8
73.6 63.4
62.5 67.7
68.9 62.1
56.0 52.2
36.2 30.4 29.9
30.4 33.9
73.8 75.3
72.0 70.3
71.0
2.6 3.3
2.8 2.1 2.4
13.4 15.5 14.5 11.3
11.1
2.2 2.4 2.3
3.0 4.7 3.6
5.2 7.4 6.1
12.0 13.4
19.0 18.5
20.3 31.8
38.6 39.7
34.5 35.6
0.6 0.9
0.8 0.4 0.6
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1990-1994
2000-2004
2010-2011
1995-1999
2005-2009
1990-1994
2000-2004
2010-2011
1995-1999
2005-2009
1990-1994
2000-2004
2010-2011
1995-1999
2005-2009
1990-1994
2000-2004
2010-2011
Cost
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El S
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Directos Indirectos Contribuciones Sociales Otros
… lo que mina el impacto distributivo de la política tributaria
Impuesto al Valor Agregado
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana (2004)
Gini ingreso antes de tributación 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106
Gini ingreso después de tributación 0.5801 0.5167 0.6034 0.5747 0.5998 0.6375 0.5156
Índice Reynolds-Smolensky -0.0031 -0.0133 -0.0077 -0.0050 -0.0035 -0.0011 -0.0050
Impuesto sobre la Renta Personas Físicas
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana (2004)
Gini ingreso antes de tributación 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106
Gini ingreso después de tributación 0.5692 0.4947 0.5946 0.5647 0.5905 0.6312 0.4759
Índice Reynolds-Smolensky 0.0078 0.0087 0.0011 0.0050 0.0058 0.0052 0.0347
Total
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana (2004)
Gini ingreso antes de tributación 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106
Gini ingreso después de tributación 0.5726 0.5109 0.6034 0.5707 0.5946 0.6274 0.5126
Índice Reynolds-Smolensky 0.0044 -0.0075 -0.0077 -0.0010 0.0017 0.0090 -0.0020
Además el gasto tributario reduce los recursos del sector público (% recaudación)
País 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Costa Rica … … … … … … … 43.0
El Salvador … … … … … … … 39.5
Guatemala … … … 70.5 67.6 66.4 70.9 75.0
Honduras … … … 41.3 45.3 … … 44.6
Nicaragua 42.7 39.5 42.1 … … … … …
Panamá … … … … 5.6 3.6 3.8 2.8
Monto que se deja de recaudar por exoneraciones fiscales
Recomendaciones política tributaria
• Mayor esfuerzo por elevar la recaudación: – Incrementar recaudación de ISR, en particular
de personas físicas – Reducir el gasto fiscal
• Dada la integración subregional , el esfuerzo debe ser coordinado entre los países
Sin duda, un logro ha sido la prioridad mayor asignada al gasto social…
16,1 %PIB17,3 %PIB
22,4 %PIB
9,2 %PIB13,0 %PIB
3,9 %PIB6,5 %PIB
8,1 %PIB
6,4 %PIB7,8 %PIB
12,2 %PIB
7,5 %PIB9,2 %PIB
12,4 %PIB
7,0 %PIB8,6 %PIB
13,0 %PIB
6,9 %PIB9,1 %PIB
10,5 %PIB4,7 %PIB
5,8 %PIB7,7 %PIB
0 500 1,000 1,500
Rep. Dominicana
Panamá
Nicaragua
ICARD
Honduras
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
200920001990200920001990200920001990200920001990200920001990200920001990200920001990200920001990
Educación Salud
Seguridad Social Vivienda y otros
… el cual se ha convertido en el pilar de la política de redistribución del ingreso …
Salud
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana
(2004)
Gini ingreso antes de Gasto Público Social 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106 Gini ingreso después de Gasto Público Social 0.5504 0.5008 0.5937 0.5537 0.5793 0.6149 0.4994 Índice Reynolds-Smolensky 0.0266 0.0026 0.0020 0.0160 0.0170 0.0215 0.0112
Educación
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana
(2004)
Gini ingreso antes de Gasto Público Social 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106 Gini ingreso después de Gasto Público Social 0.5464 0.4879 0.5867 0.5505 0.5804 0.609 0.4992 Índice Reynolds-Smolensky 0.0306 0.0155 0.0090 0.0192 0.0159 0.0274 0.0114
Total
Costa Rica (2004)
El Salvador (2006)
Guatemala (2000)
Honduras (2005)
Nicaragua (2001)
Panamá (2003)
R. Dominicana
(2004)
Gini ingreso antes de Gasto Público Social 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963 0.6364 0.5106 Gini ingreso después de Gasto Público Social 0.5042 0.4902 0.5827 0.5087 0.5657 0.5714 0.4826 Índice Reynolds-Smolensky 0.0728 0.0132 0.0130 0.0610 0.0306 0.0650 0.0280
Pero, ante escasos recursos, la inversión pública es baja, y cae fluctuaciones cíclicas
Centroamerica y República Dominicana Gastos como proporción del PIB Gastos como proporción del total
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2011
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2011
