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Alvarez último.p65 05/12/03, 04:48 p.m.1

LA ARGENTINA DE KIRCHNERY EL BRASIL DE LULA


LA ARGENTINA DEKIRCHNER Y EL BRASIL

DE LULA

Carlos Chacho Álvarez(compilador)

Centro de Estudos de Cultura Contemporânea


© De esta edición, Prometeo libros, 2003Av. Corrientes 1916 (C1045AAO), Buenos AiresTel.: (54-11) 4952-4486 / 8923 Fax: (54-11) 4953-1165e-mail: [email protected]

Ilustración de tapa: Palacio Almi (fragmento), de Xul Solar

ISBN: 950-921755-7

Hecho el depósito que marca la ley 11.723Prohibida su reproducción total o parcialDerechos reservados


ÍndiceÍndiceÍndiceÍndiceÍndice

Prólogo............................................................................................................ 9Carlos Chacho Álvarez

El caso argentino: lecciones macroeconómicas ....................................... 11Roberto Lavagna

Gobierno de Lula, ¿continuidad, avance o retroceso? ............................ 19Brasilio Sallum Jr. y Eduardo Kugelmas

Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económicoen la Argentina ............................................................................................ 37

Bernardo Kosacoff (coordinador)

La planificación del desarrollo: reflexiones acerca de los modeloshistóricos de industrialización y la experiencia brasileña reciente ...... 75

Luiz Carlos Delorme Prado

Cambiando el rumbo: la política exteriordel gobierno de Lula ................................................................................. 117

Sebastião C. Velasco y Cruz - Ana Maria Stuart

Un complejo panorama de negociaciones para definirla inserción del Mercosur en el comercio internacional .......................133

Felipe Frydman

Motivaciones de la percepción brasileña acerca del Área de LibreComercio de las Américas (Alca) ............................................................. 157

Tullo Vigevani

Nuevas problemáticas de seguridad y modernización policialen la Argentina .......................................................................................... 175

Marcelo Fabián Sain

Violencia, crimen organizado e impunidad en Brasil ..........................219Alba Zaluar

Reglas similares, resultados distintos: las institucionespolíticas argentinas y brasileñas en perspectiva comparada ..............241

Juan Abal Medina (h.) - Julieta Suárez Cao - Facundo P. Nejamkis


Enseñanza superior en Brasil. Balance y perspectivas,a partir del 2003 ......................................................................................... 269

Reginaldo C. Moraes

Educación superior en Argentina. Análisis y perspectiva ................... 291Mario Greco - Carlos Greco


Prólogo

Carlos Chacho Álvarez

Brasil, Argentina y Chile enfrentan un momento histórico excepcio-nal porque, aun cuando las condiciones internacionales no son fáciles,gobiernan hombres con una fuerte vocación de cambio y un compromisocon la integración regional. Sobre todo, porque tanto el Presidente Lulacomo el Presidente Kirchner y el Presidente Lagos comparten una visiónsobre nuestros dilemas y desafíos estratégicos.

Especialmente, en Argentina y Brasil, ambos presidentes gobiernanuna etapa de transición en el marco de una de salida del neoliberalismo.En el caso de la Argentina, peleando con los resultados de haber abra-zado un fanatismo que terminó en una de las crisis más importantes denuestra historia. En el Brasil, achicando en demasía los márgenes deacción en la primera etapa de un gobierno progresista. Pero, más allá delas vicisitudes coyunturales y de lo difícil que hoy es en Latinoaméricaencaminar un proyecto de desarrollo con equidad e inclusión social, lasituación nos llama al optimismo de la razón. A la esperanza de quenuestros países, a los que pensamos y sentimos con un destino común,puedan ir acercándose a un horizonte de progreso, justicia y bienestarque tanto demandan y merecen nuestros pueblos.

Con este espíritu nos acercamos desde nuestro centro de estudio, elCEPES, al CEDEC (Centro de Estudios de Cultura Contemporánea) deSan Pablo. Comenzamos a trabajar con el ánimo de pensar juntos, debatirideas, acercar conocimientos y proyectar trabajos en común, como unaforma de contribuir a un proyecto de integración en todos los niveles. Estoquiere decir trascender el marco de los acuerdos sobredeterminados porlo comercial, y avanzar en otras áreas que contengan la posibilidad de irconvergiendo en un parámetro común.

Este libro es el primer intento en ese sentido, pues estamos convenci-dos de que la búsqueda de un paradigma distinto y superador delneoliberalismo no es tarea de un solo país, sino del conjunto de la región.Desde esta perspectiva, debemos empezar a amalgamar parte de las pro-ducciones académicas, intelectuales o técnicas que nos ayudan apensarnos como un “nosotros”. No como la sumatoria de dos países,sino como un espacio común, en el que estamos “condenados” a la inte-gración si pretendemos ser protagonistas y sujetos activos en la actualfase global del capitalismo.

Los artículos que contiene esta compilación, todos de un excelentenivel técnico, no hacen otra cosa que abrir un surco más en el camino


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hacia un conocimiento recíproco. La información sobre Brasil en nuestropaís no está acorde con la importancia estratégica de ese país, y me temoque la Argentina tampoco está demasiado presente en la cotidianeidadde nuestros hermanos brasileños. Este libro es producto de un importanteesfuerzo, al que esperamos sucedan otros que consoliden nuestros víncu-los y ayuden a entendernos y conocernos más y mejor, como una de lasmaneras de consolidar la unidad desde una mirada más abarcadora y enuna perspectiva más integral.

CARLOS “CHACHO” ÁLVAREZ


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EL CASO ARGENTINO: LECCIONES MACROECONÓMICAS

El caso argentino: lecciones macroeconómicas

Roberto Lavagna*

La cooperación entre la Argentina y el Brasil y la profundización yexpansión del Mercosur dependen de numerosos aspectos.

Uno de ellos tiene que ver con el impacto de las experiencias naciona-les sobre el proceso integrador y otro, sobre la forma en que, desde ópticasestrictamente nacionales, se lee o se evalúa la realidad internacional.

Sobre ambas cuestiones tratan precisamente las líneas que siguen.

* * *

Argentina tuvo programas macroeconómicos caracterizados por lasobrevalorización del peso en 17 de los últimos 27 años. Primero fue lallamada “tablita cambiaria” durante el régimen militar y luego la“convertibilidad”.

Cada una de esas experiencias terminó en colapso, fruto de la acu-mulación de déficit fiscales y de una muy fuerte expansión de la deudaexterna pública total. El resultado no fue otro que desatar profundas cri-sis recesivas que habían estado reprimidas y cuya salida implicó otroscinco años perdidos en términos de crecimiento. Esto significa lisa y lla-namente que más del 80% del tiempo transcurridos (22 de los últimos 27años) fue desperdiciado en términos de crecimiento sustentable.

Seguramente, éste no es el único factor que explica el retroceso socialargentino observado en el último cuarto de siglo, pero sin ningún lugar adudas es una pieza central del proceso que destruyó parte del tejido so-cial argentino, que –aun con insuficiencias– hizo de nuestra sociedaduna de las más atractivas del continente.

Nada más inútil que lamentarse frente a hechos consumados. Lo queimporta es no repetir errores y animarse a cambiar el rumbo. Ésta es lapauta que ha guiado nuestra acción en el programa de “Estabilización,Normalización y Recuperación” que detuvo la crisis y nos permitió em-pezar a salir de la recesión.

Al mismo tiempo, nada es más errado que ocultar o negar el pasado.De él hay que sacar lecciones, lineamientos o pautas útiles para nosotrosy, en algunos casos, con implicancias acerca del funcionamiento de otraseconomías y del sistema financiero internacional como un todo.

* Ministro de Economía de la Argentina.


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ROBERTO LAVAGNA

I. La primera lección que extraemos de la experiencia argentina es contrariaa una idea dominante en el saber convencional sobre flujo de capitales que estáimplícita en casi todos los análisis que se hacen en esta materia. Esto es, lapreocupación con que numerosos analistas perciben las reducciones enlos flujos de financiamiento externo y su efecto sobre el crecimiento.

El razonamiento implícito en ese análisis es que la reducción en losflujos financieros tiene efectos negativos sobre el crecimiento. Con unamirada de corto plazo, puramente coyuntural y financiera eso puede serasí. Sin embargo, cuando se aparta el foco del corto plazo, y en ocasio-nes aun del cortísimo plazo, y se tienen en cuenta los impactos estructu-rales que generan los flujos financieros en términos de crecimiento y deun concepto más amplio que es el de desarrollo, la conclusión puede serla inversa.

Nuestra posición al respecto es que los daños mayores, en términosde crecimiento pero sobre todo en términos de desarrollo con equidad, seproducen en los períodos de alta liquidez internacional cuando el flujode capitales financieros es mayor.

Por paradójico que parezca, es durante estos años, que suelen tenerlas características de “burbuja”, en los que se cometen los mayores erro-res en política económica.

Dicho de otra manera, es durante estos años que es posible financiar“fantasías macroeconómicas”, que no son sustentables y que cuando seprolongan en el tiempo generan efectos estructurales indeseables y muyduraderos.

Por otra parte, la experiencia internacional ratifica la necesidad dereglar los movimientos de capitales especulativos que pueden generar unelevado grado de vulnerabilidad e inestabilidad monetaria y cambiaria,en especial en economías de limitado tamaño como la nuestra.

La fuerte expansión de la deuda y del pago de intereses como porcen-taje del presupuesto nacional, la duplicación de los niveles de desem-pleo, la concentración de riqueza, los desajustes de precios relativos, laconcentración de inversión en sectores no transables, la destrucción deltejido industrial y de servicios son algunos de esos efectos indeseablesque deja en evidencia el caso argentino.

El criterio no convencional de establecer como regla la necesidad deextremar recaudos frente a los efectos “burbuja” es aplicable tanto a paí-ses –aquí Argentina y la “convertibilidad” son el mejor ejemplo– como agrandes conglomerados. Se pueden citar los casos de World Com y Enrony a áreas enteras de la economía mundial como ocurrió con las accionesde sectores tecnológicos en los últimos dos años.

Nuestra conclusión en este punto es que existe la necesidad sistémicade establecer nuevos criterios y una vigilancia mucho mayor sobre lasustentabilidad de los programas económicos en los períodos de alta


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liquidez. Esto debería ser así tanto por parte de quienes formulan laspolíticas económicas a nivel país, como de las instituciones multilaterales,analistas privados y calificadoras de riesgo.

En definitiva, en nuestra visión, se trata de poner a la sustentabilidaddel Programa en el centro mismo de toda evaluación. Ello implica:

• dar menor importancia a flujos financieros externos,• dar mayor importancia al financiamiento local,• dar mayor importancia a la inversión extranjera directa,• rechazar políticas de endeudamiento constante, y, sobre todo,• dar un papel absolutamente central al equilibrio fiscal perma-

nente y al efecto que sobre el mismo tiene el endeudamientopermanente.

II. Si la primera lección que extraemos del caso argentino tiene relación con lasustentabilidad del Programa macroeconómico, esta segunda refiere a cuestionesinstitucionales. En los últimos años se ha puesto mucho énfasis en lograrque ciertas medidas económicas sean respaldadas por leyes o normas delmáximo nivel posible –por ejemplo en materia de independencia del Ban-co Central– y se han hecho grandes esfuerzos en términos de recursoshumanos invertidos y costos políticos asumidos para lograr la aproba-ción de estas normas en los cuerpos parlamentarios.

Así, Argentina tuvo:• una ley de convertibilidad,• una ley de déficit cero,• una ley de protección absoluta de los depósitos, y• una ley referida al uso de las reservas.

A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones delBanco Central se moldeó un sistema financiero que antes del colapso de2001 era presentado como “el sistema financiero más sólido del mundo”.

Todo este aparato institucional se derrumbó durante el año 2001. Elpaís perdió 20.000 millones de dólares de reservas, los depósitos fuerondeclarados indisponibles, el sistema financiero no respondió a sus com-promisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancospúblicos, el déficit y el endeudamiento subieron hasta límites nosostenibles y, finalmente, la propia convertibilidad colapsó.

El punto central es que cualquier arreglo institucional o ingenieríanormativa por más sofisticada que sea es insuficiente para preservar loscontratos o el derecho de propiedad si no se combina con un programamacroeconómico sustentable. Por supuesto, lo inverso es igualmente vá-lido. No hay sustentabilidad macroeconómica sin un sistema institucionaly normativo sólido y creíble.


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ROBERTO LAVAGNA

En todo caso, es claro que normas institucionales cada vez másrígidas no aumentan la sustentabilidad de un modelo que es intrínseca-mente errado. El “velo” institucional no resiste la realidad de los des-ajustes económicos.

III. A estas dos lecciones básicas pueden agregarse algunas cuestiones que tienenque ver con nuestra experiencia pero que importan en términos del funcionamientodel sistema financiero internacional. Sobre algunos de los errores de apreciaciónmás recientes y difundidos citaría seis –algunos no precisamente novedosos–pero que parecen haber sido olvidados en los últimos tiempos:

i) Para países tomadores de precios en el mercado internacional, paí-ses en desarrollo y/o de tamaño medio o menor en el contexto de lasnaciones, resulta altamente inconveniente –en realidad un error capital– llevaradelante políticas cambiarias y monetarias muy diferentes de las de sus mayoressocios comerciales o de las políticas predominantes en los mercados centrales.

Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad, seinician en el mundo una serie de reacomodamientos en las paridadesmonetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio flexible.

El proceso se inició con la devaluación de la libra esterlina y delgrueso de las monedas europeas, es decir en el mundo desarrollado y seexpandió durante el resto de la década pasada hacia los mercados emer-gentes e incluso hacia los países más pobres como los que en África te-nían sistemas de convertibilidad con el franco francés.

La asincronía de la política argentina se hizo cada día más palpable.Esta asincronía combinada con el fracaso de la Ronda Uruguay en térmi-nos del interés y los objetivos de los países que son grandes exportadoresagrícolas y el déficit fiscal creciente, demolieron tres supuestos funda-mentales para el mantenimiento de la convertibilidad.

Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos del tipo de cam-bio y volatilidad en los flujos de capitales financieros y sin una real apertu-ra comercial relevante a nuestros intereses, el modelo de la convertibilidadera macroeconómicamente insostenible. En realidad, se prolongóartificialmente la vigencia del modelo por espacio de siete años mediante elrecurso sistemático al endeudamiento externo, creciente en términos decapital y fuertemente creciente en cuanto al diferencial de tasas de interés.

ii) El uso de indicadores de performance como por ejemplo deuda/PBI,debe hacerse con extremo cuidado dada la facilidad con que cuestionesde tipo de cambio pueden deformar las relaciones entre ambas variablesy transformarlos en el momento de crisis en absolutamente irrelevantes.

En todo caso los indicadores deben ser objeto de análisis cruzados conotras variables. Una vez más, Argentina es un caso testigo. Durante varios


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años, se argumentó que Argentina cumplía los criterios de Maastrichcon mayor holgura que muchos países europeos. Se decía que la rela-ción deuda/PBI era inferior a la de Bélgica o Italia, por ejemplo. Laverdad era mucho más compleja y en definitiva diferente. Una pruebade ello es que si los mercados hubieran creído lo que se decía sobre elcumplimiento de los criterios de Maastrich, el diferencial de tasas deinterés pagados por Argentina –siempre creciente– no hubiera existido.

Cualquiera que cruzara entonces la relación deuda/PBI con los indi-cadores de riesgo país y los diferenciales de tasa de interés hubiera llega-do a conclusiones mucho menos optimistas que las que el gobierno y elmundo de los colocadores financieros formularon sobre Argentina hastael momento mismo de la crisis.

iii) El “descalce” de monedas (mismatching de monedas) crea gran fragili-dad en los sistemas financieros. El financiamiento con depósitos en dólaresde actividades ligadas estrictamente al mercado interno y por tanto gene-radores de ingresos en pesos –las empresas privatizadas de serviciospúblicos por ejemplo– hace que la fragilidad de las estructuras definanciamiento de estas empresas se traslade, con efectos sociales muchomás graves, al sistema financiero como un todo. Es claro que en paísescon larga tradición de ahorros en dólares es importante mantener la ca-pacidad del sistema financiero de captar recursos denominados en dichamoneda siempre y cuando los créditos se asignen a sectores generadoresde divisas. Esto no necesariamente se limita al exportador final, quientendrá la carta de crédito, sino que puede extenderse “hacia atrás” a lacadena de productores de insumos, partes, piezas o servicios, usandouna “carta de crédito doméstica” que transfiera parte del crédito originala lo largo de la cadena productiva.

iv) La concentración de crédito al sector público, tanto a gobierno centralcomo a estados provinciales, debe ser tomada como un indicador de fragilidadpotencial del sistema. Otra vez el caso argentino ha sido paradigmático.Crecientemente el Estado central y las provincias con la garantía delgobierno nacional de la coparticipación (garantía que pudo haber sidonegada, lo cual hace al gobierno central totalmente cómplice del proce-so provincial) fueron produciendo un efecto expulsión o crowding outcrediticio que restó y encareció los recursos disponibles para financiaral sector privado, haciendo además al sistema financiero crecientementeprisionero de los créditos al sector público. Esos créditos fueron en susetapas iniciales “voluntarios” lo cual pone de manifiesto también laresponsabilidad que les cupo a los colocadores de crédito y luego sefueron convirtiendo en crecientemente “menos voluntarios” ycrecientemente caros en términos de tasa de interés. Así se llegó a la


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ROBERTO LAVAGNA

etapa de las refinanciaciones forzosas, la mayor de las veces noexplicitadas como tales.

v) Debido a la “información asimétrica” entre colocadores de bonos altamen-te sofisticados y el público, los colocadores locales e internacionales haninducido a tomadores no conscientes a tomar papeles cuyo riesgo eraciertamente alto. Más aun, en muchos casos los colocadores o entidadesfinancieras tenedoras de bonos, ante el riesgo, han seguido políticas de“descargar” riesgo sobre el público en general.

La credibilidad de colocadores, de calificadores de riesgo y hastade las propias entidades rectoras del sistema financiero –los Bancos Cen-trales–, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir en el sistema,está claro que hay que trabajar en torno a ciertos códigos de conducta yresponsabilidad que limiten este tipo de deformaciones.

vi) El carácter de “acreedor privilegiado” de los organismosmultilaterales de crédito está basado en razones económicas (menorestasas de interés y mayor estabilidad de flujos) pero, sin hipocresías, haestado también basado en la experiencia que ante crisis de solvencia yliquidez los organismos multilaterales han actuado como prestamis-tas de última instancia.

Ello permitió en el pasado disminuir la exposición de entidades pri-vadas y “socializar” a través de los organismos multilaterales los riesgoso las pérdidas.

Esta posición será sin embargo difícil de mantener frente a losacreedores privados partiendo del hecho de que no hay en el planolegal base para esta consideración de “acreedor privilegiado” si losorganismos juegan –como ha sido el caso argentino– papeles pro cíclicos yreducen su exposición crediticia en los momentos en que es más necesariasu participación.

Argentina canceló en este último año unos 5.000 millones de dólares, enmedio de una fuerte crisis social, política y económica y en momentos en quese estaba –y aún se está– en default con los acreedores privados. Peor aun, lademora en el acuerdo con el FMI creo obstáculos insalvables al deseo delgobierno de comenzar una rápida renegociación con los privados.

La absorción neta de recursos y la consiguiente reducción del riesgoasí como la falta de acción en tiempo útil, no han sido apreciados por elsector privado acreedor que incluso ha considerado la posibilidad deacciones legales en la materia.

IV. Una reflexión/lección final que surge de la reciente negociacióncon el FMI pasa por destacar la extrema importancia de afirmar comocomponentes centrales de políticas exitosas dos cuestiones:


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i) la “propiedad”, “autoría” u “ownership” –no el formal sino elreal– de las políticas económicas y

ii) el timing en la aplicación de esas políticas.

El “cómo” enfrentar situaciones críticas no puede depender de pro-gramas prefabricados, salvo a nivel de las grandes orientaciones olineamientos propios de la necesaria coherencia y seriedadmacroeconómica. A su vez el “cuándo” o la “secuencia” de medidas esabsolutamente fundamental.

Cuando se trata de introducir la noción de reformas estructurales sinconocimiento real del medio, de la situación social y política y en el momen-to mismo de una crisis, lo más probable es que no sólo se la profundice, sinoque se bloqueen los efectos positivos derivados de políticas macro correc-tas. Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos debonanza, precisamente aquellos en que todos –locales y extranjeros– pare-cen mirar para otro lado y disfrutar de falsas e insustentables bondades.

A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas decisiones para avan-zar “sobre seguro” o adelantar otras para atender objetivos que son es-tructurales y, por ende, no necesariamente inmediatos, se introducen ries-gos innecesarios. Esos riesgos son lo suficientemente fuertes como paratransformar en inconsistentes políticas que en el plano sociopolítico yeconómico, de otra manera serían perfectamente razonables.

El caso argentino es una vez más un ejemplo. Se recomendó la posterga-ción del levantamiento de la restricción a la libre disponibilidad de los depó-sitos. De haberse aceptado esta propuesta el sistema financiero no habríaalcanzado el grado de normalización que hoy tiene y los ahorristas habríansido afectados aun más que lo que resultó del colapso de la convertibilidad.

Introducir la reforma –ciertamente necesaria– de la banca pública,reforma que constituye una política de modificaciones estructurales, enmedio de una política de estabilización y normalización, es decir fuera detiempo, transforma las buenas intenciones y la buena direccionalidad dela política en un grave error de política y política económica.

* * *

Nosotros, los argentinos, pero también la comunidad financiera inter-nacional, podemos sacar lecciones de este proceso de crisis. Lecciones quenos sirvan para definir un programa de crecimiento sustentable y con eldebido correlato social sin el cual a mediano plazo todo programa deja de serconsistente y sustentable. También lecciones para el funcionamiento del sis-tema financiero internacional como un todo. La repetición de crisis a lo largodel planeta (México, Sudeste Asiático, Rusia, Brasil, Argentina) está indican-do que algo no funciona y que debe y puede ser modificado.


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ROBERTO LAVAGNA

Que Argentina haya sido capaz de estabilizar y normalizar su econo-mía, aun reduciendo deuda externa neta con los organismos multilateralesde crédito y que ello haya ocurrido con un programa que no contaba conacuerdos externos, no es un dato menor. Tampoco es motivo de alegría.Los objetivos del programa se habrían alcanzado más fácil y más rápidosi muchas de las cosas discutidas en este documento hubieran sido acep-tadas antes.


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Gobierno de Lula, ¿continuidad, avance o retroceso?

Brasilio Sallum Jr.* y Eduardo Kugelmas**

Arribando al simbólico marco temporal de seis meses, el gobierno deLula sorprende y desconcierta. Sigue una política macroeconómica que ge-nera elogios del FMI, del Tesoro norteamericano y del conjunto de agentesligados al mundo financiero que la prensa convino en denominar “el merca-do”. Propone una reforma previsional que el propio Fernando HenriqueCardoso criticó en la prensa como demasiado severa con los funcionariospúblicos. Atrae para una coalición partidaria aparentemente fuerte en elCongreso al camaleónico Partido del Movimiento Democrático Brasileño(PMDB) y al Partido Popular (PP), último aliento de la antigua Arena, partido desustento del régimen militar instaurado por el golpe militar de 1964, mien-tras intenta controlar a los rebeldes de su propio partido rotulándolos, con laayuda de la prensa, de “radicales”. Intenta apaciguar las inquietudes de laintelectualidad de izquierda, hoy dividida entre la crítica a los rumbos consi-derados conservadores del gobierno y un apoyo de tipo personalista al nue-vo gobernante. Continúa recibiendo elogios y manifestaciones de apoyo en elmundo, como se vio en sus viajes al exterior. Y, lo que es fundamental, aunqueel gobierno ya sufra cierto desgaste, el presidente todavía alcanza niveleselevados de popularidad, en un momento en que los indicadores referentes ala renta y al empleo son los peores de los últimos años.

Todo esto impone que se arriesgue un análisis preliminar del nuevogobierno, aunque sea necesario reconocer que un período de seis mesesno es suficiente para evaluar las líneas principales de un mandato políti-co que debe durar por lo menos cuatro años. Sin embargo, ya es posiblereflexionar acerca del significado de la elección del nuevo presidente en lahistoria reciente del país y realizar un bosquejo, aunque provisorio, de lascaracterísticas del nuevo gobierno en comparación al anterior, presidido porFernando Henrique Cardoso, con especial énfasis en la gestiónmacroeconómica y en las reformas constitucionales propuestas al Congreso.

La victoria del PT y la democracia

El ascenso a presidente de la República de un inmigrante pobre de laregión del nordeste de Brasil –que fue operario metalúrgico en São

* Vice-Jefe del Departamento de Sociología de la Universidad de San Pablo. ProfesorAsociado del Departamento de Sociología de la Universidad de San Pablo. Traduci-do por Flavia Levim.** Profesor de Ciencia Política, Universidad de San Pablo. Investigador del Centro deEstudios de Cultura Contemporánea.


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BRASILIO SALLUM JR. Y EDUARDO KUGE

Bernardo, se proyectó nacionalmente como líder sindical, y se tornó fun-dador y presidente de honor del Partido de los Trabajadores (PT)– señala,sin duda, un avance importante del proceso brasileño de democratiza-ción, iniciado décadas atrás. Más que el resultado de las elecciones deoctubre del 2002, lo que se convirtió en las señales notables de la consoli-dación del régimen democrático en Brasil fue la colaboración durante el“período de transición” de los funcionarios del gobierno derrotado conlos vencedores (algo inédito en la historia del país), además de la tranqui-lidad con la cual las elites brasileñas encararon la asunción del nuevopresidente. La prensa internacional reconoció claramente el significadopositivo de lo que ocurría en Brasil y la saga individual de Lula se convir-tió en un liderazgo político mundialmente conocido y una figura atrayen-te para la opinión pública.

La elección de Lula, no obstante, no fue un hecho aislado. Su elecciónocurrió después de casi veinte años de experiencia democrática. Esta expe-riencia tuvo comienzo con el primer gobierno civil que sucedió, en 1985,al régimen dictatorial instalado por el golpe militar de 1964, produjo laConstitución de 1988 y cuatro elecciones libres y directas a la presiden-cia, además de las ocurridas periódicamente en los otros ámbitos de laFederación, los estados y los municipios.

El avance democrático decisivo no estuvo, por tanto, en el proceso deelección, sino en el candidato y en el partido elegidos. El electorado inno-vó al elegir, en su cuarto intento, un cuadro político no perteneciente a laselites tradicionales o a las clases medias ilustradas pero, sí, a un líder deorigen obrero y con las marcas de su origen social, representando unpartido de izquierda que, aunque dirigido mayoritariamente por cuadrosoriundos de la clase media urbana, reivindica los intereses de los “traba-jadores” e incorpora un gran número de ellos a su organización. En laelección, lo notable fue tener a la mayoría del electorado, las masas popu-lares y haber roto la regla elitista habitual en la política brasileña, de que“los pobres no votan a los pobres”. De hecho, la elección fue el resultadoculminante de un proceso de ampliación de la participación política de lasclases medias y populares cuyas raíces están en los años 70, cuando surgióen las áreas industriales un sindicalismo independiente en relación al Es-tado y fueron constituyéndose otros movimientos sociales populares.

Un elemento adicional acentúa el significado democratizador (en-tendiéndose aquí el término desde el punto de vista de la sociología polí-tica) de la elección de Lula: fue electo comprometiéndose a gobernar “ne-gociando” sistemáticamente tanto con los partidos políticos, como conlas organizaciones representativas de los diversos segmentos de la socie-dad. Esta promesa de ampliación de la participación política de la “socie-dad organizada” –contrapuesta a las propuestas de gobierno eficiente desu principal adversario– fue uno de los elementos clave de la conquista de


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GOBIERNO DE LULA, ¿CONTINUIDAD, AVANCE O RETROCESO?

votos de la clase media y de la disminución de la oposición empresarial,pues el contenido de las promesas de campaña fue bastante similar a laplataforma del candidato oficialista. Sin embargo, las promesas de nego-ciación con las demás fuerzas políticas y sociales fueron relevantes nosólo por su componente progresista (más democracia), sino también por-que tenían un componente implícito de moderación (las políticas futurastomarían en cuenta los intereses del empresariado y de la clase media).Esta última observación nos lleva a subrayar algunos de los límites de lasvictorias de Lula y del PT.

En primer lugar, la victoria de Lula ocurrió, en parte, gracias a suaproximación (y del PT) a los valores e intereses dominantes en el establish-ment brasileño. Así, la dirección del PT y Lula abandonaron la retóricasocialista y la defensa del estatismo desarrollista, a favor de un programaorientado por una visión similar a la defendida, hace mucho tiempo, porel ala liberal-desarrollista del gobierno de Cardoso. Esta perspectiva, asi-milada de a poco por la dirigencia del PT y adoptada formalmente a partirde la “Carta a los Brasileños”, de junio del 2003, defiende la disminuciónde la vulnerabilidad externa, una política firme de estímulo a las exporta-ciones y, en general, un Estado que estimule la producción y el empleo, sinretornar al proteccionismo o la ampliación de las funciones empresariasdel Estado. Más todavía: la dirigencia del PT prometió mantenerse en lalínea de respeto a los contratos, del ajuste fiscal y del cambio fluctuante. Yel PT no se quedó en el discurso. Se aproximó al centro partidario, aliándosecon el Partido Liberal y, principalmente, hizo del senador-empresarioAlencar el vicepresidente de Lula, contrariando al ala izquierda del parti-do. Aunque el PL sea un partido pequeño, el gesto político fue muy significa-tivo pues materializaba, antes de la llegada al poder, la promesa, ya men-cionada, de llevar adelante políticas negociadas. Todo eso fue reforzadopor una campaña electoral muy poco agresiva en relación a los adversa-rios, “desradicalizada”, que proyectó la imagen de un “Lula-paz-y-amor”.

En segundo lugar, las elecciones del 2002 incluyeron, además de laelección a presidente de la República, contiendas para el legislativo fede-ral (Cámara de Diputados y Senado), para los gobiernos de todos losestados de la Federación y para las Asambleas Legislativas estaduales.En estos otros ámbitos de disputa fue más limitado el crecimiento del PT yde los partidos aliados a él. En la elección para la Cámara Federal, porejemplo, el PT consiguió la mayor cantidad de bancas para su partido ycon eso ganó el derecho de presidir la Cámara. Porque, aun reuniendo asus aliados de izquierda y de centro, no hubiera alcanzado la mayoría de3/5 de las bancas, lo que tampoco le hubiera garantizado la posibilidad deaprobar reformas constitucionales.1 Por lo tanto, además de mantener unidasu propia bancada, buscó soporte en los partidos de centro y de derecha,que apoyaban al gobierno anterior. Después de muchas negociaciones y


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concesiones al mejor estilo tradicional que incluyeron “recuperar” para la vidapública nacional figuras políticas marginadas de la misma, por la coalición políticade apoyo al candidato oficialista a la sucesión de Fernando Enrique, el gobiernoconsiguió atraer el apoyo del PMDB y del Partido Popular (ex Partido Progre-sista Brasileño, reciclaje del Partido Democrático Social, sucesor de la viejaARENA, el partido del régimen militar de 1964). Con eso, el gobierno armó unacoalición partidaria que va de la izquierda a la derecha, formando un espec-tro ideológico todavía más amplio del que apoyaba al gobierno anterior. Estole da, por lo menos numéricamente, la mayoría parlamentaria para reformarla constitución. Ahora, la cuestión dificultosa –más complicada que la en-frentada por el gobierno anterior– es la de mantener la unidad de una coali-ción tan heterogénea en las votaciones. Tan difícil será la tarea que se puedeafirmar, con seguridad, que el gobierno tendrá que negociar con los partidosde oposición (PSDD y PFL) para aprobar los asuntos más complejos.

En lo que se refiere a los estados, las fuerzas políticas que antes apo-yaban el gobierno de Cardoso tienen una presencia todavía más intensa,especialmente el partido del ex presidente, el PSDB que controla siete esta-dos, inclusive los dos principales (San Pablo y Minas Gerais). En parte,ésta es la razón para que el gobierno de Lula haya buscado el consenti-miento de todos los gobernadores para las reformas de la agenda liberal,que el gobierno de Cardoso no pudo realizar, habiendo colocado en eltope de la agenda lo relacionada con las áreas previsional y tributaria. Setrata, sin embargo, de un apoyo condicionado. En el Congreso y en laFederación, las acciones del nuevo gobierno dependerán mucho de laconcordancia de fuerzas políticas sobre las cuales el gobierno federaltiene influencia pero no control.

En suma, la victoria de Lula y del PT expresa, sin duda, un avance delproceso de democratización que viene transformando hace más de dosdecenios la sociedad brasileña, pero su elección ocurrió dentro de paráme-tros políticos –para no hablar de los apremios financieros externos e inter-nos y de los derivados del nuevo orden político internacional– que restrin-gen las posibilidades del nuevo gobierno de desarrollar políticas que rom-pan significativamente con el status quo. Pero no existe la cuestión de losparámetros y de los apremios a considerar y, además, no hay una conexiónobligatoria entre el significado democratizador de la elección, y el carácterdemocrático de las opciones políticas adoptadas por el gobierno electo.

La oposición en el poder: ¿continuidad?

Casi todos los analistas políticos concuerdan que, hasta ahora, lacaracterística más notable del gobierno de Lula ha sido su continuidad enrelación al gobierno de Cardoso. Esto vale, especialmente, para la gestión


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macroeconómica. Aunque hayamos evidenciado la “transformación” li-beral de la dirigencia del PT –cambio que la mayoría de los observadoresno percibió– y las promesas hechas durante la campaña electoral de se-guir el recetario básico de la gestión económica de Cardoso, no deja decausar cierta sorpresa la ortodoxia fiscal y monetaria de las políticas delMinisterio de Hacienda y del Banco Central del nuevo gobierno. En efec-to, el gobierno de Lula decidió aumentar el grado de ajuste fiscal prometi-do al FMI por el equipo de Cardoso (4,25% de superávit primario de lascuentas públicas en relación al PIB para 2003, el envés de los 3,75% prome-tidos para 2002) y elevar los intereses básicos de la economía para comba-tir la tendencia inflacionaria de finales del 2002.

Es necesario, entretanto, precisar lo que se entiende por continuidadentre los gobiernos de Lula y Cardoso. Lo fundamental es que el nuevo go-bierno no escapó a la hegemonía política liberal asegurada durante el primergobierno de Cardoso y confirmada por su reelección en 1998: el Estado per-dió sus funciones empresariales aunque haya mantenido buena parte de sucapacidad de regulación, el capital extranjero fue equiparado constitucio-nalmente al doméstico y absorbió gran número de empresas estatales deservicios públicos y parte de las empresas manufactureras nacionales, losprincipales bancos estaduales fueron privatizados y se mantuvo la aperturadel comercio exterior, aunque con prioridad para el Mercosur.

Existen, sin embargo, varias maneras de ser liberal, como quedó claroa lo largo de los años en los que Cardoso ejerció el poder. La clave paraentender esto está en las diferencias entre las políticas económicas delprimer (1995-1998) y del segundo gobierno de Cardoso (1999-2002). Aun-que durante la campaña electoral de los candidatos de oposición aCardoso hayan procurado homogeneizar los dos períodos para atacarlomejor, las dos políticas tuvieron orientaciones bien distintas aunque am-bas puedan ser consideradas liberales. En el primer gobierno, se intentóasegurar la estabilización monetaria (conseguida con el lanzamiento delPlan Real en 1/7/1994) combinando el anclaje cambiario (cambio semifijo)e intereses altos, acompañados de una política fiscal poco rigurosa, mien-tras que en el segundo gobierno se abandonó el anclaje cambiario a favorde un régimen de cambio fluctuante y de una rigurosa política fiscal,asociados, en la medida que las tensiones inflacionarias permitían, poruna política de intereses declinantes.

Como se sabe, la gestión económica del primer gobierno de Cardoso–próxima a lo que se ha denominado “fundamentalismo de mercado”–terminó, de un lado, castigando fuertemente el sector productivo (obligado aajustarse aceleradamente a los niveles mundiales de productividad) y, porotro, ampliando bastante el endeudamiento del sector público y la fragili-dad financiera del país frente a los movimientos de contracción de liquidezinternacional. Las políticas compensatorias de desarrollo, adoptadas en


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la época, no fueron suficientes para evitar los impactos negativos de lagestión macroeconómica sobre el sistema productivo y el empleo.

En función de su fragilidad financiera, Brasil fue alcanzado seria-mente por la sucesión de crisis internacionales (mexicana, asiática y rusa)ocurridas entre 1994 y 1998 y el gobierno necesitó recurrir al auxilio delFMI (noviembre de 1998) y, por fin, hacer fluctuar el cambio (enero de1999) para bloquear la fuga de capitales y preservar sus reservas interna-cionales. A partir de este momento (primer mes del segundo mandato deCardoso), la política económica brasileña fue constante: fuerte ajuste fis-cal, cambio fluctuante y el sistema de metas inflacionarias. Es claro queesta política fue mucho más favorable a las actividades productivas quela adoptada en el primer mandato. Sin embargo, a no ser por el año 2000,el desempeño económico del país en el segundo mandato de Cardoso fuemediocre. ¿Por qué sobrevino un resultado tan negativo? En función delalto endeudamiento del país, los resultados de la nueva política depen-dieron básicamente del flujo de capitales externos: en las situaciones enlas cuales sobrevino una reducción significativa de la inversión externay/o de préstamos (ya sea por la retracción económica mundial o pordesconfianza en relación a los rumbos del país), cayó el crecimiento delproducto y se interrumpió la baja de intereses. En especial, pesó conside-rablemente el cambio de la coyuntura internacional a partir del segundotrimestre del 2001, con el fin de la “burbuja” que sobrevaluaba los merca-dos de acciones, y, más adelante, con las influencias recesivas de losatentados terroristas del 11 de septiembre en Nueva York y Washington.Aun así, gracias a nuevos recursos externos obtenidos del FMI (en 2001 y2002), el gobierno consiguió evitar una crisis cambiaria más violenta.Esta política económica fue acompañada por una nueva retórica de “re-cuperación del desarrollo” y por estímulos a la expansión de las exporta-ciones y de sectores industriales específicos. Con eso, puede decirse queel segundo gobierno de Cardoso se inclinó –de forma lenta, irregular ypoco consistente– a una política que podemos denominar “liberal-desarrollista”. De esta manera, a pesar de los esfuerzos hechos y a pesarde los eventuales méritos de la gestión económica del segundo gobiernode Cardoso, el crecimiento económico del país fue muy bajo e irregular yel desempleo muy elevado, lo que contribuyó, como se sabe, a la victoriade la oposición en las urnas.

Esta pequeña digresión permite responder con más precisión a lacuestión acerca de la naturaleza de la continuidad entre la gestión deCardoso y el gobierno de Lula. El gobierno de Lula no rompe, como yasubrayamos, la hegemonía liberal consolidada por Cardoso. Incluso, entérminos globales parece ser la continuación, profundizada, del segundogobierno de Cardoso. Profundizada en, por lo menos, tres aspectos. Elprimero, ya mencionado, se refiere a la política macroeconómica: conti-


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núa todo como antes y, además, el gobierno de Lula efectúa un ajustefiscal más fuerte y una política monetaria más rígida que lo efectuadoanteriormente. El segundo aspecto es todavía más relevante: el nuevogobierno retomó un programa de reformas estructurales interrumpidopor Cardoso, por falta de condiciones políticas. La agenda que propuso es,de hecho, liberal: reforma previsional, reforma tributaria, reforma laboral,autonomía del Banco Central, etc. Aquí se manifiesta el mayor quiebre delas expectativas dominantes en relación a la acción del nuevo gobierno, loque será analizado con más detenimiento en la próxima sección. Tercero: laretórica de la campaña del PT acentuó las insuficiencias de las políticassociales y de desarrollo del gobierno de Cardoso (hasta el punto de negarsu existencia) y su candidato prometió hacer de ellas el centro de su políti-ca. Si así fuera, pues todavía no está claro que de hecho así será, el gobiernode Lula vendría a dar consistencia a las tendencias liberal-desarrollistasya presentes en el gobierno anterior. Con tantas semejanzas entre un go-bierno y otro, no es sorprendente que el gobierno de Lula esté recibiendoaplausos de agencias multilaterales como el FMI y el Banco Mundial.

Es verdad que la coyuntura electoral ayudó a acentuar las semejan-zas entre las políticas macroeconómicas del gobierno actual en relaciónal anterior. Se recuerda que la posibilidad de victoria de Lula desencade-nó en el 2002, en función del temor de que fuesen abandonadas las di-rectrices económicas del gobierno de Cardoso, una extraordinaria reduc-ción del ingreso de capitales. Hasta las líneas de crédito destinadas a laexportación, nunca afectadas en crisis anteriores, fueron muy reducidas.Además, hubo una búsqueda intensa de dólares tanto por la necesidadde pagar préstamos externos como por movimientos especulativos. Re-sultado: el real se desvalorizó de forma intensa frente al dólar y se desen-cadenó una tendencia inflacionaria.2 Frente a las perspectivas de morato-ria externa y de desestabilización monetaria, implícitas en la situación, laopción política del gobierno de Lula fue recuperar la credibilidad en rela-ción al “mercado” y al sistema financiero internacional, adoptando lasdirectrices macroeconómicas de Cardoso.3

Esta opción expresa un fundamental cambio de actitud del núcleodominante del partido, que se acentuó a lo largo de la campaña comoindica la diferencia de tenor entre la “Carta a los Brasileños” de junio del2002 y los documentos anteriores (www.pt.org.br).4 Se subraya, además,que en relación a la gestión macroeconómica el espectro de maniobra esmuy limitado y las alternativas son muy pequeñas, envolviendo gravesriesgos de desestabilización; los liderazgos del PT tuvieron siempre enmente el ejemplo cercano, y negativo, de la Argentina para evitar cambiosmás bruscos de política económica, tales como los deseados por el alaizquierda del partido. El temor de una crisis que tornase inviable elgobierno de Lula empezó a predominar en el núcleo hegemónico del PT


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formado por José Dirceu, por Antônio Palocci, por José Genuino y porLuís Gushiken. Palocci, convertido en coordinador de la plataforma par-tidaria luego de la trágica desaparición de Celso Daniel (el coordinadororiginal del programa), fue tornándose el principal portavoz del partidopara las cuestiones económicas. Incluso antes de la segunda vuelta senotó la preocupación de buscar nombres asociados a las tesis más con-servadoras para el estratégico puesto de la presidencia del Banco Central.La elección de un ex dirigente de un banco norteamericano (el Bank Boston)vinculado al Psdb, Henrique Meirelles, y la entrada en el equipo económi-co del gobierno de economistas de orientación ortodoxa –instruidos en laFGV-Rio y PUC-Rio– materializó, más allá de todas las expectativas, el des-vío político del núcleo dirigente del PT.

Si desde este ángulo el gobierno de Lula sigue y profundiza la orien-tación adoptada por el segundo gobierno de Cardoso, cabe preguntarse:¿dónde hubo cambios políticamente significativos? ¿Cuáles son lasimplicaciones políticas de la continuidad y de los cambios?

Sorpresas y dilemas: semillas de una crisis política

La trayectoria histórica, el programa de gobierno del PT y los compro-misos asumidos durante la campaña electoral hacían creer que, despuésde la asunción de Lula, ocurriría una intensificación del desarrollismo(se advierte que la plataforma del candidato José Serra también apuntabaen este sentido) y un fuerte énfasis en las políticas de tipo redistributiva.Sorprendentemente, en estas dos áreas –política de desarrollo y políticassociales– el gobierno de Lula ha demostrado vacilación y poca eficiencia.Hasta ahora, casi seis meses después de la asunción del gobierno, no hayuna definición clara de su política industrial, hay escasa articulaciónentre el ministerio de Desarrollo, que se suponía encargado de definirla, yel BNDES, principal institución de financiamiento a largo plazo de inver-siones. Una señal clara de este desbarajuste es que fue la Secretaría deComunicación de la Presidencia el inusitado centro de poder que tomó lainiciativa de formar un grupo de trabajo para formular una estrategia dedesarrollo industrial para el país.5

En cuanto a las políticas sociales, su importancia ha sido proclama-da por el gobierno y legitimada por la sociedad. Además de eso, el gobier-no consiguió “vender” con gran eficacia publicitaria su programa centralde combate a la pobreza, el programa “Hambre Cero”. Aun así, existe unagran indefinición en cuanto a los objetivos y medios de este nuevo progra-ma y en cuanto a su relación con los programas de protección social delgobierno anterior y todavía en funcionamiento. En suma, el programa“Hambre Cero”, hasta ahora, es poco más que un “slogan publicitario”,


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dejando mucho que desear en torno a una realización concreta que anun-cie con claridad la nueva fase social. Las dificultades del gobierno enrelación a las áreas de desarrollo y de combate de la pobreza muestranque el PT todavía no tenía ni cuadros suficientes ni propuestas madurasde gobierno, a pesar del largo período de preparación y de la labor delInstituto de la Ciudadanía, organización no gubernamental presidida porLula y destinada a debatir y elaborar estudios sobre políticas de gobierno.

Sin embargo, el modo de encaminar las iniciativas políticas guberna-mentales, la forma con la cual se viene aplicando el recetario macroeconómicoheredado del gobierno anterior y el contenido específico de las reformas enca-minadas al Congreso Nacional vienen produciendo realineamientos im-portantes entre las fuerzas políticas del país y tienden a ocasionar ciertadosis de inestabilidad, que puede evolucionar hacia una crisis políticainesperada para un gobierno y un presidente que fueron investidos en uncargo en medio de una extraordinaria ola de popularidad que, en granparte, todavía conserva.

Veamos, en primer lugar, la cuestión de la orientación de las propues-tas de gobierno. Cumpliendo compromisos de la campaña electoral de ne-gociar sus políticas con “la sociedad”, el gobierno de Lula creó varios gru-pos de “negociación y asesoría” que discuten las iniciativas a ser tomadasdirectamente por el Ejecutivo o las que enviará al Congreso Nacional. Elprincipal de éstos es el Consejo de Desarrollo Económico y Social, cuyopapel todavía no está claro. Aunque tales mecanismos de “negociación”pretendan significar un avance desde el punto de vista de la participaciónpolítica –comparados con el modelo de decisión tecnocrático, aunque bas-tante atento a las reglas de la democracia representativa, del gobierno deCardoso– los mismos son muy limitados, ya que los miembros de los conse-jos son indicados por el gobierno y su función es de asesoramiento.

Esta limitación quedó clara en el caso de la reforma previsional: elConsejo aprobó, después de largas negociaciones, propuestas que fuerondescartadas sin ninguna justificación por el gobierno en el proyecto enca-minado al Congreso. Por otra parte, el gobierno de Lula viene buscando,además, convertir a los gobernadores de estado en aliados de su progra-ma de reformas. Se trata de coordinar esfuerzos, bajo el liderazgo delpresidente, de los responsables por el poder ejecutivo en la Federaciónpara llegar a un consenso acerca de las reformas de interés común (hastaahora la previsional y tributaria) antes de enviarlas para la aprobaciónpor parte del Legislativo. La ida en conjunto del presidente y de los gober-nadores para entregar los proyectos de reforma al Congreso, escena ini-maginable en el período FHC, fue una demostración emblemática de estaforma diferenciada de buscar consensos sociales y políticos para la con-secución del programa de gobierno. Se subraya, sin embargo, como yaseñalamos antes, que el apoyo obtenido se originó en buena parte del


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consenso en torno de la agenda liberal de reformas propuestas por elgobierno de Lula.

Aunque el recurrir a esos foros de negociación materialice una creenciaen las virtudes del diálogo, de la negociación y de la participación políticaampliada, presente en el discurso del PT desde los años 80, el mismo debe serentendido, ahora, como “necesidad política” de un gobierno, cuya base par-lamentaria es frágil, para aprobar las reformas que desea realizar.

Aunque de manera general se esperase, desde antes de la asunción delnuevo gobierno y, en especial, a partir de la definición de los miembros delnuevo equipo económico, que habría cierta continuidad por lo menos en losprimeros meses entre los gobiernos de FHC y de Lula, resultó obvio que elcombate a la tendencia inflacionaria del período electoral y la conquista de lacredibilidad respecto a los acreedores del Estado (nacionales y extranjeros)eran los blancos centrales del nuevo gobierno. De hecho, los nuevos ocupan-tes del Planalto llegaron a sobrepasar la rigidez fiscal y monetaria anterior.Aunque el énfasis en la ortodoxia pueda ser entendida como táctica políticanecesaria a corto plazo, la combinación de políticas adoptadas –y la tenden-cia de liquidez internacional de capitales– produjeron una valorización delreal que pone en riesgo la expansión de las exportaciones y puede perjudicarel gran triunfo heredado de la crisis del 2002, el megasuperávit comercial. Dehecho, la valorización del Real tiende a disminuir el impulso exportador yestimular las importaciones, lo que todavía no ocurrió porque las exportacio-nes corrientes se refieren a contratos realizados meses atrás (cuando la coti-zación del dólar era más elevada) y porque el estancamiento económico in-terno sirve como freno provisorio a las importaciones. En este escenario vieneaumentando drásticamente el desempleo (calculado en el mes de abril encasi 13% de la población económicamente activa, el índice más alto desde1991) y reduciéndose el salario medio real. Además, se estima hoy que elpoder de compra de los salarios está por debajo del nivel alcanzado antes dellanzamiento del Plan Real, en el 1º de julio de 1994.

Se concluye de aquí que, aunque todo indique que la apuesta hechapor el gobierno en la recuperación de la credibilidad junto “al mercado”fue alcanzada, su costo para el lado real de la economía está sobrepasan-do el límite de lo que podría ser considerado, en teoría, un mal necesario, ouna etapa de ajuste a las condiciones del 2002. Crecen las críticas al nosustento de un cambio favorable a las exportaciones y al alto nivel deintereses determinado por el Banco Central. La protesta es casi generali-zada –constituyen una excepción los economistas más ligados al merca-do financiero o ultraliberales doctrinarios– habiendo el propio vicepresi-dente de la República liderado el coro de los descontentos. Después delinterés básico de la economía haber sido elevado por el BC a 26,5%, loscortes efectuados meses después, a partir de junio, fueron vistos comotardíos e insuficientes por la mayoría de los analistas.


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En realidad, la política económica del gobierno petista estáreestableciendo el debate sobre política económica, que marcó fuerte-mente el primer gobierno de FHC, entre los “fundamentalistas de merca-do” y los “liberal-desarrollistas”. Ocurre, por tanto, una sorprendentereversión de papeles: al paso que los liberal-desarrollistas, la minorita-ria ala izquierda de la coalición de apoyo a Cardoso contaba con elapoyo de la oposición petista, hoy el gobierno del PT cuenta con el apoyode los “fundamentalistas de mercado” que dominaron el primer gobier-no de Cardoso y tiene la oposición de su antigua ala desarrollista y,ciertamente, de la izquierda del PT (rotulados por el gobierno y por laprensa como “radicales”).

La cuestión de la gestión ortodoxa haber sobrepasado o no el límite delo que podría ser caracterizado de manera benévola como un “mal necesa-rio” vuelve a instalar, de hecho, un tema que siempre estuvo presente en eldebate económico pre y post electoral: la idea de una “fase 2”, la del creci-miento, la cual debería suceder a la fase ortodoxa, una vez superados losresabios de la crisis del 2002. En el escenario más favorable, el procesoinflacionario sería controlado, los intereses caerían y se tendría en el finaldel 2003 una mejora significativa en los índices de actividad económica.Esta mejora de los indicadores económicos más la aprobación de las refor-mas de la agenda liberal convencerían finalmente a los mercados financie-ros en cuanto a la solvencia del país a mediano y largo plazo.

En este momento entraría en escena la orientación desarrollista, através de la adopción de una política industrial y de una ola de inversio-nes (del sector público y/o en nuevas asociaciones con el sector privado)en infraestructura y exportación, orientados por criterios sociales.

Sin embargo, un conjunto de dificultades coloca en jaque esta pers-pectiva optimista. La prolongación del problema monetario, cada vezmás controvertido y que parece obedecer a una visión muy específica delfuncionamiento del régimen de metas inflacionarias torna precarias lasperspectivas de una recuperación del crecimiento dentro del 2003. Lavalorización cambiaria acontecida coloca en riesgo el principal triunfoheredado de la crisis del 2002, la expansión de las exportaciones y lacontinuidad de los elevados superávit en el balance comercial. Tambiénlas directrices de la denominada segunda fase permanecen inciertas.Aunque haya habido una intensa discusión en torno a la temática de lapolítica industrial en el segundo mandato de FHC y un visible cambio deactitud de su gobierno frente al tema en la gestión del ministro SérgioAmaral (cuyos estudios técnicos sobre el tema podrían ser el punto departida para una nueva etapa), todavía no se sabe qué rumbo será toma-do por el gobierno de Lula.

Como ya mencionamos, algunos gestos de cambios para el futuro fue-ron dados: el reciente documento del Bndes, significativamente llamado


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“La recuperación del desarrollo-directrices para la acción del Bndes”(www.bndes.gov.br) reafirma en forma inequívoca los ejes de la orien-tación desarrollista de la “fase 2”. El nuevo Plan Plurianual (PPA) apun-ta en su formulación hacia el sueño de la conciliación entre el estadoplanificador y promotor del desarrollo con inclusión social con la esta-bilidad basada en sólidos fundamentos fiscales y monetarios(www.planobrasil.gov.br).

Pero se aguarda todavía el pasaje –siempre arduo– de las intencionesa propuestas concretas. Incluso, en el terreno de las proposiciones másgenerales, hay una clara distancia entre estos documentos y lo que fuedivulgado por el Ministerio de Hacienda, denominado “Política econó-mica y reformas estructurales”, con claras semejanzas con la denomina-da “Agenda Perdida” cuya elaboración, durante la campaña electoral,fue coordinada por José Alexandre Scheinkman (economista liberal quetrabaja en la Universidad de Princeton-USA) y por el actual secretario dePolítica Económica, Marcos Lisboa. Se advierte que en este documento,que tiene la firma del ministro Antonio Palocci, de Hacienda, no se discu-te la política industrial y ni siquiera el papel promotor del Estado(www.fazenda.gov.br).

En este abordaje, que poco se distingue de los puntos de vista de lossectores más liberales que dominaron la gestión económica del primergobierno de FHC, la inclusión social es vista como meta a ser alcanzadapor la puesta en foco de las políticas específicas. En suma, las políticassociales son entendidas como políticas meramente compensatorias.

Hasta el momento, el extraordinario carisma personal del presidenteimpidió que la ansiedad por medidas concretas frente al estancamiento eco-nómico y sus consecuencias se convirtiese en desgaste político generalizadoy profundo. No obstante, las señales de recesión se profundizan, ascendien-do los indicadores de peligro. Las semejanzas con el primer mandato de FHC

desconciertan a los analistas y tornan presente el temor que hasta el cambiofluctuante no pueda impedir una crisis cambiaria futura. En lo que se refierea la política macroeconómica, más que todo es la falta de medición en elsupuesto pasaje de la fase de la estabilización a la del crecimiento lo quetorna el ambiente político muy crispado y peligroso, pudiendo afectar la granpopularidad difusa que goza, hasta hoy, el presidente Lula. La decisión dereducir levemente las metas de inflación para los años 2004 y 2005 (y, portanto, la posibilidad de ablandar un poco el garrote ortodoxo que bloquea laeconomía) además del lanzamiento de un programa de pequeños préstamosa intereses bajos revelan que la alarma política ya sonó y fue percibida por lasautoridades gubernamentales, produciendo alguna reacción del presidenteLula y de los responsables de la política económica.

Aunque la gestión macroeconómica sea central para evaluar el desem-peño y las posibilidades de éxito del nuevo gobierno (pues tiene efectos no


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sólo sobre la economía sino también sobre las posibilidades de tornar laspolíticas sociales eficaces), el contenido específico de las reformas constitu-cionales propuestas, la previsional y la tributaria es potencialmente tan omás importante para la definición de los rumbos del gobierno de Lula.

En relación a la reforma previsional, sorprendió desde luego el énfa-sis y la prioridad dadas a la misma por el gobierno de Lula, en función dela oposición férrea que el PT había hecho a varios de sus puntos, talescomo la tasación de los inactivos, cuando fueron defendidos anterior-mente por el gobierno de Cardoso. Los principales ítem de la propuestason los de la extensión de los períodos de tiempo necesarios para la ad-quisición del derecho de los funcionarios públicos a la jubilación inte-gral, la aplicación de un techo a las mismas, el establecimiento de untecho garantizado por el Estado de 2400 reales para los futuros funciona-rios –el mismo valor que deberá regir para los jubilados del sector priva-do, sometidos al régimen del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS)–y la contribución de los inactivos. Además de esto se propone un límitebastante restrictivo a las pensiones, actualmente iguales a las jubilacio-nes. El proyecto propone como límite para las jubilaciones de los emplea-dos públicos el salario recibido por los ministros del Supremo TribunalFederal, y establece un tope para los funcionarios públicos estaduales,medida de especial interés para los gobernadores, por tener efectos inme-diatos en la disminución de sus gastos en jubilaciones y pensiones.

La presentación de esta propuesta abrió una intensa polémica en elCongreso y en la prensa, siendo muy fuerte la reacción negativa de las enti-dades que convocan a los servidores públicos y especialmente la de los miem-bros del Poder Judicial. Sobrevino, así, un intenso desgaste en elrelacionamiento del PT con una de sus bases sociopolíticas más tradiciona-les, las organizaciones sindicales del sector público. Actualmente (mediadosde julio), se traba una acalorada discusión sobre el contenido de la reformaen el Congreso y la presentación de enmiendas al proyecto del gobierno.Incluso, los defensores históricos del concepto de reforma previsional, criti-can su obvia intención fiscal inmediata y el desinterés del gobierno respectoal diseño de Estado que surgirá de ella. El ex presidente Cardoso, por ejem-plo, ya mostró inquietud con la ausencia de preocupación del gobierno encrear medios que definan y aseguren los derechos de los miembros de carre-ras típicas del sector público, núcleo de la administración pública. Hay indi-cios, no obstante, de una aceptación por parte de la opinión pública de lanoción de que la reforma está volcada a la extinción de privilegios de tipoestamental de algunas camadas del empleo público; también debe notarseque medidas como las exigencias de edad mínima propuestas (60 años parahombres, 55 para mujeres) son vistas como de elemental equidad.

La reforma tributaria propuesta por el gobierno de Lula es declarada-mente, de carácter muy limitado, la “reforma posible” como fue expresado


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por portavoces oficiales. Como se vio durante el gobierno de FHC, los inten-tos de conciliar los objetivos de desgravar la cadena productiva, mante-ner el equilibrio federativo y, simultáneamente, no perjudicar los esfuer-zos recaudadores de la Unión se revelaron incongruentes. La prioridaddada al mejoramiento de las cuentas fiscales se materializó en un fuerteaumento de la carga tributaria y el gobierno fue en innumerables ocasio-nes acusado de no interesarse verdaderamente por el tema.

Con una rapidez que sorprendió, el gobierno de Lula consiguió pre-sentar un proyecto a finales de abril, con el apoyo del conjunto de losgobernadores. El precio de esta victoria política fue la postergación de lostemas más controvertidos y la consolidación de los mecanismos anterio-res que habían posibilitado el aumento de la carga tributaria, como eltributo a la operatoria financiera. No fue aprovechado el relativo consen-so establecido en el Congreso Nacional, durante el gobierno anterior, entorno de la propuesta denominada Mussa Demes, (nombre del diputadoque coordinó su formulación). Esta propuesta sugería la unión de losdiversos impuestos sobre consumo existentes en un impuesto de valoragregado (IVA) a ser cobrado por la Unión y redistribuido por los Estados,aproximando el sistema brasileño a la técnica tributaria de la mayor partede los países. La resistencia de los municipios al pasaje del impuestosobre los servicios (ISS) al nivel estadual también limitó el alcance de lareforma propuesta por el gobierno.

El principal punto de la reforma es la unificación del Impuesto sobrela Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), que es la base de la recau-dación de los Estados y que actualmente está sujeto a 27 legislacionesdiferentes, una para cada Estado y la simplificación de las actuales 44alícuotas en apenas 5 (cinco). Hubo fuerte presión de los estados delnordeste, que son predominantemente consumidores y no productorespara que el cobro del impuesto pasase a ser en el destino y no en el origencomo actualmente; la solución “salomónica” fue continuar con el cobroen el origen, pero con una transferencia parcial al estado consumidor, deforma aún a definir. Otros puntos importantes: la eliminación del cúmuloen el pago de las contribuciones sociales y la transformación de la cargasobre transacciones financieras (CPMF) en impuesto definitivo, cuya alí-cuota puede fluctuar entre 0,08% y los actuales 0,38%.

El desequilibrio básico del sistema tributario del país –su carácterregresivo y el fuerte peso de los impuestos que gravan principalmente elconsumo– no es tocado por esta reforma, aunque la preocupación con eltema esté presente, como intención, en la tasación de herencias ydonaciones y en los cambios propuestos en el impuesto territorial rural.Se advierte que la reforma constitucional propuesta tendrá que ser com-pletada por leyes complementarias y leyes ordinarias, un proceso que


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puede durar años, siendo difícil una evaluación en el estado actual. Así,el proyecto de reforma tributaria debe ser visto, por ahora, ante todo comouna manifestación de intenciones. Es fundamental tomar en cuenta que lareforma previsional también tiene fuertes efectos fiscales, y que el mayorinterés de los gobernadores está en conseguir reducir el flujo de pagosdestinados a jubilaciones y pensiones y, por otro lado, conseguir másrecursos por la tasación de los inactivos. Lo que parece estar en juego es lacapacidad del gobierno de aprobar reformas constitucionales vistas favo-rablemente por los mercados financieros, aunque no satisfagan objetivosmás ambiciosos de una amplia reforma del Estado brasileño.

Habiendo hecho bien las cuentas, el gobierno de Lula ha sido muyeficiente hasta aquí en la gestión ortodoxa de la economía y en la con-ducción de la agenda liberal de reformas pero viene mostrando resulta-dos poco salientes en las áreas en las que se esperaba mucho de unagestión de izquierda. Ciertamente eso puede cambiar, pero la “transfor-mación” liberal del PT y la gestión hiperortodoxa de la economía yaprodujeron efectos políticos significativos. Generaron fisuras importantesen la base parlamentaria del gobierno (la izquierda del PT, hoy, es elprincipal foco de oposición) y tornaron al Ejecutivo federal más depen-diente de los partidos de centro y derecha –aliados y opositores– paraaprobar sus proyectos de reforma. Lo mismo viene ocurriendo en la basesociopolítica que eligió al actual presidente: el empleado público, dura-mente tocado por la propuesta de reforma previsional, ya se movió cla-ramente a la oposición. Y aunque el empresariado (principalmente elindustrial y comercial) todavía se sienta aliviado porque Lula no era elrevolucionario que se temía, comienza a manifestar señales de crecienteirritación con la hiperrigidez fiscal y monetaria que viene marcando lagestión económica.

Las propias organizaciones proletarias de apoyo del gobierno, la CUT

y sus sindicatos filiados, ya dan señales de creciente parálisis política enfunción del estancamiento económico, del desempleo y del distanciamien-to cada vez mayor de sus antiguos aliados, los asalariados del sectorpúblico. Por otro lado, como las políticas del nuevo gobierno tienen granafinidad con la base sociopolítica que tiene hegemonía desde el períodoFHC (pues se encuadran en los parámetros liberales), los partidos de opo-sición, PSDB y PFL, centrales en el sostén del gobierno anterior, tienen difi-cultades visibles para adaptarse al papel de oposición. Haciendo contra-punto respecto a la creciente oposición de los grupos con presencia en laescena pública, el presidente preserva elevados índices de popularidad.Esto sugiere, de inmediato, la cuestión relativa a la duración de esta des-proporción entre el apoyo difuso y la oposición de los segmentos socialesorganizados que actúan políticamente.


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Conclusión

El gobierno de Lula enfrenta una situación paradójica. Sus esfuerzospor hacer frente a la crisis desencadenada en el 2002 por la expectativade una gestión macroeconómica de tipo “heterodoxo” o “populista” lollevaron a una overreaction, a una búsqueda de la aprobación de los mer-cados financieros por medio de la iniciativa de aumento del superávitprimario de 3,75% a 4,25% del PIB, del mantenimiento de tasas de interésextraordinariamente elevadas y de la indiferencia frente a la apreciacióncambiaria. Los aplausos fueron ganados, pero a costas de un estancamien-to que amenaza convertirse en recesión, provocando una reacción que vamucho más allá de los parlamentarios radicales del ala izquierda del par-tido, y que ya abarca un segmento significativo de los empresarios. La granapuesta en las reformas viene cargada de riesgos: aunque sean aprobadasen el Congreso, tendrán un efecto inmediato limitado, garantizando ape-nas, en la mejor de las hipótesis, la continuidad de la aprobación de los“mercados“. En el caso de la reforma previsional, puede significar unagrave y definitiva ruptura con la base sociopolítica tradicional del partido.

El gobierno corre contra el tiempo: debe conseguir producir señalesmás claras de recuperación económica antes del final del corriente año, yde tener éxito en la aprobación de las reformas constitucionales encami-nadas sin que el desgaste inevitable respecto a sus bases tradicionales setransforme en una crisis política aguda, tendrá un horizonte de maniobramayor para el próximo año, de forma a poder obtener un resultado favo-rable en las elecciones municipales, lo que le daría más aire hasta el finaldel mandato. Éste es, por el momento, el escenario más favorable y pareceser el esperado por los estrategas políticos del Planalto. No obstante, suéxito depende de una difícil combinación de dos recursos políticos muydiversos entre sí: la popularidad difusa del presidente y el logro de unbuen resultado –más habilidad que técnica– respecto al problema mone-tario y fiscal.

Escenarios alternativos más pesimistas, que ponen en evidencia lalentitud de la transición a la fase 2 y enfatizan las dificultades del revertirlos efectos recesivos de la política desarrollada en el primer semestre delaño son también manifestados por analistas respetados y ganan progre-sivamente espacio en la prensa. En esta línea de pensamiento se destacatambién el aumento creciente de la tensión social en el campo y las visi-bles vacilaciones del gobierno al lidiar con el problema. Dentro de talperspectiva, surgen hipótesis en torno a un posible vuelco claramentepopulista, en el cual se intentaría una profundización de la relación di-recta del presidente con las masas. En el límite, ya se mencionó la hipóte-sis de una salida de tipo bonapartista, como lo expuesto por el sociólogoLeôncio Martins Rodrigues (Folha De São Paulo, 15/06/2003).


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Oriundo de un proceso electoral marcado por la ansiedad de trans-formaciones profundas y legitimado por la capacidad entonces demos-trada de identificarse con este anhelo, el gobierno de Lula necesitará degran habilidad estratégica y táctica para consolidarse. La historia nosenseña cómo es difícil y compleja la tarea de convertir la difusa insatisfac-ción con el status quo, instigador psicosocial de la elección del 2002, enplataformas de acción concreta. Para recordar un clásico del pensamien-to político, será necesario no sólo que el gobierno pueda presentar mues-tras notables de virtud, sino también que sea favorecido por la fortuna.

Notas

1. La base parlamentaria oficial original en la Cámara de Diputados estaba constitui-da por partidos de izquierda y de centro (PT, PSB, PDT, PC DE B, PPS, PMN, PV, PTB y PL) queposee 253 diputados de un total de 513. Obsérvese que para aprobar reformas en laConstitución son necesarios 308 votos en dos votaciones en cada una de las casas delCongreso Nacional.2. Como consecuencia positiva de esto, hubo una ampliación del superávit en elcomercio exterior (13,5 billones de dólares en 2002) y una reducción drástica deldéficit en transacciones corrientes con el Exterior (déficit de 1,7% del PIB contra 4,5%en 2001). De esa forma, la crisis del 2002 terminó acelerando la recuperación de labalanza comercial externa que ya venía ocurriendo desde la adopción del régimen decambio fluctuante, en 1999, y reduciendo la dependencia brasileña en relación alfinanciamiento externo.3. Hasta ahora, poco más de cinco meses después de la asunción, el gobierno de Lulaha sido exitoso en este aspecto: el real está en franca valorización frente al dólar (estáentre 2,80 y 2,90 reales por dólar después de llegar a casi 4 en el 2002), el riesgo paíscayó para cerca de 700 puntos (estuvo en casi 2.400 puntos) y la inflación comienza adar señales de caída significativa.4. En reportaje de la revista semanal Veja (edición del 25 de junio del 2003) se describecon detalle la elaboración de este documento.5. Cuando este trabajo estaba concluyéndose, se divulgó el documento “Ruta parauna agenda de desarrollo” (www.mdic.org) firmado por los ministros de Hacienda,de Planeamiento, de Desarrollo Industrial, por el ministro jefe de la Casa Civil, por laSecretaría de Comunicación Estratégica y por la dirección del BNDES, que apunta haciauna política industrial más definida y direccionada. No fue posible incorporar a estetexto un análisis más elaborado de este documento, pero cabe decir que reafirma uncompromiso del gobierno como un todo con la definición de una política industrial,aunque todavía resten las cuestiones ya subrayadas de la concreción de la intención yde su implementación.


Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimientoeconómico en la Argentina*

Bernardo Kosacoff (coordinador)**

1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad

El inicio de la década de los noventa marcó el advenimiento en si-multáneo de una etapa de cambios políticos y económicos significativos,tanto a nivel nacional como en el contexto regional e internacional. Losimpulsos dados a ciertas áreas provenientes de factores externos desem-peñaron un papel protagónico, en particular, el aumento notable de laoferta de crédito internacional para los países denominados emergentes.Sin embargo, la década de los años noventa se caracterizó principalmen-te por las reformas encaradas en el ámbito de la política doméstica. LaArgentina implementó una serie de profundas reformas económicas quetuvieron como eje la estabilización de precios, la privatización o conce-sión de activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores dela economía local, la liberalización de buena parte de la producción debienes, la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos exter-nos. Estos cambios se dieron en el marco de la vigencia de una regla depolítica económica disciplinaria del accionar de los agentes económicos,

* El presente trabajo es la síntesis ejecutiva del estudio “Componentes macro-económi-cos, sectoriales y micro-económicos para una estrategia nacional de desarrollo.Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico”, coordinado por laOficina de CEPAL-ONU en Buenos Aires, a pedido de la Secretaría de Política Económicadel Ministerio de Economía de la Nación con financiamiento del BID. El mismo contabacon un Equipo de Coordinación integrado por: G. Anlló, R. Bisang, C. Bonvecchi, M.Fuchs, F. Gatto, G. Gutman, D. Heymann, G. Lugones, E. Obtschatko, F. Porta, A.Ramos; y un Equipo de Trabajo compuesto por E. S. Acosta Ormaechea, O. Altimir, A.Alvarez, V. Alvarez, O. Arizio, D. Azpiazu, G. Baez, E. Basualdo, L. Beccaria, G.Bezchinsky, C. Bianco,. M. Blaiotta, M. Braun, S. Canela, N. Caruso, A. Castaño, J.Cerutti, V. Cesa, O. Cetrángolo, M. Cristini, M. Chidiak, D. Chudnovsky, A. Curioni, S.Decibe, V. Digniani, A. Díaz, N. Ducoté, C. Ferraro, L. Díaz Frers, E. Figueroa, F.Ganduglia, L. García, G. Gargiulo, M. González Rozada, D. Hernández, J. P. Jiménez, O.Kacef, H. Kantis, P. Lavarello, A. López, D. Maceira, M. Mateos, R. Martínez, M. Melgarejo,O. Miranda, V. Moori Koenig, M. R. Murmis, O. Nava, M. Palmero, F. Peirano, P.Perelman, J. M. Puppo, M. Ramal, A. R. de Tappatá, J. Todesca, C. Vicien, D. Viera, A.Viglione, F. Villalpando, M. L. Vitteri, R. Volonté, T. Von Bernard, G. Yoguel.** Economista, director de la CEPAL argentina.


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establecida por el régimen de convertibilidad de la moneda y la fijaciónde la paridad cambiaria nominal por ley.

A fines de la década, el inicio de un largo período, dominado por larecesión y la deflación de precios, generó tensiones crecientes y modificólas expectativas respecto al potencial de crecimiento de la economía y lasolvencia del sector público. Entonces, emergieron con fuerza creciente,un amplio conjunto de problemas: la vulnerabilidad de la economía a losshocks externos; una agudización de la fragilidad del sistema financiero;un sesgo anticompetitivo de la estructura de precios; los problemas deconsistencia entre el destino del gasto y la inversión y sus formas definanciamiento; la sustentación fiscal y su relación con el sostenimientode un tipo de cambio fijo nominal; la presencia de fuerzas endógenas, queen ese marco inducían a un ajuste recesivo; una modernizaciónheterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotara la economía de mayores y crecientes niveles de productividad; y ade-más los complejos problemas de selección inversa en la naturaleza de lasmodalidades de inversión. En síntesis, una acumulación de desequilibriosde stocks originada en la previa acumulación de desequilibrios de flujos.

En ese contexto, la crisis por la que atravesaba la Argentina terminóexpresándose en una prolongada y profunda recesión, un progresivoaumento en los índices de desempleo, pobreza e indigencia y un modera-do proceso de deflación de precios y salarios. La situación fiscal era tam-bién sumamente delicada, básicamente, por la imposibilidad casi absolu-ta de financiar ese desequilibrio recurriendo al aporte de manera volunta-ria. Paulatinamente, las dudas sobre la capacidad de satisfacer la cre-ciente deuda pública, la posibilidad de mantener el sustentamiento delrégimen monetario y el sistema de contratos asociado se transformaronen certezas para la mayoría de los actores políticos y de los agentes econó-micos. La existencia de una profunda crisis política, la agudización de laconflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticaseconómicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimenagravaron el panorama. En esas condiciones, se produjo un brusco yacelerado descenso de los depósitos bancarios –acompañado de un proce-so paralelo de fuga de capitales–, que llevó a imponer restricciones a lasalida de fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior.

Un ajuste extremo

Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999,las autoridades que lo sucedieron adoptaron un conjunto de decisionescentradas en dos ejes principales. Por un lado, se declaró el cese de pagosde la deuda pública interna y externa, posteriormente limitado a los


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LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DE CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA ARGENTINA

pasivos estatales emitidos bajo legislación extranjera y en manos de noresidentes. Por el otro, se abandonó el régimen de convertibilidad de lamoneda y la paridad cambiaria vigente desde abril de 1991. Las conse-cuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura delsistema de contratos, por una parte, y la recuperación de las funciones deprestamista de última instancia por parte del Banco Central y el retornode la posibilidad de financiar los déficit fiscales a través de la emisiónmonetaria, por la otra. En materia cambiaria, luego de un breve períodode fijación de un tipo oficial, se optó por un régimen de flotación conintervención de la autoridad monetaria en el mercado de cambios.

Complementariamente, se decidió pesificar las deudas bancarias yfinancieras nominadas en moneda extranjera, al tipo de cambio de unpeso por un dólar y su equivalente en otras monedas, mientras que lamayoría de los pasivos financieros en moneda extranjera de las entida-des bancarias fueron pesificados a la relación de $1,40 por dólar o suequivalente en otras monedas. En la misma dirección, se estableció unsistema de indexación asimétrica entre algunos rubros del activo de losbancos y la mayoría de sus pasivos con los depositantes. Dados los pro-blemas de iliquidez e insolvencia bancaria que aparecieron, sumados a lafuerte especulación inicial sobre el tipo de cambio, se establecieron res-tricciones adicionales a la disponibilidad de los depósitos en las entida-des financieras y a la salida de capitales.

En la primera parte de 2002, se asistió a fuertes turbulencias: la des-aparición del crédito interno y externo, la imposibilidad de formular pre-visiones, el encarecimiento de los insumos transables, y las dificultadesde operación del sistema de pagos, se combinaron para deprimir tanto lademanda como la oferta de bienes y de servicios. La caída del nivel deactividad y el salto del tipo de cambio real implicaron fuertes modifica-ciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la deman-da y en la distribución de los ingresos. En esta etapa, la crisis también seasoció con difundidos quiebres de solvencia que alcanzaron al sectorpúblico, al sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes del sectorprivado. Finalmente, en el marco de una intensa salida de capitales, eltipo de cambio real se ubicó en valores históricamente altos y el saldocomercial fue extraordinariamente elevado, generando un apreciable su-perávit en cuenta corriente.

Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes merca-dos y a la abrupta depreciación externa de la moneda, otros factores secombinaron para permitir que el peso se mantuviera como denominadorde precios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la fuerterecesión, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desem-pleo, la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la mejora en lascuentas públicas –que, desde el punto de vista de los flujos de caja,


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posibilitó que el financiamiento del déficit dejara de presionar sobre lacreación de dinero– y la oferta excedente de divisas derivada del elevadosuperávit comercial. Y, si bien los precios internos crecieron considera-blemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados aun contexto de inflación persistente. Ello hizo posible también que, en elmarco de elevadas aunque descendentes tasas de interés, se registrara unproceso de retorno de fondos hacia las entidades financieras.

Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, intere-sa señalar que la estructura de incentivos implícita en los nuevos preciosrelativos de la economía se redefinió –a diferencia del régimen predomi-nante durante la década anterior– a favor de los bienes comercializables,los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez,sesga contra los abastecimientos importados. Dadas estas condiciones yseñales, y en el marco de una situación de demanda interna francamentedeprimida, los sectores que más crecieron y lideraron una ligera tenden-cia de reactivación de la producción en el segundo semestre fueron losque incrementaron sus exportaciones o, principalmente, comenzaron asustituir importaciones, ganando cuotas relativas del mercado interno.

A pesar de ello, estas tendencias no se generalizaron al resto de lossectores industriales, probablemente, por varias razones:

i) más allá de ganancias inmediatas de competitividad-precio, laexpansión de las exportaciones depende de la demanda externay de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo;

ii) la sustitución de importaciones requiere de la existencia de dis-ponibilidad de capacidad productiva y, especialmente, tecnoló-gica y, además, de una trama productiva consolidada;

iii) la elevada y generalizada incertidumbre, la pérdida relativa y lasegmentación de ingresos, sumadas a la ausencia de crédito, casti-gan al consumo y a la inversión dirigida a varios y diversos sectores.

Una tendencia a la normalización económica

El contexto y las modalidades en que se desenvolvió la economíadurante la segunda mitad del año configuran una situación de precariatendencia a la normalización. La posición fiscal sigue siendo precaria.Ciertamente, el sistema impositivo operó con una configuración de emer-gencia que, junto con la caída del valor real del gasto, permitió una recom-posición del superávit primario. No obstante, el frente fiscal permanecerodeado de un conjunto de circunstancias y efectos no resueltos o incier-tos: el default de la deuda, las modificaciones en los precios relativos, laruptura de contratos, los cambios patrimoniales y las posteriores compen-saciones a las partes involucradas, la pérdida de recaudación tributaria y


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el ulterior rediseño de su estructura son algunos de los aspectos de la crisisque afectaron seriamente la situación fiscal de los diferentes niveles degobierno, y sobre los cuáles todavía no se vislumbran claras decisiones.

En el campo monetario y financiero, los comportamientos observa-dos sugieren que, en condiciones de relativa calma macroeconómica, ha-bría una cierta demanda de depósitos en moneda nacional, que se corres-pondería con un sistema financiero que actúa en la administración detransacciones, y puede ir recuperando un papel en la intermediación delcrédito. Sin embargo, el nivel de confianza en los bancos es muy limitado yaún persisten cuestiones no resueltas respecto de la situación patrimonialde deudores y acreedores, de las entidades financieras y de la “organiza-ción industrial” del sector bancario. En el ámbito del sector externo, elajuste observado en las cuentas del balance de pagos se corresponde concomportamientos asociados con fuertes turbulencias y elevados grados deincertidumbre. No obstante, podría esperarse que en situaciones menosextremas que las registradas durante el 2002 –aunque no todavía “norma-les– persistan condiciones de oferta excedente de divisas. Esto es, mientrasno se reiteren o surjan nuevos factores de perturbación, podría aliviarse enparte el peso de la restricción externa sobre el nivel de gasto agregado.

El análisis del desempeño observado en los diversos planos de laeconomía a partir de la relativa estabilización de las variables moneta-rias, financieras y fiscales lleva a preguntarse si los cambios drásticosque siguieron al derrumbe del régimen de la convertibilidad serán sufi-cientes para conformar un nuevo esquema de funcionamiento de la eco-nomía. Más precisamente, si éste puede ser capaz de impulsar y sostenerun proceso de recuperación y crecimiento del nivel de actividad, garanti-zar la estabilidad macroeconómica, mantener una constante renovacióntecnológica, reforzar las ventajas competitivas en el marco de un apropia-do grado de apertura de la economía a las corrientes comerciales y finan-cieras externas y, fundamentalmente, reducir los niveles de desempleo,pobreza, marginalidad e inequidad en la distribución de los ingresos.

En tal sentido, los estudios de sustentabilidad macroeconómica amediano plazo sugieren que los escenarios posibles para la economíaargentina parecen cubrir un rango de gran amplitud. Por un lado, nopuede descartarse una fuerte recuperación, si es que se van disipandonítidamente los factores de incertidumbre que han venido pesando sobrela economía. Por otro lado, es concebible la persistencia de un estado enque la economía no reacciona visiblemente, con potencial de gran inesta-bilidad y donde, en promedio, la economía no mostraría mejoras aprecia-bles en términos de actividad y empleo. En la medida en que ninguna deestas situaciones polares llegue a configurarse, podría haber un compor-tamiento tal que se produce recuperación, aunque ésta se ve frenada porla todavía presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de


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crisis. En ese escenario “intermedio” se irían observando avances en lareestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a ladeuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal ymonetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores,seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontesde decisión se mantengan cortos.

A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno alos problemas de consistencia micro/m vacroeconómicas. En efecto, losestudios y relevamientos realizados entre los sectores de actividad y elnúcleo de las grandes empresas del país sugieren que –con algunos ma-tices diversos por sector, origen del capital o situación de endeudamien-to– la prioridad casi excluyente es la recomposición o el incremento desus resultados en el corto plazo, a través del aumento de las exportacio-nes o de la saturación de su nivel de capacidad instalada atendiendoalgunas demandas puntuales en el mercado doméstico, lo que incluye losavances observados en el proceso de sustitución de importaciones. Estoes, predomina una actitud de wait and see; las señales que emite la econo-mía no son consideradas robustas y estables y, por ende, tienden a predo-minar las conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.

En otras palabras, las señales que emiten los precios relativos inducenhacia decisiones de una reorientación sustantiva en el proceso de asignaciónde recursos. Pero, al mismo tiempo, la propia inestabilidad y fragilidad de lasituación macroeconómica y, en general, de las instituciones y reglas de fun-cionamiento económicas, desalientan y dificultan las decisiones de inver-sión y el destino de los recursos. En esta tensión, los agentes económicostienden a privilegiar de manera casi exclusiva la gestión de corto plazo loque, probablemente, conduce a reforzar el círculo vicioso de lenta recupera-ción e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de los incenti-vos que emanan del sistema de precios. Simultáneamente, en la medida enque hay cambios en el corto plazo que modifican el posicionamiento relativode agentes y sectores, y reina un estado de “incertidumbre plena”, es dable deesperar reacciones y respuestas individuales heterogéneas.

En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunasvariables aparece como clave para que en la percepción de los agenteseconómicos la evolución de la economía se vaya encuadrando en algunode los escenarios posibles. Así, el desempeño de las exportaciones y de lasustitución de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda,esencial. En tal sentido, los análisis de las respuestas sectoriales y empre-sarias sugieren que el escaso dinamismo exportador que se produjo luegodel derrumbe del régimen de convertibilidad está asociado con proble-mas de financiamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y enel aparato productivo, y con la vigencia de restricciones al acceso en losmercados internacionales y regionales.


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Otra cuestión clave es alcanzar y sostener una posición fiscal equili-brada. Se trata de una condición necesaria para que la economía funcio-ne de manera ordenada, en particular, porque es muy probable que semantenga cerrado por un tiempo prolongado el acceso del gobierno al“crédito voluntario”. El cumplimiento de esta situación es crítico, en lamedida que se procure evitar la creación excesiva de dinero como unrequisito primario para la consolidación de un régimen monetario conbaja inflación. Además, una posición fiscal equilibrada será decisivapara resolver o administrar, con alguna probabilidad de éxito, las inevi-tables tensiones entre las demandas reparadoras de naturaleza social ylos reclamos de los acreedores de la deuda pública que deberánafrontarse. Por último, también resulta esencial que se mantengan con-diciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. Ello es asíporque, entre las dificultades que contornan el desempeño de los secto-res y las firmas, se destacan la deprimida situación del mercado interno,el costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital detrabajo y las dificultades de abastecimiento.

2. Algunas cuestiones de política económica pendientes

La deuda pública

El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno delos principales elementos que colocan a la economía en una situación deanormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuración de la deuda se pre-senta compleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los acree-dores que plantea serios problemas de coordinación, y la naturalezadiversa de los compromisos implica la necesidad de definir adecuada-mente la estrategia de negociación de las partes y de resolver la “inge-niería financiera” correspondiente. En todo caso, la consistencia fis-cal/macroeconómica depende, especialmente, de la magnitud de lossuperávit primarios implícitos en los servicios por todos los compro-misos del gobierno y de los superávit efectivamente generados, asícomo de las expectativas acerca de su generación.

La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación es esen-cial para el desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevosproblemas puede restringir fuertemente la producción y la inversión e,inversamente, la recuperación podría acelerarse si se va disipando la incer-tidumbre. Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primerlugar, importa mucho la percepción acerca de la “disposición a cumplir”,no sólo en lo inmediato, sino también en un período más o menos largo.


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Segundo, interesa la magnitud de los compromisos: hay una relación in-versa entre ésta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de larecuperación de la economía, un determinante crucial de la capacidad depago, dependería (negativamente) del monto de las obligaciones y (positi-vamente) de la probabilidad de cumplimiento. Tercero, dado que la econo-mía está sujeta a variaciones en su desempeño “tendencial” y “cíclico”, porcausas no fácilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento seasocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga enriesgo la generación de suficientes recursos para cumplir con las obligacio-nes. El surgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a quepuede estar sujeta la economía, sino también a las características de loscontratos mismos. En tal sentido, cuanto mayor sea la incertidumbre “bási-ca” (derivada de factores que no dependen directamente de la voluntad delas partes), mayor sería el incentivo para considerar la aplicación de meca-nismos de contingencia en el proceso de renegociación de la deuda.

Las finanzas del sector público nacional

El análisis de la situación fiscal durante los próximos años debe to-mar en cuenta la excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, laestructura y el resultado fiscal hacia fines de 2002 y su resultado es elproducto del default parcial de la deuda y de una estructura de preciosrelativos reflejada en bajos niveles reales de remuneraciones y haberesprevisionales. Por el lado tributario, se destaca el nivel bajo de presión,pese a la existencia de imposición de emergencia, y, en especial, el eleva-do nivel de las retenciones sobre las exportaciones, dado el salto abruptoen el tipo real de cambio. En materia de relaciones entre la Nación y lasprovincias se retomó un esquema de transferencias en función del nivelde recaudación. El monto de recursos a transferir a cada jurisdicciónsurge de una combinación de legislación, acuerdos y pactos que definenuna compleja trama de transferencias con o sin asignación específica.

En este contexto, existen tres áreas vinculadas a las finanzas públi-cas en donde las reformas parecen impostergables. En materia detributación, a medida que se normalice el escenario macroeconómico,deberán abandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestostípicas de situaciones de emergencia, así como los diferentes esquemas depromoción de actividades productivas sustentados sobre la resignaciónde tributos. Es deseable la consolidación de un sistema tributario másestable y más apoyado en la recaudación de los tributos más tradiciona-les. Para que ello pueda ser cumplido, deberá abordarse con decisión lalucha contra la evasión tributaria y el eje de las reformas debería descan-sar sobre la mejora de la administración tributaria.


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En relación con el sistema previsional, deberán afrontarse definicio-nes de suma importancia tanto por su impacto sobre las cuentas públicascomo sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial, de-berá abordarse la situación en que serán consideradas las colocacionestanto públicas como privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios delsector público y, muy especialmente, la cobertura futura de la poblaciónde mayor edad.

