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1
El Control Democrático en Estados de Emergencia y las
Fuerzas Armadas en el VRAE
Nicolás Zevallos Trigoso
1.- Introducción. 2.- El Control Democrático en la Reforma del Sector Defensa. 3.- Las
Políticas de Defensa y Seguridad Nacional y el Ministerio de Defensa. 4.- El VRAE y el
Estado de Emergencia. 5.- Las facultades administrativas en los Estados de
Emergencia. 6.- Conclusiones.
1. Introducción.-
Las relaciones civiles y militares tienen como gran reto lograr un equilibrio que permita
controlar democráticamente el funcionamiento del Sector Defensa, mediando la
efectividad y eficiencia del mismo en el logro de sus cometidos. Para ese efecto, se
disponen de medidas que aseguren, por ejemplo, la transparencia en el uso de los
recursos públicos, asunto de interés de todos los ciudadanos. Sin embargo, existen
escenarios donde la protección de la Seguridad y la Defensa Nacional pueden requerir
suspender la efectividad de estas medidas. Para estos contextos, se hace necesario
contar con mecanismos que de alguna manera permitan mantener un margen de
control sobre las situaciones excepcionales.
El presente trabajo trata precisamente sobre algunas de las limitaciones efectivas al
control democrático en el caso del VRAE como zona de emergencia. Se parte de la
premisa que, aun cuando pueda justificarse la aplicación de normas de transparencia y
se relajen los procedimientos sobre la adquisición de bienes por parte del Estado
dadas las amenazas al Orden Interno radicadas en la zona, existe poca claridad en la
manera en que se esta merituando el Estado de Emergencia que sustenta dicha
excepcionalidad.
2
2. El Control Democrático en la Reforma del Sector Defensa.-
a. El Control Democrático y la Eficacia de las Fuerzas Armadas
En la revisión de los procesos democratizadores de finales del Siglo XX, es necesario
reservar un espacio a las relaciones cívico – militares. Tal como señala Narcis Serra
citando a Huntington, la “tercera ola democratizadora” (1) dio un papel protagónico a
las transiciones de regímenes dictatoriales de índole militar, hacia la progresiva
instauración de autoridades civiles democráticamente elegidas (2). Estos procesos
tuvieron gran presencia en los países del sur de Europa, así como en América Latina,
durante el escenario posterior al fin de la Guerra Fría.
Para inicios del nuevo siglo, el tránsito hacia la consolidación de las democracias en
las regiones mencionadas ha demandado la implementación de mecanismos que
aseguren el control democrático de las Fuerzas Armadas. Nuevamente se encuentran
de por medio las relaciones cívico-militares en este escenario. Esto debido a que las
instituciones militares preservaban formas genéticamente estructuradas para
desempeñar no solo el ejercicio de la defensa, sino también una función política en la
conducción del Estado, implicando una gran injerencia en asuntos civiles. La
necesidad de consolidar la conducción civil de la institucionalidad estatal, requiere
redefinir el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, subordinándolas a un poder
democrático.
Según el Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces - DCAF, el
Control Democrático de las Fuerzas Armadas “…refiere a las normas y estándares que
rigen las relaciones entre las Fuerzas Armadas y la sociedad, mediante las cuales las
primeras se encuentran subordinadas a autoridades electas democráticamente,
estando a su vez sujetas a la supervisión del Poder Judicial tan igual como los medios
3
de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil.” (3) Así, el cambio de eje en
las relaciones significa subordinar a las Fuerzas Armadas a una autoridad política,
entendiendo que la misma emerge de la voluntad popular y responde a los intereses
democráticos de la sociedad.
Ahora, la magnitud de esta incorporación da sustento a un proceso de mayor amplitud
dentro del funcionamiento de la organización militar. En efecto, este tipo de giro
significa en buena medida, en sociedades donde la institucionalidad militar ha estado
profundamente imbuida en asuntos de la conducción del Estado, la redefinición casi
integral del funcionamiento de las Fuerzas Armadas. Por esa razón, la reforma del
Sector Defensa, entendida como una “…serie coordinada de acciones destinadas a
mejorar la eficiencia y eficacia de las Fuerzas Armadas del Estado…” (4) emerge
como el marco donde se incorpora la implementación de mecanismos para asegurar el
mencionado control democrático.
Es necesario considerar que esta transición hacia el control democrático implica
integrar el funcionamiento de la fuerza militar a la dinámica de la administración
pública de tal forma que, aun cuando tenga funciones relativas a la defensa del
Estado, se encuentre continuamente regulado por los mecanismos de control civil y
político que rigen a otras dependencias estatales. No obstante, el reto en la
incorporación de estos mecanismos consiste en no perder de vista que la eficacia del
Sector Defensa requiere un funcionamiento diferenciado. La complejidad de las
amenazas a las que responde requiere que sean atendidas mediante medidas
excepcionales, debido a su naturaleza e inmediatez, debiendo ser resueltas sin
mermar la protección efectiva de Derechos Fundamentales.
4
b. Elementos del Control Democrático y las reformas ante a las amenazas en
América Latina
Siguiendo la línea de lo propuesto por la DCAF, existen algunos elementos clave en la
integración de mecanismos para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (3).
Entre estos elementos destacan:
El Control Civil del diseño de las políticas de defensa;
La Gobernanza democrática, con la que se procura que el Poder Legislativo, el
Poder Judicial, así como la sociedad civil puedan hacer seguimiento a la rendición
de cuentas y la transparencia de las Fuerzas Armadas;
Apertura a la Experticia civil en la identificación de las amenazas y los objetivos de
la estrategia de defensa, haciendo sin embargo el reconocimiento a la experiencia
operativa de las Fuerzas Armadas;
Establecimiento de una Cadena de mando efectiva, de forma que se asegure la
eficacia de su accionar, pero también la rendición de cuentas y la transparencia.
Según Bruneau si bien el Control Democrático es un factor fundamental en las
relaciones cívico–militares, la constitución de estas debe resultar en un trinomio donde
también se sume la efectividad y la eficiencia. La primera debe ser entendida como la
capacidad de las Fuerzas Armadas para cumplir con las misiones asignadas
democráticamente. Por su parte, la eficiencia implica el cumplimiento de los objetivos
de la institución militar que represente el menor uso posible de recursos, pero también
en el menor número posible de víctimas (5).