Gasto total y préstamo neto 16.1 15.8 17.7 18.3 19.1 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gastos corrientes 13.0 11.7 13.3 14.2 14.8 80.6 74.4 75.3 77.6 77.8 Sueldos y salarios 4.7 4.4 5.4 5.5 6.1 29.2 27.6 30.4 29.9 31.9
Compras de bienes y servicios 2.4 1.4 1.6 1.9 1.9 14.6 9.0 9.2 10.4 10.1 Pagos de intereses 2.4 2.2 2.3 2.0 1.9 14.6 14.0 13.0 11.3 9.7 Subsidios y transferencias corrientes 3.3 3.5 3.8 4.5 4.7 20.5 21.9 21.3 24.7 24.9
Otros gastos corrientes 0.0 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 1.3 1.1 1.4 1.2 Gastos de capital 3.0 3.9 4.3 4.1 4.3 18.5 24.9 24.4 22.5 22.3 Adquisición de activos de capital fijo 2.2 2.6 2.6 1.9 1.8 13.6 16.7 14.5 10.7 9.4
Transferencias de capital 0.8 1.3 2.0 2.1 1.9 5.2 8.3 11.1 11.6 9.8
Otros gastos de capital 0.1 0.2 0.0 0.0 0.0 0.7 1.1 0.2 0.2 0.0 Concesión de préstamos menos recuperaciones 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 1.1 1.1 0.6 -0.3 -0.1
Retos del gasto público
• Ejecutar con horizontes de largo plazo • Mejorar capacidad de respuesta ante choques
privilegiando el gasto en inversión • Revisar la política de subsidios y transferencias • Balancear protección social y sostenibilidad
financiera • Elevar la inversión pública de manera
sostenible sin minar logros del gasto social – Garantizar eficiencia y uso transparente
Históricamente, la política fiscal en la subregión ha sido procíclica…
1992-1993
1994-1997
1998-2000
2001-2005
2006-2008
2009-2011-.20
.2.4
Varia
ción
bal
ance
prim
ario
cícl
icam
ente
aju
stad
o
-1 -.5 0 .5 1 1.5Brecha de producto
Centroamérica yRepública Dominicana
pero, el espacio fiscal acumulado en periodo previo a la crísis, facilitó respuesta contracíclica en 2009-2011
0
2
4
6
8
10
12
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Tasa
de
inte
rés
Porc
enta
je
Centroamérica y Rep. Dominicana: Espacio Fiscal 2003-2011
Aizenman-Jinjarak Borensztein et al. (eje derecho)
Retos política fiscal
• Ante la persistente incertidumbre acerca de la recuperación de la economía internacional…
• … y con el fin de que la política fiscal pueda cumplir con su papel de: – Asignación de recursos – Redistribución del ingreso – Estabilización macroeconómica
• … es necesario consolidar el fortalecimiento de las finanzas públicas, y reconstruir el espacio fiscal disponible
Para identificar fortalezas y debilidades del gasto cabe utilizar el enfoque PEM:
• Disciplina fiscal agregada – El gasto debe ser función de decisiones explícitas, y
no ajustarse en función de las demandas sobre el mismo
• Eficiencia asignativa – Las decisiones de gasto deben basarse en las
prioridades del gobierno, y la efectividad de los programas públicos
• Eficiencia operativa – El gasto debe alcanzar los mejores resultados con los
recursos disponibles
Disciplina fiscal agregada
• Política de gasto se inserta en un marco macroeconómico
• Poder relativo del ejecutivo (frente al legislativo) en la determinación del presupuesto
• Restricciones formales sobre el gasto y el endeudamiento
• Restricciones estrictas a los ministerios de línea (Educación, salud, etc.)
• Cobertura comprensiva (gobiernos subnacionales) del gasto público
Eficiencia asignativa
• Asignaciones vinculadas a resultados estratégicos
• Existencia de mecanismos de consulta • Flexibilidad de los ministerios relevantes • Cobertura amplia del presupuesto • Asignaciones basadas en análisis económico
con perspectiva de largo plazo, y visión amplia de la estabilidad
Eficiencia operativa
• Sueldo relativo de los empleados públicos (con respecto del sector privado)
• Autonomía relativa de las agencias de línea (escuelas, hospitales, etc.)
• Existencia de mecanismos de rendición de cuentas y control
Calidad del gasto público
Fuente: Machado (2008) “Los sistemas de gasto público: disciplina fiscal agregada, eficiencia asignativa y eficiencia operativa” en Machado (Ed.) Un gasto que valga. Los fondos públicos en Centroamérica y República Dominicana, Washington DC, BID
Nota: Un valor menor del índice refleja mayor calidad en la dimensión medida
Retos del gasto público y política fiscal
• Diseñar e instrumentar pacto fiscal para un cambio estructural para el desarrollo
• Elevar eficiencias de instituciones
presupuestarias: – Fortalecer mecanismos de rendición de cuentas
y transparencia – Mejorar capacidades de cuadros técnicos – Coordinación de política macroeconómica u
social
Varias de las lecciones y retos de la subregión son relevantes
para México
Gracias por su atención
Juan Carlos Moreno Brid Director Adjunto Sede Subregional CEPAL México
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