En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarsesobre la construcción de un nuevo y fortalecido marco institucional, en elque las reglas sean lo más transparentes posibles y quede un mínimoespacio para la discrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza sobreel sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferen-tes niveles de gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes denuevos conflictos. Se entiende como prioritario definir, en una primeraetapa, los aspectos centrales del reparto de tributos recaudados por laNación. Un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos debe-ría distribuir los recursos recaudados en cada jurisdicción con el objetode asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país,asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas yadministraciones tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deberá sercompatible con las nuevas reglas macroeconómicas, asegurando la trans-parencia de la información fiscal federal y sentando las bases de meca-nismos eficientes de coordinación del endeudamiento público.

Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y elnacional en particular deberá redefinir sus funciones en diversas áreas,entre ellas, las que se refieren a la promoción de actividades productivasy el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuen-ta el avanzado grado de descentralización de algunas finalidades delgasto público, es necesario establecer el financiamiento adecuado para lasalud, educación y otros gastos sociales, así como el de las funciones decoordinación y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sec-tor público será objeto de políticas de reforma, las que deberán alcanzarsus capacidades de gestión.

El régimen monetario y la unidad de denominación de los contratos

El establecimiento de un régimen monetario perdurable y orientado ala estabilidad macroeconómica ha sido un problema sin resolución en laArgentina. La supervivencia de conductas que frenaron posibles fenóme-nos de huida del dinero y espiralización de precios fue un fenómenosignificativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento deuna institucionalidad monetaria que incluya criterios explícitos para


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objetivos (y/o instrumentos) de política, aunque tales razones se refierenal comportamiento económico con horizonte más o menos largo, y notanto a atender una urgencia. Aquí, los tradeoffs entre compromisos yflexibilidad merecen ser considerados con cuidado. Así como el estable-cimiento de reglas está orientado a “comprar credibilidad”, en una si-tuación como la argentina, los márgenes para actuar flexiblemente sincausar perturbaciones se “comprarían” mediante una acumulación deresultados que indiquen el deseo y la posibilidad de ir tendiendo haciaun régimen de baja inflación. Es bien sabido que una condición necesariapara esto es que la política monetaria no se encuentre sujeta a presionesde origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su monedacomo instrumento de transacción, pero no ha encontrado aún un deno-minador de contratos “operable”. Las deudas en dólares mantendránuna gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las obli-gaciones externas. Esto será sin duda un condicionante de la políticamonetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarización de los contra-tos financieros internos también han sido visibles.

La provisión de una unidad de cuenta para contratos es una de lasfunciones tradicionales de la política monetaria. Recíprocamente, una políti-ca monetaria con grados de flexibilidad es de difícil implementación si elpúblico se inclina hacia unidades de cuenta “externas”. A la larga, se espera-ría que haya una correspondencia entre la unidad de contratación y el esque-ma monetario. En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderían a sercomplementarias. De ahí que la “demanda por flexibilidad” no pueda pro-bablemente ser satisfecha si no es manteniendo una política monetaria losuficientemente sistemática y orientada a la estabilidad de precios, que vayadiluyendo gradualmente la desconfianza. La economía argentina ha experi-mentado con grandes costos la fragilidad de los contratos nominales cuandolos precios son muy volátiles; en condiciones de extrema inestabilidad, tam-poco la utilización de cláusulas de indexación (que necesariamente aplicanprecios rezagados respecto de los contemporáneos) estabilizó el valor real delos compromisos. La percepción de estas dificultades restringió fuertementela “densidad contractual” de la economía, lo que ciertamente afectó a sufuncionamiento. Por su lado, el cumplimiento pleno de los contratos en dóla-res es, de hecho, contingente a que los ingresos en dólares de los deudores semantengan dentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud delas variaciones del tipo real de cambio.

Por cierto, políticas económicas inestables pueden agudizar lavolatilidad del tipo real de cambio, pero también es claro que, en unaeconomía como la argentina, serían de esperar fluctuaciones no desprecia-bles por efecto de impulsos “reales”. De ahí que el uso de unidades de cuenta“externas” (dólar) como unidad de denominación sea (como se ha visto)problemático. Por su parte, los resultados reales de contratos expresados en


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unidades “internas” (moneda nominal, índices agregados de precios)están sujetos a acciones de política. La provisión de una unidad de deno-minación que gradualmente adquiera confiabilidad (como ocurriría, enparticular, si se afirman expectativas de que la inflación se mantenga bajay con poca variabilidad) es una de las grandes cuestiones abiertas en laArgentina (y que afecta también a las posibilidades de coordinación re-gional de políticas macroeconómicas).

En los últimos años, se ha difundido la aplicación de esquemas de admi-nistración monetaria del tipo de “metas inflacionarias”. Ésa es una clase deesquemas dentro de la cual existe un margen bastante amplio de posiblevariación, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de losmovimientos de precios y a la consideración de otras variables objetivo. Laimplementación de metas inflacionarias más o menos exactas requiere ins-trumentos bastante afinados de gestión, y formas de anticipar el efecto deesos instrumentos sobre la tasa de inflación. Esas condiciones no parecenverificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicaría que a corto plazosería problemático aplicar compromisos de mantener a la inflación en unentorno muy preciso, aunque el reconocimiento de esa dificultad no es in-compatible con asignar prioridad a que los precios se muevan moderada-mente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguiríasiendo un foco de atención para la política monetaria, tanto por la relevanciade la variable sobre la asignación de recursos y el mismo nivel de precios,como por sus efectos fiscales y financieros. Asimismo, con un sistema finan-ciero estrecho como el argentino, se presumiría que las herramientas de polí-tica monetaria incluirían a las operaciones en divisas. En la transición, talvez más que la forma específica que adopte la política monetaria, importaríaespecialmente que su “orientación general” sea relativamente clara.

El sistema financiero

La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marcoinstitucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo delsistema financiero. En particular, la estabilidad en materia cambiaria y mo-netaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor transparencia yclaridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condicionesexistirán para la recuperación del sistema financiero. Las decisiones adop-tadas durante la crisis han generado importantes alteraciones en la es-tructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultadoexiste una agenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, laasimetría entre índices de actualización de activos y pasivos, asimetríasentre tasas activas y pasivas, efectos de los amparos, etc., cuya conclusiónes central para que el sistema recupere la normalidad.


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El aumento del endeudamiento público previo al colapso de laconvertibilidad y la entrega de títulos públicos como parte del mecanis-mo de compensaciones, han llevado a que el sistema bancario posea ensu cartera activa una elevada cantidad de títulos públicos, cuyo valortécnico es muy diferente del valor de mercado. Sería necesario encarar unproceso de reestructuración de esta deuda que le diera un perfil creíble decumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situación de losredescuentos otorgados por el BCRA, cuya distribución es heterogénea en-tre entidades y cuya resolución de forma equitativa resulta de importan-cia para los futuros equilibrios de mercado del sistema.

Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condicionesen que se encuentra el sistema financiero argentino conducen a concluirque existe por delante un importante proceso de reestructuración banca-ria. En una situación económica tan frágil como la que atraviesa la econo-mía deberían evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inesta-bilidad capaces de adquirir envergadura sistémica. Con un enfoque simi-lar, no parece que sea recomendable introducir cambios en la arquitecturainstitucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entretransaccional y de inversión o la creación de una banca off-shore. En rela-ción a la banca pública, dado que existe un amplio consenso respecto de sumantenimiento, es preciso definir una estrategia de reestructuración viabley realista que, además, tenga el menor costo fiscal posible.

El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orien-tación hacia el sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidadesde diseñar instrumentos de financiamiento diferentes de aquellos provis-tos por los bancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es importanteestimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios delmercado de capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacanlos fondos fiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos deriesgo para empresas en marcha. Por sus características, estos instrumen-tos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenien-tes de las AFJP, Compañías de Seguros y entidades similares.

3. Los escenarios macroeconómicos

Conviene precisar que el objetivo no ha sido la elaboración de pro-yecciones, sino estudiar la compatibilidad de senderos macroeconómicosde mediano plazo con las restricciones agregadas. Por tal motivo, setrata principalmente de identificar cualitativamente posibles “holguras”o limitaciones más estrictas y de explorar la sensibilidad de esas condi-ciones a cambios de hipótesis sobre la evolución de variables relevan-tes. La pregunta significativa sería, en cambio, bajo qué circunstancias


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se manifestarían problemas de sostenibilidad (o sea, que se plantearíandemandas de “ajustes” de algún tipo) y cuán verosímil sería que apa-rezcan esas circunstancias.

La insistencia sobre la incertidumbre que está necesariamente implíci-ta en el análisis prospectivo de restricciones macroeconómicas no derivasolamente de consideraciones generales, sino que parece aplicarse parti-cularmente al caso de la economía argentina. Esta economía ha mostradofluctuaciones de gran magnitud, que han complicado la identificación detrayectorias tendenciales (al mismo tiempo, esa misma dificultad en for-mular proyecciones fue probablemente un elemento importante en la ge-neración de ciclos de sobreexpansión y crisis). Por otro lado, el bruscocambio experimentado en las condiciones de funcionamiento económicoy las cuestiones abiertas hacia adelante hacen que los posibles senderosfuturos puedan variar en rangos muy amplios. A su vez, esto influyeconcretamente sobre los comportamientos de los agentes, y por lo tanto,tiene consecuencias prácticas. Después de una crisis como la que atrave-só la economía, con una contracción del producto y el gasto a valores muyinferiores a los observados algún tiempo atrás, se conciben situaciones derápida recuperación, pero también instancias donde los resabios de lasgrandes oscilaciones (en materia contractual y patrimonial, sobre todo)persisten sin solución clara y traban la actividad económica. La atenciónse concentra aquí sobre la consistencia de un horizonte de unos cincoaños en un caso “intermedio”, en el que se registra una recuperación,aunque moderada por los efectos de la incertidumbre que seguiría gene-rando la posibilidad de un escenario negativo, por la permanencia deproblemas de arrastre sin resolver. Las características del “escenario me-dio” estarían especialmente influidas por las perspectivas (en cuanto agravedad y probabilidad de ocurrencia) del caso desfavorable. En unescenario “intermedio” se irían observando avances en la reestructura-ción del sistema financiero y en negociaciones relativas a la deuda públi-ca, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y monetaria,pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguiríaninfluyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes de decisiónse mantengan cortos. Es decir, se presume que hay una cierta “normali-dad” en los comportamientos económicos, pero siguen influyendo signi-ficativamente conductas precautorias y de preferencia por flexibilidad.

Dentro del complejo conjunto de elementos que contribuirían a defi-nir que la economía se vaya encuadrando en un escenario de un tipo o deotro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de lasexportaciones (y, más generalmente, de la producción de bienes transablesen condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugierenque, en relación a las exportaciones, es probable que desde el punto de vistade la sostenibilidad agregada, la cuestión principal sea que se generen


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condiciones para un empuje persistente, más que su ritmo de crecimientoen lo inmediato. En segundo término, el equilibrio fiscal es una condiciónbásica para un funcionamiento ordenado de la economía, porquepresumiblemente se mantendrá cerrado por un tiempo más o menos largoel acceso del gobierno al crédito “voluntario”, y porque importa especial-mente evitar la creación de dinero para financiar al sector público, comorequisito primario para que pueda haber un régimen monetario de bajainflación. Las finanzas públicas aparecen como un tema decisivo, en es-pecial porque posiblemente se generen fuertes tensiones entre las deman-das que seguirán generando los graves problemas sociales y las que sederiven de los servicios de la deuda pública. Es probable que las caracte-rísticas de la evolución de la economía se determinen según se vaya en-contrando o no un balance entre ambas clases de requerimientos; éstodepende tanto del esfuerzo del sector público como de la carga de loscompromisos que resulten de la reestructuración de la deuda. Por otraparte, interesa particularmente que se mantengan condiciones de bajainflación sin excesiva volatilidad cambiaria. La experiencia del períodoposdevaluación sugiere que esos requisitos no son inalcanzables, aunen circunstancias difíciles, si bien probablemente lleve bastante tiempoconsolidar un régimen monetario con propiedades de estabilidad (y deflexibilidad) que sean incorporadas como persistentes en las expectati-vas del público.

El “escenario básico” contempla una recuperación del producto, conlas exportaciones creciendo de manera relativamente moderada y lasimportaciones en rápido aumento. Se considera un incremento de la in-versión que mantendría la relación capital/producto por encima de losvalores de los años noventa. Los ejercicios realizados indican que el su-perávit comercial seguiría siendo grande en el horizonte considerado. Esdecir, una moderada recuperación con revaluación real de la monedasería compatible con persistentes superávit en cuenta corriente. De todosmodos, a efectos de sostener un crecimiento que se prolongue más allá deesa recuperación, interesa particularmente que se genere un impulso per-sistente de las exportaciones. En el mencionado escenario, crece paulatina-mente la tasa de inversión, mientras que el coeficiente de ahorro a preciosconstantes aumentaría a lo largo del tiempo. Esto sería compatible con unarecuperación, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menorpresión para generar excedentes comerciales (que se vincularía con unaatenuación de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigenciasmoderadas de transferencias por servicios de deuda) daría lugar a un in-cremento más rápido del producto, que se reflejaría en el consumo.

Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sectorpúblico consolidado podría generar de manera sostenida superávit pri-marios del orden del 3% del producto. Ese superávit correspondería a un


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volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin es-fuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo derazonamiento no tiene en absoluto un carácter “prescriptivo”. Los ejerci-cios realizados consideran cómo evolucionaría el stock de deuda públicay cuál sería la “tasa de interés implícita” sobre esa deuda para un conjun-to de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la econo-mía se desenvuelve en función del escenario macroeconómico “básico”(y algunas variantes) y el sector público consolidado destina anualmenteun superávit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Se consideraun caso en que la tasa de interés sobre la deuda pública queda fija y otrosdonde esa tasa de interés devengada tiene una parte constante y una“móvil” que se establece como función lineal de la diferencia porcentualentre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dólares, según elcaso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendríaun crecimiento persistente en el intervalo considerado, excepto en unescenario de estancamiento con una tasa de interés no contingente. Detodos modos, los coeficientes de deuda permanecerían en valores altos,aunque bien por debajo de los niveles de 2002.

4. Desafíos para las ventajas tradicionales

A lo largo de la década de los noventa, la agricultura argentina expe-rimentó un proceso de modernización, y un crecimiento sin precedentesen los últimos tiempos. Todo esto en un marco de expansión de la ofertadisponible de tecnologías y de profundas transformaciones técnico-pro-ductivas, profundizando su internacionalización. Se verificó un procesode cambio hacia planteos de agricultura más intensiva, con una mayorutilización de productos fitosanitarios, la difusión masiva de la prácticade fertilización y la adopción de ciertas técnicas como la siembra directa,lo que, en conjunto, permitió un fuerte aumento de la productividad y delos rendimientos de los principales cultivos. La introducción y rápidadifusión de las semillas de soja transgénica a partir de mediados de ladécada facilitó una importante reducción de costos y la creciente expan-sión de este cultivo en todo el país. De este modo, se incorporaron tecno-logías de nivel internacional a través de los diversos insumos y de lamaquinaria agrícola, los que estuvieron disponibles en la Argentina sólocon un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países de origen.Paralelamente, se produjo una expansión de la frontera agrícola y uncambio notable en la estructura de la industria y en la organización de laproducción agrícola. Reforzada de este modo la tradicional ventaja com-parativa de la economía argentina, el sector enfrenta, de todas maneras,algunas restricciones que deben ser consideradas.


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La vigencia del viejo proteccionismo

El escenario de proteccionismo en el comercio agrícola es de largadata y no se ha modificado sustantivamente, a pesar de las sucesivasnegociaciones para introducir mayores dosis de liberalización en las con-diciones de acceso a los mercados y para reducir los subsidios a la expor-tación en un conjunto importante de grandes países productores. LosEstados Unidos, la Unión Europea y Japón mantienen altos niveles deproteccionismo, a través de ayuda a los productores domésticos y laimposición de barreras arancelarias y para arancelarias. En el caso de losEstados Unidos, la Ley Agrícola 2002 asigna US$ 19.100 millones anua-les para los próximos seis años, monto en el que no se incluyen los crédi-tos subsidiados a las exportaciones. La Agenda 2000 de la Unión Euro-pea UE asigna aproximadamente US$ 50.000 millones anuales parasubsidiar la producción propia y, por su parte, Japón protege su mercadocon altos aranceles, contingentes arancelarios y exigencias de calidadque implican barreras encubiertas.

Si bien la finalización de la Ronda Uruguay del GATT incluyó entre susconclusiones el Acuerdo sobre Agricultura, que introduce disciplinas parael comercio agrícola, compromisos de reducción de las ayudas internas enun 24% en un periodo de seis años, convenios de disminución en un 36%de los subsidios a las exportaciones en igual periodo y un compromiso deacceso mínimo de 3% de la producción de cada producto para todos lospaíses, la relativa exigüidad de estas disposiciones y la contemplación denuevas restricciones (Cláusula de Paz; Salvaguardias especiales y Ayudaspermitidas) no satisface de ninguna manera los intereses de los paísesexportadores eficientes. Por otra parte, la propia redacción del texto admiteinterpretaciones divergentes, reflejadas en el mantenimiento o el aumentodel proteccionismo aplicado con amparo en las debilidades del Acuerdo.

En la Ronda de Doha, en proceso de negociación desde noviembredel 2001, los países con políticas proteccionistas más fuertes insisten consu resistencia a reformarlas sustantivamente y el texto surgido de la De-claración Ministerial tampoco garantiza necesariamente resultados po-sitivos. Las propuestas presentadas para establecer las modalidades denegociación para la liberalización del comercio agrícola, principalmentelas ofrecidas por la Unión Europea y Japón, niegan expresamente que eltexto se refiera a una “eliminación progresiva” e intentan introducir en elAcuerdo de Agricultura las preocupaciones no comerciales (inocuidadde los alimentos, etiquetado, indicaciones geográficas, trazabilidad, bien-estar animal, medidas ambientales), solicitando el mantenimiento de lacláusula de paz y de salvaguardias especiales. Este panorama hace vis-lumbrar un avance incierto en las negociaciones agrícolas en el marco dela Rondas del Desarrollo.


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Las debilidades del modelo productivo

El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó enla resolución de la brecha de rendimientos existente a inicios de la déca-da, fundada en el relativamente bajo nivel de aplicación de tecnología. Asu vez, la amplia dotación de recursos naturales y conocimientos dispo-nibles facilitó la implementación de los cambios respectivos y aceleró susresultados. Los insumos desempeñaron un rol clave para el aumento dela producción, principalmente a través del crecimiento de la productivi-dad. Este potencial de crecimiento es menor a futuro, en la medida que labrecha ha disminuido considerablemente, si bien todavía resta por hacerun necesario trabajo de difusión con algunos grupos de productores.

Cabe señalar que la red de distribución de insumos se ha redefinidosobre la base de una condición de cuasi exclusividad privada, por unlado, y de la oferta de paquetes productivos, por el otro, incluyendoestándares tecnológicos internacionales y diversos servicios, así como elfinanciamiento. Centrada la oferta en un paquete agronómico prediseñado,el proceso de toma de decisiones –respecto de las cuestiones tradiciona-les de qué, cuándo y cómo sembrar– se ha desplazado fuertemente desdeel productor al proveedor de los insumos. Se ha producido una“privatización” de hecho de esta red de conocimiento, en la que en elpasado el sector público cumplía un rol central, cuando, por otra parte,una proporción significativa del conocimiento que circula por esta redprivada ha sido generado en el sector público, en particular en lo referen-te a las tecnologías de proceso y a las diversas técnicas de cultivo.

El modelo productivo se asienta en una importante dependencia exter-na en relación a los insumos y los niveles tecnológicos. Se basa principal-mente en la exportación de commodities, crecientemente concentrados en lasoja, a la vez que retroceden otros granos que ocuparon tradicionalmente unlugar preponderante en la economía del sector. En tanto las exportaciones desoja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los últimos años, esimportante considerar ciertos aspectos que podrían complicar el panoramaa futuro. Aunque una importante proporción de la superficie sembrada consoja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la produc-ción se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situación planteaimportantes riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas,tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de lossuelos (aun en planteos de siembra directa), como a la aparición yprofundización de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados porla falta de una adecuada rotación de los cultivos.

En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investiga-ción pública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreasde investigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades


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de los cultivos y los problemas fitosanitarios. En la óptica de las empresasproveedoras de insumos, las decisiones de inversión en I+D se asocian alvolumen del negocio planteado a escala internacional, lo que deja de ladodeterminadas líneas de investigación que pueden ser clave para Argenti-na, tal como el caso de las especies autógamas (trigo, por ejemplo) en elque ciertos beneficios no son fácilmente apropiables en forma privada.Parece necesario reforzar la investigación local, en particular, sobre usodel suelo y la evaluación del estado de los ecosistemas, principalmenteaquéllos más frágiles de las regiones extra pampeanas, alcanzados por laexpansión de la frontera agrícola. A futuro, se plantea el desafío de pro-ducción y comercialización de productos diferenciados, los que requeri-rán el cumplimiento de los sistemas de identidad preservada a lo largo detoda la cadena agroalimentaria.

Las condiciones del sistema de bioseguridad

La biotecnología se ha ido consolidando definitivamente como unade las piedras angulares de la nueva economía “del conocimiento”. EnArgentina, la temprana puesta en funcionamiento de un sistema nacio-nal de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo dela biotecnología aplicada a la agricultura. Es así como en los últimos añosha devenido uno de los líderes internacionales en superficie cultivadacon materiales genéticamente modificados, esencialmente en soja (12 mi-llones de hectáreas), cultivo en el que la Argentina constituye un ejemplomundial de velocidad de adopción de una tecnología a gran escala. Sudesarrollo se ha basado en la excelencia académica doméstica en las cien-cias biológicas, la existencia de programas de mejoramiento genético es-tablecidos en el sector privado (y estatal) que ayudaron a adaptar rápida-mente las nuevas variedades, la rápida respuesta del sector oficial enmateria agropecuaria estableciendo los mecanismos de control necesa-rios (bioseguridad) y la receptividad de los productores agropecuariospara la adopción de las innovaciones tecnológicas.

Si bien la aplicación de estrategias biotecnológicas a la industria agro-pecuaria abre un amplio abanico de beneficios potenciales, resta por re-solver una serie de cuestiones importantes, en relación tanto a la organi-zación de los sistemas de tecnología, innovación y transferencia, como alas consideraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de losproductos desarrollados. En particular, cabe indicar que la eficiencia delos sistemas nacionales de bioseguridad depende, en gran medida, de laorganización administrativa de las normas, lo que requiere cuerpos téc-nico-administrativos idóneos en todos las disciplinas y aspectos relacio-nados y capacidad legal de implementación. En el caso argentino, se


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destaca la capacidad de los recursos humanos involucrados en el proce-so regulatorio, pero se hace necesario un mayor sustento legal y, funda-mentalmente, institucional. En la medida que se trata de un proceso deevaluación “caso a caso”, la eficacia de un sistema de bioseguridad re-quiere que los responsables de las evaluaciones de riesgo cuenten con elapoyo del sistema científico-tecnológico nacional e internacional, y acce-dan a los fondos necesarios para la realización de investigaciones especí-ficas aplicadas a los casos de interés local.

Las funciones de investigación y control de parte de los organismospúblicos necesitan ser reforzadas. De un lado, en la medida que las insti-tuciones de investigación del sector público son esenciales para desarro-llar e implementar estrategias de acceso a las tecnologías patentadas deimportancia para el país, es conveniente desarrollar mecanismos institu-cionales que faciliten a los investigadores de esos entes la protección delas invenciones desarrolladas. Del otro, debe reconocerse que el comercioilegal de semillas ha devenido un problema importante en la Argentina,lo que, además de los riesgos en torno a la calidad de los materiales co-mercializados y los problemas fitosanitarios consecuentes, implica tam-bién que muchos avances que podrían desarrollarse a través de labiotecnología –y otras tecnologías convencionales– no encuentren uncanal efectivo para ser incorporados a la producción.

Gestión ambiental y competitividad

En principio, no se detectan graves problemas de sustentabilidad en laregión pampeana que sugieran la posibilidad de una drástica caída en laproductividad agrícola en el corto o mediano plazo. Varias zonasextrapampeanas e, inclusive, algunas subregiones pampeanas frágiles hanincrementado su vulnerabilidad, lo que se manifiesta en fenómenos deerosión, degradación e incipiente desertificación, relacionados con ladeforestación seguida por agricultura intensiva en suelos frágiles o consobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosión se ha reducido considera-blemente con respecto a la situación de principios de los años 1990, en lassubregiones pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo in-tensivo de cereales y oleaginosas), debido a que el uso de técnicas de siem-bra directa ha reducido el impacto de la intensificación agrícola observadaen la última década. Las mayores deficiencias de manejo se presentan en elmanejo del agua. En varias regiones extrapampeanas altamente depen-dientes del riego se verifica el agotamiento, salinización o contaminaciónde acuíferos que está llevando a problemas de contaminación de suelos.

Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo pla-zo, el tema requiere una evaluación más profunda y detallada. Los efectos


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ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difun-dido (soja transgénica resistente al herbicida glifosato + siembra directa+ glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar quela primacía de las empresas proveedoras de semillas en la investigacióny, por lo tanto, en la generación y disponibilidad de información sobreimpactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgénicos, ge-nera cierta asimetría de información para las autoridades reguladorasdel uso de biotecnología.

Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en losmercados internacionales, es necesario considerar el surgimiento de ba-rreras no arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. De hecho, latendencia a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar ani-mal dentro de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura (tra-dicionalmente solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) su-giere que será cada vez más difícil diferenciar los requisitos ambientales,sanitarios y de higiene y seguridad. Por ejemplo, se han establecido requi-sitos en los últimos dos años para el etiquetado obligatorio y la trazabilidadde porotos y semillas de soja transgénica y para productos orientados alconsumo humano (productos de soja o aceites) y animal (harinas) obteni-dos en base a ellos (los requisitos más exigentes son los que están en elabo-ración en los 15 países de la UE, pero también se enfrentan requisitos deetiquetado en Japón, Corea, Australia, etc.). Asimismo, los productores pri-marios en EE.UU. y en Europa reciben generosos subsidios para la adopciónde buenas prácticas de gestión ambiental. Esta tendencia puede implicaren un futuro próximo estándares más exigentes de gestión ambiental paraotros productores que deseen acceder a dichos mercados.

En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales deberánenfrentar un doble desafío: la trazabilidad y la segregación. Dado que sehan mostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas ten-dencias en las regulaciones internacionales implicarán la necesidad deacelerar su reconversión en los próximos años. La segregación tiene va-rias implicancias. Por una parte, supone mayores costos para los produc-tores. Por la otra, la segregación de OGM puede contribuir a modificar laestrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local encuanto a la información proporcionada. Dada la escasa proporción de laproducción destinada al mercado interno, puede ser que los requisitos delos mercados de exportación impliquen el etiquetado de alimentos quecontienen OGM destinados para el mercado local, lo que mejoraría la infor-mación disponible sobre el impacto ambiental y sobre la salud.


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Una débil inserción internacional en productos de alto valor

Desde 1985, la competitividad de la producción agroalimentaria ar-gentina creció considerablemente, lo que permitió aumentar su participa-ción en el mercado mundial, situada actualmente cerca del 3%. En algu-nos mercados la participación argentina en las importaciones deagroalimentos es muy significativa (Brasil, 50%; Sudáfrica, 15%; China,10%; España, 7%). A su vez, la composición de la canasta exportada variópositivamente, aumentando la participación relativa de los productosmás dinámicos en el comercio internacional, entre los que predominan, asu vez, los de alto valor agregado. En el caso argentino, un gruposeleccionado de productos de alto valor, que contribuyen con el 5% deltotal de las exportaciones de origen agropecuario, ha incrementado susdespachos en el período 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismosuperior al conjunto. En este grupo, se incluyen productos que no se ex-portaban a principios del período (frutas finas, kiwis, papas prefritascongeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero quehan multiplicado varias veces sus cifras de ventas (vinos, aceitunas, uvasde mesa, aceites esenciales, espárragos, entre otros).

A pesar de este crecimiento, la participación de la Argentina en elmercado mundial de estos productos dinámicos es –en la mayoría de loscasos– bajísima y muy distante de la capacidad de absorción de los ac-tuales mercados importadores. Es decir, estos bienes representan unaoportunidad clara de negocios y un potencial aumento de exportaciones.Sin embargo, esta potencialidad aparece limitada por un conjunto deobstáculos de naturaleza sistémica que deberían ser removidos.

Entre los principales factores limitantes de una mayor expansión dela producción y exportación de alimentos de alto valor, pueden citarse lossiguientes:

i) en el plano macroeconómico, grave escasez de crédito para lasPYMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y detomadores;

ii) en el plano institucional, debilidades del sistema de promociónde PYMES y de exportaciones, referidas, principalmente, a la faltade una adecuada articulación entre los programas de desarrollode las capacidades competitivas y los dirigidos a la promocióncomercial externa, superposiciones e insuficiente coordinaciónentre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recur-sos presupuestarios, escasa participación del sector privado;

iii) en las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la nego-ciación de accesos a mercados, controles insuficientes;

iv) en las instituciones tecnológicas, limitados recursos humanos yfinancieros destinados la investigación y desarrollo en productos


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no tradicionales e insuficiencia de información técnica para losusuarios;

v) en el funcionamiento de la cadena, desarticulación, falta de enti-dades representativas de productores por rubros, insuficiente es-cala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos,escasos vínculos con otros productores y con el entorno.

La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturalesdisponibles en el país contrasta con la limitación de los recursos públicospara el desarrollo de programas y con la limitación de recursos financie-ros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategiaconveniente sería focalizar esos recursos escasos en los productos oramas que presenten las mayores oportunidades, definiendo programassubsectoriales con la participación de las diversas instituciones que inte-gran el sistema global de apoyo a las PYMES y de promoción de las exporta-ciones. En este contexto, el Mercosur puede significar aún importantesganancias de comercio, en especial para los segmentos productivos demayor valor agregado. La definición de estrategias comerciales y produc-tivas para el Mercosur supone el abordaje del estado de situación delproceso de negociación y de los grados de libertad disponibles: creandonuevos activos de negociación que ayuden a consolidar el proceso deintegración, preservando los activos de negociación alcanzados y repa-rando determinados activos que se han visto afectados durante los últi-mos años a partir de las excepciones a nivel de arancel externo común.

5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajascompetitivas

A la salida de la convertibilidad, el escenario macroeconómico tiendea favorecer a los bienes transables y a los procesos intensivos en trabajo y,a su vez, a incorporar un sesgo contra los bienes importados y a favor delas ventajas naturales. Sin desconocer el impacto de la mejora en la com-petitividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones nobasadas en ventajas naturales depende, fundamentalmente, de la concu-rrencia de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo. Porotra parte, el avance sostenido de un proceso de sustitución de importa-ciones requiere oferta disponible y, especialmente, una capacidad tecno-lógica generalizada y una trama productiva consolidada. En general,estos factores fueron particularmente debilitados en el modelo dereconversión productiva y social que prevaleció durante la década ante-rior, más agredidos aun durante la prolongada recesión de los últimosaños y, finalmente, conmovidos también por los acontecimientos que


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marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad. En consecuencia, nosorprende que los indicios de reactivación sean todavía débiles, en unmarco de desempeños sectoriales muy heterogéneos y con pobres efectosde arrastre y derrame.

Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran enel segmento de los bienes finales de consumo no durable y semi durable yde algunos bienes intermedios y equipos de baja o media complejidadtecnológica. Esta constatación abre un interrogante sobre el horizonteposible de sustitución, especialmente en los bienes intermedios y de capi-tal y, por lo tanto, sobre cuál será la elasticidad-producto de las comprasexternas en cualquier escenario de reactivación que se proyecte o cuando seagote el consumo de los stocks acumulados. Excepción hecha de los seg-mentos con elevada capacidad ociosa y capacidades tecnológicas acordes,un desarrollo o recreación relativamente rápidos de la trama productivanecesita, entre otros factores importantes, de perspectivas de demandaciertas, una escala de pedidos satisfactoria y mecanismos definanciamiento del ciclo de inversión del nuevo emprendimiento.

Los sectores más intensivos en mano de obra han sido perjudicados,en general, por la conjunción de incentivos de los noventa. En el otroextremo, las empresas de servicios públicos, las grandes industrias deproceso y el sector automotor tendieron a concentrar los beneficios. Laperspectiva actual muestra un abanico de situaciones, que van desde unaincipiente recuperación de las ventas en aquellos sectores pasibles desustituir importaciones rápidamente a causa de las fuertes ganancias decompetitividad-precio o porque están en condiciones de colocar inmedia-tamente excedentes exportables, hasta el impasse en las condiciones deoperación de los servicios públicos. En general, aparecen interesantesoportunidades a corto y mediano plazo, solventadas por las capacidadesy habilidades instaladas y la mejora relativa de la competitividad. Sinembargo, una combinación variable (según los sectores) de restriccionesderivadas del contexto macro e institucional o propias del perfilmicroeconómico y organizativo de las empresas desalienta expectativasde corto plazo desmedidas o muy optimistas.

El escaso desarrollo de las redes de conocimiento

El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevanciaasignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas compe-titivas dinámicas. En los últimos años y en forma paralela a la consolida-ción de un nuevo paradigma intensivo en información y conocimiento,ha venido creciendo la importancia de la discusión sobre la competitivi-dad de los agentes interrelacionados, por oposición a la derivada de


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aquellos que actúan en forma individual. En ese contexto, la revisión detrabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo deestas redes, en parte debido al carácter cada vez menos público del cono-cimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. Lasredes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante cir-culación de información y conocimiento no sólo entre los agentes que laintegran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no per-tenecen a la misma.

En el marco de la situación argentina actual, esta discusión tieneimportantes implicancias. A lo largo de los noventa se profundizó la ten-dencia hacia la especialización de la estructura productiva en commoditiesy en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de losbienes intensivos en conocimiento. Este proceso de relativa primarización,junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la desconexión dela política tecnológica respecto a la demanda de los agentes y las debili-dades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes deconocimiento en la Argentina. Desde una perspectiva dinámica, la mayordistancia respecto a las comunidades epistémicas que lideran el cambiotécnico y las ventajas competitivas dinámicas a nivel internacional consti-tuye una grave restricción para diversificar el patrón de especialización ypara generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuirlas heterogeneidades y los niveles de inequidad prevalecientes.

El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye unelemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para lademanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de lapolítica tecnológica. La asimetría de las dinámicas de las firmas de dis-tinto tamaño y el creciente abastecimiento de partes, materias primas ysubensambles importados por parte de las firmas de mayor tamaño se haconstituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas y eldesarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afectó en mayor medi-da a las firmas de menor tamaño y a las firmas grandes que no formanparte de redes internacionales. En este marco de redes “débiles”, no resul-ta sorprendente que, en especial, las redes intensivas en conocimientotengan un espacio reducido en la estructura productiva.

El escaso desarrollo del sistema institucional también representa unlímite para la constitución de competencias endógenas de las firmas y seconstituye en un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizajealcanzado por ellas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta lageneración de un espacio público que permita impulsar los factores queposibilitan procesos de desarrollo endógeno y la circulación del conoci-miento (codificado y tácito) a partir de prácticas formales e informales decooperación entre agentes. Los factores microeconómicos tienden a pre-valecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los


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agentes, limitando notablemente el número de agentes que hacen impor-tantes procesos de aprendizaje y desarrollos tecnológicos. A su vez, estemenor desarrollo institucional aumenta los umbrales mínimos necesa-rios para acceder a la oferta de servicios tecnológicos, lo que contribuye aaumentar la heterogeneidad estructural.

La puesta en práctica de una política orientada al desarrollo de redesde conocimiento requiere una instancia de inteligencia que coordine lasdistintas agencias e instituciones vinculadas directa o indirectamentecon la política tecnológica. Involucra los siguientes elementos:

i) la definición de una estrategia global de la política que sea con-sistente a nivel macro, meso y micro;

ii) la maximización de sinergias a partir de incentivos para la co-operación y complementariedad de las instituciones;

iii) una evaluación continua de los programas y rediseño de losmismos;

iv) la identificación de los elementos ausentes que limitan el desa-rrollo de las competencias técnicas necesarias (identificación deáreas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario,terciario y de posgrado; falta de complementariedad entre insti-tuciones de distinto nivel, entre otros);

v) la implementación de un régimen de incentivos en las universi-dades y centros tecnológicos que potencie la vinculación con elsector productivo.

En la misma dirección, se debería desarrollar un programa de Estadoque apunte al desarrollo de competencias tecnológicas en software,biotecnología y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto re-quiere desarrollar políticas que permitan:

i) una fuerte y creciente articulación con redes de conocimientointernacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes haciacentros internacionales específicos);

ii) el desarrollo de programas de investigación que contemplen ex-ante el proceso de transferencia, de modo de articular los saberescientíficos con los tecnológicos;

iii) la identificación de argentinos de alto nivel tecnológico en el ex-terior para que puedan contribuir a la identificación de proyec-tos de inversión, cambio de los programas de estudio, la inclu-sión de científicos y empresarios de elevado nivel tecnológico enlas redes internacionales de las que forman parte;

iv) el desarrollo de comunidades epistémicas nacionales articula-das con redes internacionales.


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Las limitaciones del sistema educativo

Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema cientí-fico-tecnológico en el contexto latinoamericano muestra, para el caso ar-gentino, una posición de liderazgo en la matriculación combinada de laeducación primaria, secundaria y terciaria (83%), en los parámetros de lallamada “sociedad de la información” y en la cantidad de científicos enrelación a la población. Sin embargo, una comparación más cuidadosamuestra que la Argentina en estas mismas cuestiones avanza a menorvelocidad que otras economías de la región. Es notoria la desventaja encomparación con Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologías de lainformación, y con Brasil en cuanto al volumen y la sustentabilidad de lainvestigación científica y tecnológica o en la cantidad de los posgraduados–así como la comparación con ambos en relación a las inversiones en cien-cia y tecnología–. El rezago relativo es más evidente aún en comparacióncon otros países de desarrollo intermedio que presentaban una situaciónequiparable dos décadas atrás, tales como Corea y España, especialmenteen aquellos indicadores de escolarización en diferentes niveles.

En el caso argentino, en el nivel de educación básica están práctica-mente cumplidas las metas de escolarización universal del preescolar(98%) y primaria (99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante porcompletar la incorporación masiva de la franja de 13 a 17 años que hoy esdel 71,9%. Las reformas implementadas en los noventa han dejado sal-dos positivos en relación con la actualización de la formación básica delos docentes y el proceso de acreditación de las instituciones formadorasy el desarrollo del sistema nacional de evaluación de la calidad del apren-dizaje de los alumnos. Sin embargo, en otras áreas los avances han sidomuy insuficientes. El proceso de descentralización operado en el sectoraparece incompleto e inmaduro y requiere de una nueva concertaciónpolítica sobre la reforma del estado y la descentralización deseable. Lafalta de previsión y regularidad con la que se brinda el servicio (sucesiva-mente en diferentes provincias hay conflicto por falta de pago de los sala-rios a los docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo suficiente ypermanente de recursos y la baja calidad del debate público son el tras-fondo sobre el que aparece una escuela que debe atender una demandacada vez más compleja y de mayor heterogeneidad sin responsabilidadsobre los recursos que maneja y, muchas veces, con deficiente disponibi-lidad de los mismos.

Parece necesario promover modelos alternativos de gestión de lasescuelas basados en la preservación del carácter “público” del servicio,aunque éste no sea brindado directamente por el estado en sentidotradicional, y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacio-nal –diferenciando metodologías y grados de intervención– la capacidad


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de financiar y generar políticas, promover innovaciones, brindar asis-tencia técnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la oferta.Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel delas escuelas, debe aumentar la capacidad real para ejercer autoridad departe del nivel provincial y nacional como así también garantizar la parti-cipación y el control social de la comunidad sobre las instituciones y sobreel servicio en general.

El nivel de educación superior enfrentó una gran expansión de lamatrícula en los noventa, acumulada sobre un crecimiento aún mayor enla década anterior, por lo que el sistema se vio confrontado en pocos añosa procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieroninmersas en reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, elfinanciamiento y los sistemas de evaluación y control. La configuraciónde un sistema universitario público masivo, que lo coloca en términos dematrícula a la altura de los países intermedios de la OCDE, fue el resulta-do de la presión de los jóvenes por acceder a titulaciones de nivel supe-rior, del ingreso vinculado a la ausencia de pruebas de finalización dela secundaria y de la escasa oferta de carreras terciarias no universitariasfuera de la docencia. El carácter masivo del ingreso acompañado poraltas tasas de deserción en el primer y segundo años, la falta de reglas deljuego durante el transcurso de la carrera, así como la insuficiencia de lasbecas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos se reflejan en indi-cadores muy contradictorios, como un bajo nivel de gasto por alumno (lamayor parte de la inversión está implícita en alumnos que desertan) y unalto costo por graduado, comparable al de los países desarrollados.

Por otra parte, la orientación de la oferta académica está fuertementeconcentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporciónde graduados para abastecer el sistema científico y técnico en un escenariohipotético de gran expansión. Al mismo tiempo, la oferta educativa no estánecesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectivapara el desarrollo económico, social y cultural de las provincias en que lasuniversidades se asientan. En cuanto a la oferta terciaria, proliferan insti-tuciones y carreras, que generan una gran “inflación” de títulos no regula-dos o controlados por la autoridad pública. La superación de estos proble-mas requiere, en primer lugar, garantizar una mejor articulación entre elnivel medio y superior, comprometiendo a las universidades en activida-des destinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar paulatina-mente la calidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortale-cer la capacidad regulatoria y de control a través del sistema de evaluacióny acreditación para reordenar las carreras y la diversidad de títulos exis-tentes y desarrollar un sistema de becas que, además de propender a unamayor equidad, podría también contribuir a reorientar la demanda haciaprogramas educativos más pertinentes a escala nacional o regional.


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Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistemacientífico y tecnológico trabaja en las áreas de Ciencias Básicas, Ingenie-rías y Tecnologías –que concentran la mayor parte de los recursos finan-cieros–, menos de una cuarta parte de los egresados de la universidadprovienen de estas ramas, lo que constituye un limitante potencial a me-diano y largo plazo. A este desequilibrio se agrega el muy bajo nivel deinversión total en Investigación y Desarrollo (0,4% del PBI) y, especialmen-te, la mínima contribución del sector privado a este proceso (una cuartaparte del gasto total en I+D y el 0,3% de sus ventas), con tendencia decli-nante en los últimos años en el marco de la crisis. La obsolescencia deri-vada en el equipamiento e infraestructuras, la tradicional desvinculaciónentre empresarios y científicos, el éxodo de los jóvenes profesionales y elfreno de algunas de las principales líneas de financiamiento público paraproyectos innovadores agravan aún más el panorama.

Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera laexistencia de un puñado de firmas innovadoras, así como la calidad delos recursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas, las historiasinstitucionales de organismos de larga experiencia en investigación yextensión en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento másautónomos y de articularse entre sí y con el resto del sistema y las deman-das y aspiraciones por mayor calidad en la producción y difusión delconocimiento. Ha habido avances en la conciencia de los investigadoressobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar eintegrar esfuerzos y recursos para mejorar la “masa crítica” en cada ám-bito institucional o mediante la asociación y cooperación con otras insti-tuciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criteriosde medición de resultados, de homologar las categorías de científicos y deavanzar en la elaboración de normas más eficaces sobre la protección y lapropiedad intelectual.

La debilidad del proceso de innovación tecnológica

Los gastos en Actividades de Innovación oscilaron entre el 2,5% de lafacturación de las empresas de la muestra estudiada en 1998 y el 2,0% en2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a lo relevado en laprimera encuesta 1992/96, donde se registraron gastos en Actividadesde Innovación equivalentes al 3,48% de la facturación total para el últimoaño de la serie. La causa principal de este cambio parece radicar en lacaída registrada en la adquisición de bienes de capital. Los gastos en I+D

también disminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la factura-ción en 1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejostodavía de los presentados por los países de la Unión Europea (1,61%) y


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el promedio de la OECD (1,89%), si bien superan las cifras de México (0,13%),Turquía (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), según datos suminis-trados por el OECD STI Scoreboard 2001.

El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% enel período 98/01) se compara muy favorablemente con el valor corres-pondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar revelando una cierta ma-duración de los procesos de innovación en las firmas argentinas. Parale-lamente, se registra una disminución drástica del porcentaje de empresaspotencialmente innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), un levecrecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje de empresas no innovadoras yun alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innova-ción en el período (36,5%). Estos últimos datos, en particular, son muypreocupantes en la perspectiva de evaluación de la capacidad competiti-va a futuro. Cabe señalar que en el caso de las firmas innovadoras, lasinnovaciones han tenido también un papel destacado para mantener laparticipación en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o,inclusive, para ampliarla (54,2%). Entre las empresas que no realizaronactividades de innovación, un 69% lo responsabilizó a la falta de recursosfinancieros y un 49% a adversas condiciones de mercado omacroeconómicas. Cabe señalar que la importancia de los obstáculosaumenta en la medida que se reduce el tamaño de la empresa.

El número de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las au-toridades competentes en la materia) asciende a 111, para el período 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de estas empresas hanpatentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el ámbito delMercosur. Sólo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5,73%) haobtenido una patente en el período bajo análisis. Las empresas de capitalextranjero poseen, en proporción, un mayor número de patentes, aunque sise considera el número de patentes por empresa no se observan diferenciasatribuibles a su composición accionaria. Aparecen, en cambio, diferenciaspor tamaño: mientras el 17% de las empresas grandes han obtenido paten-tes, sólo lo han hecho el 7% de las medianas y el 5% de las pequeñas.

Dos tercios de las firmas mantuvieron algún tipo de relación conotros agentes e instituciones del SNI en el período 1998-2001 (por contra-partida un tercio de las firmas se mantuvo totalmente aislado del siste-ma). Pero, mientras predominan los vínculos comerciales (como provee-dores y clientes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades devinculación tecnológica y las agencias y programas gubernamentales.También se observa que predominan aquellos motivos ligados de manerarelativamente indirecta con la innovación tales como la información, lacapacitación y los ensayos (sólo la asistencia técnica aparece como ex-cepción), mientras que las actividades ligadas de manera más directa conésta como el diseño, las asesorías para cambios organizacionales y las


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actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente menor. Losprogramas y agencias públicas que disponen de fondos para apoyar lasactividades de innovación son conocidas por menos de un cuarto de lasfirmas. El desconocimiento, en primer lugar, y luego las trabas burocráti-cas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de innovacióny la excesiva exigencia de garantías surgen como las principales explica-ciones al escaso uso realizado por las firmas de la muestra de los fondosdisponibles en los programas y agencias públicas.

Los problemas para la creación y el fortalecimiento de nuevas empre-sas, la experiencia internacional y las investigaciones existentes indicanque buena parte de las empresas dinámicas pertenecen cada vez más aactividades en las cuales el conocimiento es un insumo crítico, aun en lossectores maduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento sedistinguen por su mayor contribución a la generación de puestos de tra-bajo de elevada calidad, a la innovación, a la renovación de la base em-presarial y productiva del país y al dinamismo de la economía. Desdeesta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivosen conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados, aun-que no excluyentes, en una estrategia de desarrollo emprendedor.

Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimientoy desarrollo. Por un lado, se destacan las debilidades de los ámbitos ins-titucionales de formación y vinculación, que impactan negativamentesobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en lafacilitación de redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte delas universidades y de las demás instituciones de ciencia y técnica eninstancias clave del proceso emprendedor es muy inferior a su potencial.A efectos de maximizarlo, es necesario impulsar fuertes cambios no sóloen la oferta educativa, sino también en sus condiciones institucionales(normas, valores, incentivos, clima institucional). Por el otro, es funda-mental fortalecer la demanda local, deprimida como consecuencia de lacaída de la inversión y del detenimiento de los proyectos de las grandescompañías. Las políticas de difusión tecnológica entre las PYMES y el po-der de compra del sector público suelen ser utilizados con este propósito.

El primer eje para la promoción y el desarrollo de emprendedores yde empresas es la consolidación de un modelo de gestión institucionalbasado en los siguientes principios: el aspecto integral y el enfoque cen-trado en el proceso emprendedor; énfasis en la activación de las iniciati-vas de base local; protagonismo del sector privado y capitalización de lasiniciativas existentes; promoción de emprendimientos con potencial decrecimiento y de innovación y fuerte impulso al desarrollo de las redes deapoyo a los emprendedores. El segundo eje clave es el de las políticas deinnovación. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e in-centivos que promueven la actividad innovadora en las instituciones de


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ciencia y técnica y avanzar en su vinculación con las políticas de desarro-llo emprendedor. Sin esta vinculación estratégica entre las fuentes delconocimiento y los emprendedores (prácticamente ausente hasta la ac-tualidad), las acciones tendrán un impacto muy inferior al potencial.

Los problemas para la conformación de un entorno de negocios a nivel local

En los últimos años ha habido un reconocimiento creciente de laimportancia del entorno de negocios para la inversión y el desarrollolocal. Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron desarrollandodesde los ochenta en los países de alto grado de desarrollo y en los noven-ta en los países en desarrollo, con mercados comerciales y financierosmás abiertos que en el pasado y arreglos comerciales regionales superpo-niéndose a la regla multilateral de nación más favorecida, las condicio-nes locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tenermás relevancia que en el pasado.

La cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y media-nas empresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso pro-ductivo, favorece la creación de ventajas competitivas. La clave de estas ven-tajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se consigue cuandose registran bajos costos de coordinación y de información. De esta forma, elterritorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidadespara el desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de partici-pación y articulación entre los diversos actores. Ahora bien, el contexto insti-tucional es un factor crítico en aquellos ámbitos territoriales en los que esnecesario generar una cultura de cooperación y un espíritu innovador.

En el caso argentino, se presentan algunas limitaciones que afectanlas posibilidades de ampliar las experiencias de desarrollo productivo anivel local. Estos obstáculos se sintetizan en los bajos niveles de llegadaque tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresiónúltima radica en el desempeño de las firmas y en el desarrollo de capaci-dades empresariales. Un origen importante reside en la débil articulaciónentre el sector público y el sector privado –más allá de algunos avancespuntuales en los últimos años– y en la escasa participación de las instan-cias locales en el proceso de generación de propuestas y proyectos. Habi-da cuenta de la diversidad de los entornos territoriales en el país, segúnlas regiones, sus características, dimensiones poblacionales y económicoproductivas, parece necesario introducir estas cuestiones en el debatesobre las estrategias de desarrollo y, consecuentemente, estimular la for-mación de recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local.

En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernoslocales como los demás actores del desarrollo presentes en el territorio


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–gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, insti-tuciones de apoyo, universidades, etc.– están llamados a jugar un impor-tante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas. Las accio-nes en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuaciónconjunta y concertada entre los diferentes actores públicos y privados,quienes deben apelar a formas flexibles de organización que articulen ycoordinen los recursos humanos y económicos disponibles y sirvan parala obtención de otros adicionales. Asimismo, son de vital importancia lasactividades de capacitación tendientes a generar y difundir contextos decooperación y de colaboración.

Otro aspecto determinante es la coordinación en la provisión de in-fraestructura y su correspondiente administración y diseño fiscal porjurisdicción. La infraestructura es un componente importante para el cre-cimiento económico, pues no sólo provee servicios directos, sino que tam-bién posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos deproducción, aumenta la productividad de los insumos, permite el accesoa nuevos mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversiónpública en infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con larentabilidad social de las inversiones públicas y la marcha tendencial de laeconomía (determinada por el aumento de la fuerza laboral y la producti-vidad). La inversión en infraestructura está básicamente vinculada conla tasa de interés de largo plazo, por su carácter fuertemente intemporal,lo que implica que las fases del ciclo económico no son una buena razónpara reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de ca-pital debe ser protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie deigualdad con los gastos fiscales de funcionamiento (gastos corrientes) cuan-do se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La única variable rele-vante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de interés. Además, el gastopúblico en infraestructura conlleva un tiempo de evaluación, decisión ylicitación, que lo vuelve poco apto para adaptarse a fluctuaciones cíclicas.

Otro aspecto significativo del ambiente de negocios alude a los exce-sivos costos de transacción implícitos en la operatoria empresaria. Por unlado, aparece un subdesarrollo significativo de las instituciones, oficialesy privadas, que deberían sustentar procesos competitivos y transparen-tes. En el sector público, la escasa transparencia se manifiesta en la faltade claridad de las reglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta deinformación sobre licitaciones estatales. En el sector privado, la reticenciaa informar debidamente sobre datos operativos e institucionales de lasempresas refleja un déficit equivalente. En el marco de esta falta generali-zada de transparencia, aumentan las posibilidades de corrupción e in-formalidad y se generaliza también la desconfianza entre los actores. Porotro lado, en la interacción cotidiana entre las empresas y el Estado surgeotro conjunto de barreras burocráticas. Así, asociada a la carga impositiva


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aparece una serie de dificultades que encarecen el costo de operar en laformalidad y desconcentran los esfuerzos desde la producción hacia laadministración de impuestos. Se manifiestan, asimismo, otras dificultadescon similar impacto sobre los costos, tales como los procesos de registro deuna empresa, o para ampliar el número de empleados o para acceder ainformación eficaz sobre nuevos mercados.

6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibriosa atender

Habiendo redefinido significativamente el modo de funcionamientoy las instituciones principales de la economía argentina, las reformas ylos cambios estructurales de los noventa no modificaron el carácter es-pasmódico de su dinámica de crecimiento de largo plazo ni resolvieronsus desequilibrios largamente acumulados en los ámbitos externo, fiscaly de asignación y aprovechamiento de recursos. Estos últimos, en parti-cular, fueron profundizados durante esa década y en la caótica salida delrégimen monetario y cambiario. Las consecuencias sociales de este proce-so se manifiestan esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingre-sos y de las condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulacióndel desarrollo regional. La sustentabilidad de un esquema de crecimientoa largo plazo requiere atender de modo prioritario ambos aspectos: situa-ción de empleo e ingresos.

Durante los años noventa, la ocupación aumentó menos que en ladécada anterior y crecieron las tasas de desempleo abierto, mientras quela mayor parte del empleo generado correspondió a posiciones informa-les, tradicionalmente de escasa productividad y no cubiertas por la se-guridad social. Si bien las remuneraciones se recuperaron de la erosiónexperimentada en los ochenta, se ampliaron fuertemente las brechasentre las personas con diferentes calificaciones, a causa del elevadodesempleo y subempleo, además de los sesgos de la demanda de trabajoasociados a la apertura económica y a los cambios técnicos. En compa-ración con el resto de la región, por otra parte, el aumento del desempleoabierto ha sido más importante en Argentina. Las políticas de empleosiguieron tres orientaciones básicas: la flexibilización de las regulacio-nes laborales, la creación directa de empleo –especialmente para perso-nas de baja calificación– y la mejora de las calificaciones. Parece claroque las reformas introducidas al marco normativo del mercado de tra-bajo no ejercieron un efecto positivo sobre el nivel de empleo y, al mismotiempo, favorecieron la creciente presencia de empleos precarios y deinestabilidad en la estructura ocupacional. En la medida que estos efec-tos afectaron más intensamente a personas con bajo nivel educativo o


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pertenecientes a ciertos grupos de edades, el impacto distributivo tam-bién fue sustancial.

A comienzos de los noventa, el proceso de reconversión productivageneró un lento crecimiento del empleo, aunque todos los puestos netoscreados fueron de tiempo parcial, y la desocupación abierta trepó al 12%en 1994. Si bien la ocupación se expandió considerablemente en la fase derecuperación posterior a la crisis del Tequila, el desempleo permanecióelevado y se incrementó la proporción relativa de puestos precarios, ten-dencias agravadas en la fase contractiva iniciada a mediados de 1998.Así, en el 2001, el elevado desempleo afectaba con similar intensidad adiversos conjuntos definidos por diferentes atributos: por ejemplo, todoslos estratos de educación registraron tasas superiores al 18%, excepto elde quienes habían completado la educación terciaria (7%). En la estructu-ra ocupacional de ese año se destaca la gravitación del modelo informalen establecimientos de distinta envergadura, sean los muy pequeños (ex-plican entre 37% y 45% del empleo total, según la definición) o pequeños(12%), difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comer-cio, los servicios personales y la construcción. Esta estructura productivasegmentada es una de las explicaciones de la elevada precariedad labo-ral, la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. La remuneraciónmedia prevaleciente era similar a la de fines de 1991 y de un 15% pordebajo del punto máximo de la década, en octubre de 1994.

La agudización de la recesión y la irrupción de la inflación a partir defines del 2001 agravaron el panorama. Continuó la reducción de la canti-dad de puestos de trabajo disponibles y se produjo un rápido deteriorodel poder de compra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente du-rante el primer semestre. El valor real de las remuneraciones medias delos asalariados correspondiente a septiembre de 2002 constituye el míni-mo de una serie iniciada en 1940. El nivel de desempleo se incrementóinicialmente en más de tres puntos –alcanzó al 21,5% en mayo–, parareducirse a 17,8% en el mes de octubre, como consecuencia de un creci-miento del empleo en 8,3% entre mayo y ese último mes. En buena medi-da, la reversión de la tendencia se debió al papel jugado por el Plan Jefesy Jefas de Hogar (PJJH), cuyos beneficiarios llegaron a representar el 7,4%de la ocupación total en octubre. Por tanto, si se excluye a ese subconjuntode ocupados, el incremento del empleo total se reduce al 2,7%, concen-trándose en ocupaciones no asalariadas. Esto sugiere que la recupera-ción del empleo en el segundo semestre de 2002, más allá del impacto delPJJH, obedeció al aumento de la informalidad e implica un mayor grado deprecariedad laboral.

A futuro, la evolución de la demanda de trabajo estará principalmen-te determinada por la dinámica del nivel de actividad. De todas maneras,esta relación se encuentra mediatizada por una serie de factores: las


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variaciones en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cam-bios del producto, el ritmo en la incorporación de tecnología, la fase delciclo, las regulaciones laborales, las expectativas de los empresarios o elpoder de negociación de los sindicatos. Por otra parte, la mayor hetero-geneidad productiva de la Argentina implica la necesidad de revisar elesquema analítico tradicional; por ejemplo, las deficiencias relativas dela demanda no siempre –o no totalmente– se traducen en mayor desocu-pación abierta, sino que pueden originar la ampliación del empleo enactividades no estructuradas, que operan como un refugio o una alter-nativa al desempleo.

Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios en el nivelde empleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consis-tentes con los escenarios macroeconómicos ya comentados. Por un lado,las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo ob-servado en las dos décadas anteriores; la elasticidad empleo-producto delargo plazo estimada es de 0,42. Por otro, se efectuó una estimacióneconométrica relacionando las variaciones de la tasa de actividad con loscambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (más un término detendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad,adoptando una hipótesis de nivel constante y otra variable en función dela tendencia observada durante las décadas de los ochenta y los noventa.Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcu-laron las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo lossupuestos señalados, las tasas de desempleo para el año 2008, corres-pondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual del PBIdel 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del2002. Un crecimiento del PBI del 4,5% se asocia a niveles de desocupaciónsimilares a los actuales, o sólo algo menores, y sólo con estimaciones deuna expansión muy acelerada de la producción agregada se alcanza undescenso importante de los niveles de desocupación.

En estos escenarios, el mayor desempleo y la más elevada incidenciade la indigencia y de la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello,sin dejar de reconocer la eficacia de los mecanismos de protección tradi-cionales para los trabajadores formales, resulta necesario que el sistemade protección social se instrumente no sólo a través de mecanismos suje-tos a la posesión o el tránsito previo por un empleo registrado. El sistemade protección social deberá enfrentar tanto las situaciones de los “nuevospobres”, como los síndromes de pobreza crónica, recurriendo para ello adiferentes instrumentos. Su diseño debería orientarse por tres criteriosgenerales: mantener incentivos a emplearse productivamente, maximizarla inversión en capital humano y optimizar las inversiones en desarrollohumano. Es prioritario optimizar la efectividad de los instrumentos dis-ponibles antes que considerar –salvo que sea indispensable– nuevos


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instrumentos. En el caso de las políticas de subsidio, parece más adecuadoadoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir las condiciones deelegibilidad de los hogares en función de su insuficiencia de capital huma-no, su desocupación o inactividad y sus ingresos, así como de la cantidadde hijos menores. A su vez, las actividades vinculadas deberían basarse enproyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas acciones deberíancompletarse con programas de atención a hogares vulnerables, de asisten-cia alimenticia a niños y de pensiones para ancianos sin ingresos.

Las desigualdades regionales

El nivel de concentración territorial de la producción se ha mantenidomás o menos constante en la últimas cinco décadas; las cinco jurisdiccio-nes de mayor tamaño (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba,Santa Fe y Mendoza) daban cuenta del 80% del producto en el año 1953 ydel 78% en el 2000. Dentro del resto, Tierra del Fuego, Neuquén, San Luis,Santa Cruz y Catamarca más que duplicaron su participación relativa.Con excepción de esta última, cuyo crecimiento fue posterior a 1995, en lasotras jurisdicciones las ganancias de participación se originan en las déca-das de los setenta y ochenta. Como contraposición, varias jurisdiccionesregistran disminuciones en su participación, destacándose los casos deChaco, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán, cuyas pérdidas relativas supe-ran más de medio punto porcentual. A su vez, las estimaciones de productoper capita (1953-2000) muestran un aumento considerable de lasdisparidades territoriales, habiéndose ampliado considerablemente la bre-cha inter-jurisdiccional en los noventa. En 1953, las cinco provincias conmás bajo per capita promediaban un cuarto del nivel de la cinco con mayorper capita. En el año 2000, las cinco provincias de menor índice no sólo seubican por debajo de la mitad de la media nacional, sino que su distanciacon el grupo de las cinco de mayor nivel se ha ampliado a más de 5 veces.

El peso de las actividades productivas de bienes (agropecuarias, pes-ca, minería e industria manufacturera) varía considerablemente entre lasestructuras de cada jurisdicción. Sólo en siete provincias, estos sectoresagregados superaban, en el año 2000, el 30% del PBG de cada jurisdicción(Catamarca, Chubut, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego yLa Pampa). El extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa,donde las actividades productivas primarias y secundarias sólo genera-ban, en el mismo año, alrededor del 16% del PBG. Una situación muy próxi-ma corresponde a la provincia de Santiago del Estero. Paralelamente, enla mayor parte de los aglomerados provinciales se deterioraron fuerte-mente los niveles de formalidad y estabilidad del empleo. Los casos extre-mos son Formosa, Jujuy, Santiago del Estero y San Juan.


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En aquellas provincias en las que se observan aumentos considera-bles de participación relativa en el producto geográfico, la tendencia seexplica por cambios muy marcados en la estructura productiva y en lacomposición de su canasta de bienes y servicios. En todos los casos, hahabido inversiones “nuevas” de tal magnitud que transformaron el esce-nario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de laproducción territorial. Las transformaciones de envergadura del perfilproductivo provincial se gestaron a partir de acciones a nivel nacional,tanto públicas como privadas, en las que se dispusieron de marcos regu-ladores e incentivos nacionales específicos y se canalizaron inversionesde grandes compañías locales o internacionales.

Los problemas de desigualdad relativa regional se originan, en granmedida, en la dimensión extremadamente pequeña de los aparatos pro-ductivos relacionados con los bienes transables de muchas provincias, loque presiona sobre el mercado de trabajo y genera un clima negativo denegocios al incurrir en fuertes deseconomías de aglomeración ycomplementación. La distribución geográfica de la inversión del panel degrandes empresas, por ejemplo, presenta un perfil territorialmente con-centrado, localizándose en la provincia de Buenos Aires y en la CiudadAutónoma entre el 55% y el 60% de la inversión total. Si se incorpora aSanta Fe y Córdoba, y a las tres provincias petroleras principales, Neuquén,Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversión privada originadaen las grandes empresas.

En el extremo opuesto, seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa,San Juan, Santiago del Estero y La Rioja) sólo daban cuenta del 1,3% y el1,6% de la inversión de este panel de grandes firmas en los años 1997 y1999, respectivamente, con una inversión media por planta o estableci-miento inferior al millón de dólares. La ausencia de proyectos de inversiónsignificativos por parte de este panel de firmas líderes en estas provinciasno sólo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del productogeográfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad dela economía provincial, sino que implica la ausencia de las externalidadesque las inversiones generan y la pérdida de una serie de impactos críticosen el proceso de desarrollo económico competitivo (tales como la difusiónde innovación y de prácticas y procesos productivos, la limitación de loscanales informales y formales de transferencia tecnológica, la falta de estí-mulo y demanda para calificación del personal técnico, la ausencia de unmercado de equipamiento de segunda mano, el debilitamiento del tejidoinstitucional financiero y la falta de espíritu emprendedor).

En las regiones más rezagadas de la Argentina, algunos de los pro-blemas principales se derivan de la debilidad de los agentes económicosy de su escasa capacidad para orientar progresivamente una trayectoriade expansión. En este sentido, a partir de la institucionalidad privada


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existente, la acción pública debería concentrarse en impulsar la consoli-dación y el fortalecimiento de los nodos o núcleos críticos con capacidadde sostener una estrategia de clusters con proyección nacional e interna-cional. Junto con el conjunto de nuevos agentes atraídos por esta estrate-gia, deberían ampliarse y asegurarse la generación de bienes públicos yeconomías externas que permitan generar un proceso de crecimiento co-lectivo e inclusivo de productores y empresarios locales. Una parte deestas acciones debería apuntar a subsanar fallas de mercados y reducirsustancialmente los costos de transacción intra-trama; por otra parte, laacción pública debería orientarse selectivamente también a colaborar conla institucionalidad privada, a través de un conjunto de incentivos ymodalidades institucionales de participación (por ejemplo contratos deadhesión). La idea básica consiste en operar públicamente sobre el com-plejo, y no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creando oportuni-dades para nuevas inversiones, atendiendo a los principales problemasplanteados y maximizando la generación de beneficios de aglomeración,economías externas y complementariedad entre los agentes económicosen la búsqueda de mercados ampliados, dentro del país o externos.


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LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO: REFLEXIONES ACERCA DE LOS MODELOS HISTÓRICOS...

La planificación del desarrollo: reflexiones acercade los modelos históricos de industrializacióny la experiencia brasileña reciente*

Luiz Carlos Delorme Prado**

1. Introducción

En la experiencia del siglo XX la intervención del Estado en la econo-mía se realizó a partir de tres tipos de acciones: Políticas MacroeconómicasActivas; Planificación Económica y Estado de Bienestar Social.

El primer tipo de intervención se originó a partir de la necesidad deconstruir instrumentos para enfrentar la Gran Depresión de la décadadel 30. El segundo, es decir, la Planificación Económica, se difundió apartir de la experiencia de la Segunda Guerra Mundial. Finalmente, eltercer tipo de acción se refirió al conjunto de leyes y regulaciones quepromovían el Estado de Bienestar Social. Éste es la construcción de unconjunto de mecanismos institucionales que garantizaban las necesida-des básicas de los ciudadanos.

La experiencia del siglo XX mostró que el mercado era un instrumen-to importante para la asignación de recursos económicos. Sin embargo, laexperiencia de las políticas públicas como instrumentos de combate a lacrisis económica evidenció que existían fallas de mercado, que podían sercorregidas con acciones del Estado. La idea de mercado autorreguladofue sustituida por la concepción de que, en los casos de falla de mercado,se justificaba la intervención del gobierno.

La idea de planificación en una economía de mercado se difundiódurante la Segunda Guerra Mundial. El esfuerzo de guerra implicabaalterar la asignación de recursos en la economía, destinándolos a losfines considerados prioritarios. En esa situación no se podía confiar en elmercado como único mecanismo para determinar la estructura de pro-ducción y los precios relativos de los bienes y servicios producidos –lavictoria era más importante que el eventual alejamiento de los principiosde no intervención en las manifestaciones de mercado.

La planificación económica para los economistas formados en la tra-dición neoclásica, predominante hasta la década del 30, era una idea

* Traducción: Flavia Levim.** Profesor del Instituto de Economía de la UFRJ, Asesor de la Dirección de Planifica-ción del Bndes.


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LUIZ CARLOS DELORME PRADO

absurda. Si es posible demostrar que, consideradas determinadas premi-sas, en una economía libre de intervenciones gubernamentales podría serobtenida una asignación óptima de recursos, pretender alterar esa asig-nación parecía insensato. Desde esa visión, una economía de mercadoera autorregulable, y en condiciones ideales, llevaría a un Óptimo dePareto –es decir, una situación en la cual ningún consumidor puede me-jorar su posición sin empeorar la de otro.

La idea de que una economía de mercado era siempre autorregulabley, por consiguiente, inmune a la crisis económica, ya había sido profun-damente debilitada con la tragedia de la Gran Depresión de la década del30. De forma independiente, varios economistas formularon el principiode la demanda efectiva –es decir, que el factor determinante de la dinámi-ca económica de una economía de mercado no es la oferta, sino la deman-da–.1 En este abordaje no había razones para imaginar que el pleno em-pleo de las máquinas y de la fuerza de trabajo sería necesariamente alcan-zado por el libre juego de las fuerzas de mercado. Desde 1933, los gobier-nos pasaron a utilizar políticas económicas anticíclicas para reactivar laeconomía y combatir el desempleo. Con la publicación de la Teoría Generalde Keynes en 1936, esas acciones ganaron respeto académico y, en lainmediata posguerra, todos los países capitalistas llevaron a cabo políti-cas macroeconómicas activas, fiscales y monetarias.

Por lo tanto, la experiencia de las políticas públicas como instrumen-tos de combate a la crisis económica evidenció que había fallas de merca-do, que podían ser corregidas con acciones del Estado. La idea de merca-do autorregulado fue sustituida por la concepción de que en los casos defalla de mercado se justificaba la intervención del gobierno. Obsérveseque la intervención del Estado no tiene nada que ver con el socialismo: enuna economía socialista, el Estado controla los medios de producción; laintervención en una economía capitalista lleva a los agentes económicosa asignar recursos de una manera distinta de lo que harían en la ausenciade la acción gubernamental.

Sin embargo, la intervención propuesta por Keynes se restringía ainfluenciar la variación de la renta en el corto plazo. Esto puede ser hechoutilizando activamente la política fiscal y la política monetaria. Es decir,a través del aumento del gasto público (o reducción de impuestos), yreducción o aumento de intereses para estimular la economía o para con-trolar la inflación de demanda.

Sin embargo, la experiencia del movimiento económico durante laSegunda Guerra Mundial e, incluso, el esfuerzo de reconstrucción en laposguerra, llevaron a que algunos países europeos desarrollasen la ideade planear la economía en tiempos de paz, estableciendo objetivos a serlogrado, como hicieran durante la guerra. En ese contexto surgió una vas-ta producción académica discutiendo las características y los problemas


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de la planificación económica, así como los primeros intentos de extenderla teoría keynesiana de empleo de corto plazo en un modelo de teoría delcrecimiento en el largo plazo en la forma de la ecuación de Harrod-Do-mar.2 Esta planificación podría ser elaborada en diversos niveles, abar-cando una parte o la totalidad de la economía. La misma podía tenervarias formas:

a. Planificación global. Partiendo de un diagnóstico de la econo-mía, se establecen metas estratégicas e instrumentos para alcan-zarlos. Es decir, una previsión de las inversiones públicas, y unaacción de estímulo a la inversión privada, por medio de regula-ción, estímulos fiscales, coordinación de la acción privada, etc.Este tipo de planificación implica en la determinación de unameta de crecimiento de la renta per capita. Ésta, a su vez, dependede un nivel de inversión y del modelo tecnológico empleado, esdecir, de la estimación de una función de producción agregadapara el conjunto de la economía.

b. Plan de Inversión pública. Este tipo de plan tiene por objetivocoordinar acciones públicas y privadas en áreas prioritarias. Esdecir, pretende ser un inductor de inversión privada en áreasconsideradas prioritarias que, por sus efectos de encadenamien-to, puedan aumentar la tasa de crecimiento de la economía (porejemplo, Plan de Metas). Por lo tanto, aunque no pretenda abar-car el conjunto de la economía, este tipo de plan no puede serconsiderado sólo una previsión presupuestaria.

c. Planificación Regional. Éste es un Plan de Inversión pública de al-cance regional. Su objetivo es reducir diferencias regionales, o esta-blecer estrategias de desarrollo diferenciadas para algunas regiones(por ejemplo, el desarrollo del Sur de Italia o del Nordeste del Brasil).

La propuesta de creación de un conjunto de leyes que promoviese unEstado de Bienestar Social surgió en el mismo período. Durante la guerra,el sociólogo británico T. H. Marshall dictó una serie de conferencias enCambridge, en memoria de su homónimo, el economista Alfred Marshall,en las cuales afirmó que la construcción del mundo moderno se cimenta-ba en tres revoluciones: (i) la de los derechos civiles, producto de la Revo-lución Francesa; (ii) la de los derechos políticos, producto de la difusiónde la idea de sufragio universal; y (iii) la de los derechos sociales, queotorgaban al ciudadano derechos sociales básicos que garanticen su dig-nidad e independencia.

Se debe, sin embargo, diferenciar la intervención del Estado en el casode la planificación económica de la creación del Estado de Bienestar Social.Éste es la construcción de un conjunto de mecanismos institucionales queasegura la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos.


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Obsérvese que, en ese modelo, las necesidades básicas son definidas so-cialmente. Es decir, se puede postular que son necesidades de los ciuda-danos garantizadas por el Estado: atención médica, vivienda, proteccióncontra el desempleo, jubilación, alimentos, etc.

Con la excepción de las políticas macroeconómicas activas, no todoslos mecanismos de intervención del Estado fueron utilizados por los paí-ses industriales. Sin embargo, la experiencia histórica de la industrializa-ción evidenció que esos instrumentos fueron esenciales en el desarrollode las economías contemporáneas.

Este artículo pretende exponer la intervención del Estado a travésde la Planificación Económica en la economía brasileña reciente. Ladiscusión en torno a la planificación se realizará, sin embargo, en elcontexto del debate sobre estrategias de desarrollo y modelos históricosde industrialización.

La tesis sustentada en este trabajo es que esta intervención es consis-tente con la experiencia histórica de desarrollo económico. En el siglo xxlas únicas experiencias de industrialización que alcanzaron éxito estu-vieron basadas en la acción del Estado. Sin embargo, no existe una únicavía para el desarrollo económico. Cada tiempo y cada situación históricapermite la búsqueda por distintos caminos hacia las transformacionesestructurales que permitan la superación de las barreras al desarrolloeconómico. En este sentido, la promoción del desarrollo económico enBrasil es un proceso incompleto que busca realizarse en las difíciles con-diciones de comienzos del siglo XXI.

2. La economía del desarrollo

La economía del desarrollo, como un área de conocimiento, no existíaantes de la década del 40.3 El concepto desarrollo también recibía variasinterpretaciones. Algunos de los primeros economistas del desarrollo lo in-terpretaban como sinónimo de crecimiento de la renta per capita de las econo-mías subdesarrolladas. No obstante, ese concepto fue entendido en la mayorparte de los casos como crecimiento, con cambio estructural, y especialmentecambio de valores y de instituciones. En ese sentido debe ser interpretada laaseveración de Rosenstein-Rodan: Natura Facit Saltum –por lo tanto, el desa-rrollo económico es un proceso de crecimiento con desequilibrio.4

En esa misma línea, y a partir de su experiencia como economista delgobierno norteamericano en Europa durante el Plan Marshall y comoeconomista del Banco Mundial en América Latina, Albert Hirschmanndefendió la idea de que la industrialización latinoamericana no seríaobtenida sólo a través de un crecimiento equilibrado o un big push, sino através de un conjunto de medidas secuenciales y no simultáneas. Por otro


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lado, en América Latina, Raúl Prebisch defendió la idea de la superaciónde la heterogeneidad estructural, a través de la planificación del desarro-llo económico.

La planificación sería el medio a través del cual el Estado podríacontribuir para provocar los cambios estructurales que caracterizaban alproceso de desarrollo económico. En la década del 50 fueron publicadosvarios libros y artículos sobre Planificación Económica referidos al temadel desarrollo. El énfasis de esa literatura era el instrumental estadístico ylas modernas técnicas de programación que permitían la formulación yevaluación de políticas económicas, en especial modelos de insumo-pro-ducto, programación dinámica y modelos de simulación de crecimiento.5

La contribución latinoamericana a la Teoría del Desarrollo fue fun-damental. Ésta fue una de las pocas áreas del pensamiento económico enque teóricos de la región tuvieron un papel preponderante. Ese debate fuedesarrollado en el continente a partir de la CEPAL (Comisión Económicapara América Latina), y bajo el liderazgo intelectual de Raúl Prebisch. Eldiagnóstico de ese autor respecto al subdesarrollo latinoamericano par-tía de la crítica al crecimiento orientado hacia el exterior, que sería incapazde transformar la economía y la sociedad de los países de la región (verPrebisch, p. 177) Se proponía construir un nuevo modelo de desarrollobasado en el crecimiento del mercado interno y en la industrialización.

Prebisch sustentaba la hipótesis de que la tecnología de los paísescentrales penetraba principalmente en actividades vinculadas a las expor-taciones, pero no en las actividades periféricas. Por consiguiente, esas so-ciedades eran caracterizadas por el dualismo. El problema básico del desa-rrollo era aumentar el nivel de productividad en el conjunto de la fuerza detrabajo. Las exportaciones de productos primarios no serían capaces deaumentar la productividad del conjunto de la economía por varias razo-nes. La más importante de ellas era que su crecimiento era limitado por labaja elasticidad de la renta de los productos primarios. El aumento de lainversión en la producción de productos primarios llevaría a una caída delos precios internacionales de esos productos. Por lo tanto, los gobiernosdeberían estimular el aumento de la inversión en la producción de produc-tos industriales para consumo doméstico, que poseía elevada elasticidadrenta. Desarrollo económico sería, en este contexto, sinónimo de supera-ción de la heterogeneidad estructural característica de sociedades en queconviven un sector moderno con alta productividad del trabajo, y un sectortradicional, con productividad marginal del trabajo próxima a cero.

Los cambios estructurales inherentes a la industrialización reque-rían racionalidad y políticas públicas que creasen las condiciones paralas inversiones privadas –en especial inversión en infraestructura y lapromoción del aumento de la acumulación doméstica de capital–. Porotro lado, la profundización del proceso de sustitución de importaciones


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requería mercados para permitir escalas de producción adecuadas. Enese caso, en especial para los pequeños países, la integración latinoame-ricana sería fundamental para la continuidad de la industrialización.

La high theory of development como un área importante de investigacióndel mainstream de la teoría económica entró en declinación en la década del70. En la década del 80 este tema fue progresivamente abandonado. Sulugar fue ocupado por la teoría del crecimiento, la cual se sofisticaba conlos modelos de crecimiento endógenos y con los modelos de externalidades,progreso técnico y retornos de escala, tales como los de Nelson & Winter(1982), Dosi y alii (1988), David (1987) y Arthur (1985, 1988, 1989).

La década del 80 marca también el abandono del abordaje cepalistade desarrollo respecto de los dos países que más avanzaron en el procesode industrialización: Brasil y México. Mientras tanto, otros importantespaíses de la región, como la Argentina, Chile y Uruguay, ya habían aban-donado las estrategias desarrollistas durante los regímenes militares enla década del 70. Las razones de la declinación de la teoría del desarrolloy de las políticas desarrollistas son controvertidas. Por un lado, aun enlos grandes países latinoamericanos, el estilo de desarrollo obtenido conla estrategia de sustitución de importaciones acarreaba distorsiones evi-dentes. En primer lugar, la industrialización no terminó con la heteroge-neidad estructural. Por ejemplo, en 1985 Brasil ya tenía el octavo PIBindustrial del mundo y estaba en el trigésimo cuarto lugar en valor agre-gado per capita en la industria manufacturera (datos de la Unido, p. 162).Sin embargo, el país estaba todavía muy lejos de superar el subdesarrollo.En segundo lugar, el crecimiento económico no sólo mantuvo, sino queagravó, la histórica mala distribución de renta en Brasil.

Paul Krugman (1993) intentó explicar la declinación de la Teoría delDesarrollo argumentando que (i) le faltaba a esa literatura el uso sistemá-tico del instrumental analítico de la economía contemporánea; y (ii) nece-sitaba mayor consistencia entre sus diversas líneas de investigación, queeran muy difusas. Esa explicación fue criticada por dos autores de dife-rentes antecedentes, Joseph Stiglitz y Lal Jayarwardena. Para Stiglitz laproposición de Krugman es cuestionable por dos razones: primero, por-que la capacidad de especificar un modelo de un fenómeno no pruebamucho. Esto no hace una idea acertada o errada, importante o sin impor-tancia (Stiglitz, 1993, p. 39) y, segundo, porque esa literatura poseía tam-bién modelos formales.

Jayarwardena argumentaba que, aunque las consideraciones deKrugman puedan tener relevancia, el problema es más complejo. Por unlado había surgido una nueva literatura con ideas del llamado “Consen-so de Washington”, que rechazaba implícitamente las investigaciones dela literatura del desarrollo. Pero, para él, cualquier falta de rigor en esaliteratura no impidió su aplicación con éxito en el caso de Asia Oriental,


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particularmente en los casos de Japón y de Corea, cuyos planes dedesarrollo tenían implícitos insights de ese abordaje. El uso de políticaseconómicas activas, de intervenciones gubernamentales funcionales (no-discriminatorias) y selectivas (discriminatorias) contribuyó al éxito de laestrategia de esos países de aprovechar las ventajas de los latecomers.

Una evaluación de esta discusión muestra que la declinación de lateoría del desarrollo refleja menos aspectos de la dinámica interna de esateoría y más aspectos externos a la misma. Es decir, la reducción del merca-do a esas ideas que fueron progresivamente alejadas por ideologías de libremercado en ciertos círculos intelectuales, o por cuestionamiento de su efi-cacia por parte de sectores de izquierda. Hirschman (1981, p. 66) enfatizaese punto cuando argumenta que la declinación de la teoría del desarrolloen la década del 70 deriva de la “extraña coalición entre neo-marxismo y lamonoeconomía”. Para Hirschman los dos pilares de la teoría del desarro-llo eran la crítica a la idea del monoeconomicismo y a la idea de beneficiomutuo. La primera es la teoría económica que sustenta que las leyes econó-micas pueden ser aplicadas igualmente en economías desarrolladas y sub-desarrolladas. La segunda postula que las relaciones económicas entre lospaíses desarrollados y subdesarrollados podrían ser administradas de for-ma tal para generar beneficios para el conjunto de esas economías. ParaHirschman en la década del 70 los liberales ganaron espacio criticando lasideas desarrollistas, afirmando que éstas llevaban a políticas de sustitu-ción de importaciones, que eran ineficientes y promovían distorsiones es-purias en la asignación de los recursos sociales. Por otro lado, economistasy cientistas sociales de izquierda criticaban esas políticas sosteniendo queno eran suficientes para emprender las transformaciones en la sociedadnecesarias para superar su situación de atraso y dependencia. Con el creci-miento de la influencia de esas visiones y la polarización del debate, nohubo nadie que lamentara la declinación de la teoría del desarrollo.

Visto retrospectivamente existen evidencias de que muchas de lascríticas a la teoría del desarrollo, emprendidas por corrientes neoclásicasy neomarxistas, particularmente los dependentistas, eran fundadas. Enprimer lugar el uso indiscriminado de la protección tarifaria, con tasa decambio elevada, aunque justificable en ciertos contextos, fue llevada muylejos, dificultando la expansión del progreso técnico, y manteniendoinjustificables reservas de mercado para oligopolios nacionales otransnacionales. Por otro lado, la confianza en los efectos del Trickle Down,implícitos en la política desarrollista, la falta de importancia dada a refor-mas profundas en la estructura social de las economías periféricas, y laexcesiva creencia de que la industrialización traería por sí sola beneficiospara todos los segmentos sociales llevó a aberraciones, como, por ejem-plo, la dramática asimetría entre, por un lado, la complejidad industrial ymodernización, y por otro lado, la concentración de renta, analfabetismo,


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violencia y miseria que caracteriza a la sociedad brasileña. Entretanto,esas críticas fundadas no llevaron a una revisión de algunos fundamen-tos y modificaciones de las proposiciones de la teoría del desarrollo. Esdecir, las críticas no llevaron a una síntesis, sino al abandono de esecuerpo teórico.

Los modernos modelos analíticos de crecimiento no son una solu-ción a las cuestiones tomadas por la teoría del desarrollo. Esos modelostienen como objetivo discutir la naturaleza del crecimiento constante, ode los ciclos económicos, y no el surgimiento del proceso de crecimientosustentable. La nueva teoría del crecimiento creada por Romer (1986) yLucas (1988) se distancia de los abordajes convencionales por la intro-ducción de tres hipótesis relacionadas: (i) los retornos sociales de la in-versión son mayores que los retornos privados en razón de economíasexternas; (ii) el capital definido en sentido amplio es una parte mayor delos inputs de lo que es convencionalmente medido y que (iii) el progresotécnico es en gran parte un resultado endógeno debido a la investigacióny desarrollo inducido por el mercado (Krugman, 1993, p. 31).

Entretanto, ninguno de los modelos analíticos actuales trata de ma-nera aceptable cuestiones como competencia imperfecta, crecimiento cre-ciente de escala o economías ideales para un fin. Las teorías del desarro-llo económico que se evidenciaron teóricamente más útiles discuten lascondiciones del surgimiento del crecimiento sustentable, partiendo de ladiversidad de las experiencias históricas de revolución industrial.6

Para una clasificación de esas teorías partimos de dos premisas: (i) lapremisa de la pluralidad o unidad de los caminos para el desarrollo econó-mico; (ii) la premisa de la polarización o expansión de los efectos de laRevolución Industrial, es decir, de la relación entre fuerzas endógenas yexógenas dando lugar a transformaciones estructurales o estancamiento.

Esta sección discutirá tres abordajes para esta cuestión: (i) la visiónde Rostow del despegue para el desarrollo sustentable; (ii) la visióndependentista; y (iii) la visión de Gerschenkon de múltiples caminos parael desarrollo sustentable. Demostraremos que esta última visión trae im-portantes elementos para la comprensión de los problemas del desa-rrollo económico en el período reciente.

Rostow desarrolló el modelo paradigmático de un abordaje que partede la premisa de la unidad de los caminos posibles para el desarrollo ydel efecto de expansión de la Revolución Industrial, de los países másavanzados hacia los más atrasados. Todos los análisis del mainstream dela economía contemporánea sobre la teoría del desarrollo se basan am-pliamente en este modelo.

En el modelo rostowiano las transformaciones estructurales que lle-van al despegue dependen de estímulos externos y preparación interna.Para el despegue son necesarios los establecimientos de ciertas


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precondiciones que pueden ser generalizadas a partir del estudio de so-ciedades tradicionales en proceso de cambio. El punto de partida es unasociedad estable y tradicional conteniendo una economía esencialmenteagrícola, usando métodos relativamente estables, con ahorro e inversiónun poco mayor de lo que es necesario para amortizar los costos de depre-ciación. El elemento de cambio es determinado exógenamente. Ese cambioes caracterizado por una ampliación de los mercados comerciales paraproductos agrícolas, artesanía doméstica y consumo de bienes importa-dos. En ese proceso el stock de capital social básico se expande, particular-mente en transporte y comunicaciones, facilitando el comercio de materiasprimas y el financiamiento de capital extranjero. Surgen institucionesmovilizadoras de capital y hombres de espíritu empresarial que asumenriesgos en busca de nuevas alternativas de ganancias. La tasa de inversiónproductiva sube, produciendo resultados que dependerán de otras carac-terísticas de esa sociedad. En sociedades donde no hay mayores problemaspara superar valores tradicionales inapropiados para el desarrollo econó-mico y hay menos dificultad en desarrollar una elite capaz de liderar elproceso de inversión, un estímulo externo positivo, como una coyunturaexterna favorable, o la negativa, tal como el bloqueo del comercio exteriordurante tiempos de guerra, puede llevar a un crecimiento sustentable y areforzar las respuestas económicas de la sociedad. Éstas, a su vez, llevarána mayores tasas de inversión y al crecimiento económico (Rostow, 1962).