5
Estos parecen ser elementos centrales en la configuración de un proceso de reforma
del Sector Defensa, donde no solo se procure incorporar formas para que la
ciudadanía tenga mayor capacidad de controlar el funcionamiento de la institución
militar, sino que también este control permita una respuesta adecuada a las amenazas
que puedan emerger en el entorno.
A todos estos elementos debe sumarse una relectura de las amenazas en el contexto
de una reforma que apunte al Control Democrático de las Fuerzas Armadas. Siguiendo
con las ideas de Bruneau, América Latina es una zona de paz relativa, debido a que,
aun cuando las amenazas no provengan principalmente de fuentes externas, se
encuentra sembrada de amenazas internas bastante activas (5). En esa línea, son en
estricto los conflictos emergentes entre los diversos Estados los que representan el
punto central de la agenda de la seguridad nacional en la región, sino más bien el
desarrollo de actividades delictivas de forma organizada, cuyo despliegue significa un
riesgo para los Estados de forma individual y colectiva
Tal vez los fenómenos que ejemplifican mejor esta la nueva dinámica de las amenazas
a la seguridad se pueden encontrar en las pandillas o “maras” en Centro América o el
Narcotráfico en la Región Andina y el norte de México. La organicidad desplegada por
estas actividades pone a prueba la fortaleza del Control Democrático. Por su
naturaleza, requieren reformas desde las cuales se entienda que el generador del
riesgo no es exclusivamente un agente externo, sino un factor que emerge desde el
interior del Estado. El hecho mismo que la amenaza provenga desde el interior del
Estado alimenta la necesidad de que las Fuerzas Armadas sean democráticamente
gobernadas.
6
c. El contexto de la reforma en el Perú
La injerencia militar en el control del Estado no es un asunto reciente en el Perú. Muy
por el contrario, se trata de una presencia bastante notoria y marcada a lo largo de la
historia, desde la fundación de la República. Una muestra medianamente reciente de
ello fue el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. Señalan Basombrío y
Rospigliosi, citando a McClintock y Lowenthal (6), que esta etapa configuró “… el más
ambicioso esfuerzo de los militares en este siglo para reordenar completamente la
sociedad de acuerdo a las pautas que ellos consideraban adecuadas…” (7) Este
proyecto emerge en 1968 en torno a un grupo liderado por el General EP Juan
Velazco Alvarado, quienes se mostraban convencidos de la necesidad de impulsar
reformas institucionales estructurales que aportaran al desarrollo nacional, pero que
necesariamente significaban la militarización de los altos mandos burocráticos que se
encontraban al frente de la conducción política de los sectores del Estado (8).
La segunda transición democrática vivida en los últimos treinta años, provino de un
proceso que dio un lugar diferente a las Fuerzas Armadas. En efecto, la dictadura
fujimorista instaurada en abril del año 1992, no consistió en estricto en un proyecto
emergido desde la propia institucionalidad militar. Proviene de un gobierno
democráticamente elegido que, sin embargo, desplegó sus esfuerzos para cooptar y
corromper a los altos mandos de la misma, a fin de conseguir soporte armado y
político que diera sostenibilidad al proyecto autoritario. Vladimiro Montesinos logró
acaparar poder suficiente para tener control del sistema de seguridad nacional, y las
Fuerzas Armadas perdieron progresivamente toda credibilidad y profesionalismo al
verse sumergidas sistemáticamente en escándalos de corrupción en la compra de
armamento y narcotráfico (9).
7
Basombrío y Rospigliosi señalan que la salida de este último escenario dictatorial y la
transición democrática dieron espacio a medidas donde se preveía la necesidad de
reformar y modernizar unas Fuerzas Armadas duramente golpeadas por la dictadura
fujimorista, así como por la fuerza del conflicto interno. Una serie de informes de
investigación realizados por el Estado tales como los elaborados por la Comisión de la
Verdad y la Iniciativa Nacional Anticorrupción, así como instrumentos de políticas
como el Acuerdo Nacional y el Libro Blanco de la Defensa Nacional, han ido
evidenciando los objetivos del proceso de reforma de las Fuerzas Armadas y del
sistema de defensa (9).
Ahora, dentro de este escenario de reforma, un punto central en la agenda es
precisamente la presencia de los remanentes de las organizaciones terroristas
emergidas durante la etapa de lucha armada. Como se verá más adelante, la dinámica
de las mismas ha variado, teniendo como eje principal su vinculación con otro factor
crítico para la seguridad nacional: el narcotráfico. En esa línea, el escenario de
reforma no solo atiende a la necesidad de generar mecanismos de control democrático
del sector, sino que plantea la exigencia de que dichos mecanismos respondan a una
nueva demanda interna de seguridad, configurada por la confluencia de los intereses
del narcotráfico y las organizaciones terroristas como Sendero Luminoso.
Especialmente en el Libro Blanco de la Defensa Nacional, se puede ubicar la
integración de mecanismos de control democrático, que asimismo incorporan la
definición de nuevos escenarios de riesgo para la seguridad y defensa nacional, donde
se integra el terrorismo y el narcotráfico como amenazas. Los rezagos del conflicto
interno han marcado la necesidad de tener en claro que las amenazas internas tienen
un lugar primigenio en la agenda de la defensa del Estado.
8
3. Las Políticas de Defensa y Seguridad Nacional y el Ministerio de Defensa.-
a. El Ministerio de Defensa y el Control de las Políticas de Seguridad y Defensa
Nacional
La creación de una institucionalidad política con capacidad de controlar
democráticamente el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, sin restar fluidez a su
dinámica, parece ser la punta de lanza de cualquier proceso de reforma en la
actualidad. Una medida importante y utilizada sostenidamente en la región es la
creación y fortalecimiento de Ministerios de Defensa, entendidas como instancias que
concentran el trinomio al que alude Bruneau. Incluso instancias como la OTAN
requiere a sus nuevos miembros que tengan un Ministerio de Defensa liderado por un
civil, antes de poder integrarse a la organización (5). En esa línea, se vuelve
sistemático subordinar a las Fuerzas Armadas a una estructura ministerial, hecho que
significa subsumirla dentro de su tejido burocrático, incluidos los mecanismos de
control existentes.
Obando señala que la fusión de los Ministerios de Guerra, Marina y Aeronáutica y la
creación del Ministerio de Defensa, es uno de los primeros antecedentes a la reforma
del Sector Defensa (13). En efecto, mediante la Ley Nº 24654 promulgada el 31 de
marzo de 1987 durante el primer gobierno de Alan García, se dispuso la creación del
Ministerio de Defensa. Textualmente, el artículo 1º de la norma señala lo siguiente:
Artículo 1.- Créase el Ministerio de Defensa sobre la base de la integración de
los actuales Ministerios de Guerra, de Marina y de Aeronáutica; del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas, de la Secretaría de Defensa Nacional y de
los órganos consultivos, de asesoramiento, de planeamiento, de apoyo y
control. (14)
9
La normativa logró integrar la Secretaría de Defensa Nacional dentro del ámbito de
control del Ministerio de Defensa. No obstante, para el año 1991, la función ejercida
por esta entidad fue separada nuevamente del ámbito ministerial. Mediante el Decreto
Legislativo Nº 743 (15), con el cual se crea un nuevo Sistema de Defensa Nacional, se
reactiva la Secretaría de Defensa Nacional, dándole a su vez al Consejo de Defensa
Nacional la función de determinar las políticas de seguridad nacional (16).
Es frente a ello que el Informe Final de la Comisión de Reestructuración Integral de las
Fuerzas Armadas señala como elemento clave de la reforma que esta instancia debe
integrarse al Ministerio de Defensa.
Al Ministerio de Defensa así definido, debe integrarse la actual Secretaria de
Defensa Nacional, la cual puede constituirse en una Dirección General de
Política de Defensa encargada del análisis estratégico en el campo de la
seguridad nacional. (11)
En perspectiva, la lectura es que la necesidad de asignar capacidad suficiente en el
Ministerio de Defensa para controlar la formulación de políticas de defensa, debe ser
el eje central del Control Democrático. Restarle capacidades al Ministerio a fin de
dejarle una simple función administrativa, carece de sentido. Existen elementos tales
como la definición de las políticas y la conducción de la implementación de las
mismas, que resultan de vital importancia al momento de pensar en materializar un
control civil efectivo sobre las Fuerzas Armadas
10
b. Las funciones del Ministerio de Defensa y el Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas
Desde la fecha de su creación, han existido diversas variaciones en las funciones que
ejerce el Ministerio de Defensa. En 1987, el eje central de sus funciones giraba en
torno a la planificación y coordinación del Sistema de Defensa Nacional, la
formulación, ejecución y supervisión del ámbito militar de la Política de Defensa Militar
y asegurar la participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo nacional (Art. 2º,
Ley Nº 24654). Como se ha señalado, esta situación varió en 1991 con el Decreto
Legislativo Nº 743, que asigna la calidad de ente rector del Sistema de Defensa
Nacional al Consejo de Defensa Nacional, encargándole la función de aprobar la
política de Defensa Nacional (Art. 18º) relegando al Ministerio a la proposición de los
objetivos de las Fuerzas Armadas (Art. 23º).
Para el año 2002, la promulgación de la Ley Nº 27860 significó la reunificación de las
funciones de control de la formulación de las políticas de defensa dentro del citado
Ministerio. Con ello retorna al Ministerio de Defensa la función de formular, ejecutar y
supervisar la política de Defensa y Seguridad Nacional, aun cuando la misma debía
ser aprobada por el Consejo de Defensa Nacional. No obstante, según señala
Obando, esta función de formular la política de Defensa Nacional era relegada a una
instancia con rango directoral, encontrándose por debajo de los viceministerios
administrativos. Ello resultaba un contrasentido debido a que estos últimos eran
quienes tenían la labor de ejecutar una política construida desde una instancia de
menor jerarquía dentro de la institución (13).
La ley Nº 29075, modifica esa situación derogando la Ley Nº 27860 y creando el
Viceministerio de Políticas para la Defensa (Art. 8º). Con esto, la función de
“…formular y supervisar el planeamiento estratégico integral del Sector…” (Inc. 1. Art.
11
9º), adquiere rango viceministerial, y la formulación de las políticas de Defensa, en lo
que corresponde a las Fuerzas Armadas, es asignada a una Dirección General
ubicada dentro de este despacho. (17)
Ahora bien, dentro del nuevo escenario que configura la actual normativa, el Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas asume un rol preponderante, en la línea de contar
con unidad de mando de las entidades encargadas de la ejecución de la política de
Seguridad y Defensa Nacional. En efecto, el artículo 22º de la Ley 29075 señala que
este Comando Conjunto es “…un órgano de línea del Ministerio de Defensa que
ejecuta las operaciones militares en el marco de la Política de Defensa Nacional…”.
Con esta definición, lo que se tiene es que, si bien está en manos del Consejo de
Seguridad Nacional aprobar la política de Defensa (18), y en manos del Ministerio
formular una propuesta de dicha aprobación, le toca al Comando Conjunto la ejecución
directa de dicha política, en lo que corresponde a las Fuerzas Armadas.
Lo paradójico sin embargo es que en el Consejo de Seguridad, tanto el Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas como el Ministerio de Defensa participan al mismo
nivel en la toma de decisiones. En esa línea, una entidad que dentro de la estructura
orgánica del Ministerio de Defensa tiene carácter de órgano de línea, siendo una mera
ejecutora de la política de Defensa Nacional que propone el Ministerio de Defensa,
pasa a tener el mismo rango al momento de tomar una decisión sobre la aprobación
de una política que le corresponde ejecutar, y que ha sido planteada por una entidad
jerárquicamente superior. Como se verá en lo sucesivo, esta situación le da al
Comando Conjunto una posición de dominio en la puesta en práctica de la política de
seguridad, especialmente en entornos donde, a pesar de que la situación no debe
significar la pérdida de dominio del Control Democrático, se generan excepciones que
dan apertura para el accionar directo de las Fuerzas Armadas.