El abordaje “dependentista” es la corriente que más duramente criticó alabordaje rostowiano. Al igual que ésta, sustenta la unidad del camino deldesarrollo económico; sin embargo enfatiza que fue ese camino el que creó, almismo tiempo, el subdesarrollo. Desarrollo y subdesarrollo serían dos carasde la misma moneda: el desarrollo del capitalismo a escala mundial.7

Ese abordaje niega la existencia de un continuo flujo de países desa-rrollando condiciones domésticas para el despegue para el desarrollosustentable. En su argumento, el desarrollo, como fenómeno histórico,surge al mismo tiempo que el subdesarrollo. De este modo, la integraciónde las economías periféricas a escala mundial no estableció las basespara el crecimiento sustentable sino, por el contrario, llevó a la moderni-zación bajo condiciones de dependencia. Así la relación entre fuerzasexternas e internas forma un complejo cuyos vínculos estructurales noson basados meramente en formas externas de explotación y coerción,sino que también está vinculada a la coincidencia de intereses entre lasclases dominantes locales y grupos internacionales. Esas clases localesrelacionadas con intereses externos sufren domésticamente presión degrupos y clases sociales en situación de subordinación, teniendo queresponder a esas presiones contradictorias.

Esta integración a la economía mundial lleva, por lo tanto, a la domi-nación externa en una situación de dependencia, que es cualitativamente


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diferente de una situación puramente colonial donde no existe posibili-dad de internalización de los intereses externos.

A pesar de las fuertes diferencias ideológicas entre los abordajesrostowiano y el dependentista, como la visión opuesta en relación a latendencia de expansión o concentración de los frutos del capitalismo,hay importantes puntos de similitudes entre esas dos visiones. Ambasteorías concuerdan que hay un solo modelo general para el desarrolloeconómico. Sin embargo, para Rostow, la industrialización se disemina-rá hacia todo el mundo, dando tiempo suficiente y libertad de operaciónde las fuerzas de mercado. Los dependentistas sustentan que las mismasfuerzas económicas y políticas llevan al desarrollo de algunos países y alsubdesarrollo de otros: los dos procesos son un solo fenómeno. Ambasteorías concuerdan que las fuerzas de cambio son determinadas esencial-mente en forma exógena a las economías tradicionales. En ambos casos,el proceso de crecimiento es caracterizado por fases bien definidas dechoques externos y respuestas domésticas que contribuyen a permitir oatrasar cambios económicos.

El uso del abordaje de Gerschenkron permite abandonar las premisas deunidad de los caminos del desarrollo económico y de la expansión automá-tica de las transformaciones económicas a escala mundial. Para Gerschenkronno hay uno sino varios caminos para el desarrollo económico e industrial.Para él, el concepto de prerrequisito para la industrialización es definido deforma poco rigurosa. Es decir, no es posible distinguir los factores creadosdurante el proceso de industrialización de aquellos que fueron creados antesde que el país iniciara un proceso de industrialización.8

De este modo la industrialización británica –el caso clásico– fue unproceso totalmente espontáneo resultante del alto nivel de acumulación ydesarrollo del país, independientemente de cualquier factor externo. EnEuropa continental ocurrió un proceso diferente. La característica dife-rente del desarrollo de los países de Europa occidental fue el papel de losbancos y del sistema bancario. El sistema bancario fue una forma de con-centrar el capital disperso en esas economías , que permitió la moderniza-ción de la economía y la particularmente rápida industrialización. En lospaíses más atrasados de Europa oriental y del sur –Rusia, Bulgaria, lasregiones orientales del Imperio Austro-Húngaro, incluyendo Hungría–no fue suficiente concentrar recursos a través del sistema bancario. En esecaso, denominado por Gerschenkron el modelo ruso de industrializa-ción, existía un Estado fuerte que intervino tornando viables inversionesque no serían realizadas de otra forma.

Eso ocurrió porque el proceso de industrialización en economíasatrasadas es considerablemente diferente de aquél de las economíasavanzadas. Esas diferencias en rapidez y carácter de la industrializa-ción son, en gran medida, el resultado de la aplicación de instrumentos


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institucionales para los cuales hay poca o ninguna contrapartida enpaíses industriales avanzados (Gerschenkron,1968, p. 7).

El trabajo de Gerschenkron –desarrollado para un fin especial, elestudio del desarrollo de Rusia y de Europa Centro Oriental– brinda ele-mentos que pueden ser aplicados en un contexto diferente para el quefueron originalmente pensados. El estudio de los modelos históricos deindustrialización muestra que no hay un modelo único en la experienciamundial. El subdesarrollo no puede ser explicado sólo por la ausencia deprerrequisitos para la industrialización o debido a la integración a laeconomía mundial como país periférico. Hay economías de potencialida-des similares en el comienzo del siglo XIX con resultados diferentes, porejemplo, Japón y China; Brasil y EE.UU.; Argentina y Canadá; Dinamarca yUruguay; Portugal y Holanda, etcétera.

Esto no significa que la ausencia de prerrequisitos no sean importan-tes y que las diferencias de poder entre las naciones no tenganimplicaciones económicas. Asimismo la ausencia de prerrequisitos fuesuperada en varios países que iniciaron su industrialización tardíamen-te. Por otro lado, la posición periférica de varios países no les impidióusar su capacidad exportadora para absorber inversiones o vender pro-ductos que contribuyeron enormemente a su desarrollo económico.

En la misma línea de Gerschenkron, sostengo que los cambios en laeconomía mundial debido a la Revolución Industrial pueden ser vistos comodesafío y oportunidad –diferentes países son afectados en forma diferente enla medida que fueron capaces de enfrentar esos desafíos y aprovechar esasoportunidades–. La respuesta a esas condiciones internacionales dependede su nivel de atraso y la capacidad de superar los prerrequisitos inexistentespara el desarrollo. No se puede determinar a priori si un país será exitoso o noen ese proceso. Por esta razón, los estudios de casos especiales, que deben seranalizados en una perspectiva comparativa, son esenciales para la com-prensión de las razones de un determinado suceso o fracaso.

3. Modelos históricos de industrialización

3.1 Una clasificación de los modelos históricos de industrialización

Para una clasificación de los modelos históricos de industrializaciónse puede establecer tres modelos de financiamiento de ese proceso: (i) elmodelo de financiamiento endógeno de la acumulación a través de: (a)reinversión de ganancias (caso británico); (b) financiamiento a través deacciones en el mercado de capitales (caso norteamericano); (c) financiamientoa través de ganancias obtenidos por efectos de encadenamiento (linkages)


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derivado de las exportaciones (caso canadiense). (ii) El modelo del usodel sistema bancario como principal instrumento de canalización de ca-pital dispersos para actividades industriales (caso alemán). (iii) El Esta-do actúa como fuente de capital subsidiado, y/o capacidad empresarial(caso ruso); en el siglo XX, ese modelo se divide en dos vertientes (a) creci-miento derivado de la acción del Estado, asociado a sustitución de impor-taciones; (b) crecimiento derivado de la acción del Estado, asociado apromoción de exportaciones (caso coreano).

En esta sección se efectuará una breve discusión de los aspectos ge-nerales de esos modelos. Con esto, no pretendemos efectuar una discu-sión pormenorizada de la naturaleza de la revolución industrial en cadauno de esos casos, sino sólo proporcionar al lector un panorama de lanaturaleza de los problemas implicados en el estudio de los modeloshistóricos de industrialización.

3.2 La experiencia europea

El caso británico es el caso clásico. Clásico porque es el primero. Y entanto clásico, único. La experiencia británica no puede ser generalizada,es producto de una circunstancia histórica que no se repetirá. Aunque laliteratura sobre la Revolución Industrial en los últimos tiempos haya au-mentado considerablemente, e importantes revisiones en la literatura tra-dicional hayan sido hechas, ya hay consenso entre los historiadores encuanto a algunas cuestiones básicas del caso británico.9 En primer lugar,las más recientes estimativas de crecimiento económico muestran que latasa media de crecimiento durante la Revolución Industrial fue muy baja.En su momento de mayor dinamismo el crecimiento del producto real britá-nico nunca fue superior a 3,06%; y el producto real per capita nunca creciómás que 1,6%. En la mayor parte del período el crecimiento del productoreal fue entre 1,0 y 2,0% y del producto real per capita entre 0,3 y 1%.10 Ensegundo lugar, el crecimiento de la productividad de la agricultura tuvo unpapel más relevante de lo que parecía en el pasado y el papel del comercioexterior es menor del que se suponía, por lo menos en la primera fase.

Existen indicios de que en sus fases iniciales la industrialización enEuropa fue menos un fenómeno nacional y más un fenómeno regional. Elmodelo adecuado para la explicación de este fenómeno fue desarrolladopor Mendels (1972) en un artículo. Este autor analizó en ese trabajo elproceso de proto-industrialización, es decir, la tendencia de especializa-ción de determinadas regiones rurales en actividades de artesanía, quefueron la base de industrias locales.

El financiamiento del capital industrial se dio por la reinversión deganancias. La figura del comerciante o del put-outer fueron, en la mayoría


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de los casos, la matriz del empresariado industrial. El uso del capitalfinanciero para financiamiento de actividades industriales sólo ocurrióen forma accesoria en el caso británico. El origen del sistema financierobritánico, principalmente, el Banco de Inglaterra y los grandes bancos denegocios (merchant banks), en casas bancarias como las de los Rothschilds,Baring Brothers, Goldsmiths y otros, está principalmente asociado a prés-tamos a gobiernos, y sólo secundariamente al financiamiento del comer-cio exterior. Tardíamente se desarrollaron operaciones de financiamientode actividades industriales y, aun así, principalmente orientadas al capi-tal de giro, y raramente para inversión de largo plazo. El modelo clásico,por lo tanto, se basa en la reinversión de ganancias, a partir de empresasmarshallianas que vendían para el mercado interno o para el mercadointernacional, a través de las grandes casas mercantiles (merchant houses),sosteniéndose en tasas de crecimiento del producto total, producto percapita y aumento de productividad muy reducidas, siendo significativassólo si eran acumuladas durante muchas docenas de años.

A partir del caso británico existen dos realidades, que implican mode-los alternativos distintos en Europa: los pequeños países, (tales como lospaíses escandinavos, Holanda, Suiza, Bélgica etc.); los grandes Estadosnacionales o dinásticos, tales como, Francia, Rusia, el Imperio Austro-Hún-garo, Alemania e Italia después de la unificación, etc. Las primeras nopodían basarse en el mercado interno para industrializarse, dependían enun corto espacio de tiempo del mercado externo, y su dinamismo domésti-co estaba necesariamente ligado a la capacidad de esos países de atenderlas demandas internacionales por las mercaderías que producían.

En el primer caso, el crecimiento económico fue producto esencial-mente de los efectos de encadenamiento del sector exportador en econo-mías con estructura de distribución de renta favorables, nivel educacio-nal y capacidad empresarial expresa, y recursos naturales que serviríande base para el desarrollo de sus industriales nacionales, a partir delprocesamiento de materias primas. Éste fue el caso de los países escandi-navos (Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia) y de Holanda. A losefectos de ejemplo discutiremos brevemente los casos de Finlandia, elpaís más atrasado de la región, y de Suecia, el más desarrollado.

Finlandia y Noruega tuvieron las condiciones iniciales más desfavo-rables. El primer país fue hasta el último cuarto del siglo pasado un paísesencialmente agrario, con cerca del 85% de su población en actividadesprimarias (Senghaas, 1985, p. 73). Finlandia tiene baja densidad demo-gráfica, sus habitantes se encuentran relativamente dispersos en un paísque cuenta con pocos centros urbanos. Su exportación era altamente con-centrada en la exportación de madera, pieles y piche. Hasta el final delsiglo XIX el imperio Ruso consumía más de la mitad de las exportacio-nes finlandesas. Lentamente la economía de ese país fue moviéndose


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hacia una mayor participación en industrias de procesamiento de expor-tación, tales como celulosa (primera fábrica en 1895), fábrica de cauchopara galochas, productos de madera, etc. La singular característica de esepaís es tener la propiedad de los recursos forestales, su mayor riqueza,distribuida sin grandes disparidades, evitando de esa forma que el dina-mismo de su sector exportador llevara a mayor concentración de renta eimpidiera el desarrollo de su mercado doméstico (Haavisto & Kokko, 1991).

Suecia fue un país que de ser exportador de granos en la década de1850 (principalmente avena para los caballos londinenses), madera y hie-rro pasó a convertirse en un gran exportador de hierro gusa y lingotes dehierro, madera y productos de madera, especialmente de los aserraderosque se desarrollaban en la costa oriental del Báltico, en la década de 1870.Durante el período 1890 y 1913, agrega a sus exportaciónes el papel, lacelulosa y sus equipamientos. El modelo sueco fue típicamente el del creci-miento derivado de la exportación, pasando de país exportador de produc-tos primarios a exportador de productos industriales en aproximadamentecincuenta años (Bo Sodersten, 1991; Joberb, 1975). La capacidad empresa-rial y dinamismo de los comerciantes y casas mercantiles suecos, particu-larmente en la región de Goteborg, Varmland y en la costa oriental delBáltico, permitió el rápido crecimiento de la agricultura en esas regiones, yla de actividades como la textil, del vidrio, forestales, aserraderos, y la in-dustria metalúrgica que eran financiadas por los comerciantes. Las casasmercantiles de Estocolmo fueron importantes no sólo para el financiamientode actividades industriales, sino también para la creación de un sectorbancario, con fuertes vinculaciones con la actividad industrial.11 Sueciafue el país que históricamente obtuvo el más rápido crecimiento de la rentaper capita en un período de cien años, a partir de 1870.12

Finlandia y Suecia tuvieron el mismo modelo de desarrollo que ca-racterizaba las economías escandinavas. Éste se basaba en cuatro facto-res (i) disponibilidad de recursos naturales; (ii) capacidad empresarial;(iii) una fuerza de trabajo bien educada y capacitada técnicamente; y (iv)capacidad de aprovechamiento de las oportunidades abiertas en el mer-cado internacional.

Entre los pequeños países europeos, los casos de Bélgica y de Suizason particulares. Ambos países iniciaron su industrialización práctica-mente junto con Gran Bretaña. Bélgica fue el único país de pequeña po-blación que en la primera fase de su desarrollo (a partir de 1830) se basóesencialmente en el mercado doméstico (Senghaas, 1985, p. 28). En lasprimeras décadas de este desarrollo el potencial doméstico belga fue ex-plorado principalmente por el desarrollo de infraestructura, notoriamen-te la más extensa y compleja red ferroviaria de Europa. Luego de la mitaddel siglo XIX, ese país inició sin embargo una fuerte ofensiva exportadora,convirtiéndose en 1890 en el país de mayor exportación per capita de Eu-


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ropa, siendo altamente competitivo principalmente en bienes intermedia-rios, bienes de capital, y sectores de intensivos en tecnología de la indus-tria manufacturera.

Suiza es un caso típico de protoindustrialización a partir del desa-rrollo de una industria textil sofisticada: de ser un gran mercado para losproductos de algodón británicos antes de las guerras napoleónicas setransformó en uno de sus mayores competidores en la Europa continen-tal en las décadas posteriores al conflicto. Ese país se caracterizó, sinembargo, por la alta especialización en algunos nichos sofisticados delmercado, tales como la industria de la seda y la industria de relojes.13

La industrialización de los grandes países dependió de su atrasorelativo en referencia al modelo británico. Tanto en el caso francés comoen el caso alemán, el papel del sector bancario fue mucho mayor que en elcaso británico, así como políticas de protección tarifaria, que tuvieron unpapel menor en el caso británico y fueron relevantes en esos países. En elcaso ruso, el papel dinámico fue ejercido por el Estado, que, aunque hayatenido un importante papel en los casos francés y alemán, siempre tuvo,en esos países, un papel accesorio a los segmentos más dinámicos delsector privado. Discutiremos abajo las características generales de estastres experiencias de industrialización.

Comparado con el resto de Europa, Francia era a finales del siglo XVIII

un país avanzado, rico y en crecimiento. La cultura francesa dominaba ytanto los patrones de la moda como las tendencias intelectuales erandictadas por los franceses para la clase dominante europea (Kemp, 1985,p. 71). El país poseía una gran población y ritmo de crecimiento superiora la media europea. Había, por lo tanto, razones para suponer que Fran-cia se convertiría en un de los primeros países industriales. Sin embargo,la revolución industrial en Francia fue considerablemente atrasada y latransición hacia un país industrializado se hizo lentamente.

La característica de la propiedad agraria francesa de pequeños pro-pietarios tuvo un efecto distinto de la experiencia escandinava dondeesta estructura agraria fue un factor de dinamismo. Mientras que en elcaso escandinavo la propiedad agrícola descentralizada era orientada ala economía de mercado y a la exportación, en el caso francés, la econo-mía rural era autosuficiente, concentrándose, en la mayor parte de lasregiones, en la producción de alimentos para consumo familiar (Kemp1985, p. 78). La competencia británica llevó al mercado francés a mante-nerse cerrado, mientras que el mercado interno fue siempre limitado. EnFrancia, las inversiones en gran escala en fábricas modernas fueron ca-sos excepcionales. La industria textil continuó recurriendo de forma con-siderable al trabajo a domicilio. Incluso en las minas y en los estableci-mientos siderúrgicos se recurría al campesinado como fuerza de trabajo,dadas las dificultades de obtener trabajadores regulares. El modelo de


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crecimiento de la firma era, como en Inglaterra, la reinversión de las ga-nancias de la empresa marshalliana. Después de la mitad del siglo XIX eldesarrollo de un fuerte programa de obras públicas, liderado por el Esta-do, creó condiciones para el surgimiento de un sector financiero orienta-do hacia la inversión directa de los negocios, como el famoso CreditMobilier. A partir de 1863, Francia abandona el control sobre las socieda-des anónimas, la posibilidad abierta con la apertura de sociedades co-manditarias, invento francés, amplió las perspectivas de concentraciónde ahorro privado en las manos de segmentos empresariales (Landes,1982, pp. 206-210).

Francia se mantuvo como el país más rico y más industrializado deEuropa continental hasta el momento de la unificación de Alemania, quese consolidó como el gran país europeo de crecimiento industrial máselevado. Después de ser derrotada en la guerra contra Prusia en 1870-71,Francia no pudo viabilizar sus pretensiones hegemónicas en el continente.

El éxito que significó para Alemania transformarse en la principaleconomía continental a comienzos del siglo XX –superando a Francia, nosólo en el tamaño absoluto del producto real, sino también en términos derenta per capita– muestra como los cambios económicos pueden alterar, enel período de algunas décadas, la posición relativa de los países (Milwardy Saul, 1977). En 1830 la región que hoy denominamos Alemania no eramás que un conjunto desunido de territorios agrícolas. Cuatro décadasdespués Prusia ya disponía de capacidad técnica y militar para derrotarsu mayor adversario en el continente. Medio siglo después ya lo superabaen la producción de hierro, acero, extensión de red ferroviaria y en laindustria pesada, particularmente en la industria química (Mitchell, 1975;Millward y Saul, 1977).

El papel de los bancos en el desarrollo económico de Alemania esparadigmático. La participación de esas empresas fue particularmenterelevante en la industria metalúrgica. En la primera fase del desarrolloeconómico alemán, a partir de la creación del Zollverein en 1834 y laformación de un mercado unificado de la comunidad de estados germá-nicos, se crearon las condiciones para el desarrollo de un mercado inter-no, estimulado por obras de construcción de ferrocarriles. La importaciónoriginal de material para las vías férreas estimuló la sustitución de im-portaciones a partir de 1840. La vía de hierro y la industria pesada esti-mulada por la misma formaron el sector más dinámico de la primera fasede la industrialización alemana hasta 1860.

El primer banco dentro del modelo de credit mobilier creado en Alema-nia fue el Bank fur Handel und Industrie, fundado en Darmstadt en 1853.Este banco fue fundado por banqueros de Colonia, que advirtieron que,en vistas del crecimiento de las necesidades de financiamiento del sectorindustrial, los bancos privados no podrían atender la demanda por


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recursos. En vista de las restricciones de algunos estados germánicos abancos organizados como sociedades anónimas, los financistas alema-nes se manejaban con la multiplicidad de estados independientes paraestablecer sus empresas. Después de 1867, la liberación de la fundaciónde sociedades anónimas, en un momento de boom económico, creó lascondiciones para una rápida expansión del sistema bancario. Tres insti-tuciones crecieron rápidamente en estas circunstancias: el Deutsch Banken Berlín, el Commerzund Discont-Bank en Hamburgo y el Dresdner Bank.La costumbre de los bancos de recibir la delegación de votos de inversoresque depositaban sus acciones de empresas industriales en esos estableci-mientos provocó que éstos tuviesen gran influencia en la gestión de losnegocios industriales. Por otro lado, los bancos se comprometieron alfinanciamiento de las empresas desde su creación. Esto llevó a los bancosa desarrollar áreas de interés para sus financiamientos en las actividadesvinculadas a sus empresas industriales, permitiendo que las empresasindustriales alemanas tuviesen un desarrollo mucho más rápido del quesería posible con el modelo británico de empresa marshalliana, conreinversión de ganancias.14

En Rusia, a diferencia de Alemania, el Estado fue el principal motordel crecimiento industrial. La intervención del gobierno no se limitó alestímulo a la demanda interna por la inversión en ferrovías, algunosincentivos y fuerte protección tarifaria, como en los casos francés y ale-mán, sino también que incentivó a los bancos a crear y financiar activida-des industriales (Crips, 1978, p. 233; Portal, 1978, p. 51). En este sentido,si bien en Rusia los bancos tuvieron un papel similar a los de Alemania,la diferencia estriba que en el primero fue producto de un claro proyectodel gobierno, mientras que en el segundo el papel de los bancos fueconsecuencia de una serie de circunstancias específicas más que un pro-yecto de Estado (Crisps, 1978; Cameron, 1967).

En este sentido, si excluimos las experiencias de la Europa mediterrá-nea que, en su mayor parte, no consiguió iniciar su revolución industrialen el siglo XIX, existen cuatro modelos de industrialización en Europa: elprimero, el modelo británico de reinversión de las ganancias, que fuetambién el caso de Bélgica y de Suiza, dos excepciones entre los pequeñospaíses; el segundo, la reinversión de las ganancias derivadas del creci-miento de las actividades de exportación, que es el caso de los pequeñospaíses que iniciaron su proceso de desarrollo como exportadores de pro-ductos primarios; el tercero es el modelo alemán del uso del capital finan-ciero como base de la creación de una industria pesada, intensiva entecnología y en capital; y el cuarto es el modelo ruso, donde el Estadoejerció un papel fundamental.


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3.3. La experiencia del resto del mundo

Los modelos exitosos de industrialización en el siglo XIX fuera deEuropa fueron esencialmente el de los EE.UU., los países de colonizaciónreciente (Canadá y Australia) y Japón. El caso norteamericano se basó enla rápida expansión del mercado interno, proteccionismo aduanero,capacidad empresarial que fue facilitada por el gran dinamismo del mer-cado de acciones y una estructura financiera que creaba grandes facilida-des para la obtención de recursos para inversión.

En este país la variedad del sistema bancario y el poco control delsistema financiero contribuyó para generar una enorme suma de cré-dito para diferentes actividades y abrió condiciones para el desarrollode un mercado accionario que permitió la creación de grandes conglo-merados.15 Uno de los principales investigadores de la historia banca-ria norteamericana, Sylla, defiende la idea que luego de la Guerra Ci-vil, el sistema bancario norteamericano, con el National Banking Systemcomo pilar, prestó un gran servicio a la expansión de la actividadindustrial. Las presiones inflacionarias de la expansión de los mediosde pagos no eran tan grandes porque el país disponía de una ofertaelástica de tierras, recursos naturales y mano de obra, los principalesinsumos de una sociedad aún insuficientemente desarrollada. La polí-tica monetaria llevaba eventualmente a pánicos financieros, sin embar-go, los efectos de la concentración de recursos para inversión industrialen los períodos entre los pánicos contrabalanceaban los efectos negati-vos de esas crisis (Sylla, 1967 p. 258). Sylla brinda una interpretacióninteresante afirmando que en el caso de los EE.UU. la explicacióngerschenkroniana de los bancos sustituyendo prerrequisitosinexistentes para el crecimiento sustentable no se aplicaría, porque elpaís no era atrasado (como Alemania) al final de la Guerra Civil. Sinembargo, afirma que el comportamiento de las administraciones nor-teamericanas subsidiando la construcción de ferrovías a través de ladonación de tierra y la emisión de títulos, ayudando a las industrias através de la protección tarifaria y de la canalización de fondos para elmercado de capital siguió varios puntos de vista políticos similares alas practicados por los gobiernos de los latecomers europeos. De esaforma el mercado de acciones y el sistema bancario crearon en ese paíscondiciones para las rápidas tasas de crecimiento económico de lasúltimas décadas del siglo XIX.

El modelo de crecimiento derivado de la exportación de los países decolonización reciente fue estudiado por la denominada escuela cana-diense de la staple theory, cuya obra germinal es el artículo de MelvilleWatkins en el Canadian Jounal of Economics and Political Science: A StapleTheory of economic Development. Para este autor:


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“the fundamental assumption of the staple theory is that staple exports arethe leading sector of the economy and set the pace for economic growth.The limited at first possibly non-existent- domestic market, and the factorproportion –an abundance of land relative to labour and capital– create acomparative advantage in resource – intensive exports or staples. Economicdevelopment will be a process of diversification around an export trade.The central concept of a staple theory, therefore, is the spread effects of theexport sector, that is, the impact of export activity on domestic economyand society” (Waltkins, 1963; 144).

El caso de los países de colonización reciente es en verdad similar a laexperiencia europea de los pequeños países, cuya principal característicaes la buena distribución de los recursos naturales entre pequeños o media-nos propietarios y producción para el mercado, y no para auto-consumo.Esta literatura, que tuvo gran repercusión, fue también aplicada para expli-car la experiencia argentina en el siglo XIX, siendo que la gran cuestión aúnno completamente resuelta es la explicación de las razones para el fracasode este país, a partir de la segunda década del siglo XX.

La experiencia japonesa es fundamentalmente la más exitosa expe-riencia de crecimiento derivado de la acción del Estado (state led growth).Desde 1868, con la restauración Meiji, los sucesivos gobiernos tuvieronuna participación prominente en el desarrollo económico japonés. Suéxito puede ser atribuido a una mezcla de planificación estatal y articula-ción con conglomerados privados. Muchas de las acciones emprendidaspor los primeros gobiernos de la era Meiji fueron inspiradas en elpragmatismo, en la necesidad de encontrar ocupaciones para los exsamuráis, y en el estímulo de políticas de sustitución de importacionespara contrabalancear las dificultades con las importaciones de insumosy equipamientos para la construcción de los sistemas ferroviarios confines militares. La rápida industrialización fue también inspirada por elnacionalismo xenófobo, que inspiraba el slogan de la era Meiji: FukokuKyohei (enriquecer el país, fortalecer las fuerzas armadas).

La literatura sobre el desarrollo japonés es vasta, pero el objetivo deeste artículo no es discutirla en profundidad. La referencia a ese modelotiene por objetivo registrar su similitud con el modelo ruso de industriali-zación de la segunda mitad del siglo. Como el desarrollo del capitalismoruso se interrumpe en 1917, no es posible llevar esta comparación másadelante. Existe, sin embargo, grandes diferencias en los dos países. Pri-mero, porque Rusia es un país continental, con gran diversidad étnica ylingüística, con una oferta elástica de recursos naturales y una poblaciónque nunca fue convenientemente educada hasta la eclosión de la revolu-ción. Japón, al contrario, invirtió largamente en la creación de un sofisti-cado sistema de educación primaria, secundaria y universidades. Tres


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décadas luego de la restauración Meiji, alrededor de 1900, la totalidad dela población japonesa ya estaba alfabetizada (Macpherson, 1987, p. 37).Segundo, porque este país de pocos recursos naturales y una pequeñaextensión territorial, aunque gran población, tenía que necesariamentevolcarse hacia la exportación en forma temprana para tornar viables susnecesidades de recursos naturales.16

La experiencia de industrialización fuera de Europa en el siglo XIX

muestra que en su gran mayoría estas experiencias son similares a la delos latecomers europeos. La gran excepción son los Estados Unidos, quetiene su expansión dictada por el dinamismo de su mercado doméstico, ypor las características singulares de su estructura financiera y de los me-canismos de captación de ahorro privado.

El proceso de desarrollo de los latecomers, en su intento de alcanzarlos países que lideraron la Revolución Industrial, prosigue por el siglo XX.Algunos de los primeros países industrializados, como Inglaterra, fuerona lo largo de cerca de cien años, perdiendo posición relativa. Algunos delos pequeños países periféricos, como los escandinavos, se convirtieronen los más ricos en términos per capita del continente. Otros, como Suiza,fueron siempre capaces de mantenerse como un país moderno, entre losmás desarrollados del continente. La convergencia económica continentalestá fuera del objeto de nuestro estudio, sin embargo, una de las caracterís-ticas más interesantes de Europa occidental fue la tendencia de reducciónde las asimetrías de los niveles de desarrollo entre esos países. A partir delfinal del siglo XIX algunos países europeos que no fueron analizados aquí,como Italia y España, también comenzaron a pasar por rápidos procesosde transformación, aunque el primero haya sido más exitoso que el segun-do, que perdió varias oportunidades históricas.17

3.4. La industrialización tardía en el siglo XX: las experiencias asiáticasy latinoamericanas hasta la década de 1980

En el siglo XX las dos experiencias relevantes de industrialización,con excepción de las experiencias socialistas, fueron las de América Lati-na, particularmente de los grandes países de la región, tales como Brasil,México y Argentina, y la de los países de Asia Oriental, principalmenteCorea y Taiwán.

La industrialización retrasada en el siglo XX trae problemas diferen-tes de las experiencias del siglo pasado. En primer lugar, las experienciasde crecimiento derivado de la exportación se dificultaron, particularmen-te en el caso de productos agrícolas, en la medida que la demanda de esosproductos fue menos elástica, con el crecimiento de la renta de los princi-pales países consumidores (Nurkse, 1962). Esto no es necesariamente


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válido para los países exportadores de insumos básicos, como petróleo yalgunos tipos de metales. Sin embargo, los países exportadores de eseproducto sufrieron en su desempeño económico los efectos de la dutchdisease, consiguiendo raramente transformar la generación de renta de laexportación en desarrollo de la capacidad industrial doméstica.

El modelo latinoamericano de sustitución de importaciones consi-guió resultados significativos en el período posterior a la Segunda Gue-rra Mundial hasta la década del 80. Entre 1950 y 1980 el crecimientodel PIB latinoamericano fue de 5,5% a.a. un excelente desempeño encomparación a cualquier otro grupo de países (Teitel, 1992; 357). Esteéxito relativo latinoamericano en este período, así como las razones parael fracaso de los países más dinámicos de esa región en la década del 80,puede ser en gran parte acreditado a la difusión de una doctrina econó-mica latinoamericana, inspirada por la CEPAL, que defendía el uso del Es-tado como instrumento de transformación de las estructuras tradiciona-les, que tendían a perpetuar la heterogeneidad estructural, producto de ladivisión internacional del trabajo, durante el período de la formación deun mercado mundial capitalista. Aunque esta teoría fue leída y absorbidade manera diferente en las condiciones concretas de cada país de la re-gión, la misma marcó el camino que permitió a las economías más diná-micas del continente elegir el único modelo de industrialización exitosoen las economías periféricas del siglo XX, el crecimiento derivado de laacción del Estado (state led growth).18

Raúl Prebisch, secretario ejecutivo de la CEPAL entre 1948 y 1962, fue elautor que, con sus escritos de tono polémico, formula los principios fun-damentales del abordaje que vino a ser conocido como cepalista. Su pun-to de partida fue la crítica del modelo de desarrollo hacia el exterior. Labase de su estrategia era la intervención del Estado promoviendo la in-dustrialización, lo que ya se venía haciendo, hacía algún tiempo, en algu-nos grandes países latinoamericanos sin que hubiese una teoría que jus-tificase esas acciones (Prebisch, 1984, p. 177).

Aunque la idea del comercio exterior, libre de restricciones, como unmotor de crecimiento económico y de mejoría del bienestar social fueseuna idea defendida por economistas desde el final del siglo XVIII, pocasveces se registró en la historia prácticas librecambistas. Al contrario, aun-que la idea de la protección a la producción nacional fuese defendida porun número relativamente pequeño de economistas, muchos de ellos mar-ginales a las corrientes de pensamiento mayoritarias de esa disciplina, latotalidad de los países industriales avanzados utilizó ampliamente elproteccionismo como forma de sustento a la producción doméstica. Elapogeo del proteccionismo fue concomitante a la construcción de unamplio consenso en el mainstream del pensamiento económico en cuantoa las ventajas del libre cambio. En el período entre la Primera y Segunda


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Guerra Mundial, en un mundo afectado por crisis políticas y económicas,aun los países más competitivos no rehusaban a utilizar extensivamentetarifas aduaneras como un instrumento de política económica. Así, porejemplo, los EE.UU., que en vísperas a la gran depresión de 1929, ya eraresponsable por el 45% de la producción y por cerca del 20% de la expor-tación mundial de manufacturas, tuvo, como una de las primeras reaccio-nes a la crisis, la imposición de elevadas tarifas proteccionistas, a travésde la promulgación del Smoot-Hawley Act en 1930 (Oxley, 1990, p. 3).

Influenciados por el paradigma dominante en la comunidad acadé-mica, imputando también a las disputas comerciales de las décadas delveinte y treinta como una de las causas de la amplitud y extensión de ladepresión económica en esa década, las principales naciones aliadasoccidentales, lideradas por los EE.UU., pasaron, al final de la Segunda Gue-rra Mundial, a defender la reducción de las barreras arancelarias a travésde negociaciones multilaterales como la mejor política a ser adoptada enla construcción de un nuevo orden mundial. Según esos países, los con-flictos de naturaleza comercial habrían contribuido a la eclosión de laguerra y, en ese sentido, las organizaciones internacionales creadas porlas grandes potencias tendrían por misión viabilizar un mundo sin losdesequilibrios y conflictos que generaron la inestabilidad del período deentre guerras. Con la difusión de las ideas librecambistas, el proteccionis-mo, defendido otrora por autores como List y Hamilton, y largamentepracticado hasta entonces por los gobiernos de países como Alemania ylos EE.UU., parecía que sería desterrado del debate académico y que, pro-gresivamente, el paradigma liberal echaría raíces en las políticas públi-cas de los países industriales avanzados.

Siguiendo una interpretación distinta de los economistas liberales, yrespondiendo a la realidad, que poco se asemejaba a la de las grandespotencias aliadas, economistas latinoamericanos, liderados por RaulPrebisch, resistieron el nuevo orden internacional en construcción, y pro-pusieron un conjunto de políticas económicas que permitiesen a los paí-ses de la región ver realizado el sueño de la industrialización.

El pensamiento latinoamericano organizado en torno de la CEPAL

pasó a defender el uso del gobierno como articulador de un proyecto deindustrialización latinoamericano y el proteccionismo como instrumentode viabilidad de la construcción de la industria naciente. Aunque laindustrialización derivada de la acción estatal no fuese un modelo im-plantado originalmente o exclusivamente en América latina, esa accióntuvo características peculiares en esa región a partir de la interpreta-ción cepalista de las particularidades de la realidad latinoamericana.Según esta interpretación: (i) la industrialización latinoamericana seríadestinada esencialmente a atender el mercado interno; (ii) la dinámicade las exportaciones latinoamericanas estaba necesariamente limitada


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debido al menor crecimiento del mercado mundial de productos prima-rios y la gran competencia internacional en productos manufacturadostradicionales, basados en el procesamiento de recursos naturales; (iii)finalmente el objetivo final de la industrialización debería ser reprodu-cir en menor escala la estructura industrial de los países líderes mun-diales, en especial de los EE.UU.

El agotamiento del modelo cepalista de sustitución de importacionesfue concomitante al agotamiento del régimen fordista de acumulación enlos países centrales. El fin del gran boom de crecimiento de la posguerrareforzó la ofensiva conservadora en la teoría económica que durante ladécada del 60 , con los monetaristas, y la del 70, con los nuevos-clásicos,se dedicó a atacar duramente las políticas económicas keynesianas. Elpensamiento conservador culpaba a las políticas intervencionistas deinspiración keynesianas de ser las responsables por la profundidad dela crisis de la década del 70.

La crisis del capitalismo central en la década del 70, con la inestabi-lidad del sistema financiero internacional, el surgimiento del mercado deeuromonedas y la crisis del petróleo en 1974 llevó a dos principales tiposde respuesta en los países del Cono Sur: (i) crecimiento con endeuda-miento; (ii) políticas neoliberales. El primer caso se aplica a Brasil; elsegundo caso a Chile, Argentina y a Uruguay.

Estos tres países, al contrario de la mayoría de los otros países lati-noamericanos y especialmente de Brasil, fueron excepciones en el desa-rrollo latinoamericano de la posguerra. Al final de la Segunda GuerraMundial, Argentina, Chile y Uruguay eran los tres países de mayor rentaper capita en América latina, generando cerca de 1/3 del PIB de la regióncon apenas 17% de la población. A mediados de la década del 70, estospaíses generaban menos de 1/4 del PIB de la región, ya que mientras entre1945 y 1975 el PIB del resto de la región crecía a tasa anual de 6,2%, el PIB deestos tres países crecía apenas a tasa de 3,5%. De esta forma mientrasArgentina todavía mantenía su posición de renta per capita más elevadaen América Latina, Chile bajó de tercer a séptimo y Uruguay de segundoa quinto (Ramos, 1989, p. 11).

La insatisfacción con el resultado de las políticas de desarrollo de laposguerra, que habría llevado a este pésimo desempeño a países quefueron exitosos durante fases liberales anteriores, explica la rapidez conque las ideas neoliberales se difundieron en esas regiones. Para elneoliberalismo latinoamericano el pobre desempeño económico de lospaíses de la región tenía como explicación la creciente y exagerada inter-vención del Estado, que sustituyó al mercado como principal mecanismode asignación de recursos. De esa forma la iniciativa privada tendería aactividades de “suma cero” (búsqueda de mejores precios fijadosadministrativamente, de créditos preferenciales, de mayor protección


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aduanera etc.), descuidando su misión propia, que es la creación de nue-va riqueza, y/o dentro de estas últimas actividades, no fue estimulada aelegir a fuerza las más rentables (Ramos, 1989, p. 18).

El neoliberalismo sudamericano proponía no sólo una política deestabilización sino una nueva estrategia de desarrollo económico. Estanueva estrategia de desarrollo se basaba en dos presupuestos: (i) el dina-mismo intrínseco del sector privado como agente de desarrollo; (ii) laincuestionable eficacia del mercado, siempre que libre del control del es-tado o presiones monopólicas (Ramos, 1989, p. 21). En este sentido elfortalecimiento del sector privado y el restablecimiento del papel del mer-cado sustituiría el papel del Estado como factor agente principal inductorde crecimiento y como árbitro en la asignación privada de recursos.

Desde mediados de la década del 70 se desarrolló también, en elinterior del pensamiento latinoamericano, una crítica a los principiosque orientaron la CEPAL, particularmente en lo que se refiere al excesivoénfasis en la sustitución de importaciones, la falta de una clara separa-ción entre la protección necesaria y la protección ilegítima y finalmente lafalta de mayor interés en la cuestión de la equidad como un problemabásico para el desarrollo económico de esos países (Fanjzylber, 1975).

El éxito de la experiencia de industrialización de los tigres asiáticos,que parecía contrastar con el modelo latinoamericano, pasó a ser usadocomo elemento de crítica de la política de esa región.

La comparación con Asia es de gran relevancia para la evaluación dela experiencia latinoamericana. Los denominados NICs asiáticos, particu-larmente Corea, fueron no sólo exitosos en su proceso de industrializa-ción, sino también son poseedores de economías con baja inflación, altonivel educacional, y distribución de renta comparable a los países euro-peos. Corea fue capaz, inclusive, de acompañar los cambios tecnológicosy organizacionales de la década del 80, haciendo que algunos de susChaebols, estuviesen entre los más importantes conglomeradostransnacionales, liderando segmentos de mercado de alta tecnología.

Las semejanzas y diferencias de la experiencia de industrializaciónasiática pueden ser constatadas por la referencia al caso coreano. Este país,durante la ocupación japonesa, era una sociedad agraria fuertemente con-trolada por una aristocracia campesina, vinculada a los intereses metropo-litanos. Con el final de las tres décadas de ocupación japonesa y de laguerra que asoló al país, en el comienzo de la década del 50, este país puedeiniciar su proceso de crecimiento (Sang-mok Suh, 1992; Dall’Acqua, 1991).

El país que salió de la guerra poseía una pequeña extensión territo-rial, con limitados recursos naturales, puesto que solamente el 22% de suterritorio esta constituido por tierras arables. Dado la elevada tasa decrecimiento de la población, Corea es uno de los países con mayor densi-dad poblacional por tierra arable (Sang-Mok Suh, 1992, p. 6).


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En el final de la década del 40 Corea pasó por varias reformas, patro-cinadas por los Estados Unidos. Entre ellas una profunda reforma agra-ria, que fue facilitada políticamente por la vinculación de la aristocraciarural con los japoneses (Dall’Acqua, 1991, p. 104). En esa ocasión fueronestablecidas las bases para que el desarrollo económico se diera en condi-ciones favorables de distribución de renta.

El primer período de reconstrucción luego de la Guerra de Corea(1953-62) se basó esencialmente en la promoción de la sustitución deimportaciones. Dos dificultades fueron enfrentadas por esta estrategiacoreana. La primera era la alta propensión a importar de la economía, enreferencia al crecimiento de la producción industrial, debido a la necesi-dad de importación de equipamientos y materias primas. La segunda erala dimensión relativamente reducida del mercado interno. Las exporta-ciones de productos primarios fueron siempre reducidas, menos de 1%del PIB, y el ahorro nacional muy reducido. En esas circunstancias, losfondos para los proyectos de reconstrucción y de desarrollo de la infraes-tructura doméstica dependían esencialmente de ayuda externa. En eseperíodo (1954-1959) cerca de 70% de todos los proyectos de reconstruc-ción fueron financiados por ayuda de otros países, particularmente losEE.UU. (Sang-Mok Suh, p. 9). La gran característica de ese período fue, sinembargo, el gran énfasis en aquel país en la formación educativa, consi-derada una virtud para el confucionismo, la filosofía de Estado de Corea.

La política de promoción de exportaciones coreana se inicia en elperíodo 1963-71, bajo el gobierno de Park Chung Hee, en la medida que severificó que, en las condiciones coreanas, ésa era la única opción de creci-miento. La promoción de exportaciones fue organizada por el gobiernocon subsidios directos a la exportación, incentivos fiscales, rebatestarifarios, liberalización de restricciones crediticias etc. Por otro lado, elgobierno mantenía fuerte control sobre la importación y sobre la inver-sión extranjera, y sólo después de 1967 el gobierno cambia de una listapositiva de importaciones por una lista negativa.

En el período 1972-79 el gobierno, a través del Consejo de PlanificaciónEconómica, pasó a promover fuertemente la industria pesada, mientras efec-tuaba grandes transformaciones en la estructura socioeconómica doméstica.Para impedir que la disparidad entre las áreas rurales y urbanas se extendie-se el gobierno inició un fuerte programa de modernización rural, sustentadopor una política de soporte al precio de los principales cereales, particular-mente el arroz y la avena, y subsidiando el uso de fertilizantes y la adquisi-ción de maquinarias. Fueron desarrollados programas como el SaemaulUndong (Movimiento de Nuevas Villas), que pretendía mejorar las condicio-nes de vida en el campo, la productividad agrícola y la renta.

Al final de la década del 70 Corea pasó por una política de estabiliza-ción, la cual no fue exitosa, en vista de la eclosión del segundo conflicto


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del petróleo. En 1980 este país pasó por su mayor crisis, con un crecimien-to negativo de 4,8%.

En el comienzo de la década del 80 Corea inició una reforma estructu-ral para alcanzar tres objetivos: (i) estabilidad de precios, (ii) liberaliza-ción de los mercados; (ii) crecimiento económico equilibrado.

En las condiciones de distribución de renta coreanas, y dado el gradode coordinación de la economía, las políticas de precios y rentas fueronexitosas, consiguiendo este país reducir las presiones inflacionarias. Pro-gresivamente fueron aumentados los números de ítems que podían serimportados libremente, reduciéndose progresivamente las tarifas de im-portación. Sólo en esta época fueron iniciadas liberalizaciones de las res-tricciones a la inversión y a la propiedad extranjera en áreas consideradasde interés nacional (Sang-Mok Suh, 1992, p. 27).

Las políticas coreanas de sustitución de importaciones, promoción deexportaciones y liberalización comercial y financiera fueron realizadas siem-pre bajo el estricto control del Estado dentro de una estrategia de largoplazo, implementada por planes quinquenales. En las condiciones especí-ficas del caso coreano, esa era la única vía de industrialización posible. Laposibilidad de financiar sustitución de importaciones con exportación decommodities no era una vía posible para Corea. Este país, sin embargo, nun-ca fue una economía liberal y, juntamente como la experiencia de sustitu-ción de importaciones latinoamericana, se caracteriza dentro del modelode crecimiento derivado de la acción del Estado (State led growth).

La gran diferencia entre las economías latinoamericanas, particular-mente Brasil, el país más exitoso durante el proceso de sustitución deimportaciones, fue la estructura relativamente igualitaria que siemprecaracterizó el desarrollo coreano, y el alto nivel de inversión en la forma-ción de recursos humanos. Estos dos cambios son importantes elementospara explicar porque América Latina tendió a ampliar su heterogeneidadestructural con el crecimiento industrial, mientras que la promoción de laindustrialización de Corea se dio reduciéndose las disparidades regio-nales y sociales.

4. Planificación y estrategias de desarrollo en el Brasil

4.1 Planificación económica antes de la Constitución de 1988

El rápido panorama de los modelos históricos de desarrollo realiza-do en la sección anterior evidenció la diversidad de las experiencias deindustrialización, y presentó fuertes indicios que ésta no puede ser ex-plicada simplemente a través de factores exógenos, como el crecimiento


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autónomo de la demanda por productos de esos países, o la inversiónextranjera en busca de diferentes costos relativos de los factores de pro-ducción. Por otro lado, evidencia la gran importancia del papel del Estado,principalmente en el caso de los países más atrasados.

Este estudio evidenció que el crecimiento derivado de la acción delEstado, a través de mecanismos para superar las barreras al desarrollo, esel único medio a través del cual un país periférico puede transformarse enel mundo contemporáneo. En el caso brasileño la planificación es el prin-cipal mecanismo de implementación de políticas públicas para la promo-ción del desarrollo. Esta sección tiene por objetivo discutir la planifica-ción en Brasil en la posguerra.

En el caso brasileño desde la década del 40 hubo intentos de coordi-nar la acción del Estado. Pero antes del Plan de metas de 1956, no huboexperiencia de planificación, sino propuestas como el informeSimonsen (1944-1945), diagnósticos, como la Misión Cooke (1942-1943), la Misión Abbink (1948) y la Comisión Mixta Brasil-EE.UU. (1951-53) y un intento de racionalización del proceso presupuestario, comoel caso del Plan Salte (1948).19

La primera experiencia estructurada de Planificación Económica enBrasil se dio con el Plan de Metas en el gobierno de Juscelino Kubitschek.Éste, incluso, como candidato sostuvo que la planificación sería un cami-no para la solución de los problemas brasileños. Los diversos diagnósti-cos de la situación brasileña en la década del 50 mostraban que Brasilenfrentaba grandes dificultades para mantener el crecimiento económicosin alteraciones en su estructura productiva doméstica y sin enfrentar losproblemas de balanza de pagos. Se percibía que la promoción del desa-rrollo económico comprometía un cambio estructural. Ésta, a su vez, de-bería ser promovida por el Estado. Los conceptos básicos que definían laestrategia de intervención eran el de Puntos de Estrangulamiento y el dePunto de Germinación. Los Puntos de Estrangulamiento tendrían que serenfrentados con inversión en infraestructura para atender una demandainsatisfecha. Los Puntos de Germinación producirían nuevas demandasque podían ser atendidas con las inversiones hechas para superar losproblemas de estrangulamiento.

Pero, solamente, a partir de 1964 fue institucionalizada la organiza-ción de las acciones gubernamentales en planes, con la creación del Minis-terio de Planificación, del IPEA y con la Ley Nº 4320, que estableció las nor-mas básicas para presupuesto y planificación. Sin embargo, los conceptosde Puntos de Estrangulamiento y Puntos de Germinación, con distintasdenominaciones, se mantuvieron como la base conceptual de la Planifica-ción Brasileña desde 1956 hasta 1979. En estas décadas, la estructura in-dustrial brasileña se modificó profundamente, permitiendo que Brasil cons-truyese el principal parque industrial entre los países en desarrollo.


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Sin embargo, el instrumento de planificación sólo operaba de maneraeficaz cuando las condiciones macroeconómicas brasileñas no genera-ban inestabilidad política o imprevisibilidad del cálculo económico queimpedía que los instrumentos públicos operasen como inductores de lainversión privada. Como ejemplo, el conjunto de reformas conservadorasde la gestión Campos-Bulhões abrió espacio para la ampliación del gastopúblico y para el acceso a crédito doméstico y externo, que permitió elperíodo de crecimiento acelerado del período 1967-1973.

El apogeo de la Planificación en Brasil se dio en el período 1974-1978.Cuando, a pesar de las condiciones adversas del escenario internacional,fue posible sostener una tasa de crecimiento económico y un ritmo decambio en la estructura productiva brasileña que completó la matriz in-dustrial de la Segunda Revolución Industrial. Es decir, Brasil construyóuna base industrial diversificada, basada en el dominio de la tecnologíametal-mecánica y electromecánica, usando técnicas típicas del modelo deorganización industrial fordista-taylorista.

Entretanto, el conjunto de crisis en la economía mundial de la décadadel 70 (el final del Sistema de Bretton-Woods, las dos crisis del petróleo) yen especial los choques exógenos del aumento de la tasa de intereses y dela valorización del dólar, llevaron a la eclosión de la crisis de la deudalatinoamericana. Los efectos del estrangulamiento llevaron a Brasil apasar toda la década del 80 teniendo que enfrentar problemas definanciamiento externo y de inflación elevada. La crisis económica tuvocomo primera víctima las acciones económicas visando estrategias delargo plazo. Brasil permaneció rehén del corto plazo. En este contexto,planificación económica era sinónimo de Plan de Combate a la inflación,no teniendo, por lo tanto, un papel de estructurar una estrategia de Desa-rrollo Económico.

Por otro lado, la crisis económica de la década del 70, contribuyópara el regreso de algunas concepciones económicas que habían sidoabandonadas en la década del 30. Éstas, sin embargo, fueron recolocadasen un nuevo contexto. Dos corrientes económicas en especial, la nuevaversión del monetarismo de Friedman y los Nuevo-Clásicos Lucas ySargent, argumentaban que la acción del gobierno, al intentar corregir lasfallas de mercado fue, en el mejor de los casos, inocua, y, en el peor, nocivapara la economía mundial. Es decir, aunque pudiesen ser admitidas lasfallas de mercado, las fallas de gobierno eran mayores, y, por lo tanto, lamejor acción del gobierno era la inacción. La intervención económica enla asignación de factores de producción pasaba en esta interpretación aser nuevamente considerada reprobable. El Estado debía intervenir sólopara aumentar la capacidad de la economía para responder a las señalesde mercado. Por lo tanto, la acción institucional del gobierno debería serla de garantizar los derechos de propiedad y de crear mecanismos para


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que el mercado pudiese operar con eficiencia. Por lo tanto, la función delgobierno no era planificar el cambio estructural de la economía, sino rea-lizar reformas estructurales institucionales que permitiese el mejor fun-cionamiento del mercado. En este contexto, la planificación económicaperdía sentido, siendo sustituida por una agenda de reformas institucio-nales. Las transformaciones de la sociedad brasileña deberían quedar, deesta forma, a cargo de la acción empresarial que respondería a las señalesde mercado, sin la interferencia del gobierno.

4.2 La Constitución de 1988 y el PPA

Uno de los mayores problemas enfrentados por la planificación eco-nómica brasileña hasta el final de la década del 70 fue la disociaciónentre presupuesto y planificación. En especial, en el campo del presu-puesto había una profunda desintegración de los instrumentos como laexistencia de múltiples presupuestos (monetario, crédito oficiales, inver-sión de las estatales, previsional) que no eran incorporados al Presupues-to General de la Unión, el único que era sometido a la aprobación porparte del Congreso.

La constitución de 1988 corrigió esas fallas a través del estableci-miento del principio de integración y unificación de los instrumentos deplanificación y presupuestario. Esto fue realizado a través del estableci-miento de normas para la elaboración del Plan Plurianual (PPA), de la Leyde Directrices Presupuestarias y del Presupuesto General de la Unión(que unificó los Presupuestos Fiscal, de Seguridad Social e Inversión delas Estatales).

En este contexto, el PPA es concebido para abarcar el lapso de tiempoque va del segundo año de un mandato presidencial al primer año delmandato subsiguiente. La Constitución establece que “la ley que institu-ya el plan plurianual establecerá, de forma regionalizada, las directrices,objetivos y metas de la administración pública federal para los gastos decapital y otras de ellas derivadas y para las relativas a los programas deduración continuada” (art. 165, párrafo primero).

La idea del PPA surgió en la Constitución como resultado de la preocu-pación con la planificación como expresión de la voluntad nacional, ex-presada por la aprobación de las prioridades por el Congreso Nacional. LaPlanificación debía ser, por lo tanto, un instrumento democrático del esta-blecimiento de las prioridades nacionales. La sucesión de planes económi-cos entre el gobierno militar y la Nueva República (las Metas y Bases paraAcción del Gobierno, los PNDs 1, 2, 3 y el 1 PND de la Nueva República) nofueron productos de una discusión previa: la eficacia de su acción dependíamenos de un conjunto de dispositivos institucionales que de la voluntad


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política de quienes lo proponen y de la coyuntura económica y política enque fueron implementados. El nuevo sistema presupuestario, compuestodel PPA, de las directrices presupuestarias y de los presupuestos anuales,pretendía ordenar este proceso, institucionalizando los mecanismos deplanificación, aumentando la transparencia y estableciendo medios deexpresar la voluntad de la población, a través de la discusión y aprobaciónen el congreso de esos instrumentos.

El primer PPA fue de responsabilidad del primer gobierno luego de lapromulgación de la nueva Constitución, y debía regir de 1991 a 1995. Ensu primera experiencia, el PPA fue formulado en las condiciones adversasdel gobierno de Collor. Éste promovió una profunda reforma administra-tiva, y fusionó varios ministerios, estableciendo que el sistema de pla-nificación estaría a cargo del Ministerio de Economía, Hacienda y Pla-nificación (MEFP). Los ejecutivos del nuevo gobierno no tenían compro-miso con la Idea de Planificación Económica, y éste fue formulado de unamanera burocrática, sin estar basado en un claro proyecto de gobierno, ysin que fuesen establecidos los vínculos entre la Planificación Plurianual,y los presupuestos anuales (ver García, 2000, p. 12). Éste fue presentadoal Congreso Nacional, aprobado sin discusión y enmiendas, pero no setransformó en un orientador de la acción gubernamental.

El segundo PPA, englobaría el cuatrienio 1996/1999, ya bajo la respon-sabilidad del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. En este gobiernofue recreado el Ministerio de Planificación y Presupuesto. Entretanto, laadministración fue acaparada por el programa de estabilización: el PlanReal. La Planificación quedó reducida a la preocupación de adecuar laejecución presupuestaria a los compromisos de metas fiscales, para nocomprometer la lucha contra la inflación. En el mensaje para el Congreso,encaminando el PPA 1996/1999, el gobierno anuncia tres estrategias: cons-trucción de un Estado Moderno y eficiente; Reducción de los DesequilibriosEspaciales y Sociales; Inserción competitiva y Modernización Productiva.Éste, sin embargo, no determinó claramente los medios para alcanzar losobjetivos. El Plan permaneció como una vaga demostración de intenciones,sin destacar acciones, instrumentos de política, mecanismos de coordina-ción y otros instrumentos que permitiesen su implementación.

El tercer PPA, formulado en el segundo mandato de FHC, pretendió serdiferente de los anteriores. Éste fue realizado según nuevas reglas oriun-das de la reglamentación de la obligación establecida en la constituciónde la Planificación Plurianual. El 28 de octubre de 1998 fue firmado por laPresidencia de la República el Decreto Nº 2829, que estableció normaspara elaboración y gestión del PPA y de los Presupuestos de la Unión. Éstasestuvieron basadas en recomendaciones de un grupo de trabajo integradopor representantes de los Ministerios de Planificación y Presupuesto, deHacienda, del Tribunal de Cuentas de la Unión, del Confaz, del IBAM, de la


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ABOP y de la Asociación de los Profesionales en Finanzas Públicas. Estegrupo tendría la función de elaborar el proyecto de ley complementariadel que trata el artículo 165, párrafo noveno, de la Constitución Federal,que establece que: “Cabe a la ley complementaria: I. disponer sobre elejercicio financiero, la vigencia, los plazos, la elaboración y la organiza-ción del plan plurianual, de la ley de directrices presupuestarias y de laley presupuestaria anual. II. establecer normas de gestión financiera ypatrimonial de la administración directa e indirecta, así como condicio-nes para la institución y funcionamiento de fondos”.

Este sistema de Planificación reglamentando tendría tres innovacio-nes significativas (ver Gartenkraut, 2002, p. 19):

• La elaboración de las Directrices Estratégicas de la Presidenciade la República, que pasaría a ser la referencia básica para laelaboración del Plan por parte de los Ministerios;

• La organización de todas las acciones gubernamentales en pro-gramas, que pasarían a constituir las unidades básicas deestructuración de la acción gubernamental;

• La armonización completa del Plan con los Presupuestos de laUnión, a regir durante el mismo período.

Una innovación en la ejecución del PPA fue el Estudio de los Ejes,elaborado por una asociación privada, bajo supervisión del gobierno fe-deral, que sirvió de insumo para la formulación del Plan. Obsérvese queel estudio, contratado por el BNDES, compuesto de las empresas Booz Alleny Hamilton de Brasil, el Banco ABN Amro y la Bechtel International teníaun horizonte de diez años (año base 1997) y el PPA, por determinaciónlegal, cuatro años, a partir del 2000.

El Estudio produjo más de 30 mil páginas, en 24 informes. Éste preten-dió seguir principios de desarrollo sustentable, con un abordaje geoeconómico.Algunos aspectos del estudio que merecen ser destacados son:

• la utilización de una visión estratégica para la definición de lasdirectrices orientadoras de la metodología, de la definición de lasprincipales vocaciones y potencialidades en los diversos espacios;

• la identificación de los dificultades en los transportes, visando ala definición de las inversiones estratégicas;

• la integración de los diversos emprendimientos, procurandomaximizar los efectos sinérgicos entre ellos;

• el énfasis a las cuestiones de Desarrollo Social, Información yConocimiento y Medio Ambiente, tratadas como oportunidadesde inversión.

A pesar de la mejoría en términos metodológicos de este PPA, su resul-tado fue negativo. La ausencia de inversiones públicas, y el escepticismo


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cuanto al papel del Estado de coordinar e inducir inversiones privadas hizocon que los bellos libros y folletos de los Ejes de Desarrollo tuviesen muy pocoefecto práctico. Al final de cuatro años de gobierno, las tasas de crecimientoeconómico se mantuvieron muy bajas, y la FBKF en el país se mantuvo en tornode 19% del PIB, muy inferior a las tasas de 23% que caracterizaron los períodosde crecimiento acelerado en Brasil en las décadas del 60 y 70.

4.3 El nuevo PPA y la Estrategia de Desarrollo del Gobierno de Lula

El cuarto PPA, que tendrá vigencia en el período 2004-2007, está sien-do elaborado por el nuevo gobierno. Siguiendo las normas legales fuepresentado para discusión el documento intitulado: “Plan Plurianual,2004-2007. Orientación Estratégica de Gobierno. Un Brasil Para Todos:Crecimiento Sustentable, Empleo e Inclusión Social”. Éste sintetiza la orien-tación estratégica del gobierno para el PPA, que está siendo detallado ypresupuestado para ser enviado al gobierno en agosto del 2003. Establececomo problemas fundamentales a ser enfrentados:

• la concentración de renta y riqueza• la exclusión social;• la baja creación de empleo;• las barreras para la transformación de las ganancias en produc-

tividad en aumento de rendimientos de la gran mayoría de lasfamilias trabajadoras.

En la estrategia propuesta los programas de emergencia son necesa-rios, pero no suficientes para generar las condiciones de erradicación dela pobreza, del analfabetismo, del trabajo precoz, de la mortalidad infan-til. Por lo tanto, la construcción de los medios para mantener un creci-miento sostenido, con aumento de las inversiones y de la masa salarialdel país es fundamental para enfrentar los problemas mencionados.

Entre las metas preliminares está el crecimiento del PIB a tasas supe-riores a 4% al año y entre las principales estrategias está la definición queel Estado tiene un papel decisivo como conductor del desarrollo social yregional y como generador del crecimiento económico.

El Plan parte de un régimen de equilibrio macroeconómico basado entres fundamentos:

• consistencia fiscal;• inflación baja y estable;• cuentas externas sólidas.

El supuesto es que la caída de la inflación tornaría viable la reduc-ción de la tasa de intereses permitiendo la recuperación de la demanda y


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la recuperación de la inversión pública y privada. En un ambientemacroeconómico estable, el gobierno pretende buscar compatibilizar elmáximo crecimiento posible, con la ampliación de la inclusión social, dela reducción del desempleo y de las disparidades regionales y el fortaleci-miento de la ciudadanía.

Para maximizar el crecimiento económico, será esencial que se acele-re el ritmo de la expansión de la capacidad productiva a través de políti-cas que incentiven la inversión y el aumento de la productividad. Paraesto se pretende:

• crear un ambiente favorable a la inversión privada, con estabili-dad duradera y reducción del costo de la inversión a través de ladisminución del costo de la intermediación financiera y de ladesgravación de los bienes de capital;

• usar las instituciones financieras públicas para ofrecer condicio-nes más favorables que el mercado en áreas prioritarias.

En este contexto la política industrial deberá actuar en dos niveles: hori-zontal y vertical. Entre las primeras está la reducción del costo Brasil y labúsqueda por igualdad de tratamiento de las exportaciones e importacionesbrasileñas de bienes y servicios. En esta línea se encuentra la negociaciónpara un mejor acceso a los mercados internacionales de nuestros productosen los mercados mundiales, así como obtener mejores condiciones de accesoa tecnología y al financiamiento de la investigación y desarrollo.

Por otro lado, no se aleja la necesidad de intervenciones específi-cas de políticas industrial y tecnológica. En esta perspectiva se debedefinir claramente los criterios de elección de los sectores, los objetivosa ser alcanzados y establecer la temporalidad y transparencia de laspolíticas verticales.

La inversión pública deberá tener un papel fundamental en la amplia-ción de la infraestructura –ésta será la base para viabilizar un movimientosostenido de crecimiento–. No obstante, debe ser articulada con el sectorprivado, que debe ser incentivado a invertir en infraestructura directamen-te o a través de asociaciones con el sector público. Para esto será necesarioconsolidar un marco regulatorio que estimule la oferta de servicios de cali-dad en condiciones satisfactorias para inversionistas y consumidores.

En el sector externo, se pretende promover la sustitución competitivade importaciones y estimular las exportaciones. El objetivo de esas medi-das será reducir la dependencia de la desvalorización cambiaria comoforma de compatibilizar un crecimiento más acelerado de la economíacon la necesidad de evitar déficit excesivos en transacciones corrientes.Para esto será necesario el establecimiento de medidas en el área tributaria,en la reducción de los costos de logística y transporte y de mejorías en laestructura de incentivo y control del comercio exterior. Finalmente, serán


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elegidos focos de actuación para la promoción de exportaciones. Los pa-rámetros de incentivos financieros a la sustitución competitiva de impor-taciones y de promoción de exportaciones serán definidos en criterios decosto-beneficio y de importancia estratégica de los sectores, respetando lalimitación de recursos disponibles.

Este modelo debe ser consistente con la reducción de las diferenciasregionales y con el mantenimiento de políticas sociales y de transferenciade renta que contribuya a la mejoría inmediata de las condiciones de vidade las poblaciones más carenciadas y de la distribución de renta.

La dinámica del crecimiento debe basarse en la expansión del consu-mo de masas y en la incorporación progresiva de las familias trabajadorasen el mercado consumidor de las empresas modernas. El mismo se susten-ta en las ganancias de productividad, asociados al crecimiento del merca-do interno, y en las ganancias de eficiencia por la conquista de los merca-dos externos, viables por el aumento de la productividad doméstica.

Este modelo pretende tener impacto positivo en la balanza de pagos,porque el aumento de productividad produce aumento de competitivi-dad tanto de las exportaciones, como de la producción para el mercadointerno que compite con las importaciones. Por otro lado, ésta también sebasa en el reconocimiento de que la transmisión de productividad a losrendimientos del trabajador difícilmente se verificará sin políticas de em-pleo, de inclusión social y redistribución de renta. Por consiguiente, el cír-culo virtuoso entre inversión y consumo, originado en el aumento del po-der adquisitivo de las familias trabajadoras, depende de la elevación de lossalarios reales y demás rendimientos directos e indirectos de las mismas.

En este sentido, las políticas sociales son no sólo compatibles, sino querefuerzan esta estrategia. Sin embargo, la planificación del gobierno depen-de de mecanismos de financiamiento. En Brasil el papel del mercado decapitales en el financiamiento de largo plazo es muy pequeño. Brasil poseeun reducido volumen de crédito privado como porcentaje de la renta nacio-nal, en comparación con los demás países emergentes (ver Gráfico I).


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Gráfico I. Crédito al Sector Privado como Porcentaje del PIB

Fuente: Ministerio de Hacienda, Política Económica y Reformas Estructurales, 2003.

Como en Brasil el mercado de capitales es históricamente muy peque-ño, el financiamiento del desarrollo se ha basado en el mercado de crédi-to, con gran participación estatal. La intervención estatal en elfinanciamiento de la inversión altera procesos de selección, ejecución eincentivos. Esto ocurre porque la vinculación de las inversiones a lapolítica gubernamental implica criterios compatibles con una políticagubernamental previamente delineada. Toda vez que la capacidad deinversión de las empresas es limitado por la magnitud del capital propioen proporción a los activos totales, el mercado de crédito permite a lasempresas crecer a una tasa superior que lo que sería posible con auto-financiamiento. La característica pública del financiamiento de la inver-sión en Brasil implica un gran poder de inducción de los rumbos de lainversión del Estado y, también, la vinculación entre crisis de capacidadde financiamiento del Estado y pérdida de dinamismo en la inversiónprivada (ver Monteiro Filha, p. 418).

En el caso brasileño, fueron las agencias financieras del Estado las quepermitieron el rápido crecimiento de la inversión en la posguerra. En por lomenos dos ocasiones, es decir, durante las reformas financieras de 1964-1966, y después, durante las reformas de la década del 90 (como la aperturade la cuenta de capital y las privatizaciones de empresas y bancos públi-cos) intentaron el desarrollo de líneas internas de crédito de largo plazo yde capitalización de empresas. Estas estrategias fueron, sin embargo, fraca-sos: ni los bancos privados, fondos voluntarios o los mercados de capitalesocuparon un papel más importante en el financiamiento de largo plazo.

En este sentido, la planificación en el nuevo gobierno depende delpapel que las instituciones de financiamiento del desarrollo público vengan

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AÑO 2002

BrasilCanadáChileAlemaniaCoreaEUA


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a ejercer en este período. En este sentido, es estimulante analizar el docu-mento de directrices de planificación del gobierno con la estrategia dedesarrollo sostenida por la principal agencia financiadora de largo plazobrasileña: el BNDES (Banco de Desarrollo Económico y Social). La misma esexpresada en el documento “La Recuperación del Desarrollo: Directricespara la Actuación del Bndes”. En la visión de ese documento el desarrolloestá caracterizado por transformaciones estructurales en, por lo menos,cuatro niveles interrelacionados: producción de bienes y servicios,financiamiento patrimonial e institucional. En este sentido, el BNDES en elgobierno de Lula pretende recuperar el papel de banco de desarrollo con elsustento de la nueva estrategia nacional en esos cuatro vectores marco, deforma de que se alcance una mayor inclusión social y reducción de lasdesigualdades, sustentabilidad del crecimiento económico y fortalecimien-to de la soberanía nacional y de la integración regional.

El BNDES pretende actuar en la promoción del desarrollo además de laaplicación de sus recursos financieros. Su contribución pretende ser par-ticularmente importante en su capacidad de movilización social y lide-razgo para la promoción de un nuevo modelo de desarrollo.

El BNDES tendrá cuatro grandes líneas de acción:• la inclusión social;• la recuperación y desarrollo de la infraestructura nacional;• la modernización y ampliación de la estructura productiva;• la promoción de las exportaciones.

Entre estas líneas, la recuperación y ampliación de la infraestruc-tura nacional ocupa un lugar central por su importancia para viabilizarla recuperación del crecimiento económico y por su impacto en la in-clusión social. No obstante, la ampliación de la infraestructura es con-dición necesaria, pero no suficiente para la recuperación del desarro-llo. Para esto es necesario expandir la inversión a las demás partes dela estructura productiva, sobre todo en la industria y servicios asocia-dos a la misma.

La estructura industrial brasileña necesita aumentar la capacidad delo que ya produce, tornándola más eficiente y simultáneamente ampliarsu capacidad de innovación y venta en el exterior. Este desafío será en-frentado por el BNDES a partir de tres dimensiones complementarias: uncarácter sectorial; una dimensión regional y una dimensión patrimonial,por el tamaño y nacionalidad de las empresas.

La política de transformación estructural del BNDES será orientadaprioritariamente por cadenas productivas y sus eslabones sectoriales.Los foros de competitividad establecidos por el MDIC (Ministerio de Desa-rrollo Industria y Comercio) serán el principal instrumento para la defini-ción de estas prioridades de inversión.


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El BNDES establecerá programas especiales para fomentar la capaci-dad de innovación, especialmente en áreas de gran potencial cuyos resul-tados pueden ser usados por diversos sectores, como, por ejemplo, labiotecnología y la nanotecnología. La Acción del BNDES en la promocióndel comercio exterior tendrá tres vertientes básicas:

• modificar el contenido tecnológico de la estructura productiva,de manera a ampliar el dinamismo de las exportaciones y susti-tuir importaciones por producción local;

• apoyo financiero y el soporte técnico para las exportaciones bra-sileñas, procurando desarrollar innovaciones financieras quepermitan tasas de intereses competitivas, el perfeccionamientode los mecanismos de seguro de crédito y la búsqueda de acuer-dos de crédito recíprocos que permitan la economía de divisas;

• el apoyo a la acción internacional de empresas brasileñas, espe-cialmente en el ámbito de América del Sur.

Comparando los documentos del BNDES y del PPA, se verifica una granconvergencia en las estrategias y prioridades. Ambos consideran el mer-cado como un instrumento esencial para la asignación eficiente de recur-sos en las economías contemporáneas. Entretanto, consideran que exis-ten fallas de mercado, principalmente en los aspectos intertemporales.Para la promoción del desarrollo, por lo tanto, que implica un cambioestructural, el papel del Estado es fundamental.

El gobierno de Lula viene demostrando la intención de retomar latradición de planificación en Brasil, introduciéndola en el espíritu en quefue formulada en la constitución de 1988. El gran desafío es ir más allá delas intenciones en la transformación de los objetivos estratégicos en pla-nes ejecutables, expresado en programas realizables, con cláusulas y ac-ciones adecuadas. Sin embargo el detalle de estos programas no fue toda-vía divulgado al momento en que este artículo está siendo escrito. Sinembargo, las informaciones disponibles nos permiten afirmar que la es-trategia perseguida es compatible con la experiencia histórica relatada alo largo de este trabajo: en el mundo contemporáneo el crecimiento concambio estructural depende de la acción del estado para superar barrerasal desarrollo económico. Esta acción es necesariamente distinta de la rea-lizada por otros países en otros momentos históricos. No existe una víaúnica para el desarrollo, pero las estrategias exitosas son aquellas que seadaptan al momento histórico y a las condiciones económicas y socialesde un determinado país.


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5. Conclusión

Una reflexión sobre la experiencia histórica muestra que el desarrolloeconómico no es un proceso espontáneo. En la medida que una nuevarealidad se forma en la economía mundial, nuevas estrategias de desarro-llo deberán surgir necesariamente. La idea expansionista rostowiana o laidea inmovilizante dependentista son igualmente inadecuadas para li-diar con la realidad. En esta nueva realidad, el Estado, el principal motorde transformación en la experiencia de los atrasados, no pierde su fun-ción, aunque ciertamente modifica su inserción y participación en la eco-nomía. En un mundo donde la flexibilidad y versatilidad son esenciales,la acción directa del Estado tendrá que ser llevada a cabo de forma mássutil. El mercado en un mundo globalizado tendrá más importancia queen el pasado. Sin embargo, tanto en el presente como en el pasado, ningúnpaís está condenado al éxito o al fracaso a priori. En este nuevo mundo laidea de que las sociedades tienen capacidad de forjar su destino es esen-cial. En esta realidad, el mercado será para nosotros un excelente siervo,y no un señor. A nosotros, como cientistas sociales, nos resta investigarlas nuevas condiciones de superación de los prerrequisitos inexistentesdel desarrollo económico, en un mundo fundamentalmente distinto deaquél del siglo XIX, y también muy diferente de lo que fue en el siglo XX.

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Notas

1. A partir de la segunda mitad de la década de 1930 autores como Keynes, Myrdal yKalechi presentan interpretaciones para el problema de la demanda efectiva en ladinámica económica.2. Entre los más influyentes trabajos de este período sobre planificación económica sedestacan Central Planning and Control in War and Peace (1947) de Oliver Franks, Planningand Price Mechanism (1948) de James E. Meade, y Principles of Economic Planning (1949)de Arthur Lewis. En América Latina la CEPAL presentó en la sesión de 1953 y publicóen 1955 el documento An Introduction to the Technique of Programming.3. La expresión países subdesarrollados fue usada por primera vez en un artículo deRoseistein-Rodan en el Economic Journal en 1944.4. Ver Paul Rosestein-Rodan: Natura Facit-Saltum: Analysis of Disequilibrium GrowthProcess.5. Ver Galenson & Leibenstein, 1955; K.Sem, 1955; H. B. Chnenery, 1953; A. Kahn,1953; Jan Tinberger, 1958.6. Revolución Industrial, con letra mayúscula, se refiere al fenómeno histórico delsurgimiento del sistema de fábrica en Europa Occidental al final del siglo XVIII;revolución industrial, con letra minúscula, se refiere a experiencias nacionales de trans-formación de sociedades agrarias, con el surgimiento de un sector industrial, en res-puesta a las presiones derivadas de la Revolución Industrial. Sólo existe una Revolu-ción Industrial, y existen tantas revoluciones industriales como países que desarrollanun sector industrial avanzado.7. Para un resumen del abordaje dependentista utilicé el trabajo de Cardoso y Faletto(1979). Éste es el trabajo más completo de la cuestión del desarrollo en AméricaLatina, bajo un abordaje dependentista. Este libro también influyó en abordajespostcepalistas, tales como el de la “Escuela de Campinas”, y el de Mello (1982). Lostrabajos de neomarxistas tales como Wallenstein tienen también semejanzas teóricascon línea de pensamiento.8. “The line between what is a precondition of, and what is a response to, industrialdevelopment seems to be a rather flexible one. It might be possible to indicate someregularities according to which the relevant phenomena might be found on the one orthe other side of that line”, Gerschenkron (1965).


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9. Para una visión de esta literatura ver la producción reciente en el Journal of EconomicHistory; Explorations in Economic History, y Journal of European Economic History. Enlibro, véase en especial Mathias (1990); Mathias y Davis (1990).10. Éstas son estimaciones de Deane & Cole (1962); revisadas por Crafts y Lee, en1981. Estimaciones más recientes de Crafts (1982, 1985), con comentarios de Mathias(1990) son aun más pesimistas.11. En 1857 es creado el Enskilda Bank, el más importante banco industrial sueco.12. Japón y Brasil tuvieron sin embargo tasas más elevadas de crecimiento del produc-to real, ya que estos dos países tuvieron crecimiento demográfico mayor que Suecia.Ver Kutnetz, para el caso japonés y Prado (1981) para el brasileño.13. Al final del siglo XVIII, Suiza con cerca de 1,8 millones de habitantes y apenas diezciudades con más de cinco mil habitantes atiende el 90% de la demanda de relojeseuropeos. Según el trabajo clásico de Biucchi, “all this gave her industrial developmenta position of primacy antecedent to, or at least parallel with, industrial developmentin Britain. But for the fact that mechanisation represents the fundamental characteristicof an industrial revolution, the swiss industrial revolution could be said to have comebefore the British” Biucchi, 1975, p. 629.14. Para una referencia sobre Bancos en Alemania ver Born, 1984, pp. 88 y ss.15. Sylla observó que el control de los activos reales de los bancos era muy precarioporque “the reserve system allowed several banks to count the same assets as theirown reservers, the pyramidy in fact was a legalized version of a practice followed byloosely managed antebellum state banks - they often transported a box of specie, orperhaps just a layer of specie atop a keg of anils, from one bank to another just aheadof the state bank examiners”, Sylla (1972), p. 250.16. En verdad el primer intento japonés fue resolver sus problemas de materias primasy mercado con la expansión colonial. Solamente con el fracaso de esa iniciativa fue queJapón se orientó hacia el desarrollo de una agresiva política de conquistas de mercadopara sus productos a través de la competencia comercial.17. Sobre España, ver Nadal (1976).18. En el siglo XX el crecimiento derivado de la acción del Estado toma dos formas: lasustitución de importaciones, típicas de las economías que poseían potencial de ex-portación de productos primarios capaces de financiar la creciente demanda de bienesde capital y/o intermediarios, generada por el crecimiento de la producción industriale, incluso, por el mercado interno para absorber esos productos; y la promoción deexportaciones, típico de países que iniciaron su proceso de industrialización sustitutivaen condiciones históricas especiales, tales como subocupación militar y/o ayuda eco-nómica externa vinculada a intereses políticos de grandes potencias, y que, paraviabilizar la continuidad de su industrialización, dependían de la exportación deproductos industriales para financiar la adquisición de bienes de capital, intermedia-rios y materias primas. Brasil y México son típicos del primer caso; Corea y Taiwán sontípicos del segundo.19. Ver Lafer, p. 30.


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CAMBIANDO EL RUMBO: LA POLÍTICA EXTERIOR DEL GOBIERNO DE LULA

Cambiando el rumbo: la política exteriordel gobierno de Lula*

Sebastião C. Velasco y Cruz** Ana Maria Stuart***

El primer indicio de cambio en la política exterior surgió antes inclu-so de la conformación del nuevo gobierno. A mediados de diciembre del2002, los periódicos brasileños transmitían la información insólita: unemisario personal de Lula se encuentra en Caracas con el presidente HugoChávez, a quien le expresa la profunda preocupación del Presidente elec-to con los rumbos de la crisis política que sacudía al país vecino y suempeño en contribuir, en la medida de lo posible, para que fuese encon-trada una solución pacífica a la misma. Habiendo conversado tambiéncon otros miembros del gobierno venezolano, en su rápida visita el emisa-rio brasileño se encontró, también, con el secretario general de la OEA, elex residente colombiano César Gaviria, y con figuras representativas dela oposición. Los resultados de esa iniciativa son conocidos: la noticia deque Petrobrás enviaría un barco-tanque a Venezuela para atenuar losefectos del desabastecimiento de combustible que paralizaba su econo-mía en aquel momento; la reacción airada de sectores radicalizados de laoposición, que pasaron a denunciar la injerencia indebida en los asuntosinternos del país; poco después, la propuesta de creación de un Grupo deAmigos de Venezuela para auxiliar en la mediación del conflicto, y laintención inicial de sabotearlo del gobierno norteamericano, que terminapor abandonar la idea, pasando a integrar el grupo, juntamente con Bra-sil, Chile, México, Portugal y España.

Lo extraño en ese episodio no era la disposición valiente (algunosdirían temeraria) de envolverse en un conflicto de tal intensidad, concientede que al hacerlo frustraba las expectativas de los grupos favorecidos porla ostensible simpatía del gobierno de los Estados Unidos. Bajo ciertoaspecto, más extraño todavía era actuar en el plano internacional de esamanera, por medio de un actor poco convencional: no un diplomático niun hombre de negocios, sino un dirigente partidario, intelectual con unlargo pasado de militancia en la izquierda.

* Traducción: Flavia Levim.** Profesor titular de Ciencia Política de la UNICAMP y profesor del Programa SantiagoDantas de Relaciones Internacionales UNESP/UNICAMP/PUC-SP.*** Investigadora-doctora del Núcleo de Pesquisas en Relaciones Internacionales(Nupri)-USP y miembro titular del Grupo de Análisis de la Coyuntura Internacional(GACINT)-USP.


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SEBASTIÃO C. VELASCO Y CRUZ - ANA MARIA STUART

Doble señal, pues. Que luego sería confirmada por otras, marcadosigualmente por fuerte simbolismo. Como el nombramiento para el segundocargo más importante en el Ministerio de Relaciones Exteriores de unembajador alejado de sus funciones en el gobierno pasado por las reitera-das declaraciones públicas contra el ALCA. O como la decisión de asignarla embajada de Brasil en Londres al ex director general de la Organiza-ción para la Prohibición de Armas Químicas (OPAQ), embajador JoséMaurício Bustani, definido como persona non grata por el gobierno deFernando Henrique Cardoso en virtud de los apremios creados por suintransigencia en vistas a las presiones del gobierno norteamericano paraque fuera removido del comando de aquel organismo.

Pero lo que dejaba evidente para el público interno y externo es el hechode que algo nuevo estaba por diseñarse en la política exterior brasileña eranlas palabras y los gestos del presidente Lula. Conviene recordar: la elecciónnada casual de la Argentina como primer país a visitar después de la consa-gración de su victoria en las urnas; el énfasis puesto, en los pronunciamien-tos que hizo en esa ocasión, y en ocasiones subsiguientes, en el imperativo dela integración sudamericana, y en la reconstrucción del Mercosur; el discur-so electrizante que hizo en el Foro Social Mundial, en Porto Alegre, y el papelque desempeñó, en los días siguientes, en el Foro Económico Mundial, enDavos, al hablar, con la autoridad de su mandato y de su historia de vida, delproblema del hambre en el auditorio de los ricos.

Significativos en sí mismos, el sentido general de esos actos se escla-recía en las exposiciones hechas, desde el período de transición de go-biernos, por los formuladores de aquella política, destacándose el minis-tro de Relaciones Exteriores, embajador Celso Amorim, y el asesor espe-cial de Relaciones Internacionales de la Presidencia de la República, MarcoAurélio García. Como didácticamente explicaban, la novedad en la polí-tica exterior del gobierno Lula no consistía en la elección de objetivosexplícitos radicalmente distintos de los que prevalecían hasta entonces.En el plano del discurso, parecería haber continuidad entre los dos go-biernos; pero tal apariencia no debería alimentar equívocos: la prácticadiplomática sería completamente diferente. Ella acentuaría algunos cam-bios ya esbozados tímidamente en el final del gobierno pasado, como laatribución del papel privilegiado a América del Sur en el trazado de laestrategia de inserción internacional de Brasil, y traería para el tope de laagenda algunas prioridades nuevas, como el fortalecimiento políticoinstitucional del Mercosur y la creación de mecanismos financieros dies-tros para la implementación de las políticas de integración regional –enese sentido, la mención, que aparece en la entrevista del futuro AsesorEspecial de la Presidencia de la República, a una “especie de Banco Na-cional de Desarrollo Económico y Social para el Mercosur” merece desta-carse.1 Pero las diferencias fundamentales no estarían ahí: ellas serían


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expresadas por el énfasis nuevo en los aspectos estrictamente políticos dela conducta diplomática, por la defensa más incisiva de los interesesnacionales en los foros multilaterales, y por la disposición de traducir enactos las intenciones proclamadas en el discurso de la diplomacia.

Curiosamente, según el entender de algunos la relación entre las pos-turas de los dos gobiernos en el ámbito de la política exterior sería exacta-mente inversa a lo que se expuso hasta aquí: diferencias en el discurso de lapolítica; identidad en las prácticas. En las palabras de un observador cali-ficado, “observados algunos énfasis conceptuales y la defensa afirmada dela soberanía nacional, la política exterior del gobierno que inicia su manda-to en enero del 2003 no desentonará, substancialmente, de la diplomaciaconducida de manera bastante profesional por el Itamaraty en el períodoreciente, conformando, mejor dicho, una concordancia de principio con latradicional ‘diplomacia de desarrollo’ impulsada por Brasil desde hacelargos años”.2 Conclusión a la cual llegaba después de señalar la evoluciónprogramática que llevaría a la aceptación de los términos del acuerdo cele-brado con el FMI durante el proceso electoral, al compromiso de respetarlos acuerdos internacionales firmados por el país en el pasado (como losacuerdos de no proliferación de armas nucleares y químicas, el Protocolode Kioto y el Tribunal Penal Internacional), y a la defensa de una “negocia-ción soberana frente a la propuesta del ALCA”, al envés de su rechazo, puroy simple, como un proyecto de anexión económica mal disfrazado.

Cabe, entonces preguntar: ¿continuidad o cambio? No hay como res-ponder de manera rápida esta pregunta, pues –como en la vida– en polí-tica esos elementos no se contraponen. La acción política no es jamásigual a sí misma, puesto que se ejerce sobre un mundo en constante varia-ción. Siendo así, ¿cómo interpretar las diferencias observadas?, ¿era adap-tación a las nuevas circunstancias o genuina reorientación?

No disponemos de tiempo y espacio para discurrir sobre las cues-tiones metodológicas intrincadas que esas preguntas suscitan. En loslímites de este artículo, nos limitamos a registrar la dificultad, y luegopasamos a enfrentarla prácticamente. A tal fin, la distinción hecha porSan Tiago Dantas entre política exterior y política internacional nosparece bastante útil.3 La política internacional resulta de la sedimenta-ción de posiciones que los partidos o la elite gobernante viene manifes-tando frente a los problemas del mundo contemporáneo. La políticaexterior constituye una política de Estado, que debe representar el inte-rés permanente de la nación, tal como es definido por las concepcionespredominantes en la sociedad considerada. Inspirándonos en esta dis-tinción, vamos a alejarnos momentáneamente del terreno de la políticaexterior para rescatar el proceso de formación de las directrices de polí-tica internacional del partido que pasa a gobernar al país con la victoriade Lula en las elecciones del 2002. Ese desvío se torna indispensable,


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dada la inserción singular de ese partido en la sociedad y en la políticabrasileñas.

* * *

Fiel a la tradición a la cual pertenecía, desde su fundación, en febrerode 1980, el Partido de los Trabajadores mostró gran interés en definir susposiciones acerca de los acontecimientos internacionales, en especialaquellos que afectaban a los países de América Latina. Las luchas socia-les contra la dictadura en Brasil, en las cuales los fundadores del partidotuvieron un papel destacable, fueron contemporáneas de luchas contrasistemas opresivos y regímenes dictatoriales en otras latitudes del conti-nente; basta con recordar, en ese contexto, el triunfo de la revoluciónsandinista en 1979, las luchas revolucionarias del Frente Farabundo Martíe Liberación Nacional en El Salvador y de la Unión Revolucionaria Na-cional Guatemalteca.

Esos dos últimos procesos terminaron con negociaciones de paz yfueron decisivos en la inauguración del ciclo de implementación de de-mocracias en América Central el cual, con altos y bajos, perdura hasta eldía de hoy. El PT mostró gran solidaridad hacia esos procesos, habiendosus militantes participado activamente de campañas de apoyo, identifi-cados como se sentían con el carácter libertario de esas luchas. Entreellos, cabe destacar los miembros de las comunidades de base, de la Igle-sia Católica progresista, que tuvo importante participación en la funda-ción del PT y estaba activamente alistada en la solidaridad a las luchaspopulares en América Central.