12
c. El Libro Blanco y los contenidos del Control Democrático como objetivo de la
reforma
En septiembre del año 2002, se dispuso que el Ministerio de Defensa, de la mano del
Ministerio de Relaciones Exteriores y los órganos encargados de la Seguridad y la
Defensa Nacional, elaboraran el Libro Blanco de la Defensa Nacional. Los
considerandos del Decreto Supremo Nº 009-DE/SG (10) señalan textualmente que
“…es necesario que la política de Defensa Nacional no sea solamente responsabilidad
de la Fuerza Armada, sino que sea tarea de todos los peruanos…” Asimismo que “…El
Libro Blanco permitirá conocer de manera transparente y explicita la Política de
Defensa del Perú, fortaleciendo las relaciones entre civiles y militares…” Igualmente,
que “…la finalidad del Libro Blanco es hacer participar a la ciudadanía en su conjunto,
estimulando la práctica democrática del diálogo en un tema político de interés nacional
como es la Seguridad y Defensa Nacional…” Finalmente, que “…la importancia del
Libro Blanco es dar legitimidad y sustentabilidad a la política de Seguridad y Defensa
Nacional…”
Lo señalado en los considerandos permite dejar en claro que la intensión de contar
con un instrumento de gestión donde se plasmen los objetivos de la seguridad y la
defensa nacional tiene como premisa integrar a la ciudadanía en el proceso,
generando a la par los mecanismos necesarios no solo para su incorporación en el
diseño de las políticas, sino también de los controles necesarios para garantizar la
implementación democrática de las mismas. Así, el texto final del Libro Blanco de la
Defensa Nacional, fue aprobado en abril del 2005, sumando en el capítulo referido a la
reforma del Sector Defensa, dos ejes básicos: a) Control democrático del Sector
Defensa; b) Disponer de Fuerzas Armadas modernas, eficientes, eficaces, de accionar
conjunto, con capacidad de disuasión, y en condiciones de contribuir al mantenimiento
de la paz mundial.
13
Es de interés de anotar que estos ejes derivan de las recomendaciones plasmadas en
el Informe Final de la Comisión de Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas.
En esta se establece que estos elementos deben ser los principales objetivos del
Ministerio de Defensa, considerando el mismo como eje central de la reestructuración
de las Fuerzas Armadas (11). En lo que corresponde al Control Democrático, el Libro
Blanco señala tres grandes indicadores con metas puntuales desde donde evaluar su
puesta en práctica, dentro de los cuales destaca el Control y la Transparencia:
Metas del Control y la Transparencia como Indicador del Control Democrático (12)
- Facilitar el acceso a la información del Sector.
- Consolidar la labor de los órganos de control del Ministerio.
- Continuar con la integración del proceso de ejecución presupuestal, al Sistema Integrado
de Administración Financiera del Sector Público.
- Optimizar la labor de adquisición y contratación de bienes y servicios.
- Cumplir con las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
No obstante, y sumado al entrecruce de funciones antes señalado, lo que existe en la
práctica son algunos elementos que permiten al Comando Conjunto tener un espacio
abierto excepcional donde estos mecanismos de control no tienen total presencia.
Como se verá a continuación, existe un margen de excepcionalidad que emerge de
situaciones donde se ve afectado el Orden Interno, que permite se disponga el
ejercicio de, por ejemplo, adquisiciones de material bélico sin que tenga plena
injerencia el control civil en la materia, relajándose a su vez los controles regulares que
son aplicados a las adquisiciones generales que realiza el Estado.
14
4. El VRAE y el Estado de Emergencia.-
a. El Narcotráfico en la situación en el Valle de los Ríos Apurímac y Ene – VRAE
No cabe duda que la situación del Valle de los Ríos Apurímac y Ene, conocido con las
siglas VRAE, es extremadamente compleja. En ella confluyen los intereses tanto del
narcotráfico como de los remanentes del terrorismo, materializado específicamente por
una de las facciones de Sendero Luminoso. Estos intereses y sus relaciones giran en
torno a la dinámica económica y productiva del cultivo ilegal de la hoja de coca. En la
actualidad, estos tres factores confluyen, aprovechando un contexto de pobreza
material para generar un entorno hostil y de difícil acceso para un Estado que de por sí
ya tiene poca presencia en la zona.
En la actualidad, el nivel de penetración que tiene el cultivo de la hoja de coca en la
dinámica económica y productiva del VRAE es grande. Para empezar, se tiene que la
extensión de hectáreas de cultivo ilegal en la zona ha ido en progresivo aumento. Si
para el año 2008 el VRAE concentraba 16,719 hectáreas, para el año 2009 esta
extensión aumentó en un 4.6%, reportándose un total de 17,486 en la actualidad (19).
Cabe anotar que, a pesar de que el Valle aun no es el primer territorio en extensión de
cultivos, la tecnología aplicada y el desarrollo del manejo de cultivos ha permitido que
esta zona sea la primera en capacidad de producción de cocaína del país,
reportándose que al 2008 se tenía ya una capacidad instalada de producción potencial
de alrededor del 53% del total (20).
Uno de los motivos que fomenta esta alta productividad es la fuerte presencia del
narcotráfico en la zona, debido a que resulta una actividad altamente rentable. Si se
toma en cuenta que el 53% de la producción potencial de cocaína representa cerca de
151 mil toneladas métricas, y que el precio del kilogramo de este producto en la zona
15
supera los US$ 800 (19), se tiene que la comercialización de esta producción
superaría los US$ 120 millones en las zonas de producción. Debe considerarse sin
embargo que el precio por kilogramo de dicho producto llega a ser veinte veces mayor
en Estados Unidos, y hasta ciento cuarenta veces superior en mercados como el
australiano (21).
Si bien se puede hablar de la presencia de firmas del narcotráfico en el VRAE, también
se debe señalar que se trata de un escenario de atomización de la producción de
estupefacientes. Dada la rentabilidad de la producción, los agricultores
progresivamente se incorporan a nuevas partes de la línea productiva del narcotráfico.
Así, quienes en un momento se iniciaron como agricultores cocaleros, ahora dan
espacio a las pozas de maceración y los laboratorios de procesamiento de PBC.
Según DIRANDRO, entre el 2008 y el 2009 ha habido un aumento del 20% en la
destrucción de pozas y laboratorios en zonas como Ayacucho y el Cusco
correspondientes al Valle (22). Asimismo, los pobladores más jóvenes se
La facción de Sendero Luminoso ubicada en el Valle ha sabido aprovechar esta
tendencia para reformular su discurso violentista. Ahora, mediando una lógica de no
agresión hacia los campesinos, se integra incluso en la línea productiva del
narcotráfico, ya sea como agricultor cocalero, como pocero, pero principalmente
rentando su fuerza militar para la protección de las líneas de salida de los
estupefacientes producidos (23). Sendero Luminoso construye dos puentes para
estrechar alianzas en el VRAE. Por un lado, respecto a los productores cocaleros. La
organización pasa a ser defensora de los cultivos de coca. Según señalan algunos
pobladores, Sendero Luminoso estaría brindando incluso apoyo al despliegue de
acciones gremiales de las asociaciones de productores cocaleros en las diversas
zonas del Valle, a fin de mantener el desarrollo de esta actividad en la zona del VRAE.
16
b. El terrorismo al que se enfrentan las Fuerzas Armadas en el VRAE
Según la definición de la estrategia de Seguridad y Defensa Nacional plasmada en el
Libro Blanco, entre los elementos que amenazan la estabilidad del Estado desde una
fuente interna destacan los “…Grupos terroristas y subversivos, contrarios al
ordenamiento constitucional, que optan por la violencia…” y el “…Tráfico ilícito de
drogas…” Como se señala, el reto para el involucramiento de las Fuerzas Armadas en
la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico radica en la forma en que dichos
fenómenos se expresan en el VRAE. De por si la mera lucha contra las organizaciones
terroristas representan una redefinición particular de las estrategias y las funciones
que desempeñan las Fuerzas Armadas en zonas de conflicto. Ello debido a que, tal
como se ha señalado desde un inicio, la amenaza no proviene de un agente externo,
sino que su fuente radica al interior del territorio del propio Estado.
Lo llamativo es que el funcionamiento de estas dinámicas, a pesar de provenir del
interior del Estado y no representar enfrentamientos interestatales, representa una
amenaza global. señala el Libro Blanco que “…el terrorismo, el narcotráfico y el crimen
organizado, han adquirido un carácter trasnacional que tiene modalidades operativas
que superan la capacidad de control del Estado nación…” (18). En ese sentido, la
escala que alcanza la defensa contra el terrorismo en su vinculación con el
narcotráfico, implica acciones coordinadas cuyos efectos pueden aparecer en otras
regiones del hemisferio. Un ejemplo de ello es el “efecto globo”, según el cual se
mantiene un equilibrio en los cultivos de la región andina (Bolivia, Colombia y Perú), de
forma que, mientras se reduzca la superficie en alguno de los países, en otro de ellos
habrá de aumentar a fin de sostener la demanda de insumos. Por ello, la intervención
militar en lucha contra las drogas y, en el caso peruano (y también colombiano) contra
el terrorismo, puede repercutir en la agenda de seguridad de la región.
17
Se debe tener en consideración que la organización terrorista a la que se enfrenta las
Fuerzas Armadas en la actualidad en el VRAE ha modificado sustancialmente su
discurso. Junto con el ya mencionado pacto de no agresión a los pobladores, ha
enfocado el ataque exclusivamente a las fuerzas del orden. Justifica este accionar
argumentando que estas son la columna vertebral de una institucionalidad estatal
opresora. Por ello, toda lucha contra esta institucionalidad implica la fractura de esta
columna. Lo paradójico de esta argumentación es que viene acompañada de un
planteamiento favorable hacia el respeto del personal que integra estas fuerzas. Así,
se propone el desarrollo de la guerra popular “…en el que se respete la vida de los
heridos y prisioneros de guerra, tanto de oficiales, suboficiales, técnicos y en especial
del personal de tropa.” (24) Al parecer se trata de idear una diferencia entre las
instituciones armadas y los individuos que las integran.
Ahora, uno de los motivos explicaría en énfasis que hace el Sendero Luminoso del
VRAE en atacar exclusivamente a las fuerzas del orden puede encontrarse en la
función que cumplen las mismas en este territorio: apuntalar la lucha contra las drogas
y el narcotráfico. Frente a ello argumentan que el combate contra las drogas tiene
como real objetivo concentrar la rentabilidad de esta actividad ilícita en manos de
grandes capitales, sustrayendo a los campesinos de la posibilidad de hacerse parte
beneficiaria de este rentable negocio.
Desde una agenda no tan subterránea, con este mensaje Sendero también tiende
puentes hacia los narcotraficantes. La expresión política de rechazo y descalificación
hacia la intervención estatal por la lucha contra el narcotráfico representa un mensaje
hacia los capitales que, estando interesados en involucrarse en esta ilícita actividad en
el VRAE, pueden encontrar en Sendero una fuerza armada con capacidad de tutelar
sus intereses.
18
c. La declaratoria de emergencia en el VRAE
La amenaza que recae sobre el VRAE es evidente y no permite al Estado una
resolución del escenario crítico mediante medidas regulares. Las fuentes de esta
amenaza han mutado periódicamente de forma tal que en la actualidad el origen del
riesgo para la estabilidad de la normalidad ciudadana parece radicar en los embates
de la perversa confluencia de intereses del narcotráfico y de los remanentes de
Sendero Luminoso, así como en las redes que construyen a nivel social, político y
económico a favor del cultivo ilegal de la hoja de coca. Existe pues un peligro material
expreso, y la necesidad de disponer medidas alternativas para procurar su resolución.
Para situaciones como la emergida en el VRAE, se dispone de un mecanismo
excepcional. El artículo 137ª de la Constitución Política del Perú (25) prevé la
determinación de Regímenes de Excepción, teniendo que cuando se ve amenazada la
paz y el Orden Interno, se puede establecer un Estado de Emergencia. Como se verá,
este mecanismo permite disponer de medidas especiales para atender las demandas
a la seguridad que configuran los riesgos emergentes.