Se desarrolló también, en la misma época, un fuerte sentimiento desolidaridad con las víctimas de las dictaduras del Cono Sur, que abrióespacio para la participación de muchos de los exiliados chilenos, argen-tinos y uruguayos residentes en Brasil durante la década del setenta, enlas campañas por la amnistía y contra las violaciones a los DerechosHumanos en América Latina.4

Otra experiencia relevante en la conformación de la orientación inter-nacional del PT fue la relación establecida por el gobierno/Partido deCuba con muchos de los militantes brasileños que vivieron el exilio en laIsla y volvieron a la escena política después de la Ley de Amnistía de1979. Ese lazo, ya presente en el movimiento estudiantil y en las organi-zaciones que recurrieron a las armas en la lucha contra la dictadura mili-tar en Brasil, tenía base sólida en el imaginario popular de los años se-senta que consagró la gesta del Che Guevara y la revolución de FidelCastro como símbolos de la lucha por la igualdad y justicia social en elcontinente. El apoyo a la revolución cubana nunca significó, sin em-bargo, la adhesión al régimen de partido único, pues el PT nació como


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partido independiente, y nunca dejó de interpelar críticamente las tradi-ciones políticas de la “vieja izquierda”.5

En el plano internacional, el reconocimiento del PT como expresiónde una “nueva izquierda” se consolida durante el primer proceso de elec-ción directa para Presidente (1989) después de casi 30 años de régimenautoritario, cuando Luiz Inácio Lula da Silva y Fernando Collor de Mello seconfrontaron en la segunda vuelta. El estrecho margen de victoria de Collor(solamente 6%) catapultó la imagen de Lula y del PT en el mundo. Se mul-tiplicaron las invitaciones y las actividades internacionales del partidocambiaron de carácter, iniciándose una etapa de relaciones con partidos ygobiernos, en América Latina y en Europa, con base en el reconocimiento yen el respeto que le imprimían la impresionante votación de 1989.

Pero el año de 1989 no fue importante para el PT apenas por el proce-so electoral que protagonizó. Tan o más decisiva en la formación de supolítica internacional fue la caída del Muro de Berlín y el colapso delsocialismo soviético. Aunque nunca haya atribuido un papel de mayorrelevancia a las mismas, hasta entonces el PT mantuviera relaciones amis-tosas con los países de Europa Oriental, tierra del “socialismo realmenteexistente”, pese a las críticas emanadas de los sectores de tradición trots-kista en el partido, que aclamaron los ‘vientos de renovación’ en aquellaparte del mundo e hicieron de la lucha de Solidarnosc un verdadero “para-digma”.6 En las palabras de un protagonista de la experiencia derelacionamiento con los partidos de estado de Europa Oriental, “la polí-tica internacional del PT se guiaba por el principio de respeto a las dife-rentes tradiciones históricas de lucha de los pueblos y por una determi-nación de abrir y mantener relaciones con todas las expresiones partida-rias de izquierda”.7 Esos militantes pudieron atestiguar directamente lainconformidad creciente de la población en esos países, que pasaba arechazar de manera cada vez más abierta al régimen establecido en susrespectivos países. Cuentan, por ejemplo, que tenían que sacar de la sola-pa el “prendedorcito” con el cual fueran obsequiados por el Partido So-cialista Unificado, en Berlín Oriental, para no ser maltratados por la po-blación cuando andaban por la calle.

La caída del Muro de Berlín acarreó el debilitamiento de las corrientesinternas petistas referenciadas en las experiencias del “socialismo real-mente existente” y aumentó la conciencia del PT acerca de la necesidad derecorrer caminos propios. En ese sentido, la intervención de Lula en elEncuentro del PT de junio de 1990 fue determinante. La propuesta de re-unir las izquierdas8 del continente para reflexionar sobre los acontecimien-tos en Europa del Este y pensar alternativas al predominio de las políticasneoliberales ejecutadas por gobiernos como los de Menem, Fujimori y Sali-nas de Gortari surgió de las conversaciones con las delegaciones de partidos


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y movimientos de América Latina y Caribe presentes en ese Encuentro.Congregando el Frente Amplio de Uruguay, el Partido Revolucionario De-mocrático (PRD) de México, el Partido Comunista de Cuba, el FrenteSandinista de Liberación Nacional (FSLN) de Nicaragua y el Frente FarabundoMarti de Liberación Nacional (FMLN) de El Salvador, entre otras fuerzaspolíticas, además del PT –responsable por su secretaría ejecutiva– el Forode San Pablo fue uno de los frutos más importantes de esa propuesta.

La prioridad asignada por el PT a la construcción de relaciones esta-bles con partidos y movimientos de América Latina, no lo llevó a descui-dar las relaciones con partidos de otros continentes. En Europa, se desen-vuelven vínculos con todas las corrientes partidarias: social-demócratas,partidos de izquierda y verdes. En diversos viajes, Lula y dirigentes par-tidarios fueron recibidos por jefes de Estado de la mayoría de los países,en muchas ocasiones por gobiernos de partidos amigos del PT.

En Oriente Medio, en África y en Asia, las relaciones del PT apuntana ampliar los vínculos con partidos que representan realidades muy di-versas y con desafíos diferentes pero que comparten principios e intere-ses en pro de la paz y del desarrollo. En ese sentido, se destacan los viajesa Israel y Palestina, a África del Sur y a China. Este último, realizado enmayo del 2001, marcó el reanudamiento de las relaciones entre el PT y elPartido Comunista de China, virtualmente congeladas desde los trágicosacontecimientos en la Plaza Tian’anmen, doce años antes.

Aunque breve, ningún relato del proceso formativo de las concepcio-nes de política internacional sería completo si olvidase de evidenciar laexperiencia del movimiento sindical, terreno en donde surgió el partido,y en el cual mantiene sólidas raíces hasta el día de hoy. El relato podríacomenzar con las manifestaciones de solidaridad al movimiento huel-guista en el paso a la década del 80, que proyectaron Lula, entonces pre-sidente del Sindicato de los Metalúrgicos de São Bernardo en el escenariopolítico nacional. Ellas venían un poco de todas partes, pero principal-mente del sindicalismo europeo, que poco después se convertiría en unfuerte movimiento de apoyo a la CUT, fundada en 1983. El hecho es clara-mente registrado por el primer presidente de la entidad, al observar enuna declaración: “al comienzo las principales centrales que reconocierona la CUT en tanto central sindical y que estuvieron presentes, inclusive,en la fundación fueron la CISL y la CGIL de Italia, la Cfdt de Francia, la UGTde España entre otras”.9

El apoyo dado a la CUT por el sindicalismo europeo repercutió en elpartido, que pasó a relacionarse con los líderes y partidos políticos vincu-lados a las diversas centrales sindicales. La actuación internacional de laCUT permitió también el inicio de una relación más estructurada con lascentrales sindicales de América Latina, en especial la formación de laCoordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) en 1986. Esa


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iniciativa tuvo como objetivo inicial promover el intercambio entre lasexperiencias sindicales de los países vecinos hasta entonces inexistente.

En el discurso pronunciado en el encuentro de los partidos políticoslatinoamericanos de 1990 que dio origen, como ya vimos, al Foro de SanPablo, Lula defendió la apertura de canales propios de comunicaciónentre los partidos de América Latina para que no dependieran más de losencuentros ocasionales en los congresos de los partidos europeos. Se po-dría decir que la adquisición de conciencia acerca de la importancia depromover las relaciones entre los partidos políticos de América Latinafue anticipada por la intensificación de las relaciones del movimientosindical en Europa y en América Latina.

El activismo internacional de la CUT tomó un rumbo diferente en ladécada del noventa cuando la central decidió tomar una actitud de inter-vención directa en el proceso de integración regional oficializado por elTratado de Asunción en 1991. Llama la atención del observador atento laperseverancia de las centrales sindicales en la presentación de propues-tas para promover la dimensión social del Mercosur10 ante la indiferenciade los gobiernos, que concentraban sus esfuerzos en la dimensión comer-cial del proceso de integración, y de la sociedad política, que se manteníaapegada a la agenda tradicional (centrada en los problemas domésticos).El Partido de los Trabajadores fue el primer partido político a introducirla cuestión de la integración regional en su agenda. Fue así que, en 1993,el partido promovió el Seminario Nacional sobre el Mercosur, en la capi-tal del Estado de Paraná. La “Carta de Curitiba”, producto de ese Encuen-tro, pautó las campañas electorales que incorporaron sus postulados comopropuestas para un cambio de los rumbos del Mercosur.

Las ganancias de esa intervención del movimiento sindical y del par-tido se reflejan en la estructura del Mercosur: la creación del subgrupo 11(desde 1995 denominado Subgrupo 10), del Observatorio del Mercado deTrabajo y de la Comisión Sociolaboral. Es importante destacar también lacreación del Foro Consultivo Económico y Social, representante de losintereses de los sectores organizados de la producción y del trabajo y, enel campo político, la Comisión Parlamentaria Conjunta, formada por re-presentantes de los parlamentos de los países miembros.

En el plano continental, la acción del movimiento sindical y de los movi-mientos sociales contra el ALCA fue simultánea a la denuncia hecha por elPartido de los Trabajadores de esa propuesta norteamericana como “proyec-to de anexión” y la concentración en la defensa del Mercosur como la princi-pal estrategia de desarrollo regional. La fuerte vocación integracionista de laCUT y del PT fue pionera y rompió las fronteras nacionales a la búsqueda desus pares en los países del Cono Sur para tejer acuerdos horizontales quemodificaron el proceso tradicional de toma de decisiones.


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En el plano mundial, la organización de los primeros encuentros delForo Social Mundial en Porto Alegre contó con la activa participación delos gobiernos del Estado de Rio Grande do Sul y de la Intendencia, ambosgobiernos petistas. Si los actores principales de esos foros son las orga-nizaciones sociales y no-gubernamentales, el papel del Partido de losTrabajadores fue determinante para el éxito de esa reconocida instanciade debates de políticas públicas y articulaciones para la acción comúnbajo el lema “Otro mundo es posible”.

El activismo internacional del PT y de las organizaciones socialesque a él se vinculan estrechamente constituye en sí mismo un dato impor-tante. Pero el sentido más profundo de ese proceso sólo se torna evidentecuando pasamos a considerar la evolución, en ese campo, de las concep-ciones más articuladas sobre la política internacional y el lugar de Brasilen el mundo. El tema es vasto, y podría dar lugar a muchos proyectosinteresantes de investigación. En ausencia de ello, tomaremos como refe-rencia para lo que viene a continuación la secuencia de textos publicadosen el Boletín de la Secretaría de Relaciones Internacionales del PT, “ForoInternacional” (1996-97), bajo el título “Política Exterior y Proyecto Na-cional” y el capítulo intitulado “Política Exterior para la Integración Re-gional y la Negociación Global”, del “Programa de Gobierno 2002 de laLiga Lula Presidente”.11 Esos textos, en donde predomina la huella fuertede Marco Aurélio García, secretario de Relaciones Internacionales del PTdurante toda la década del 90, anticipan el clima de cambio de la políticaexterna que caracterizaron los primeros seis meses del gobierno de Lula.

Como se podría prever en las páginas de un órgano de oposición, loque primero sobresale en esos textos es la crítica de la política exterior delos gobiernos de turno, en especial el de Collor de Mello y el de FernandoHenrique Cardoso.

El primer blanco de la crítica es a la “diplomacia presidencial”, inicia-da por el primero y perfeccionada por el segundo, el cual, desde el comien-zo, confirmó su vocación para conducir los rumbos de la diplomacia. Sureconocida competencia, su conocimiento de idiomas y, principalmente, suvisión de los problemas internacionales proyectaron el prestigio de Cardosoen el plano internacional. ¿Qué mal hay en eso? La respuesta introduce untema que se tornaría recurrente en las páginas de esa publicación: “El des-envolvimiento internacional de FHC no es capaz de ocultar... los proble-mas que enfrenta nuestra diplomacia, pues es imposible tener una políticaexterior consistente si el país no dispone de un proyecto nacional”.

Retomando una idea de cara a San Tiago Dantas, formulador de laPolítica Exterior Independiente del gobierno de Goulart en el comienzode la década del sesenta, esa crítica sonaba como música a los oídos deamplios sectores de la diplomacia brasileña, que, sin cuestionar abierta-mente la política oficial del Itamaraty, no se evitaban de emitir señales de


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simpatía a las posiciones del Partido de los Trabajadores. En otro docu-mento, la divergencia era expuesta con toda claridad: “El punto de vistaque será a continuación defendido parte de dos diferencias básicas con lastesis del actual gobierno. Los ‘ajustes’ que la izquierda propone son radi-calmente diferentes de aquellos que FHC realizó y pretende realizar. Ensegundo lugar, y relacionado con lo anterior, las señales a ser dirigidaspara el mundo son otras y, fundamentalmente, Brasil no puede conformar-se en insertarse en el nuevo orden mundial. Debe contribuir decisivamentepara que un nuevo tipo de relaciones de poder se constituya en el mundo.Eso significa opciones, iniciativas, elecciones de alianzas de otro tipo, perotambién ir más allá de una retórica que no llega a esconder el inmovilismoo transformaciones regresivas subterráneas de nuestra política exterior”(nov./dic. 1996). Rechazo a la inserción pasiva; reconocimiento de que elproceso de transición del orden internacional está en curso; reafirmacióndel objetivo de contribuir activamente para que la configuración de poderde ahí resultante sea favorable a la realización de un proyecto nacional.

El último punto es decisivo. La crítica se centraba en la falta de unproyecto de nación. El final del régimen militar y la larga transición demo-crática de los años ochenta fueron acompañados por la crisis económica-social y el país resultó cada vez más dependiente y vulnerable.“Concentrador de renta y de poder, el nacional-desarrollismo fue puesto enduda por la irrupción sin precedentes de las masas en la política brasileñaen los últimos veinte años, que mostraron el carácter socialmente excluyen-te y políticamente autoritario de aquella experiencia.” No por eso, el con-cepto de un proyecto nacional debe ser abandonado. Construir un nuevoproyecto nacional, con base en la defensa de políticas de crecimiento condistribución de renta e inclusión social, fue el desafío del Partido de losTrabajadores a lo largo de las tres campañas presidenciales. Sin ese proyec-to nacional, cabe preguntar “¿para qué sirven los gobiernos (y presidentes)cuando las decisiones cada vez más se transfieren a los organismos inter-nacionales o simplemente a los grandes grupos multinacionales? Presi-dentes y ministros pasan a ser como ‘maestros de ceremonias’ del poder.De ahí la importancia de su encanto y savoir faire...” (junio, 1996).

Esa reflexión, que vincula estrechamente la política exterior al proce-so de desarrollo y a una concepción ampliada de democracia, rechazafrontalmente el mensaje del mal llamado “realismo periférico”12 y denun-cia el carácter meramente defensivo de la reorientación impresa a la di-plomacia brasileña en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. “En lamedida en que la política externa de un país debe expresar en la esferainternacional un proyecto nacional y que ese proyecto entra en crisis,nuestra diplomacia tuvo que contentarse en vivir de supervivencias delpasado, con ajustes empíricos y zigzagueantes con relación a las nuevascoyunturas internacional y brasileña” (sep./octubre 1996).


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Pero la reflexión en el PT acerca de la política internacional no se limi-taba al comentario crítico. Presente de manera embrionaria desde el co-mienzo, con el paso del tiempo su dimensión positiva iba ganando contor-nos más nítidos. Es así que, tomando como principio regulador la idea deque la definición clara de las “relaciones entre globalización yregionalización y entre regionalización y proyecto nacional” es condiciónprevia para la formulación de una “estrategia de relaciones internaciona-les para Brasil”; un texto publicado en el Foro Internacional a mediados de1997 esbozaba los contornos de lo que iría a ser la nueva política exterior:“La construcción de una política exterior activa, que tome en cuenta losapremios internacionales pero que sea resultante de un claro proyecto denación, democráticamente construido” (julio/agosto, 1997). En el diseñode esa política, la estrategia de fortalecimiento del Mercosur aparecía comogarantía de inserción soberana: “si es correcto postergar y rediscutir radi-calmente la agenda del ALCA, eso sólo puede ser hecho con eficacia si avan-za en la dirección de un otro Mercosur, en donde la sociedad tenga lugar ydonde, sobretodo, se garanticen condiciones para los cuatro –y mañanamás socios– de una presencia económica y política más fuerte en el mun-do” (ídem). Pero la política exterior de un país como Brasil no podría que-dar ligada a los confines del continente americano: para afirmar su indivi-dualidad propia, hasta mismo en ese espacio, Brasil necesita establecer“alianzas bilaterales fuertes con países que ocupan en el mundo –real opotencialmente– lugares semejantes al de Brasil. Invariablemente viene acolación los ejemplos de India, China, Rusia y África del Sur” (ídem).

La subordinación de la política exterior a los imperativos de un pro-yecto nacional de desarrollo es el eje estructurante de la propuesta formu-lada en el Programa de Gobierno del 2002: “La política exterior será unmedio fundamental para que el gobierno implemente un proyecto de de-sarrollo nacional alternativo, procurando superar la vulnerabilidad delpaís frente a la inestabilidad de los mercados financieros globales. (...)Tomando en cuenta esa realidad, Brasil deberá proponer un pacto regio-nal de integración, especialmente en América del Sur. (...) La política deregionalización, que tendrá en la reconstrucción del Mercosur un ele-mento decisivo, es plenamente compatible con nuestro proyecto de desa-rrollo nacional. A partir de la búsqueda de complementariedad en la re-gión, la política exterior deberá mostrar que los intereses nacionales deBrasil, así como los de sus vecinos, pueden converger en el ámbito regio-nal” (julio, 2002). Es sobre esa base que se desenvuelve la estrategia de“negociación global”. En primer lugar, se define que “las negociacionesdel ALCA no serán conducidas en un clima de debate ideológico, perotomarán en cuenta esencialmente el interés nacional de Brasil”. A conti-nuación se diseña la propuesta de “relación equilibrada” con la UniónEuropea y con el bloque asiático en torno a Japón. Por último, el llamado


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a “articular esfuerzos a fin de democratizar las relaciones internaciona-les y los organismos multilaterales, como la ONU, la OMC y el BancoMundial.” Una mención especial merece la intensificación de relacionescon África, “explorando los lazos étnicos y culturales existentes y cons-truyendo relaciones económicas y comerciales” (ídem).

La estrecha conexión entre la perspectiva general que advierte esa tra-yectoria y las tomas de posición que viene marcando la política exteriorbrasileña en el gobierno de Lula es bastante visible. La misma está patente,por ejemplo, en la desenvoltura con la cual la diplomacia brasileña se ma-nejó en la crisis de Irak, cuando fue más allá de la defensa protocolar de labúsqueda de salidas pacíficas para el conflicto, colocándose claramentedel lado de los países que rechazaban el recurso a la acción militar sin elaval del Consejo de Seguridad de la ONU. Se manifiesta también en ladecisión de accionar al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social–BNDES– institución que, por sus dimensiones y por el papel que viene des-empeñando desde su creación, medio siglo atrás, no tiene similar en elcontinente americano, en el financiamiento de proyectos en el área de comer-cio exterior y en la infraestructura en países vecinos, así como en la sugeren-cia hecha por Lula de que sea creado un organismo semejante al BNDES paraAmérica Latina.13 Se refleja, incluso, en los esfuerzos desarrollados por elgobierno brasileño en el sentido de profundizar y ampliar el Mercosur, me-diante la aceleración de los entendimientos en vistas al acuerdo de librecomercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina de las Naciones, pasodecisivo en el camino de la deseada integración sudamericana.

Sin embargo, sería difícil entender la política exterior del nuevo go-bierno si no tomásemos en cuenta un elemento apenas tocado en la expo-sición precedente. Nos referimos al debate sobre los rumbos de la políticaexterior en el seno del Itamaraty y a la incorporación de ese tema en laagenda de la política nacional. No podemos extendernos sobre ese tema,pero debemos mencionar dos de sus aspectos esenciales.

El primero se refiere a la reformulación acontecida en el discurso dela política exterior brasileña en la primera mitad de los años 90. La mismase tornaba imperativa por los efectos que el derrumbamiento del bloquesoviético producía en el sistema internacional. Al contrario de lo queocurrió en algunos países, en donde la política exterior fue escenario derevueltas espectaculares, en Brasil prevaleció el esfuerzo de adaptarse alas nuevas realidades creadas por los cambios en curso en la economíamundial –el tema de la globalización– y el fin de la Guerra Fría, sin unaruptura declarada con su tradición diplomática, en donde tenían un lu-gar destacable el valor de la autonomía y el principio del universalismo. Yaesbozado en el final del gobierno de Sarney, ese proceso de reformulaciónestaba concluido cinco años después, cuando Fernando Henrique Cardosoasumía la Presidencia de Brasil.14 Conocemos la crítica que el PT hacía de


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la orientación resultante de ello. Cabe agregar ese dato: aunque expresara unamplio consenso, la mencionada orientación no era igualmente abrazadapor todos los segmentos de la diplomacia brasileña. Había, naturalmente,una inquietud de los más jóvenes. Pero, juntamente con ella, la palabra máso menos disonante de varios diplomáticos graduados. Uno de ellos, el Emba-jador Samuel Pinheiro Guimarães, exteriorizó públicamente con tal insisten-cia sus discrepancias que terminó sufriendo una sanción drástica. Todo esodeja entrever un aspecto importante del tema que estamos por plantear: lamaduración de la reflexión sobre la política internacional en el PT y la evolu-ción del debate interno en el Itamaraty son dos procesos que están ligados demanera sutil por innumerables lazos. En la fase de transición entre los go-biernos, cuando el PT se prepara para asumir las decisiones sobre los desti-nos del país, la convergencia entre los formuladores de la política internacio-nal del partido y sectores del Itamaraty se hace con naturalidad.

El segundo se refiere a la importancia que el tema del ALCA tuvo enel diseño de la política exterior brasileña en los años 90 y en la amplia-ción del conflicto en torno del mismo en los últimos años. Como se sabe,la diplomacia brasileña siempre encaró con mucha reserva la propues-ta norteamericana del “área de libre comercio” hemisférica. Habiendopredominado entre los formuladores de esa política la evaluación deque sería irrealista negarse, pura y simplemente, a participar del proce-so negociador, éstos adoptaron una línea de acción marcadamente de-fensiva: insistencia en la negociación en bloque; exigencia de concesiónde mandato negociador al presidente por el congreso de los EstadosUnidos, énfasis en la discusión de temas sensibles para el interlocutor –apertura del mercado norteamericano a productos tradicionales con granpeso en la cartera de exportaciones del país (jugos cítricos, productossiderúrgicos, etc.)–, además de cambios en la política de subsidios agrí-colas y en la legislación antidumping, origen de fuertes barreras noarancelarias. El objetivo más o menos obvio de esa estrategia era el deganar tiempo, en la expectativa de que, al final del proceso, fuese posi-ble obtener concesiones lo bastante expresas como para tornar acepta-bles en el país los términos de la negociación. En un primer momento, elmismo pareció resultar, pero, en la medida en que las etapas del crono-grama iban venciendo y crecía en la sociedad brasileña la percepción delos impactos distributivos de la negociación,15 los límites de ese plan deacción se tornaban cada día más evidentes. En ese contexto, la intensifi-cación de las tensiones en el cuerpo diplomático no sorprende. No ex-traña, tampoco, el hecho de que, más allá de los círculos empresarialesdirectamente involucrados, el tema del ALCA haya movilizado innu-merables actores político-sociales y animado un vasto movimiento deopinión –una consulta popular no oficial en el segundo semestre del2002 contabilizó más de 6 millones de votos en repudio al acuerdo.


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Las negociaciones del ALCA constituyen un test crucial para Lula, y laconsideración de las mismas nos devuelve a la cuestión original acercade la continuidad y el cambio en la política exterior de su gobierno. Elhecho de haber dado seguimiento a las mismas, en lugar de denunciarlas–como querían los militantes del movimiento contra el ALCA y parecíasugerir su propio discurso en muchos momentos– poco nos advierte a eserespecto. Si quisiéramos emitir un juicio más acabado acerca del temanecesitamos examinarlo con un mínimo de atención.

El problema con el que se enfrentaba el gobierno de Lula surgía de laconjugación de dos elementos: 1) la disposición realista de evitar conflictosinnecesarios, buscando, con altivez, definir en los mejores términos posi-bles sus relaciones políticas con la potencia hegemónica, 2) el reconoci-miento de que las posibilidades de la estrategia negociadora pasada esta-ban enteramente agotadas. Además del simple transcurso del tiempo, secombinaban en la producción de ese resultado dos factores que escapabana cualquier control: a) la legislación aprobada por el Congreso de los Esta-dos Unidos, que limitaba drásticamente el mandato negociador concedidoal ejecutivo, condicionando los avances en las materias de interés críticopara el país al juego de presiones en el legislativo; b) la decisión anunciadapor las autoridades comerciales de aquél país de fraccionar la negociación,presentando “ofertas” diferenciadas a sus interlocutores, y de transferirpara el foro de la OMC la negociación de los ítems más sensibles.

Frente a esa situación, la insistencia en la estrategia defensiva apun-taba a dos escenarios, ambos igualmente sombríos: el impasse, o la acep-tación del núcleo duro de la agenda norteamericana a cambio de conce-siones menores que dieran alguna satisfacción a los productores localesde bienes de bajo valor agregado. O los dos escenarios, sucesivamente, loque en varios sentidos terminaría siendo todavía peor.

Para escapar a ese dilema más que probable, el gobierno de Lula hizoalgunos movimientos precisos. En primer lugar, refrescó el debate públi-co sobre el ALCA rompiendo con la ficción de que se trataría de un acuerdoeminentemente “comercial”, al enfatizar las cuestiones relativas a servi-cios, protección a la inversión extranjera y compras del sector público, yal establecer como meta para sus negociadores la preservación (o mismola ampliación) de las condiciones para la implementación de políticas dedesarrollo económico y social. En segundo lugar, tornó explícita la co-nexión entre los múltiples procesos de negociación en curso simultánea-mente. En este punto, conviene ceder la palabra al ministro Celso Amorim,principal formulador de ese nuevo enfoque.

“Cabría distinguir, de antemano, entre los diversos ejercicios negocia-dores en los que estamos envueltos... y los proyectos de fortalecimientodel Mercosur y aproximación con los demás países de América del Sur.


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La agenda de estrechamiento de lazos a nivel regional constituye unproyecto de integración multifacético, semejante al de la Unión Euro-pea. Las negociaciones en la OMC, del ALCA y con los europeos se pautanpor una lógica más estrictamente económica... Dadas las disparidadeseconómicas entre los participantes en esas negociaciones, y teniendo envista las inequidades de las reglas y prácticas hoy prevalecientes –y elriesgo de su agravamiento– ese objetivo es indisociable de un esfuerzosimultáneo de disminución de las restricciones a nuestra capacidad defomentar políticas autónomas de desarrollo y de corrección dedistorsiones.En la realidad las tres negociaciones pueden ser vistas como un procesoúnico en tres tableros, en la medida en que están siendo remitidos a laRonda de Doha varios temas cuya ecuación en el plano hemisférico o interregional es considerada, por alguna de las partes, políticamente inviable.”16

El argumento que justifica el enunciado principal en el último párra-fo explicita el sentido de la acción. Vimos que los Estados Unidos resistenla idea de negociar en el Alca los temas que podrían tornar un poco me-nos asimétrica, allí, el cambio posible. Se trata, entonces, de registrar sinestridencia ese hecho, y actuar desengañadamente de manera recíproca.En verdad, la estructura propuesta por la diplomacia brasileña es máscompleja. La misma se desdobla en tres líneas: negociaciones apuntandoa un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y los Estados Unidos,que envolvería temas como acceso a mercados de bienes agrícolas e in-dustriales, además de la liberalización de servicios e inversiones en seg-mentos definidos; la discusión en la Ronda de Doha de los temas máspolémicos, como reglas sobre servicios, inversiones, compras del sectorpúblico, propiedad intelectual, subsidios, medidas antidumping, dere-chos compensatorios y política de competencia. En ese diseño, el ALCA

sería convertido en un “acuerdo-marco”, un andamio legal para facilitaracuerdos bilaterales sobre comercio en el hemisferio: tal es la sustanciadel “ALCA light”, como la propuesta pasó a ser conocida.17

Los atractivos de esa fórmula para Brasil y sus socios son evidentes.La misma abre espacio para negociaciones substantivas en áreas de acce-so a mercados entre el Mercosur y los EE.UU sin la presión artificial de uncalendario definido intencionalmente, al mismo tiempo, en que trasladala negociación de los ítems más espinosos a un foro en donde las asimetríasquedan atenuadas, por el número y diversidad mayor de participantesdel proceso negociador, y por la concentración menor de poder entreellos. El significado de ese traslado queda más claro cuando pensa-mos en lo que puede representar la entrada en el juego de “socios”como China –recién admitida en la organización– y Rusia, en etapa avan-zada de entendimientos en vistas al mismo objetivo.18


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Ahora, por esos mismos motivos, la propuesta brasileña está destina-da a chocar con serias resistencias, que además ya vienen manifestándo-se.19 Para los Estados Unidos, remitir a la OMC la discusión de los temasvitales de su agenda positiva es lo mismo que abdicar de la pretensión,inherente al proyecto del ALCA, de extender la línea de exclusión de laDoctrina Monroe al campo de las relaciones económicas internacionales.

El escenario del impasse, por tanto, no está excluido. Pero, llegado elcaso en que se confirme, no tendrá el mismo aspecto. Porque su objeto seráotro, y porque la carga de la intransigencia pesará sobre el otro lado.

O mejor, naturalmente, sería ver acogida la sensatez de la propuesta,y poder consolidar entre las partes un relacionamiento político maduro,fundado en el respeto mutuo y en la búsqueda de beneficios compartidos.

Éste es el deseo manifiesto del gobierno brasileño, y motivos no faltanpara que el mismo sea sincero. Sin embargo, en la atmósfera crispada enla cual nos encontramos en el presente, su concreción es bastante incierta.Sea como fuere, en la negociación del ALCA la política exterior del gobier-no Lula evidenciará su verdad.

Al final del camino, podemos dar una respuesta cabal a la cuestiónformulada en el comienzo de este artículo: con el gobierno de Lula, la polí-tica exterior de Brasil tomó un nuevo rumbo. ¿Habrá condiciones paramantenerlo? Ése es un nuevo problema, que no depende exclusivamente dela voluntad de los gobernantes, más de su capacidad de vencer los grandesdesafíos internos y externos con lo cual, desde ya, está confrontado.

Notas

1. “PT avisa que va a modificar el rumbo de la diplomacia”, El Estado de São Paulo, 15-12-2002.2. Paulo Roberto de Almeida, “La Política Externa del nuevo Gobierno del PresidenteLuíz Inácio Lula da Silva. Retrospectiva histórica y evaluación pragmática”, RevistaEspacio Académico, año II, Nº 19, Diciembre/2002.3. San Tiago Dantas, Política Exterior Independiente, Civilización Brasileña, Río deJaneiro, 1962. En especial el capítulo “Política Internacional”, donde el Cancillerdesarrolla los objetivos del Programa de Gobierno presentado a la Cámara de Dipu-tados durante el gobierno de João Goulart. Esos objetivos están desarrollados bajolos siguientes títulos: Posición de Independencia, Preservación de la Paz y Desarro-llo, Relaciones con Estados Americanos, Colonialismo, Naciones Unidas, PaísesSocialistas, Países Occidentales.4. El CBA (Comité Brasileño por la Amnistía) después de la Ley de Amnistía de 1979continuó sus actividades extendiéndolas a las luchas por los Derechos Humanos en elContinente. Dos entidades se destacaron: Clamor (Comité de Defensa de los DDHHpara los países del Cono Sur, vinculado a la Comisión Arquidiocesana de la Pastoralde los DDHH y marginalizados) y el CBS (Comité Brasileño de Solidaridad a losPueblos de América Latina). Muchos de esos activistas pasaron a integrar la Secreta-ría de Relaciones Internacionales del PT en los años ochenta.


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5. A lo largo de los años ochenta se desarrolló un importante debate acerca de laidentidad doctrinaria del PT que desembocó en el I Congreso del partido a fines de1991 que consagró el carácter “laico” y el pluralismo ideológico del PT. Algunosregistros importantes de ese debate se encuentran en el Cuaderno especial de la revistaTeoría y Debate, “El PT y el Marxismo”, 1991. Existe versión en español, organizada porNils Castro con el título La renovación de la izquierda latinoamericana, editada por laEditorial Nuestro Tiempo, México, 1992.6. Las luchas por la democratización en Polonia comenzaron en el año de la funda-ción del PT y se prolongaron durante el año de 1981 influyendo fuertemente losdebates petistas. Para una comprensión apropiada de esa línea de pensamiento,ver Machado, João, “Por la Tradición Marxista”, en la revista Teoría y Debate, mayode 1990, pp. 15-19.7. Reportaje a D’Jalma Bom, sindicalista fundador del PT que participó de esaexperiencia.8. Fue decidida en ese Encuentro la convocatoria de las organizaciones, movimientosy partidos de izquierda de América Latina que dio origen al Foro de San Pablo. Laamplitud de esa convocatoria permitió la participación de sectores sin representaciónpolítica real, portavoces de agrupamientos altamente ideologizados, junto a represen-tantes de experiencias de gobierno y de oposición con fuerte representación en lassociedades. Ese “pecado original” restó fuerza al Foro de San Pablo9. Declaración de Jair Menegelli (2003) citado en “La política internacional de la CUT”,SRI-CUT, San Pablo, 2003, p. 14.10. Un cuidadoso abordaje de ese trabajo se encuentra en Portella de Castro, MariaSilvia, “Consideraciones sobre el mercado de trabajo y el movimiento sindical en elámbito del Mercosur” (pp. 44-71) en el libro compilado por Hélio Zylberstajn et al.,Procesos de Integración Regional y la Sociedad, Paz y Tierra, 1996.11. Marco Aurélio García coordinó las contribuciones y fue el responsable de la redac-ción final de ese texto.12. Ejemplo de ese pensamiento está en Escudé, El realismo de los Estados débiles.13. A ese respecto, cf. “América del Sur será prioridad del BNDES” y “Brasil impulsapolítica industrial común”, El Estado de São Paulo, 17-05-2003; “Lula propone bloquecontra las desigualdades”, ibid, 23-05-2003; Carlos Lessa,“El Nuevo momento histó-rico del BNDES”, reportaje con el presidente del BNDES publicada en el Jornal dos Econo-mistas, Nº 165, abril de 2003.14. Cf. Sebastião C. Velasco e Cruz, “Opciones Estratégicas. El Papel de Brasil en elsistema Internacional”, Lua Nova. Revista de Cultura y Política. Nº 53, 2011, pp. 135-158.15. Cf. Maria Regina Soares de Lima, “Instituciones democráticas y política exterior”,Contexto, 22, No. 2, 2000.16. Conferencia del Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Embajador CelsoAmorim, sobre el tema “Inserción Global de Brasil: OMC, Mercosur, ALCA, Zona deLibre Comercio de Brasil con la Unión Europea”, pronunciada por el Ministro deEstado, interino, Embajador Samuel Pinheiro Guimarães, en el XV Foro Nacional Ríode Janeiro, 21 de mayo de 2003.17. Cf. Celso Amorim, “El Alca posible”, Folha de São Paulo, 8-07-2003.18. Para facilitar el ejercicio, cf. “India, China to work together on Doha round”, TheHindu Business Line, 28-06-2003, www; “Russian Premier: Russia-WTO negotiationsenter final stage”, On-Line Pravda, 25-07-2002, y Bobo Lo, Vladimir Putin and theEvolution of Russian Foreign Policy. Londres, The Royal Institute of International Affairs/Blackwell Publishing, 2003.19. Jamil Chade, “México y EUA rechazan propuesta del ‘ALCA light’”, El Estado de SãoPaulo, 21-06-2003.


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UN COMPLEJO PANORAMA DE NEGOCIACIONES PARA DEFINIR LA INSERCIÓN DEL MERCOSUR...

Un complejo panorama de negociaciones para definirla inserción del Mercosur en el comercio internacional

Felipe Frydman*

Situación general

La Argentina enfrentó en los últimos cincuenta años un proceso con-tinuo de retracción en su participación en el comercio internacional, queestá relacionado con el estancamiento relativo sufrido por el país en elmismo período. De la famosa definición de “granero del mundo”, el nivelde las exportaciones ha venido decayendo, especialmente durante lastres últimas décadas cuando el comercio internacional adquirió mayorimportancia como motor de la economía mundial. Los 26.000 millones dedólares de exportaciones argentinas equivalen al 0,4% del total de las ex-portaciones mundiales, lo cual es un porcentaje insignificante para teneralguna influencia en las corrientes del comercio mundial. Las intensaspolémicas sobre los motivos de este retroceso nunca produjeron una res-puesta satisfactoria, ya que quizás en en la forma de encararlas subyacendiferentes visiones sobre los problemas de la economía argentina.

La globalización durante los años noventa impuso a los países endesarrollo la liberalización de los mercados de capitales, sin separar en-tre los movimientos especulativos en busca de mayores rendimientos yaquellos de inversiones productivas, lo que abrió las posibilidades a cam-bios bruscos en los flujos con graves consecuencias sobre los países re-ceptores. La modificación de las tendencias de los flujos tuvieron, en al-gunas oportunidades, su origen en cambios producidos en las principa-les plazas financieras, ajenas a las consideraciones sobre los desequilibriosmacroeconómicos de los países en desarrollo. Esta política formó partedel supuesto de que los capitales tienen un comportamiento racional yque los propios mecanismos de mercado llevan automáticamente al res-tablecimiento de los equilibrios en las cuentas corrientes suavizando losciclos económicos. En realidad, la racionalidad sólo se manifiesta cuan-do se trata de elaborar una explicación; los operadores económicos semueven en el corto plazo por motivos de percepción muy alejados de unalógica y cuyas presunciones suelen agravar aun más la situación.

Las sucesivas crisis financieras en América Latina y en otras partesdel mundo en desarrollo, reabrieron el debate sobre la relación entre el

* Licenciado en Economía, Director Nacional de Negociaciones Económicas Interna-cionales, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.


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FELIPE FRYDMAN

comercio mundial y los movimientos de capitales para financiar un pro-ceso de crecimiento sostenido. Mientras la discusión estuvo centrada enla apertura de los mercados de capitales no fue posible mencionar laimportancia de los saldos favorables en la cuenta corriente para compen-sar las consecuencias de los ingresos de capitales. El objetivo de estosingresos es lograr un rendimiento mayor del que obtendrían en sus paí-ses de origen y remitirlos al exterior para satisfacer las expectativas de losinversores; para hacerlo posible el país receptor debe generar los recursosadicionales que hagan posible completar dicho círculo. Existe una formade pensar que ve en el flujo de capitales un proceso continuo y virtuosodonde resulta posible obtener nuevos ingresos que vuelven a financiarlos egresos creando la ilusión de una fuente inagotable de bienestar paralos países en desarrollo con capitales prestados. La experiencia demostróque los procesos son breves y que los costos resultan más elevados que losbeneficios producidos durante sus cortas estadías.

El cuestionamiento de las políticas que pusieron el énfasis en lasprioridades del financiamiento externo, no significa ignorar las necesi-dades de los países en desarrollo de obtener recursos externos para finan-ciar las compras de bienes de capital, insumo y tecnología con el objetivode llevar adelante emprendimientos que serían imposibles de realizar sinesos aportes. Pero estos procesos no son inagotables. Aun cuando se tratede inversiones productivas hay que tener en cuenta que las empresasbuscan alternativas de inversión en cualquier lugar del mundo en fun-ción de las tasas de ganancias, pero su propia razón de existencia lesexige la remisión de las utilidades, y esto termina afectando los resulta-dos de la balanza de pagos de los países receptores.

Los problemas de América Latina, donde se evidenció con más fuerzael fracaso de las políticas basadas en el ingreso de capitales especulativos,han provocado una revalorización de la temática del comercio exterior, y enespecial de la necesidad de aumentar las exportaciones para generar recur-sos genuinos para financiar el desarrollo. Esta discusión tuvo en el pasadoalgunos momentos de auge, cuando se contemplaban las experiencias exi-tosas de los países del sudeste asiático durante las décadas de los setenta yochenta y de la República Popular China en los noventa, para aumentarconsiderablemente su presencia en el comercio internacional. China haprocurado mantener un estricto control de la cuenta capital, acompañadopor una política dirigida a lograr un fuerte superávit en su balanza comer-cial, lo que le permitió sobre la base del bajo valor de su mano de obraincrementar sus exportaciones. El aumento de la participación de los paí-ses en desarrollo en los últimos diez años puede explicarse justamente poreste fenómeno: la participación de los países en desarrollo asiáticos pasódel 40 al 47%, en el total de las exportaciones de éstos en ese período,mientras que América Latina sólo pudo conservar el mismo nivel.


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Las exportaciones argentinas

La evolución de las exportaciones argentinas durante los últimosveinte años no escapa de las condiciones generales de los problemas delos países en desarrollo y de la conformación de la estructura productivadel país. La composición de las exportaciones responde a los sectoresdonde existe una mayor capacidad para competir en el mercado interna-cional, y en este caso, el sector agropecuario siempre tuvo una presenciadominante desde los primeros momentos de su historia. La pregunta quesiempre surge para analizar los por qué de la disminución de la presen-cia argentina en el comercio internacional, está relacionada con la capa-cidad del sector agrícola para generar una tasa de crecimiento superior ala del comercio internacional, y sobre los motivos que impidieron el surgi-miento de nuevos sectores.

El análisis del comportamiento de las exportaciones argentinas du-rante los últimos veinte años brinda algunas respuestas, y más aún cuan-do enfrentaron condiciones disímiles debido a la implementación de po-líticas económicas divergentes tanto en los objetivos como en los medios.En los ochenta, las exportaciones tuvieron un aumento del 54% pasandode 8.021 a 12.353 millones de dólares. En cambio, desde ese año hasta elaño 2002, el incremento alcanzó al 105%. En el período de dos décadas,las exportaciones tuvieron un comportamiento positivo que les permitiócrecer en más del 200%, mientras el comercio internacional pasaba de2004 miles de millones en 1980, a 3.400 en 1990 y 6.300 en el 2002.1 Elaumento en la primera década fue del 70% y del 85% en la segunda.

La primera etapa se caracterizó por un proceso de devaluación yajuste para hacer frente al endeudamiento externo de los años setentafavorecido por el compromiso de mantener un tipo de cambio predeciblemediante la famosa “tablita”; en la segunda, estuvo congelada la paridadde un peso por dólar que se mantuvo hasta enero de 2002. Si bien laparticipación de las exportaciones argentinas en el comercio internacio-nal no sufrió cambios en el período, la duplicación en la década del no-venta contrasta con el 50% de aumento durante el período de ajuste apesar de que se ponía el énfasis en la promoción de las exportaciones.

Las cifras totales de las exportaciones permiten extraer conclusionesgenerales pero también se produjeron cambios en la composición quemuestran las consecuencias de las políticas de Estado y las respuestasdel sector privado. En la primera década, los productos primarios no tu-vieron un cambio importante aunque comenzó a verificarse la mayor in-fluencia del sector oleaginoso. Esta situación provocó que los productosprimarios bajaran su participación en el total del 40% al 27% mientrasque las manufacturas de origen agropecuario (MOA) aumentaron un 67%y mejoraron su participación al pasar del 37 al 41%. En la composición de


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FELIPE FRYDMAN

este rubro, se reflejó la importancia del sector aceitero representado porlos residuos y desperdicios de la industria alimenticia, las grasas y acei-tes, afirmando la tendencia de los cambios en la producción agrícola quequedaría consolidada a partir de la segunda parte de los noventa.

Los productos industriales fueron las principales beneficiarias delproceso de devaluación de la moneda al aumentar un 86%, comparadoscon una variación promedio del 54%. Los productos que aumentaron enuna proporción mayor a la media pertenecen a la industria metalmecánica,textiles, calzados y materias plásticas artificiales. El menor costo de la manode obra influyó para el aumento en los sectores de mano de obra intensivay en las exportaciones industriales de baja intensidad tecnológica.

En los años noventa, el aumento del 105% tuvo un comportamientodesigual a través de los grandes rubros. En primer lugar, el crecimientodel 524% en las exportaciones de combustibles y energía que llegó a teneruna participación en el total del 18%, cuando eran insignificantes al prin-cipio de la década. La fuerte presencia de este rubro se explica por laprivatización de YPF y la desregulación del sector que empezó a exportarun recurso no renovable. Las exportaciones industriales aumentaron enun 178%, principalmente por las inversiones efectuadas en la industriapetroquímica cuyos valores crecieron 183%, y el material de transporteque lo hizo en un 645%. Esta llamativa variación fue la consecuencia delos acuerdos de comercio administrado del sector automotor firmadoscon Brasil que permitió un intercambio compensado entre ambos países.Este sector quedó excluido de las normas generales del libre comercio delMercosur con el propósito de lograr una distribución equilibrada de lasinversiones en el sector automotriz en la región y evitar la concentraciónen el país de mayor mercado interno.

Los factores que contribuyeron durante los años noventa al aumento delas exportaciones fueron los cambios tecnológicos del sector agropecuario,que permitió el fortalecimiento de la industria oleaginosa, la desregulaciónde los sectores de hidrocarburos y recursos naturales y la apertura de merca-dos mediante la creación del Mercosur y los acuerdos con Chile y Bolivia.

El Mercosur y esos acuerdos permitieron descubrir la importancia dela región como destino de las exportaciones. La eliminación de la mayo-ría de los aranceles entre la Argentina y Brasil fue la causa para que laparticipación de este país pasara del 10% en 1980, al 12 en 1991 y al 30%en 1998. Chile siguió un proceso similar, pero especialmente ligado a lasexportaciones de energía; hoy absorbe el 11% del total de las exportacio-nes argentinas. La Argentina descubrió tardíamente la importancia deAmérica Latina como destino de sus exportaciones. La cercanía deberíahaber constituido un claro incentivo para promover la cooperación eco-nómica y comercial y facilitar el intercambio. Los resultados fueron mí-nimos por las dificultades para encontrar intereses comunes ante la


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desconfianza los antagonismos políticos generados por la Guerra Fría.Los menores costos de transporte, la facilidad de la comunicación y lasafinidades culturales deberían haber favorecido el comercio regional ydisminuido la participación de los proveedores extra regionales. Los acuer-dos de complementación económica realizados bajo la cobertura de laAsociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI), costaron un granesfuerzo y sus resultados fueron mínimos.

El mercado de los EE.UU. no representa para las exportaciones ar-gentinas un destino atractivo, por las dificultades para colocar produc-tos agrícolas y por la intensa competencia de productos de otros oríge-nes. En 1980, recibía el 9% de las exportaciones, en 1991 el 10% y en el2001, el 11. En cambio, la Unión Europea fue siempre un mercado im-portante para las exportaciones argentinas; la ampliación, los cambiosen la estructura arancelaria y la implementación de la política agrope-cuaria común podrían explicar muchas de las crisis del país y los cam-bios que se produjeron en la producción agropecuaria nacional a partirde la consolidación de la PAC. En 1980 era el destino del 30% de lasexportaciones y en 1991 tenía el 33%. En el año 2001 su participaciónrelativa había disminuido al 17% como consecuencia de la mayor im-portancia de Mercosur. El desarrollo de la producción de cereales y decarnes en la Unión Europea tuvieron efectos negativos sobre las expor-taciones argentinas, primero cerró el mercado a esos productos, y ensegundo lugar, comenzó a generar excedentes que fueron colocados enel mercado internacional afectando los precios internacionales. La Ar-gentina abandonó las exportaciones de esos productos y se convirtió enel proveedor de alimentos para el ganado, que es un producto residualy de bajo costo de la industria oleaginosa. Estos productos ocupan hoyel 40% del total de las exportaciones argentinas a ese mercado.

El crecimiento de la República Popular China y particularmente su ma-yor apertura al comercio internacional ha permitido un crecimiento impor-tante de las exportaciones argentinas hacia ese mercado. China se ha conver-tido en el principal mercado en Asia con una participación del 5% del totalde las operaciones realizadas. La República Popular ha tomado nuevas obli-gaciones para liberalizar y transparentar sus regulaciones de comercio exte-rior al ingresar en la Organización Mundial de Comercio (OMC), lo cual hafavorecido las posibilidades para aumentar la participación argentina aun-que deberá enfrentar una fuerte competencia de Australia, Canadá y losEE.UU. que tienen capacidad para exportar productos similares.

En contra de la tendencia argentina, los EE.UU. constituyen el merca-do más atractivo para todos los países por sus dimensiones y alto nivel deingresos: a pesar de las barreras absorben más del 20% de las exportacio-nes del mundo. Es un mercado con fuerte poder adquisitivo pero tambiénde intensa competitividad; todos los países le dedican un especial esfuerzo


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para ocupar un espacio y facilitar la tarea de sus exportadores pero tam-bién hay que tomar en cuenta que muchas de esas exportaciones tienensu origen en las empresas multinacionales radicadas en el exterior con elpropósito de disminuir los costos de producción y resguardar su partici-pación en el mercado. El acuerdo con Canadá, ampliado posteriormentea México con el nombre de NAFTA, rubricó y facilitó un proceso que yaestaba en marcha, dando lugar a una de las zonas de libre comercio másimportante del mundo. El comercio de los EE.UU. con ambos países re-presenta aproximadamente el 40% del total, tanto para las importacio-nes como de las exportaciones, pero las dos terceras partes, excluyendo elpetróleo, se explica por los mismos productos que van y vienen con unporcentaje más elevado de mano de obra.

La característica de las exportaciones argentinas ha sido la principalbarrera para expandir las ventas en el mercado norteamericano. En pri-mer lugar, los EE.UU. mantienen una política de apoyo a la producciónagropecuaria y de restricciones a las importaciones en los grandes rubrosdonde la Argentina es altamente competitiva (cereales, oleaginosos, lác-teos, carnes, tabaco, maní y azúcar), lo que limita el acceso. Los EE.UU., aligual que Europa, diseñaron una estructura arancelaria escalonada quefavorece las importaciones de materias primas y desalienta las exporta-ciones de manufacturas de origen agropecuario. Las exportaciones ar-gentinas a ese mercado han crecido principalmente en los rubros de hi-drocarburos, químicos y productos de la industria siderúrgica.

Las limitaciones de los acuerdos internacionales

El comercio internacional ha entrado una profunda etapa decondicionamientos y regulaciones a partir de 1994. La finalización delas negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay en abril de eseaño significó el inicio de una nueva etapa en el proceso de globalizacióndel comercio internacional; nació la Organización Mundial de Comer-cio que reemplazó al GATT de 1947. Las negociaciones de la Ronda Uru-guay extendieron el ámbito de las regulaciones a los temas de servicios,propiedad intelectual, agricultura, solución de controversias, obstácu-los técnicos al comercio, medidas sanitarias, y otros, con el objetivo delimitar la capacidad de los Estados en restringir el comercio y protegerel proceso de liberalización. La conclusión de la Ronda Uruguay marcóun importante paso en imponer el proceso de globalización y en la divi-sión internacional del trabajo.

Existe un antes y un después de la Ronda Uruguay en el comerciointernacional. Muchos de los grados de libertad que tenían los países


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para implementar sus políticas comerciales o establecer restricciones des-aparecieron por propia voluntad o porque no había mayores opciones.Las condiciones principales fueron determinadas por los países que re-presentan el 75% del comercio internacional mientras el 25% restantecontinua bregando para mejorar las condiciones de acceso a los merca-dos de mayor poder adquisitivo. Las condiciones objetivas hacen queresulte imposible para los países en desarrollo renunciar a participar enestos acuerdos multilaterales porque se arriesgarían a perder las posibili-dades de colocar sus escasos productos de exportación en los mercadosde los países desarrollados. Esto explica por qué países como Chinaconvirtieron el ingreso a la OMC en el eje de su política comercial en losaños noventa, y otros como la Federación Rusa, Vietnam y Ucrania ne-gocian con urgencia las condiciones para convertirse en nuevos miem-bros de la OMC. La falta de perspectiva y las dificultades para coordi-nar esfuerzos hizo que los países en desarrollo fracasaran en sus inten-tos de expandir el comercio entre ellos a pesar de los esfuerzos realiza-dos por la UNCTAD para promover esquemas alternativas como el Siste-ma Generalizado de Preferencias Comerciales (SGPC). El principal inte-rés radica en conquistar una participación en los mercados de mayorvalor adquisitivo y estabilidad y contar con un ingreso continuo por lacolocación de las exportaciones.

Las negociaciones de la Ronda Uruguay estuvieron precedidas porla conformación del NAFTA (1992), el Mercosur (1991) y los acuerdos espe-ciales entre la Unión Europea y los países de Europa Oriental (1991/94),que buscaban a través de la eliminación de los aranceles, el aumento delcomercio preferencial. Estos acuerdos están basados en la excepción a lacláusula de la nación más favorecida del Artículo XXIV del GATT 1994que fija los criterios generales sobre la formación de uniones aduaneras ozonas de libre comercio. El Mercosur invocó la decisión de la Ronda To-kio conocida como la Cláusula de Habilitación que dio cobertura a laAsociación de Libre Comercio (ALADI). Esta cláusula está dirigida a favo-recer la eliminación de las barreras comerciales entre los países en desa-rrollo mediante el otorgamiento recíproco de preferencias arancelariassin extenderlas a los países desarrollados y sin cumplir con las exigen-cias de las condiciones del Artículo XXIV del GATT 1994.

Las excepciones previstas en el GATT, 1994, han convertido a los acuer-dos multilaterales en algo secundario del comercio internacional. Al re-vés de la historia y de la teoría económica, los países han desarrollado,basándose en las excepciones, una red de preferencias comerciales quehan incluido a algunos y excluido a la mayoría. La conformación de laUnión Europea en 1958 dio origen al bloque económico más importantede la historia pero también al desvío de comercio más significativo. Lamayoría de los miembros de la Unión Europea son importantes jugadores


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en el comercio internacional, y la eliminación de los aranceles entre elloscreó el mercado interno más grande del mundo. La incorporación de dieznuevos países a partir del 2004 consolidará este proceso al ampliar elmercado interno para las empresas europeas y fijará una política comer-cial externa acorde con los intereses del bloque.

Tanto los EE.UU. como la Unión Europea han extendido sus vincula-ciones comerciales a través de acuerdos parciales con países de menordesarrollo otorgándoles preferencias para sus principales productos deexportación. Estos acuerdos se extienden al Caribe y a la mayoría de lospaíses africanos creando un mercado cautivo que perjudica a otros pro-veedores. Estos acuerdos provocan un reordenamiento de las corrientescomerciales que termina siendo pagado finalmente por otros países endesarrollo que se ven perjudicados por estas excepciones a las normasmultilaterales. Estos acuerdos no son impuestos; los países los buscanpara lograr un acceso preferencial a los mercados de mayor poder adqui-sitivo porque no tienen otras opciones.

Cuando esto sucede en la periferia, aparecen los críticos. La forma-ción del Mercosur dio lugar a numerosos papers de los funcionarios delBanco Mundial sobre los perjuicios de los desvíos de comercio y las limi-taciones impuestas a la apertura unilateral. Sin embargo, estos organis-mos miraron con total complacencia la conformación del NAFTA y de laUnión Europea que por su envergadura han tenido una grave repercu-sión en el flujo de las corrientes comerciales y sus consecuencias sobre lospaíses en desarrollo que son desplazados como proveedores de esos mer-cados. Es decir, que mientras se aceptan los desvíos comerciales creadospor los EE.UU. y Europa, el Banco Mundial ha dedicado muchas páginaspara criticar las conformaciones de los países en desarrollo que tratan defacilitar el comercio entre ellos para incrementar la competitividad a pe-sar de que los cifras de comercio son marginales en comparación con elcomercio global. La Unión Europea o los EE.UU. en sus acuerdos conCanadá y México no reflexionaron sobre los costos de la integración en elcorto plazo porque tenían objetivos estratégicos que superaban los sim-ples cálculos que suelen realizarse cuando se pierden las perspectivas delos cambios internacionales en el largo plazo.

En este contexto, los acuerdos multilaterales se convierten en unareferencia porque establecen las reglas generales y el piso mínimo sobrelos cuales se construyen posteriormente los acuerdos regionales. Estosacuerdos finalizan convirtiéndose en una extensión de la política econó-mica y comercial de los países más desarrollados tanto por el poder denegociación como por la atracción de sus mercados; lo cual replantea laimportancia que debe asignarse en una política comercial a los acuerdosmultilaterales y preguntare sino resulta más conveniente el trabajo parala consolidación de acuerdos preferenciales porque en definitiva esta


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opción no significará nada más que seguir el ejemplo de las políticasaplicadas por los países desarrollados para ampliar sus mercados.

Entre las limitaciones impuestas a las políticas de los Estados seencuentra el Acuerdo sobre Inversiones (TRIM’s) que formó parte de losAcuerdos de la Ronda Uruguay prohibiendo las posibilidades de obligara las empresas a utilizar insumos nacionales o exportar un porcentaje desu producción. Este Acuerdo terminó con la política de radicación deempresas extranjeras implementada por algunos países. Esta políticavisualizaba a las inversiones extranjeras en función del interés de venderen el mercado interno al cual era difícil acceder por los altos niveles deprotección. Las condiciones de la economía internacional facilitaron quese pudiera llegar a un Acuerdo de esta naturaleza, y en particular, porquedurante los noventa todos los países se embarcaron en una desesperadacompetencia para obtener el ingreso de inversiones de cualquier natura-leza que permitiera compensar el creciente endeudamiento externo.

Las alternativas

La Argentina está participando en las negociaciones comerciales másimportantes de toda su historia a pesar de la gravedad de su crisis econó-mica. La más importante es en el seno del Mercosur, y en particular conBrasil, con quien se deberá definir el rumbo del proceso de integraciónmás profundo de la región. La asociación con Brasil, Paraguay y Uru-guay constituyó uno de los éxitos más notables de la política exteriorargentina de todos los tiempos porque permitió desterrar las hipótesis deconflictos alentadas durante la Guerra Fría y comenzar a construir unespacio de coincidencias políticas, económicas y comerciales. Quizás nofue feliz la iniciativa de concretar en cuatro años una zona de libre comer-cio como se planteó en forma automática entre 1991 y 1994, y hubiera sidopreferible discutir previamente la integración o complementación de losprincipales sectores productivos como sostenía el programa original de1986. Pero, una vez concretada la unión aduanera con la firma del Proto-colo de Ouro Preto en 1995, aun imperfecta, sólo queda mirar para ade-lante para construir sobre esta realidad.

La crisis financiera de 1998 en Brasil, que culminara con la devalua-ción del real en enero del año siguiente, como consecuencia de los cam-bios en las corrientes de capitales de los mercados financieros internacio-nales puso de manifiesto las dificultades para avanzar en un proceso deintegración sin la coordinación de las políticas macroeconómicas. No esfácil lograr esta coordinación entre países en desarrollo dependientestodos del flujo de capitales externos pero constituye un aspecto muy im-portante cuando se trata de estabilizar las condiciones de competencia


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del sector real de la economía. La Unión Europea, sobre cuyo modelo estábasado el Mercosur, tuvo diferentes etapas en las cuales se diseñaronpolíticas comunes de reestructuración de los sectores productivos bási-cos y una política agropecuaria común para llegar finalmente a una polí-tica monetaria cuarenta años después luego de múltiples intentos falli-dos de coordinación, muchos de los cuales fracasaron no sólo por lascondiciones internas de algunos países, sino también por los cambiosproducidos en los mercados financieros internacionales.

La necesidad de lograr la estabilidad de las variablesmacroeconómicas y, fundamentalmente, del tipo de cambio, constituyeuna demanda inobjetable en cualquier intento de liberalización comer-cial, ya sea con una unión aduanera o con una zona de libre comercio. Lavariación de los precios relativos en cualquiera de los dos casos altera lostérminos de competitividad, puede provocar aumentos sorpresivos de lasimportaciones, terminar con empresas y crear fuertes presiones para re-vertir el proceso de apertura. Hasta ahora, las consideraciones sobre eltipo de cambio no están incluidas en los acuerdos de libre comercio; encambio, se considera que deben ser partes de las uniones aduaneras. Enrealidad, las fluctuaciones de los tipos de cambio constituyen un proble-ma en todos los casos, sea zona de libre comercio o uniones aduaneras,pero la inclinación a priorizar la liberalización financiera como elementoestabilizador y para garantizar la salida y remisión de las utilidades,sobre la economía del sector real, ha impedido el planteo de estos proble-mas para tratar de encontrar una solución global.

Durante el último año, el Mercosur hizo algunos avances tenues tra-tando de transformar la oficina administrativa en Montevideo en unaoficina que pudiera efectuar algunos estudios. Sin embargo, estos cam-bios son sólo un maquillaje, porque todavía no existe la decisión políticapara crear una institución con capacidad para generar iniciativas quelogren superar el estancamiento al que arriban los negociadores oficiales.El procedimiento intergubernamental previsto en el Mercosur, donde todoes aprobado por consenso, ha actuado como un mecanismo de bloqueopor las dificultades para contemplar los intereses en su conjunto.

Este mecanismo está funcionado sorpresivamente bien en la coordi-nación de las negociaciones con terceras partes pero no ha podido supe-rar las dificultades en lo interno, principalmente en avanzar hacia lacreación del mercado único mediante la homogeneización de las legisla-ciones, con políticas estables, y donde las empresas puedan competir encondiciones similares.

El Mercosur debería reescribir el Tratado de Asunción, para dar unanueva perspectiva de la integración después de doce años de funciona-miento. Una renegociación de esta naturaleza implicaría reabrir el deba-te, lo que conlleva siempre un riesgo, pero también una oportunidad para


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hacer historia. Es cierto que se habla de unidad política, económica, co-mercial y cultural pero, al mismo tiempo, se añoran otros horizontes o lavuelta a un pasado donde puedan buscar las respuestas a los problemas.Pero una reflexión profunda, la adaptación de las estructuras institucio-nales a un proyecto regional contribuirían a darle una nueva dimensióna la integración, en la cual se contemplara la participación de los ciuda-danos a través de un parlamento de elección directa. Cuando se lanzó laUnión Europea muy pocos pronosticaban el éxito; hizo falta decisionesde estadistas para comenzar a transitar un camino común, y en ese tra-yecto coexistieron fuertes cuestionamientos sobre la conveniencia de con-tinuar insistiendo en el proyecto de integración. Hoy nadie concibe a lospaíses europeos fuera de la Unión que sigue ampliándose, y con unalarga cola de países a sus puertas pujando para incorporarse lo antesposible. Puede ser que en América del Sur cuando surja una generaciónde estadistas pueda suceder alguna vez lo mismo.

La institucionalización del Mercosur no constituye simplemente unslogan. Es una necesidad para dar un enfoque superador de la estrechezde los intereses de los países miembros. Existen asimetrías legislativas,regímenes diferentes en materia tributaria, incentivos a la producción,políticas financieras de organismos públicos y otras que merecen un cui-dadoso análisis porque repercuten sobre la competitividad empresaria.Estas asimetrías dan origen a permanentes conflictos que impiden consi-derar los beneficios estratégicos de la integración distrayendo los esfuer-zos que deberían concentrarse en definir las características de la inserciónde la Argentina en la economía mundial. En ese sentido, es muy difícil deimaginar al sector productivo argentino integrado a la Unión Europea o alALCA o a cualquier otro, con reglas mucho más estrictas y de menor compla-cencia, mientras no esté en condiciones de competir con Brasil.

La segunda negociación en importancia está relacionada con la crea-ción de la zona de libre comercio en el continente americano. La confor-mación del Mercosur representó un motivo de atracción por parte de losEstados Unidos debido principalmente al fuerte incremento de las expor-taciones de los EE.UU. hacia los países miembros, durante la década delos noventa. En esta carrera, el Mercosur acumuló un importante déficitcomercial que se sumó al endeudamiento externo de esos años. Comosucede en épocas de auge, el USTR consideró este proceso como inacaba-ble y se encargó de destacar que el Mercosur era una de las pocas regionesdonde los EE.UU., con sus exportaciones de bienes de capital y alta tecno-logía, tenía un superávit comercial mientras acumulaban grandes déficitcon el resto del mundo.

En la reunión de la Cumbre de las Américas realizada en Miami en1994, se lanzó el proyecto para la formación del ALCA que comprende a 34países con la sola excepción de Cuba. El documento final de esta reunión


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prevé varias áreas de coordinación a nivel continental pero el proyectomás importante está referido a la formación de la zona de libre comerciopara el año 2005, no solamente en los aspectos de intercambio de bienes,sino también en las áreas de servicios, propiedad intelectual, inversiones,movimientos de capitales, etc. que serviría para la homogeneización delas legislaciones de todos los países del continente. Está previsto que losacuerdos del ALCA avancen más allá de los acuerdos multilaterales de laOMC para justificar el proceso negociador, y no quedarse únicamente enuna zona de libre comercio.

La Cumbre de las Américas quedará en la historia como un intentofallido en un momento histórico favorable que pudo transformar las rela-ciones entre América Latina y los EE.UU. El proceso burocrático impidiótener nuevas ideas a pesar de que la presidencia de Bill Clinton tenía unavisión más contemporizadora sobre las formas para encarar los problemasde la pobreza en el mundo subdesarrollado. Quizás el gobierno demócratano pudo avanzar debido al desgaste sufrido para lograr, a pesar de laoposición de los gremios reunidos en la AFL-CIO, que el Congreso, dondeno tenía mayoría, aprobara el NAFTA en 1992. La Cumbre sirvió para efec-tuar numerosas declaraciones y lanzar las negociaciones comercialeshemisféricas pero no pudo lograr el apoyo para remarcar la importanciadel desarrollo sostenido y la necesidad de crear un fondo para impulsar lacohesión social en todo el continente, dando un sentido diferente a la inte-gración hemisférica. En ese sentido, la falta de visión terminó dándolesargumentos a los que sostienen que el ALCA sólo plantea una agenda comer-cial sin tomar en cuenta las restantes condiciones que deben cumplirsepara aliviar la situación de atraso en los países de menor desarrollo.

La principal dificultad en esta negociación es la negativa de losEE.UU. de incluir en la agenda nada menos que su política de subsidiosy de restricciones comerciales. La agricultura tiene un nivel de protecciónalto en comparación con el sector industrial y recibe más de 20.000 millo-nes de dólares anuales en subsidios. Pero es la principal fuente de expor-taciones para los países del Mercosur, lo cual abre una importante brechaentre ambos y crea expectativas negativas sobre las posibilidades de lle-gar a un acuerdo equilibrado. Los EE.UU. han repetido que las políticasinternas del sector agropecuario sólo serán discutidas en las negociacio-nes multilaterales de la Organización Mundial de Comercio (OMC), don-de la Unión Europea aparece como la contraparte por sus aun más eleva-dos subsidios. Esta actitud aleja las perspectivas de que el Mercosur pue-da lograr concesiones importantes que puedan traducirse en un accesode mercado real para sus principales productos de exportación.

Los EE.UU. han presentado una oferta dividida por regiones, lo quedemorará la creación de una zona de libre comercio en todo el continentecomo era el objetivo originario. La regionalización de las negociaciones


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constituye un problema grave para el Mercosur porque la intención esdividir el frente latinoamericano y orientar la discusión por las priori-dades de las regiones. La mayoría de los países latinoamericanos, conexcepción del Mercosur, ya tienen algún tipo de acuerdo que garantiza elingreso de sus productos al mercado estadounidense con tarifaspreferenciales. Los países de América Central están dentro del SistemaGeneralizado de Preferencias y los países del Caribe son beneficiarios delCaribbean Trade Partnership Act. La Comunidad Andina tiene también unrégimen especial denominado Andean Trade Preferences and DrugErradication Act, y Chile ha firmado un acuerdo de libre comercio con cadauno de los miembros del NAFTA; el último con los EE.UU. La finalizaciónde las negociaciones del ALCA permitirá a estos países consolidar suspreferencias de ingreso en el mercado de los EE.UU. pero deberán pagarpor la consolidación mediante la reducción de sus aranceles de importa-ción para los productos de ese origen.

Chile firmó con los EE.UU. un acuerdo de compromiso pensandomás en el largo plazo que en los beneficios inmediatos. En ese contexto,aceptó excluir los temas de la política agrícola de los EE.UU., mientrasincluía los referidos a propiedad intelectual y movimiento de capitalesfinancieros. De esa manera, sentó un precedente para toda la negociacióndel ALCA. El Mercosur difícilmente podrá coincidir en esos términos por lasrepercusiones sobre el tratamiento agrícola en todas las negociaciones enlas cuales se encuentra involucrado y aquéllas que podrían encararse en elfuturo para abrir nuevos mercados. Pero resulta importante evaluar lasconcesiones mutuas transitorias en función del objetivo final porque a ve-ces los negociadores pueden aceptar compromisos más ambiciosos en ellargo plazo mientras tienen dificultades para asumir posiciones controver-tidas en el corto por las reacciones de los sectores involucrados.

La firma del Acuerdo del ALCA cualquiera sea su profundidad provo-cará un importante cambio de las relaciones comerciales entre todos lospaíses del continente. Las exportaciones del Mercosur deberán enfrentaruna mayor competencia en todo el resto de América Latina y, en la medi-da en que no exista una clara prohibición para exportar productos que sebenefician de la ayuda interna o créditos con tasas subsidiadas, habríauna competencia desleal. Se sumará a esta situación comprometida lagradual apertura del mercado brasileño a los productos estadouniden-ses, en especial las manufacturas de origen agropecuario donde las gran-des empresas de los EE.UU. tienen una mayor capacidad de penetraciónpor su potencial financiero.

La tercera negociación en importancia es con la Unión Europea dondese repiten pautas similares al proceso del ALCA por las características delintercambio. La simultaneidad de estas negociaciones y las condiciones enlas cuales nacieron indica que la Unión Europea aceptó la propuesta del


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Mercosur de negociar un acuerdo de libre comercio para contrarrestar lainiciativa de los EE.UU. del ALCA y no quedar descolocada en el mercadosudamericano como en su momento le sucedió con México después de lafirma del NAFTA.

Las negociaciones entre los dos bloques comenzaron a acelerarse,cuando la Unión Europea efectuó la primera propuesta de rebajas aran-celarias en julio del 2001 y posteriormente lo hiciera el Mercosur en di-ciembre de ese mismo año. En la elaboración de estas propuestas, la UniónEuropea lleva una ventaja al Mercosur porque el 49% de las importacio-nes ya ingresan a ese mercado con un arancel 02, el 17% tiene un arancelmenor al 5, un 8% entre el 5 y menor al 10 y sólo el 20% tiene un arancelespecífico o mixto. Con estas características, el mayor esfuerzo de la UniónEuropea reside en las concesiones que tendrá que efectuar en el 20% don-de existen restricciones arancelarias y no arancelarias muy elevadas. Encambio, el Mercosur debió realizar un trabajo intenso de persuasión paralograr el consenso de los sectores productivos y ofrecer una rebaja dearanceles sustantiva que cubriera todas las posiciones.

Todas estas negociaciones se suceden teniendo como fondo la Ron-da Multilateral de Comercio de Doha lanzada en diciembre de 2001para profundizar los Acuerdos de la Ronda Uruguay. La DeclaraciónMinisterial es ambiciosa y planteó la necesidad de corregir las defi-ciencias del sistema multilateral en función de los intereses de lospaíses en desarrollo. La Declaración puso el énfasis en los problemasde acceso a mercado y en el trato especial y diferenciado para los paí-ses en desarrollo. Sin embargo, el cambio de la situación internacionaldesde esa fecha está mostrando un cambio en la buena predisposicióninicial mostrada por el mundo desarrollado y las negociaciones seencaminarían hacia una postergación.

La Declaración de Doha fue redactada sólo unos meses después de losatentados del 11 de septiembre, cuando los EE.UU. y Europa querían mostrarun frente solidario para enfrentar al terrorismo. En esa circunstancia, Europay los EE.UU. hicieron concesiones y favorecieron el escalonamiento de laagenda, dando prioridad a los temas de mayor preocupación para los paísesen desarrollo. La desaceleración de la economía mundial y del comerciointernacional en los últimos años, junto con una apreciación más realista delos límites del peligro terrorista, está influyendo negativamente sobre losavances de las negociaciones, y será muy difícil que puedan concretarse losobjetivos en los plazos previstos. La buena voluntad mostrada en diciembredel 2001 llevó a que los temas de interés para los países desarrollados fuerandejados para la segunda etapa, mientras que en la primera estaban los temasmás acuciantes para los países en desarrollo. Esto ha creado una situacióndifícil de superar porque ya no existe la premura para efectuar concesionessin saben cuánto podrán cobrar por las mismas.


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El continente asiático con su continuo crecimiento, en especial laRepública Popular China que lidera el desarrollo de la zona, representauna gran oportunidad para las exportaciones del Mercosur, aunque lospaíses que componen el mismo están trabajando para concretar su pro-pia zona de libre comercio que les permita desplazar las importacionesde los países extrazona.

Asimismo, el gran mercado chino constituye un desafío por su vaste-dad y la potencialidad de su demanda, y al mismo tiempo un motivo depreocupación por la diversificación de sus exportaciones y precios compe-titivos. La política china ha resguardado el equilibrio de sus variablesmacroeconómicas y ha tratado de disminuir la vulnerabilidad externamediante el control de cambios, rechazando las presiones para liberalizarlos movimientos de capitales financieros, lo que le permitió superar lascrisis que azotaron la región durante 1997 y 1998. China ha tratado dedesalentar el ingreso de capitales especulativos, ha favorecido las inversio-nes productivas pero al mismo tiempo ha ejercido una selección de lossectores prioritarios para su desarrollo. Es de suponer que el continuo me-joramiento del nivel de vida de amplias capas de la población incrementarála demanda de alimentos y de productos de mejor calidad a los que difícil-mente podrá satisfacer con su producción interna. El Mercosur necesitarádesarrollar una política dirigida a aprovechar las oportunidades de estemercado, y al mismo tiempo deberá efectuar un seguimiento de los cambiosdel comercio de la región. Las posibilidades de un acuerdo de libre comer-cio que incluya a los principales países asiáticos darán origen a un nuevopolo que intensificará la competencia de todos los países por ocupar unespacio, y en el cual, el Mercosur no podrá estar ausente.

En el ámbito internacional ya existe hoy una mayor conciencia sobrela interrelación del comercio con los restantes problemas que enfrentanlos países en desarrollo. “El aumento del acceso al mercado es tambiénfundamental para mejorar la estabilidad financiera y generar solucionessostenibles de los problemas de la deuda externa [...] El comercio ayuda aaliviar la carga del ajuste y dado que los préstamos externos constituyenun comercio diferido, la solución a largo plazo para los países endeuda-dos consisten en todos los casos en aumentar sus ganancias de la expor-tación”.3 Los organismos internacionales tardaron varias décadas ennotificarse de la importancia del intercambio comercial, a pesar de losefectos nocivos de las aperturas asimétricas de los mercados. Sin embar-go, esta aparente aproximación sobre el reconocimiento de la relaciónentre comercio, estabilidad financiera, ajuste y deuda externa continúansiendo para los países desarrollados una categoría moral y declamatoriacuya concreción práctica dista mucho de las necesidades reales del mun-do en desarrollo. La reforma o la apertura de los mercados en aquellos


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sectores donde son ineficientes está muy alejada de las urgencias de lospaíses en desarrollo, lo que agrava la situación y deja pocas posibilida-des para concluir negociaciones exitosas.

Una perspectiva difícil

La afirmación de que el aumento de las exportaciones de bienes yservicios constituye un objetivo prioritario en el diseño de las políticasgubernamentales, por el impacto positivo que tienen en toda la economía,es hoy un axioma. Las exportaciones permiten mejorar la inserción delpaís en el mercado mundial, aumentar el grado de competitividad de laestructura productiva y tener las divisas para pagar las importaciones deproductos, servicios, tecnología, otros egresos de capitales y como com-plemento del ahorro interno. En los países altamente endeudados, esteaumento se convierte en un aspecto muy sensible porque representa laúnica forma genuina de hacer frente a los compromisos externos, dismi-nuir el grado de vulnerabilidad externa del país y reducir los costos delajuste. Como contrapartida, el incremento de las importaciones formatambién parte de la política de comercio exterior porque nadie puedeimaginar países autosuficientes o aislados de los procesos internaciona-les de los cambios tecnológicos. La práctica de la sustitución de importa-ciones fue correcta en una época donde existían algunas condiciones quepermitían el planteo de desarrollar algunas industrias básicas para redu-cir la dependencia externa; a partir de los ochenta se puso el énfasis en lapolítica de reducir los aranceles para mejorar la competitividad interna,apareciendo las exportaciones como una consecuencia de ese proceso. Lapresentación de ambas teorías como paradigmas, al responder a intere-ses contrarios, impidió en la Argentina efectuar una síntesis y encontraruna solución que respondiera a las necesidades del país. En realidad, lasustitución de importaciones permitió sentar las bases para el desarrollode algunos sectores industriales, pero la persistencia de la protección alen-tó la ineficiencia y tasas de retorno de la inversión demasiado elevadas. Elcontrario, la apertura indiscriminada sumada a la sobrevaluación de lamoneda, destruyó algunas ramas productivas, quebró las cadenas produc-tivas y provocó un aumento alarmante de los niveles de desempleo.

El supuesto básico del comercio exterior impulsado por los funciona-rios académicos que están a cargo de los organismos internacionales esque los precios del mercado mundial representan los precios óptimos deproducción y a partir del mismo se asume que la reducción de los arance-les de importación favorece la competitividad de la economía y una mejorasignación de los recursos a nivel global. Los principales beneficiarios deesta política deberían ser los consumidores que podrían acceder a bienes


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de mejor calidad a menores precios. Sin embargo, este proceso “virtuoso”no conduce en la mayoría de los casos a los mejores resultados porque larealidad contiene numerosos elementos de distorsión y porque la historiaforma también parte de la conformación de la estructura productiva. Elcapital productivo no es maleable, la apertura no es simétrica y simultá-nea y existen otros factores que actúan en la formación de los precioscomo las tasas de interés, el valor de las monedas, la disponibilidad definanciamiento, el poder monopólico que otorga el derecho de propiedadintelectual y la movilidad de los factores de producción, incluyendo entreellos a la mano de obra.

El comercio internacional tuvo un crecimiento del 45% en la décadade los ochenta y del 75% en los noventa dando un fuerte impulso a proce-so de globalización. Si bien en los últimos dos años, las tasas de expan-sión de las corrientes comerciales se han desacelerado, continúa subya-cente la internacionalización de las cadenas productivas de valor, refleja-do en la expansión de las actividades y la mayor concentración de lasempresas multinacionales. La creciente interrelación de las economías delos países y la mayor inserción en los mercados internacionales represen-tan signos inequívocos del proceso de globalización, y la desaceleraciónde los últimos años debería ser considerada como transitoria hasta tantoretome un nuevo impulso. El auge del proteccionismo demostrado por lospaíses desarrollados está concentrado en una política defensiva de lossectores “atrasados” como la agricultura, textil y siderúrgico pero no enlos sectores dinámicos de conocimiento intensivo donde el libre comercioy las economías de escala son una condición para su expansión. La Ar-gentina difícilmente tenga una opción diferente a una política de creci-miento basado en la expansión de sus exportaciones, pero como sucedehabitualmente no debería considerársela como excluyente del mercadointerno, sino como complementaria y necesaria para resolver las limita-ciones que enfrenta la estructura productiva.

Los últimos veinte años mostraron una Argentina que pasó por unlargo período de subvaluación y otro de sobrevaluación del peso, lo queocasionó graves consecuencias al aparato productivo, por las dificulta-des para adaptarse a los vaivenes de los cambios del valor de la moneda.El crecimiento de las exportaciones en el primer período estuvo basado enlos sectores de mano de obra intensiva, y el procesamiento de las manu-facturas provenientes del procesamiento de manufacturas; en los noven-ta se promovió la desregulación y la apertura de los mercados con lacreación del Mercosur.

La Ley de Convertibilidad no tuvo los efectos negativos esperadossobre las exportaciones porque se adoptaron otras medidas que logra-ron promover el sector de recursos naturales, hacer un comercio admi-nistrado en el sector automotriz y también facilitar la incorporación de


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tecnología en el sector agropecuario. Los efectos de la sobrevaluaciónfueron nefastos a través de las importaciones y creó graves problemasen los sectores que se habían visto favorecidos justamente en la etapaanterior. Estos vaivenes drásticos terminan por tener un efecto perversosobre los sectores productivos, donde desaparecen ramas industriales ynacen otras empresas, por las dificultades para proyectar una inversiónde largo plazo.

La política de apertura, implementada con el supuesto de mejorar lacompetitividad, provocó un importante aumento de las importaciones yde los egresos de capitales por servicios. Una parte de las importacionescontribuyó a la modernización de los sectores de servicios, otra se incor-poró a los productos de exportación reemplazando los componentes na-cionales y una tercera satisfizo el consumo sofisticado y reemplazó laproducción local. La suma de los déficit del comercio de productos y delos servicios condujo a un desequilibrio, que no tuvo consecuencias mien-tras encontró la financiación en el ingreso de capitales, pero que se trans-formó en insostenible en el largo plazo. Es notable como los egresos porservicios reales pasaron de un promedio de 300 millones de dólares en ladécada de los ochenta a un persistente aumento en los años subsiguien-tes, hasta acercarse a los 4.500 millones en 1998.

El desarrollo de los últimos años muestra que la desregulación y elmejoramiento de las condiciones de acceso a los mercados externos cons-tituyen una importante alternativa para lograr el incremento de las ex-portaciones como quedó demostrado con el Mercosur, y con los acuerdosde libre comercio con Chile y Bolivia. En esta etapa, donde se produjo unafuerte devaluación, están dadas todas las condiciones para aprovecharlas experiencias de ambas décadas. De acuerdo al destino de las exporta-ciones argentinas, existe una clara prioridad de acelerar la agenda denegociaciones con los países latinoamericanos para ampliar las conce-siones y promover en el corto plazo, un espacio de libre comercio latino-americano. Éste es un momento propicio desde el punto de vista político,pero también por la desaceleración del comercio internacional que activala necesidad de encontrar salidas alternativas a las exportaciones. Lasgestiones para lograr acuerdos con la Comunidad Andina, México y elMercado Centroamericano deberían enfocarse con criterios amplios, quepermitan primero equiparar las preferencias que ya tienen las importa-ciones de otros orígenes, generar una mayor apertura para las exportacio-nes y facilitar el acceso de nuevas empresas al negocio exportador.

El Mercosur se encuentra también ante las más importantes decisio-nes que definirán la inserción del bloque en el comercio internacionalpara las próximas décadas. Las negociaciones del ALCA con la UniónEuropea y en la OMC replantean la estrategia desde el supuesto de que endiez o quince años desaparecerán definitivamente los aranceles como


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instrumentos de protección y recaudación fiscal. En las dos primerasnegociaciones, los EE.UU. y la Unión Europea han expresado que lossubsidios a la producción y a las exportaciones agrícolas y la normativaantidumping y derechos compensatorios forman parte de las discusio-nes en la OMC donde participan 145 países con intereses heterogéneos.Los resultados en este ámbito, cualquiera sea la profundidad y amplitud,recién comenzarán a reflejarse en el comercio internacional en los prime-ros años de la próxima década, porque los compromisos siempre se asumenrecurriendo a escalas y plazos prolongados con una duración mínima deseis u ocho años. Aun si las negociaciones multilaterales terminaran concierto optimismo en el plazo previsto de fines del 2004, los beneficios parala Argentina en el corto plazo serán mínimos, lo que refuerza la necesi-dad de que el Mercosur encare una política mucho más activa en materiade acuerdos bilaterales.

Esto no implica que el Mercosur no deba prestar atención a las nego-ciaciones multilaterales, donde está en discusión toda la normativa paradeterminar el futuro del comercio internacional en todas sus formas, peroexisten limitaciones propias que surgen de la importancia relativa delbloque en la economía mundial. La Argentina tiene experiencia en defen-der sus intereses como lo hiciera en 1988 y 1990, en Montreal y Bruselasrespectivamente durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, perolas condiciones actuales no son las mismas; la situación internacional havariado considerablemente desde la aprobación de la Declaración Ministe-rial de Doha y la desaceleración de la economía mundial ha provocado unareorientación de las prioridades de los países desarrollados. Siempre existenformas para convencer a los países “díscolos” de la necesidad de acoplarsea acuerdos mínimos, con la excusa de que resulta necesario enviar “señalespositivas” a los inversores para restablecer la confianza y mejorar las condi-ciones para impulsar el crecimiento. En 1994, cuando la Argentina firmó losAcuerdos de la Ronda Uruguay después de sostener una fuerte oposición enlos primeros años, el Ministerio de Economía ya había iniciado laimplementación de una política de apertura unilateral en materia de arance-les, servicios y propiedad intelectual que iba más allá de los compromisosprevistos en las disposiciones para los países en desarrollo.

Las posibilidades de que en cualquiera de estos acuerdos se incluyanla apertura de los sectores agrícolas, y en especial de los commodities, sonmínimas. La experiencia recogida desde la creación del GATT en 1947,confirmada por la implementación de la Política Agropecuaria Común(PAC) de la Unión Europea en 1962 y las sucesivas Farm Bills de losEstados Unidos, ha corroborado siempre que los cambios son productode las necesidades políticas internas de ambos, más allá de que resultenconvenientes o no económicamente. Ésta es una triste realidad que, dehaber sido comprendida por la Argentina a su debido momento, hubiera


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generado el consenso interno necesario para diagramar una política al-ternativa de inserción en el mercado mundial. Cuando se aproximen lasfechas para adoptar definiciones, la Argentina deberá decidir entre insis-tir con una política de principios basada en la defensa de los sectoresproductores de materias primas, cuya capacidad de producción tiene unlímite, o buscar alternativas para posibilitar la transformación de éstasen el país. Nadie ignora que la política discriminatoria contra el sectoragropecuario en todas las negociaciones comerciales internacionales,ejercida por los países desarrollados pero también por algunos paísesen desarrollo, que encuentran excusas en principios de seguridad ali-menticia, desarrollo rural o empleo, ha ocasionado un grave daño a laeconomía nacional, que fue también el origen de las políticas de ajuste yque afectaron las posibilidades de crecimiento. Pero también es cierto quecontinuar con políticas de principio sin aprender de la realidad, conducea un callejón sin salida, en un momento en el que el país tiene una claranecesidad de mejorar su inserción en el comercio internacional para re-solver las limitaciones de su estructura productiva y atenuar con ello losefectos sociales del pesado endeudamiento externo.

La Argentina ha convivido con la postergación del sector agrope-cuario en el comercio internacional durante más de cincuenta años, ydeberá hacerlo lamentablemente por largo tiempo más. Los países desa-rrollados han favorecido la importación de materias primas y la indus-trialización en su territorio, mediante aranceles escalonados y engorro-sos trámites de aprobación para los alimentos procesados que fuerondesalentado y haciendo más difícil la transformación en los países deorigen. En esta larga historia de dificultades resulta sorprendente lafalta de visión de los propios sectores agrícolas, sobre el contenido delas políticas discriminatorias ejercidas por los países desarrollados enel comercio internacional. Existió un fuerte componente ideológico enesas posturas con el solo propósito de mantener algunos privilegiossectoriales, sin detenerse a aprender de las experiencias de los que pre-gonan el libre comercio, mientras aplican una política discriminatoriapara el mundo en desarrollo.

El ALCA y los acuerdos de la Unión Europea deberían analizarse des-de una perspectiva amplia, y no sólo con relación a los perjuicios queeventualmente podrían causar en el mercado interno. La incorporaciónde México al NAFTA y luego su acuerdo con la Unión Europea afectaronlas exportaciones del Mercosur y lo mismo sucederá con los acuerdosfirmados por Chile cuando entren en vigencia. Las exportaciones argen-tinas, principalmente en los rubros de manufacturas de origen agrope-cuario, serán las más afectadas, lo cual significa que los exportadoresdeberán hacer un esfuerzo para adaptarse a las nuevas condiciones yevitar la pérdida del mercado. Toda la política de acuerdos bilaterales,


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implementada primero por la Unión Europea, ha sido consistente con lospropósitos de crear una base de sustentación para fortalecer su posiciónnegociadora en el marco de los acuerdos multilaterales. Los EE.UU. hanseguido este ejemplo, primero con Canadá, y luego con México y otrospaíses latinoamericanos. Japón, que se negó durante muchos años ainvolucrarse en negociaciones bilaterales, ha comenzado a explorar elmismo camino. La intensificación de las negociaciones bilaterales, porparte de todos los países desarrollados, terminará por infligir un gravedaño al sistema multilateral de comercio restando capacidad negociado-ra a los países más chicos.

La evolución de esta situación está restringiendo los márgenes de ne-gociación del Mercosur, y deja pocos resquicios para ubicarse en el comple-jo panorama de negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales y, deesa forma, definir una inserción en la economía mundial. La red de acuer-dos bilaterales de los EE.UU. y la Unión Europea abarca prácticamente a lamayoría de los países de menor desarrollo que constituyen un número muyimportante en los organismos internacionales. Estos países no tienen mu-chas alternativas, y han terminado por sucumbir a la tentación de encon-trar una salida individual ante la gravedad de los problemas de pobreza ydesocupación. En la mayoría de estos casos, las preferencias de accesoobtenidas para los sectores económicos hegemónicos han terminado porprofundizar la dependencia y han frenado la implementación de otraspolíticas orientadas a la diversificación del perfil exportador.