Entre el 1° de Enero del 2006 y el 24 de Diciembre del 2009, la Presidencia del
Consejo de Ministros ha emitido un total de 26 Decretos Supremos dictaminando la
instauración del Estado de Emergencia enfocados a la extensión del Valle de los Ríos
Apurímac y Ene – VRAE. Aun cuando los dispositivos no señalen expresamente que
la zona de emergencia corresponde a lo se comprende como el VRAE, se puede
argumentar que esta integración ha condicionado la demarcación territorial con la cual
el Estado Peruano está atendiendo la problemática del Valle.
19
Los 26 dispositivos emitidos contienen una formulación semejante, presentando tan
solo ligeras variaciones que corresponden principalmente a los decretos previos de los
cuales deriva la prorroga o, en algunos casos, alguna variación en los distritos
comprendidos dentro de la misma. Sin embargo, no existe mención expresa alguna a
las circunstancias que representan las amenazas reales al Orden Interno. Se señala
mediante una fórmula recurrente que “…estando por vencer el plazo de vigencia del
Estado de Emergencia referido en el considerando precedente, aun subsisten las
condiciones que determinaron la declaratoria del Estado de Emergencia en las
provincias y distritos allí indicados.”
Lo que puede observarse con la revisión de los Decretos Supremos que declaran la
emergencia en los distritos del Valle, es por un lado que existe una correspondencia
irregular entre lo previsto en los mismo (que a su vez sirven de fundamento para la
aprobación de herramientas de gestión) y lo determinado en las propias herramientas
de gestión. Así, parecen condicionar a que el abordaje institucional del Estado prevea
un territorio que no necesariamente corresponde al ámbito donde se concentra la
problemática, pero por otro lado eluden otros distritos tal vez más cercanos a dicha
realidad.
Asimismo, puede también notarse que los Decretos Supremos son poco detallados al
momento de fundamentar con argumentos de hecho las circunstancias que justifican
tanto la declaratoria como la prórroga del Estado de Emergencia en los distritos
previstos. La formulación utilizada es repetitiva, constante, expresando casi de manera
nula cuales son los riesgos para el Orden Interno que realmente se estaría atendiendo
mediante las medidas a ser implementadas con la justificación jurídica que representa
la declaratoria de este régimen de excepción.
20
5. Las facultades administrativas en los Estados de Emergencia.-
a. Funciones de las Fuerzas Armadas en el Estado de Emergencia
Históricamente, las amenazas al Orden Interno o al Orden Público han significado una
apertura a mecanismos excepcionales de atención a la seguridad del Estado. La
actual Constitución Política del Perú de 1993 no es ajena a estas determinaciones.
Junto con la Constitución de 1979, son las que mejor detallan y describen el escenario
de excepcionalidad, aun cuando pueda criticarse lo inacabadas de sus definiciones.
Los Regímenes de Excepción previstos en el artículo 137º de la norma constitucional
atienden a dos escenarios puntuales donde se encuentra en riesgo la estabilidad del
Estado, evidenciando una tendencia hacia atender la procedencia de las amenazas.
Así, el Estado de Sitio se encuentra considerado para las amenazas cuya fuente
provengan de un agente externo, aun cuando se pueda considerar algunas amenazas
internas cuya magnitud requiere un nivel de intervención por parte del Estado. Por su
parte, el Estado de Emergencia está pensado como respuesta a las amenazas cuya
fuente proviene de un agente interno, o de situaciones cuya gravedad afecte la vida
pacífica de los ciudadanos.
Tal como se ha señalado, el Estado de Emergencia permite disponer
constitucionalmente de dos mecanismos. Por un lado, de la suspensión del ejercicio
de determinados Derechos Constitucionales. El inciso 1 del artículo 137º señala que,
de mediar un caso de “…perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de
graves circunstancias que afecten la vida de la Nación…”, se puede suspender el
ejercicio de los derechos “…relativos a la libertad y la seguridad personales, la
inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio
comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2° y en el inciso 24, apartado f del
mismo artículo…” (25). Por otro lado, se cuenta con la posibilidad de trasladar el
21
control del Orden Interno, regularmente encargado a la Policía Nacional del Perú, a las
Fuerzas Armadas.
En ambos casos, la norma constitucional señala algunos elementos clave. Por un lado,
que las medidas no tienen carácter obligatorio. Ello significa que, en caso se determine
un Estado de Emergencia, no necesariamente debe disponerse las suspensiones de
derechos y el traslado del control del Orden Interno. De manera complementaria, un
elemento recogido por el Tribunal Constitucional, tiene que ver con la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida. Ello significa que en cada caso debe evaluarse la
magnitud de la suspensión de derechos, así como la pertinencia del traslado del
control hacia las Fuerzas Armadas (26).
Ahora bien, el Tribunal Constitucional también señala que, en el caso se quiera
trasladar el control del Orden Interno a las Fuerzas Armadas, la función que habrán de
cumplir en la zona declarada de emergencia es eminentemente policial (27). En ese
sentido, toda función política o administrativa debe verse totalmente fuera del alcance
del ejercicio militar dentro de este escenario.
No obstante estas limitaciones, lo que en la práctica ocurre es que el Estado de
Emergencia abre otras posibilidades para el funcionamiento de las Fuerzas Armadas
que escapan a esta regulación restrictiva. Como se puede ver a continuación, en
materia administrativa, los Estados de Emergencia permiten que, si bien el despliegue
de las Fuerzas Armadas mantiene un carácter policial, goza de ciertos beneficios en
referencia a la transparencia y al control de las adquisiciones al momento de ejecutar,
la política de inversiones del sector.
22
b. El Control y la Transparencia como ejercicio del Control Democrático
Según el Geneva Centre for the Democratic Control of the Armed Forces – DCAF, la
transparencia y la rendición de cuentas son elementos clave en el ejercicio de Control
Democrático de las Fuerzas Armadas (3). Desde la lectura de Born, este seguimiento
al uso del presupuesto y los recursos tiene un marcado carácter político, por lo que
resulta elemental en las relaciones civiles y militares (28). En esa línea, siguiendo el
planteamiento de Bruneau, esta arista referiría a garantizar que el Control Democrático
tenga un matiz de eficacia en el uso de los recursos de los cuales dispone la
institución militar para cumplir con los objetivos que le han sido asignados (5).