Los cambios políticos y económicos producidos en los últimos añosen América Latina han inaugurado una nueva etapa, al permitir la recu-peración del papel del Estado en la elaboración de políticas que contribu-yan a definir un horizonte sobre la integración de los países en la econo-mía internacional. El Estado juega un papel prioritario en el ámbito de lasnegociaciones, al seleccionar los criterios y fijar los parámetros en loscuales se desenvuelven los diversos sectores productivos. Ésta es unatarea difícil, de la cual dependen las características que tendrá el perfilproductivo de un país en el futuro, donde muchos sectores podrán ex-pandirse y otros desaparecer. Pero la falta de decisiones o renegar de lasposibilidades de hacer política por los costos inmediatos puede conducir,como contrapartida, a perpetuar condiciones que hasta el presente sólohan servido para acelerar la tendencia de un continuo retroceso.

El Mercosur fue una decisión altamente significativa para la Argenti-na, puesto que abrió una nueva perspectiva a las empresas mediante laformación de un mercado ampliado, aun a pesar de todas las imperfec-ciones y las crisis económicas que se puedan contabilizar en su contra. Laetapa subsiguiente es aun más difícil, porque se deberá rescribir el Trata-do de Asunción y definir las relaciones con los futuros socios. Esto reque-rirá de una gran imaginación por las dificultades por las cuales atraviesa


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el sector productivo luego de la desordenada salida de la convertibilidad.En las negociaciones pendientes está representado el 50% del PBI mun-dial, y casi todo el mundo desarrollado con excepción de Japón y algunospaíses menores. Los acuerdos deberían ser encarados en el marco de unproyecto de generación de inversiones en sectores con posibilidades deencontrar mercados. Esto último se afianzará con la creación de condicio-nes favorables para las exportaciones. El Mercosur representa un ejemploporque sirvió para generar una nueva mentalidad y con ello la posibili-dad de aprovechar las oportunidades que surgen al pensar en un merca-do de 200 millones de personas, en vez de hacerlo únicamente para elmercado interno. Las visiones del ALCA y de la Unión Europea deberíanenfocarse con el objetivo de brindar nuevos incentivos a las inversionesen sectores donde el Mercosur tiene ventajas comparativas, a partir desus costos y de la disponibilidad de recursos humanos y naturales. Éstasson las condiciones básicas sobre las cuales podrían cerrarse los acuer-dos porque deberían generar un mercado para los productos con valoragregado, de lo contrario el balance de empleo sería negativo y no com-pensaría los esfuerzos de una mayor apertura.

Los países subdesarrollados han enfrentando grandes dificultadespara cambiar su estructura de exportaciones y aumentar su participaciónen el mercado mundial. Los ejemplos más utilizados como experienciasexitosas se refieren a los cambios producidos en los países asiáticos, porla acción de las empresas multinacionales entre los setenta y los ochenta;en México, por la instalación de las maquiladoras, y en el crecimiento deChina, India y Chile en la década de los noventa, donde los Estadossupieron mantener el control sobre la ritmo de la apertura, para evitar losefectos nocivos de los movimientos de capitales especulativos. Méxicoconstituye entre esos ejemplos el único cuestionable, porque no hubo unapolítica de transformación que agregara valor a las exportaciones másallá del costo de la mano de obra. La globalización trajo aparejada nuevasreglas en el comercio internacional y mayores restricciones para imple-mentar políticas de otras épocas, y más aun cuando estas limitacionesfueron ratificadas en una serie de acuerdos que condicionan la capaci-dad de los países para tomar decisiones independientes. Los años ochen-ta fueron denominados “la década perdida” en América Latina, por loscostos infligidos por la crisis de la deuda externa asumida durante lossetenta, pero los noventa merecerían conocerse como “la década ciega”,por la falta de visión para aprovechar las condiciones favorables queexistieron en el mercado internacional hasta la crisis asiática de 1997. Lainfluencia de la globalización financiera oscureció la importancia quesiempre debió otorgarse al sector real y su quiebre terminó por causar laexplosión de lo que hasta ese momento muchos veían como un fenómenode felicidad eterna.


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Los riesgos de la repetición de este fenómeno no han desaparecidoporque el facilismo siempre resulta atractivo. El Mercosur, y con él laArgentina, tienen, en las actuales circunstancias, una oportunidad paramejorar su inserción en la economía mundial y deberán acelerar sus ne-gociaciones para permitir a sus sectores productivos aprovechar las esca-sas oportunidades que se perciben en el comercio internacional. La expe-riencia ha mostrado que la protección brindada por los aranceles ha per-dido su importancia relativa para resguardar a los sectores productivosante las agudas fluctuaciones que sufren los valores de las monedas,muchas veces en porcentajes superiores a las tarifas de importación; losmovimientos de capitales especulativos han inaugurado una nueva épocade transferencia de recursos, desde el mundo en desarrollo hacia los paí-ses avanzados, donde la búsqueda de altas tasas de ganancia de cortoplazo condicionan las posibilidades de brindar un horizonte a las inver-siones productivas. La combinación de una política estable que limite laespeculación financiera, junto con el desarrollo de una política producti-va orientada al mercado internacional, es el mayor desafío que enfrenta elMercosur para garantizar un crecimiento sostenido e integrado a la eco-nomía mundial.

Notas

1. Internation Financial Statistics, IMF.2. Estudios del CEI Nº 3: Un estudio de impacto sectorial Mercosur-Unión Europea.3. “La coherencia en la formulación de la política económica a escala mundial y lacooperación entre la OMC, el FMI y e Banco Mundial”, documento WT/TF/COH/S/7 del 29 de abril 2003 de la OMC.


Motivaciones de la percepción brasileña acerca del Áreade Libre Comercio de las Américas (ALCA)*

Tullo Vigevani**

1. Introducción

Una razón del escepticismo que muestran los gobiernos brasileños yciertos sectores de su sociedad en relación al ALCA tiene su origen en ladificultad de previsión respecto al interés norteamericano en realizar con-cesiones a los socios con el objeto de alcanzar resultados positivos en lacreación del área de libre comercio en el año 2005. Las desigualdadesentre los países participantes en las negociaciones para la creación delALCA aumentan las dudas, toda vez que muchas cuestiones dependende la posición de los Estados Unidos. En la perspectiva de algunos go-biernos, entre ellos el brasileño, la concreción del ALCA está ligada, engran medida, al hecho de que los Estados Unidos abran su mercado a losproductos de la región.

Discutiremos en este texto el origen y la continuidad de esta posición,así como también el tema del desarrollo, dado que, desde nuestra perspec-tiva, las cuestiones que más influenciarán las posibilidades de crecimientoeconómico no están sólo vinculadas a la liberalización comercial, sino tam-bién a los temas relacionados con el proceso de negociación: inversiones,tecnología, servicios, reglas de comercio, compras del sector público, etc. Alestudiar la evolución de la posición brasileña en las negociaciones, vere-mos como la percepción del gobierno y de la sociedad en relación al ALCAha mostrado un tipo de sensibilidad que incorpora la crítica de finales delos años 1990 y los primeros años del siglo XXI a la globalización y susconsecuencias, sin intención de volver a una perspectiva proteccionista.

2. La percepción de los gobiernos y de la sociedad

El Mercosur y Brasil, a pesar de sus relativamente reducidos pesos,poseen relevancia en el escenario de las negociaciones para la creacióndel ALCA, y en las relaciones de la región con los Estados Unidos. Datos

* Traducción: Flavia Levim.** Profesor de Ciencia Política de la Universidad Estadual Paulista (UNESP) einvestigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC),[email protected], vigevani@unesp. br.


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del Banco Mundial del año 2001 (World Bank, Informe sobre el desarrollomundial 2000/2001) señalan que los Estados Unidos representan 76,9%del producto continental (GNP), mientras que Brasil representa 6,8%, y elMercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) conjuntamente el 9,6%.

Como veremos, no obstante la evolución de la posición brasileña, laadhesión al ALCA todavía no puede ser considerada segura. Por esto,otros escenarios son tomados en cuenta. Ante un escenario de dificulta-des en la participación del Mercosur o de otros países y regiones en elALCA, los Estados Unidos o el NAFTA (North America Free Trade Area) po-drán tomar caminos alternativos, como el de realizar acuerdos bilateralescon países o con grupos regionales. Esa posibilidad parece haber adqui-rido mayor importancia a partir del año 2000. Las negociaciones de Chilecon los Estados Unidos, concluidas en diciembre del 2002, reflejan esaposibilidad, con un desdoblamiento en el sentido de incluir a Chile en elNAFTA, independientemente de los acontecimientos del ALCA. La mismaorientación tienen las negociaciones con los países pertenecientes al MCCA

(Mercado Común Centroamericano).Ferreira Simões, diplomático brasileño que participa en las negocia-

ciones, reflexiona acerca de la evolución de la posición brasileña en lasegunda mitad de los años 90. Observa lo siguiente:

“Muchos países del continente nunca tuvieron dudas en relación al deseode convertir en realidad palpable el proceso del ALCA. Esos países entien-den que el acceso efectivo al mercado norteamericano puede ejercer unefecto transformador en sus economías, lo que representaría un mejornivel de vida para sus poblaciones. Una de las grandes cuestiones subya-centes en la discusión del proceso ALCA siempre fue hasta qué punto eseacceso efectivo podría ser materializado. En términos prácticos, el indicadormás efectivo de la voluntad política de los Estados Unidos de ofrecer, dehecho, el acceso preferencial era la concesión del fast track. Y fue justamenteen ese punto que quedó claro para los países del continente que, a pesar deque el estamento técnico-burocrático del gobierno norteamericano no cesade repetir el interés en convertir al ALCA en una realidad, el espectro políticode la sociedad norteamericana y del Congreso de los Estados Unidos señalamás dudas que certezas en relación a ese proceso” (Ferreira Simões, 2001: 6).

El TPA (Bipartisan Trade Promotion Authority) (Congress 107th, 2001),aprobado en diciembre del año 2001, no modifica esa situación. Desdeesa perspectiva, por lo tanto, el éxito de las negociaciones depende, sobretodo, de los Estados Unidos y de las relaciones internas de su sociedad.Es importante señalar que en Brasil, a partir del 2001, y a pesar del reco-nocimiento de la centralidad norteamericana, se agregan temas que colo-can el debate del ALCA bajo un nueva perspectiva. El acceso al mercado de


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MOTIVACIONES DE LA PERCEPCIÓN BRASILEÑA ACERCA DEL ÁREA DE LIBRE COMERCIO...

los Estados Unidos, sabemos, es también prioridad de otros países im-portantes, como China e India. Por lo tanto, las negociaciones del ALCA

–cuyo más importante resultado sería un mejor acceso al mercado norte-americano– son importantes, de ahí que generen negociaciones de geo-metría variable. El tema de la integración continental no es nuevo. Elinterés de los países pobres por los mercados de los países desarrolladoses una parte significativa de las negociaciones económicas internaciona-les llevadas a cabo a lo largo del siglo XX, acentuándose desde el final de laSegunda Guerra Mundial.

A partir de los años 80, y consolidándose en los 90, el comercio interna-cional adquirió más relevancia de la que ya tenía en el siglo XX como motorde desarrollo, de acuerdo con la formulación de Lewis (1978). Su impacto,sin embargo, fue muy diferente, ya que dependió de las capacidades decada nación. Es decir, si esas capacidades son débiles, pueden llevar aespecializaciones limitadoras de la modernización, o a que no haya asimi-lación en el tejido productivo nacional de las innovaciones tecnológicas.Pueden conducir también a la imposibilidad de adecuación competitiva,particularmente en áreas de high-tech delimitadas. En este sentido, Paolocci,ministro de Hacienda del gobierno de Lula da Silva, afirmó:

“En nuestro tiempo, donde prosperan, no sin contradicciones, el desarrollode organizaciones multilaterales y la creación y el fortalecimiento de bloqueseconómicos, la condición de inserción eficaz de un país en el mundo tienecomo presupuesto [...] el ejercicio de la soberanía y del interés nacional, laconsolidación de las constituciones democráticas y la capacidad de generarconocimiento, tecnología y bienes de alto valor agregado para el mundo ypara sus ciudadanos” (O Estado de São Paulo, 11 de diciembre de 2002).

Percibimos que la cuestión del libre comercio adquiere relevancia,entendida como un nexo estrechamente ligado a la idea de desarrollo.

La necesidad de ampliación de mercados es un tema recurrente en laspolíticas nacionales que, a mediados de la década del 80, llevó a Brasil y ala Argentina buscar nuevos modos de inserción en un mundo en cambio.Esa necesidad contribuyó a transformar sus relaciones en modalidadesfrancamente cooperativas, desembocando, en marzo de 1991, en el Mercosur.El cambio puede ser parcialmente atribuido a la situación internacional delperíodo. Los procesos de integración regional podrían servir de remedio alos riesgos de la globalización. En los inicios de los gobiernos de Sarney yAlfonsín, la integración buscó las ventajas de un mercado ampliado y elestablecimiento de una base mejor para competir internacionalmente.

En la década del 90, la recuperación norteamericana se había torna-do incuestionable y aparentemente estable y duradera, abriendo nuevosdilemas para Brasil. En el período final del gobierno de Clinton, en el año


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2000, los análisis sugerían un escenario de disminución del crecimiento,ligado a la cuestión del estallido de la burbuja especulativa. En los prime-ros años del siglo XXI, a pesar de la inestabilidad de los Estados Unidos,visible desde el 11 de septiembre del 2001, el papel del mercado norteame-ricano continúa siendo central para cualquier análisis de economía inter-nacional, elemento a ser considerado por el gobierno, por las empresas ypor los trabajadores. Considerando ese escenario, Lafer, ministro de Rela-ciones Exteriores de Cardoso, afirmó que el Mercosur es un destino entanto que el ALCA debe ser considerado como una opción (O Estado de SãoPaulo, 3 de marzo de 2001). En otras palabras, la cooperación con losargentinos es una necesidad histórica canalizada a través de la integra-ción, en tanto que la cooperación más intensa con los Estados Unidosconstituye una imposición de la realidad. En las percepciones brasileñas,puede decirse que el mercado norteamericano forma parte de las impres-cindibles necesidades a ser consideradas.

Pero la conformación del ALCA no necesariamente lleva al camino dela prosperidad, como se ha señalado en la Iniciativa para las Américas(Bush, 1990) y en las declaraciones de jefes de Estado y de gobierno de1994, 1998 y 2001. La posición del gobierno de Lula da Silva surge comopragmática, buscando quitar toda connotación ideológica al debate. Se-gún el ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Furlan, “Bra-sil sólo aceptará integrar el ALCA si obtiene beneficios” (O Estado de SãoPaulo, 11 de diciembre de 2002). Podemos afirmar que en la perspectivabrasileña hay una cierta desideologización del debate, compartida am-pliamente, al menos hasta el momento. La creencia en el valor intrínseca-mente positivo de la liberalización económica, que se impuso en los ini-cios de los años 90, sufrió una derrota. La percepción de las negociacio-nes del ALCA reflejan ese fenómeno.

El gobierno de Collor de Mello, que llevó a cabo una amplia liberaliza-ción del comercio exterior brasileño, preparada en los dos últimos años delgobierno de Sarney, ya se había mostrado reticente en relación a la confor-mación de un área de libre comercio continental, posición que fue reiteradaen el gobierno de Itamar Franco. Esto se debió a las dificultades en la rela-ción con los Estados Unidos, evidentes en los casos de negociación de ladeuda externa y en la permanencia de las barreras a las exportaciones. Unode los motivos de decepción, aun en el seno de un gobierno francamentefavorable a la apertura comercial, como el de Collor de Mello, proviene delhecho de que la disminución unilateral de las barreras aduaneras y comer-ciales en nada contribuyó a incentivar reciprocidad. Al mismo tiempo, comoanalizaran Amorim y Pimentel (1996), había señales evidentes de que elMercosur no era considerado por los Estados Unidos como la mejor opciónpolítica para los países que lo integraban. Esto había sido manifestado a lolargo de los años 90, y reiterado en forma explícita por el USTR en el período


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final de la administración Clinton, así como por Zoellick, representante delos Estados Unidos para el comercio del gobierno de G. W. Bush.

La discusión brasileña sobre la participación en el ALCA tiene que vercon las elecciones relacionadas con el desarrollo del país y con el modelode desarrollo que la sociedad desea. Está en juego la posibilidad de Brasilde alcanzar sus objetivos y velar por sus intereses, dentro de una lógicade acción de largo plazo, de acuerdo con definiciones que resultan deinclinaciones electorales, de las metas del gobierno y del Congreso. Ladificultad de la sociedad, de las clases, de las elites en definir esos intere-ses y objetivos hace que también prevalezcan, en la discusión del ALCA, elbalance de beneficios y pérdidas directas. Incluso el dimensionamientode ese balance es precario, tomando el predominio, en innumerablescasos, de intereses de corto plazo. Por lo tanto, podría afirmarse que enel mecanismo decisorio brasileño serán necesariamente tomados encuenta tanto los objetivos estratégicos como los intereses concretos exis-tentes en la sociedad.

La tradición y la retórica de la política exterior brasileña consiste enla búsqueda del universalismo y de la autonomía. Esa búsqueda ha sidoreiterada incluso en ocasiones de estrechamiento de las relaciones conlos Estados Unidos. Actualmente, el uso del término global trader, ademásde reflejar una efectiva diversificación de las relaciones económicas exter-nas, particularmente en lo que atañe al comercio, refleja aquellas aspira-ciones universalistas. Éstas encuentran bases materiales en los interesesde algunos sectores empresariales, así como también en una parte de lasfuerzas políticas y sociales, no siempre ubicadas en el mismo sector delespectro político. En el ALCA hay posiciones favorables y contrarias a suconcreción: es el caso de la agricultura, en donde los productores yexportadores de pollos sustentan distintas posiciones, algunas contra-rias y otras favorables. Lo mismo sucede en el sector industrial: la Abimaq(Asociación Brasileña de la Industria de Máquinas y Equipamientos) yen buena parte del sector químico.

Los sectores exportadores perjudicados por las barreras arancelariasde los Estados Unidos vislumbran la posibilidad de utilización de lasnegociaciones para eliminarlas o restringirlas: es el caso de las industriassiderúrgica, de jugo de naranja, de los zapatos y otras. Al mismo tiempo,algunos sectores, en el contexto de las negociaciones del ALCA y tambiénen el ámbito de la OMC, pretenden eliminar subsidios y exenciones fisca-les ofrecidas a los exportadores norteamericanos, perjudiciales para lacompetitividad de productos brasileños en terceros mercados, como su-cede en el caso de la soja y de otros bienes agrícolas o de productos indus-triales, particularmente de máquinas y bienes de producción.

Entre los partidos políticos y las fuerzas sociales encontramos dife-rentes posiciones, pero desde el final del gobierno de Cardoso, a partir del


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año 2000, se han fortalecido posiciones críticas frente a las negociacio-nes. En el Partido de los Trabajadores (PT), en el gobierno a partir de enerode 2003, la oposición fue consensual. Debe señalarse que, aun teniendo elPT hace mucho una posición crítica, la misma era claramente atenuadapor la consigna de que una decisión final dependería de las condicionesa ser acordadas. En el Programa de Gobierno de ese partido, elaborado enel primer semestre del 2002, se afirma que “las negociaciones del ALCA noserán conducidas en un clima de debate ideológico, sino que se tomaránen cuenta esencialmente el interés nacional de Brasil” (www.pt.org.br). Elmovimiento sindical, la Central Única de los Trabajadores (CUT), ha man-tenido una posición contraria al ALCA, coincidiendo con la mayoría delmovimiento sindicalista americano, incluyendo la Orit, la CCSCS (Coordi-nadora de las Centrales Sindicales del Cono Sur) y la AFL-CIO norteame-ricana, así como estructuras específicamente creadas para el acompaña-miento de las negociaciones: el caso de la Red Brasileña por la Integra-ción de los Pueblos (REBRIP) y de la ASC (Alianza Social Continental).

Intereses materiales concretos, ideologías, determinados análisis dela economía y de la política internacional terminan gravitando en uncontexto en el que el tema de la preservación de relativa independenciafrente a los Estados Unidos tiene raíces históricas. Actualmente, en elcaso de Brasil, la existencia de sectores que se juzgan amenazados –o queles gustaría utilizar a la negociación del ALCA como un poderoso instru-mento de cambio– parece tener más importancia que en otros países, porel peso económico del país, sobre todo por la existencia de un mercadointerno de mayor magnitud, y por la posibilidad de importantes articula-ciones con otros países o regiones.

A lo largo de la década del 90, los gobiernos brasileños –particular-mente el de Cardoso en la parte final de su mandato, en 2001 y 2002–pasaron de una visión pesimista en relación al ALCA a una posiciónpragmática. Esto se debió a innumerables razones, entre ellas la percep-ción de un posible riesgo de aislamiento en la región, y a las presionesinternas y externas en el sentido de una participación activa en las nego-ciaciones, fortalecidas por el señalamiento de las eventuales ventajas re-sultantes del acceso preferencial al mercado norteamericano. El principalnegociador brasileño de 1996 a 2001, Graça Lima, en audiencia públicaen la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cáma-ra de Diputados, realizada el 13 de septiembre del 2000, sintetizó la posi-ción del gobierno (que venía siendo reafirmada desde la Cumbre de San-tiago, en 1998) de la siguiente manera:

“El objetivo del país en las negociaciones del ALCA es obtener un paqueteque reduzca las actuales asimetrías en el comercio hemisférico. Por lo tanto,es fundamental que el principio de equilibrio pase por todo el acuerdo final,


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de forma de evitar que algunos países concentren los beneficios de la libe-ralización para sí mismos, en detrimento de los demás. El Alca representa laoportunidad de tener más acceso al mercado de los Estados Unidos, au-mentando allí nuestra competitividad. Es verdad, también, que Brasil ten-drá que aumentar el acceso a su mercado de socios, como la ComunidadAndina, México y los propios Estados Unidos. Aunque sea actualmentenuestro mayor socio comercial, los Estados Unidos levantan barreras signi-ficativas a algunos de los productos más competitivos de nuestra gama deexportaciones. Visto desde este ángulo, el ALCA es uno de los medios paramejorar las relaciones comerciales de Brasil con los Estados Unidos e inten-tar resolver antiguas cuestiones, como ser la revisión de sus leyes anti-dumping y de picos arancelarios” (Cámara de Diputados, 2000).

Esa perspectiva se amparaba además en la existencia de instrumen-tos acordados entre las partes, y que sugerían el haber alcanzado algunasgarantías mínimas de equilibrio. Entre ellos, el single undertaking; lacopresidencia de los Estados Unidos y de Brasil en de las negociacionesdurante la etapa final y decisiva; la inclusión en el proceso negociador debloques de países, como el Mercosur, la Comunidad Andina, el MercadoComún Centroamericano y otros.

La cuestión del equilibrio exige mayor precisión de análisis y no selimita, como se la intenta reducir, a la perspectiva comercial. Es necesariala comprensión del significado de la desigualdad existente entre los ne-gociadores. La tradición y, sobre todo, los intereses llevaron a Brasil aadoptar posiciones francamente divergentes con los Estados Unidos entemas importantes en las negociaciones del ALCA, como la agricultura, lasbarreras no aduaneras, el acceso a mercados, la utilización de los meca-nismos anti-dumping, el tratamiento de las inversiones en el sector deservicios, y otras reglas de negociación.

Analizando la política brasileña en relación a la integración en elcontinente, es posible afirmar que evolucionó de una posición de distan-ciamiento relativo de las negociaciones a una de participación, si biencontradictoria. La estrategia del distanciamiento, que perduró hasta laCumbre de Santiago, de 1998, era amparada por la creencia, tanto de laburocracia gubernamental como de sectores organizados de la sociedadque poseen algún nivel de influencia en la política externa brasileña, deque el ALCA impondría pérdidas importantes a Brasil y, siendo así, lomejor era ganar tiempo. En la reunión ministerial de San José, en CostaRica, en marzo de 1998, el gobierno brasileño estuvo de acuerdo con laestructura de las negociaciones y a partir de ahí se inició lentamente eltratamiento concreto de los problemas.


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3. Visiones de corto y de largo plazo

En los procesos de integración regional y en los casos de áreas delibre comercio, los intereses comerciales no son los únicos ingredientesque posibilitan los acuerdos. En todos los procesos de integración, elinterés económico y comercial fue un elemento central, pero otros objeti-vos estuvieron presentes. Hasta cierto punto, facilita la integración algu-na coincidencia en intereses generales, aunque se originen en motivacio-nes distintas, tornando más cercanos los objetivos de los Estados. Es deesa forma que la teoría de la integración, particularmente la de matrizfuncionalista, y en los años 90 la constructivista, trata el tema. Las ideasde comunidad de seguridad de Haas (1956) o de comunidades epistémicas(Wendt, 1994) sintetizan la cuestión. En el caso del Mercosur, la percep-ción de intereses comunes frente a terceros países y la necesidad de polí-ticas de desarrollo en un contexto internacional de rápidos cambios em-pujaron a los acuerdos Brasil-Argentina a partir de 1986 y, en marzo de1991, a la creación de nuevo bloque.

La construcción de identidad, es decir, compartir ciertos valores eintereses es un aspecto esencial en cualquier proceso de integración. Laidentificación de valores e intereses compartidos aplicables a las nego-ciaciones internacionales en general ha sido más difícil en el caso delALCA: la disparidad y el desequilibrio existentes dificultan la identifica-ción de los campos donde ese compartir sería posible. La evolución de lasituación internacional a partir de 2001 indica mayor dificultad en laidentificación de esos valores e intereses. Si todo eso ya se expresaba a lolargo de la administración Clinton en el campo económico, elunilateralismo político-estratégico del gobierno G. W. Bush parece difi-cultar todavía más el escenario.

En el plano económico la integración se justificaría por la especiali-zación y por las economías de escala. En la economía de mercado, laasignación de recursos y la estrategia empresarial depende de los intere-ses privados, determinados por la obtención del lucro. En la globaliza-ción, la estrategia de las grandes empresas es menos dependiente de losvínculos locales. Aunque esa menor dependencia también ocurría en elpasado, su combinación con el mantenimiento del interés por lo localgana nuevas dimensiones. El mercado local es importante en articula-ción con el global. De esa manera, la posibilidad de integración de lascadenas productivas depende tanto del interés de las empresas como dela capacidad de los gobiernos y de la sociedad de estimular la producciónnacional o regional incorporando tecnología. Es en esa perspectiva que de-ben ser entendidos los posibles beneficios de la integración regional. Ellosteóricamente existen, en los casos de integración Norte-Norte –entre paísesdesarrollados–, en los casos de integración Norte-Sur –entre desarrollados y


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no desarrollados– y en los casos de integración Sur-Sur –entre no desa-rrollados–. Pero el éxito depende de las políticas de los Estados.

Frente a la lógica empresarial en la asignación de recursos, la existen-cia de un proyecto nacional y de políticas de desarrollo económico ysocial se torna todavía más relevante que en el pasado. No se trata decontraponer dos lógicas, la de las empresas y la de los Estados y de lasociedad, sino de reconocer que sin ningún control el mercado se rige deacuerdo con sus propias motivaciones, y no tiende necesariamente a equi-librar beneficios, sino que mantiene o aumenta las asimetrías y lleva auna mayor acumulación de poder en las manos de los que ya lo detentan.La acción inductora de los gobiernos puede y debe tener un papel derelevancia. No se trata apenas del poder de regulación y de control, sinode una acción concreta, resultante de la voluntad social, en el sentido deatribuir al Estado la capacidad de promover el desarrollo. Las décadasdel 80 y del 90 asistieron a la crisis del keynesianismo (Moraes, 2001).Esta crisis se constituyó en un estímulo, en el contexto del continenteamericano, en el marco del debate sobre el nuevo acuerdo de integraciónregional, bajo el eje de la idea de que las fuerzas de mercado serían lasdeterminantes para la resolución de los problemas de América Latina.

Para la comprensión de la percepción brasileña sobre las negociacio-nes del ALCA, conviene comparar algunas ideas. El presidente G. W. Bush,en un discurso en la OEA (Organización de los Estados Americanos), enenero de 2002, señaló la posición de los Estados Unidos en el proceso deintegración: “Nos encontramos en un momento en que algunos estáncuestionando el camino de la prosperidad, algunos se preguntan si lasreformas pro mercado son demasiado penosas para continuar, algunosponen en duda la equidad de un comercio libre y abierto, llamando laatención con el falso confort del proteccionismo” (O Estado de São Paulo,17 enero de 2002). Exactamente en los mismos días, el presidente Cardosoapuntaba en una dirección bastante distinta: “El mundo carece de meca-nismos de gobernabilidad que adecuen las exigencias del mercado a lasnecesidades de las comunidades nacionales” (O Estado de São Paulo, 15de enero de 2002). Celso Amorim, ministro de Relaciones Exteriores des-de enero de 2003, concuerda en este pensamiento: “No tendremos ver-güenza de presentarnos como país en desarrollo, reivindicando un trata-miento que necesitamos, en términos de fin de barreras y de subsidios, y,cuando sea necesario, una flexibilidad para políticas nacionales de desa-rrollo” (O Estado de São Paulo, 18 de diciembre de 2002).

Lo que nos interesa al discutir el equilibrio y las visiones de corto y delargo plazo en las negociaciones sobre integración regional, no es sólotener en cuenta las diferentes concepciones teóricas que pueden presen-tarse y condicionar la acción de los Estados y de los negociadores, sinotambién verificar como esas concepciones tienen diferentes relevancias,


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siendo utilizadas por los Estados de acuerdo con su capacidad y su po-der. Un ejemplo: la utilización norteamericana de la aprobación de laTrade Promotion Authority. El comercio, que se quiere liberalizar, queda suje-to, en el caso de productos agrícolas, a la consulta previa y obligatoria a loscomités de agricultura de la Cámara de Representantes y del Senado norte-americanos. Por lo tanto, una cuestión importante al discutirse el desequi-librio en el proceso de integración regional no es solamente la asimetría delas economías, ni la asimetría en lo que atañe al peso político y estratégico,sino la posibilidad de identificación de valores e intereses compartidos.Esa posibilidad en algunas circunstancias atenuaría el desequilibrio. Enalgunos casos, esa identificación está determinada por la voluntad nacio-nal interactuando con las condiciones externas, como escribió Deutsch(1978) hace medio siglo, al discutir los elementos constitutivos de la políti-ca exterior. En otros casos, la identificación de valores e intereses comparti-dos depende sólo de la voluntad nacional, sin necesidad de interactuarcon la voluntad externa. En el caso de la percepción en relación al ALCA, lavoluntad de cada Estado tiene en el costo de la no-participación una de lascondiciones externas relevantes que interactúan con la voluntad nacional.

4. Ventajas, desventajas y política de desarrollo

En las negociaciones del Alca, como vimos, el objetivo principal delos países latinoamericanos es aumentar el acceso al mercado de los Esta-dos Unidos. En el caso brasileño, hay diferencias en la evaluación de losposibles impactos del área de libre comercio. Los estudios realizados pre-sentan conclusiones dispares. Menos pesimista que otros, un estudio delIPEA (Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas) (Carvalho, 1999)prevé que el aumento de las exportaciones brasileñas hacia los EstadosUnidos con la creación del área de libre comercio sería de 10,3%, en tantoque las importaciones crecerían 18,1%. En ese caso, aumentaría la ten-dencia de déficit en la balanza comercial. Barbosa (O Estado de São Paulo,20 de enero de 2002), embajador de Brasil en Washington, argumenta quela posible mejora de la posición brasileña en el comercio con los EstadosUnidos torna relevantes las negociaciones sobre la integración america-na. Barbosa considera que, teniendo en cuenta que la participación deBrasil es muy pequeña –1%, en el comercio internacional de los EstadosUnidos–, existe un margen para aumento. El área de libre comercio posi-bilitaría el ampliación de esa franja. Más importante, recuerda Barbosa,es el peso de los manufacturados exportados por Brasil en el comerciobilateral, a pesar de las barreras no aduaneras que inciden sobre un grannúmero de productos. Ese argumento es largamente usado por los secto-res que tienen expectativa de un aumento de las exportaciones con la


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eliminación de barreras, o por las empresas interesadas en el comerciointra-empresa. Por lo tanto, según ese pensamiento, la retirada de lasbarreras aumentaría el comercio de mayor valor agregado de Brasil.

Consolidando la idea de la imposibilidad de un análisis concluyentesobre ventajas y desventajas económicas, aun limitadas a los aspectoscomerciales, veamos otros dos estudios. Uno, de la Federación de las In-dustrias del Estado de São Paulo (FIESP) (2002), presenta conclusionespesimistas, sobre todo en relación a productos de mayor valor agregado.En otro estudio limitado a los aspectos comerciales, elaborado porCoutinho para el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior,quedan en evidencia las dificultades de arribar a conclusiones. El “Estu-dio de la competitividad de las cadenas integradas en Brasil: impacto delas zonas de libre comercio” (O Estado de São Paulo, 20 de enero de 2002)concluye que los sectores de agribusiness (café, cítricos), siderurgia, papely celulosa serían beneficiados tanto por el ingreso en el ALCA, como en elcaso de un eventual acuerdo para constituir un área de libre comercio entreel Mercosur y la Unión Europea. Al mismo tiempo, los sectores de bienes decapital, petroquímico y químico, plásticos y naval serían perjudicados. Lascadenas cuyos resultados dependen de la relación de los Estados Unidoscon terceros países son las textiles y confecciones, cosméticos, madera ymóviles, cerámica, cuero y calzados. Los productos de empresas multina-cionales instaladas en Brasil tendrían su comportamiento sujeto a las polí-ticas de las matrices: automotriz, medicamentos, informática, telecomuni-caciones, electrónicos. En esos casos, habría beneficios para Brasil si el paísfuera considerado plataforma de exportación. Tampoco existe una certezaen lo que atañe a los flujos de inversiones.

Si la idea de integración tiene que ver con el compartir valores e inte-reses, como fue declarado en los documentos de las cumbres de Miami,Santiago y Québec, y, por lo tanto, si el proceso de integración augurabienestar y prosperidad para los pueblos, deberán ser llevados a caboalgunos objetivos concretos, con el presupuesto de que el interés de unode los socios forma parte del interés nacional de todos. Esto es, las cues-tiones del comercio internacional, así como las del flujo de capitales, de latecnología, de las migraciones, necesitan ser tratados como constitutivosde una lógica del compartir.

Particularmente, el tema del desarrollo económico y social debería serconsiderado en su especificidad, no sólo desde el punto de vista de que elcrecimiento posibilitado por el comercio trae como consecuencia la solu-ción de todos los problemas. Es probable que la prioridad en los temas deseguridad, luego del 11 de septiembre de 2001, dificultará la incorpora-ción de otras cuestiones. La integración puede originarse en motivacio-nes distintas. Para Haas (1956), puede haber una coincidencia de inte-reses nacionales determinados por razones extraeconómicas. También


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los intereses económicos compartidos por diferentes países son un fuertefactor de estímulo de la integración. Hay integraciones resultantes del interésdel poder hegemónico. En ese caso, la asimetría puede tener un papel favora-ble a la integración. Entre esas alternativas existen innumerables posibilida-des. En principio, el interés nacional no es contrario a la integración.

El libre comercio, teóricamente, puede interesar a todos los pueblos,inclusive a los trabajadores, pero también puede ser utilizado como ins-trumento de poder. Desde Ricardo, en los comienzos del siglo XIX, la teoríadel libre comercio afirma su utilidad para la asignación más satisfactoriade los factores de producción. Esa ley tendría validez universal si la asig-nación de los factores se diera en un escenario de condiciones semejantes.Cuando ese escenario no existe, para que el libre comercio produzca re-sultados satisfactorios para todos los países interesados son necesariasmedidas no de mercado, sino medidas que posibiliten previamente unnivel mínimo de igualdad de condiciones, aunque sea a largo plazo.

Históricamente y ahora, en el inicio del siglo XXI, el libre comercio hasido acompañado de instrumentos no-de-mercado, en algunos casos con-siderados socialmente necesarios, al menos en el plano de los principios:serían los casos de los modelos laborales y del medio ambiente. Otrasveces, los instrumentos no-de-mercado son claramente utilizados de mododiscriminatorio, directa o indirectamente: Super 301, anti-dumping, si esutilizado unilateralmente, no-reconocimiento de las diferencias de nive-les de desarrollo, de las necesidades de seguridad vital, subsidios. Enesos casos, los instrumentos no-de-mercado reproducen la concentraciónde poder y de riqueza para los que ya los detentan. En cualquier caso, enla actualidad, los procesos de integración regional no se dan anárquica-mente sino que se desenvuelven amparados por reglas definidas.

La diplomacia brasileña estableció como objetivo importante en lasnegociaciones del ALCA y de la OMC la remoción de los instrumentos no-de-mercado utilizados para fines proteccionistas por los Estados Unidosy otros países. Esa estrategia fue reiterada claramente por el presidenteLula da Silva y por el ministro Amorim. Al mismo tiempo, Brasil, dandocontinuidad –a pesar de las dificultades resultantes de la situación ar-gentina– a las decisiones tomadas por el Mercosur desde 1991, buscamantener el principio de la negociación en bloque, contrariando la prefe-rencia norteamericana. A pesar de la fuerte capacidad de atracción de losEstados Unidos, determinada por su peso y poder, la estrategia de nego-ciar como bloque refleja la idea de que el Mercosur puede, en determina-das circunstancias, atenuar el desequilibrio Norte-Sur.

En las negociaciones del ALCA, Brasil ha tenido un papel singular,ejerciendo alguna resistencia a presiones norteamericanas, como la de laaceleración de los plazos. Brasil también busca la eliminación de todo tipode barrera no aduanera, de todo tipo de proteccionismo y de subsidios a


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productos, objetivos difíciles de ser alcanzados por enfrentar interesesconsolidados en los Estados Unidos. Eso llevó a los representantes co-merciales de ese país, Basharevsky y Zoellick, durante los gobiernos deClinton y de G. W. Bush respectivamente, a manifestar, en forma reserva-da y pública, críticas a la política brasileña.

Para equilibrar las relaciones, Brasil no cuenta con un amplio apoyoen otros países. En el caso de que los Estados Unidos consoliden su inten-ción de proseguir en la concreción del ALCA y, al mismo tiempo, posibili-ten mayor acceso a su mercado, tendrán fuerte capacidad de atracciónentre los gobiernos y los grupos sociales en América Latina. En ese caso,la posición brasileña de búsqueda de resultados concretos, definida a lolargo del gobierno de Cardoso, y fortalecida en el gobierno de Lula da Silva,podría enfrentar problemas. Un interrogante reside en cómo incorporar ala agenda temas ligados al desarrollo social y económico, que no se resuel-ven solamente con el comercio y la liberalización, incluso una vez obteni-das concesiones norteamericanas en el campo de acceso a mercados.

La fuerte crítica al ALCA de parte de un amplio sector de la opiniónpública en Brasil podría reforzar la capacidad de negociación brasileña,pero difícilmente evitará riesgos de aislamiento. La formulación de estra-tegias alternativas –como un acuerdo 4 + 1, Mercosur y Estados Unidos–puede tener el papel tanto de ofrecer salidas aceptables como de reforzara Brasil y al Mercosur en la propia negociación del ALCA.

Para Brasil, el ALCA surge esencialmente como una cuestión de rela-ciones con los Estados Unidos. Las divergencias resultan de interesesdistintos. Los Estados Unidos tienen desde hace mucho tarifas aduane-ras reducidas, siendo su promedio de 2,1%. La brasileña, luego de unadécada de políticas liberales, alcanzó en el 2000 el promedio de 14%,todavía con tendencia a reducirse en el caso de éxito de las negociacionesinternacionales en las que participa con el Mercosur, con la Unión Euro-pea, en la OMC, además de la propia del ALCA. En una confirmación de laimportancia para Brasil de las relaciones con los Estados Unidos, el pre-sidente Cardoso, en la Tercera Cumbre de las Américas, en Québec, enabril del 2001, declaró en su discurso: “El ALCA será bienvenido si sucreación es un paso para dar acceso a los mercados más dinámicos; siefectivamente se constituye en el camino para reglas compartidas sobreanti-dumping; si logra reducir las barreras no arancelarias; si evita la dis-torsión proteccionista de las buenas reglas sanitarias; si, al proteger lapropiedad intelectual, promueve, al mismo tiempo, la capacidad tecnoló-gica de nuestros pueblos” (Gazeta Mercantil, 21 abril del 2001).

En Washington, en diciembre del 2002, el presidente Lula da Silvaseñalaba la importancia de las relaciones con los Estados Unidos: “Paracrecer, Brasil necesita aumentar el volumen de su comercio exterior. El ALCA,para nosotros, puede representar una verdadera apertura del mercado de


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los Estados Unidos y de Canadá” (O Estado de São Paulo, 11 de diciembredel 2002). Por lo tanto, para Brasil la cuestión de la apertura del mercadonorteamericano es importante. Lo mismo no puede ser dicho en lo refe-rente a otros objetivos vinculados al comercio. El gobierno brasileño con-sidera más favorable para el país la fijación de reglas para inversiones,servicios, derechos de autor, patentes, en el terreno multilateral represen-tado por la omc. Aun más, el interés brasileño radica básicamente en lafinalización de las negociaciones que quedaron interrumpidas enMarrakesh, en 1994, cuando se estableció el compromiso de rediscutir lospuntos en los cuales no fue alcanzado el consenso a lo largo de la RondaUruguay del GATT. Para los países del Mercosur, el tema de la agriculturaes el más relevante. En las áreas de servicios y de derechos de autor noexisten urgencias. En temas como estándares sociales y medio ambiente,en Brasil prevalecen diversos puntos de vista, habiendo muchas diferen-cias entre las fuerzas sociales y políticas. En la década del 90, el gobiernoresistió a la inclusión de esos objetivos. En el gobierno de Lula da Silva,probablemente la perspectiva será la de la aceptación parcial de su inclu-sión, sobre todo sin estar directamente relacionada con mecanismos desanción comercial.

Como vemos, según algunos, a diferencia de otros países latinoame-ricanos, Brasil puede perder con el ALCA, pues posee un parque industrialmás desarrollado, además de una gama de productos diversificados (Se-nado Federal, 23 de octubre de 2001; DUPAS, 2000) sin disponer al mismotiempo de la necesaria capacidad competitiva y de los instrumentos utili-zados por los Estados Unidos y otros países ricos para protegerse enáreas consideradas sensibles. Uno de los objetivos de los representantesdel país en los grupos negociadores ha sido la inclusión del principio porel cual se pueda alcanzar la eliminación de las barreras no arancelarias.Se busca garantizar competitividad de acuerdo con las reglas de merca-do, para los productos en los cuales Brasil tiene mejor precio y cualidad.Según los negociadores brasileños, inclusive Hugueney, los obstáculospara la inclusión de ese principio han sido fuertes, como sucedió en laSéptima Reunión Ministerial de Quito, en noviembre del 2002.

5. Dificultades y posibilidades

La acentuada preocupación de Brasil en relación con la viabilidad dela entrada en los Estados Unidos de productos primarios, semi manufac-turados o industriales de bajo valor agregado, como jugo de naranja, za-patos, azúcar, carnes, pollo, acero y textiles –ciertamente necesaria–, re-presenta el riesgo, sin embargo, en razón de la concentración de esfuerzosen esa dirección, de llevar al debilitamiento de acciones que posibilitarían


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políticas de desarrollo e industriales y, en particular, acciones destinadasa la innovación tecnológica y a la producción de bienes de alto valoragregado o de servicios modernos. Eso conlleva otro tipo de problema,que viene adquiriendo mayor importancia en la percepción brasileña delALCA: la posibilidad de obtener beneficios que podrán tener como contra-partida concesiones en sectores estratégicos.

Esas preocupaciones vienen creciendo, con repercusión en el Con-greso Nacional. En sesión del Senado Federal del 27 de diciembre del2001, senadores de diferentes partidos, como ser Requião, del PMDB deParaná, Coelho, del PSDB de Mato Grosso do Sul, y Matarazzo Suplicy,del PT de San Pablo se manifestaron críticamente en relación a lasnegociaciones (Senado Federal, 28 de diciembre del 2001). La audienciapública de las comisiones de Asuntos Económicos y de Relaciones Exte-riores del Senado Federal del 23 de octubre del 2001 permitió manifesta-ciones decididamente críticas de parte de los embajadores Ricúpero yPinheiro Guimarães (Senado Federal, 23 de octubre del 2001). Coutinhodefiende políticas industriales específicas, particularmente para algunascadenas productivas: “los tres megadéficits están en el área de electróni-cos y componentes (US$ 8.000 millones), química (US$ 7.000 millones), ybienes de capital (US$ 3,500 millones). Esas cadenas necesitan de inver-siones para sustituir importaciones” (O Estado de São Paulo, 20 de enerodel 2002). Al mismo tiempo, para grupos empresariales, sociales y delgobierno, de manera comprensible, el fin de los subsidios agrícolas norte-americanos sería muy bien recibido.

En la percepción del gobierno asumido en enero del 2003, la capaci-dad de generar conocimiento, tecnología y bienes de alto valor agregadotiene relación también con los términos de la negociación en el ALCA yparece ganar relevancia. La preocupación de Palocci confirmaría esainterpretación:

“En negociaciones marcadas por fuertes desequilibrios, como las del ALCA,no hay incompatibilidad teórica entre la integración, mismo continental, yel interés nacional. La eventual debilidad de la posición brasileña, así comola de otros países latinoamericanos, reside en la fragilidad de las políticasestatales” (www.uol.com.br, 27 de diciembre del 2002).

El debate de los años 90 sobre la eficiencia o no de políticas de desarro-llo llevó, cuando predominó la idea de su ineficacia, a la destrucción de losinstrumentos públicos para la eventual implementación de esas políticas.El ALCA, al consolidar el principio de la especialización, de las competen-cias relativas y de las economías de escala, acentúa ciertos riesgos como elde la concentración de esfuerzos en áreas que, aunque beneficiadas, po-drán serlo en detrimento de otras, con impactos estratégicos negativos.


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Al afirmarse que no hay incompatibilidad teórica entre integración,inclusive americana, e interés nacional, se sobreentiende exactamente lanecesidad de existencia de instrumentos adecuados de poder, inclusivede poder en el contexto de las negociaciones internacionales. Es por esoque, en la percepción de parte de las elites brasileñas, el Mercosur conti-núa siendo un instrumento importante para sus integrantes, inclusive enel ámbito de las negociaciones del ALCA.

El argumento de que el ALCA atraería mayores inversiones externasen la región, al no existir condiciones internas para su atracción, difícil-mente puede tornarse realidad, sobre todo en un escenario en que lasinversiones resultantes de las privatizaciones están produciendo unanueva generación de crisis. Las inversiones internacionales estáncondicionadas por variables que escapan al ALCA, como las estrategiascorporativas, plataformas de producción global en otras regiones, etc. ElALCA, si no es acompañado por políticas de inversión y de desarrollo,propiciadas por los Estados y por organismos de fomento, podrá, contra-riamente a los propósitos declarados, fortalecer una concentración deriqueza en las regiones ya desarrolladas. La debilidad de América Latinapara atraer inversión productiva es la consecuencia de problemas nacio-nales no resueltos –injusta distribución de la riqueza, baja propensión alahorro, exportación de capitales, consumo predatorio– que el área delibre comercio no podrá por sí misma resolver:

Para Valls, posibilitar en las discusiones del ALCA un debate estraté-gico implicaría que los grupos de trabajo profundizaran algunas cuestio-nes: “la relación entre temas de inversiones, políticas industriales y trans-ferencia de tecnología; mecanismos compensatorios que puedan ser in-troducidos en la presencia de crisis provocadas por movimientos especu-lativos de capitales y/o de caídas acentuadas de precios de commodities.En suma, sería imaginar que en el ámbito del ALCA es posible rescatar eldebate sobre desarrollo y comercio” (Valls, 2000).

En conclusión, la capacidad de producir un proyecto nacional conti-núa siendo estratégica para la integración tanto de países con niveleseconómicos y sociales semejantes, como de países en niveles económicosy sociales diferentes. Los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001 ylos que seguirán demuestran cómo la fuerte la voluntad nacional de losEstados Unidos. Para Brasil y los demás países sudamericanos se plan-tea la cuestión de la formulación de una voluntad nacional simétrica. Enese escenario, los procesos de integración podrán tener consecuenciaspositivas; si no existe la capacidad para la construcción de ese objetivo, elriesgo de resultados negativos es alto.


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NUEVAS PROBLEMÁTICAS DE SEGURIDAD Y MODERNIZACIÓN POLICIAL EN LA ARGENTINA

Nuevas problemáticas de seguridad y modernizaciónpolicial en la Argentina

Marcelo Fabián Sain*

1. Las nuevas problemáticas de seguridad y el colapsodel sistema policial

Los profundos cambios sociales, económicos y políticos producidosen la Argentina durante los años 80 y 90 dieron lugar a la emergencia denuevas formas de conflictividad social, para cuya producción convergieronuna serie de condiciones sociales e institucionales.

En estos años, la Argentina atravesó por un profundo proceso de desin-tegración y diferenciación social signado por el creciente deterioro de las con-diciones de vida de los sectores medios y bajos, la desagregación de losgrupos familiares y vecinales básicos, la ruptura de los lazos de solidari-dad comunitaria tradicionales, la consolidación de una estructura alta-mente regresiva de distribución de los ingresos y las riquezas y la sumisiónde vastos sectores sociales en una situación de pobreza, indigencia y vul-nerabilidad. Su contracara estuvo dada por un significativo aumento de laconcentración económica entre los estratos más altos de la sociedad.1 Estasituación, en su conjunto, ha moldeado una estructura social compleja yheterogénea en cuyo seno se ha producido un significativo crecimiento dela exclusión y marginación social de importantes sectores sociales.

En 2003, de los 36.223.947 de argentinos, el 57,5% se encuentra pordebajo de la línea de pobreza, el 27,5% se halla en situación de indigenciay el 44,2% son asalariados sin jubilación. Por su parte, de la poblacióneconómicamente activa, el 19,9% está en situación de subocupación y el17,8% está en situación de desocupación. Pero lo significativo de estepanorama está dado por la distribución de la riqueza entre los diferentessectores sociales. En efecto, el 30% más rico de la población se apropia del65,3% de la riqueza nacional, mientras que el 30% más pobre de la pobla-ción se apropia apenas del 7,8% de la riqueza y el 40% de la poblaciónque conforman los sectores medios se apropian del 26,9% de la riquezanacional.2 En definitiva, durante las últimas dos décadas, la Argentinapasó de ser una sociedad signada por el pleno empleo, la estabilidad labo-ral, el trabajo altamente regulado y los elevados índices de integración

* Politólogo y doctor en Ciencias Sociales. Investigador del Programa de Investigaciónsobre Fuerzas Armadas, Seguridad y Sociedad (PIFAS) de la Universidad Nacionalde Quilmes (UNQ), Argentina.


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MARCELO FABIÁN SAIN

social, a una sociedad caracterizada por el desempleo estructural de lar-ga duración, la profundización de la pobreza permanente y la apariciónde nuevas formas de indigencia, contorneando una de las situacionessociales más deteriorada y regresivas de América Latina.3

En este escenario social complejo emergieron nuevas formas de vio-lencia e ilegalidad, cuya expresión más significativa estuvo dada por elcreciente aumento y complejización del fenómeno delictivo desplegado en elplano doméstico –principalmente en las grandes urbes– así como por laaparición de nuevas formas de criminalidad organizada. Ello, por cierto, nodejó de estar vinculado a la situación social descrita, pero también handerivado de ciertas condiciones institucionales.

La abarcadora pauperización social producida en la Argentina noha sido la causa directa del aumento y complejización de la criminalidadsino que en su determinación han concurrido una serie de condicionessociales, culturales y económicas que han favorecido la conformación desituaciones de violencia y, en su marco, el crecimiento tanto de la crimina-lidad común –en particular, de la criminalidad violenta– como de la crimina-lidad organizada.4

Entre esas condiciones despunta, por cierto, la crisis del Estado en sufunción de regulación, mediación y resolución de los conflictos socialesbásicos y, específicamente, a la incapacidad de éste para prevenir y conjurarexitosamente las actividades delictivas en sus diferentes manifestaciones, crisiscuya cara más visible ha estado centrada en el colapso del sistema judicial-penal, penitenciario y, particularmente, el sistema policial, cuando no por elejercicio sistemático y recurrente de la violencia ilegal avalada o llevada acabo por los poderes públicos o algunas de sus agencias.5

La vigencia efectiva del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopo-lio legítimo y legal del Estado sobre los medios de violencia configuran condicio-nes institucionales indispensables de la democracia. Los Estados democráti-camente organizados proclaman legal, institucional y simbólicamente estascondiciones y se estructuran social y políticamente en función de hacerlasvigentes en sus comunidades. Sus sistemas de seguridad pública6 encuentranen estas funciones sus respectivos horizontes legales y simbólicos.

No obstante, en el proceso de democratización política desarrolladodesde mediados de los 80 en la Argentina, si bien resultó exitosa la rever-sión de la autonomía y la tutela militar sobre la vida institucional y sepuso fin al ciclo de violencia que caracterizó la vida política local durantevarias décadas, no fue posible la estructuración de una situación de segu-ridad pública signada por la regulación y conjura efectiva del conjuntode los conflictos sociales vulneradores de los derechos y libertades ciuda-danas básicas de toda democracia consolidada, en particular, de aque-llos conflictos de impronta delictiva. Es decir, el retorno de la democracia nosolamente no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la ley


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sino que, además, ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal yarbitrario por parte de ciertas agencias públicas –en particular, las agenciaspoliciales– o entre sectores sociales, lo que ha redundado en situaciones deinseguridad objetiva y de violentos abusos de los derechos humanos.7

De este modo, al igual que en otras experiencias regionales, en laArgentina, la democratización política enmarcó la conformación de unEstado fallido, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de asegurar laefectividad de sus leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio y delsistema de estratificación social, moldeando con ello un escenario en el quelas relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas enmuchos aspectos por un bajo grado de institucionalización.8 Dichas falenciasse asentaron en dos características que han estado presentes desde lapropia instauración democrática, a saber:

(i) el permanente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridadpública de parte de las autoridades gubernamentales y, como con-secuencia de ellos, la recurrente delegación de la administraciónde esos asuntos a las fuerzas policiales, todo lo cual ha redunda-do en una sistemática ausencia de políticas y estrategias de seguridadapropiadas a los desafíos impuestos por la emergencia de nue-vas formas de conflictividad social y, especialmente, al aumentoy complejidad criminal;

(ii) la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta delcrecimiento y la complejidad del delito y, como consecuencia deello, para prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferen-tes manifestaciones así como también la intervención de determina-das agencias o sectores estatales –especialmente, policiales– en la pro-ducción y reproducción de ciertas modalidades delictivas, ya sea poromisión, por complicidad o por participación directa en su des-envolvimiento. En este marco, el presente trabajo, luego de des-cribir los parámetros tradicionales que sirvieron de base a la confi-guración histórica del sistema de seguridad y policial en la Ar-gentina, se abordará el proceso de crecimiento y complejidaddelictiva que está en la base del colapso de aquel sistema y, delcontraste de estas dimensiones, se desarrollarán un conjunto deconsideraciones y lineamientos estratégicos tendientes a la mo-dernización del sistema policial de nuestro país así como tambiénde los dilemas políticos que atraviesan dicha cuestión.


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2. El modelo tradicional de seguridad pública

2.1. Desgobierno político, autogobierno policial y exclusión comunitaria

En una democracia, las tres funciones básicas de la institución policialson las siguientes:9

1. La prevención de delitos, lo que implica la efectivización de unconjunto de intervenciones institucionales tendientes a evitar oabortar la decisión de cometer un delito o impedir la realización dehechos o actos que impliquen un delito.

2. La intervención en la represión de delitos a través de su participa-ción en la investigación criminal, lo que abarca la constatación delos hechos delictivos perpetrados, la búsqueda y la reunión delos elementos de prueba y la identificación y localización de laspersonas sospechadas de ser responsables de los mismos, todoello bajo la conducción judicial.

3. El mantenimiento de la situación de seguridad pública, mediante ac-ciones que apuntan a prevenir, neutralizar y conjurar cualquiertipo de hecho, falta o comportamiento –violento o no– que obs-truya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o vulne-re la situación de seguridad de las personas.

Así, el horizonte funcional de la policía es la protección ciudadanafrente a determinados riesgos o actos que suponen una lesión concreta alas personas en una situación de seguridad pública, es decir, a cierto ociertos derechos y libertades. Sin embargo, para que dicha acción limitativano implique extralimitaciones, abusos o arbitrariedades que no solamen-te impidan prevenir o conjurar aquellas conductas violatorias de dere-chos sino, peor aún, que se constituyan en una fuente de violaciones dederechos y por ende de cercenamientos y vulneraciones a la situación deseguridad institucionales efectivos. Por ello, la función policial implica elejercicio de un servicio de protección a los derechos y libertades de las per-sonas frente a eventos o actos que supongan la vulneración de una situa-ción aceptable de seguridad pública, pero dicha función general debe serejercida respetando y adecuando siempre la actuación policial a la legali-dad que enmarca esos mismos derechos y de la que derivan el conjunto delas normas reguladoras del accionar actuación. Esto significa que, en unestado democrático de derecho, esta actuación está regida, siempre y entodo momento, por el principio de legalidad.10

Ahora bien, en su conjunto, el sistema de seguridad pública en la Ar-gentina, del que el sistema policial configura apenas una dimensión parti-cular del mismo, se estructuró sobre la base de un conjunto de parámetrostradicionales que resultaron de un largo proceso histórico.11 En su contexto,


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la institución policial argentina se fue conformando básicamente como unorganismo al servicio de los gobiernos estatales de turno más que de lascomunidades, en el marco de una concepción de la seguridad asentada enel deber de protección del Estado y no de los derechos y libertades ciudada-nas, adquiriendo, así, una impronta fuertemente estatista. Asimismo, durantelos regímenes autoritarios, los gobiernos militares asumieron un férreo con-trol de las policías y, más recientemente, posicionaron a éstas como piezase instancias claves del control y disciplinamiento represivo interno dirigi-do por las Fuerzas Armadas. Todo ello trajo aparejado una abarcadoramilitarización organizativa y funcional de las policías pero también dio lugar ala institucionalización de prácticas y orientaciones fuertemente ilegales y clan-destinas en la labor policial,12 lo que no fue objeto de ningún tipo de revisióno reconversión de parte de las diversas gestiones gubernamentales que sesucedieron desde la instauración democrática. Así, las agencias policialesde nuestro país, lejos de constituirse como policías civiles y ciudadanas, sefueron conformando como guardianes del orden político y como policías mili-tarizadas y estatalistas, más sensible a las orientaciones e intereses de losgobiernos de turno y de sus respectivas cúpulas que a los dictados de la leyy, además, atravesadas por prácticas ilegales y clandestinas altamente di-fundidas y validadas en el interior de la propia institución.

En suma, como resultado de este proceso histórico, se conformó un mode-lo tradicional de organización y funcionamiento de la seguridad pública ennuestro país, cuyas características más importantes están centradas en:

(i) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública ypoliciales;

(ii) el autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema poli-cial mismo;

(iii) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.Vayamos a su consideración.13

En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por unrecurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridadpública a través del cual la dirigencia política y, en particular, lasautoridades gubernamentales delegaron a las agencias policialesel monopolio de la administración de la seguridad pública. Esdecir, la seguridad pública configuró una esfera institucionalexclusivamente controlada y gestionada por la policía sobre labase de criterios, orientaciones e instrucciones autónoma ycorporativamente definidas y aplicadas sin intervención deter-minante de otras agencias estatales no policiales. Ello respondióprincipalmente a la permanente falta de voluntad y/o capacidadgubernamental para ejercer la conducción del sistema de seguri-dad pública y policial, dando lugar a una serie de deficienciasinstitucionales significativas tales como:


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(i) la ausencia de un marco legal y organizacional adecuado para eldiseño y formulación de políticas o programas de seguridadpública y para la gestión, administración y mando operativo-civil sobre la seguridad y, específicamente, sobre la institu-ción policial;

(ii) la falta de una burocracia compuesta por funcionarios y agentes guber-namentales especializados en los asuntos de la seguridad pública yen las cuestiones policiales; y

(iii) la carencia de instancias u órganos de consulta o asesoramiento guber-namental en la materia. En consecuencia, la dirección, adminis-tración y control integral de los asuntos de la seguridad públicaasí como la organización y el funcionamiento del sistema poli-cial quedaron en manos de las propias agencias policiales, gene-rando así una suerte de policialización de la seguridad pública.

Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación alas agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridadpública trajo aparejado la autonomización política de la policía, permitiendoque ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales,se proporcione sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcan-zarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientacionesgenerales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior delas agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctri-nal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frenteal gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió queestas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima ymás allá de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cadavez más sus logros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativoéxito a todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, redu-cir o cercenar dicha autonomía.

En ciertas situaciones, dentro del modelo tradicional, se ha estructu-rado un tipo de vinculación entre el gobierno central y la policía asentadabásicamente en la existencia de un pacto explícito o tácito entre ambasinstancias. Conforme lo observado en la experiencia institucional de nues-tro país, a través de dicho pacto el gobierno delegó la administración de laseguridad pública a la policía y, en particular, la formulación eimplementación de su política criminal, así como también la conducciónestratégica y operativa de la propia institución policial, y aceptó no inter-venir en la organización y funcionamiento de dicha institución o a hacer-lo conforme los criterios indicados por la cúpula de ésta. A cambio deello, la policía se comprometió, por su parte, a garantizar una situa-ción signada por una cierta tranquilidad pública independientementede los lineamientos preventivos o conjuradores desarrollados para


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ello, es decir, independientemente de que éstos implicaran cierto vínculode complicidad, encubrimiento y/o sociedad entre la policía y la activi-dad delincuencial y, en algunos casos, a cambio de que la policía acepteconvertirse en una factor o instrumento político de determinado un sectorpartidario o del gobierno de turno.

En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y dela impronta de delegación señalada, el modelo tradicional ha supuesto elautogobierno policial sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo.Tal como se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con ampliosmárgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y,desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.

En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaronsobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estructu-ra ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentra-ción en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y deinvestigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependenciaorgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralis-mo organizacional basado en la existencia de una conducción policial cen-tralizada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, conestructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asen-tó en un régimen de personal militarista signado por una carrera policial yun sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.

En efecto, dentro de este esquema institucional, el grueso de estas agen-cias, desde sus orígenes, ha concentrado tanto las funciones típicas de laseguridad preventiva como las funciones atinentes a la investigación cri-minal en el seno de un único cuerpo jerárquico y centralizado. En la mayo-ría de esas instituciones no ha existido una clara diferenciaciónorganizacional interna entre aquellas funciones, y muchas veces éstas hansido difusamente atribuidas a diferentes secciones o dependencias gene-rando superposiciones, incongruencias y contradicciones organizacionales.

A su vez, casi sin excepción, la estructura interna de personal y, en sumarco, el sistema de pases y ascensos policiales de las referidas agenciashan mantenido un trazo militarista, rígido y cerrado, es decir, una im-pronta alejada de los necesarios parámetros de profesionalidad basadosen el mérito y el desempeño policial. Las estructuras jerárquicas internasse compusieron por el personal superior conformado por la oficialidadpolicial –oficiales superiores, oficiales jefes y oficiales subalternos– y, enel plano subordinado, por el personal subalterno conformado por la franjade suboficiales policiales –suboficiales superiores, suboficiales subalter-nos, agentes y aspirantes o cadetes–. Ambas instancias han constituidocompartimentos estancos que emulaban las estructuras orgánicas cas-trenses basadas en la diferenciación entre los miembros de conducción yel resto de la institución que ocupa la franja subordinada.


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Lo mismo ha ocurrido con el sistema de incorporación, pases y as-censos policiales, en el que ha primado mayoritariamente criterios deautoconservación y cooptación institucional y en el que ha sido notoria laausencia de parámetros profesionales. Cada cuerpo policial ha manteni-do su propio sistema de reclutamiento y formación asentado en una claradivisión de tareas dentro de la institución y su sistema de pases y ascen-sos ha sido administrado de forma monopólica por la jerarquía superiorde cada fuerza a través de la Junta de Calificaciones, compuesta por esasuperioridad y perfilada a atender los requerimientos de la estructura demandos y las necesidades funcionales de dichas fuerzas. En este marco,el ascenso se ha otorgado casi siempre al grado inmediato superior y lascondiciones básicas para el mismo han sido la antigüedad en la categoríay el hecho de no tener sumarios internos o, en su defecto, la pertenencia aalgún sector interno influyente o al sector al mando de la institución.

Así, este tipo de estructura orgánico-funcional sirvió como mecanis-mo de control político-institucional interno de parte de la cúpula policialsobre el resto de la fuerza. Dicho control, además, no solamente abarcó elconjunto de las prácticas y decisiones ajustadas formalmente a las nor-mas legales y reglamentarias que han regido la vida institucional de laagencia policial, sino también a aquellas prácticas subterráneas o paralelas,esto es, aquellas prácticas desarrolladas al margen de las leyes y las nor-mas, pero que han sido admitidas, impuestas, reguladas, gobernadas yférreamente controladas por la propia cúpula. En este esquema de orga-nización y funcionamiento institucional no ha habido margen para lamanifestación o efectivización de discursos y acciones que no fuesen lasimpuestas por los mandos superiores.

Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de laspolicías de nuestro país, éstas estuvieron caracterizadas por un trazoautoconservador, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducirlas condiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policialmencionadas, y a preservar la institución policial en forma autodefiniday auto sustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la pre-vención y represión del delito.

En este marco, los tipos tradicionales de policiamiento estuvierongeneralmente orientados al ejercicio de formas de control social extrainstitucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventivasino, más bien, a la inspección y al disciplinamiento de todo tipo de con-ducta no delictivas –generalmente inscritas en conceptos amorfos de sa-lubridad y moralidad social– considerada y estigmatizadas por la propiapolicía como vulneradoras de una cierta noción auto impuesta de ordenpúblico. Vale decir, la policía, antes que prevenir delitos, se autoproyectócomo una instancia de resguardo institucional de una concepción deorden público no delimitado al sistema penal y de contravención positivo,


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sino más bien, determinado por los criterios de criminalidad, decenciapública y/o seguridad autodefinidos por la propia agencia y general-mente expresados en resoluciones y normas administrativas adoptadasautónomamente por la institución policial. El uso discrecional de las fa-cultades policiales para detener personas sin autorización judicial cons-tituyó un instrumento fundamental para operar tales modalidades decontrol social subterráneo.

Asimismo, esta orientación se concretó a través del predominio deuna forma de policiamiento disuasivo y reactivo centralmente asentado en eluso directo de la fuerza y en criterios de mano dura. En este sentido, en elmodelo tradicional, la asimilación de la prevención con la disuasión se habasado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requie-re básicamente de un número elevado de policías en la calle llevando acabo intervenciones reactivas y de choque, basadas en el uso directo de lafuerza, más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolec-ción y tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámicadelictiva. La policía, desde esta perspectiva, tendría que garantizar unasuerte de omnipresencia en todos los sectores de la jurisdicción territorialde su responsabilidad. Esto explica el permanente reclamo efectuado porlos jefes policiales partidarios de este modelo preventivo en favor delaumento de la presencia de agentes en la calle, secundarizando todamodalidad de gestión policial centrado en el desarrollo de estrategiasfocalizadas de prevención del delito y en la consecuente existencia depolicías de proximidad o cercanía a la vecindad.

Por cierto, esta modalidad de policiamiento ha favorecido el usoregular de la fuerza como método predominante de intervención poli-cial táctica y el recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia departe de las agencias policiales en el desempeño cotidiano de sus ta-reas. En diversas experiencias regionales, dicha violencia ha sido cla-ramente extralegal y abusiva, es decir, ha supuesto un uso premeditadoe intencional de la fuerza de parte de los agentes policiales, mientrasque, en otras ocasiones, ha resultado de la incompetencia policial paraenfrentar situaciones operativas sin utilizar el recurso de la fuerzaaún en forma innecesaria y apresuradamente. En nuestro país, losabusos y extralimitaciones que han resultado de la utilización innece-saria de la fuerza por parte de la policía en el cumplimiento de sustareas preventivas o investigadoras en general no han sido vivido comotales por parte de los agentes policiales que los protagonizaron y, ennumerosas situaciones, tal utilización de la fuerza ha sido considera-da por ellos como un medio legítimo y necesario tanto para el desem-peño de sus labores como para la obtención de resultados positivos ensus funciones. Asimismo, en numerosas oportunidades esta subcultura po-licial también ha estado incentivada y avalada por las propias autoridades


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políticas al proclamar sistemáticamente la necesidad de endurecer laactuación policial ampliando sus márgenes de discrecionalidadoperativa y validando comportamientos institucionales netamente re-presivos y compulsivos.

Ahora bien, la legitimación de modalidades de policiamiento, asenta-das en el predominio de la violencia innecesaria, ha creado condicionespropicias para la producción sistemática de formas de violencia extralegaly ello, en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la actividad policial,entre los delincuentes y la policía, ya que ha implicado la utilización demedios ilegales durante el desempeño de las labores policiales ordinarias.Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta de extralegalidad haconllevado la participación policial directa e indirecta en actividades ilícitasdesenvueltas por diversas organizaciones o grupos criminales, mediantediferentes formas de complicidad, encubrimiento y protección de dichosgrupos o a través de la intervención regular de policías en los mismos,conformando de este modo un verdadero sistema penal subterráneo.

De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuración de prácti-cas policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violenciaextralegal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modali-dad de policiamiento regulatorio del delito, cuya consecuencia más signifi-cativa ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamientopolicial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes dediversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabopor los propios agentes policiales y avaladas políticamente.

En tercer lugar, en el modelo tradicional de nuestro país, la relaciónexistente entre la comunidad y la policía ha estado caracterizada por laausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participación comuni-taria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en el diseño,implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en el controldel desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuencia pre-visible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en particu-lar, del autogobierno policial.

En efecto, a la ya mencionada relaciónde externalidad existente entrela policía y la comunidad expresada en la total ausencia de modalidadesde policiamientos comunitarios proactivos se ha sumado la profundabrecha que históricamente distanció a la policía de la comunidad. Desdela última experiencia autoritaria, en cuyo marco las fuerzas policiales yde seguridad constituyeron una instancia clave del aparato represivoestatal, estas fuerzas vigorizaron la impronta de regulación delictiva y deautofinanciamiento ilegal que ya caracterizaba su funcionamiento ante-rior, y, en ese marco, lejos de conformarse como una instancia activa en laprevención de delitos, la policía se fue convirtiendo en gran medida en unafuente significativa de criminalidad. Frente a la ciudadanía en general,


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esta situación, es decir, la manifiesta ineficacia policial en la prevención yrepresión del delito así como el creciente conocimiento público de recu-rrentes abusos y extralimitaciones institucionales cometidas por agentespoliciales durante las últimas décadas dieron lugar a una notoria y ex-tendida desconfianza comunitaria hacia dichas fuerzas.

En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre lapolicía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación dedenuncias por parte de la población en general y las solicitudes –básica-mente, por vía telefónica– de intervención policial frente a hechos delictivosconsumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de parte de la pobla-ción acerca del accionar policial y, en particular, la creencia o sensacióngeneralizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo elamparo policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive ala denuncia como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra eldelito. De todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladaspor las víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a untipo de intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya queaquel requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión dehechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.

En general, la policía no consideró que la interacción con la ciudada-nía y la intervención de colaboración de ésta en la labor policial frente aldelito pudiesen constituir una instancia posible para la elaboración eimplementación de estrategias eficaces de prevención de delitos. No sola-mente se rechazó desde el ámbito policial la posibilidad de que los ciuda-danos pudiesen identificar la naturaleza y la envergadura de los proble-mas y situaciones de violencia y la criminalidad existente en la esfera desu vecindad, sino que, además, se posicionó a la misma policía como laúnica institución capaz de identificar y accionar sobre esos problemas ysituaciones. En este sentido, las agencias policiales le adjudicaron a laciudadanía un papel esencialmente pasivo e inerte en materia de seguri-dad. Es decir, la administración de la seguridad pública ha estado, así, enmanos exclusivamente de las agencias policiales.

2.2. La agencia policial en el modelo tradicional

En el contexto del modelo tradicional de seguridad pública, la insti-tución policial se fue estructurando sobre la base de ciertos patronesorganizativos y funcionales que, como se dijo, aparecen no actualizadosy anacrónicos frente a la compleja situación delictiva existente en nuestropaís. En efecto, la problemática criminal en la Argentina ha puesto enevidencia las deficiencias institucionales existentes en su sistema de seguri-dad y, muy particularmente, de las agencias policiales que los componen.


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En cuanto a las modalidades de conducción y mando policial, la direc-ción institucional del grueso de las agencias policiales de nuestro país esejercida por una jefatura centralizada generalmente organizada en un “es-tado mayor” de tipo castrense, con estructura cerrada e hiperjerarquizada.Ello apuntaló aquella impronta de delegación y, en este marco, ese esta-do mayor, lejos de funcionar como un órgano de trabajo y coordinaciónpolicial encargado de la implementación de las políticas definidas porlos gobiernos administrativos –en algunos casos, ejercido por un minis-tro de Seguridad–, se constituyó en un verdadero mando policial altamenteautonomizado del poder político.

En general, dicha autonomía ha sido utilizada por las cúpulaspoliciales para reproducir las condiciones de delegación política y deautogobierno policial existentes, y casi nunca para formular políticasinstitucionales tendientes a modernizar la institución policial y ponerla atono con la necesidad de desarrollar labores eficientes de seguridad pre-ventiva y de investigación criminal. En este sentido, ha sido recurrente laincapacidad demostrada por la mayoría de las cúpulas policiales parti-darias del modelo tradicional para formular un diagnóstico apropiadode la problemática delictiva y, de acuerdo con ello, establecer prioridadesestratégicas, planificar lineamientos operativos y evaluar los resultadosde los mismos, lo que redundó en el ejercicio deficiente de la dirección, coor-dinación y control real del conjunto del sistema policial. Todo esto, además, fueapuntalado por la existencia de una marcada macrocefalia institucionaldada por una alta concentración de personal y recursos policiales en elmarco de los estados mayores policiales, y por la existencia de una exce-siva cantidad de direcciones o superintendencias generales, abocadas ala administración y conducción operativa de los diferentes sectores ocuerpos policiales, emulando, con ello, a las viejas jefaturas militares.

Por su parte, en el modelo tradicional, la legitimidad del estado ma-yor policial de cara al interior de la agencia ha sido amplia y se ha asen-tado en una extendida subcultura policial militarista que ha considerado altitular de la misma –casi siempre, el jefe de Policía– como la autoridadinstitucional superior, en detrimento de la figura del ministro del ramo o delprimer mandatario del gobierno administrativo –Presidente de la nacióno gobernador, según el caso–. Ello, sumado a la permanente incapacidadde los organismos políticos para formular las políticas criminales y deseguridad en cuyo marco se debería haber desarrollado la vidainstitucional de los cuerpos policiales, fue colocando en manos del Jefe dePolicía la conducción real del sistema en su conjunto.

En lo relativo a las tareas policiales en materia de seguridad preventi-va, las deficiencias de los sistemas policiales tradicionales han respondi-do en gran medida a la existencia de una inadecuada estructura de personalpolicial. En la mayoría de las fuerzas policiales de nuestro país, la estructura


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de personal y operativa del sistema dedicado a la seguridad preventivaha sido portadora de una serie de factores estructurales que han cercena-do su eficiencia y que han implicado tanto una distribución deficiente delpersonal policial dedicado a las labores operativas entre los distintos cuer-pos así como también la ocupación de una parte significativa de ese personalen el desempeño de tareas no policiales tales como la custodia y traslado dedetenidos, el desarrollo de labores administrativas o la custodia de fun-cionarios judiciales, políticos, legisladores y otros. El colapso de los sistemaspenitenciarios ha hecho que una porción significativa de la poblacióncarcelaria fuese alojada en dependencias policiales muy por encima, inclusi-ve, de los cupos admitidos de personas detenidas en sede policial.

Asimismo, otro factor estructural que ha cercenado la eficiencia delsistema de seguridad preventiva ha sido la existencia de un elevado núme-ro de dependencias policiales de carácter administrativo –destacamentos,seccionales o comisarías, según los casos–, absorbiendo una enorme can-tidad de recursos humanos en el desenvolvimiento de tareas no policialesasí como también el hecho de que numerosos efectivos policiales fueroncomisionados a diferentes destinos no policiales para el cumpliendo detareas de vigilancia de numerosos organismos públicos y privados y cus-todias personales a funcionarios públicos y a la alta concentración depersonal y recursos policiales en el marco de las jefaturas policiales.

Por su parte, en este escenario institucional, la total inexistencia de unsistema de registro, sistematización y análisis actualizado y permanente de lasituación delictiva en el grueso de las policías de nuestro país ha impedidoplanificar y focalizar la labor preventiva, conjurativa e investigativa. Enefecto, en estas policías, la ausencia de un mecanismo apropiado de reco-lección de la información referida a los incidentes y hechos delictivoscometidos y conocidos en jurisdicción de las diferentes dependenciaspoliciales y su transmisión a un ámbito abocado al procesamiento y aná-lisis regular y periódico de aquella información, ha impedido elaborar unmapa del delito que diera cuenta de la problemática criminal de la jurisdic-ción mediante la identificación de zonas y/o horarios de alto, mediano ybajo riesgo en los que se concentran determinados tipos de incidentes,faltas y/o crímenes, y sobre los cuales debería centrarse la actuación po-licial preventiva o conjurativa. Ello, a su vez, ha imposibilitado el desa-rrollo de estrategias y operaciones policiales direccionadas y focalizadasa partir de los núcleos de riesgo previamente identificados.

Asimismo, a tono con estas deficiencias, ha sido habitual que en es-tas policías no exista un cuerpo doctrinal de inteligencia criminal y, muyespecialmente, de una dependencia técnico-policial especializada en laproducción de inteligencia criminal conducente a la prevención del deli-to. En las modalidades tradicionales de labor policial, el núcleo princi-pal de las tareas de inteligencia se restringió a la mera recolección de


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información surgida de la investigación de hechos delictivos ya ocurri-dos, del aporte de informantes confidenciales o de ciertas operacionesencubiertas mayoritariamente informales y hasta ilegales. Dicha infor-mación ha sido apenas útil para diagramar formas de gestión policialreactivas frente a hechos consumados pero resultó limitada para planifi-car y desarrollar estrategias y tácticas policiales preventivas o de investi-gación eficaces y proactivas, dado que no hicieron posible identificar,analizar y describir patrones, series y modalidades específicas de deli-tos así como tampoco vinculaciones y asociaciones criminales existentesen vista de reconocer tendencias y ocurrencias delictivas futuras, proveerlíneas de prevención o de investigación posibles y la consecuente formu-lación y gestión de políticas de seguridad.

Finalmente, la inexistencia de un sistema de policiamiento comunitarioperfilado a la prevención y conjuración de los delitos leves, los conflictossociales menores, los desórdenes y las faltas cercenadoras del orden pú-blico local ha alterado sensiblemente el vínculo articulado entre la comu-nidad, la institución policial y el poder político local o municipal. Lasistemática desatención policial a ese tipo de incidentes menores ha dete-riorado la necesaria relación que debe mantener la policía con la comuni-dad, lo que ha contribuido a la desmejora de la vida colectiva y haimpactado significativamente en la competencia del gobierno local paragestionar esa situación de crisis. En sectores importantes de las comuni-dades locales de estos países se ha observado una importante insatisfac-ción con el servicio policial recibido y una extendida desconfianza haciala policía y, por extensión, hacia el poder político local, sea éste el encar-gado o no de la conducción policial.

Con relación a la labor policial abocadas a las investigaciones crimina-les complejas, en la mayoría de nuestras policías no se han conformadocuerpos o unidades especializadas, altamente tecnificadas y puntual-mente capacitadas en la producción de inteligencia criminal compleja yen la investigación de la criminalidad organizada referida a las redesdelictivas –locales, regionales y hasta globales– que han desenvuelto susactividades ilícitas en el ámbito de nuestro país, y cuya naturaleza, mul-tiplicidad y especificidad no hubieran podido ser abordada por los cuer-pos policiales encargados de la seguridad preventiva y, en ciertas ocasio-nes, tampoco por las propias dependencias de la Policía Judicial, cuandoéstas existen. Sin embargo, en nuestro país, han sido escasos los esfuer-zos desarrollados en este sentido, lo que ha constituido una deficiencianotable para la lucha contra la criminalidad organizada dedicada al trá-fico ilegal de drogas y de armas, el contrabando, el lavado de dineroproveniente de actividades ilegales, el robo y “doblaje” de automotores, elabigeato y otros delitos rurales, las modalidades de robo cometidas porlos denominados “piratas del asfalto”, los asaltos a bancos y camiones


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blindados de traslado de caudales, etc. Además, en la mayoría de loscasos, los sistemas de persecución penal vigentes no cuentanorgánicamente con un cuerpo especializado de Policía Judicial en el ám-bito jurisdiccional o, específicamente, en la órbita del Ministerio PúblicoFiscal. Ello le ha privado a estos sistemas de un instrumento policialfundamental para la elaboración de una inteligencia criminal técnica ypara el desarrollo de investigaciones criminales eficientes.

Finalmente, un aspecto destacable del modelo tradicional del siste-ma policial de nuestro país ha sido el de la profesión policial. Las carrerasprofesionales y, en su marco, la estructura de personal de las agenciaspoliciales locales se han conformado históricamente sobre la base de laexistencia de un único agrupamiento policial, en cuyo marco las laborespropias de la seguridad preventiva o la investigación criminal han sidoejercidas indistintamente por el conjunto del personal policial. Ambastareas han sido desempeñadas por personal asignado como consecuen-cia de la distribución administrativa de los diferentes destinos policialesmás que como el resultado del desarrollo de una carrera policial especializa-da, decidida vocacionalmente por los efectivos y asentada en criterios deprofesionalización. En este contexto, el grueso del personal policial hadesarrollado su carrera institucional cumpliendo indistintamente fun-ciones y tareas de diversa índole, sustantivamente diferentes entre sí yaltamente complejas en su configuración, lo que, por cierto, ha vulneradoel principio de formación y capacitación especializada y permanente yha impedido el establecimiento de criterios institucionales integrales deevaluación por desempeño. Asimismo, ha existido una inadecuada orga-nización funcional en la que se encontraron diluidas las tareas y respon-sabilidades de cada función o cargo policial y ello imposibilitó la deter-minación de perfiles profesionales o funcionales específicos de los agen-tes y funcionarios policiales a lo largo de su carrera institucional para eldesempeño de tales funciones o la ocupación de dichos cargos.

Por su parte, en los referidos cuerpos policiales ha existido una divi-sión y diferenciación estructural entre la oficialidad y la sub oficialidad que noha tenido justificación desde el punto de vista organizativo y funcional yque sólo ha apuntado a recrear una estructura de personal rígida ydesprofesionalizada. A ello también contribuyó la excesiva cantidad deniveles o jerarquías en cada categoría policial; la dilución de la diferen-ciación entre los agrupamientos policiales –comando y servicios– y, en sumarco, la desnaturalización funcional del agrupamiento operativos decomando mediante el desempeño de labores no policiales de tipo admi-nistrativas, técnicas y de servicios de parte de numerosos agentes perte-necientes al mismo.

Ahora bien, este conjunto de parámetros no solamente ha favorecidola conformación de un sistema policial ineficiente a la hora de registrar,


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prevenir y conjurar las nuevas manifestaciones delictivas en ciernes sinotambién ha enmarcado la reproducción institucional de comportamientosy formas de organización y funcionamiento alejadas de la legalidad y el mante-nimiento de un sistema de regulación directa e indirecta de ciertas actividadesdelictivas por parte de algunos integrantes o grupos componentes del propiosistema policial. En este contexto, en el ámbito policial se han ido legiti-mando un conjunto de prácticas institucionales ampliamente difundi-das que han supuesto formas arbitrarias e ilícitas de desempeño policial.Entre estas prácticas se destacaron “los malos tratos, torturas, el negar-se a ejercer la función protectora, el chantaje y la extorsión, corrupción,detenciones arbitrarias, falsificación de pruebas, recolectar dinero a cam-bio de protección policial, así como la participación en actividades crimi-nales y el encubrimiento de tal complicidad”.14 Tradicionalmente, la re-gulación delictiva ejercida por ciertos sectores policiales ha supuesto laprotección y participación en actividades como la prostitución, el juegoclandestino y las ilicitudes menores. Sin embargo, durante los últimosaños, esas regulaciones se han extendido a un conjunto de actividadesdelictivas complejas tales como el tráfico y comercialización de drogas,los “desarmaderos”, los robos perpetrados por “piratas del asfalto”, lossecuestros, es decir, actividades inscritas en las formas de criminalidadorganizada anteriormente mencionadas y que se han expandido en granmedida bajo el resguardo y el patrocinio policial.15

3. La nueva problemática delictiva en la Argentina

3.1. El crecimiento delictivo

En la Argentina, a lo largo de los últimos años, la violencia y el delitohan aumentado significativamente. La tasa de criminalidad, esto es, la tasade hechos delictivos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido des-de los años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hastael punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante lasdécadas anteriores.16

En 2001, la tasa de criminalidad fue de 3.182 hechos delictivos regis-trados, mientras que esa misma tasa en el año 1990, había sido de 1.722delitos, es decir, durante los últimos años se ha producido un constanteaumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casiun 100%. Al respecto, el mayor aumento a lo largo de la década ha sido elque se observó entre los años 1998 y 1999, registrando un salto de 349delitos registrados cada 100.000 habitantes.


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Evolución de la distribución de hechos delictuosos desde 1990 a 2001

Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales.

Año 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacio-nal de Información Criminal, 2002.

Las estadísticas oficiales indican que “la evolución a lo largo de ladécada del 90 de la tasa de delitos contra la propiedad registrados en elpaís fue muy similar a la de la totalidad de los hechos presuntamentedelictuosos, registrándose igualmente un descenso similar en el pasode 1990 a 1991, creciendo progresivamente a partir de ese momentohasta el 2001, para llegar a 2.114 cada 100.000 habitantes”, a lo que seagrega que, “en el caso de los delitos contra las personas, la evolución alo largo de la década presenta una tendencia creciente de carácter gra-dual, llegando al año 2001 con una tasa de 569 delitos registrados cada100.000 habitantes”.17


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Por su parte, en 2001, se registraron 3.048 homicidios dolosos y 888tentativas en todo el país. En valores relativos, ello significó una tasanacional de 8,23 homicidios dolosos cada 100.000 habitantes. En conjun-to, estos datos absolutos y relativos no son elevados en comparación conlos registros regionales e internacionales. Dentro del grupo de delitoscontra las personas registrados en 2001 en todo el país, el homicidiodoloso (incluyendo las tentativas) es uno de los delitos que menor fre-cuencia presenta (2%), ocupando inclusive un rango menor con relaciónal total de hechos presuntamente delictuosos. No obstante, la singulari-dad de este tipo de delito está dada por su gravedad e irreversibilidad.Además, es un expresivo indicador del grado de violencia social existen-te. En este sentido, la distribución territorial de los homicidios dolosos(consumados) que fueron registrados en el año de referencia, en términosde valores absolutos, presenta una fuerte condensación en las jurisdic-ciones que poseen las mayores concentraciones urbanas. La provincia deBuenos Aires presenta una frecuencia de 1.632 hechos, lo que equivale amás de la mitad del total de homicidios dolosos ocurridos en el país. Enun rango muy inferior, le sigue la provincia de Santa Fe con 204 hechos,luego Córdoba con 162, la Ciudad de Buenos Aires con 152 y la provinciade Mendoza con 127 hechos. Estos valores son iguales a los producidos


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el año anterior, por lo que se ha observado una cierta estabilización deeste tipo de evento delictivo.18

Por cierto, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivoregistrado durante los últimos años ha estado acompañado de un signi-ficativo aumento de los niveles de violencia. Durante el 2001, en la Ciu-dad de Buenos Aires, el 39,6% de la población ha sido víctima de al me-nos un delito, mientras que el 60,4% no fue víctima de ningún delito. Elporcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra lapropiedad alcanzó un 29,1%. No obstante, el porcentaje mayor es el quecorresponde a los robos con violencia, registrándose en este rubro un 9,4%.Éste es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos conintención de robo que implican el uso directo de violencia física contra laspersonas. En segundo término se ubica el robo de objeto en vehículo con un7,6%, seguido por los hurtos personales con un 6,8%, la corrupción con un6,8%, el vandalismo con 5,6%, el robo en vivienda con un 4,9%, el robo demoto-motocicletas con un 4,7%, las lesiones y amenazas con un 3,7%, el robode vehículo con un 2,5% y las ofensas sexuales con un 1,1%.