El Libro Blanco de la Defensa Nacional, al tratar los mecanismos de Control
Democrático, integra como uno de sus indicadores al Control y la Transparencia. Para
ello señala que existen cinco grandes metas en el manejo de las Fuerzas Armadas,
cuyo enfoque parece orientarse a garantizar la eficiencia de la institución armada, pero
asegurar también el funcionamiento de las cadenas de mando. En la línea de estas
metas que corresponden a este indicador, se el Libro Blanco señala que se han
alcanzado los siguientes logros:
- Registro de la información presupuestal y contable del sector en la Cuenta General
de la República.
- Integración de Pliegos y Unidades Ejecutoras del Sector Defensa al Sistema de
Administración Financiera del Sector Público.
- Suscripción de convenio con el Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, para la supervisión permanente de los procesos de
23
adquisiciones y contrataciones, a fin de mejorar la transparencia y la calidad del
gasto en el Sector Defensa.
- Acceso a la información de los procesos de adquisición de bienes y servicios que
realiza el Sector Defensa, a través de la página web.
- Aprobación del Manual de Adquisiciones y Contrataciones del Sector Defensa.
- Cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con la
finalidad de satisfacer en forma veraz y oportuna, los requerimientos de
información presupuestal, financiera y contable del Sector Defensa.
La lectura que deja entrever los logros alcanzados es que el esfuerzo en lo que
respecta al control y la transparencia ha estado enfocado hacia la revisión y
seguimiento permanente de la manera en que el Sector Defensa hace uso de los
recursos que le corresponden. De ellos destacan dos elementos. Por un lado, el
convenio con el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Por
otro, el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Lo
interesante en estos dos elementos es que son los que muestra escenarios
excepcionales en casos de Estado de Emergencia.
Así, lo que termina ocurriendo es que el citado Régimen de Excepción termina siendo
un mecanismo para limitar la efectividad del Control Democrático, influyendo en la
capacidad que tiene el Estado para hacer seguimiento a la forma en que esta
institucionalidad hace uso de sus recursos.
24
c. La apertura ante el Control Democrático en el caso del VRAE
En el sistema normativo peruano existen dos normas que regulan el adecuado uso de
los recursos en las contrataciones y adquisiciones que realiza el Estado (29) y el
acceso a la información pública por parte de los ciudadanos (30). En ambos se
disponen mecanismos para que las diversas entidades públicas ajusten su
funcionamiento, permitiendo por un lado mecanismos de control para acceder a la
provisión de servicios y adquisición de diversos bienes, así como dando espacio para
que los ciudadanos puedan acceder a la información sobre el manejo de estos
recursos.
La Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, aprobada por el Decreto
Legislativo Nº 1017, establece procedimientos que deben observar las entidades
públicas en los procesos de contrataciones y adquisiciones. Lo que se busca, según
señala la propia norma en el artículo 2º, es que se logre “…maximizar el valor de
dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del Sector
Público…” Naturalmente, las Fuerzas Armadas y el Sector Defensa se encuentran
abarcadas por la cobertura de la mencionada regulación, tal como lo cita el acápite g)
del inciso 3.1, del artículo 3º de la ley en cuestión. Siguiendo con la línea de los
compromisos suscritos con el ente rector en materia de contrataciones, se espera que
todos los aspectos de esta labor sean cubiertos por la aplicación de esta norma.
No obstante, el artículo 20º de la citada Ley establece en el inciso b) que se puede
exceptuar del requisito del proceso de selección cuando exista “…una situación de
emergencia derivada de acontecimientos catastróficos, de situaciones que suponga
grave peligro o que afecten la defensa y la seguridad nacional. Para ello, el artículo
23º de la Ley señala que la situación de Emergencia se configura cuando la entidad
requiere actuar de manera inmediata, por asuntos que afecten la mencionada Defensa
25
y Seguridad Nacional. En esa línea, escenarios donde se establezca un Estado de
Emergencia, se puede considerar dentro de este margen excepcional, motivo por el
cual, por ejemplo en el caso del VRAE, se puede disponer de la compra o adquisición
de materiales para el uso de las Fuerzas Armadas, pasando por alto los controles
regularmente requeridos para este efecto.
De manera semejante ocurre con el acceso a la información. La Ley Nº 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, tiene por objeto promover que los
actos del Estado sean de conocimiento público, garantizando el acceso a la
información como derecho fundamental reconocido en el numeral 5 del artículo 2º de
la Constitución Política. Para ese efecto, la norma determina que incluso las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional del Perú deben responder a los requerimientos, siempre
a través de las entidades civiles que las lideran políticamente (el Ministerio de Defensa
y el Ministerio del Interior respectivamente). En ese sentido, la aplicación del principio
de publicidad es generalizada, asignándose un responsable de brindar esta
información en cada instancia.
Al igual que en las contrataciones y adquisiciones, la norma prevé una excepción.
Según señala el artículo 15º de la norma mencionada, siempre que la información
refiera a asuntos de materia militar donde se encuentre en riesgo la integridad
territorial o la subsistencia de sistema democrático, ya sea por una amenaza interna o
externa, se restringe el ejercicio del derecho al acceso a la información pública. Una
muestra de ello es por ejemplo que, en los reportes de gasto del plan VRAE, no se
consignan aquellas inversiones que han sido efectuadas por las Fuerzas Armadas.
26
6. Conclusiones
En términos generales, se encuentra que la búsqueda de mecanismos de Control
Democrático de las Fuerzas Armadas, presenta fuertes retos al momento de hacerse
efectivo. El problema principal no solo radica en la redefinición estructural de la
institucionalidad tanto del Estado como del Sector Defensa, sino puntualmente en
algunos apartados donde se prevé un ejercicio excepcional de la Seguridad y la
Defensa Nacional.