Asimismo, entre los años 1998 y 2001, ha habido una tendencia a laestabilidad general de los niveles de victimización en los delitos. Incluso,en 1999 hubo un pequeño decrecimiento, aunque desde entonces se pro-dujo un incremento leve pero sostenido hasta el año 2001. En esos años,los delitos sin violencia o amenaza del uso de la misma han disminuidorelativamente, mientras que han aumentado aquellos cuya modalidad hasido violenta. En efecto, el robo con violencia en 1998 significó el 8,2%,mientras que en 1999 subió a 11,9%, y a partir de ese año comenzó adecrecer levemente –el 9,8% y el 9,4% para los años siguientes–. Sin em-bargo, si tomamos el valor del año 1998 como base, la tendencia generalen estos años fue a la suba y, además, el valor menor de 8,2% resulta muyelevado en relación a los parámetros internacionales.19

En la provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos son altísimosy el incremento de los hechos delictivos conocidos es también considera-ble. En 2002, se produjeron 347.566 hechos delictivos, entre los cuales secometieron 1.964 homicidios dolosos, 720 violaciones, 134.654 robos sinlesiones o muertes, 10.832 robos que terminan en lesiones o muertes, 79.735hurtos y 2.309 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violacio-nes, durante el 2001, los registros delictivos fueron sensiblemente meno-res al 2002. En efecto, en el 2001, se cometieron 300.470 hechos delictivos,entre los cuales se produjeron 1.632 homicidios dolosos, 848 violaciones,108.281 robos sin lesiones o muertes, 10.070 robos que terminan en lesio-nes o muertes, 61.591 hurtos y 1.300 delitos contra la libertad.20

Por su parte, a los largo de los últimos años, en el Gran Buenos Aires,donde se concentra más del 75% de los hechos delictivos cometidos en elámbito provincial, las tendencias de victimización han sido semejantes a


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las de la Ciudad de Buenos Aires donde esas tendencias y el grado deviolencia de los delitos se han incrementado. Durante el 2000, el 39,3% dela población ha sido víctima de algún delito, al mismo tiempo que el60,7% no fue víctima de ningún delito. El porcentaje de la población queese año ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó el34,1%, mientras los robos con violencia significaron un 12,3%. En 1998, esterubro significó el 11,1% y en 1999 subió al 14,5%, lo que dio cuenta de unnotable aumento de la violencia delictiva en ocasión del robo.21

En la ciudad de Rosario, otra gran urbe del país, ocurre algo análogo.Durante ese mismo año, el 46,1% de la población ha sido víctima de delito,lo que ha supuesto un porcentaje mayor de personas victimizadas conrelación a los casos anteriormente citados. El 35,8% de la poblaciónvictimizada ha sido víctima de algún delito contra la propiedad, mientraslos robos con violencia significaron un 11,9%, esto es, menos que el 12,7%correspondiente a 1999 pero más que el 7,4% registrado en 1997.22 Final-mente, en la ciudad de Córdoba, durante el 1999, solamente el 34,7% de lapoblación fue victimizada y el 9,4% fue víctima de robos con violencia.23

Asimismo, el aumento de la violencia en el accionar delictivo –co-mún u organizado– se ha reflejado en el incremento de los enfrentamientospoliciales, esto es, los enfrentamientos armados protagonizados entre lasfuerzas policiales y los presuntos delincuentes. En el ámbito de la provin-cia de Buenos Aires, durante el año 1999 se produjeron 1.342enfrentamientos, de los que resultaron 160 policías heridos y 29 efectivosfueron muertos. En 2000, se registraron 1.650 enfrentamientos en los que157 policías fueron heridos y 24 fueron muertos, mientras que en 2001 seprodujeron 1.901 enfrentamientos con el saldo de 185 policías heridos y26 efectivos muertos. Finalmente, en 2002, el aumento de losenfrentamientos policiales fue significativo, alcanzando el registro de 2.087hechos, en los que 201 policías fueron heridos y 42 fueron muertos.24

Estos enfrentamientos también acarrearon la muerte de numerososciviles, estos es, de aquellos que protagonizaron los enfrentamientos asícomo también de aquellas personas ajenas al hecho y que se vieron invo-lucradas en él involuntariamente. Según el Centro de Estudios Legales ySociales, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y del Conurbano de laProvincia de Buenos Aires, durante los últimos siete años, hubo un incre-mento del 69% de civiles muertos en enfrentamientos protagonizados porpersonal policial. En 1996, 144 civiles resultaron muertos en estas cir-cunstancias, mientras que en 1999 fueron 256 los civiles muertos; en el2000, fueron 217; en el 2001, 254 y en el 2002 resultaron muertos 244civiles. Durante el mismo período, también fue significativo el aumentode los funcionarios policiales muertos en estos enfrentamientos, alcan-zando un incremento del 77%. En 1996, fueron 48 los policías muertos enesas circunstancias, mientras que en 2002 fueron muertos 85 policías, la


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inmensa mayoría de ellos encontrándose en situación de franco o tratán-dose de personal policial retirado del servicio activo. Del mismo modo,hubo un sustantivo aumento de terceras personas muertas y heridas enenfrentamientos policiales. En el período citado, resultaron muertas 73personas sin vinculación alguna con la comisión de un hecho delictivoresultaron, en tanto que 281 resultaron heridas.25

Por su parte, estas tendencias se han desenvuelto en un escenariosocial e institucional signado por el repliegue y la evaporación del Estado envastas zonas o regiones del territorio urbano y en considerables sectores de suestructura social, haciendo que la efectividad de la ley se extienda irregu-larmente y dando lugar a que, en ciertos espacios territoriales“favelizados” de estas grandes urbes, la ausencia de regulación estatalsea reemplazada interacciones signadas por la violencia y por extendi-das redes delictivas. En estas comunidades, al amparo del desempleopermanente, la falta de ingresos regulares, el retiro del Estado benefactory las intervenciones policiales exclusivamente represivas y/o reguladorasde las actividades criminales allí desenvueltas, los lazos sociales tradi-cionales se han quebrado, dando lugar a una lógica social que combinadramáticamente formas incipientes de solidaridad con hechos cotidia-nos de violencia y criminalidad.26

Todo esto ha generado a un nuevo régimen de marginalidad urbana en elque proliferación de ciertas formas de delincuencia común y, en ese contex-to, la distribución, venta y consumo de drogas dentro y fuera de estosverdaderos guetos ha pasado a constituir un rasgo novedoso y una activi-dad que impacta sensiblemente la vida social de estas “villas miserias” yde sus barrios lindantes. Estas actividades se han convertido en unaalternativa de vida para muchos jóvenes de estas zonas marginales. Enconsecuencia, la violencia y el dominio coactivo del crimen signan lacotidianeidad de esos territorios aislados y relegados y enmarcan un con-junto de interacciones signadas por el temor, la estigmatización negativafrente al resto de la sociedad y la alta conflictividad violenta en los planosindividual y grupal. La presencia estatal en estos ámbitos es esporádica yparcial, y se asienta en un juego doble de distribución esporádica y esca-sa de recursos materiales e intervenciones policiales asentadas en accio-nes represivas y abusivas junto con el establecimiento de relaciones deconnivencia y regulación de parte de ciertos sectores policiales con rela-ción a algunos grupos delictivo asentados en esos territorios.27

En muchas villas miserias de las principales ciudades de la Argenti-na estas condiciones han favorecido la conformación de poderes localesautónomos respecto de la legalidad formal vigente y han permitido laarticulación de formas violentas de dominación social protagonizadas,en general, por grupos o bandas delictivas que despliegan sus activida-des en el interior de esas nuevas favelas, cuyas actividades predominantes


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giran en torno del tráfico y distribución minorista de drogas. “La ‘inva-sión de las drogas’ es, junto con la falta de empleo, la preocupación domi-nante en las villas de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires”, señalaapropiadamente Javier Auyero, a lo que agrega que “la diseminación dedrogas y alcohol alimentan un ciclo de desconfianza y violenciainterpersonal; ciclo que, sin orígenes ni propósitos claros, permea toda laatmósfera de la vida villera e impacta en las rutinas básicas”.28 En elinterior de estos territorios así como en los barrios y zonas lindantes seconcentran la mayor cantidad de hechos de violencia y de actos delictivos,en particular, la mayor cantidad de homicidios dolosos.

3.2. La complejización delictiva

Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuenciacomún, en particular, los robos con violencia o los hechos delictivos cometi-dos por marginales –cuyas modalidades típicas han supuesto el accionartanto de delincuentes ocasionales y no asociados como de grupos organiza-dos pero reducidos–, sino que también creció la criminalidad protagonizadapor organizaciones delictivas que cuentan con un amplio despliegue logístico yoperativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un altonivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas asocia-ciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial –en algunos ca-sos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional– y sugrado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional,profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos ysubgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social. Entre lasactividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios se desta-can el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y venta ilegal de armas, el robo,“doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegal de autopartes, los robos califica-dos bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas delasfalto” y el secuestro de personas.

El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en particular,de cocaína y de marihuana– constituye la actividad ilícita más importan-te y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos.29 Por cierto, duran-te los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se haincrementado notablemente, en particular, la cocaína proveniente de Bo-livia y la marihuana proveniente de Paraguay.30

La Argentina no es productora de los mencionados estupefacientesni por su territorio pasan las principales rutas internacionales de tráficode las drogas producidas en la región hacia los principales mercadosinternacionales. La marihuana y cocaína traficada, almacenada y distri-buida en la Argentina es elaborada en países y regiones limítrofes –como


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se dijo, Paraguay y Bolivia, respectivamente– y son ingresados a nuestropaís a través de la frontera norte y nordeste por grupos de traficanteslocales o extranjeros que, si bien no están cartelizados, son cada vez másconcentrados.31 Luego de atravesar numerosas jurisdicciones provincia-les, la droga llega finalmente a las grandes urbes y se distribuye en elmercado minorista de manera descentralizada y capilar. Según estima-ciones oficiales e internacionales, durante los años 90, se produjo unnotable incremento del tráfico y consumo local de estupefacientes, incre-mento que alcanzó entre un 10 y un 30%, aunque otras estimacionessugieren que durante los últimos quince años el consumo general de dro-gas prohibidas se ha quintuplicado.32 Al igual que en el resto de los paí-ses de la región sudamericana, dos tercios del consumo de drogas en laArgentina corresponden al consumo de cocaína y productos relaciona-dos y el resto a la marihuana y los tranquilizantes e inhalantes.33

En 1999, las autoridades nacionales incautaron 18.301,339 kilos demarihuana, 1.662,210 kilos de cocaína, 34,338 kilos de pasta base de cocay 7,962 kilos de heroína, mientras que en el 2000, los niveles de incauta-ción fueron sustantivamente superiores, a saber, 25.538,966 kilos de ma-rihuana, 2.280,219 kilos de cocaína, 71,140 kilos de pasta base de coca y47,664 kilos de heroína.34 Por cierto, el aumento sustantivo de la incauta-ción de drogas ilegales bien puede responder a una mejor labor preventi-va y represiva de las fuerzas de seguridad y policiales, pero tambiénindica un incremento sustantivo del tráfico y del consumo local. Duranteel 2002, solamente la Gendarmería Nacional incautó 586 kilos de cocaínay 1.669 kilos de marihuana, mientras que a lo largo de los primeros cuatromeses del corriente año, incautó en la frontera con Bolivia y Paraguay 483kilos de cocaína y 6.964 kilos de marihuana, todo lo cual da cuenta deaquel incremento.35

Por su parte, el tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividaddelictiva de alta rentabilidad pero su relevancia está dada por el hecho deque este circuito provee la logística de armas para gran parte de la crimina-lidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmentepor el armamento ligero y pequeño –pistolas y revólveres– robados o ilegal-mente traficados desde los lugares de custodia policial-judicial de las ar-mas secuestradas o decomisadas judicialmente y por el reciclado de lasarmas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destrui-das y son ilegalmente colocadas en el mercado negro.

Según información oficial provista por el Ministerio de Seguridad de laProvincia de Buenos Aires, el crecimiento significativo de la criminalidadviolenta es acompañado por el aumento del tráfico, portación y uso ilegal dearmas con fines delictivos en el ámbito de esta jurisdicción provincial. Deacuerdo al Centro de Operaciones Policiales y a la Subsecretaría de Planifica-ción y Logística de ese ministerio, en el 2000, se registró la comisión de 380.069


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hechos delictivos en la jurisdicción provincial, de los cuales 12.882 –esto es,el 3,38%– fueron cometidos con armas de fuego. En 2001, de los 308.878hechos delictivos registrados, 15.631 –5,06%– fueron cometidos con arma defuego, mientras que en 2002, de los 361.718 hechos delictivos, 18.920 –5,23%–fueron cometidos con armas de fuego.36 Vale decir, según estas informaciónoficial, entre el 2000 y el 2002, el total de delitos registrados disminuyó leve-mente mientras que el porcentaje de delitos cometidos con armas de fuego seduplicó. Por su parte, en 2002, la policía provincial secuestró 10.647 armasde fuego en diversos operativos, pero el 73,4% de esos secuestros se produje-ron en jurisdicción del Gran Buenos Aires, donde se concentran los mayoresíndices de delitos violentos.

Durante ese año, el incremento en el secuestro de armas fue del 11%,aunque entre los años 2000 y 2002 dicho aumento fue del orden del 39,3%.Del armamento secuestrado durante el 2002, el 86% corresponde a armasde puño, las más utilizadas en los delitos violentos producidos en alConurbano bonaerense.37 Por cierto, la expansión de este circuito delictivoestá íntimamente ligada al crecimiento de la criminalidad violenta y alaumento del accionar de las bandas protagonistas de las principales acti-vidades delictivas asociativas, así como también a la participación indirec-ta o directa de las fuerzas policiales en la consolidación de dicho circuito.

El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes constituyeuna de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad yrentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbesde la Argentina, en particular, en la provincia de Buenos Aires. Este pro-blema delictivo conlleva, además, altísimos niveles de violencia, particu-larmente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que es una de las prin-cipales causas de los homicidios dolosos. Además, implica una complejainterrelación entre los diferentes grupos que participan del negocio, estoes, los encargados del robo del vehículo, los que regentean los“desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarmados y selleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresasrecuperadoras” de autos robados y el sistema policial. En la región metro-politana de Buenos Aires, el grueso de los desarmaderos se ubica en elGran Buenos Aires y la venta de autopartes se extiende inclusive a laCiudad de Buenos Aires. En la Provincia de Buenos Aires, otra cara deesta modalidad criminal está dada la “recuperación” de automóviles ro-bados, actividad llevada a cabo por numerosas empresas –legales o clan-destinas– regenteadas por ex jefes policiales, sobre la base de la informa-ción y de los favores intercambiados por diferentes jefes en actividad.

De acuerdo con fuentes oficiales, sólo en la Provincia de Buenos Ai-res, durante el año 2000, se produjo el robo de 58.510 automóviles. En2001, estos hechos aumentaron levemente y llegaron a 58.974 casos, mien-tras que en 2002 hubo un tenue decrecimiento, alcanzando 58.326 hechos


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registrados.38 Entretanto, según las concesionarias y compañías de segu-ro, en el conurbano bonaerense, durante todo el 2002, el aumento de robosde autos fue del orden del 34,6% con relación al año anterior. Durante elprimer cuatrimestre del 2003, se produjo un incremento de este tipo derobo del 8,2% respecto de todo el 2002 y del 48,7% si se lo compara con elprimer cuatrimestre del 2001.39

A lo largo del 2002, en la provincia de Buenos Aires, se robaron másautomóviles que los vehículos nuevos que ingresaron al parque automotorprovincial.40 En la actualidad, se estaría robando un promedio de 11.000autos por mes en todo el ámbito provincial, la mayoría de los cuales –50%–son desguazados en los “desarmaderos” a los efectos de proveer de insumosal mercado negro de repuestos y autopartes. Esta actividad estaría gene-rando anualmente más de $ 400 millones, aunque otras estimaciones indi-can que este mercado ilegal movería unos $ 700 millones solamente en elámbito provincial. El 25% de los autos robados son recuperados por empre-sas encargadas de ese negocio, la mayoría de las cuales están conformadaspor ex comisarios de la policía provincial y llevan a cabo este negocio enconnivencia o sociedad con jefes en actividad. El resto de los vehículosrobados son “doblados” –cerca del 15%–, es decir, se los vuelve a patentarilegalmente de acuerdo a la documentación de otros vehículos de idénticomodelo que se encuentran destruidos o incendiados, o, cuando se trata deautomóviles lujosos, son contrabandeados a países limítrofes.41

Por su parte, en el interior del país, el crecimiento de esta modalidaddelictiva también fue significativo. Durante el primer trimestre del 2003, elincremento fue del orden del 26,9% con relación al mismo período del 2002,y del 64,8% respecto de todo el año 2002. La mayor concentración de estesignificativo aumento se produjo en las ciudades de Córdoba y Rosario.42

Asimismo, el robo de automóviles implica un grado de violencia cri-minal muy importante y en crecimiento. Durante el 2002, en la provinciade Buenos Aires, más del 40% de los homicidios dolosos producidos en elámbito provincial se cometieron en ocasión del robo del automóvil, almismo tiempo que ocho de cada diez policías bonaerenses fueron asesi-nados en igual circunstancias.43 Entretanto, durante los dos primerosmeses del 2003, los robos de autos que se perpetraron en el territorioprovincial mediante la utilización de armas de fuego superaron a los quese cometieron mientras los autos estaban estacionados en la vía pública.Los primeros significaron el 50,5% del total de hechos registrados entanto que los segundos significaron el 49,5%. A lo largo de los años ante-riores, esas proporciones eran diferentes. En 2001, los robos armados deautos significaron el 39,3% del total de hechos, mientras que durante el2002 ese porcentaje llegó al 46,9%.44

Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrolladoincipientemente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos


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Aires y en el resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificadosbajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas delasfalto”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidaddelictiva no violenta, de carácter mayoritariamente local pero que estápresente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta ren-tabilidad económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos producti-vos y comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente com-plejas encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la dis-tribución minorista a comercios encargados de su venta. En la Provincia deBuenos Aires, durante el año 2000 se registraron 1.864 hechos de pirateríadel asfalto, mientras que en 2001 dichos hechos se redujeron a 1.491 regis-tros pero en el 2002 subió a 2.357 hechos registrados.45

Finalmente, otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un des-envolvimiento considerable, principalmente en la Provincia de BuenosAires, ha sido el secuestro y la privación de la libertad. Durante el 2002, en laProvincia de Buenos Aires se produjeron 146 secuestros, de los cuales 50se desarrollaron bajo la modalidad de secuestros extorsivos y 96 casos fue-ron secuestros express mediante los cuales se priva de la libertad a lasvíctimas por algunas horas a cambio de sumas menores de dinero.46 Engran medida, los secuestros extorsivos producidos en el ámbito provin-cial parecen haberse desarrollados con evidente patrocinio policial y comoforma de neutralizar ciertos intentos políticos de introducir cambios en elámbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales paraobtener prebendas o para neutralizar intromisiones.47

Ahora bien, el significativo despliegue territorial de este conjunto deactividades delictivas complejas, el establecimiento de ciertos lugares y zo-nas identificables como bases operativas y logísticas para su desarrollo,la intervención en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos en-cargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organi-zación y el gran desarrollo operativo, logístico y de inteligencia de lasbandas que la protagonizan indican que el enorme crecimiento de estetipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por laregulación policial, ya sea por impericia, por complicidad o por interven-ción directa en el negocio delictivo. Vale decir, estas actividades no hubie-ran podido desarrollarse y adquirir la envergadura que poseen actual-mente sin la intervención o participación reguladora de ciertos sectoresactivos de la propia institución policial.

En este marco, en algunas de las más importantes ciudades de nues-tro país, se han configurado y han comenzado a operar bandas delictivascompuestas por diversos grupos que actúan concertadamente y que sededican a diferentes actividades delictivas relacionadas entre sí, en par-ticular el tráfico y la venta ilegal de drogas, el tráfico ilegal de armas y losasaltos y robos calificados. Como toda forma organizada de delincuencia,


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sus actividades ilícitas apuntan a obtener, directa o indirectamente, unbeneficio económico u otro beneficio de orden material, pero, al igual quealgunas experiencias regionales –Río de Janeiro, entre otras– son lleva-das a cabo por cuadrillas delictivas conformadas por delincuentes prove-nientes de los sectores sociales bajos. En algunos casos, el financiamientode la organización y del funcionamiento de estas bandas proviene de laindustria de los secuestros. De allí también surgen los fondos que lespermiten adquirir los cientos de kilos de droga que compran en el exteriory comercializan en los territorios bajo su control así como las armas me-diante las cuales llevan a cabo sus ilícitos. Tal como se viene observandoen ciertas regiones del Gran Buenos Aires, las bases operativas y logísticasde estos grupos se concentran en algunos barrios carenciados o villas deemergencia altamente favelizadas y, en general, lindantes con las zonashabitadas por la clase media y alta. Vale decir, este conjunto de activida-des ilícitas ha tenido particular despliegue en zonas en las que se combi-na una alta densidad demográfica urbana, un marcado deteriorosociocultural de los estratos medios y bajos y un enorme contraste socialentre la extrema pobreza y la riqueza más concentrada dentro de la mis-ma región.48

Ahora bien, la envergadura de los emprendimientos criminales men-cionados –en particular, el tráfico y comercialización de drogas, los“desarmaderos” de autos robados y los robos perpetrados por “piratasdel asfalto”– da cuenta de cierta participación policial en la conformacióny amparo de las bandas actuantes así como también en el desarrollo delas actividades delictivas por éstas desenvueltas. En las principales ur-bes del país y específicamente en el Gran Buenos Aires, el significativodespliegue territorial que han tenido estos emprendimientos y los gruposque los llevan a cabo, la facilidad con que se mantienen ciertos lugares yzonas que sirven de bases operativas y logísticas para su desarrollo, elgrado de estructuración interna que han conseguido los diferentesgrupos y subgrupos encargados del desenvolvimiento de las distintasfunciones de las organizaciones delictivas y el gran desarrollo operativo,logístico y de inteligencia logrado por dichas bandas ha sido posiblemerced a la protección y complicidad policial o a la intervención directa deciertos sectores activos a la policía en los negocios delictivos llevados acabo por estas cuadrillas.49 En tanto, algunos de estos grupos –los másdesarrollados y mejor organizados– han comenzado a autonomizarsedel regenteo o la regulación policial y mantienen con las fuerzas policialesun tipo de relación que combina grados diferentes de complicidad, com-petencia y/o enfrentamiento.50


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4. La modernización policial

4.1. Policía y delito: hacia una estrategia acertada

La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática cri-minal en la Argentina pone en evidencia las deficiencias organizativas yde funcionamiento que porta el sistema de seguridad local, muy particu-larmente, las agencias policiales que lo componen. En efecto, existe unprofundo anacronismo y desactualización orgánica, funcional y doctrinal delsistema de seguridad pública y policial argentino frente al aumento y la com-plejidad delictiva desarrollada durante las últimas décadas.

En este marco, la modernización de los sistemas policiales y su adecua-ción a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes enmateria de seguridad preventiva y de investigación criminal, requiere dela implementación de una serie de políticas y medidas que tiendan aconstruir verdaderas policías ciudadanas, direccionando y reforzando lalabor policial destinada a la prevención o conjura temprana de delitos asícomo al desarrollo de una eficiente investigación criminal de aquellosilícitos ya cometidos. Vale decir, la problemática del delito debe constituir eleje de funcionamiento y organización del sistema policial.

La labor policial debe estar centralmente orientada al tratamiento y laresolución de aquellos incidentes o eventos criminales que, en su conjun-to, constituyen grupos de “problemas delictivos” cuya emergencia y de-sarrollo vulneran la situación de seguridad pública. Un problema delictivoestá conformado por un grupo de incidentes o eventos criminales de similarnaturaleza y modalidad –por ejemplo, robos, hurtos, secuestros, asaltos,lesiones, homicidios, etc.– que concierne e impone la intervención poli-cial a los efectos de su prevención, conjura o investigación.51 Por lo tanto,las estrategias preventivas o investigadoras llevadas a cabo por la policíano deben derivar de los imperativos que surjan de su estructuraorganizativa o de sus prácticas históricas, las que, como se dijo, resultananacrónicas frente a la envergadura y complejidad delictiva actual, sinoque deben centrarse en la prevención o conjura de delitos y en la investi-gación y esclarecimiento de los mismos, asuntos que justifican la crea-ción y el funcionamiento de una agencia policial en el Estado moderno.

Al igual que otras experiencias regionales, en la Argentina, las for-mas tradicionales de labor policial preventiva e de investigación hanestado centralmente enfocadas a la resolución de incidentes individualesmás que de grupos de incidentes o, mejor, de problemas delictivos, y sehan desarrollado siguiendo una impronta asentada en la presencia masi-va de un número elevado de policías en la calle y en la articulación de moda-lidades de gestión policial basadas en intervenciones reactivas guiadas, engeneral, por el “olfato policial” y enmarcadas en un amplio margen de


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independencia y discrecionalidad policial no sujeto a ningún tipo decontrol institucional. En gran medida, esta forma de actuación se asentóen el control y la regulación desde la propia institución policial de ciertasactividades delictivas.

La reformulación de este tipo de gestión policial deficiente requieredel conocimiento y análisis regular y permanentemente actualizado delos diferentes tipos de problemas criminales, sus distintas formas de ma-nifestación, frecuencia temporal, lugar de comisión, tipos de víctimas,horarios de comisión, sus autores y protagonistas así como de los modosde actuación policial preventiva, conjura o investigadora llevada a cabofrente a un evento específico o a un tipo de problema general. Ésta consti-tuye una tarea fundamental para llevar a cabo una estrategia policialpreventiva o investigadora que resulte eficiente, ya que estructurar la orga-nización y el funcionamiento policial sobre la base de la resolución de problemasdelictivos permite planificar la actividad preventiva o investigadora establecien-do una relación equilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito aprevenir, conjurar o investigar, y la forma, metodología e intensidad de la actua-ción policial específica, racionalizando así los recursos logísticos, operacionalesy humanos a ser empleados en la misma.

Ahora bien, en la Argentina, ciertas orientaciones reformistas han cen-trado su atención en algunos aspectos parciales y colaterales de la proble-mática en cuestión. En efecto, no han sido escasas las manifestaciones deciertos expertos centradas en la consideración de que el cambio institucionalnecesario en la policía debe asentarse casi exclusivamente en el desarrollo deun sistema eficiente de formación, capacitación y entrenamiento de susagentes, por un lado, y en el funcionamiento de un sistema integral decontrol interno de los abusos y la corrupción policiales, por el otro lado.Otras orientaciones han observado a la participación comunitaria en asun-tos de seguridad en la principal instancia impulsora de los cambios nece-sarios en la institución policial. Sin embargo, todas ellas configuran visio-nes externalistas del problema policial que tienden a secundarizar o desaten-der el juego institucional de la agencia policial, su estructuraciónorganizativa interna y sus prácticas funcionales habituales.

Por cierto, el mejoramiento o modernización del sistema de capacita-ción y entrenamiento policial, la articulación de un régimen integral decontrol de la labor policial y la estructuración de mecanismos dinámicosde participación comunitaria en la seguridad pública significarían refor-mas positivas en función de lograr un desempeño eficiente y legal de lainstitución policial. De todos modos, considerar que estos cambios pro-ducirían, por sí mismo, el proceso modernizador necesario resulta en unenfoque parcial y acotado de la problemática policial, la que está centra-da en las modalidades de organización y funcionamiento del sistemapolicial con relación a las labores institucionales que desarrolla


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cotidianamente, esto es, a las tareas –siempre limitadas y a veces deficien-te– de prevención delictiva e investigación criminal. En concreto, los ana-cronismos y desajustes existentes en la institución policial de nuestropaís no derivan apenas de la ausencia de un régimen integral y modernode formación, capacitación y entrenamiento de sus integrantes ni de lainexistencia de un sistema eficiente de control interno de los abusos y lacorrupción policiales. Tampoco resultan de las deficiencias y limitacio-nes con que la comunidad interviene en los asuntos de la seguridad. Enconsecuencia, tales anacronismos y desajustes no podrían reformularsecapacitando y entrenando adecuadamente a la policía, poniendo en fun-cionamiento mecanismos eficaces de control interno y activando formascreativas y dinámicas de participación comunitaria, si todo ello no seinscribe en el marco de un proceso de cambio y modernización de las formas detrabajo policial en las funciones de prevención delictiva e investigación criminaly en la vida institucional de la agencia policial.

El verdadero ámbito de capacitación, entrenamiento y control del des-empeño policial es el destacamento, la unidad o la comisaría en donde losintegrantes de la institución llevan a cabo cotidianamente y durante déca-das sus labores diarias. Esas dependencias constituyen las unidadesoperativas básicas de la policía. Es allí donde sus miembros se socializaninstitucionalmente y adquieren los principales hábitos, prácticas y formasde interpretación con relación a su labor, a la sociedad, al crimen y a supropia institución. Y es allí donde debe producirse el cambio modernizante.

5.2. Ejes de la modernización policial

En este marco y teniendo en cuenta los anacronismos institucionalesseñalados más arriba, los ejes generales de la modernización policial a serdesarrollada en la Argentina podrían ser los siguientes:

1. Con relación la conducción institucional del sistema de seguridadpública y el ejercicio del mando policial:• La conformación y/o jerarquización de un Ministerio de Se-

guridad encargado de la administración de los asuntos de laseguridad pública, la formulación e implementación de laspolíticas de seguridad y de la conducción del sistema policial,y que, en lo atinente a la organización y funcionamiento de lasdiferentes esferas del sistema policial, cuente con una estructu-ra orgánica asentada en un conjunto de áreas básicas, a saber,i Un área de Seguridad Preventiva a cargo de la dirección

de la seguridad preventiva y de la conducción y coordi-nación operativa de las diferentes dependencias y áreaspoliciales abocadas a esa labor;


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ii Un área de Investigación Criminal a cargo de la direcciónde los asuntos atinentes a la investigación criminal y de laconducción y coordinación operativa de las diferentes de-pendencias y áreas policiales dedicadas a esas tareas;

iii Un área de Formación y Capacitación Policial a cargo de ladirección del sistema de formación, capacitación y en-trenamiento policial; y

iv Un área Técnico-Logística a cargo de la dirección del so-porte técnico, legal y logístico del Ministerio y del siste-ma policial.

• La promulgación de una legislación reguladora del sistema deseguridad pública en todas sus dimensiones, esto es, tales como(i) los principios y bases fundamentales del mismo; (ii) los mecanismos de administración y conducción políti-

co-institucional del sistema;(iii) la composición, misiones, funciones y organización del

sistema policial;(iv) el sistema de seguridad privada;(v) la participación comunitaria; y(vi) el control parlamentario.

• La conformación de un Consejo de Seguridad Pública comoórgano de consulta o asesoramiento gubernamental en todolo referido a la formulación e implementación de las políti-cas de seguridad pública.

• La conformación de una burocracia civil compuesta por fun-cionarios y agentes gubernamentales especializados, encargadadel ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del siste-ma policial, particularmente, de la formulación y aplicaciónde las políticas criminales y de seguridad, del gerenciamientopolítico-institucional del sistema de seguridad pública en suconjunto y de la dirección superior del sistema policial.

• La desarticulación de las estructuras de Jefatura policial unifi-cada en un Estado Mayor y la reorganización y distribuciónde las diferentes direcciones o dependencias generales quela componen a las correspondientes áreas ministeriales.

2. En lo relativo a las labores policiales en materia de seguridadpreventiva:• La racionalización general de la estructura de personal y operativa

del sistema de seguridad preventiva de las policías locales, vol-cando el conjunto de los efectivos abocados a la custodia y tras-lados de personas detenidas o a la realización de labores admi-nistrativas al desempeño de tareas de seguridad preventivas.


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• El establecimiento y puesta en funcionamiento de un siste-ma de información y análisis delictivo (mapeo delictivo e inteli-gencia táctica operativa) que permita actualizar en forma per-manente el conocimiento fehaciente y la evolución de la di-námica del delito en los diferentes precintos policiales.

• El diseño e implementación de nuevas estrategias y modalida-des de intervención policial preventiva y conjurativa, tácticamenteflexibles y adaptables a la diversidad de manifestacionesdelictivas a ser neutralizadas en cada precinto policial.

• La formulación de un cuerpo doctrinal de inteligencia criminalque establezca una clara conceptualización de la inteligenciacriminal (estratégica y táctica), sus ciclos o fases, sus objeti-vos generales y específicos y las secciones o dependenciasresponsables de su producción, así como también que la di-ferencia claramente de la investigación criminal.

• La conformación de una estructura policial básica dedicada ala producción de inteligencia criminal (estratégica y táctica), esdecir, responsable de las labores de reunión de la informacióndelictiva, el análisis de inteligencia de la misma, lacontrainteligencia o seguridad institucional y la difusión de laproducción de inteligencia así como también a la administra-ción y procesamiento del sistema de mapeo delictivo y a la capaci-tación en materia de inteligencia criminal.

• La elaboración periódica –preferentemente en forma anual–de un informe público que contenga el panorama delictivo dela jurisdicción policial de referencia conteniendo la situa-ción y evolución de la problemática criminal en la misma, elsurgimiento y el desarrollo de las modalidades criminalesexistentes, su desplazamiento territorial y la incidencia quesobre ellas poseen ciertas actividades delictivas originadasen otras regiones o en el exterior del país, todo ello comosustento para la formulación de las políticas de seguridad yde los lineamientos de trabajo de los organismos de inteli-gencia criminal policial.

• El establecimiento de un circuito de policía comunitaria dedi-cada a la atención preventiva y conjurativa de los desordenes,las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito veci-nal, mediante la formulación de estrategias de gestión policialpreventiva de proximidad con intervención de la comunidad.

• La puesta en funcionamiento de un sistema integral de comu-nicaciones policiales como soporte logístico y operativo básicopara el desarrollo de estrategias integrales y eficientes enmateria de seguridad preventiva y, eventualmente, en mate-


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ria de investigación criminal, unificando los medios de co-municación –radio, telefonía y datos– que poseen los dife-rentes cuerpos y dependencias que componen el sistemapolicial de referencia, a través del montaje de una red digitalde alta seguridad.

3. Respecto de la participación policial en la investigación criminal:• La conformación y/o jerarquización orgánico-funcional de

una estructura policial abocada a la investigación de la crimina-lidad común y compleja y, en particular, a la colaboración en lapersecución penal de dicha criminalidad.

• La constitución en el ámbito de aquella dependencia de unárea de inteligencia criminal compleja exclusivamente abocadaal almacenamiento y sistematización de la información refe-rida a las organizaciones, bandas y grupos delictivos especí-ficos, y al análisis de dicha información a los fines de cons-truir un cuadro de situación general y específico de la crimi-nalidad organizada compleja y proveer proyecciones sobreel impacto futuro de estos grupos en la sociedad en general.

• La creación y puesta en funcionamiento de programas especí-ficos de investigación criminal referidos a modalidades parti-culares de criminalidad organizada y compleja –por ejem-plo, narcotráfico, lavado de dinero y fraudes económicos,secuestros, robos calificados bajo la modalidad de piratasdel asfalto, tráfico de armas, delitos rurales, etc.– y la confor-mación de grupos de trabajos operativos específicamente abo-cados a cada uno de estos programas.

• La informatización de la investigación e inteligencia criminalcompleja mediante la conformación de una base única dedatos que permita el almacenamiento de la información y elanálisis criminal producido, con capacidad para desarro-llar procedimientos de captura y vinculación de la infor-mación, establecer enlaces con otras bases e interconexionesinformativas, etc.

• La complementación funcional de la dependencia de investi-gación criminal con el área de inteligencia criminal preventiva,en particular, con el sistema de mapeo e inteligencia poli-cial preventiva.

• La mutua colaboración, complementación y asistencia recí-proca con organismos nacionales e internacionales dedicados alestudio y formulación de políticas acerca del delito complejo,el narcotráfico y la narcocriminalidad así como también conotras agencias de investigación y policiales federales, estaduales yextranjeras dedicadas al combate de este tipo de delincuencia.


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• La conformación orgánica de la Policía Judicial en el ámbitodel Ministerio Público Fiscal.

4. En referencia al ejercicio de la profesión policial:• La aplicación eficiente y permanente de los procedimientos y prin-

cipios básicos de actuación policial durante el desempeño de laslabores policiales articulados en torno del principio de legalidadcomo eje estructurante de la profesión policial, explicitando eldeber de los miembros de las policías de actuar conforme a lasnormas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, asícomo también, en su marco, del principio de razonabilidad y delprincipio de gradualidad, mediante los cuales se debe establecerel deber de evitar todo tipo de actuación abusiva, arbitraria odiscriminatoria que entrañe violencia física o moral contra las perso-nas y privilegiar las tareas y el proceder preventivo y disuasivo antesque el uso efectivo de la fuerza, procurando siempre preservar la viday la libertad de las personas en resguardo de la seguridad pública.

• La reformulación de la estructura de personal y de la carrerapolicial sobre la base de la conformación de un nuevo régimenescalafonario asentado en la diferenciación de dosagrupamientos básicos, a saber:i el agrupamiento policial, abocado a las labores policiales

de carácter operativas y en cuyo marco se diferencie, a suvez, al escalafón de seguridad –compuesto por el personalpolicial que desempeñan las labores de la seguridad pre-ventiva– del escalafón de investigaciones –compuesto porel personal policial dedicado a las tareas de investiga-ción e inteligencia criminal–; y

ii el agrupamiento técnico-administrativo dispuesto para laatención de las funciones, profesionales, técnicas y ad-ministrativas del sistema policial.

• El establecimiento de carreras profesionales policiales específi-cas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón,nucleando en su interior un conjunto de perfiles y habilida-des básicas y comunes de acuerdo con el tipo de labor poli-cial a desarrollar, quedando conformada por las Carrera dePolicía de Seguridad, la Carrera de Policía de Investigaciones y laCarrera Técnico-Administrativa.

• La supresión gradual de las categorías de oficiales y suboficialesen las policías de referencia y la creación de una categoría únicapara el personal policial, en cuyo marco se estructure un sistemapropio de jerarquías para cada una de las carreras policiales es-pecíficas que, además, cuente con menos grados –todos ellos deoficiales– y se los designe con una nueva denominación.


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• La formulación y establecimiento de cargos policiales quecompondrían la estructura orgánica de cada una de laspolicías –de seguridad preventiva y de investigaciones–,asignándole a cada cargo policial una función puntual –misión, responsabilidades y tareas– de acuerdo con las ac-tividades específicas de cada una de esas policías y deter-minando el grado o grados requeridos para el desempeñode los mismos.

• El establecimiento de concursos de méritos y antecedentes comomecanismos de acceso a los cargos policiales de conducción,los cuales deberían regirse básicamente por los criterios de:(i) la formación y capacitación profesional y el desempeño fun-

cional en la carrera policial del funcionario postulante;(ii) los antecedentes funcionales y disciplinarios del mismo;(iii) la antigüedad en la carrera policial.

• La institucionalización de un nuevo régimen disciplinario y deética policial derivado regido por los principios de legalidad,proporcionalidad y razonabilidad, garantizando el ejerciciopleno del derecho de defensa, el debido proceso, la exigenciamaterial absoluta de predeterminación normativa de las con-ductas y sanciones correspondientes y el respeto por la pro-porcionalidad entre la pena prevista en la norma y la con-ducta del agente, evitándose siempre el exceso de punición.

• El reconocimiento del derecho de agremiación y sindicalizacióndel personal policial, estableciendo la absoluta autonomía paraconformar asociaciones sindicales policiales y para asociar-se libremente.

• La conformación y la jerarquía del sistema de control interno dela corrupción y el abuso policial mediante la creación de unadependencia especial integrada por dos instancias básicas:i) un auditor de asuntos internos directamente dependiente

del ministro del ramo y con las funciones de identificar einvestigar todas las denuncias de faltas éticas o abusosfuncionales cometidos por el personal policial y, en sucaso, formular la acusación ante la otra instancia, ins-truir el sumario administrativo, colectar pruebas que densustento a la acusación y denunciar ante la autoridadcompetente la comisión de hechos delictivos advertidosen el ejercicio de sus funciones; y

ii) un tribunal de ética policial encargado de juzgaradministrativamente a los responsables de faltas éticaso abusos funcionales y aplicar las sanciones, aseguran-do la defensa en juicio y de debido proceso.


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• El desarrollo de nuevos parámetros de formación y capacita-ción del personal policial sobre la base de los siguientes objeti-vos generales:i) Brindar a la totalidad del personal policial que comienza

su carrera profesional una instrucción básica uniforme e inte-gral y, con posterioridad, una instrucción especializada, deacuerdo con las necesidades operativas resultantes de lasproblemáticas delictivas a prevenir o investigar.

ii) Desarrollar el proceso de incorporación del personal poli-cial sobre la base de una correcta calificación de losaspirantes a policías, priorizando siempre los requeri-mientos que involucran la actividad policial y que im-plican la existencia de un alto grado de responsabili-dad profesional, un sentido de respeto hacia el ordena-miento jurídico y la protección de los derechos huma-nos en el postulante.

iii) Adecuar los contenidos curriculares a las exigencias de laslabores policiales de prevención e investigación y colo-cando a los derechos humanos como pilares instructi-vos esenciales en la formación inicial y en las distintasetapas de capacitación del personal policial.

iv) Establecer convenios de intercambio docente y de validaciónde créditos académicos con universidades e institutos deformación superior a los efectos de que éstos provean losservicios docentes correspondientes a aquellas materiaso disciplinas generales básicas.

v) Reformular los sistemas de reentrenamiento policial en fun-ción de mejorar y perfeccionar el desempeño funcional y laidoneidad psicofísica e intelectual del personal policial.

vi) Incorporar a los lineamientos y contenidos curricularesde la formación y capacitación policial y a los manualesde instrucción básicas la normativa de derechos humanosaplicables a la labor policial y, en particular, los princi-pios y procedimientos básicos de actuación policial.

vii) Jerarquizar el cuerpo docente mediante el establecimien-to de un régimen regular de concursos públicos de antece-dentes y oposición como mecanismo único de incorporación yvalidación docente, apuntando con ello conformar un cuer-po docente de excelencia académica y altamenteprofesionalizado.


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5. Los dilemas políticos de la modernización policial

La seguridad pública se ha convertido en la Argentina en un asuntopolíticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nues-tras sociedades, no por la importancia que la clase política criolla le haadjudicado a estos asuntos sino, más bien, debido al hecho de que elcolapso y la crisis de los sistemas de seguridad locales han comenzado acercenar la legitimidad y la proyección política de numerosos dirigentesy funcionarios gubernamentales.

La envergadura y complejidad del problema está en la base del creci-miento de la sensación social de inseguridad y ello ha contribuido significa-tivamente a erosionar la imagen pública de los gobiernos y de las institu-ciones policiales en el cumplimiento de sus tareas y a la confianza socialen el Estado.

Durante el 2000, en el Gran Buenos Aires, el 69,1% de la poblaciónque dijo ser víctima de delitos no ha realizado la denuncia de los mis-mos –solamente el 30% lo ha hecho–, del cual el 44,3% no lo hizo aducien-do que “la policía no hubiera hecho nada”. El 52,4% de la población de estaregión opina que la policía no hace un buen trabajo en el control de losdelitos en la esfera barrial y solamente el 32,5% cree que lo hace bien, almismo tiempo que el 31,2% de esa población califica a la acción de preven-ción del delito que realiza la policía como regular, el 13,2% como mala, el2,1% como muy mala, el 4,2% como pésima y el 20% indica que la policía nohace acciones preventivas. Asimismo, el 56,2% de la población delconurbano bonaerense cree que el gobierno nacional no está haciendo nadacon relación al tema de la seguridad y el 28,3% indica que está haciendoalgo pero no lo suficiente, mientras que el 52,3% de la población cree que elgobierno provincial no está haciendo nada con relación al tema de la segu-ridad y el 27,4% indica que está haciendo algo pero no lo suficiente.52

Durante ese mismo año, en la ciudad santafesina de Rosario, el 76,6%de la población victimizada no ha realizado la denuncia de los delitosque sufrió –solamente el 22,8% lo hizo–, del cual el 39,1% no lo hizoaduciendo que “la policía no hubiera hecho nada”. El 53% de la pobla-ción de esta región opina que la policía no hace un buen trabajo en elcontrol de los delitos en la esfera barrial y solamente el 28,8% cree que lohace bien, al mismo tiempo que el 31,1% de esa población califica a laacción de prevención del delito que realiza la policía como regular, el13,4% como mala, el 3% como muy mala, el 4,6% como pésima y el 19%indica que la policía no hace acciones preventivas. Asimismo, el 50,1% dela población rosarina cree que el gobierno nacional no está haciendonada con relación al tema de la seguridad y el 33,9% indica que estáhaciendo algo pero no lo suficiente, mientras que el 45,3% de la poblacióncree que el gobierno provincial no está haciendo nada con relación al


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tema de la seguridad y el 36,6% indica que está haciendo algo pero no losuficiente.53

Por su parte, además de los desajustes existentes en el sistema policialque han sido señalados, una clara expresión de las falencias estatales enmateria de seguridad está dada por el bajo número de sentencias condena-torias dictadas por la justicia con relación a los hechos delictivos registra-dos en el país. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con rela-ción a hechos delictuosos fue apenas de 1,96%. Si se considera la evoluciónde los valores relativos de sentencias condenatorias con relación a los deli-tos registrados durante la década del 90 se puede apreciar que el desempe-ño institucional de la justicia criminal ha sido deficiente. En 1991, ese por-centaje ha sido de 3,87% mientras que en 1999 ese valor alcanzó el 1,25%,todo ello en un contexto signado por el aumento del delito.54



Así, pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delitoy la complejidad de las actividades criminales –en un país consideradoseguro hasta hace poco más de una década–, el notable incremento de laviolencia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su


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conocimiento público, la participación policial en la regulación de granparte de las actividades delictivas desarrolladas en el país y la conse-cuente disminución de la confianza social en la policía han favorecido elestrepitoso aumento de la sensación de inseguridad.55

En los últimos tiempos, ello sirvió para validar políticas de seguri-dad de signo autoritario basadas en el aumento de los poderes discrecio-nales de la policía, el incremento de las penas para los delitos y la reivin-dicación del uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante ylegítima de actuación policial. Se trató de la profundización del modelotradicional de seguridad y de funcionamiento policial pero aggiornado con untrazo de endurecimiento e ilegalidad como opción de lucha contra el delito.

Frente a ello, algunas perspectivas críticas a esta visión autoritaria de-nunciaron tal alternativa como intolerable y postularon la necesidad deintroducir profundos cambios en el sistema de seguridad pública y poli-cial sobre la base del desarrollo de un sistema integral de control internode los abusos y la corrupción policiales.

Sin embargo, tales orientaciones –la autoritaria y la crítica– no dan cuentani abordan el núcleo central del problema institucional, esto es, las formasy los estilos políticos de administración de los asuntos de la seguridadpública y los defectos orgánicos-funcionales que portan las agenciaspoliciales para prevenir e investigar delitos. La posición autoritaria, al re-forzar los poderes discrecionales de la policía sin introducir cambios ensus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguri-dad, profundiza tales anacronismos y desajustes. En tanto, la posicióncrítica no incursiona en el interior de la institución policial ni tiene encuenta que su estructura orgánico-funcional condiciona significativamen-te el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproducidas porsus agentes y funcionarios. En definitiva, ambas perspectivas no asumenque, tal como ya se señaló, tanto un desempeño policial eficiente frente aldelito como la vigencia de prácticas policiales efectivamente protectivas delos derechos humanos requiere fundamentalmente de un proceso de cambioy modernización de las formas de conducción política de la seguridad y de trabajopolicial en materia de prevención delictiva e investigación criminal. En concreto,la modernización del sistema policial debería suponer la construcción de unliderazgo civil eficiente sobre la seguridad pública y, muy particularmente, so-bre las policías, y, al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio enlas formas tradicionales de funcionamiento y organización policial en lo referidoal desempeño de sus labores preventivas y de investigación.

En este sentido, los mencionados cambios necesitarían de una firmevoluntad gubernamental en favor de la implementación de un plan de moder-nización policial y de su continuidad en el tiempo a los efectos de que lascoordenadas del mismo comiencen a traducirse en una serie de transfor-maciones sustantivas en las modalidades de organización y funcionamiento


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policial y en el conjunto de prácticas y orientaciones funcionales produ-cidas y reproducidas por el personal uniformado.

Desde fines de los años 90, los sucesivos fracasos de las iniciativastendientes a reformar y modernizar el sistema policial de algunas provin-cias, en particular, en la Provincia de Buenos Aires, no se han debido a laresistencia policial sino, más bien, a la inconsistencia e impericia de lasautoridades gubernamentales locales en sentar las condiciones institucio-nales y políticas necesarias para elaborar y sustentar un programa de ac-ciones en ese sentido, bajo el pretexto de mantener una situación de equili-brio que neutralice eventuales cuestionamientos y movimientos policiales.56

Por cierto, en el escenario descrito, los sectores policiales refractariosa toda impronta de transformación institucional sustentan, en verdad,una relativa capacidad de contestación policial a cualquier iniciativa ten-diente a introducir cambios que cercenen el monopolio policial en la ad-ministración de la seguridad pública y, en su marco, signifiquen la desar-ticulación de las redes de regulación delictiva y de financiamiento ilegaladministradas por dichos sectores. Esa contestación podría suponer des-de una actitud de “brazos caídos” y de “trabajo a reglamento” hasta la“liberación de zonas” para la actuación de bandas y grupos delictivossin presencia policial y la perpetuación directa o indirecta de hechosdelictivos, secuestros y homicidios violentos con fuerte exposición públi-ca, todo ello tendiente a desacreditar a las autoridades políticas y deposicionarlas ante la sociedad como incapaces de controlar y adminis-trar la seguridad pública.

Sin embargo, también existen amplios sectores policiales proclives ala modernización institucional y son ellos los que podrían accionar yhasta neutralizar la actuación de las fracciones conservadoras, pero siem-pre que el poder político diagrame y desarrolle una estrategia de cambiopersistente en el tiempo y que le brinde a los cuadros proclives a la moder-nización el apoyo y los instrumentos necesarios para encarar y dirigirinternamente el proceso de reforma de las prácticas y orientacionespoliciales tradicionales, así como también la depuración institucionalimprescindible.

En este contexto, la modernización del sistema policial y su adecua-ción a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes enmateria de prevención y conjura delictiva y en las labores de investiga-ción criminal requiere de la implementación de una serie de políticas ymedidas graduales que tiendan a superar los mencionados anacronismosy a construir una verdadera “policía ciudadana”. Se trata de lineamientosde corto, mediano y largo plazo cuya implementación debe ser progresiva yduradera en el tiempo así como diversificada y multidimensional en sus aspectosfundamentales, descartando de antemano las estrategias de shock que sola-mente serían viables en un escenario de alta crisis institucional.


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En la Argentina, la continuidad del sistema de seguridad pública ypolicial existente no brinda un adecuado marco institucional para hacerfrente eficientemente a los desafíos que se imponen en un escenario en elque, por diversas razones, el delito está aumentando y se estácomplejizando y en el que, además, la tradicional desaprensión con quela clase política ha tratado a la problemática en cuestión facilitaría queestos asuntos sean utilizados para dirimir diferencias internas o contien-das político-electorales, lo que en su conjunto aumentaría el clima deincertidumbre e inestabilidad. Ello indicaría, pues, que la modernizaciónpolicial, más que un imperativo político-cultural, constituye en un requisitoinstitucional necesario a la consolidación democrática.

Notas

1. Según la CEPAL, en la Argentina, el deterioro de las condiciones sociales y económicasde sus sectores medios y bajos ha sido uno de los más profundos de la región. Véase:CEPAL, Panorama social de América Latina 2000-2001, Naciones Unidas, Santiago deChile, 2001.2. Diario Clarín, Buenos Aires, 27 de abril de 2003.3. García Delgado, Daniel, Estado-nación y la crisis del modelo. El estrecho sendero, GrupoEditorial Norma, Buenos Aires, 2003.4. Véase: Arriagada, Irma y Godoy, Lorena, Seguridad ciudadana y violencia en AméricaLatina: diagnóstico y políticas en los años noventa, Naciones Unidas/CEPAL/ECLAC, San-tiago de Chile, Serie Políticas Sociales Nº 32, agosto de 1999.5. Méndez, Juan, “Problemas de violencia ilegal. Una introducción”, en Méndez, Juan,O’Donnell, Guillermo y Pinheiro, Paulo Sérgio (comps.), La (in)efectividad de la ley y laexclusión en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002.6. Desde una perspectiva social e institucional, el sistema de seguridad pública es unconjunto de instituciones y actores que intervienen en el abordaje, regulación, media-ción y resolución del conjunto de los conflictos sociales derivados de la comisión dehechos socialmente dañosos o ilícitos. Esto lo hace mediante el proceso institucional ysocial de criminalización de los hechos conocidos y registrados. Así, entre los elementosy actores componentes del sistema de seguridad pública se destacan (i) el Estado através del sistema penal en su conjunto, esto es, las agencias policiales, las agencias judicia-les y el sistema penitenciario, así como (ii) la comunidad a través de la intervención de susdiferentes agentes o grupos constitutivos.7. Pinheiro, Paulo Sérgio, “La efectividad de la ley y los desfavorecidos en AméricaLatina”, en Méndez, Juan, O’Donnell, Guillermo y Pinheiro, Paulo Sérgio (comps.), La(in)efectividad de la ley..., op. cit.8. O’Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemasconceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a paísesposcomunistas”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autori-tarismo y democratización, Paidós. Buenos Aires, 1997; y O’Donnell, Guillermo, “Laspoliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina”, en ibíd.9. Curbet, Jaume, Democràcia i policia, Direcció General de Seguretat Ciutadana, Barce-lona, 1983, cap. II. Véase también: Bossard, André, “Las funciones policiales”, enRico, José María (comp.), Policía y sociedad democrática, Alianza Universidad, Madrid,


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1983; Laubet Del Bayle, Jean-Louis, La policía. Aproximación socio-política, Acento Edi-torial, Madrid, 1998; Fernández, Manuel Martín, La profesión de policía, Siglo Veintiunode España Editores, Madrid, 1990; y Bayley, David, Padrões de policiamento. Umaanálise comparativa internacional, Ford Fundation/NEV-USP/EDUSP, San Pablo, 2001.10. Barcelona Llop, Javier, Policía y Constitución, Tecnos, Madrid, 1997; y DomínguezVial, Andrés, “El Estado democrático de derecho y el poder de policía”, en revista Penay Estado, Buenos Aires, año 3, 1998.11. Véase: Maier, Julio, “Breve historia institucional de la policía argentina”, enWaldmann, Peter (ed.), Justicia en la calle. Ensayos sobre la policía en América Latina,Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1996, Maier, Julio, Abregú, Martín y Tiscornia,Sofía, “El papel de la policía en la Argentina y su situación actual”, en ibíd.; Andersen,Martin Edwin, La policía. Pasado, presente y propuestas para el futuro, Editorial Sudame-ricana, Buenos Aires, 2001; Sozzo, Máximo, “Usos de la violencia y construcción de laactividad policial en la Argentina”, en Gayol, Sandra y Kessler, Gabriel (comps),Violencias, delitos y justicias en la Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002.12. Véase: Andersen, Martin Edwin, La policía. Pasado, presente..., ibíd.; y Vallespin,Alejandra, La Policía que supimos conseguir, Planeta, Buenos Aires, 2002.13. Al respecto, seguiré el marco interpretativo y analítico que desarrollé más amplia-mente en: Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en laArgentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002, cap. 2. Véase también:Míguez, Daniel e Isla, Alejandro, “Conclusiones. El Estado y la violencia urbana.Problemas de legitimidad y legalidad”, en Isla, Alejandro y Míguez, Daniel (coords.),Heridas urbanas. Violencia delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial delas Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires, 2003.14. Stanley, Ruth, “Violencia policial en el Gran Buenos Aires: ¿Necesita el neoliberalismouna policía brava?”, en Bodemer, Klaus, Kurtenbach, Sabine y Meschkat, Klaus (eds.),Violencia y regulación de conflictos en América Latina, Nueva Visión/ADLAF/HBS, BuenosAires, 2001, p. 239.15. Latorraca, Martín, Montero, Hugo y Rodríguez, Carlos, “Política y corrupciónpolicial”, en Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, mayo de 2003.16. Dammert, Lucía, Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situaciónargentina, Naciones Unidas/CEPAL/ECLAC, Santiago de Chile, Serie Políticas SocialesNº 43, noviembre de 2000, p. 12 y ss.; Golbert, Laura y Kessler, Gabriel, El crecimientode la violencia urbana en la Argentina de los 90. El debate entre la explicación económica y lasociológica, mimeo, Buenos Aires, 2001.17. Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional deInformación Criminal, 2002, p. 12.18. Ibíd, p. 10.19. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de BuenosAires 2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2002, pp. 10 y ss.20. Clarín, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.21. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 6 y ss.22. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario2000, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 8 y ss.23. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Córdoba1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2000, pp. 8 y ss.24. Subsecretaría de Planificación y Logística, Heridos y fallecidos en enfrentamientospoliciales y otras acciones propias de la función, Ministerio de Seguridad de la Provincia deBuenos Aires, La Plata, 2003.


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25. Centro de Estudios Legales y Sociales, Enfrentamientos en los que intervienen fuerzasde seguridad en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, CELS, Buenos Aires,abril de 2003.26. Puex, Nathalie, “Las formas de la violencia en tiempos de crisis: una villa miseriadel Conurbano Bonaerense”, en Isla, Alejandro y Míguez, Daniel (coords.), Heridasurbanas..., op. cit.27. Ibíd., p. 66 y ss.28. Auyero, Javier, “Introducción. Claves para pensar la marginación”, en Wacquant,Loic, Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio, Manantial, BuenosAires, 2001, p. 17.29. Emmerich, Norberto, Narcotráfico y modernización en la Argentina 1989-1999, Uni-versidad de Belgrano, Buenos Aires, Tesina de Graduación, 2000.30. UNODCCP, World Drug Report 2000, Oxford University Press, Oxford, 2000, cap. 1,puntos 1.2 y 1.3.31. Véase Observatoire Géopolitique des drogues, The World Geopolitics of Drugs 1998/1999, OGD, París, 2000, cap. V.32. Barbano, Rolando, “Los narcos en el espejo”, en revista Viva, Clarín, Buenos Aires,29 de junio de 2003.33. UNODCCP, World Drug Report..., op. cit, cap. 1, punto 1.3.34. SEDRONAR, Análisis Estadístico Año 2000. Incautaciones-Detenidos-Procedimientos, Pre-sidencia de la Nación, Buenos Aires, 2001, pp. 10 y 11.35. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.36. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Delitos cometidos con armasde fuego. Informe preliminar, La Plata, 2003.37. La Nación, Buenos Aires, 15 de junio de 2003.38 Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual, Centrode Operaciones Policiales, Sección Estadísticas, La Plata, 2000, 2001 y 2002.39. La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.40. Programa televisivo PuntoDoc, canal América, Buenos Aires, lunes 9 de junio de 2003.41. Clarín, Buenos Aires, 15 de mayo de 2003; diario Página/12, Buenos Aires, 6 dejulio de 2003.42. La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.43. Página/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.44. La Nación, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.45. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Estadística delictual..., op. cit.46. Subsecretaría de Planificación y Logística, Información sobre secuestros en el ámbito dela provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, LaPlata, 2003.47. Sain, Marcelo Fabián, “Hay omisión, complicidad o participación” (entrevista), enPágina/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003; Sánchez, Gonzalo, “Asuntos internos,negocios sucios”, en Noticias, Buenos Aires, 5 de julio de 2003.48. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.; Subsecretaría de Planificación yLogística, Plan de Modernización Policial. Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguri-dad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2002, parte IV.49. Sain, Marcelo Fabián, “Modernizar la policía ataca la ineficiencia y la corrupción”,en Debate. Revista Semanal de Opinión, Buenos Aires, Nº 17, 4 de julio de 2003.50. Barbano, Rolando, “Los narcos en el...”, op. cit.51. Para esta orientación, véase: Goldstein, Herman, Problem-Oriented Policing, McGraw-Hill, Inc, Nueva York, 1990; y Scott, Michael, Problem-Oriented Policing: Reflections onthe First 20 Years, U.S. Department of Justice, Washington DC, 2000.


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52. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Gran Buenos Aires2000..., op. cit.53. Dirección Nacional de Política Criminal, Estudio de victimización. Ciudad de Rosario2000..., op. cit.54. Dirección Nacional de Política Criminal, Informe anual de estadísticas policiales. Año2001..., op. cit., pp. 14 y 15.55. Dammert, Lucía y Malone, Fran T., “Inseguridad y temor en la Argentina: elimpacto de la confianza en la policía y la corrupción sobre la percepción ciudadana delcrimen”, en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, vol. 42, Nº166, julio-septiembre de 2002.56. Latorraca, Martín, Montero, Hugo y Rodríguez, Carlos, “Política y corrupción...”,op. cit. Para el caso bonaerense, véase: Sain, Marcelo Fabián, Seguridad, democracia..., op.cit, cap. 3; Verbitsky, Horacio, “Otra vez”, en diario Página/12, Buenos Aires, 5 deenero de 2003; y Sain, Marcelo Fabián, “Hay omisión, complicidad...”, op. cit.


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VIOLENCIA, CRIMEN ORGANIZADO E IMPUNIDAD EN BRASIL

Violencia, crimen organizado e impunidad en Brasil*

Alba Zaluar**

Abstract

Se considerarán tres dimensiones principales de la violencia. La inerciainstitucional que explica las persistentes violaciones de los derechos civi-les y el mal funcionamiento del sistema judicial; la importancia y loslímites de las explicaciones macrosociales a la criminalidad violenta, talcomo la pobreza y la exclusión social; la necesaria mirada a los procesosmicro sociales respeto de hombres pobres y jóvenes en el tráfico de dro-gas. Esto implica el espectro de todos aquellos que están dentro y fuera delas pandillas y cuadrillas. ¿Qué agentes o formaciones subjetivas y/oprolongados procesos institucionales y sociales ayudan a entender laviolencia institucional contra los pobres y la violencia social entre jóve-nes pobres, que hacen un Estado y una sociedad regidas no enteramentepor la ley? Puesto que en países como Brasil siempre ha habido una bre-cha entre los derechos civiles formales y los reales, uno debe enfocarse nosolamente en texto de la norma legal sino principalmente en los procesossociales no controlados por ella, como por ejemplo las reglas informales oprácticas sociales poco o nada explícitas.

Contexto internacional

Actualmente, la incapacidad de controlar el uso ilegal de narcóticos, yel siniestro mundo criminal que se ha desarrollado por todas partes paraproveerlas –con logísticas que asombran por su eficacia– están en el centrode los problemas globales. No solamente es uno de los grandes desafíossociales sin resolver sino que también apunta a las interconexiones entrenumerosas relaciones económicas y políticas que vinculan a los negocioslegales con los ilegales, al gobierno con el crimen organizado.

Se dice que el mercado de las drogas ilegales es hoy uno de lossectores económicos más grandes de la economía mundial, económica y

* Este trabajo fue originalmente presentado bajo el título “Violence, Organized Crimeand Impunity in Brazil” en la conferencia internacional “Armed Actors: organisedViolence and State Failure in Latin America”, Utrecht University, 26 y 27 de junio de2003. (Traducción de Nicolás Rodriguez Games, revisada por la autora.)** Universidade Estadual do Río de Janeiro.


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socialmente arraigado en casi todos los países del mundo. Pero ésta essolamente una parte del sistema laboral del crimen organizado que operaen varios sectores, utilizando redes y mecanismos similares para presen-tarse como operaciones lícitas. Debido a que los sectores económicos,especialmente aquellos ilegales, se entremezclan con mercados formalese informales, se entraman en varios sectores económicos, y vinculan aagencias o instituciones gubernamentales con empresarios delnarcotráfico, los negocios relacionados al narcotráfico penetran muchossectores de sociedad, sectores que generalmente funcionan en la econo-mía formal, pero que obtienen parte de sus ganancias de actividades rela-cionadas con el narcotráfico. Estas actividades son múltiples en el senti-do que incluyen otras actividades criminales tales como el robo y hurto debienes que serán utilizados como divisas para la compra de drogas yprecursores (Zaluar, 1994; Geffray, 1996; UNDCP, 1997). También siguenredes ya utilizadas para otras actividades ilegales tales como el contra-bando, la corrupción gubernamental, el tráfico de armas. Esto es particu-larmente evidente en el caso de los bancos, el mercado de bienes raíces ylas compañías de transporte que proporcionan servicios para negociosilegales y mecanismos esenciales para el lavado de dinero. Pero éste no esun mercado abierto. Solamente se les permite hacer negocios a aquellosquienes gozan de la confianza y del permiso de quien está mejor ubicadoen la red criminal (Luppo, 2002). Por lo tanto, los beneficios se multipli-can y más gente puede verse atraída a tomar los riesgos del crimen-em-presa, organizando sus actividades para evitar su detección y enjuicia-miento. Ésta es la razón principal de la corrupción en instituciones: laPolicía, el Poder Judicial, el Legislativo y los gobiernos.

El Secretario Ejecutivo de INTERPOL, Robert Kendall, sostuvo que seríamejor que las fuerzas policiales no estén dedicadas a perseguir a consu-midores de droga o a pequeños traficantes, y en cambio orienten sus re-cursos a la prosecución de traficantes y lavadores de dinero. Desafortu-nadamente, en varios países, la legislación y, más aún, las prácticaspoliciales los seducen hacia la primera opción. Por lo tanto, las relacionessimbióticas entre diversos agentes con intereses comunes einterrelacionados, que forman un tejido social, económico e institucional,conducen a lo que deben ser considerado como factores sistémicos queexisten tanto dentro y fuera de las naciones, en redes transnacionales(van der Veen, 1998). Porque esto no subsiste sin respaldo institucional.

El panorama mundial es sombrío en cuanto a que durante las déca-das pasadas la producción mundial de drogas ilícitas ha aumentadodramáticamente. La producción de opio y de marihuana prácticamentese ha duplicado, la producción de coca se triplicó y las nuevas drogassintéticas fueron desarrolladas a medida que aumentó la demanda deconsumo. El crimen organizado transnacional o local que contiene


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características económicas, políticas y culturales sui generis ha aumenta-do la violencia en ciertas áreas. Aquellos que ocupan posiciones estraté-gicas en grandes redes de relaciones transnacionales pueden beneficiar-se rápida y fácilmente como resultado de una combinación de pocos oinexistentes límites institucionales, medios violentos de solución de con-flictos. Globalmente, fomentan prácticas y formas de organización queson a la vez subterráneas y violentas como formas de resolución de con-flictos, tales como amenazas, intimidación, chantaje, extorsión, agresio-nes, asesinatos o, en ciertos casos, incluso terrorismo.

La demanda de drogas está dada por los cambios en la forma de vidaasociada a un estilo de consumo que es más costoso que el consumofamiliar de la posguerra ligado a seguros y cómodos patrones domésticosde familias de clase media (Sassen, 1991). La comercialización de drogaspuede considerarse como el sector ilegal de la producción y distribuciónde bienes y servicios que es parte de lo que se denomina “estilo de consu-mo masivo”. Tales cambios en los hábitos del consumidor han sido acom-pañados por nuevas concepciones de trabajo y sufrimiento. Además, es-tos cambios han favorecido el impresionante aumento de ciertos delitos“contra la propiedad” –hurtos y asaltos– así como “contra la vida” –agresiones y homicidios (UNDCP, 1997).

La fragmentación social y la creciente importancia otorgada a lasactividades de ocio y consumo, como medios de comprobación y defini-ción de nuevas identidades sociales, han sido consideradas como lascaracterísticas centrales del acelerado proceso global de transformacio-nes sociales, económicas, políticas y culturales. En términos de controlsocial, tales transformaciones indican que los límites morales tradiciona-les, que hasta cierto punto existen sin ley, se han debilitado y no han sidosustituidos por una nueva ética posconvencional basada en la libertadpersonal así como en la reciprocidad, respeto a los derechos de otros, o eluso del diálogo para llegar a un entendimiento (Habermas, 1991). Lasnuevas ideas en los compromisos que cada uno debe hacer con otros en elespacio público (Ricoeur, 1990) no han sido asimiladas enteramente enprácticas sociales.

Entre las drogas ilícitas, hoy se asocia a la cocaína con un estilo devida que le otorga un gran valor al dinero, al poder, a la violencia y alconsumo de bienes con una novedosa marca registrada. Debido a losmuy elevados precios de la droga, su comercialización se ha convertidoen una fuente de enormes y rápidas ganancias, así como de violenciasignificativa. En Nueva York existió el mismo patrón de tráfico de heroínaa partir de los años 60, cuando el tráfico estaba localizado en los barriosde raza negra y puertorriqueños, y el patrón persistió a través de lasepidemias más recientes de cocaína y crack hasta principios de los años90 (Sullivan, 1992).


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De acuerdo al periódico más importante de los EE.UU., los efectosjudiciales y políticos de la guerra contra las drogas demuestran un cua-dro desalentador: más de 19.000 infractores por drogas están atestandolas prisiones y drenando los recursos del Estado. Los grandes traficantesraramente son capturados, pero miles de adictos y vendedores de pocamonta –en su gran mayoría de color o hispanos– han sido encarcelados.Estos últimos no reciben sentencias más leves en los casos en que las mere-cen, ni se les otorga programas de rehabilitación como alternativa a la cárcelcuando ello correspondería. Además, aunque hay amplio uso de drogasilegales que atraviesa el espectro étnico, incluyendo los blancos, el 94 porciento de la gente que está detenida por delitos relacionados con drogas en elestado de Nueva York es de color o hispana (Herberto, NYT 2002).

El caso brasileño

No obstante, la corrupción institucional, el desprecio por la ley, laineficiencia y discriminación en el sistema judicial, así como la violenciaurbana aumentaron a un ritmo asombroso en ciertos países como Brasil.Antes sugerí (Zaluar, 1994) que las acciones subyacentes de la guerracontra la droga han contribuido a poner a Brasil en la ruta de la cocaínahacia Europa, a la vez que abrieron un extenso mercado para ella. Sinembargo, hasta ahora, poco se sabe acerca del origen de las drogas ilícitaso la fortaleza organizacional de las redes de tráfico, sobre todo de lasvinculaciones con la economía e instituciones legales. A pesar de los cre-cientes poderes estatales para controlarla, se ha prestado poca atención alos intereses políticos y económicos relacionados con la economía delnarcotráfico, particularmente a las interacciones simbióticas y sistémicasdel mundo real y subterráneo, lo legal y lo ilegal, los sectores formales einformales de la economía. En otras palabras, aunque la Policía Federalha investigado el crimen organizado durante el pasado reciente, la poli-cía civil y militar estatal todavía intervienen principalmente en la repre-sión violenta dentro de las villas y los distritos pobres en regiones metro-politanas. No debe sorprender que haya habido un crecimiento de lasfuerzas de seguridad privadas incapaces de disminuir los riesgos y lapercepción de inseguridad entre los habitantes de la ciudad.

También ha tenido lugar en Brasil una revolución en los patrones deconsumo. Los principales cambios han sido más bienes de consumo, es-tilos de consumo y la construcción de enormes edificaciones como losshopping centers. Los valores culturales también han cambiado: los valo-res individualistas y modernos se difundieron en la sociedad brasileñadurante los años 70 y 80, incluyendo el “hacer dinero fácil”. El tráfico dedrogas es parte de este nuevo ambiente social, económico y político puesto


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que es un emprendimiento individualista, subterráneo e ilegal. Pero lasconsecuencias de este negocio ilegal, así como el estilo adquirido en Bra-sil no son solamente explicados por los cambios en el consumo.

Debido a que la desigualdad persiste en el nivel social, económico einstitucional, estas nuevas formas globalizadas de actividades económi-cas ilegales configuran una integración perversa para los desposeídos. Lapregunta que aún sigue sin responderse debidamente es cómo los efectosde la pobreza y la urbanización o inmigración acelerada están vinculadascon mecanismos institucionales y la presencia de flujos de un crimen máso menos organizado (Reuter, 1986) que cruza todas las clases sociales yestá conectado con negocios legales. Si se asume que muchos jóvenes po-bres han pasado por un estado de vulnerabilidad como consecuencia decrisis familiares, desafección entre adultos y jóvenes, un sistema escolardeficiente y la carencia de capacitación profesional sumados a los insufi-cientes puestos de trabajo, he presentado los argumentos que explican laidea de la “integración perversa” (Castels y Mollenkopf, 1992; Zaluar, 2000).

Una historia de la violencia social e institucional

¿Por qué? Como todo país, Brasil tiene una larga historia de violenciasocial –institucional y privada– pero no de violencia política, como sucedeen otros países latinoamericanos. Ésta es una de las razones principalespor las que uno no puede explicar la actual ola de la violencia como quesimplemente es un efecto de las capas geológicas de la violencia convencio-nal en Brasil –que, de hecho, ha disminuido después de la Segunda GuerraMundial y ha aumentado asombrosamente a finales de los años 70.

A principios del siglo XX, durante el primer período republicano,hubo un notable espiral de criminalidad. Las infracciones y delitos máscomunes eran el desorden, la vagancia, hurtos, robos; pero los “crímenesde sangre” –venganza privada cometida entre personas que se conocenentre sí– eran mucho menos frecuentes. En los países europeos han exis-tido patrones similares (Fatela, 1989). Después de un período de relativatranquilidad luego de la Segunda Guerra Mundial, se produjo un granaumento de crímenes violentos, especialmente el secuestro, robo y ho-micidio. En muchos países europeos, esto comenzó durante los años 60(Gendrot, 1994; Lagrange, 1995), pero en Brasil, tales crímenes crecieronrápida y mayormente en los años 80 y 90 en las capitales –Cuiabá, Vitoria,Recife, San Paulo y Río de Janeiro– y en algunas ciudades de medianotamaño en el interior de algunos estados brasileños, principalmentePernambuco, San Pablo y Paraná.

En la región metropolitana de Río de Janeiro, la tasa de homicidios setriplicó durante los años 80, creciendo de 23 muertes por cada 100.000


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habitantes en 1982 a 63,03 en 1990, un período en el cual la población dela ciudad se había estabilizado. Sin embargo, esto ocurrió principalmenteen los municipios periféricos y pobres de la región metropolitana porquela investigación policial es particularmente difícil allí. Un detallado estu-dio de las averiguaciones policiales y casos judiciales durante 1991 enRío de Janeiro demostró que el 57% de los homicidios ese año estuvieronrelacionados al tráfico de drogas (Soares et al., 1996). Éste es apenas unindicio más que sugiere que el crecimiento en la tasa de homicidios haestado de alguna manera ligado al mayor ingreso de armas y de drogasen el país, puesto que ambos comenzaron al mismo tiempo.

Otro indicador de la correlación entre las luchas de pandillas y los ase-sinatos es la edad de las víctimas. Aunque los índices de muertes violentashan aumentado en todo el país, las víctimas más comunes no son niños sinovarones adolescentes y jóvenes de las metrópolis y las regiones más ricas delpaís. Este rápido crecimiento de homicidios afectó particularmente a hom-bres jóvenes de entre 15 y 29 años en crímenes que ocurrían en lugares públi-cos entre gente que no eran íntimos, ni conocidos entre sí. Durante 1991, lasestadísticas oficiales indicaron que 12,5 hombres habían muerto por cadamujer de entre 20 y 39 años en la región metropolitana de Río de Janeiro. Lamayoría de los agentes de esta violencia eran varones jóvenes; también eransus principales víctimas. Generalmente, la participación de los violadores demenores en crímenes violentos es clara (Campos, 1988).

En 1980, según datos del Ministerio de Salud, 59/100.000 de los hom-bres de entre 15 y 19 años murieron por heridas de arma de fuego en elestado de Río de Janeiro; en 1990, 190/100.000 murieron de la misma ma-nera; en 1995, 184. Las tasas para los hombres de entre 20 y 24 son: 111/100.000 en 1980; 260 en 1990; y 276 jóvenes en 1995. Durante este año, en laciudad de Río de Janeiro, 6.399 personas fueron víctimas de muertes vio-lentas de las cuales el 45% fueron homicidios. En la región metropolitana,se registraron 17.684 muertes por causas externas, de las cuales el 55%fueron homicidios. Como punto de comparación, las muertes por deficien-cias alimenticias afectaron a 382 personas en el mismo año.

Éste es exactamente el mismo patrón hallado en conflictos por divi-sión y defensa de territorios y por pase de facturas de traficantes y ladro-nes, como el que se tuvo lugar durante la violenta competencia entre pan-dillas en los ghettos de Los Ángeles, Chicago y Nueva York que comenzóa principios del siglo XX. Pero la impunidad en Brasil ciertamente tambiénes un factor para incrementar la tasa de mortalidad entre pequeños trafi-cantes porque los homicidios rara vez se investigan y los crímenes rela-cionados con las drogas ilícitas se reprimen ferozmente en áreas pobres.

No obstante, en 2003, Río de Janeiro estaba lejos de ser la capital másviolenta del país. Datos del Ministerio de Justicia/Secretaria Nacional deSegurança Pública, muestran a esta ciudad en séptimo lugar respecto de


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los homicidios intencionales (41,1/100.000 habitantes), el cuarto lugar enrobos, el decimoséptimo en violaciones, el octavo en robo seguido de muer-te, el octavo en secuestros extorsivos, el decimotercero en muertes por acci-dentes de tránsito. Vitória es la primera en homicidios, San Pablo es lacuarta. Con respecto a los robos, San Pablo es la primera, la segunda ensecuestros extorsivos, la primera en robo de automotores y robos, la cuartaen el robo seguido de muerte, de la cual Porto Alegre es la primera. Lacomparación entre ciudades de más de 20.000 habitantes, demuestra quelas diez más violentas se encuentran en el interior de los estados de SanPablo y Pernambuco, donde está el área más importante de producción demarihuana. Éstos exhibieron tasas de homicidio impresionantes: desde149,4 por cada 100.000 habitantes en Diadema, San Paulo, a 86,4 en SerraTalhada, Pernambuco (Sistema Único de Saúde/Folha de San Paulo, 1999).

La visión que Río de Janeiro está en el centro del crimen organizado esengañosa y parte de la feroz competencia parroquial que existe hoy en díaen Brasil. Una de las rutas principales de cocaína dentro del país pasa porRondônia, Matto Grosso, Paraná y San Pablo, estados en los cuales losíndices de mortalidad violenta y la incidencia del virus VIH, a través deluso intravenoso de drogas, alcanzaron los niveles más altos del país, du-plicándose durante la década (Bastos, 1995). Los datos oficiales de lasSecretarías de Justicia estaduales, basados en reportes policiales, indicanque, en la región metropolitana de San Pablo la proporción de homicidiosintencionales creció enormemente durante los años ochenta. En 1981, latasa de homicidios era de 21/100.000 habitantes (Caldeira, 1992), mientrasque, entre 1990 y 1994, se estimó que era de 42,91/100.000 habitantes (apudAdorno et al., 1995). De estas muertes, el 47,21% involucraron principal-mente a hombres jóvenes entre 15 y 24 años. En el municipio de San Pablo,en un período de diez años el aumento fue de 90,4%: de 3.516 en 1984 a 6,697 en 1994. Estas cifras son aún más impresionantes si se agregan lasmuertes causadas por agentes policiales. A principios de los años 80, en laciudad había aproximadamente 300 muertes por año debido aenfrentamientos con la policía militar. A fines de la década, había 585 muertespor año, y en 1991 hubo 1.140 muertes. Esas cifras no fueron incluidas enlas tasas de homicidios. El número de muertes de policías también aumen-tó con los años. Aunque incluyen muertes encontrándose fuera de servicioy en otros lugares de trabajo, las cifras son bastante elocuentes: 26 policíasmilitares murieron en 1982 y 78 murieron en 1991 (Caldeira, 1992).

La arena política y la violencia privada

La violencia política –aunque en su conjunto no está ausente de lahistoria brasileña desde las épocas coloniales– no puede explicar por sí


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sola esta reciente ola de violencia interpersonal y privada. Tampoco loexplica el pasado reciente del régimen militar entre 1964 y 1984, cuandoasumió formas de violencia colectiva, especialmente violenciainstitucional. A pesar de la oscilación entre la centralización y descentra-lización y varias interrupciones en el imperio de la ley, el poder parla-mentario había sido institucionalizado en el Brasil desde el Imperio. Aun-que existieron retrocesos, la tradición liberal parlamentaria brasileña,establecida con la fuerza que las oligarquías locales han tenido siempreen el país, se reveló a sí misma como más fuerte a lo esperado con ayudade los partidarios del autoritarismo y del régimen militar. Pero esto sólo seextiende a los derechos políticos y al sistema electoral.

Las elecciones en el Brasil han sido sostenidas históricamente por arre-glos clientelares y múltiples mediadores: el principal patrón rural brasile-ño, llamado “Coronel” tenía que satisfacer a coroneles inferiores, a susseguidores y a futuros electores así como al Gobierno Central. Los votanteseran entonces comprados con favores, pero también con verdaderos pro-gresos locales así como la coacción sobre los votantes. Las oscilacionesentre el Gobierno Central y las élites del poder provincial u oligarquíashicieron que la negociación y manipulación fuesen más importantes quelos conflictos abiertos y violentos. Consecuentemente, las elecciones en Bra-sil han sido menos violentas que en otros países latinoamericanos, aunqueen algunos casos los resultados no fueron aceptados. Ello ocurrió en 1930cuando Vargas ejecutó con éxito un coup d’état que no generó una guerracivil ya que se comprometió nueva y rápidamente con las oligarquías.

Entonces, se inició un régimen autoritario como ideología del Estadoy no del mercado, lo cual no permitió asociaciones autónomas entre lagente. El Estado los organizó de una manera corporativa pero el modelofascista no estaba asociado a una ideología de la supremacía de los blan-cos o la pureza de la raza. La legislación laboral reconoció a las organiza-ciones de trabajadores ligadas orgánicamente al Estado y estableció sala-rios mínimos (Lamounier, 1977).

Con el deterioro del poder propio del coronel, prevalecieron los nuevospatrones de clientelismo establecidos a través de los partidos políticos y losbeneficios adquiridos a través del gobierno. Pero este sistema se tornó másinestable y menos legitimado para aquellos políticos que eran considera-dos falsos patrones y amigos (Zaluar, 1985). Se mantuvo como una mani-pulación autoritaria para ganar votos pero obstaculizó aún más el verda-dero compromiso con las demandas de los votantes. Más bien, segmentólos intereses populares en demandas parroquiales y regionales.

Sin embargo, en el nivel social, un animado debate referente a lasideas acerca del “hombre cordial brasileño”1 se ha ocupado de la impor-tancia de la violencia en Brasil. No hay duda que el poder personal y laviolencia privada eran privilegios de los propietarios de las plantaciones


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y de la hacienda. Los “coroneles” recibieron este rótulo porque tenían tro-pas de “jagunços” u hombres armados a su servicio dentro de sus propie-dades. Eran comunes las vindicaciones personales y matanzas. De hecholas luchas entre familias marcaron la historia de la violencia brasileñahasta el siglo XX, especialmente en el Noreste y en el Interior, las áreas másviolentas del país por siglos. Los jueces tenían apenas alguna autonomíaen estos lugares y las decisiones generalmente beneficiaban a los podero-sos, cuyos crímenes permanecían sin castigo. Uno no puede sostener quelas instituciones estaban por encima del poder privado, excepto en Río deJaneiro, la capital donde las cortes alcanzaron una cierta independencia.Por lo tanto, la impunidad tiene una larga historia en Brasil. Los policíaseran entrenados para conformar y someterse a los propietarios poderosos,reprimiendo solamente a los pobres, a los negros y a los nativos.

Aunque es verdad que la esclavitud también ha conducido a siglosde profunda violencia interpersonal entre amos y esclavos, los explosi-vos episodios de odio racial, religioso y político fueron transitorios o loca-lizados y nunca dividieron el país. Algunas rebeliones de esclavos aca-baron en acuerdos en los cuales los africanos negociaron su derecho a undía semanal para descansar y realizar sus rituales religiosos con danzasy música acompañada por instrumentos de percusión (Reis, 1986).

Por lo tanto, Brasil no tiene antecedentes de revoluciones gloriosas nide guerras civiles entre partidos políticos y grupos étnicos y religiosos.En el siglo XVII, Brasil era un refugio para los judíos, tan importante comolos Países Bajos (Mello e Souza, 1987). Sin embargo, también es un hechode que la violencia tenía un real –aunque limitado–lugar en el imaginariocolectivo de la sociedad brasileña, según lo sucedido en Portugal (Fatela,1989) principalmente por la violencia privada y la desigualdad de tratoen el sistema judicial.

Así, en Brasil nunca ha existido alguna cosa similar al fenómeno de“la violencia”, una guerra sin reglas que devastó a los partidos políticosy a la población civil colombiana durante los años 50. Ni ha habido gue-rrillas urbanas y rurales perdurables, ni paramilitares que dieron formaal peculiar patrón de violencia en Colombia. Contrariamente a lo quesucedió en otros países, el Congreso del Brasil no fue clausurado durantetodo el período militar. El gobierno continuó utilizando la corrupciónjunto con el clientelismo como estrategias para controlar a los políticosque todavía tenían un cierto poder de decisión. Sin embargo, el mismohecho de que la dictadura militar usase y abusase de la tortura, de lasdetenciones ilegales y de la censura facilitó el surgimiento del crimenorganizado. Algunos de los oficiales que habían adherido a esas prácti-cas ilegales se convirtieron en miembros de los grupos de exterminacióny de extorsión o se vieron implicados con “bicheiros” (dueños de áreasde apuestas de animales) y los traficantes de droga (Gaspari, 2002).


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Finalmente, puesto que ha habido pocas o inexistentes reformas dentro delsistema judicial, y especialmente ningún cambio en las prácticas policialesrespecto a los pobres, uno podría sostener que los efectos del régimen mili-tar todavía están presentes en el funcionamiento de estas instituciones queno ejercen el respeto por los derechos civiles de los desamparados.

Paradoja brasileña: desarrollo económico,democracia y crimen violento

Durante los años 80, el país había recuperado progresivamente prác-ticas democráticas con elecciones y libertad de prensa. Esto siguió a unperíodo de desarrollo económico a lo largo del régimen militar (1964-1984),donde la creciente renta nunca había sido distribuida. En vez de desarrolloeconómico, durante el proceso de democratización hubo crisis económi-cas, morales y políticas sostenidas por la rápida inflación. Brasil tiene unaeconomía variada y moderna, pero sus instituciones políticas y jurídicasno se han desarrollado en consecuencia. El país no sólo mantuvo una delas peores distribuciones del ingreso en el mundo, sino que también habíagrandes desigualdades en términos del acceso a la justicia o a la justiciadistributiva. Incluso después de la constitución 1988, que ha garantizadolos derechos civiles a los pobres, éstos continúan experimentando violacio-nes de sus derechos, aunque cada vez en menor medida.

Así, el núcleo duro de la discriminación en Brasil está en la esferainstitucional, es decir, en las violaciones de los derechos de los pobresasentadas en el funcionamiento del sistema judicial (Zaluar, 2001). Poli-cías corruptos conforman lo que uno podría llamar “grupos extorsivos”,un nombre más apropiado que “grupos de exterminación” ya que lospolicías que matan a jóvenes traficantes lo hacen porque están exigiendosu parte del dinero proveniente del narcotráfico. No obstante, en realidadla mayoría de los jóvenes pobres son asesinados en luchas de pandillas.Ésta es una de las principales razones por las que uno no puede explicarla actual ola de la violencia como simplemente un efecto de la genealogíade la violencia en el país.

La inflación, que azotó al país hasta 1994, no es un fenómeno exclu-sivamente económico; también están involucrados factores psicológicosy morales. Por lo tanto, ésta ha tenido efectos perversos sobre las actitudesy los valores de la población, especialmente entre la gente que percibíasalarios y no obtuvo nada a partir de ella. La alta inflación erosiona laconfianza mutua sin la cual no hay relación social estable entre los agen-tes económicos. Además, la inflación era considerada como una forma de“robar” a los asalariados, y había desvalorizado la credibilidad guber-namental, fomentando crisis de gobierno en el país. Psicológicamente,


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había sido utilizada como una justificación por los crímenes contra lapropiedad. Finalmente, la elevada inflación había facilitado el funciona-miento de circuitos del crimen organizado dentro del país en cuanto aque había ayudado a crear los espejismos del “dinero fácil”. Aquellos quecomenzaron a cometer delitos económicos cada vez más osados fueronayudados por la creciente dificultad de llevar registros y control socialsobre los presupuestos y las cuentas públicas. Por lo tanto, este entornoha facilitado la corrupción y el lavado de dinero, actividades que sonmuy importantes para establecer vinculaciones criminales pero que nohan sido investigadas correctamente hasta ahora.

Incluso cuando en 1994 la inflación fue controlada por el Plan Real,que estabilizó la nueva moneda en el país, ya existían las nuevas compo-nendas financieras internacionales mágicas y volátiles, incluyendo lossistemas transnacionales de lavado de dinero para la corrupción guber-namental y el crimen organizado. Desde entonces, los crímenes financie-ros han recibido más atención y han sido arrestados algunos criminalesricos y de cuello blanco. Pero aún se sabe muy poco acerca de estos delitosy tampoco están controlados, incluyendo a aquellos relacionados con eltráfico a gran escala y sus instrumentos de lavado de dinero.

Es también un hecho que, para compensar las caídas en el salarioprovocadas por el desempleo, los bajos salarios, la inflación y las nuevasdemandas de consumo, las familias pobres han colocado a sus niños yadolescentes en el mercado laboral para incrementar sus ingresos. Variosestudios señalan el crecimiento de esta categoría de trabajo y un índice dedesempleo mayor entre los jóvenes. Sin embargo, la mayoría estos jóvenesy niños –muchos de los cuales trabajan informalmente en las calles– nun-ca se unen a grupos criminales, a pesar de su posición vulnerable. Sola-mente un número pequeño de ellos se involucra con las pandillas detraficantes o ladrones. Las necesidades básicas o el deseo de ayudar a susfamilias no son suficientes razones para explicar porqué algunos se unena estas pandillas y otros no lo hacen, aunque detrás de sus acciones ydecisiones personales está la necesidad de ganar dinero. De hecho, pocaspersonas pobres optan por una carrera criminal. En un trabajo de campohecho en un barrio pobre de Río de Janeiro, estimé que alrededor del 1%de la población total (380 personas de una población de 120.000) pertene-cían a las pandillas de traficantes, y cerca de 1.200 personas estuvieroninvolucradas en hurtos y asaltos (Zaluar, 1994).

La existencia de una nueva forma de mercado informal es otro ele-mento de la paradoja brasileña. Los mercados informales siempre hanexistido en Brasil y han sido una importante fuente de ingresos paraaquellos con poca calificación laboral o poca educación escolar. Estosmercados informales han desarrollado redes personales y complicadasreglas para la ocupación de las principales calles en los centros urbanos.


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No obstante, en las últimas décadas, se les han unido los vendedorescallejeros que ofrecen varios productos falsificados, algunos de los cualesfueron contrabandeados de otros países, y diversos tipos de mercaderíasque han sido robadas de camiones, residencias y peatones. El comercioinformal, que tradicionalmente ha sido una vía de escape al desempleo yuna alternativa para el trabajo alternativo, consiguientemente se ha uni-do al crimen organizado. Esto es aún más evidente debido a sus conexio-nes con las tiendas que venden oro, los talleres mecánicos, partidas deautos chocados, vendedores de antigüedades, algunos de los cuales sehan convertido en puntos de recolección de mercadería robada. Se hadescubierto recientemente que incluso algunas empresas legales de trans-porte de cargas son parte de la red del robo de automotores. Sin embargo,hasta ahora han habido escasas investigaciones sistemáticas acerca deestas redes, aunque a veces los policías reprimieron duramente la últimalínea: los vendedores callejeros.

Impunidad en el sistema judicial

Las raíces del crimen organizado en algunas instituciones son igual-mente importantes para comprender el crecimiento de los delitos violentosen Brasil, alcanzados con estrategias de corrupción; funcionamiento des-igual del sistema judicial debido a prácticas organizacionales creadas ymantenidas por aquellos que trabajan en él; el Código Penal obsoleto adopta-do por los gobiernos republicanos. Todo ello, creó “islas de impunidad”, unaexpresión concebida por Dahrendorf (1987) para referirse a otros países.

De nuevo, las vinculaciones del poder político con las institucionessiguen siendo el quid de la cuestión. Aunque el Poder Judicial es hoy endía un poder independiente (demasiado independiente, se dice), el Ejecu-tivo designa a los miembros del sistema fiscal, aquellos quienes supervi-sarán y revisarán sus gastos. El Ejecutivo también designa los ministrosde las Cortes de Primera Instancia así como también a los jefes de losdepartamentos de policía civiles y los comandantes de la policía militar.Ambos son fuentes de fácil corrupción ya que ni unos ni otros tienen laautonomía y voluntad necesarias para combatir eficazmente las violacio-nes de la ley. La reforma del Estado está avanzando lentamente.

Actualmente, Brasil es una democracia electoral. Pero las eleccionesson muy costosas en Brasil y los candidatos reciben contribuciones, nosiempre admitidas públicamente, de muchas fuentes, incluyendo aque-llas provenientes de negocios ilegales. Se necesita imperiosamente másaccountability o más transparencia para cambiar este panorama.

El funcionamiento –muy ineficaz e injusto– del sistema judicial enBrasil ha desempeñado un importante papel en la crisis de moralidad y el


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debilitamiento del ethos del trabajo, y permitió a los delincuentes a que serefugien en el país. Un increíblemente elevado porcentaje de homicidiosno se investiga correctamente y sus autores nunca son identificados. Unestudio de la Justicia Penal en San Pablo (apud Adorno, 1990) ha encon-trado mayores porcentajes de condenas entre aquellos acusados de robo,hurto y tráfico de drogas que entre aquellos acusados de homicidio yasalto. Otro estudio reveló que solamente el 1,38% de los homicidios co-metidos contra niños y adolescentes hasta 17 años fueron investigadosefectivamente, con las víctimas y los sospechosos identificados, y trans-formados en investigaciones policiales y casos judiciales que dieron lu-gar a sentencias (Mesquita, 1996). En Río de Janeiro, otro estudio demues-tra que el 92% de los casos judiciales por homicidio fueron devueltos a lapolicía porque fueron mal investigados; es decir que solamente el 8% delos asesinatos registrados por policías bajo forma de una investigaciónfueron de hecho juzgados (Soares et al., 1996).

Tanto trabajadores como delincuentes tienen una visión moral delcrimen que lo relaciona con un castigo necesario. Sin embargo, las diná-micas de las interacciones que describiré más adelante transforman estavisión en una versión cínica, instrumental y manipuladora de la ley departe de aquellos que han sido procesados. La suerte, la manipulación deactores judiciales y el debido proceso de la ley, las presiones ocasionalesy sobornos antes, durante y después del proceso judicial, la rutinariacorrupción de policías, la intimidación de posibles testigos por el uso dearmas, el terror ejercido sobre vecinos y un muy lucrativo negocio consti-tuyen incentivos y justificaciones por los crímenes cometidos, incluso losmás reprobados discursivamente como el homicidio doloso.

Como institución, la Policía tiene una imagen muy negativa. Cuandoalguien la evalúa de manera positiva, generalmente se está refiriendo auna persona específica, tal como un policía que conocía o a un juez quetomó una decisión justa. Las cárceles y los distritos policiales son equipa-rados con las “escuelas de criminalidad”. El Sistema Judicial en su tota-lidad es percibido como “impulsado por el dinero”, como la mayoría delas organizaciones nacionales hoy en día. Los policías todavía tienen elpoder de iniciar una investigación registrando un “auto da prisão emflagrante” (Acta de Delito Flagrante) o cualquier otra prueba necesariapara un proceso judicial. A veces también mantienen la práctica secular,desvinculada de las normas institucionales existentes y de los derechosconstitucionales de los ciudadanos brasileños, de torturar presos, princi-palmente gente pobre y de raza negra, para sacarles confesiones acercade sus supuestos actos delictivos.

La impunidad es otro efecto de su frágil ethos profesional y precariaformación técnica como investigadores. Muchos delincuentes nunca sonatrapados, lo cual es un estímulo para repetir actos delictivos, según ellos


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mismos sostienen. Y puesto que el dinero puede garantizar impunidad,tanto porque un policía no registrará el hecho y tampoco comenzará asíuna investigación, o porque los abogados bien pagos saben cómo evitarprocesos judiciales o condenas una vez que éstas han sido dictadas, sehace aún más atractivo unirse a las pandillas del narcotráfico (Zaluar,1998). Cuando son interrogados, los acusados pueden mentir porque nose encuentran bajo juramento de decir la verdad. Sin embargo, los capri-chos y deseos de los traficantes pueden ser decisivos para el resultado dela carrera de un joven (Zaluar, 1994; Lins, 1997).

Tráfico de drogas en el Brasil

El tráfico ilegal de drogas nunca había sido un problema social im-portante en el Brasil hasta fines de los años 70. Entonces, la cocaína co-menzó a ser negociada a gran escala, siguiendo las nuevas rutas elegidaspor los cárteles colombianos y la mafia ítalo-norteamericana. Por estasrutas los cargamentos de cocaína eran enviados a Europa y a los EE.UU.A lo largo de esta ruta, atravesando varios estados, pueblos y ciudadesbrasileñas, incluyendo Río de Janeiro y San Pablo, surgieron nuevos mer-cados de consumo para estas drogas. Desde principios de los años 80,hubo una clara estrategia de mercado orientada a cambiar los hábitos delos consumidores de droga en esas ciudades. Anteriormente, el mercadoilícito de drogas se refería casi exclusivamente a la marihuana, que erauna droga clandestina y marginal y nunca tuvo gran importancia econó-mica ni recibió una rígida política represiva. Así, la cocaína comenzó aser ofrecida a un precio accesible para muchos.

El tráfico mismo cambió. Ya no es llevado a cabo a nivel familiar y pormedio de relaciones cara a cara con el “hombre del camión” que trajo lamarihuana de Pernambuco, el estado que lo produce. Una nueva organiza-ción compleja, diversificada y muy bien armada, en la cual cualquier conflic-to comercial y personal es solucionado por medio de las armas, arribó con unculto viril por las armas y por violentas exhibiciones de poder. Esto creó lascondiciones que tentaron muchos jóvenes con bajos ingresos a involucrarseen una muy localizada pero mortal guerra (Zaluar, 1994, 2002). Hoy, la co-mercialización de drogas se convirtió en sinónimo de lucha de pandillas enla mayoría de los pequeños pueblos y grandes ciudades brasileñas.

Hay varias nuevas y diversas redes que conectan a los estados brasi-leños (San Pablo, Mato Grosso, Rondonia, Paraná, Minas Gerais, EspíritoSanto, Rio de Janeiro) y otras que conectan a Brasil con los países produc-tores (Paraguay, Bolivia, Perú, Colombia) a través de los cuales la cocaínay las armas alcanzan su destino dentro de los pueblos y las ciudades. En ladirección contraria, la mercadería robada –automóviles, camiones, joyas,


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electrodomésticos, cargamentos–, sustraídas de sus propietarios en auto-pistas, caminos, calles o residencias dentro de esos estados y utilizadosen los intercambios no monetarios por drogas ilegales, alcanzan fácil-mente su destino final. Este silencioso y disimulado estilo de tráfico con-trasta con aquel ruidoso y sangriento en los puntos de venta dentro de lasfavelas de Río de Janeiro, Vitoria, Belo Horizonte, Recife y San Pablo.

Aunque no es coordinado completamente como un esquema mafioso,el narcotráfico en Río tiene una eficiente estructura horizontal por el cualuna villa miseria que se queda sin drogas o armamento inmediatamentelos obtiene de villas aliadas: tanto en las redes del CV (Comando Rojo), o enla red del TC (Tercer Comando), las dos organizaciones más conocidas denarcotráfico y tráfico de armas. Estas redes o comandos conjugan las carac-terísticas de una red geográficamente definida, que incluye puntos centra-les o de difusión, de los que se establecen otras articulaciones sobre la basede reciprocidad horizontal. Esto tiene aspectos positivos y negativos. Debi-do a tales intercambios, los adolescentes mueren no sólo en guerras por elcontrol de puntos de comercialización, sino también por cualquier motivoque amenace el estatus u orgullo de los adolescentes que están tratando deafirmar su virilidad– el llamado Sujeito Homem (Alvito, 1996; Lins, 1997).

Hay una división funcional entre las villas, algunas de ellas funcio-nan como centros de distribución para la venta al por menor, mientrasque otras lo hacen como puntos de venta de pequeños traficantes. En lasprimeras, las pandillas excesivamente bien armadas dominan a pobla-ción local con reglas de seguridad extremadamente despiadadas. En lassegundas, la situación de inseguridad varía, dependiendo también de larelación entre las pandillas del narcotráfico y los policías militares loca-les, o el barrio y la policía. Debido a esto, la Federación del Favelado de laAsociación de Habitantes estima que alrededor de un 20% de los“favelados” han dejado sus respectivas villas.

El tráfico de drogas ha desarrollado divisiones entre villas tan cerra-das entre sí que sus calles y construcciones internas se fusionan. Aunquelos vecinos todavía reconocen las áreas por sus nombres originales, aho-ra son consideradas oficialmente como un complejo. En uno de estoscomplejos, llamado “Alemão”, después de la muerte del líder que unificóvarios “favelas”, no solamente hubo allí un estado de guerra entre susrespectivas pandillas relacionadas con traficantes; los vecinos prohibie-ron el traspaso de las fronteras artificiales entre ellas. Muchos adolescen-tes han sido muertos porque pasaron de un área a otra, también debido ala existencia de las dos redes más grandes de este crimen-negocio.

De todas formas, entre algunos de los jóvenes, son bien valoradosaquellos que se aferran a las calles de las favelas y los distritos, a lostraficantes y a sus organizaciones. Sus símbolos –la marca TCK para elTC o Nike para el CV– son usados como maneras de identificarse entre sí.


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Los adolescentes dicen que pertenecen a uno de ellos como si fueransimpatizantes de un equipo de fútbol. También absorben el ethos del gue-rrero con todas sus consecuencias diciendo que tienen enemigos por to-das partes y necesitan armas. Finalmente, demuestran simultáneamenteun profundo aborrecimiento hacia los policías y un temor a ser conside-rados delatores. Esta posibilidad representa un gran riesgo de ser asesi-nados y una enorme humillación por perder el respeto de sus compañe-ros. Al mismo tiempo hablan acerca del odio que tienen hacia los trafican-tes que han matado a amigos, parientes cercanos o vecinos inocentes.Algunos de los consumidores abusivos, que tienen vínculos con los dis-tribuidores, también expresan el odio que sienten por la dependenciaadquirida por aspirar cocaína, la droga pesada más comúnmente usadaentre ellos. La actual resistencia hacia los traficantes puede explicarsedebido a que recientemente ha habido un cambio en la jerarquía del CV:los líderes más viejos, generalmente en prisión, han sido desplazados portraficantes más jóvenes que eran más rebeldes y tenían menos vínculoscon los habitantes locales. La mayoría de estos jóvenes delincuentes ins-piraron solamente miedo o terror entre los vecinos.

Los pequeños traficantes en las villas brasileñas, a pesar de su apara-to militar, de hecho ayudan a aquellos situados más arriba en la organi-zación, es decir, aquellos que producen y negocian toneladas de drogasilícitas, para acumular capital en otra parte. Aún poco se sabe sobre ellasen Brasil: quiénes son, cómo y donde viven, cómo hacen contactos en elsubmundo del crimen.

El ethos del guerrero y la lucha

Hay un contexto de un ethos masculino del guerrero engendrado en laspandillas del narcotráfico que ayuda a entender la apelación cada vez ma-yor a la violencia en tales lugares. Debido a que los jóvenes se han socializa-do en parte de esta manera (Elias y Dunning 1993: 10-11) compartiendo suscódigos con los cuales buscan respeto y consideración de los miembros de lapandilla. Muchos piensan que este contexto social es un componente natu-ral y eterno de la interacción social ya que ellos tienen amigos o parientes quehan sido parte de las redes de tráfico. Puesto que estos jóvenes intentan noviolar sus reglas principales, se convierten en conformistas y pierden auto-nomía, y por lo tanto son denominados teleguiados.

Pero estos jóvenes pobres reciben, en sus respectivos barrios, los ins-trumentos de su poder y placer de otros que vienen de otras partes. Esto esposible debido a funcionamientos institucionales convenientes y la in-fluencia de valores que los urgen a la búsqueda de sensaciones y dinero.Sin embargo, más allá de cualquier nexo de causalidad objetiva, aún


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aquellos que tienen lugar en el plano simbólico, algunos de ellos, pero notodos, se sometieron a las mismas condiciones, “delegar al mundo lospoderes que los seducen a la criminalidad” (Katz, 1988). En este ordeninterno, actúan como autores de sus acciones.

Para los jóvenes, la fuente principal de orgullo descansa en el hechode que son parte de la pandilla, usan armas, se unen al robo y al saqueo, sehacen famosos por ello, y, si tienen la “predisposición apropiada”, puedenascender algún día en la pirámide del crimen (Zaluar, 1994; Lins, 1997).Así, las estrategias de reclutamiento de jóvenes –calculadas de acuerdo acuántos distribuidores permanentes (de 10 a 30) necesita el punto de co-mercialización– se basan tanto en la perspectiva de ganar “dinero fácil”como en la fascinación de los jóvenes por el poder y la fama.

De todas formas, la ambivalencia siempre se ha expresado en laspalabras empleadas por ellos para denotar acciones criminales. “Vicio”,“retraso”, “parada”, “diablo de condominio” expresan lo contrario deltrabajo valorado moralmente (Zaluar, 1994). Los aplican para explicarporqué alguien está atrapado en un círculo de venganza, en matanzas asícomo en persecuciones policiales. “Revuelta” es el término positivo usa-do para denotar a los que no aceptarán sueldos bajos y trabajo duro,basado en la simple concepción de justicia social y orgullo masculino quedesafía la explotación económica. Pero la injusticia puede también serotro cruel delincuente o policías corruptos.

Sin embargo, la venta de drogas es citada generalmente por trafi-cantes desilusionados como un lugar de desconfianza y animosidad,donde no hay respeto excepto por el arma de otro hombre. Es tambiénun mundo sexualmente cargado, viril. Todos los hombres llevan armas;llevar un arma es “caminar acompañado” o “tener tu fierro en tu cintu-rón”. Mostrar el arma, o “sacar el palo”, es una característica común deesos delincuentes urbanos, una característica que puede resultar a me-nudo fatal. En vez del verbo “robar”, dicen “montarse” a sus víctimas,una expresión usada tanto para asaltar gente en la calle como paraingresar en casas. Matar a alguien es “acostarlos”. El público principalpara tales exhibiciones son al parecer las mujeres a las que están inten-tando impresionar con su poder y dinero en sus bolsillos. Las mujeresconfirman esta versión:

“…Entonces un individuo entra y pone un arma en su cinturón, piensa quees realmente canchero, se levanta un montón de mujeres, le hace un bebé auna de ellas, y muere de un día para el otro. A veces los tipos más viejosconsiguen que las mujeres se metan en esto, que no tienen nada que vercon la escena, y piensan que todo va a estar bien, que todo va a ser comoaquel tipo famoso con todo tipo de mujeres, con collares del oro, y van atenerla fácil, van a un hotel agradable en un coche de lujo y todo eso... A la


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mayoría de las mujeres les gustan los delincuentes... debido a las armas,calculan que si alguien se mete con ellas, tendrán su merecido...”

Aquí puede estar el quid de la cuestión: un exacerbado orgullo mas-culino y una sed de poder desenfrenado en un contexto histórico de crisismoral e institucional, con restricciones ineficientes hacia el altamentelucrativo mercado de las drogas ilícitas y en expansión. Internamentepara la pandilla, hay una cruel estructura de poder. Para mantener con-trolada la salida de cocaína, un “puntero” o “jefe” debe estar constante-mente alerta. Él debe cerciorarse de que sus competidores no estén sa-cando una tajada demasiado grande vendiendo más o mejores produc-tos o adquiriendo más armas. Él tiene que negociar con sus proveedoresnacionales e internacionales así como con los policías militares locales,que comúnmente reciben parte de las ganancias, de lo contrario es esta-fado, es reemplazado en su puesto por sus competidores tanto dentro yfuera de su pandilla, dentro y fuera de la cárcel (Coelho, 1989; Zaluar,1988, 1994). El dinero en el negocio de la droga se concentra en losniveles más altos. La mitad de las ganancias van al “hombre en elfrente” o “traficante”, el 30% al “gerente”, quien hace las cuentas, yalgunos porcentajes al “vapor”,2 quien permanece en el punto de co-mercialización y distribuye pequeñas cantidades de cocaína a los“aviones”, distribuidores muy jóvenes que finalmente llevan la drogaa los clientes. Estos últimos son los que generalmente son arrestados yprocesados. Comúnmente apenas reciben “cargas” para vender, porlas que son enteramente responsables. Pueden venderlas después deaumentar su peso con sustancias baratas para incrementar las ganan-cias; pueden consumir la mayor parte de las mismas, que los hacepropensos a ser asesinados por el traficante. La pena de muerte es lasentencia para quienes repetidamente no pagan o para quienes “cor-tan” excesivamente la mercadería.

La posición política ocupada por los traficantes no está, pues, clara-mente definida. Pueden ser alabados por el respeto que tienen por susvecinos o por las muchas actividades sociales que auspician dentro delas villas. En sentido opuesto, pueden ser detestados por la forma en queseducen u les ordenan a las chicas a tener relaciones sexuales con ellos,así como por la amenaza continua que sus armas representan para cual-quier caso de conflicto o sospecha de traición que involucre a traficantes,habitantes desarmados y policías.

No obstante, los menores de edad mencionaron que las pandillascriminales otorgan más seguridad a sus miembros, puesto que aseguranasistencia jurídica que incrementa las chances de no ser condenados,cuanto más alto esté el menor en la estructura del crimen organizado.Puesto que el dinero puede comprar defensas, y las armas ofrecen la pro-


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tección proveniente del miedo, ellos piensan que es conveniente cometermás delitos para tener dinero, armas y respeto interno así como siempregozar de la protección de la pandilla. De hecho, su preferencia por el robocon armas se explica por el hecho de que pueden silenciar posibles testi-gos por temor, infligir temeroso respeto hacia los cómplices y ofrecer elarma como “convite” a los policías, maneras múltiples de escapar al arres-to y dificultar la condena.

En la vida real este cálculo puede probarse inefectivo en cuanto a queno elimina completamente la probabilidad que un delincuente pobre omenos importante pueda atravesar la experiencia de ser molido a golpes,torturado o extorsionado por una suma de dinero que no puede propor-cionar. O que pueda levantar sospechas tanto por parte del traficantecomo de los policías corruptos de que está ganando mucho dinero. Lasituación puede tornarse, como dicen, “siniestra”. Pueden ser asesina-dos por cualquiera de ellos. Pueden ser despojados de sus armas y merca-derías que acaban de robar y hasta pueden ser encarcelados si los poli-cías prefieren demostrar que están trabajando o para incrementar susapuestas en el juego de la corrupción. También pueden ser acusados decrímenes que no cometieron como una forma de demostrar el cumpli-miento del deber en los distritos policiales. Además, las relaciones depoder y la división del trabajo, generalmente muy explotadora, tambiénrestringen las actividades criminales.

Las pandillas locales emprendieron violentas luchas por mujeresdurante o después de los bailes organizados por los jóvenes durante loscuales escuchaban nuevos estilos musicales que recomendaban la con-frontación violenta con el “sistema”. La historia de la guerra entre ZéPequeno y Manoel Galinha es bien conocida. Manoel Galinha era unapuesto hombre de trabajo con una hermosa novia, que era deseada porZé Pequeno, un líder de una pandilla que ampliaba su negocio de drogasa punta de pistola.3 Él lo “quería todo”, para asumir el control de todoslos puntos de comercialización de droga en el barrio. Él también deseabala mujer de Manoel. Manoel decidió organizar a su propia pandilla yvengarse. Comenzó una guerra que ha durado varios años, involucrandoa otras pandillas incluso después de que sus principales protagonistasfuesen muertos. Cientos de jóvenes murieron en el proceso porque la ca-dena de venganza personal es especialmente áspera entre pandillas denarcotraficantes (Zaluar, 1985 y 1994).4 Pero es más que probable que lasfrecuentes matanzas se deban al hecho de que las drogas y las armas ingre-san fácilmente al país. Inclusive, no debe olvidarse que traficar en Río aveces es realmente complicado porque hay muchas pandillas e individuosque luchan por el poder y las posiciones dentro de la comercialización.Surge el mismo tipo de disputas por mujeres, por armas, por droga, y porbienes robados. Como dijo un joven y desilusionado “vapor”:


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“Traficar droga es un negocio de venganza. Los traficantes tienen siempreun ojo puesto en los bienes de otros hombres, incluso en sus mujeres.Matarían sólo para conseguir la mujer de otro hombre.”

Desde fines de los años 70 en adelante, la posesión de armas hacreado, para aquellos jóvenes involucrados en la guerra del narcotráfico,un poder militar que ha quebrantado las bases de autoridad. Tanto losmaestros de escuela como los líderes locales han visto disminuida suautoridad con relación a los jóvenes que tienen el poder del dinero y lasarmas (Guimarães, 1992; Zaluar, 1988, 1994). Hoy, a veces los niños nopueden ir a la escuela ni asistir a actividades en las que practican depor-tes, artes, y profesiones debido a las luchas entre las villas vecinas. Inclu-so aquellos adultos experimentados y políticamente involucrados quehan trabajado en numerosas organizaciones barriales (Zaluar, 1985) hanperdido poder y ahora están intentando recuperarlo con la ayuda delgobierno local.

Los traficantes también han tenido éxito penetrando varias organiza-ciones voluntarias y públicas, tales como los basureros comunales quetrabajan para la compañía municipal de recolección de residuos –Comlurb–o los paramédicos de las ambulancias de los hospitales públicos. Inclusoaquellos que no son parte de las pandillas son obligados a transportardrogas o armas dentro de los vehículos de un lugar de la ciudad a otro,sin levantar sospechas. Aquellos que no cumplen son asesinados. Ade-más, los traficantes de la organización criminal que prevalece en SanPablo –Primeiro Comando da capital– comenzó a traficar en favelas de Ríode Janeiro como socios del CV. Al menos 70 hombres escaparon de lajusticia mudándose a otro estado y uniéndose a traficantes predominan-tes en seis villas en Río para ejercer el negocio altamente lucrativo delnarcotráfico. Trajeron las tácticas terroristas que comenzaron a ser utili-zadas en enero de 2003. Duró solamente tres meses. Algunos líderes fue-ron atrapados y la orientación de la investigación se corrió finalmentehacia la esfera nacional e internacional.

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Notas

1. Sergio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil.2. Este término denota un hombre capaz de desaparecer rápidamente y de ser respon-sable por la distribución de drogas a los vendedores. Él es quien cuida los puntos deventa siempre cambiando de lugares y administra su personal. En la estructura, es elsegundo del gerente, quien es el administrador y lleva los libros contables.3. La primera pandilla que entró en guerra con Zé Pequeno, que conducía la pandillamás poderosa del barrio, era la llamada caixa-baixa, una pandilla de ladrones que letraían mercadería robada para vendérsela. Debido a las elevadas comisiones con quese quedaban, mataron a Zé Pequeno y asumieron el mando luego de una feroz lucha,siendo casi todos muertos en una lucha posterior con el Comando Rojo. Esta pandillatenía una política de búsqueda de apoyo en la población local y por lo tanto combatea los ladrones locales que se meten con sus negocios. También sigue la estricta regla dela pena capital para los traidores o para los que maten por venganza personal. Lamuerte es el castigo para los hombres, mujeres, y “menores de edad” que matan pormotivos personales, pero no para violadores.4. Un total de 722 jóvenes fueron asesinados a lo largo de los 15 años de guerra en estebarrio.


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REGLAS SIMILARES, RESULTADOS DISTINTOS: LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS ARGENTINAS...

Reglas similares, resultados distintos:Reglas similares, resultados distintos:Reglas similares, resultados distintos:Reglas similares, resultados distintos:Reglas similares, resultados distintos:las instituciones políticas argentinas y brasileñaslas instituciones políticas argentinas y brasileñaslas instituciones políticas argentinas y brasileñaslas instituciones políticas argentinas y brasileñaslas instituciones políticas argentinas y brasileñasen perspectiva comparadaen perspectiva comparadaen perspectiva comparadaen perspectiva comparadaen perspectiva comparada*

Juan Abal Medina (h.)**Julieta Suárez Cao***Facundo P. Nejamkis****

Introducción

El presente trabajo se propone estudiar los derroteros divergentes delos sistemas de partidos de la Argentina y Brasil, a partir de la década del90. El análisis se iniciará con la presentación de las claras similitudes queexisten entre los diseños institucionales de ambos países, en términos defederalismo, presidencialismo y sistema electoral. A continuación, se se-ñalarán las fuertes diferencias existentes entre ambos casos en relacióncon sus partidos políticos y a sus respectivos sistemas partidarios. Alenfocar el análisis en los últimos años, el trabajo muestra cómo Brasil,ejemplo clásico de política sin partidos, va desarrollando un sistema rela-tivamente estructurado de la competencia partidaria mientras que Ar-gentina, que presentaba históricamente un sistema mucho más sólido,asiste al debilitamiento de los patrones de interacción partidarios.

Así entonces, mientras que en un caso observamos la creciente estabi-lidad de sus patrones de competencia junto a la institucionalización desus partes componentes a pesar de la cantidad de partidos políticos exis-tentes; en el otro, notamos que se acrecienta la fragmentación de los parti-dos y el quiebre estructural de sus pautas históricas de interrelación.

El trabajo concluye con la presentación de una serie de factores expli-cativos de las tendencias a la estructuración o desestructuración de lospartidos y sistemas partidarios, que combinan los efectos de la existenciade un partido de izquierda competitivo, con los del presidencialismo decoalición ministerial y, centralmente, con la performance en la gestión esta-tal desarrollada por los partidos en el gobierno.

* Una versión anterior de este artículo fue publicada en la Revista Argentina de CienciaPolítica 6-7. Buenos Aires, Eudeba, 2003.** Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de General San Martín,CONICET, [email protected].*** Universidad de Buenos Aires, Northwestern University, CONICET,[email protected].**** Universidad de Buenos Aires, Universidad de Quilmes, [email protected].


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JUAN ABAL MEDINA (H.) - JULIETA SUÁREZ CAO - FACUNDO P. NEJAMKIS

I. Breve recorrido histórico

Desde la última oleada democratizadora en América Latina, la litera-tura especializada ha comenzado a estudiar las peculiaridades de lasinstituciones políticas en las nuevas democracias (Mainwaring y Scully,1995; Mainwaring y Shugart, 1997). La discusión acerca de cuán demo-cráticos pueden ser estos nuevos regímenes pos-autoritarios en contextosde subdesarrollo económico y desigualdad social y política (O’Donnell,1997; Collier y Levitsky, 1998; Nun, 2000) y el impacto de estos diseñoshíbridos sobre la consolidación de un juego político competitivo constitu-yen una materia recurrente en nuestra disciplina.

En el Cono Sur los casos de Argentina y Brasil conforman ejemplossimilares en diversos aspectos. Por un lado, comparten una evoluciónhistórica afín, ambos países se integraron al mercado internacional deuna manera periférica y dependiente pero desarrollaron importantes oli-garquías regionales ligadas al capital extranjero (Cardoso y Faletto, 1969).Asimismo, experimentaron gobiernos populistas que modificaron la es-trategia de desarrollo económico, de un modelo de exportación de bienesprimarios provenientes del agro a una estrategia de crecimiento internosostenida por la industrialización por sustitución de importaciones. Es-tos regímenes incluyentes fueron derrocados por una coalición cívico-militar particular que O’Donnell denominó burocrática-autoritaria (1972),que conformaron gobiernos de diversa fortuna.1 Las similitudes parecenagotarse en lo referente a las transiciones democráticas de ambos países.Mientras que en la Argentina ésta ocurrió por derrumbe del gobierno defacto tras la derrota militar en la Guerra de Malvinas, en Brasil la transi-ción fue pautada por el régimen militar y las nuevas autoridades civilesse ajustaron a sus reglas (Huntington, 1968; O’Donnell, Schmitter yWhitehead, 1986; Linz y Stepan, 1996).

En lo referente al entramado institucional pos-autoritario, a pesar deun fugaz coqueteo con el parlamentarismo, producto del debate sobre lahipótesis de que los incentivos generados por el presidencialismo dismi-nuyen la probabilidad de supervivencia de regímenes democráticos en cri-sis (Linz, 1987), ambos países mantuvieron el sistema presidencial comoforma de gobierno. Del mismo modo, Argentina y Brasil presentan robus-tos sistemas federales (Mainwaring, 1997; Calvo y Abal Medina, 2001).

Las similitudes estructurales expuestas nos permiten descartar estascaracterísticas como una posible causa de las diferencias encontradas enla dinámica del juego político. En particular en lo tocante al sistema par-tidario, Brasil ha sido considerado como el arquetipo de la fragmentacióny atomización por antonomasia (Mainwaring, 1997), mientras que el sis-tema de partidos argentino se ha caracterizado históricamente por su


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persistencia y estabilidad, aun en un contexto de poliarquía inestable(Abal Medina y Suárez Cao, 2002).

II. Algunas disquisiciones teóricas sobre los nivelesde análisis

Operativamente, consideraremos este proceso de alteración de la es-tructura de la competencia a través de dos dimensiones diferenciadas:

(i) A partir del sistema de partidos y la estructura de la competencia.(ii) Desde el nivel de los partidos políticos y su institucionalización.

La distinción resulta relevante ya que es frecuente encontrar en laliteratura sobre los sistemas de partido cierta confusión conceptual entrelas características correspondientes al sistema mismo y aquellas que serefieren a sus partes componentes, esto es a los partidos políticos (AbalMedina, 2002). En particular para el caso de América Latina, las dificul-tades de exponer los límites entre ambos esquemas conceptuales son es-pecialmente notorias. Si bien éstos se encuentran íntimamente relaciona-dos, el foco de análisis puede residir en alguno de ellos o en ambos. Deesta manera, la especificidad viene dada en que es posible distinguirconceptos y teorías que les son propias a cada campo.

Con respecto al nivel del sistema partidario, la literatura especializa-da lo caracteriza a través de diversos enfoques. A partir de una síntesis deesas propuestas, hemos discernido cuatro variables claves a la hora detipificar a los sistemas de partidos: (a) el número de partidos,2 (b) la can-tidad de clivajes relevantes,3 (c) la distancia ideológica,4 y (d) la estructu-ra de la competencia. Esta última categoría constituirá el foco del análisisdel presente trabajo, puesto que en los casos estudiados es lo que presentamayor relevancia empírica y teórica al momento de entender la dinámicade estos sistemas de partidos.

Es posible distinguir dos patrones antagónicos de estructura de la com-petencia: esta puede ser cerrada y predecible o abierta e impredecible (Mair,1997). Estos patrones surgen de la combinación de diversos factores como:

(i) La alternancia en el gobierno.(ii) La innovación o familiaridad de las fórmulas de gobierno.(iii) La accesibilidad al gobierno restringida a algunos partidos o no.

En lo relativo a los partidos políticos, si bien no existe una únicadefinición ampliamente consensuada que nos permita distinguir qué ins-titución5 es un partido político de aquéllas que no lo son,6 en el marco delpresente trabajo consideraremos que un partido político es una institu-ción, con una organización que pretende ser duradera y estable, que


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busca explícitamente influir en el Estado, generalmente tratando de ubicara sus representantes reconocidos en posiciones del gobierno, a través dela competencia electoral o procurando algún otro tipo de sustento popu-lar. (Abal Medina, 2002).

Una de las dimensiones más relevantes de los partidos políticos es sugrado de institucionalización. Por institucionalización entendemos el pro-ceso por medio del cual los partidos políticos o el sistema de partidos ad-quieren valores y estabilidad (Huntington, 1968). Además de este aspectointerno de la institucionalización, es posible distinguir uno externo en rela-ción con el entorno, por ejemplo la autonomía del aparato estatal. Resultaimportante aclarar que muchas veces el nivel de institucionalización de lospartidos políticos difiere altamente de aquel del sistema de partidos, enespecial en las nuevas democracias (Randall y Svasand, 2002). Del mismomodo, una desigualdad extrema en la institucionalización individual decada partido, afecta tanto a la competitividad del sistema de partidos comoa la equitativa representación de los ciudadanos.

III. Argentina y Brasil: una historia institucional semejante

Como apuntábamos en la introducción del presente artículo, Argen-tina y Brasil presentan grandes similitudes históricas, estructurales e ins-titucionales. Ya nos hemos referido a las históricas y estructurales. Aho-ra, en este apartado, el énfasis estará puesto en las similitudes institucio-nales de los países más grandes del Cono Sur.

Federalismo

Las reformas constitucionales post-autoritarias acrecentaron los pode-res estaduales o provinciales en Argentina y Brasil. La descentralización depoderes antiguamente pertenecientes a la órbita nacional acrecentó el poderde los actores provinciales o estaduales y muchas veces debilitó al CongresoNacional como arena de negociación, sustituyéndolo por ámbitos más cer-canos a la sede del Ejecutivo Nacional (Spiller y Tommasi, 2000; Samuels,2000). Los últimos acontecimientos de la historia argentina reciente nosmuestran al presidente negociando directamente con los gobernadores pro-vinciales el apoyo legislativo para medidas principalmente económicas.Asimismo, tanto en Argentina como en Brasil, el control de la nominación decandidatos legislativos se mantiene a nivel distrito (provincias o estados),donde también residen importantes fuentes de financiamiento y patronazgo.

El federalismo presenta ventajas en países del tamaño y la heteroge-neidad de Argentina y Brasil, pero también contribuye a la dispersión y


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fragmentación del poder. Un sistema de organización federal favorece ladescentralización del poder y, desde una visión más regional, ofrece a loselectores una mayor satisfacción de sus ordenamientos de preferencias. Estoes así ya que el menor tamaño de las unidades gubernamentales contribuyea disminuir el costo que sufren los ciudadanos por aquellas decisiones polí-ticas que no forman parte de sus preferencias, al ofrecer paquetes de alterna-tivas de menor envergadura (Tullock, 1969). El poder político también seencuentra más dividido territorialmente en un régimen federal. Esto tiende afavorecer los asuntos locales. No obstante, así como privilegia una orienta-ción local de la política, fortalece a los actores locales otorgándoles una grancapacidad de influencia sobre los recursos y su distribución.7

En ambos casos, el sistema federal se ve funcionalmente acompañadopor un diseño bicameral del Poder Legislativo (Lijphart, 1995). En el casoargentino, el bicameralismo resultante del diseño constitucional es sólido,aunque la forma de elección del Senado es incongruente con la manera deelección de los diputados; y sus prerrogativas son simétricas a las de laCámara baja. En Brasil, el Senado tuvo históricamente menos prerrogativasque la Cámara de Diputados. Por ejemplo, gozaba de plazos perentoriosmenores en los trámites urgentes de las leyes. La segunda cámara tenía asímás restricciones que la convertían en una cámara revisora o de veto. Esto fueenmendado en el 2001, unificando los plazos para ambas cámaras; pero lasprácticas generadas con este ordenamiento constitucional siguen vivas. Unfederalismo robusto que engendra actores locales relevantes para el procesopolítico, pero cuya influencia no puede ser canalizada por su vía habitual, yaque su bicameralismo es asimétrico, hace que los gobernadores deban influirsobre los diputados y el gobierno federal directamente. Los representantes delos estados se convierten así en brokers que van en busca de recursos al Estadocentral para distribuirlos en sus electorados locales.

Presidencialismo

La implementación de este particular sistema institucional en AméricaLatina ha generado un amplio debate en la disciplina (Linz, 1988; Sartori,1992; Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, ambos países decidieronmantener este diseño de gobierno a partir de la transición a la democracia.Incluso así lo decidió la ciudadanía brasileña en 1993 cuando, convocadapor un plebiscito, optó por no modificar el presidencialismo por un parla-mentarismo. Asimismo, tanto Brasil en 1988 como Argentina en 1994, modi-ficaron sendas constituciones, reafirmando la separación de poderes y am-pliando las prerrogativas presidenciales.8 Los presidentes argentinos y bra-sileños tienen potestad para dictar decretos o medidas provisorias, intervenirlos gobiernos provinciales o estaduales cuando el Congreso se encuentra en


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receso, vetar parcialmente y promulgar el texto no observado de las leyes, einiciar legislación, entre otros. Con respecto a la iniciativa legislativa, en elcaso brasileño, la constitución reserva ámbitos específicos de iniciativa parael Ejecutivo, como el monopolio en materia tributaria. Además, puede caratularsus iniciativas como de trámite urgente, con lo cual las Cámaras tienen unplazo máximo de 45 días para tratarlo debiendo suspender cualquier otroproyecto que estuviera siendo motivo de debate. El presidente brasileño tam-bién puede proponer enmiendas constitucionales. Por su parte, el presidenteargentino puede sufrir una insistencia de un proyecto vetado sólo con ladecisión de 2/3 de las cámaras; mientras que en Brasil se pueden imponerlas cámaras en sesión conjunta por una mayoría absoluta de sus miembrostotales. En la práctica, ambas mayorías resultan tan difíciles de lograr que eloverride deviene sumamente improbable.

De acuerdo a sus prerrogativas, Mainwaring y Shugart (1997: 49)clasifican al presidente argentino como potencialmente dominante debido asus poderes de veto y de decreto; y al brasileño como proactivo, puesto queconsideran que sus poderes de veto son menores, más allá de sus ámbitosexclusivos de iniciativa legislativa.

No obstante los parecidos de familia entre el presidencialismo argenti-no y el brasileño, en las últimas décadas del siglo XX, como veremos másadelante, Argentina constituyó un ejemplo de presidencialismo mayorita-rio, mientras que Brasil era un arquetipo del presidencialismo de coalición.

Sistemas electorales: fuertes mayorías ejecutivas y proporcionalidadlegislativa

Los sistemas electorales de Argentina y Brasil comparten sus princi-pios rectores. Ambos países eligen a sus presidentes mediante un sistemaque exige una mayoría especial para ser electos. En el caso brasileño setrata de un ballotage tradicional que requiere una mayoría absoluta enprimera vuelta (el 50% más uno de los votos) o, en su defecto, una segun-da ronda de comicios entre los dos candidatos que hubiesen recibidomayor cantidad de sufragios. En la Argentina funciona lo que podemosllamar un ballotage atenuado, la fórmula que obtiene la primera minoríarequiere un piso mínimo del 45% de los votos, o uno del 40% y un 10% deventaja sobre su principal competidor, para ser electo en primera vuelta.Si ninguna fórmula alcanza estos requisitos, se procede a una segundaronda entre las dos fórmulas más votadas.

Para elegir representantes en el Senado, tanto Argentina como Brasileligen tres por distrito. Mientras en Argentina la elección es por lista in-completa (2 senadores para el partido que obtuvo más votos y el restante


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para el que salió segundo), en Brasil se realizan elecciones uninominalespor mayoría simple cuando se renueva un tercio del Senado, o binominalescuando se renuevan los 2/3 restantes.

Si bien Argentina y Brasil estipulan métodos proporcionales parala elección de los diputados, en el primer caso su efecto se ve atenuadopor bajas magnitudes efectivas de los distritos (entre 6 y 5 promedio),la aplicación de la fórmula D’Hondt y el umbral distrital del 3% delpadrón total. Brasil, por su lado, utiliza una fórmula que produce re-sultados más proporcionales, el cociente simple o Hare, en magnitu-des de distrito considerablemente mayores (19 promedio). El electorpuede votar por una lista de partido, o de coalición o por un candidatoindividual. En el caso de Brasil las listas son desbloqueadas permi-tiendo la alteración del orden prefijado por los partidos. Así, los esca-ños obtenidos por cada lista se adjudican por candidatos en base alvoto preferencial. Por el contrario, en Argentina la elección es por lis-tas cerradas y bloqueadas.

IV. Partidos y sistemas de partidos

Los primeros años después de la transición democrática

Las similitudes institucionales desarrolladas hasta el momentoparecen detenerse a la hora de considerar a los partidos y los sistemasde partidos de los países estudiados. La literatura especializada hatendido a caracterizar a los partidos brasileños como débiles, intermi-tentes, con un bajo o inexistente nivel de institucionalización(Mainwaring, 1997). Mientras que Argentina es considerado como elcaso de América Latina con el partido de masas más importante de laregión. Lo mismo ocurre con las teorizaciones acerca del sistema departidos. Uno fue visto como uno de los bipartidismos más afianzadosdel área, y el otro como uno de los ejemplos mundiales de la hiper-fragmentación. Mainwaring y Scully clasificaban en 1995 al sistemapartidario argentino como institucionalizado y de baja fragmentación,y dejaban a Brasil en la categoría de rudimentario y fragmentado juntocon Ecuador y Bolivia.

En términos de institucionalización, resulta difícil clasificar a lospartidos tanto argentinos como brasileños. En esta ocasión, proponemosdos dimensiones para mensurar la institucionalización.9

Por un lado, una dimensión interna, definida por:(i) la infusión de valor, es decir el valor que sus miembros le otorgan

a su propia organización como un fin en sí mismo y no como unsimple medio para alcanzar otros objetivos (Huntington, 1968);


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(ii) la estructuración de la organización (Panebianco, 1990) y el ni-vel de aceptación, conocimiento y aplicación de su patrón regu-larizado de interacciones (O´Donnell, 1997: 310).

Por otro lado, la dimensión externa definida por:(i) las relaciones del partido con su entorno, entendidas en térmi-

nos de autonomía con otras organizaciones ya sean estatales,sindicales o extranacionales;

(ii) la percepción pública de la organización (Janda, 1980), en el sen-tido de cuán “reificada está en la mente pública” (Randall ySvasand, 2002: 11), es decir cuánto de ella existe en las opinionesde los ciudadanos.

Si bien es cierto que la perdurabilidad de las organizaciones parti-darias argentinas representan algún tipo de institucionalización, losniveles alcanzados en una dimensión de la institucionalización nocondicen necesariamente con los alcanzados en la otra. El casoarquetípico es el del Partido Justicialista (PJ) (Mustapic, 2002) que pre-senta un alto nivel de enraizamiento social, una classe gardée al estiloeuropeo, pero permite un amplio nivel de maniobra a nivel de la cúpulapartidaria y poco respeto por las rutinas formales internas (Levitsky,1998). Podemos decir que el PJ presenta un alto nivel deinstitucionalización externa acompañado de un bajo grado deinstitucionalización interna. De todos modos, una organización fuerte-mente institucionalizada –en su dimensión interna– puede resultar másfrágil que una débilmente institucionalizada (Panebianco, 1990), ya quela menor institucionalización interna puede darle mayor flexibilidadpara afrontar los cambios de su entorno (Levitsky, 2003: 245-246).

Los partidos políticos brasileños presentaban históricamente, conexcepción del Partido dos Trabalhadores (PT), un menor nivel deinstitucionalización en ambas dimensiones. Esto se encontraba particu-larmente incentivado por la predominancia de la política local sobre lanacional, y se verificaba en la indisciplina partidaria crónica, la existen-cia de partidos de alquiler y en la permanente migración interpartidaria.

Finalmente en relación a las organizaciones partidarias es importanteaclarar que las conceptualizaciones clásicas de los partidos que se focalizabanen su relación con la sociedad, tales como burocrático de masas, profesionalelectoral o catch-all, son difíciles de aplicar a los casos latinoamericanos yaque como se ha señalado, “la mayoría de ellos [...] son en algún gradoclientelistas, en algún grado pragmáticos y algún grado personalistas [...]Estos partidos no encajarían fácilmente en tipos ideales...” (Coppedge, 2002:119). La propuesta de Katz y Mair (1995) de desarrollar conceptos a partir dela relación entre los partidos y el Estado parece ser más provechosa para la


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realidad de América Latina donde, como dijimos más arriba, es innegable elpeso que tuvieron los estados en la construcción de sus naciones.

En relación con el sistema partidario, en el caso argentino, si bien resul-ta difícil sostener su institucionalización plena con anterioridad a 1983, elhecho de que los partidos políticos existieran, jugaran un rol importante yse relacionaran entre sí de diversas maneras, justifica que consideremosrelevante entender la forma que asumieron las relaciones interpartidariasen el período (Abal Medina y Suárez Cao, 2002). Es más, estas relacionestanto como el esquema de competencia sí mantuvieron patrones de regula-ridad comparables a aquellos de los sistemas poliárquicos más consolida-dos y estables. En este sentido, el sistema partidario argentino se encuentrainstitucionalizado en algunos aspectos y no en otros (Coppedge, 1998).

Con respecto a la estructura de la competencia, en Argentina el pri-mer turno eleccionario post-autoritario de 1983, si bien trajo la primeravictoria de la Unión Cívica Radical (UCR) en elecciones limpias y compe-titivas con el PJ, no presentó mayores sorpresas ya que las alternancias seprodujeron entre dos los partidos tradicionales. Se mantuvo así el clásicopatrón de competencia bipartidario que ya había sido observado en losintermitentes períodos poliárquicos previos: un partido gana solo la elec-ción con cifras cercanas o superiores al 50% de los votos, gobierna solo,obtiene inmediatamente o poco después la mayoría de escaños en lascámaras y aumenta su potencial electoral en las siguientes elecciones.

Tabla 1. Evolución histórica de los gobiernos, su apoyo legislativoen la Cámara baja y número efectivo de partidos. Argentina 1916-1990

ElecciónElecciónElecciónElecciónElección ResultadoResultadoResultadoResultadoResultado PorcentajePorcentajePorcentajePorcentajePorcentaje GobiernoGobiernoGobiernoGobiernoGobierno NúmeroNúmeroNúmeroNúmeroNúmerodel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganador de escañosde escañosde escañosde escañosde escaños efectivoefectivoefectivoefectivoefectivo

del partidodel partidodel partidodel partidodel partido de partidosde partidosde partidosde partidosde partidosde gobiernode gobiernode gobiernode gobiernode gobierno (NEP)(NEP)(NEP)(NEP)(NEP)

1916 UCR (48%) 41% UCR (sola) 2.98

1922 UCR (55%) 67% UCR (sola) 2.07

1928 UCR (67%) 70% UCR (sola) 1.82

1946 PJa (52%) 68% PJ (solo) 1.76

1951 PJb (62%) 91% PJ (solo) 1.20

1973c PJd (50%) 51% PJ (solo) 3.09

1983 UCR (52%) 51% UCR (sola) 2.22

1989 PJe (48%) 47% PJ (solo) 2.79

Fuentes: Elaboración propia a partir de Abal Medina y Suárez Cao, 2002; Cantón, 1973;Fraga, 1990 y Jackish, 1990; Dirección Nacional Electoral (Ministerio del Interior).Notas: a Partido Laborista y Unión Cívica Radical Junta Renovadora. b Partido Peronista.c Elecciones de marzo 1973 (fórmula ganadora: Cámpora-Solano Lima).d Frente


250


Justicialista de Liberación (FREJULI) Partido Justicialista más aliados menores. e FrenteJusticialista Popular (FREJUPO) Partido Justicialista más aliados menores.

En el caso del Brasil, las primeras elecciones con posterioridad a laredemocratización recién tuvieron lugar en 1989, ya que el presidenteprevio (1985-1989) fue elegido por la Asamblea legislativa.10 En 1989, elcandidato ganador resultó ser Fernando Collor de Melo con un partidopolítico, Partido de la Renovación Nacional (PRN), organizado para laocasión,11 otorgándole a la competencia el mismo carácter abierto e im-previsible que tenía históricamente.

Tabla 2. Evolución histórica de los gobiernos, su apoyo legislativoen la Cámara baja y número efectivo de partidos

Brasil 1945-1989

ElecciónElecciónElecciónElecciónElección ResultadoResultadoResultadoResultadoResultado PorcentajePorcentajePorcentajePorcentajePorcentaje CoaliciónCoaliciónCoaliciónCoaliciónCoalición NúmeroNúmeroNúmeroNúmeroNúmerodel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganador de escañosde escañosde escañosde escañosde escaños electoralelectoralelectoralelectoralelectoral efectivoefectivoefectivoefectivoefectivo

del partidodel partidodel partidodel partidodel partido de partidosde partidosde partidosde partidosde partidosdel Presidentedel Presidentedel Presidentedel Presidentedel Presidente (NEP)(NEP)(NEP)(NEP)(NEP)

1945 PSD •(55%) 53% PSD/PTB (80%) 2.77

1950 PTB •(49%) 17% PTB/PSP (25%) 4.10

1955 PSD (36%) 35% PSD/PTB (52%) 4.59

1960 Jánio (48%)a 21,5% UDN/PDC/ •4.55Quadros UDN PL/PTN (27%)

1989 PRN •(30.5%)b 4% PRN/PDS/PFL/PTB 8.65/PDC/PL (39%)

Fuente: Mainwaring y Shugart, 1997.Notas: a Jánio Quadros no pertenecía orgánicamente a ningún partido.b Resultados de la primera vuelta electoral. Fernando Collor de Melo se impuso en elballotage con el 53% de los votos.

Además de la estructura de la competencia es importante analizar elnúmero de partidos de nuestros casos (ver Tablas 1 y 2). Es convenienterecordar que el aumento del número de partidos no necesariamente im-plica una polarización de la competencia, “...la fragmentación del siste-ma de partidos puede reflejar una situación de segmentación o una situa-ción de polarización, esto es, de distancia ideológica” (Sartori, 1976: 159).No obstante, estos parámetros sirven para sostener la estructuración delsistema partidario argentino que presentó en ese período un número efec-tivo de partidos promedio de 2.24, frente a la fragmentación brasileña,con un número efectivo de partidos promedio de 4.93.


251


Comparando ambos casos, podemos ver lo que significa la clasificaciónque estamos utilizando. La estructura cerrada y predecible del sistema partida-rio argentino hasta los años noventa significaba que siempre ganaban losmismos partidos y lo hacían de manera semejante. Asimismo, gobernabansiempre igual (es decir solos, sin coaliciones) ya que disponían de cómodasmayorías en las cámaras. Así un espectador antes de la elección podía prede-cir con bastante seguridad como se iban a dar los resultados.

La estructura abierta e impredecible de la competencia partidaria de Bra-sil muestra todo lo contrario al caso argentino: podía ganar cualquier par-tido, podía hacerlo solo o en coalición, podía tener tanto una sólida mayo-ría parlamentaria o una bancada casi inexistente y el partido del presiden-te podía incluso ser un mero nombre de fantasía creado para la ocasión.

Las transformaciones observables a partir de la década del 90

Desde los años noventa en adelante, los sistemas partidarios de Ar-gentina y Brasil parecen estar recorriendo caminos completamente inver-sos, que llevan al argentino a la desestructuración e imprevisibilidad dela competencia, mientras que el brasileño va desarrollando pautas deinteracción más cerradas y previsibles. Esta tendencia contrapuesta a losprocesos reseñados anteriormente es evidenciable desde los primerosgobiernos de la década del 90.

Cuando sostenemos que un sistema partidario se va estabilizando esta-mos haciendo referencia a un conjunto de elementos que nos hablan tanto delos patrones de relación entre los partidos como de los partidos mismos.Básicamente, los patrones de competencia y cooperación estables son aque-llos tipos de relaciones interpartidarias que asumen una forma regular a lolargo del tiempo en términos de adaptación y control sobre las modificacio-nes de su entorno, entendiendo el sistema político como un todo.12

Los parámetros con los que se suele dar cuenta del proceso deinstitucionalización son producto de tipos ideales, inferidos a partir deexperiencias históricas concretas acontecidas en Europa Occidental du-rante el siglo XX. Por ende, no son enteramente adecuados para aprehen-der las características más relevantes de nuestros partidos. Es cierto queexisten importantes contribuciones a la hora de entender las organizacio-nes partidarias latinoamericanas a través de esos conceptos (Levitsky, 1998;Randall y Svasand, 2002). Sin embargo, al centrarnos en los sistemas departidos, creemos que la relación partidos-gobierno-Estado es más relevan-te que la relación partidos-sociedad para dar cuenta de las transformacio-nes de los sistemas partidarios. Así, desplazamos el foco de análisis de laperspectiva más clásica de los partidos en relación con la sociedad civil,hacia su desempeño en la arena política propiamente dicha, esto es cargos


252


en el gobierno, en la burocracia pública y en los órganos legislativos (Katzy Mair, 1997). La importancia histórica del rol del Estado en América latina,y particularmente en Argentina y en Brasil, así como las diferentes capaci-dades desarrolladas por ambos estados será así un elemento ponderado ennuestro análisis (Oszlak, 1982; Oszlak y O’Donnell, 1988).

Volviendo a los casos en estudio, las características resumidas ante-riormente de los partidos y los sistemas de partidos en Argentina y Brasilpermiten vislumbrar trayectorias opuestas a partir de los gobiernos de los90. Esto se verifica principalmente en relación con la estructura de lacompetencia, ya que en términos del número efectivo de partidos parecenmantener sus atributos históricos, con una leve alza en Argentina (delpromedio del período anterior de 2.24 a 3.14) y una más acentuada enBrasil (de 4.93 a 7.60).13

Tabla 3. Evolución del número efectivo de partidos en Argentinay Brasil (1990-2001)

AñoAñoAñoAñoAño ArgentinaArgentinaArgentinaArgentinaArgentina DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia BrasilBrasilBrasilBrasilBrasil DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia

1990 2.96 - 8.65 -

1994 2.75 -0.21 8.47 -0.18

1995 2.96 +0.21 8.16 -0.31

1996 3.52 +0.56 7.06 -1.10

1997 3.21 -0.31 6.90 -0.16

1998 2.90 -0.31 6.82 -0.08

1999 3.39 +0.49 7.20 +0.38

2001 3.40 +0.01 7.60 +0.40

Fuentes: Elaboración propia a partir de los datos de Dirección de Información Parla-mentaria; H. Cámara de Diputados de la Nación; http://www.camara.gov.br; Can-tón, 1973; Fuertes y Micozzi, 2002 y Mainwaring y Shugart, 1997.

A partir del primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso y aundel gobierno interino de Itamar Franco (1992-1994),14 los partidos políti-cos de Brasil actuaron con relación al gobierno conformando coalicioneslegislativas con representación ministerial. Esto no representa una nove-dad para el sistema político brasileño, aunque lo que quizás sí lo sea es lapermanencia de las coaliciones y el aumento de la lealtad de sus miem-bros. A pesar de que éste no sea un indicador enteramente confiable,15

creemos que su combinación con acuerdos paralelos a nivel de lasgobernaciones mantienen a estas coaliciones ad hoc en un equilibrio preca-rio, pero equilibrio al fin. Como sostiene Meneguello: “la presencia constante


253


en el Congreso de las agrupaciones surgidas a partir de la reforma parti-daria de 1979, PMDB, PDS, PTB, PDT, PT [...] indica un determinado gra-do de desarrollo partidario en el ámbito nacional y la superación de laintermitencia característica de las formaciones partidarias de períodosanteriores” (Meneguello, 2002: 13).

Como se observa en la tabla siguiente, los últimos gobiernos contaroncon una coalición mucho más amplia en la Cámara baja que las administra-ciones anteriores. Incluso la coalición que acompañó al Presidente Cardosoen la Cámara baja durante el período final de su mandato, alcanzaba el54%,16 apoyo más que considerable teniendo en cuenta que éste se encontra-ba sin posibilidad de reelección y tampoco de garantizar la sucesión.

Asimismo los históricos temores sobre la posible desestabilización delsistema que traería una victoria del candidato presidencial del izquierdistaPT se mostraron absolutamente infundados y actualmente Luis “Lula” DaSilva gobierna Brasil sin obstáculos parlamentarios o institucionales im-portantes. Lula, obtuvo la primera minoría en la primera vuelta electoralpara después imponerse cómodamente en el ballotage del 2002.

Tabla 4. Evolución histórica de los gobiernos y su apoyo legislativoen la Cámara bajaBrasil 1994-1998

ElecciónElecciónElecciónElecciónElección ResultadoResultadoResultadoResultadoResultado PorcentajePorcentajePorcentajePorcentajePorcentaje CoaliciónCoaliciónCoaliciónCoaliciónCoalicióndel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganador de escañosde escañosde escañosde escañosde escaños parlamentariaparlamentariaparlamentariaparlamentariaparlamentariaa

del partidodel partidodel partidodel partidodel partidodel Presidentedel Presidentedel Presidentedel Presidentedel Presidente

1994 PSDB (54%) 12% PSDB/PMDB/PFL/PTB (64%)

1998 PSDB (53%) 19% PSDB/PFL/PMDB (60%)

2002 PT 18% PT/PL/PSL/PCdoB/PV/(46.4%-61.3%b) PMN/PPS/PSB/ PST (34.30%)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fuertes y Micozzi, 2002 y dewww.electionworld.orgNotas: a PSDB, Partido Social Demócrata Brasileño; PMDB, Partido del MovimientoDemocrático Brasileño; PFL, Partido del Frente Liberal; PTB, Partido Trabalhista Bra-sileño. b Porcentaje de votos de la segunda vuelta.

A partir de la última década del siglo XX, presenciamos entonces enBrasil una estabilización tanto de las pautas de competencia y coopera-ción interpartidarias como de los partidos mismos. En cambio, en el casoargentino, asistimos a un debilitamiento progresivo y a una tasa crecientede los patrones de interacción y de la solidez de los partidos. Ya a comienzos


254


de los años noventa, el profundo giro ideológico implementado por elpresidente Menem y las prácticas de corrupción generalizadas de su go-bierno llevaron a que importantes sectores internos del Partido Justicialistarompieran con éste, y junto con otras organizaciones políticas constituye-ran una opción, el FREPASO, que en el año 1995 desplazó por primeravez en la historia a la UCR al tercer lugar, terminando con el tradicionalbipartidismo argentino. Poco después ambos partidos formaron una alian-za que derrotó al justicialismo en las siguientes elecciones.

Tabla 5. Evolución histórica de los gobiernos y su apoyo legislativoen la Cámara baja. Argentina 1995-1999

ElecciónElecciónElecciónElecciónElección ResultadoResultadoResultadoResultadoResultado PorcentajePorcentajePorcentajePorcentajePorcentaje GobiernoGobiernoGobiernoGobiernoGobiernodel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganadordel Ganador de escañosde escañosde escañosde escañosde escaños

del/los partido/sdel/los partido/sdel/los partido/sdel/los partido/sdel/los partido/sde gobiernode gobiernode gobiernode gobiernode gobierno

1994 PSDB (54%) 12% PSDB/PMDB/PFL/PTB (64%)

1995 PJ (45%) 50% PJ (solo)

1999 Alianzab (48%) 48% Alianza UCR-FREPASODesignación parlamentaria

2002 PJ (81%)c 46%-70%d PJ-UCR-FREPASO y otros

2003 Frente para 34,61% PJ con apoyo del ex FREPASOla victoria (22%)

Kirchnerb

Fuentes: Elaboración propia a partir de Abal Medina y Suárez Cao 2002 y de DirecciónNacional Electoral.Notas: a Porcentaje de escaños en la Cámara de Diputados.b La Alianza por el Traba-jo, la Justicia y Educación fue conformada por la coalición UCR-FREPASO. c Laelección de Duhalde en la Asamblea Legislativa contó con 262 votos sobre un total de324 diputados y senadores. d El apoyo parlamentario en la Cámara de Diputadosvaría del 46% de diputados justicialistas al 70% que resulta de sumar a los anterioresa los legisladores de la UCR y los del Frepaso que apoyan la gestión de Duhalde. e Laelección presidencial del 2003 se realizó separada de las elecciones de renovaciónparlamentaria que se están desarrollando en este momento de acuerdo a un complica-do cronograma electoral que se extiende prácticamente durante todo el año provinciapor provincia. El porcentaje del 34,61% corresponde a las elecciones realizadas aseptiembre de 2003.

Así, la última elección legislativa completa, en octubre del 2001 arro-jó resultados históricamente inéditos en términos de abstencionismo,anulación y voto en blanco (ver Tabla 6). Los resultados de esa elección


255


sumados al progresivo debilitamiento de la gestión del radical Fernando DeLa Rúa, y la profunda crisis social y económica que atravesaba el país forza-ron a este último a renunciar en medio de grandes manifestaciones popula-res duramente reprimidas. La Asamblea Legislativa tuvo que designar unsucesor el 22 de diciembre de 2001, el justicialista Adolfo Rodríguez Saa,quién a su vez se vio forzado a renunciar por las protestas populares y laausencia de apoyo por parte del justicialismo. Finalmente, la Asamblea de-signó al también justicialista Eduardo Duhalde como presidente interino,con el voto favorable de justicialistas, radicales y frepasistas.

Tabla 6. Evolución del voto en las elecciones legislativas 1999-2001en Argentina

PartidosPartidosPartidosPartidosPartidos Elección 1999Elección 1999Elección 1999Elección 1999Elección 1999 Elección 2001Elección 2001Elección 2001Elección 2001Elección 2001 DiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferenciaDiferencia

PJ 33.01% 37.4% +4.39

Alianza 40.54% 23.1% -17.44 (UCR- FREPASO)

ARI - 7.2% +7.2

Izquierda a 2.4% 12.2% +9.8

Derecha b 10.17% 7% -3.17

Votos no válidos 7.5% 21.1% +13.6(blanco + nulo)

Abstencionismo 7.59% 27.2% +19.61

Fuente: Abal Medina y Suárez Cao, 2002.Notas: a Partidos de Izquierda: Polo Social, Izquierda Unida, Autodeterminación yLibertad, Partido Humanista, Partido Obrero, Partido de los Trabajadores y el Socia-lismo, Movimiento al Socialismo. b Partidos de Derecha: UceDe, Fuerza Republicana,Acción Por la República, Partido de Unidad Federalista.

El gobierno interino de Duhalde, si bien logró tranquilizar la situa-ción económica y paliar la crisis social, fue incapaz de detener la profun-da crisis interna del partido justicialista. Así, después de novedosos in-tentos legislativos frustrados (como las internas abiertas obligatorias si-multáneas y la Ley de Lemas), el Congreso Nacional del PJ aprobó quedistintos precandidatos presidenciales justicialistas se presentaran a laelección de mayo de 2002 por fuera del partido, armando sus propiasestructuras políticas provisorias. Para completar la profundadesestructuración del escenario político el tradicional partido opositor, laUCR, realizó unas internas que culminaron con grandes denuncias defraude y terminaron por hundir aún más al partido.


256


Tabla 7. Elección presidencial de en Argentina

CandidatoCandidatoCandidatoCandidatoCandidato PartidoPartidoPartidoPartidoPartido Partido dosPartido dosPartido dosPartido dosPartido dos VotosVotosVotosVotosVotosaños antesaños antesaños antesaños antesaños antes

Carlos Menem Frente por la Lealtad PJ 24,45 %/UCEDE

Néstor Kirchner Frente para la Victoria PJ 22,24%

Ricardo López Murphy Recrear Argentina UCR 16,3%

Adolfo Rodríguez Saa PJ 14,1%

Elisa Carrió ARI UCR 14,05%

Leopoldo RaúlGuido Moreau Unión Civica Radical UCR 2,3%

Patricia Walsh Izquierda Unida IU 1,72%

Alfredo Bravo Partido Socialista PS 1,1

Otros 3,9%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos disponibles en www.mininterior.gov.ar.

Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en 2003 presenta-ron el escenario de mayor incertidumbre de la historia argentina. Prác-ticamente los cinco principales candidatos se fueron alternando en laprimera o la segunda posición, y se mantuvieron en todos los sondeosde opinión muy lejos de alcanzar los pisos electorales que la ley exigepara que no se diera el primer ballotage en la Argentina. Finalmente doscandidatos provenientes del PJ pasaron a la segunda vuelta, el ex presi-dente Menem y Néstor Kirchner que contaba con el apoyo de Duhalde.Sin embargo, al anunciarle las mediciones una profunda y segura de-rrota, Menem renunció a participar del ballotage y Kirchner fue desig-nado presidente.

Esta desestructuración se da a pesar de que en la Argentina, a dife-rencia del caso brasileño, el sistema electoral actúa como un potentedisuasivo de la fragmentación, generando un claro sesgo partidario quebeneficia al PJ en detrimento de la UCR y de los nuevos partidos de baseurbana (Calvo y Abal Medina, 2001). Asimismo, podemos señalar otroclaro indicador de la desestructuración organizativa de los partidos polí-ticos en la Argentina: reside en la dificultad cada vez más creciente deimponer candidaturas y de castigar a los insurgentes (Lowi, 1985).

Del mismo modo, las principales variables que habían caracteriza-do a la estructura de la competencia partidaria argentina, tanto en losbreves períodos democráticos anteriores a 1983 como en la primera dé-cada de la restauración democrática, empezaron a cambiar tal como seobserva en la tabla 8.


257

REGLAS SIMILARES, RESULTADOS DISTINTOS: LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS ARGENTINAS...Ta

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258


Como podemos observar en el caso argentino hasta principios de ladécada del noventa, la estructura de la competencia era fuertementepredecible. Así, los dos partidos mayoritarios ganaban y gobernaban solosteniendo uno o el otro alternativamente la mayoría en las cámaras. En losúltimos años, la estructura de la competencia empezó a abrirse y a tornarsecada vez menos predecible. En las elecciones de 1995, por primera vez en lahistoria del país, uno de los partidos tradicionales del bipartidismo argen-tino, la Unión Cívica Radical, fue desplazado al tercer lugar por una reciénformada opción electoral de centroizquierda, el FREPASO. El siguiente tur-no electoral presidencial en 1999 vio la victoria de una novedosa coalición,la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación, entre la UCR y el FREPASOque colocó a un presidente, quien luego tuvo que abandonar apenas dosaños después el gobierno. Lo sucedió un presidente peronista elegido porla Asamblea Legislativa, con una inusitada mayoría formada por legisla-dores justicialistas, radicales y frepasistas, situación similar al modelo delas coaliciones súper mayoritarias de la Europa de posguerra (ver tabla 5).Incluso dos ministros de la UCR fueron parte del nuevo gabinete.

V. Hacia una búsqueda de factores explicativos

Como es común a todo fenómeno político, las variables que permitenexplicar los diferentes comportamientos en los sistemas de partidos deambos países son múltiples. A continuación desarrollamos en forma ten-tativa una serie de factores explicativos que constituyen causas posibles.Lo novedoso del planteo reside en el intento de establecer una relaciónentre la estructuración de la competencia partidaria y el ejercicio de lafunción gubernativa, las capacidades de gestión de los partidos y la delos Estados mismos. A efectos de la presentación, agrupamos dichas va-riables en función a su relación con el sistema de partidos. Así obtenemosdiferentes categorías: endógenas, exógenas y aquéllas que por su propiaconstitución tienen características mixtas.

Ahora analizaremos aquellas variables a las que caracterizamos comoendógenas. Comenzaremos con los efectos que la presencia de un partidode izquierda verdaderamente competitivo como el PT (Singer, 1999) po-dría tener sobre la estructuración del sistema partidario. Si bien esta rela-ción no se ha estudiado específicamente,17 es lógicamente deducible quela presencia de un polo consolidado en la estructura de la competenciagenere incentivos positivos en la estructuración de todo el sistema. Estarelación es factible de verificar empíricamente mediante dos caminos.

En primer lugar, a través de la comparación con los sistemas de parti-dos más consolidados de la región, Chile y Uruguay, que cuentan desde elretorno de la democracia con partidos de izquierda competitivos.18 Por otro


259


lado, la estructuración de la competencia del sistema partidario brasileñocoincide temporalmente con la creciente competitividad electoral del PT.En cambio, en el caso argentino, la clasificación de los partidos relevantesen términos del continuum izquierda-derecha es una empresa más dificul-tosa, factible de naufragar en un estiramiento conceptual y teórico. Defini-tivamente, la conducta del PT genera un nivel de disciplinamiento al inte-rior del conjunto de partidos, elemento antes ausente en el caso brasileño.

En segundo lugar, la dinámica de coaliciones que ha caracterizado alpresidencialismo brasileño también pertenece a este grupo de variablesendógenas. El impacto de estas ha significado una mayor presencia de par-tidos políticos en el gobierno, que otorgan una mayor gobernabilidad al sis-tema en tanto “el poder ejecutivo adquiere una orientación partidario-parla-mentaria, por la cual las coaliciones gubernamentales reflejan la fuerza delas organizaciones en el Congreso” (Meneguello, 2002: 19). Un aspecto aresaltar de esta condición es el impacto que tiene sobre los partidos mismosla participación en los ámbitos de gobierno. Tal participación recrea un cír-culo virtuoso por el cual, y a los efectos de cumplir ciertas condiciones que lespermitan obtener relevancia, “los partidos se desarrollan, fortalecen su orga-nización y definen su presencia regular en las coaliciones” (Meneguello,2002: 21). En el caso argentino se observan dificultades para la clasificaciónde los partidos, pero también la experiencia de gobiernos de coalición hasido sólo una y su impacto como hemos analizado, altamente negativo.

Señalamos en particular esta característica pues nos es útil para el desa-rrollo de un tercer factor: la capacidad de gobierno de los partidos políticos,es decir, el ejercicio de la función gubernativa. Esta dimensión es aquélla quecaracterizamos como mixta, en tanto sobrepasa los límites del sistema. Eneste sentido, corresponde agregar a la definición de partido político estable-cida en el presente trabajo, que aquéllos presentan ciertas cualidades dife-renciales respecto del resto de los actores sociales y estatales.

En primer lugar y como hemos señalamos previamente, los partidosintentan influir explícitamente en la dirección de las políticas estatales através de la obtención de cargos en el gobierno mediante elecciones. Ensegundo lugar, son intermitentemente actores sociales y/o estatales, demanera cambiante y en forma simultánea. Este último aspecto les proveede una visión del juego político sustancialmente diferente. La combina-ción de estas variables con el hecho de contar con grados de legitimidadpopular distintivos, producto de ocupar posiciones en el aparato estatala través del voto, nos lleva a definir a los partidos políticos como actoreseminentemente estratégicos. Así, los partidos cumplen un rol diferencialcomo articuladores de coaliciones políticas, puesto que ocupan o poten-cialmente pueden ocupar posiciones claves en el aparato estatal, median-te las cuales otorgan tal o cual dirección a las políticas públicas, ofrecien-do un recurso diferencial al resto de los actores.19


260


En esta misma línea de argumentación, la performance de los parti-dos una vez que ocupan posiciones en el ejecutivo se convierte en unelemento sustantivo a efectos de la estructuración de pautas de compe-tencia. Si bien tanto Brasil como Argentina han atravesado, durante lasúltimas dos décadas, procesos de cambios y transformaciones con ciertasimilitud y ninguno de ambos está exento de las recurrentes crisis regio-nales, la performance gubernativa muestra aspectos claramentediferenciadores en áreas que son críticas a la percepción ciudadana res-pecto de los partidos. En este sentido, podemos señalar fundamental-mente tres elementos.

En primer lugar, y referido a los procesos de reformas estructurales,las consecuencias de los procesos de apertura de la economía,desregulación y privatizaciones desarrollados en ambos países han teni-do resultados diferentes. El proceso de reformas iniciado en la década del90 ha significado en la Argentina el paso de un máximo de 8% en el índicede desocupación, en medio de la hiperinflación de 1989, a un 21,5% acomienzos de 2002 que, si bien esta íntimamente vinculado a la profundi-dad de la última crisis, se ha sostenido en un promedio de entre el 13 y el18% durante casi toda la década del 90 (INDEC, 2002). Por el contrario enBrasil, un proceso de características similares ha significado que el mis-mo índice nunca haya logrado alcanzar un número de dos cifras ubicán-dose a fines de los 90 en un 9,6 % (OIT, 2002). Sin lugar a dudas, lavelocidad y profundidad de las políticas conocidas como de ajuste es-tructural han sido mucho más intensas en Argentina que en el Brasil,país que ha tenido al respecto una política más conservadora en lo que, amodo de ejemplo, a privatizaciones refiere.20

En segundo lugar, la consolidación de dichos cambios en los merca-dos de trabajo, ha tenido su impacto sobre las condiciones de vida de lapoblación, fundamentalmente en lo que hace a los niveles de pobreza.Históricamente, Brasil ha sido considerado un país con mayores nivelesde desigualdad y pobreza que la Argentina. Sin embargo, durante la dé-cada pasada estas condiciones parecen haberse modificado, especial-mente en el caso argentino. Si bien esto no significa que hoy la situaciónse haya revertido, Brasil ha logrado reducir sus niveles de pobreza de un41,4% en 1990 a un 29,6 en 1999, y los niveles de indigencia de un 18,3%a un 9,6 en el mismo período temporal.

Por otro lado, en Argentina los niveles de pobreza se ubicaban en el12,3% en el año 94 y esa cifra trepaba a 16,3% cinco años más tarde, deforma tal que los cambios son significativos y negativos, ocurriendo algosimilar con los niveles de indigencia que pasan del 2,1 al 4,1 en igualperíodo.21 Paradójicamente, en la Argentina durante el mismo período, elProducto Bruto por Habitante creció en términos constantes de 5.545 dó-lares a 7.305 (+ 1.760), mientras que en el Brasil ese incremento sólo fue de


261


3.859 dólares a 4.337 (+ 478). Lo cual estaría marcando dificultades pararedistribuir ingresos entre los distintos sectores de la población (las cifrascorresponden a CEPAL, 2001).

Finalmente, un dato a tener en cuenta, al momento de entender la apre-ciación de los ciudadanos respecto de los partidos, es la forma en que éstosson percibidos en el ejercicio del gobierno en términos de transparencia.Nuevamente en esta área, los datos señalan la misma tendencia. Según elÍndice de Percepción de Corrupción 2002 de Transparency International, Brasilse ubica en el puesto 52 de la totalidad de países con una calificación de 4 enuna escala de 1 a 10 que le estaría valiendo, si bien no de forma brillante, lacalidad de aprobado. En el mismo índice, la Argentina se ubica en el puesto70 con una calificación de 2,8, sólo ubicándose detrás suyo en Latinoamérica,el Paraguay (Transparency International, 2002). Asimismo, distintos análisis yestudios de opinión pública señalan que la percepción que la ciudadaníatiene sobre el nivel de corrupción de los gobernantes se ha mantenido estableo incluso descendido en el caso brasileño durante la última década, mientrasque en el argentino se ha incrementado enormemente.

Como señalamos en otro lugar, es común registrar en los estudios regio-nales la conducta que los partidos políticos demuestran con respecto al Esta-do, tomándolo como botín luego de cada elección (Abal Medina y Nejamkis,2001). Esto alimenta la visión que la ciudadanía latinoamericana tiene de lospartidos en el gobierno, quienes en conjunto tienen índices de percepción decorrupción más altos que los países africanos.22 Sin embargo, es destacableque Brasil obtenga una calificación más alta que la Argentina, tanto máscuanto los partidos políticos son determinantes al momento de la construc-ción de capacidades estatales. Tiene sentido hacer referencia a las diferentescapacidades estatales, en tanto variable exógena, ya que la capacidad de lospartidos en el ejercicio de su función gubernativa, coadyuva a explicar lasdiferencias en la gestión de gobierno. En lo que a este último aspecto refiere,y sin dejar de lado que también en Brasil se han mantenido a lo largo deltiempo ciertos patrones clientelísticos en lo referente al ingreso en la adminis-tración pública, lo cierto es que dicho país tuvo la capacidad de construir ycrear “reductos de especialización y autonomía administrativa dentro delEstado”, que desde su constitución han cumplido un rol destacado en laimplementación de las políticas económicas (Sikkink, 1993: 548-549).

En oposición, el Estado Argentino no ha logrado constituir al menosesos núcleos específicos que en Brasil han cumplido un rol tan trascen-dente, ni siquiera a través de la profunda reforma del Estado iniciada aprincipios de la década del 90 (Abal Medina y Nejamkis, 2001).


262


VI. Conclusiones

En síntesis, podemos concluir que la tendencia hacia el fortalecimien-to de los partidos brasileños y la estabilización de sus pautas de compe-tencia y cooperación, obedecen en mucho al mejor desempeño alcanzadopor ellos en el gobierno, situación que se consolida con la presencia de unpartido de izquierda estable, gobiernos de coaliciones que han funcionadoen forma aceptable, así como un Estado que, producto del juego político, havenido desarrollando niveles de autonomía y capacidad importantes.

La situación argentina es la que más claramente ilustra la paradojade una estabilidad institucional en convivencia con la inestabilidad de lapolítica misma. La combinación de la emergencia social y económica,junto con la creciente exposición de la estructura de desigualdad de lapolítica tradicional, que con la desideologización de su conducta ha deja-do al descubierto sus intercambios de incentivos selectivos,23 y ha produ-cido una profunda deslegitimación de lo político estatal en su conjunto. Anivel de los partidos individualmente, esta situación ha repercutido so-bre los niveles de institucionalización históricamente alcanzados, tor-nando evidentes la pérdida de enraizamiento social y de disciplinainterna.24 Así el caso argentino –junto con el venezolano y, en menor me-dida el colombiano– presenta actualmente una alta desestructuración yuna competencia abierta e impredecible que no había sido prevista porlos autores, que una década atrás era considerado uno de los más robus-tos bipartidismos de la región.

Asimismo, el presidencialismo en Brasil no ha producido resultadostan desfavorables como en la Argentina, donde de tres presidentes demo-cráticamente electos desde 1983, dos se vieron forzados a abandonar an-ticipadamente el poder. En contra de todos los pronósticos de dificulta-des en el funcionamiento de un multipartidismo fragmentado combina-do con diseño institucional de estas características, el presidencialismobrasileño ha sorteado mejor que su par argentino crisis institucionales yeconómicas de mayor envergadura.25

En conclusión, el desempeño de la función gubernativa permite, en elcaso brasileño, generar gobernabilidad sin resignar representatividad,mientras que en la experiencia argentina, la brecha creciente entre de-mandas y expectativas por un lado, y los magros logros de gestión por elotro, proporcionaría una clave novedosa para entender el deterioro de lascapacidades articuladora y representativa de los partidos políticos. Des-afortunadamente, esto profundizó en la Argentina la sensación de que lapolítica actúa como un mero campo donde los partidos se refieren unos aotros y entablan contiendas por acceder a los beneficios del aparato esta-tal, despreocupándose por la suerte de las poblaciones, que se conviertenen rehenes, al ser percibidos como simples mercados electorales.


263


Finalmente, resulta interesante dejar abierta para futuras investigacio-nes la relación que pueda existir entre la percepción de una mejor performanceen los gobiernos provinciales que han tenido distintos partidos en Argentinacon la estabilidad que puede observarse en las estructuras de la competenciapartidaria a nivel subnacional, en la mayoría de las provincias de nuestropaís como contraejemplo de lo que ocurre en el plano nacional.

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Notas

1. O´Donnell sostiene que el BA brasileño fue exitoso en términos de los objetivosdefinidos por la coalición dominante: crecimiento del PBI, reducción de la presióninflacionaria y alineación de los sectores populares previamente activados por elvarguismo. Mientras que en Argentina el BA de 1966 fracasó en alcanzar estas metasy condujo a un pretorianismo en aumento que desembocó en la sangrienta represióninaugurada diez años más tarde (1972: 111-121).2. Éste ha sido el factor predilecto de los analistas para clasificar los sistemas. Tantode aquellos que no consideran el tamaño relativo de los partidos (Sartori, 1976) comode los que sí lo hacen (Blondel, 1968). Sin embargo, más allá de sus ventajas heurísticas,en términos analíticos “considerar meramente el número de partidos en el sistema,incluso considerando sus tamaños relativos, es una manera inadecuada de clasificara los sistemas partidarios” (Ware, 1996:168).3. Esta categoría incluye tanto a los análisis que tienden a sobredeterminar el papel dela estructura social (Lipset, 1960; Lipset y Rokkan, 1967; y Luebbert, 1991) como aaquéllos que los asumen como un tablero de juego sobre el cual los actores buscanmaximizar sus intereses (Schattschneider, 1960).4. Esta categoría descansa sobre el supuesto de un modelo espacial sobre el cual esposible ubicar a los partidos políticos dentro de un espectro ideológico determinado(Downs, 1957; Budge, Robertson y Hearl, 1987).


267


5. Consideramos como instituciones también a las organizaciones políticas que ac-túan en el tablero de juego político (Colomer 1995). Esta presunción no implica desco-nocer que la teoría neoinstitucionalista distingue el concepto de institución del deorganización, entendiendo por el primero sólo a las reglas (formales e informales) ypor este último a las estructuras (North, 1993).6. Esto se debe tanto a que las definiciones de partido se “enraizan en particularesconcepciones sobre la democracia haciendo difícil distinguir lo empírico de lo normati-vo” (Katz y Mair, 1992:4); así como a que “las organizaciones que se llaman a sí mismaspartidos políticos varían considerablemente en su estructura y objetivos [...] Desde elPartido Comunista Chino con sus millones de miembros hasta el canadiense Partido delos Rinocerontes que es poco más que un grupo de amigos; desde las decenas demillones de votos conseguidos por el Partido Demócrata en Estados Unidos hasta losescasos votos conseguidos por el Partido Obrero en la Argentina, pasando por los másde cien años en el gobierno que ha estado el Partido Conservador Británico y el mexicanoPartido Democrático Popular Revolucionario, brazo político de la organización guerri-llera EPR, que jamás se ha presentado a elecciones” (Abal Medina, 2002).7. En un reciente trabajo, Carey y Reinhardt desarrollan modelos para medir la influen-cia de los gobernadores en las coaliciones legislativas nacionales. Para el caso de Brasil,su conclusión resulta innovadora. Si bien es cierto que los gobernadores son una figurainfluyente al momento de pasar legislación, los grupos legislativos que controlansuelen tener un comportamiento marcadamente más indisciplinado que aquellos gru-pos independientes de su influjo, por lo cual desaconsejan al presidente buscar apo-yos legislativos por medio de la cooptación de los gobernadores (2001: 14).8. En palabras de Renato Lessa: “El presidencialismo brasileño, cien años después desu rutinización, parece estar frente a una seria disyuntiva: o se democratiza retomando,ampliando y perfeccionando la tradición de los framers de 1946, o sigue la metáfora delBarón Munchaussen: un poder perseguido por la ilusión de alcanzarse a sí mismo, sincualquier nexo público con la gravedad de la vida social” (2000: 158) [en inglés en eloriginal, traducción propia].9. Esta tipología es una reformulación de aquella propuesta por Randall y Svasand(2002), que a nuestro entender, captura más fielmente las características propias delos partidos políticos latinoamericanos contemporáneos.10. Recordemos que, a diferencia del gobierno de facto argentino, la dictadura militarbrasileña mantuvo un pluralismo limitado con dos partidos, el oficialista ARENA (AlianzaRenovadora Nacional) y el opositor MDB (Movimiento Democrático Brasileño). En 1985fue designado Tancredo Neves (MDB) como presidente quien fallece antes de llegar aocupar el cargo debiendo ser reemplazado por el vicepresidente José Sarney.11. No es nuestra intención hacernos eco de la a nuestro entender errónea caracteriza-ción de Collor como un outsider al estilo Alberto Fujimori, el presidente brasileño habíasido gobernador y provenía de una familia tradicional que había administrado porgeneraciones el pequeño estado de Alagoas. La poca institucionalización de su parti-do no era nada extraño, como estamos viendo, en la política de Brasil.12. Ver al respecto Abal Medina y Suárez Cao (2002b).13. Con la evolución del número efectivo de partidos se corrobora lo mismo que hasido señalado por la mayor parte de los estudios de sistemas partidarios latinoame-ricanos: Brasil tiene más partidos que Argentina. Sin embargo, ¿cuál es la importanciade este factor en relación con las capacidades de gobierno? Como apunta Meneguello,“son claros los efectos perversos del escenario partidario superpoblado de agrupacio-nes políticas sobre la dinámica de la competencia electoral y de la formación detendencias. Al mismo tiempo que éste tradujo la capacidad de movilización de masasdel sistema político, se definió por otro lado como un ambiente favorable al surgimiento


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(y resurgimiento) de expresiones carismáticas y personalistas, y propicio a la forma-ción de alternativas populistas, factores potencialmente contraproducentes para elfortalecimiento partidario” (2002: 11). Asimismo, la combinación de unmultipartidismo fragmentado con el diseño poco flexible del presidencialismo pare-cerían conformar una mixtura riesgosa. Sin embargo, “la intensidad de este escena-rio de movilización y organización no se tradujo en el ámbito parlamentario. A pesardel gran número de las agrupaciones existentes (más de 30), a lo largo del períodopos-85 el Congreso se organizó en torno de un máximo de 8 partidos con más del 5%de las bancas parlamentarias, y mostró que los mecanismos propios de la compe-tencia ejercían efecto regulador sobre el sistema de partidos” (2002: 12). Indudable-mente, la predominancia de la política local sobre la nacional dificulta laestructuración del sistema de partidos (Sartori, 1994).14. Elegido como vicepresidente, Itamar Franco asume el gobierno luego del exitosoimpeachment a Collor (octubre de 1992) y finaliza su mandato.15. Mainwaring y Scully (1997) apuntaban a mediados de los 90 que la presenciaministerial no aseguraba el apoyo parlamentario, en especial cuando el presidenteperdía apoyo popular y se acercaba la finalización de su mandato (lame duck effect).16. Datos disponibles en http://www.camara.gov.br17. La literatura especializada suele descuidar este aspecto del análisis ya que loscasos típicos de sistemas de partidos estructurados, como los europeos, cuentanasimismo con partidos competitivos.18. No pretendemos inferir a través de esta observación empírica un mecanismo decausalidad sino simplemente señalar una afinidad electiva entre ambos factores.19. Si bien es importante señalar que en América Latina, tanto en Argentina como enBrasil, muchas veces dicho rol ha sido suplido por un actor particular, tal el caso de lasfuerzas armadas (Rouquié, 1984).20. Un caso singular es el de las empresas petroleras de ambos países. Mientras laArgentina privatizó, en forma bastante polémica y de manera total Yacimientos Petro-líferos Fiscales, Brasil conserva aún su empresa Petrobras. Quizás es un punto mas enel que coincide con Chile, en lo que al cobre refiere, así como con Uruguay quien asometido a referéndum de la población la decisión de privatizar sus empresas públi-cas siendo esta posibilidad rechazada.21. A efectos comparativos no se han tomado en cuenta los datos correspondientes alaño 2002, los cuales para la Argentina son significativamente negativos con mas de lamitad de la población en condiciones de pobreza (INDEC, 2002. Datos disponibles enhttp://www.indec.gov.ar)22. El único caso de la región que no presenta esta tendencia es Chile.23. La función de la ideología es la de reforzar la identidad, ser fuente de incentivoscolectivos y a la vez ocultar los selectivos. La distribución de demasiados incentivosselectivos y de manera visible, resta credibilidad a la idea de partido como causa. A suvez, esta distribución resulta imprescindible para el partido qua organización, ya quesin ella pone en peligro su continuidad. (Panebianco, 1990)24. Si bien parece ser la UCR el partido que se encuentra ante una mayor descompo-sición, el PJ también ha mermado en niveles de disciplina interna y de enraizamientosocial, en este último punto, el desarrollo alternativo de una central de trabajadores, laCentral de Trabajadores Argentinos (CTA) y de varios movimientos de desocupadosrestan base de apoyo al tradicional partido del “pueblo” argentino.25. La movilización popular que ocupó las calles de Buenos Aires y las principalesciudades argentinas fue de menor intensidad y volumen de aquélla que tomó loscentros neurálgicos brasileños en épocas previas al impeachment a Collor.