Como se puede ver, los esfuerzos del Estado han estado concentrados en lograr
integrar activamente al Sector Defensa a la dinámica de Estado, procurando que
progresivamente se puedan aplicar dentro de su ámbito, aquellos mecanismos con los
que cuenta para manejar la eficiencia de la totalidad del aparato estatal. Sin embargo,
dicha pretensión encuentra limitaciones con la realidad, debido a que algunas de las
respuestas demandadas por las amenazas emergentes requieren respuestas rápidas
para asegurar la eficacia de las medidas.
Uno de estos escenarios se configura en los Estados de Emergencia. Lejos de sugerir
una valoración negativa a los ámbitos donde se generan excepciones para el alcance
del control democrático, lo que se ha propuesto es problematizar aquellas situaciones
donde se dan dichas excepciones. Si bien se puede considerar justificado que la
Defensa Nacional implique se exceptúen de determinados requisitos en materia de
transparencia, así como de procedimientos para acceder a las contrataciones, lo
preocupante es en realidad el sustento que existe tras la determinación de estos
estados excepcionales.
Lo que parece ocurrir en el caso del VRAE atrae poderosamente la atención. Se trata
de una zona donde efectivamente, el Estado de Emergencia ha durado poco más de
27
cinco años consecutivos, sin haber variado la situación de manera considerable. En la
actualidad, la amenaza sigue latente, debido a la reconfiguración del escenario
conflictivo que ahora protagoniza la confluencia perversa de intereses del narcotráfico
y el terrorismo de Sendero Luminoso. Sin desconocer la magnitud de la amenaza, lo
que genera cuestionamientos es la forma en que se está fundamentando la
excepcionalidad de las medidas tomadas. En estas zonas, el control efectivo del
Orden Interno está en manos de las Fuerzas Armadas desde larga data.
Lo mismo ocurre con la efectividad de las medidas de Control Democrático referidas a
la transparencia y a las adquisiciones. Es crítico que no medie una justificación
expresa que permita valorar si la magnitud de las circunstancias requiere dejar abierta
la posibilidad a la aplicación de estas excepciones. Ello no porque se quiera negar la
amenaza existente, sino porque que se necesita tener en claro medidas de
proporcionalidad y razonabilidad que permitan saber si esta aplicación amerita tener
lugar en la citada zona de emergencia.
En grandes líneas, se puede valorar positivamente la existencia de apartados
excepcionales a algunos mecanismos de control democrático efectivo, sin que, sin
embargo, signifique la total exclusión de los mismos. Es necesaria una labor más
detallada para hacer expresa la circunstancia que amerita que durante tanto tiempo se
haya dispuesto el Estado de Emergencia en una zona como el VRAE. Ello porque
aquello que se encuentra en juego es el control de la eficacia de las Fuerzas Armadas
en la atención de las amenazas ahí radicadas.
28
Trabajos citados
1. Huntington, Samuel P. La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX. Barcelona :
Paidos, 1994.
2. Serra i Serra, Narcis. El Estado: Papel de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Notas Sobre su
Control Democrático. s.l. : Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004.
3. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces. Democratic Control of Armed
Forces. DCAF Backgrounder. Geneva : DCAF, 2009.
4. Geneva Center for the Democratic Control of Armed Forces. Defense Reform. DCAF
Backgrounder. Geneva : DCAF, 2009.
5. Bruneau, Thomas C. Civil-Military Relations in Latin America: The Hedgehog and the Fox
Revisited. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad. 2005, Vols. Año 19, Nº 01, págs. 111 - 131.
6. McClintock, Cythia y Lowenthal, Abraham. El Gobierno Militar. Una Experiencia Peruana
1968 - 1980. Lima : IEP, 1985.
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década las instituciones militares. Lima : IEP, 2000.
8. Koonings, Kees y Kruijt, Dirk. Ejércitos políticos : las fuerzas armadas y la construcción de la
nación en la era de la democracia . Lima : IEP, 2003.
9. Basombrío, Carlos y Rospigliosi, Fernando. La seguridad y sus instituciones en el Perú a
inicios del siglo XXI : reformas democráticas o neomilitarismo. Lima : IEP, 2006.
10. Obando, Enrique. La Reforma del Estado en el Sector Defensa. Un balance de la gestión del
Ministro Allan Wagner. [Web: http://www.idepe.org/Oban2.doc]. s.l. : El Instituto de Estudios
Políticos y Estratégicos - IDEPE.
29
11. Perú. Ley Nº 24654. Ley de Creación del Ministerio de Defensa. 1987.
12. —. Decreto Legislativo Nº 743. Dictan Ley del Sistema de Defensa Nacional. 1991.
13. Velarde, Marco. La Creación del Ministerio de Defensa y el Proceso de Reforma del Sector
Defensa en el Perú. Apuntes para una Nueva Visión de la Seguridad Nacional. Lima : Instituto
de Estudios Políticos y Estratégicos - IDEPE, 2002.
14. Ministerio de Defensa. Resolución Suprema Nº 038-DE/SG. Aprueban el Informe
presentado por la Comisión para la Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas. 2002.
15. Perú. Ley Nº 29075. Ley que Establece la Naturaleza Jurídica, Función, Competencias y
Estructura Orgánica Básica del Ministerio de Defensa. 2007.
16. —. Ley Nº 28478. Ley del Sistema de Defensa Nacional. 2005.
17. Ministerio de Defensa. Decreto Supremo Nº 009-DE/SG. Declaran de Necesidad Pública e
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18. —. Libro Blanco de la Defensa Nacional. 2005.
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20. —. Informe de Monitoreo de Cultivos 2008. Lima : s.n., 2009.
21. —. Informe Mundial de Drogas 2009. 2009.
22. Policía Nacional del Perú - PNP. Anuario Estadístico 2009. [En línea] 2010.
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23. Gorriti, Gustavo. Escrita en Sangre, la historia del VRAE. Caretas. 12 Noviembre, 2009.
30
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25. Perú. Constitución Política de 1993. 1993.
26. Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Constitucional. 002-2008-AI,
27. —. Sentencia del Tribunal Constitucional. EXP. N.º 0017-2003-AI/TC, Perú : s.n., 2004.
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29. Perú. Decreto Legislativo Nº 1017. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de Estado.
2008.
30. —. Ley Nº 27086. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 2002.
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