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ENSEÑANZA SUPERIOR EN BRASIL. BALANCE Y PERSPECTIVAS, A PARTIR DEL 2003

Enseñanza superior en Brasil. Balance y perspectivas,a partir del 2003*

Reginaldo C. Moraes**

Este artículo posee dos grandes partes. La primera introduce la con-sideración del conocimiento como elemento crucial en el desarrollo y con-formación de las sociedades contemporáneas, así como de las relacionesque se establecen entre ellas. La segunda parte apunta hacia un aspectomás específico de esa cuestión: busca describir algunas de las caracterís-ticas, problemas y tendencias del sistema brasileño de enseñanza supe-rior; plantea incluso la pregunta acerca de las alternativas disponibles ydefendibles para modificar ese escenario, sugiriendo experimentos pilo-tos en el rumbo de la reforma del sistema.

Parte I. El conocimiento como variable estratégicaen el desarrollo social

Es bastante fácil encontrar –en la literatura especializada, así comoen declaraciones de formuladores de políticas públicas– un cuasi con-senso, según el cual el conocimiento es uno de los más importantes facto-res en la creación del denominado desarrollo sustentable. El conocimien-to emergería como un factor aun más determinante en el mundo contem-poráneo, el mundo de la aldea global. En ese contexto, la capacidad de lasnaciones de educar su población parecería constituir un divisor de aguas,transformador de un escenario para nada estático de ventajas comparati-vas. Es bastante conocido el discurso producido, en ese sentido, por RobertReich –al mismo tiempo analista y, durante cierto tiempo, policymaker–. Elargumento enunciado al comienzo de este párrafo constituye el tema cen-tral de su interpretación de la historia norteamericana y de los desafíosque juzga impostergables para aquel país.1

En un conocido estudio, R. Rogowski2 reúne datos que permiten ad-vertir cuánto se observan, en la historia económica reciente, las afirmacio-nes del párrafo anterior. Obsérvese el cuadro a continuación:

* Traducción: Flavia Levim.** Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Unicamp y del programa deposgrado en Relaciones Internacionales del convenio Unesp-Unicamp-Puc-SP. Autorde Neoliberalismo: de dónde proviene y hacia dónde va, Senac, 2000, São Paulo.


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REGINALDO C. MORAES

Niveles (per capita) de productos industriales estratégicos. Estadoseuropeos, 1925

PaísPaísPaísPaísPaís PoblaciónPoblaciónPoblaciónPoblaciónPoblación Producción per capita deProducción per capita deProducción per capita deProducción per capita deProducción per capita de

Hierro Acero Ácido Fibras Energíafundido dulce sulfúrico sintéticas eléctrica

Austria 6.535 58.148 71.002 6.733 0.230 0.327

Bélgica 8.092 314.261 315.002 57.093 0.618 0.271

Bulgaria 5.479 - - - - 0.005

Checoslov. 14.730 79.158 100.136 7.739 0.068 0.133

Dinamarca 3.435 - - 0.873 - 0.111

Finlandia 3.463 3.176 8.374 3.176 - 0.156

Francia 40.228 211.146 185.542 37.287 0.162 0.277

Alemania 63.181 161.077 193.017 15.210 0.187 0.322

Grecia 6.205 - - 4.029 - 0.021

Hungría 8.688 10.704 26.588 5.755 - 0.051

Italia 37.974 12.693 47.032 21.067 0.366 0.170

Holanda 7.936 14.869 - 44.103 0.340 0.168

Noruega 2.814 30.917 2.843 - - 2.488

Polonia 27.177 11.591 28.774 6.807 0.022 0.061

Portugal 6.826 - - - - 0.022

Rumania 18.057 3.544 5.593 1.385 - 0.013

URSS 147.028 8.903 12.705 0.680 0.001 0.020

España 23.564 22.407 26.566 8.572 0.021 0.065

Suecia 6.054 75.818 78.461 18.831 0.017 0.606

Suiza 4.006 - - 7.489 0.599 0.996

Reino Unido 37.887 167.920 198.063 22.382 0.322 0.320

Fuente: Calculado a partir de Mitchell, 1978, tablas Al, D7, D8, D16, D18, y D22.Población en millones; hierro, acero, ácido y tejidos sintéticos en kilogramos; energíaeléctrica en kilowatt-horas.

De izquierda a derecha, las principales columnas reflejan las “genera-ciones” de la revolución industrial y los productos que más de cerca lasencarnan. El cuadro de Rogowski llega hasta 1925 y ciertamente podría-mos incluir más columnas, a la derecha, con otros productos y generacio-nes. Sin embargo, el cuadro parece suficiente para dar una idea de comocada país ingresa en la revolución industrial y dentro de cual “generación”es más fuerte. Si reordenamos la planilla, escogiendo, cada vez, uno de losproductos como eje ordenador, tenemos indicadores interesantes sobre la“identidad” de cada país, su concentración en una u otra generación de la


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revolución industrial. Para lo que nos atañe, sin embargo, existe una pro-gresión, que nos interesa subrayar, en los productos que tipifican las “gene-raciones”: ellos reúnen, progresivamente, más conocimiento científico/tec-nológico. Se puede decir que, a cada columna hacia la derecha, se halla laincorporación de más conocimiento en el producto (descubrimientos, in-ventos, teorías). Y más: yendo hacia la derecha, ese conocimiento (descubri-mientos, inventos y teorías) es cada vez menos realizable a través de uninvestigador solitario, un tanto entusiasta y multidisciplinario, con recur-sos materiales e intelectuales limitados. La investigación y la innovacióndependen, a cada paso y cada vez con más intensidad, de equipos profe-sionales, duraderos, que incluyen recursos vastos y estables, con variosespecialistas combinados. En suma, dependen de instituciones como aqué-llas que constituyen el objeto de nuestro estudio.

Los despliegues de este cuadro, considerando más allá de la fecha-límitede Rogowski, son aun más llamativos y no parecen tener límite, ni siquieraen la más fértil de las imaginaciones.4 La revolución de las comunicaciones,de los transistores a los chips, de las transmisiones televisivas vía satélite aInternet, transformó los medios de comunicación de masas en algo que pue-de ser cargado en la cartera, produciendo bienes de consumo electrónicoscasi tan portátiles como un libro, objeto-clave en el desarrollo de los tiemposmodernos, o del diario, al comienzo de la edad contemporánea. Estos avan-ces, es evidente, tienen su contrapartida en un posible, hoy probable, empeo-ramiento de la división entre ricos y pobres, con la apropiación desigual deesa velocidad del progreso técnico y de su diseminación en las sociedades yentre las diferentes sociedades. Fenómenos como ésos muestran que, en esteescenario, la enseñanza superior se torna, cada vez más, una especie devariable estratégica, contribuyendo decisivamente a definir el modo de inser-ción del país en este orden internacional jerarquizado.5

En esta línea de pensamiento, sería fácil verificar que los países másfavorecidos en la denominada Nueva Economía, basada intensivamenteen el conocimiento, son justamente aquellos en los cuales existe mayoracceso a la enseñanza superior –y donde esta actividad es desarrolladade manera más calificada.

Una de las mayores conocedoras de las experiencias de desarrollo delos tigres asiáticos, Alice Amsdem,6 desarrolló este tema en su libro másreciente, refiriéndose a la relevancia de los knowledge-based assets comoelemento diferencial en la trayectoria de esas sociedades. Y destaca elhecho de que la naturaleza de la tecnología que tuvieron que dominarhace que el conocimiento sea difícil de adquirir o absorber como exteriori-dad. El mismo permanece como “arte”, incorporado en personas: lo quesea “comprado” puede comprender apenas la parte codificada de la tecno-logía, no aquello que constituye su elemento más decisivo. Refiriéndose apaíses como China, India, Corea, Taiwán, registra un hecho ejemplar:


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“The jewel in the crown of prewar manufacturing exprience was a new eliteof managers and engineers. In conjunction with investimenst in tertiaryeducation, a cadre of experienced tecnicos emerged. Some were losttemporarily to brain drain. Others became the leaders in business andgovernment who took the iniciative to promote industrial development. Itis to their efforts that attention is now turned” (p. 121).

En dirección semejante se dirigen Zysman y Cohen:7 “availability (orscarcity) of skills shapes competitive strategies as well as the development ofparticular technologies” y “organized ‘smarts’ will massively determine anation’s competitive success”. Se refieren, explícitamente, a una legislacióndecisiva en la masificación de los colleges norteamericanos en la pos-II Gue-rra: “the GI Bill played a key role in creating a supply of well educated workersthat shaped a demand for their skills”. Apuntando para aquello que, a suentender, contribuyó decisivamente al dinamismo de la economía norteame-ricana y, en tiempos cercanos, podría llevar a su decadencia, advierten:

“Labor as a factor of production is not just people, but people with particu-lar skills, attitudes, and habits. Production can be organized differently withliterate workers than it can in an illiterate community, to take just oneelement of the labor package. The skill base of a nation and how it isemployed is likely to be the decisive factor in determining nationalcompetitiveness, the country’s ranking in the international hierarchy ofwealth and power. America has a rather substantial range for choice in thismatter. The pool of skills is a product of education policy. In the nineteenthcentury America benefited from a uniquely egalitarian system of publiceducation that produced an unusually broadly skilled work force.”

Incluso en esa dirección, Ha-Jon Chang (en Kicking away the ladder.Development strategy in historical perspective, Anthem Press, London, 2002,pp. 54-58)8 resume una historia ilustrativa: el modo en como Gran Bretañabuscó ubicarse al frente de sus competidores (otras naciones europeas y,después, los EUA). Se concentró, con diferentes grados de éxito, en impedirque su superioridad tecnológica fluyese hacia el exterior. Hasta la mitaddel siglo XIX, ese conocimiento avanzado estaba “contenido” en los traba-jadores especializados y en las máquinas y herramientas. Países menosavanzados intentaban reclutar a esos trabajadores en los avanzados, comoInglaterra y Holanda. Estos últimos adoptaban políticas restrictivas paraimpedir esa “fuga de cerebros”. Más tarde, el gran avance tecnológico co-menzó a ser incluido pero en las propias máquinas y herramientas. Inclusoen el siglo XVIII, el gobierno británico buscó controlar la exportación de má-quinas. Los países menos desarrollados intentaron diversos caminos paraabsorber tecnología, “ilegítimos” o no, incluyendo el espionaje industrial.


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Pero la absorción no era una cosa fácil. La tecnología envuelve mucho“conocimiento tácito” que no puede ser transferido fácilmente. La importa-ción de trabajadores especializados no es solución al problema (aun cuan-do el conocimiento del área está incluido principalmente en ellos). Existenbarreras culturales y de idioma. Se halla también el hecho de que ellos notienen acceso a la misma infraestructura tecnológica y científica que teníanen su país de origen. Las transferencias tienden a ser más efectivas cuandoel gobierno impulsa las technological capabilities, tales como instituciones deenseñanza y pesquisa, museos, exposiciones internacionales; estímulo aluso de nuevas máquinas y procesos en firmas privadas; instalación de“empresas-modelo” que utilicen tales máquinas y procesos. Ya en la mitaddel siglo XIX, las tecnologías de punta eran lo suficientemente complejascomo para no ser incluidas principalmente en las máquinas y en los traba-jos especializados. Las leyes británicas prohibiendo la migración de esostrabajadores y la exportación de máquinas ya habían sido abolidas o esta-ban en desuso. De ahí en adelante, en un número creciente de ramos, lastransferencias técnicas eran más operativas a través del licenciamiento depatentes (por el propietario del conocimiento). A partir de ahí, se vuelvenmás importantes instituciones y leyes volcadas en esa dirección, como laprotección de los intellectual property rights (IPR). Este proceso culmina conel surgimiento de un régimen internacional de IPR, luego de la Convenciónsobre Patentes de París, 1883, y la Convención de Berna, 1886, sobre co-pyright. No por casualidad las negociaciones en el sistema GATT-OMCevolucionaron de los intercambios de mercaderías hacia las inversiones yde éstos hacia los servicios y derechos de propiedad intelectual.

Ciertamente, la advertencia hecha por Zysman y Cohen, refiriéndose a laselecciones de políticas en los EUA, salvando las diferencias, pueden ser dirigi-das a otros países, inclusive Brasil. Vale la pena citar, este extenso fragmento:

“To pose the question as a national choice raises some unpleasantfundamentals about the different strategies that can be used to contendwith our competitiveness problem. For the nation, the low-skill choice leadsto dead ends. Competition on wage rates is one dead end. We cannot, weare learning, keep capital costs substantially lower in America than abroad,so that American unskilled labor could command much higher wages thanforeign unskilled labor because it could be given much more powerfultools with which to work. It is also a fantasy to hope that an elite group ofAmerican engineers can keep production technology in this country so farahead of technology in other advanced countries and developing nationsthat we can retain decisive production or product advantage. The realitiesof the past few years should by now have shattered that illusion.That America will lose if it takes the low-skill route does not mean thatAmerica will close down or that all Americans will lose. It does, however,


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mean that most of us will lose a lot, and that this country will be transformedin ways that many of us find terribly unattractive. We would become morelike a Latin American society. We could have a small minority of high-skilledresearch, development, production, and service jobs coexisting with amajority of low-skilled, low-wage jobs, and massive underemploymentand unemployment. For the vast majority of Americans, living standardswould deteriorate rapidly –probably along with social equality and politicaldemocracy– as, in order to compete, manufacturing and services moveoffshore and automation strips the remaining labor content from theremaining U.S. goods and services. It is not an attractive scenario.”

Esta mayor calificación –en el plano de la ciencia, de la tecnología, delconocimiento humanístico– significa, por ejemplo, que hoy en día no bastaque los estudiantes con acceso a la enseñanza superior aprendan el conoci-miento existente cuando frecuentan los sitios escolares, sino –mucho másdifícil que esto– que aprendan a mantener su conocimiento actualizado enforma constante, sea por la creación de nuevo conocimiento, sea por el apren-dizaje constante y continuo, sea por la propia capacidad de reconocer el enve-jecimiento de la información que poseen y vislumbrar la manera de transfor-marla. Como es sabido, educación, ciencia y cultura no son apenas productos,sino también procesos. No pueden ser, simplemente, importados como un des-tornillador, un termómetro, una semilla, una vacuna, un diseño de motor. Deeste modo, su incorporación efectiva en la historia de un país y en sus potencia-lidades de desarrollo exigen que haya, para utilizar en forma crítica los resul-tados, ciudadanos lo suficientemente preparados como para saber cuándoutilizarlos y cuándo reinventarlos de acuerdo a las circunstancias.

El reconocimiento de que el acceso a la enseñanza superior mejoralas posibilidades de ascenso social del individuo, de su capacidad derecibir más renta, puede llevar a creer que éste es su fruto más importantey mensurable, como en gran parte pretendían indicar las denominadasteorías del “capital humano” hace varias décadas. Si así fuera, las mayo-res oportunidades de acceso deberían ser garantizadas en base a la ideade promover el progreso individual. Este pensamiento puede tambiénllevar a la creencia de que los beneficios de la enseñanza superior seanapropiados de manera exclusiva por los individuos que tuvieran accesoa la misma. Entretanto, es muy probable que el mayor impacto de la ense-ñanza superior sea el producido en el desarrollo cultural de la comuni-dad en cuestión, transformación que frecuentemente puede traducirse endesarrollo económico. Ésta es una de las razones que tenemos para creerque desarrollar la enseñanza superior es una estrategia esencial al inte-rés público más alto, y no solamente algo que se defina en el ámbito delinterés privado, del ascenso social individual. También es, como tendre-mos ocasión de discutir, una de las razones para ver en la cuestión de la


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equidad no sólo (ni sobre todo) una cuestión ético-moral, sino una cues-tión de política, de economía, de eficiencia en sentido menos estricto.

Por eso, la educación –como, dicho sea de paso, otras políticas socia-les– no debe ser entendida sólo como una política social compensatoria,que eventualmente corrija distorsiones y disparidades producidas por elfuncionamiento del sistema económico, como práctica que, en una palabra,redistribuya la riqueza ya existente. También es, y tal vez más vigorosa-mente, parte integrante de una política de desarrollo, garantizando el man-tenimiento, perfeccionamiento e integración de los ciudadanos en el proce-so económico y social, en orden a viabilizar la ampliación de la riqueza y eldesarrollo de las fuerzas productivas. No sólo permitiendo la utilizacióneficiente de los recursos existentes, sino también posibilitando la percep-ción de la existencia de recursos adormecidos, o de recursos hoy califica-dos como “no-recursos”, e incluso como “residuos y desechos”.

PARTE II. La realidad que queremos cambiar

El acceso a la enseñanza superior está, en el Brasil del hoy y del ayer,marcado por el elitismo y por el privilegio de la renta. Tal vez ésta sea unade las afirmaciones más fácilmente compartidas por aquellos que se dis-ponen a discutir el tema. Menos consensuadas, no obstante, son las pro-puestas para alterar ese escenario. En este plano, el diálogo se torna másinflexible, las posiciones se endurecen. Esas dificultades, sin embargo, nodeben ser razón para no estimular la iniciativa o la discusión de salidaspara reformas profundas en ese sistema. Buena voluntad y apertura deespíritu no quiere decir aceptar la solución sugerida. Significa cuestio-narla y/o reformarla, pero admitiendo discutir la existencia del proble-ma. La peor actitud que tendríamos –la más cínica– sería rechazar lapregunta bajo el alegato de que la respuesta no es adecuada.

Es improbable que la enseñanza superior sea el problema mayor y másurgente, en el conjunto de la educación brasileña actual. Pero, no obstante,es un problema. Y la enseñanza superior posee un gran papel y una granresponsabilidad en la solución de los impases que observamos en los de-más niveles, sin mencionar sus implicaciones en los proyectos de desarro-llo del país, tema relevante que ni siquiera tocaremos en este artículo.

Es necesario pensar salidas para la educación superior que respon-dan, de modo equilibrado, a tres criterios igualmente relevantes, en loscuales el sistema ha tenido desempeños muy bajos. Denominamos esoscriterios de “tres E”: excelencia, equidad, eficiencia.

Excelencia quiere decir formación de profesionales de alto nivel y com-petencia, de intelectuales creativos (investigadores, escritores, artistas, etc.),


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de ciudadanos responsables. Por un lado, el aspecto que refiere más directa-mente a la universidad, tenemos la producción de conocimiento nuevo yprecursor –así como formación de investigadores que mantengan, reproduz-can y amplíen ese sistema de innovación–. Por otro lado, en donde la univer-sidad también participa pero no es el único ni tampoco el principal agente,tenemos la enseñanza post secundario volcada a la formación de cuadrosprofesionales de nivel superior para actuar en el mundo comercial, en lasentidades públicas, etc.9 Sin embargo, entre los dos debe haber algo en co-mún: la dimensión de la ciudadanía, de la integración social, del desarrollode la comunidad, del ofrecimiento de oportunidades para la movilidad so-cial y para el pluralismo de valores. La educación, en ese sentido, no apuntaapenas a preparar al individuo para obrar en el mundo, sino también, y sobretodo, para manejar al mundo. No debe enseñarle sólo a utilizar herramien-tas, sino a reflexionar acerca de la conveniencia de dejar de usarlas. El ciuda-dano es mucho más que un “agente económico”. Es alguien que se tornacapaz de oír, en los alrededores, proyectos diferentes sobre el uso de losbienes públicos... y de votar, elegir. Capaz de formular otros proyectos, siaquellos disponibles le parecen insuficientes o inadecuados. Es alguien ca-paz de participar de un jurado, oyendo argumentos, sopesando pruebas ydefensas, para emitir un juicio. Es alguien capaz de decir sí o no, cuando leordenan que haga esto o aquello. La educación, como se observa, es un pocomás que la adquisición de habilidades para el trabajo o de conocimientoprecursor, en la frontera de la ciencia y de la tecnología.

Equidad quiere decir, en primer lugar, acceso que torne viable la movi-lidad social, funcional, salarial. Pero, conectando con aquello que expresa-mos más arriba, en el punto de la excelencia, equidad quiere decir tambiénformación que permita al ciudadano la oportunidad de acceso al conoci-miento necesario no sólo para actuar en el mundo de la actividad económi-ca, sino también para transformar ese mundo. En ese sentido, la enseñanzaposee un papel en la producción y en la diseminación del conocimientonecesario para el ejercicio de la ciudadanía activa e informada.

Eficiencia también tiene más de un sentido. El más usual es aquélque coteja la adecuación entre fines definidos y recursos disponibles.Pero prestemos atención a los adjetivos puestos sobre los sustantivos, enla frase anterior. Ellos sugieren otros sentidos, más finos, para la nociónde eficiencia. Uno de ellos: eficiencia es también la condición del sistemaque proporciona conocimientos al ciudadano para que domine procesosracionales que ayuden a cuestionar y redefinir los propios fines. Otrosentido: eficiencia también quiere decir la condición del sistema que per-mite no sólo que los recursos disponibles sean racionalmente ubicados,sino que recursos potenciales y virtuales se tornen recursos en acción.


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Que recursos nuevos o renovados salgan a la luz. Pueden ser materiales,como un inmueble o un equipamiento “dejado de lado”. O pueden residiren los conocimientos, habilidades, esperanzas y voluntades dispersas yadormecidas, en el corazón y en las mentes de las personas.

Para juzgar al sistema tenemos que tomar en cuenta esas tres “E”.Para imaginar reformas, también.

Escenario desolador del sistema brasileño de enseñanza superior

En los datos disponibles, a partir de las estadísticas del Ministerio deEducación, podemos distinguir algunos de los elementos que nos llevan adar una nota baja al sistema, en los tres puntos arriba mencionados. Voy acomentar algunos de ellos, enfatizando, con alguna frecuencia, los datos rela-tivos al Estado de São Paulo, por razones que más adelante quedarán claras.

Existen en Brasil cerca de 1.400 instituciones de enseñanza superior,de las cuales más de mil son instituciones aisladas (apenas 156 universi-dades). Del total de las instituciones, 87% son entes privados. En SP, delas 411 instituciones, 90% son privadas. Y apenas 8% de las privadas sonuniversidades.10

Cuando observamos no a las instituciones, sino a los que ingresan en loscursos (las nuevas matrículas, año 2001), el escenario tiene semejanzas, perotambién peculiaridades reveladoras. Son el 57% los que ingresan en univer-sidades, no en establecimientos aislados, federaciones o centros. En el sectorpúblico, el 84% ingresan en universidades. La situación es diferente cuandoobservamos a las privadas. Ellas responden por casi el 80% de las nuevasmatrículas, pero apenas la mitad en universidades. Un tercio de los nuevosestudiantes de las instituciones privadas son alumnos de establecimientosaislados o integrados. Observando al Estado de São Paulo, un dato destacablees que los que ingresan en los establecimientos privados ¡representan más deocho veces de los que ingresan en los establecimientos públicos!

Veamos ahora los egresados. Los establecimientos públicos (quereclutan, como vimos, cerca del 20% de los que ingresan) son responsa-bles por el 33% de los concluyentes, la gigantesca mayoría (cerca del 86%)en universidades. Detalle muy importante: apenas el 19% de los egresadosde las universidades federales son alumnos de cursos nocturnos. Losestablecimientos privados (que reclutan casi el 80% de los novatos) su-man el 67% de los egresados. Detalle muy importante: ¡los establecimien-tos privados forman a cerca del 78% de todos los egresados de cursosnocturnos del país! En SP, los establecimientos públicos forman a casi el15% de los alumnos –la distinción está en los establecimientos estaduales(los federales son reducidos en SP)–. Existe un número significativo de


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egresados en instituciones municipales (que en gran parte son estableci-mientos pagos, no gratuitos). Casi el 30% de los egresados de los estable-cimientos estaduales paulistas son alumnos del nocturno (existe una le-gislación que obliga a esto). Los establecimientos privados respondenpor cerca del 85% de los egresados, el 75% de ellos en el período nocturno.

Vimos las dos puntas del sistema –ingreso y culminación–. Veamos aho-ra el total de “usuarios” del sistema, el total de matrículas. El establecimientopúblico concentra el 31% del total, pero apenas el 20% de los alumnos delnocturno. Para las universidades federales, la proporción es todavía másamplia: cubren cerca del 17% de las matrículas, pero apenas el 7% de losnocturnos. Los establecimientos privados albergan cerca del 70% del estu-diantado total, pero el 80% de todos los alumnos del nocturno. En SP, elsistema estadual alberga poco más del 9% de los estudiantes, pero apenas el4.6% de todos los alumnos del nocturno. Los establecimientos privados al-bergan el 85% del estudiantado y el 90% de todos los alumnos del nocturno.

Existe aún otro conjunto de datos numéricos que vale la pena consi-derar para medir el comportamiento (y las inclinaciones) del sistema.

El cuadro 1, que presentamos a continuación, muestra el enorme cre-cimiento de las vacantes ofrecidas por los establecimientos superioresprivados, sobre todo comparados con los públicos.

Cuadro 2. Evolución del número de vacantes ofrecidas en el procesoselectivo (vestibular), por dependencia administrativa.

Brasil, 1980-1998

AñoAñoAñoAñoAño TTTTTotalotalotalotalotal FederalFederalFederalFederalFederal EstadualEstadualEstadualEstadualEstadual MunicipalMunicipalMunicipalMunicipalMunicipal PrivadaPrivadaPrivadaPrivadaPrivada

1988 463.739 68.370 52.480 28.943 313.946

1998 776.031 90.788 70.670 44.267 570.306

1988/98 (%) 67,3 32,732,732,732,732,7 34,634,634,634,634,6 52,9 81,681,681,681,681,6

El Cuadro 3, a su vez, combina datos extraídos de planillas diferentesdel Censo de Enseñanza Superior del Ministerio de Educación (MEC),disponible en la página electrónica del Instituto Nacional de Estudios eInvestigaciones Educacionales (INEP, agencia subordinada al MEC). Sepretende destacar, de ese modo, en cada tipo de institución (públicas yprivadas), la peculiar relación que existe entre total de vacantes, total dealumnos matriculados y total de egresados. Llama la atención el contras-te entre los datos de los establecimientos privados y las públicos, sobretodo en la columna que establece la proporción entre los egresados y eltotal de vacantes ofrecidas. Subrayando un tema que ya aparecía comosospecha en el Cuadro 1, y se torna recurrentes en los siguientes, parece


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cada vez más comprobable el carácter “rotativo” del estudiantado de losestablecimientos privados –un enorme porcentaje de sustitución de losefectivos (esto es, de los “clientes”) de año a año–. Y, por lo tanto, un altoporcentaje de falencias, quiero decir, de deserciones.

Cuadro 3. BRASIL, 1998. Vacantes iniciales, total de matriculados,proporción entre total de matriculados y vacantes iniciales, total

de egresados en el año anterior (1997), proporción entre egresadosy vacantes iniciales ofrecidas

InstitucionesInstitucionesInstitucionesInstitucionesInstitucionesVacantes inicialesVacantes inicialesVacantes inicialesVacantes inicialesVacantes inicialesTTTTTotalotalotalotalotalMatriculadosMatriculadosMatriculadosMatriculadosMatriculadostotal matrículas/ vacantes inicialestotal matrículas/ vacantes inicialestotal matrículas/ vacantes inicialestotal matrículas/ vacantes inicialestotal matrículas/ vacantes inicialesEgresadosEgresadosEgresadosEgresadosEgresados 1997 1997 1997 1997 1997

Egresados / vacantes (%)Egresados / vacantes (%)Egresados / vacantes (%)Egresados / vacantes (%)Egresados / vacantes (%)

(A)(A)(A)(A)(A) (B)(B)(B)(B)(B) (B/A)(B/A)(B/A)(B/A)(B/A) (D)(D)(D)(D)(D) D/AD/AD/AD/AD/A

Federales 90788 408640 4,54,54,54,54,5 51419 56,656,656,656,656,6

Estaduales 70670 274934 3,893,893,893,893,89 38731 54,854,854,854,854,8

Municipales 44567 121155 2,72 15932 35,7

Privadas 570306 1321229 2,322,322,322,322,32 168302 29,529,529,529,529,5

TOTAL 776331 2125958 2,74 274384 35,3

El Cuadro 4 vuelve al tema sugerido en el párrafo anterior. La evolu-ción de los egresados entre 1987 y 1997, comparada con las vacantesofrecidas en la fase final de ese período (1994-99), muestra tendenciasbastante diferentes en los sectores público y privado –mejor dicho, ten-dencias exactamente casi opuestas–. Podemos observar un porcentaje deegresados declinante en las particulares. Esta declinación –que sugierefuertemente la evasión, la deserción– parece ser compensado, en la repo-sición de clientes efectivos, por una oferta marcadamente superior devacantes iniciales (vestibulares).

Cuadro 4. Evolución del número de egresados (1987-97)y de las vacantes (1994-99)

FederalFederalFederalFederalFederal EstadualEstadualEstadualEstadualEstadual MunicipalMunicipalMunicipalMunicipalMunicipal PrivadaPrivadaPrivadaPrivadaPrivada

Egresados1987/97 - % 28,628,628,628,628,6 54,754,754,754,754,7 33,5 13,813,813,813,813,8

Vacantes1994/99 - % 12,412,412,412,412,4 18,518,518,518,518,5 27,6 36,136,136,136,136,1


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Mencionamos, anteriormente, las desiguales proporciones (estable-cimientos públicos y privados) de alumnos matriculados en el diurno yen el nocturno. Algo que estos datos (y otros) parecen indicar es que lalínea de diferenciación entre el alumnado de los públicos y de los priva-dos parece estar menos en los niveles de renta de la familia que en otrosfactores: edad media y trabajo remunerado (lo que “encaja” razonable-mente con frecuentar cursos nocturnos).

El Cuadro 5 (con datos incluso del censo de 1999) circunscribe laatención de Brasil hacia el estado de São Paulo. Observemos que, en esteestado, menos del 12% de los estudiantes de enseñanza superior están enestablecimientos públicos y gratuitos. Cabe aclarar que los institutosmunicipales cobran mensualidades, aunque, en cierta medida, puedaninscribirse en la esfera de lo “público”. Se destaca incluso el enorme por-centaje de estudiantes que están matriculados en establecimientos que sedefinen, explícitamente, como empresas educativas con fines lucrativos(y no como instituciones filantrópicas, confesionales, etc.).

Cuadro 5. Estudiantes de grado – São Paulo – 1999 – miles

Total 740

Estaduales 79,5 86,2 Enseñanza gratuita: 86,2 mil

Federales 6,7

Municipales 31,1 31,1 Enseñanza paga: 649,1 mil

Particulares 315315315315315 618

No-empresas(*) 303

(*) Confesionales, filantrópicas, comunitarias.

Recordemos lo ya comentado con respecto a la proporción entre va-cantes iniciales, totales de matriculados, egresados. Y respecto del carác-ter rotativo del “stock de clientes” en los establecimientos particulares.No nos parece arriesgado imaginar que entre los 315 mil estudiantesincluidos en las matrículas totales de los establecimientos particulares,en el Cuadro 5, algo así como 100 mil constituyen estudiantes “en tránsi-to” o “de corta permanencia”.11 Los mismos serían sustituidos, en la cajade las empresas, por la absorción de nuevos clientes en el período si-guiente. De ahí la enorme desproporción que se verifica al comparar va-cantes en vestibulares en los establecimientos públicos y privados –con-forme se puede observar en el Cuadro 6– y también, claro, en la propor-ción entre las vacantes y los totales de matriculados, para cada tipo deinstitución.


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Cuadro 6 - Vacantes ofrecidas en el vestibular, São Paulo, 1999 (miles)

Federal 1,4 19,0 Enseñanza gratuita: 19 mil

Estadual 17,6

Municipal 11,8 11,8 Enseñanza paga: 223 mil

Particulares 113,5113,5113,5113,5113,5 211,2

No-empresas 97,7

Destaquemos que este fenómeno puede ser caracterizado como unproblema o no (eventualmente, hasta como una solución...) dependiendodel punto de vista que adoptemos. Del punto de vista de la empresa educacio-nal volcada hacia el lucro, esto no es propiamente un problema, siemprey cuando el flujo de nuevos clientes sea una especie de recurso renovable.Desde el punto de vista social, puede plantearse cuáles resultados socia-les, políticos y psicosociales tendremos con la generación de masas deestudiantes “fallados”, que pagan uno a dos años de mensualidadescaras, no concluyen sus cursos (y por lo tanto no reciben las credencialesque constituyen los diplomas) y, probablemente, tendrán su autoestimaafectada durante buena parte de la vida. Y no ingresamos en otra cues-tión igualmente importante: el impacto que tal modo de actuar tiene sobrela calidad de los cursos y, por lo tanto, sobre aquellos que, superandotodos los obstáculos, terminan por “recibirse”.

Perversidades del sistema: argumentos y soluciones del sentido comúnque pretenden ser buen sentido

Los números de la educación superior –como los que arriba mencio-namos– ya fueron utilizados de diferentes maneras y con diferentes fina-lidades. Durante mucho tiempo cargaron, por ejemplo, una especie deargumento-modelo, que acostumbraba ser encontrado en el discurso deautoridades educacionales, de consultores de entidades multilaterales(como el Banco Mundial), de periodistas. El argumento puede ser sinteti-zado de la siguiente forma:

La educación superior en Brasil promueve una redistribución de ren-ta perversa: es sostenida por los impuestos cobrados a los pobres y bene-ficia a los ricos, que tienen acceso exclusivo a la misma. Los ricos, queestudian en establecimientos particulares, entran en las universidadespúblicas, gratuitas y de calidad. Los pobres, que estudian en colegiospúblicos, son rechazados por la universidad pública y van a las faculta-des privadas, pagas y de menor calidad. Debemos por tanto cobrar men-sualidades en las universidades públicas por al menos dos motivos: parapromover justicia y para complementar su abatido presupuesto. Paga


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quien puede: al estudiante se le cobraría o no, dependiendo de su renta ode la renta de su familia.

Ese argumento puede ser transformado y desagregado en las siguien-tes proposiciones, abajo enumeradas:

1. La distribución de la renta, resultante de las operaciones de laesfera económica, es perversa.

2. La redistribución de la renta (ejecutada por las políticas sociales,como la educación) es perversa.

3. Los pobres pagan los impuestos y sostienen la universidad pública.4. Sólo los ricos entran en la escuela pública y gratuita.5. Sólo los estudiantes que estudian en colegios particulares entran

en la universidad pública.6. Los pobres estudian en colegios públicos y son rechazados por

la universidad pública.7. Esos pobres van a las facultades privadas.8. Debemos cobrar mensualidades en las universidades públicas para:

a. promover justicia redistributiva yb. complementar su presupuesto.

9. El pago o no de mensualidades sería definido a partir de la esti-mación de la renta del estudiante o de su familia.

Efectivamente, es difícil contestar la proposición 1, en un país en queel 20% de la población concentra el 63% de la renta. Lo que la proposición2 afirma es más grave: que las políticas sociales, que aparentemente sedestinan a corregir el mercado, refuerzan y profundizan su perversidad.Para el sistema de enseñanza superior, esta afirmación ya es más polémi-ca, toda vez que, comparada con la pirámide de la desigualdad en ladistribución de la renta, el porcentaje de “pobres” en las universidadespúblicas, como veremos más adelante, diseña una pirámide mucho me-nos aguda. En otras palabras: la educación (y la superior en particular)no elimina la perversidad de la concentración de la renta, pero está lejosde profundizarla (hasta por el contrario, criticando, igualmente las pro-posiciones 5 y 6).

La proposición 7 es particularmente curiosa, hasta por la conexiónque se acostumbra hacer con las anteriores: los pobres “despreciados”por la universidad pública irían a los establecimientos privados. Comolas universidades privadas no realizan o no disponen de datos y serieshistóricas al respecto, la evolución del perfil socioeconómico de sus estu-diantes es mucho menos claro. Aun así, es posible tener cuadros quemuestran, aproximadamente, ese perfil. Veamos algunos de ellos.

En 1996, estudios de la Andifes (Asociación Nacional de las Institucio-nes Federales de Enseñanza Superior), obrando por muestreos, indicaron


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que el 13% de sus estudiantes estaban en la franja de renta familiar igualo inferior a 3 salarios mínimos; el 31% estaban en la franja inmediatamen-te superior (con límite en quince salarios mínimos).12

Una investigación dirigida por Ruth Cardoso y Helena Sampaio, en1994, también obrando por muestreos y cuestionarios, mostraba la si-guiente disposición:13

Cuadro 7. Distribución de los estudiantes de instituciones públicasy privadas por franja de renta familiar en salarios mínimos

(en porcentaje)

Franjas de rentaFranjas de rentaFranjas de rentaFranjas de rentaFranjas de renta Instituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadas Instituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimo

Hasta 2 0,3 1,8

Más de 2 a 6 12,1 10,6

Más de 6 a 10 22,6 22,9

Más de 10 a 20 31,2 32,2

Más de 20 33,9 32,7

Cuadro 8. Distribución de los estudiantes por renta familiaren salarios mínimos según dependencia administrativa y naturaleza

institucional de los establecimientos (en porcentaje)

Franjas de rentaFranjas de rentaFranjas de rentaFranjas de rentaFranjas de renta Instituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadasInstituciones privadas Instituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasInstituciones públicasen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimoen salario mínimo

Universidad Establecimiento Universidad Establecimientoaislado aislado

- de 2 0,3 0,3 1,2 5,9

de 2 a 6 12,3 11,7 10,1 13,7

+ de 6 a 10 22,5 22,7 21,0 35,3

+ de 10 a 20 32,3 29,2 32,6 29,4

Más de 20 32,5 36,2 35,2 15,7

Debemos agregar algo más: los datos de la “gran prueba” (nombrepopular del examen nacional que evalúa cursos de graduación) indicanque en las universidades federales constituyen el 24,4% los estudiantescon renta mensual familiar superior a R$ 3 mil. Y en las universidadesprivadas ese porcentaje llega a 31,5%. Lo que no sería sorprendente, ya


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REGINALDO C. MORAES

que sería difícil imaginar “pobres” pagando las caras mensualidadesvigentes, durante cuatro o cinco años. Es difícil demostrar (aunque mu-chas veces la crónica periodística tome esto como evidente) que los pobresentran en las universidades privadas, pero es bastante probable que, to-mando esto como cierto, no permanezcan en ellas mucho tiempo, por lomenos el tiempo suficiente para concluir sus cursos. Como veremos másadelante, la diferenciación entre estudiantes de los establecimientos pú-blicos y privados está probablemente centrado en otros ejes y no en elnivel de renta individual o familiar (la media de edad o el ejercicio deactividad profesional remunerada serían diferenciales más probables).

Existe todavía otro interesante conjunto de datos, reunidos por elAnálisis Sectorial, publicación del grupo periodístico Gazeta Mercantil.14

Obsérvese el cuadro a continuación:

Cuadro 9. Tipo de establecimiento frecuentado por estudiantesde la gran prueba, 1998

Naturaleza de las IESNaturaleza de las IESNaturaleza de las IESNaturaleza de las IESNaturaleza de las IES EnseñanzaEnseñanzaEnseñanzaEnseñanzaEnseñanza EnseñanzaEnseñanzaEnseñanzaEnseñanzaEnseñanzaMedia PúblicaMedia PúblicaMedia PúblicaMedia PúblicaMedia Pública Media PrivadaMedia PrivadaMedia PrivadaMedia PrivadaMedia Privada

Federal 36% 48% Diferencia =12

Estadual 39% 44% Diferencia =5

Municipal 44% 35%

Privado 38% 42% Diferencia = 4

Brasil 38% 43%

Obsérvese que:a) En las universidades públicas no es tan grande (en términos por-

centuales) la diferencia entre alumnos oriundos de la EnseñanzaMedia Pública y de la Enseñanza Media Privada.

b) En las universidades privadas es mayor el porcentaje de oriun-dos de enseñanza media privada.

c) Es importante, sin embargo, recordar que la importancia de losdos subconjuntos (enseñanza media pública y privada) son muydesiguales. La Enseñanza Media Pública es responsable por el82% de los estudiantes de ese nivel.

d) En otras palabras, los egresados de la enseñanza media privadaposeen mayor chance de entrar en la escuela superior (pública ytambién privada). Los estudiantes del sector público poseen me-nor chance de ingresar en cualquier de ellas.

La combinación de los datos daría algo así:


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Cuadro 10. Matrículas por nivel de enseñanza – 1998

IE PúblicaIE PúblicaIE PúblicaIE PúblicaIE Pública IE PrivadaIE PrivadaIE PrivadaIE PrivadaIE Privada

Enseñanza media 82% 5.740.000 18% 1.227.000

Enseñanza superior 38% 800.000 62% 1.300.000

No sólo la enseñanza superior pública posee esta inclinación selecti-va: el sistema entero la posee.

Entre otras consecuencias de lo mencionado arriba, es necesario en-fatizar que la realidad es muy diferente y mucho más compleja de lo quepretende la conocida fórmula: “alumnos de la enseñanza básica privadavan a las IES Públicas y alumnos de la enseñanza básica pública van alas IES Privadas”.

Finalmente, para completar el examen de las curiosas estructuras cogni-tivas del sentido común en esta polémica respecto a la enseñanza superiorpública, resta observar las proposiciones 8 y 9. Ellas tratan de la cuestiónnebulosa del cobro de mensualidades, de sus motivos, sus resultados y susmétodos. Parece generalizada la convicción de que las mensualidades nobastan para mantener universidades que posean alguna calidad de ense-ñanza e investigación, aunque, evidentemente, puedan complementar pre-supuestos. Es cierto que existen servicios públicos (manejados por entes pú-blicos) que “recuperan costos” a través de tasas cobradas a los usuarios:energía eléctrica, agua de cañerías, transporte, etc.15 La cuestión de la “justi-cia”, sugerida en las proposiciones 8 y 9, es más compleja, incluso porque seentrelaza con los medios a través de los cuales se pretende averiguar lacapacidad de pago del usuario y los momentos en los cuales el cobro esrealizado. ¿Cuándo se cobra por la universidad (incluso porque, recorde-mos, en algún momento este servicio será “pago”)? ¿Se cobra en el momentoen que se recaudan fondos (impuestos, por ejemplo) para su provisión/pro-ducción? ¿O en el momento en que el bien final, o por lo menos su parte quepuede individualizarse, el aula, digamos, es “adquirida y usada”? En elprimer caso, podemos solicitar que los ricos paguen más que los pobres: es elfamoso principio del impuesto progresivo y de la capacidad contributiva.Pero aquí entramos en un campo que los defensores de la “enseñanza pagacomo principio” prefieren evitar: la estructura tributaria brasileña es regresi-va y esa característica sobrevivió y sobrevive, y con mucha tranquilidad, engobiernos presuntamente reformistas y socialdemócratas. Restaría entoncesel cobro en el momento de la matrícula. Existen sugerencias aceptables enforma abstracta, pero que aparecen fuera de foco cuando analizamos lascondiciones reales del instrumento. Obsérvese por ejemplo la idea de estimar


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la capacidad “de pago” a partir de las declaraciones de renta. Como en Brasilquien paga renta (y declara) es asalariado, pensionado o tonto, el hijo delherrero del ABC paulista tal vez fuese arancelado, pero el hijo del dueño delBanco Vetor estaría exento (como se puede constatar en un llamativo reporta-je de la revista Veja, en el comienzo del primer gobierno de FHC). Así comosería exento, quien sabe, el hijo de un periodista que defiende los cobros...porque él no es un asalariado del diario en el que escribe, pero es una PJ, una“persona jurídica”, ya que lo que dispone resulta de un contrato de serviciosentre el diario y su empresa, en esta maravillosa forma de flexibilización delas relaciones de trabajo y de la recaudación de impuestos. Como es sabido,en Brasil, la “PJ” paga el impuesto que quiere (si quiere). De esta manera,continuaríamos teniendo a los pobres manteniendo la universidad, con losimpuestos, y ahora con una adicional contribución al momento de la matrí-cula.... Una receta buena para empeorar aquello que ya va mal. Este proble-ma, como se observa, es mucho mayor que el tema del arancel, ni puede serresuelto por el mismo, bajo pena de actuar como chivo expiatorio y crearperversidades adicionales a aquellas que ya tenemos.

¿Que hacer? O: ¿adónde vamos?

Preguntas: ¿qué debemos considerar como problema, como algo quedemanda solución y admite solución? ¿Qué debe resolverse? ¿En quéorden de prioridad? ¿Con qué objetivos de corto, mediano y largo plazo?

Ampliar y democratizar las oportunidades de acceso a la ense-ñanza superior, mejorar la calidad del sistema, utilizar más adecua-damente los recursos existentes, despertar aquellos adormecidos. És-tos son los desafíos.

Ningún país del mundo realizó esto con un modelo uniforme de or-ganización institucional. La diversificación fue la regla y no podría dejarde serlo, dadas las diferentes misiones y objetivos implicados en el troncocomún del sistema de enseñanza, tronco que puede ser resumido en estafrase antes mencionada: la dimensión de la ciudadanía, de la integraciónsocial, del desarrollo de la comunidad, del ofrecimiento de oportunida-des para la movilidad social y para el pluralismo de valores.

Tenemos que pensar en una diversidad de instituciones, de formasde organización de la enseñanza, de misiones, de modos de acción,financiamiento y gestión. Por otra parte, no se trata de caminar en esadirección, sino de corregir un camino que ya viene siendo marcado. Elsistema ha sido empujado hacia esto, en los últimos cuarenta años, de unmodo empírico, que reflejó, en gran medida, los intereses de los empresariosdel sector, en detrimento de los usuarios del sistema, inclusive usuariospotenciales, “expulsados” del sistema, las camadas populares.


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La expansión de la enseñanza superior –con la inclusión de grandesmasas humanas en el sistema– fue realizada, en los casos más exitososdel mundo, debido a la convivencia pactada y regulada entre institucio-nes diversas –no necesariamente universitarias–. Es el caso de Francia,sobre todo en los últimos veinte años, después de las reformas del gobier-no de Mitterrand.16 Es el caso de muchos países de la actual Unión Euro-pea. Es el caso de los países socialistas (o que así se definían hasta algúntiempo atrás). Pero el caso más notable de expansión y diversificación delos tiempos modernos es el norteamericano –y, paradójicamente, un casono tan conocido y muchas veces distorsionado (inclusive y sobre todo porel argumento privatista que lo toma, falsamente, como padrino y modelo).

En Brasil, por obra de muchas eventualidades pero también de mu-chos equívocos, las propuestas de diversificación de ese tipo fueron intro-ducidas a través de “paquetes” políticos en su mayor parte bastante con-servadores. Muchos de ellos, por ejemplo, figuraban en los planes nego-ciados entre la dictadura y asesorías norteamericanas (Informes Mec-Usaid y Atcon, por ejemplo, en el final de los años 60). En otras ocasiones,figuraban en medio de proyectos que insinuaban la necesidad de aban-donar el propio proyecto de la universidad de investigación,17 o de intro-ducir la enseñanza paga, o, aun, en el medio de argumentos que hacíanapología de las escuelas privadas y de la agilidad de los “mercados”para seleccionar actividades saludables y castigar las ineficientes.18 To-das esas circunstancias contribuyeron para crear más confusión de loque sería conveniente y para instalar, indebidamente, en el campo delconservadorismo, propuestas no necesariamente propias.

Los cambios poseen riesgos e implicaciones muy grandes como paraser realizados, en lo inmediato, en la totalidad del sistema. Son recomenda-bles los “pilotos” y los ámbitos de prueba para los prototipos. En ese senti-do, se podría estimular el surgimiento de una o algunas pocas institucio-nes experimentales, asociadas eventualmente a universidades, por contra-tos claros, pero diferenciadas de ellas en la gestión, en la organizacióninterna, en la misión, en las formas de financiamiento y selección de estu-diantes, etc. Podrían ser administrados bajo el formato de fundaciones,cooperativas u organizaciones sin fines de lucro, tales como los cursos“comunitarios” mantenidos por sindicatos, gremios estudiantiles y movi-mientos populares. Pero, tendrían, en relación a estas instituciones, ya co-nocidas, una ventaja desde punto de vista social, político e ideológico: unmayor (y creciente) compromiso del poder público, con la correspondienteexposición al conocimiento y control de ese mismo poder. Como es sabido,estas citadas iniciativas comunitarias implican la colaboración de los usua-rios en su financiamiento, pero no siempre, ni necesariamente, en sugestión. En ese sentido, generalmente las mismas son, desde luego, inicia-tivas privadas y que, muchas veces, permanecen en esa regla. Esto implica


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que ejerciten alguna forma de “recuperación de costos”, sin que esta prác-tica sea vista, necesariamente, como algo que lleve a los grupos de izquier-da (que generalmente las administran) a la acusación de ser siervos delConsenso de Washington o de políticas neoliberales de privatización.

Incluso a nivel experimental, difíciles exigencias pesarían sobre la ini-ciativa aquí propuesta. Las áreas directamente implicadas de la universidad(cursos, carreras, institutos y facultades) tendrían que sufrir adecuacionespara albergar la simbiosis disciplinaria-programática con estas nuevas ins-tituciones. Las comunidades involucradas (internas y externas a la universi-dad) serían convocadas a un esfuerzo creativo inédito, tal vez, en la historiade nuestra educación pública. Serían convocadas a transformar recursosadormecidos en recursos reales. Y serían empujadas en dirección a un es-fuerzo de superación de límites corporativos o de privilegio de clase o casta.

En el Estado de São Paulo, no llegan a un 15% los alumnos que frecuen-tan establecimientos superiores públicos y gratuitos. El restante se encuentraen establecimientos pagos (algunos de ellos públicos, instituciones munici-pales). Muchos de éstos, en establecimientos particulares de corte empresa-rial (volcadas a la obtención de lucro), con altos grados de incumplimiento ycon alta rotación de estudiantes, alto porcentaje de desertores que allí pier-den sus recursos, su tiempo y su autoestima. Pienso que es posible y seríamoral y políticamente defendible (además de más eficiente) inducir la forma-ción de un sistema, aunque híbrido, experimental y probablemente provisorio,que ofreciera enseñanza superior más accesible y menos costosa (para elpoder público y para los individuos), y de cualidad superior a aquella quetenemos. Tal vez hasta pueda afirmarse que esta iniciativa posee un elementodinámico, que induce a su superación –y que, una vez cumplida su funcióntemporaria, pueda ser abandonada como una escalera de Jacobo–. Sería unpaso al frente. Y, en este caso, al contrario de la consecuencia insinuada en laconocida polémica de Rosa y Vladimir, no sería, perversamente, un retroceso.

A modo de conclusión

Este artículo partió de constataciones ampliamente compartidas. Laprimera se refiere a la importancia del conocimiento en la configuraciónde una sociedad y de su lugar en el mundo; el acceso a la enseñanzasuperior, elemento decisivo en el desarrollo y configuración de nuestrasociedad y en el tipo de inserción del país en el orden global. La segundaafirmación puede ser resumida en la idea de que, en el Brasil del hoy y delayer, la enseñanza superior está marcada por el elitismo y por el privilegiode la renta. A partir de ahí, detectamos una serie de dificultades, cuando setrata de vislumbrar una salida para el problema. Afirmamos que la apertura


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de espíritu no implica la actitud de aceptar la solución sugerida, sino cues-tionarla y/o reformarla, pero admitiendo discutir la existencia del proble-ma. Reitero: la peor actitud que tendríamos –la más cínica– sería rechazarla pregunta bajo el alegato de que la respuesta no es adecuada.

Y reitero: es posible y sería moral e políticamente defendible (ademásde más eficiente) inducir la formación de un sistema de enseñanza supe-rior, aunque híbrido, experimental y probablemente provisorio, que ofre-ciera una alternativa más accesible y menos costosa (para el poder públi-co y para los individuos), y de cualidad superior a aquella que tenemos.//Esta frase se está repetida más arriba//

Me permito aquí, con la finalidad de sugerir investigaciones futuras,una reflexión que debe anteceder, lógicamente, nuestras evaluaciones delsistema educativo.

Poseo un sistema S, cuyos lineamientos describí sintéticamente, en cua-dros alfanuméricos. Esos cuadros, si estuvieran más detallados de lo quepude efectuar, mostrarían individuos A, B, C, dotados de características ini-ciales p, q, n y que obtienen, como resultado de las operaciones del sistema S,destinos sociales x, y, z. ¿Cómo puedo entender y juzgar este sistema?

Con resultados en gran medida semejantes o complementarios, puedointerpretar ese sistema, inicialmente, en dos direcciones: (a) de la entradahacia la salida (insumos hacia resultados); de la salida hacia la entrada.

De la entrada hacia la salida: individuos A, B, C, con característicasiniciales p, q, n, tendrán destinos: (a) posibles/imposibles; (b) probables/improbables; (c) ¿típicos?

De la salida hacia la entrada: tomemos los individuos con perfil re-sultante x, y, z, ¿cómo la adquisición de esos perfiles puede ser atribuidaal sistema S, dadas las condiciones iniciales p, q, n? O sea, ¿cuáles (A, B, C)tendrán el destino x, y, o z por la simple operación de S ?

Pero puedo interpretar también de un tercer modo las cualidades delsistema. No a partir de sus resultados o impactos para los destinos indi-viduales, sino a partir de sus impactos para el conjunto de la sociedad,para la supervivencia y capacidad de adaptación del grupo humano encuestión. Es decir, puedo pensar en sus impactos en cuanto: (a) al creci-miento económico; (b) a la integración sociocultural; (c) a la legitimaciónpolítica. Esta tercera dimensión es igualmente relevante.

En la evaluación del sistema como en los cambios que en ellos pensa-mos producir, considero que debemos pensar a partir de estas tres matri-ces. Tal vez aquí tengamos cómo resolver el impasse tantas veces atribuidoa los objetivos de la equidad y de la eficiencia (o calidad), supuestamenteexcluyentes o dotados de una irremediable relación de pérdida mutua. Talvez, por el contrario, podamos entender la relación de complementariedad ydependencia entre estas metas. No obstante, esto ya es algo que nos exigiríamás tiempo y espacio del que poseemos, al momento.


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Notas

2. Me refiero, evidentemente, a dos de sus más famosos libros, ya publicados en Brasil:La próxima frontera americana y El trabajo de las naciones.3. Rogowski, Ronald: Commerce and Coalitions, how trade affects domestic politicalalignments, Princeton University Press, New Jersey, 1989, p. 664. En 1963, el escritor de ficción A. C. Clarke escribió un libro –Perfiles del Futuro– acercade la previsibilidad y posibilidad de invenciones. Lo curioso es que muchos de lospronósticos se concretaron mucho antes de lo que supuso.5. Evidentemente, se debe observar que si, por un lado, educación e investigación incidensobre los niveles y formas de desarrollo, la existencia de un proyecto de desarrollo (enacción) interfiere en forma decisiva sobre las posibilidades y modos de enunciación delos sistemas de educación y de investigación. Este camino, en suma, posee doble mano.6. Amsden, Alice: The Rise of “the Rest”: Challenges to the West from Late-IndustrializationEconomies, Oxford University Press, 2001.7. Cf. Stephen S. Cohen y John Zysman: Manufacturing Matters: The Myth of the Post-industrial Economy, Basic Books, New York, 1987.8. Cf. Ha-Jon Chang: Kicking away the ladder, development strategy in historical perspective,Anthem Press, London, 2002, pp. 54-58.9. La distinción está vinculada a otra: conocimientos de largo y corto alcance. Sobre eseaspecto, remito a otro texto que publiqué: “La Universidad y su espacio”, en Univer-sidad en Brasil, 2002. Problemas y dilemas, 2002. Colección Primera Versión, IFCH-Unicamp, Campinas, 2002.10. Cabe aclarar que las instituciones privadas pueden ser empresas educativas oinstituciones sin fines de lucro (filantrópicas, confesionales, comunitarias).11. Impresión corroborada por noticias periodísticas, frecuentes en los últimos años, dandocuenta de un porcentaje de 30% y hasta 40% de estudiantes incumplidores en el sector.12. Cf. Sampaio, Helena: Enseñanza superior en Brasil. El sector privado, Hucitec/Fapesp,S. Paulo, 2000, p. 249.13. Los datos son reproducidos del libro de Helena Sampaio, op. cit., p. 254.14. Agradezco a Cibele Y. de Andrade (NEPP-Unicamp), que buscó y reunió estosdatos y me llamó la atención acerca de sus diferentes implicaciones.15. La cuestión debe ser colocada no sólo en el plano político-moral –de los serviciosque afectan bienes meritorios– sino también respecto de las implicancias políticas delargo plazo, para la sociedad en su conjunto. Un problema demasiado grande comopara ser tratado aquí.16. Modelo que fue en gran parte tomado como inspiración para los programas dereforma de México. Cf, al respecto, Villa Lever, Lorenza y Flores-Crespo, Pedro: “Lasuniversidades tecnológicas mexicanas en el espejo de los institutos universitarios detecnología franceses”, en Revista Mexicana de Investigación Educativa, enero-abril 2002,vol. 7, núm. 14.17. Es el caso de Paulo Renato de Souza, ex-ministro de educación, que de estamanera calificó al desarrollo y sus demandas: “Para mantenerlo, era necesario crearuna investigación y tecnología propias”. Con la apertura y la globalización, la cosacambia. El acceso al conocimiento es facilitado, las asociaciones y joint ventures seencargan de proveer a las empresas de países como Brasil del know-how que necesitan.“Algunos países, como Corea, llegaron incluso a ‘terciarizar’ la universidad”. “Susmejores cuadros van a estudiar a escuelas de los Estados Unidos y de Europa. Tienemás sentido del punto de vista económico” (revista Exame, 17 de julio de 1996).18. En los años 90, numerosos asesores del Banco Mundial dieron en esa tecla. Paraaumentar la confusión, algunos de ellos eran, simultáneamente, consultores del MEC.


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EDUCACIÓN SUPERIOR EN ARGENTINA. ANÁLISIS Y PERSPECTIVA

Educación superior en Argentina. Análisis y perspectiva

Mario Greco*Carlos Greco**

Introducción

Parece un obviedad sostener que estamos atravesando un época deprofundas transformaciones. Y por cierto la “cuestión” del conocimientodebe ser identificada como una variable central en la configuración denuevas formas de relaciones sociales así como en los procesos en princi-pio antagónicos de concentración de la riqueza o democratización delsaber, todo lo cual impacta sobre la estructura social. Así, es innegableque tanto el conocimiento como la información se han convertido en labase de las innovaciones tecnológico productivas y de las modificacionesen las interacciones sociales. Ahora bien, la creciente demanda de forma-ción superior y la escasez estructural de recursos son factores determi-nantes de esa mutación. El optimismo inicial con el que se percibió elnuevo papel del conocimiento fue claramente contrapesado por laprofundización y el incremento de la desigualdad y la exclusión social entoda la región. Es en este sentido en el que las instituciones de educaciónsuperior, en tanto responsables de producir y transmitir dicho conoci-miento, deben analizar su misión y devenir, superando los enfoques quehabitualmente las colocan en la negación de tales transformaciones, refu-giándose en posiciones corporativas o en la reducción del debate a cues-tiones meramente gerenciales o administrativas.

En la definición de la agenda de discusión sobre el papel de la educa-ción superior aparecen al menos dos categorías que permiten incluir lostemas más significativos. La primera de ellas se refiere a todos los proble-mas relativos al acceso al conocimiento, la segunda se refiere a las relacio-nes entre instituciones, Estado y sociedad (Tedesco, 2000).

Es en este marco en el que se plantea el desarrollo del presente traba-jo, tratando de caracterizar el sistema de educación superior argentino,

* Docente Investigador, Profesor Titular Ordinario, Departamento de Ciencias Socialesy Cátedra UNESCO de Gestión de la Educación Superior de la Universidad Nacionalde Quilmes.** Docente Investigador, Profesor Asociado Ordinario, Director del Departamento deCiencias Sociales. Cátedra UNESCO de Gestión de la Educación Superior de la Uni-versidad Nacional de Quilmes.


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MARIO GRECO - CARLOS GRECO

desde su evolución en la década del 90 hasta su actual configuración eincorporando una visión prospectiva de su perfil, en tanto actor princi-pal en su relación con el entorno y con sus propios integrantes, en lamediación que produce el conocimiento.

1. Caracterización del sistema de educación superiorargentino

a) Evolución del sistema en la década de 90

A los efectos de favorecer el análisis, dividimos la década del 90 endos períodos: 1990-1995 y desde 1995 hasta el presente. El primero, en loatinente a la política universitaria, puede subdividirse en dos fases, unahasta comienzos del año 1993 y la subsiguiente hasta agosto de 1995.

La primer etapa del primer período se ha caracterizado más por accio-nes relacionadas con la educación no universitaria. Se descentralizó laeducación media y superior no universitaria, trasladándolas de la jurisdic-ción nacional a la provincial, proceso que concluyó en abril de 1993 con lasanción de la lLey Federal de Educación 24.195 (por primera vez en laeducación argentina, se refiere al conjunto del sistema, desde la formacióninicial hasta el postgrado universitario). Es en relación con la educaciónuniversitaria donde se observan aspectos negativos: por un lado, la caren-cia de estructura estatal que se encargara de la misma y por el otro, la faltade un criterio ordenador y regulador en la aceptación y rechazo de proyec-tos de universidades, lo que permitió su desordenado crecimiento. Se regis-tró así una fuerte expansión en materia de instituciones universitarias sinun marco político educativo claro. En el sector público se crearon nueveuniversidades –6 en el Gran Buenos Aires, 2 producto de la nacionaliza-ción de instituciones provinciales y 1 en la provincia de Córdoba– y ade-más se autorizaron 23 universidades privadas. A fines del año 2002 secrearon dos nuevas universidades nacionales, una producto del desmem-bramiento de una sede, la Universidad Nacional de La Rioja (Chilecito), yotra en la ciudad de Junín en la provincia de Buenos Aires. A lo largo delprimer período (1990-1995) la matrícula de las universidades públicas sólocreció un 12%, en contraste con el 65% que se había producido a partir de lavuelta de la democracia (1984-1990). La expansión fue mucho mayor en lasmatrícula de las universidades privadas: 35% entre 1990 y 1995, en rela-ción directa con las autorizaciones descriptas (Lamarra, 2003).

Durante la segunda fase, se produjo la génesis de los principalescambios en política universitaria, luego formalizados con la sanción de


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la Ley de Educación Superior (LES). Se iniciaron experiencias piloto, y seconstituyeron los distintos representantes sectoriales a favor y en contradel nuevo proceso que comenzó con la creación de la Secretaría de Políti-cas Universitarias (SPU), como un fuerte señal de que el gobierno asumíauna política de Estado en materia universitaria (Mundet, 2003).

En este segundo período, como ya se señaló, se sancionó la ley 24.521de Educación Superior (LES), luego de un intenso debate en el que seevaluaron distintos proyectos discutidos entre el Ministerio de Educa-ción y las Universidades públicas y privadas. Deben destacarse, en suestructura, los siguientes contenidos:

- Contiene integralmente, tanto a la educación superior universi-taria como a la no universitaria y promueve su articulación.

- Fija normas para todo el funcionamiento universitario en susdistintas jurisdicciones, nacional, provincial y privada.

- Otorga carácter formal a la evaluación institucional y la acredita-ción de carreras de grado y postgrado, a la vez que crea la Comi-sión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria(CONEAU).

- Ordena el funcionamiento de los órganos de consulta y coordi-nación del sistema universitario: Consejo de Universidades, Con-sejo Interuniversitario Nacional (CIN), Consejo de Rectores deUniversidades Privadas (CRUP) y Consejos Regionales de Plani-ficación de la Educación Superior (CPRES).

- Fija la normativa general para el funcionamiento de las universi-dades nacionales, su creación, organización, gobierno, constitu-ción, autoridades, estatuto, autarquía económico-financiera yresponsabilidad del Estado para su sostenimiento.

- Diferencia a las universidades de los institutos universitarios ylos encuadra legalmente.

- Amplia las modalidades de funcionamiento y organización univer-sitaria (postgrado, abiertas, a distancia, institutos pedagógicos, tec-nológicos, etc.) ya anticipado en la ley Federal de Educación.1

Completando los aspectos más significativos de este lapso, se desta-can: a) la puesta en marcha de la ley sancionada con la conflictividad querepresentó la adecuación de los estatutos universitarios y el comienzo delas normas regulatorias de la CONEAU. b) fijación de un claro compromi-so por preservar e incrementar el presupuesto público, aunque los resul-tados macroeconómicos de la política económica impidió que la pauta secumpliera en particular sobre fines de década y comienzos del nuevosiglo. c) fuerte estímulo a la articulación interinstitucional y a la culturade la evaluación. d) Creación y expansión del Programa de mejoramientodel sistema de información universitaria.


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b) Principales componentes del sistema de educación superior argentino

1.1. Órganos de coordinación y planificación de la educación superior

Desde la sanción de la LES se creó el Consejo de Universidades (CU),integrado por el Comité Ejecutivo del CIN, la Comisión Directiva del CRUP,un representante de cada unos de los siete CPRES y un representante delConsejo Federal de Cultura y Educación.

El CIN está integrado por los rectores de la universidades nacionales,su autoridad máxima es el Plenario de Rectores que se reúne en sesiónordinaria cada cuatro meses en la sede de la universidad de cuyo rectorhaya sido elegido presidente. Este cuerpo coordina a sus integrantes,consulta y asesora a distintas autoridades, y desarrolla tareas de promo-ción, análisis y estudio del sistema y de información al conjunto de susintegrantes. Funciona a través de los trabajos de comisiones técnicas quegeneran informes para su tratamientos en plenarios.

El CRUP agrupa a las universidades privadas y tiene funciones derepresentación, coordinación, cooperación, intercambio, etc. Su órganosuperior es el Consejo Plenario y se reúne como mínimo tres veces al año.

El CPRES está integrado por representantes de las instituciones uni-versitarias de la región y los gobiernos provinciales respectivos. Sus fun-ciones son coordinar el funcionamiento y la oferta académica de las ins-tituciones de la región, sean o no universitarias. En particular, se encar-gan de coordinar la relación entre las universidades y las autoridadesprovinciales de quien dependen los institutos superiores.

Retomando, el CU es presidido por el Ministro de Educación y cuentacon el apoyo técnico político de la SPU. En virtud del modo en que estácompuesto, este Consejo representa a los principales actores de la educaciónsuperior, tanto en su capacidad de decisión como de ejecución de políticas ynormativas educativas. La misma le ha ido otorgando progresivamente ma-yor influencia y reconocimiento por parte de sus integrantes, a la hora detomar y aplicar decisiones que condicionan la autonomía institucional.

Su desenvolvimiento es arduo, dado que resulta difícil alcanzar altosniveles de consenso cuando se tratan cambios estructurales del sistema yse deben fijar lineamientos que constituyen la base y el rumbo del conjun-to por encima de los intereses y/o perjuicios particulares.

Evidentemente el Ministerio de Educación asumió un perfil articuladory coordinador de la política en educación superior con la consecuentenecesidad de armonizar expectativas e intereses contrapuestos de losintegrantes del Consejo.

En particular la ley delega en el CU la importante función de partici-par en la definición de estándares de acreditación de las carreras depostgrado y las de aquellas de grado que los requieran, así como en relación


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a la aplicación de los términos del art. 43 (Títulos correspondientes aprofesiones reguladas por el Estado en virtud del compromiso del interéspúblico al poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos, los bienesde los ciudadanos). Al analizar estas facultades, se advierte el verdaderopropósito de su funcionamiento, es decir, cuando se deben imponer res-tricciones o limitaciones a la autonomía universitaria, participa el CU enla definición y alcance de las mismas.2

Destacamos, por su incidencia sobre el sistemas, los temas sobre losque expresó su acuerdo:

- Fijación de la carga horaria mínima de las carreras de grado.- Estándares de acreditación de las carreras de postgrado.- Inclusión del título de Médico en el régimen del art. 43 y conside-

raciones sobre el mismo.- Consideraciones para la ofertas educativas institucionales fuera

de su región propia.- Nómina de las carreras incluidas en el art. 43 y su documentación.

Más allá del contenido específico de los acuerdos alcanzados lo mássaliente de lo logrado por el CU resulta en el profundo debate que sedesarrolló en beneficio del sistema universitario en su conjunto. En él,participaron tanto representaciones de universidades públicas como pri-vadas, que aceptaron sus decisiones no obstante significaran limitacio-nes a su autonomía y siempre lo hicieron con el consenso unánime.

Aparece con mucha consistencia la idea de convertir el CU en el Par-lamento de la Universidad argentina, comprometiendo su intervenciónen la definición de temas cruciales de la política educativa superior(Gimelli y Molina, en Pugliese, 2003).

Una primera conclusión es que se verificó en las distintas gestiones de laSPU o SES desde el 95 a la fecha, la idea de que es posible desde las instanciasnormativas y los escenarios políticos resultantes, promover y consolidar la“idea” de un sistema universitario. No es posible todavía confirmar si se hasuperado esta instancia básicamente de promoción y difusión conceptual,dado que los resultados son en este terreno aun muy pobres.

1.2. Instituciones de educación superior: universitarias y nouniversitarias, públicas y privadas

1.2.1. Instituciones universitarias y no universitariasEn principio, tal como lo describiéramos hasta ahora, el sistema de

educación superior argentino posee características de binario, pues estáintegrado por dos tipos de entidades: las universidades y los institutossuperiores (terciarios) no universitarios (preferimos suprimir en adelanteesta última denominación de “no universitarios”, en pos de evitar su


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definición por la negativa). No obstante aparecen determinadas figurasque desdibujan sus límites, en tanto existen ofertas académicas terciariasen las universidades y como contraparte, últimamente se ha estimuladola creación de colegios universitarios, presentando en consecuencia ca-racterísticas compartidas por ambos tipos de instituciones.

A lo largo de la última década la oferta de los institutos terciarios se haincrementado, tanto en la cantidad de casas de estudio como en la alterna-tiva de titulaciones que ofrecen. Si bien, originalmente se circunscribían ala formación docente, en la actualidad han incorporado carreras profesio-nales, con tecnicaturas, auxiliares de medicina y más recientemente carre-ras relacionadas con el sector terciario de servicios (informática, turismo,hotelería, diseño, etc). En conclusión, existen dos tipos de institutos tercia-rios: los de formación docente y los que brindan formación técnico-profe-sional bajo la titulación de tecnicaturas o equivalente. En todos los casos,están bajo la órbita de las autoridades educativas provinciales.

La participación de los institutos terciarios en la matrícula del nivelse ha incrementado significativamente: a principios de la década del 80cubría un 18% del total y en la actualidad se aproxima al 30%.

En términos sistémicos, el principal problema que se presenta radicaen la escasa articulación existente entre las universidades y los institutosterciarios. Desde el punto de vista formal, no existía normativa que regu-laba el funcionamiento de los institutos terciarios hasta la sanción de laLES, en este sentido este marco legal ha sentado las bases para facilitar lafutura articulación en el campo académico. En los últimos años, las uni-versidades han creado carreras de articulación, que facilitan a losegresados de terciarios complementar su formación para alcanzar untítulo universitario. No obstante, no puede comprobarse que esta vía hayaincidido en una mejora efectiva de los institutos.

En cuanto a las instituciones universitarias, se distinguen por tenercomo objetivo “la generación y comunicación de conocimientos del másalto nivel en un clima de libertad, justicia y solidaridad” (art. 27 de laLES) y son sus funciones la de formación, de promoción y desarrollo de lainvestigación científica y tecnológica y las de extensión de su acción y susservicios a la comunidad (art. 28 de la LES). La diferencia entre las univer-sidades y los institutos universitarios es que estos últimos circunscribensu oferta académica a una sola área disciplinar, mientras que las prime-ras pueden abarcar más de una.

1.2.2. Instituciones públicas y privadasEn el sistema de educación superior argentino existen instituciones

públicas y privadas. Las universitarias privadas fueron autorizadas a par-tir de la sanción de la ley 14.557 en el año 1958, en cambio los institutosterciarios públicos y privados existen desde comienzos del siglo XX.


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Como se expresara en puntos anteriores, la sanción de la nueva LES,regula la creación y el funcionamiento de las universidades privadas.Éstas no deberán tener fines de lucro, son autorizadas por decreto delPoder Ejecutivo con carácter provisorio por seis años, previo informe po-sitivo de la CONEAU acerca de la calidad y pertinencia de su proyectoeducativo, el que contendrá las carreras, los títulos y grados a otorgar. A lolargo de esos seis años deben realizar informes al Ministerio de Educa-ción sobre los avances y el cumplimiento del plan previsto, los que sonevaluados por la CONEAU. En el caso de solicitarlo la institución, es elMinisterio el que autoriza las modificaciones a estatutos y planes de estu-dio o creación de carreras. Pasados los seis años con reconocimientoprovisorio, a pedido de la universidad, es por decreto del PEN que se leotorga el carácter definitivo con previo informe favorable de la CONEAU.

En el caso de los institutos terciarios públicos, hasta el año 1993, fueronprimordialmente de jurisdicción nacional, si bien a partir de la década del 80se crearon una cantidad importante en jurisdicción provincial. En el añocitado, junto con las instituciones de nivel medio, a partir de la ley 24.049,pasaron en su totalidad a depender de las autoridades provinciales.

Los institutos terciarios privados han tenido el mismo tratamientolegal que los públicos y en tal sentido siguieron su mismo recorrido entanto pertenencia jurisdiccional. Hasta 1993, la mayoría pertenecía a laórbita nacional y a partir de ese año pasaron a la jurisdicción provincial.Se distinguen fundamentalmente de las universidades privadas porqueademás de sus limitaciones en incumbencias y funciones, pueden recibirsubvenciones del Estado para su funcionamiento, privilegio al que nopueden acceder las universidades privadas.

1.2.3. Colegios universitariosLos colegios universitarios constituyen un nuevo tipo de institu-

ción “no universitaria”, lo que representa una clara inconsistencia ensu denominación. Están previstos en el art. 22 de la LES, que autoriza sucreación a partir del acuerdo entre institutos terciarios y universidades,a partir de procesos de acreditación conjunto de carreras o programasde formación.

Esta nueva tipología institucional se creó para estimular la vincula-ción con entidades de la región y facilitar, a partir de carreras flexibles,cortas y/o a término, la inserción laboral de sus egresados a favor deldesarrollo del medio y en el futuro poder continuar sus estudios en lasuniversidades articuladas.

Estos colegios pueden ser nuevos o el resultado de la transformación deinstituciones terciarias ya existentes. El decreto 1232 (10/01) reglamentó losrequisitos para su constitución, fijó las modalidades, los programas a ofrecer,los convenios a establecer, el rol jurisdiccional, etc. Entre las alternativas a


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desarrollar se encuentran: los de formación básica equivalentes a los inicia-les universitarios, formación docente, capacitación, reconversión técnico pro-fesional, tecnicaturas superiores y educación no formal y de adultos. En suconcepción, se plantean como una alternativa facilitadora del proceso dearticulación con el sistema universitario.

En resumen, podemos exponer las siguientes tipologías de institu-ciones de educación superior existentes (Lamarra, 2003):3

• Instituciones Universitarias.- Universidades.- Institutos universitarios.

• Institutos terciarios.- De formación docente.- De formación técnico-profesional.

• Colegios Universitarios.

1.3 Entidades que participan en la educación superior

Los estudiantes, los docentes y el personal de administración y servi-cios de las instituciones de educación superior, en particular de las uni-versidades nacionales, en su rol de miembros de los cuerpos colegiadosde gobierno, se agrupan en asociaciones para ejercer la representación delos claustros en sus correspondientes órganos de conducción. En ese sen-tido asumen un doble perfil, uno en defensa de los intereses que represen-tan frente al colectivo y otro en promoción y defensa de la educaciónsuperior y de la universidad pública en especial.

1.3.1 Organizaciones estudiantilesLas organizaciones que agrupan a estudiantes son la más numerosas.

En el orden nacional se nuclean en la Federación Universitaria Argentina(FUA), cuya existencia data de la reforma de 1918. Esta organización agru-pa a todas las federaciones que existen en la mayoría de las universidadesnacionales. Poseen como características un estatuto que los normaliza, encada una se representan los centros de estudiantes de cada unidad acadé-mica de la universidad (facultad o departamento), sus funciones se refierena las de orden institucional estudiantil, así como, otras referidas a la reali-dad universitaria como política regional y nacional.

Los centros de estudiantes que integran la federación son autónomosy tienen estructuras que están vinculadas a los estatutos de cada federa-ción. Sus autoridades se eligen periódicamente con el voto optativo de losestudiantes. En general, estuvieron representados por los partidos políticosnacionales, aunque en los últimos años se conformaron representacionesde estudiantes independientes.


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1.3.2 Organizaciones docentesLos docentes están integrados y representados por la Confederación

Nacional de Docentes Universitarios (CONADU), cuya creación data delaño 1984. Al igual que las representaciones estudiantiles, está conforma-da por asociaciones o federaciones de docentes de distintas universida-des, las que a veces se subdividen por facultades o departamentos. En laactualidad la conducción de CONADU, está dividida en dos conduccio-nes nacionales, una de las divisiones se denomina “Histórica”, de modotal que las federaciones docentes participan de una u otra conducción.

En general, la Confederación tienen un doble rol, uno en defensa delos intereses laborales de los docentes, motivo por el cual se muestrancombativos en términos de medidas de fuerza por reclamos salariales yotro en defensa de la educación superior pública y gratuita.

1.3.3. Organizaciones de trabajadores universitariosEl personal administrativo y de servicios, comúnmente denominado

“no docente”, se agrupa bajo la Federación Argentina de Trabajadores delas Universidades Nacionales (FATUN), que a su vez integra la Confede-ración General del Trabajo (CGT). Es un conjunto de representacionessindicales de las distintas universidades, cuyos estatutos y organizacióngremial, se rige por su propias normas y las vigentes a nivel nacional.Funciona a través de un Consejo Directivo Nacional, al que se integranlos Consejos regionales por cada universidad.

c) Articulación del sistema de educación superior argentino

La necesidad de la articulación se presenta con carácter prioritariopara el Estado nacional, provincial y los distintos órganos de coordina-ción y planificación ya detallados en los puntos anteriores. Se trata deuna de las alternativas para solucionar una parte significativa de losproblemas por los que atraviesa la educación superior argentina, origina-dos en el diagnóstico tan difundido sobre nuestro sistema como un “con-glomerado de instituciones, carreras y títulos”. Su posible articulación,tendería a favorecer el tránsito más flexible y eficaz por las instancias deformación que los alumnos tienen disponibles, hacia la obtención detitulaciones intermedias y finales.

La educación superior argentina comprende a un numeroso y heterogé-neo conjunto de instituciones con distintas características, identidades e in-tereses en el ámbito de la educación post media. Cuenta con 95 institucionesuniversitarias y más de 1.700 institutos superiores y/o terciarios. Estas insti-tuciones se diferencian por el tipo de oferta, ya descripta, y también por elvolumen de su matrícula. Al nivel universitario asisten 1.269.239 alumnos,


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al nivel terciario concurren 455.158 alumnos, representando para el año2000, el 74% y el 26% respectivamente (ver cuadro 1).

Otro aspecto para destacar es el sostenido incremento en los últi-mos 20 años, desde la recuperación de la democracia, del ingreso dealumnos al subsistema universitario con relación a la población en edadde hacerlo. Desde comienzos de ese período a la fecha, la participaciónde los estudiantes de 18 años en el sector universitario pasó de repre-sentar el 12% al 52%, ascendiendo a 350.000 el número de nuevosinscriptos en el año 2000. Asimismo, es interesante observar las expec-tativas de los estudiantes del nivel medio respecto de la continuación desus estudios. Ocho de cada diez estudiantes de nivel medio piensancontinuar estudios de nivel superior: un 60% (75% del total) tienen in-tenciones de seguir carreras universitarias y un 20% (25% del total)carreras terciarias (Kisilevsky, 2002).

Sin embargo, a la expresión masiva de continuar estudios superioresse le contrapone una realidad palmaria, la deserción. Los datos demues-tran que entre 1997 y 2000,4 hubo significativas disminuciones de la ma-trícula en los segundos años de cursadas para nuevos inscriptos. Entre1997 y 1998 el porcentaje de reinscriptos fue del 60%, entre 1998 y 1999 el63% y entre 1999 y 2000, el 61%. Los resultados representan el 40% dedeserción al cabo de un año del inicio de la cursada.

Muchas son las explicaciones que se esgrimen sobre las causas quelo provocan, alto grado de complejidad del sistema, alta diferenciación ysegmentación, escaso nivel de flexibilidad de las ofertas, etc. En definiti-va, los alumnos se enfrentan a un sistema “desarticulado” y con recorri-dos terminales de estudios superiores. Esto es por la escasa movilidadinstitucional (entre carreras de una misma entidad) e interinstitucional(entre iguales o distintas carreras de otras entidades).

Del análisis del tránsito de los alumnos por el nivel de educaciónsuperior surge que, entre los alumnos que concurren al nivel no universi-tario, es muy alto el porcentaje de los que comenzaron otra carrera antesde iniciar la de nivel superior no universitario (alrededor del 30%). Másde la mitad de este porcentaje (57%) comenzó una carrera universitaria,luego la abandonó, e inició sus estudios no universitarios. Entre los alum-nos que concurren al nivel universitario, alrededor del 20% comenzó otracarrera; de estos la gran mayoría (72%) cambió de carrera pero dentro delnivel universitario (Kisilevsky, 2002).

En conclusión, esto demuestra la inflexibilidad o falta de circulaciónentre los niveles universitario y terciario, en ambos sentidos, horizontal yvertical, lo que genera un alto nivel de frustración y pérdida de recursosen formaciones inconclusas.

La carencia en materia de política educativa sobre temas de articula-ción de la educación superior fue seriamente provocado por problemas


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de organización a nivel de administración central, en tanto, los nivelesde incumbencia y responsabilidad en la toma de decisiones se fueronalterando a lo largo de la década sin fijar posiciones constructivas alrespecto. Los temas de educación superior terciaria originalmente estu-vieron vinculados a las dependencias responsables de la formaciónbásica (Secretaría de Programación y Evaluación Educativa entre 1994y 2000, Secretaría de Educación Básica entre 2000 y 2001 y Secretaría deEducación a partir de 2002). Los temas de educación universitaria secircunscribieron desde 1993 al área de la Secretaría de Políticas Univer-sitarias (cuyo nombre cambió entre 2000 y 2001 por Secretaría de Edu-cación Superior). Esta distinción de áreas de incumbencia fue acompa-ñada por una falta de enlace entre las mismas, de manera que se pudie-ran formular estrategias conjuntas. Entre 1995 y 2000 los temas de arti-culación fueron encomendados a los CEPRES, luego entre 2000 y 2001pasó a ser tema prioritario de la Secretaría de Educación Superior eincorporó dentro de su contralor a la educación técnica no universitariay a los Colegios Universitarios. Se produjeron pocos avances en el temay a partir del 2002 la nueva SPU sólo mantiene bajo su órbita temasexclusivamente universitarios.5

Son muy variadas las iniciativas que se han emprendido en los últi-mos años. En materia de articulación vertical, se encuentran la creaciónde la Comisión de enlace entre la Secretaría de Educación y la SPU y laconfección del Mapa nacional de experiencias de articulación. En mate-ria de articulación horizontal, la Comisión nacional de mejoramiento dela educación superior recomendó el diseño de un ciclo básico general, apartir de la cual se financian “proyectos de apoyo a la articulación de laeducación superior”. Por último, se fomentó una última línea de trabajopara la articulación entre universidad y escuela media, que tiene comoprioridad el trabajo sobre los estudiantes provenientes de sectores en des-ventaja comparativa social, cultural y económica.

Planteado que fuera el escenario de las necesidades de articulaciónhorizontal y vertical, las acciones que se comienzan a realizar vislum-bran un tarea ardua y persistente, pero que tienen que tener al estudiantecomo principal destinatario en su tránsito por el sistema de educaciónsuperior. Sólo será exitosa si las partes intervinientes, autoridad de coor-dinación educativa y las instituciones, llevan adelante los procesos conresponsabilidad y coherencia.


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2. La Universidad y su entorno

a) Misión, entre la autonomía y las demandas sociales

Actualmente la noción de autonomía universitaria se puede caracte-rizar en los siguientes términos:

· La autonomía es una característica de la institución universitaria,no de los miembros pertenecientes a la misma. A estos últimos sólolos alcanza una dimensión específica de su desempeño.Esta última afirmación tiene su fundamento en la distinción filo-sófica que explicita Kant sobre las formas de libertades. La liber-tad negativa, en el sentido de mera independencia, es el análogo ala libertad de cátedra, ejercida y postulada respecto de otros órga-nos de decisión. La libertad positiva, comparable con la autono-mía institucional, ya que no es la mera independencia de la cáte-dra sino que considera a la universidad tomada como una unidadcon capacidad de acción en el terreno político y normativo.

· La autonomía forma parte de la forma de gestionar y organizar laUniversidad que tiene una triple dimensión:- Autonomía didáctico científica (académica):

Consiste en la libertad para establecer políticas y concepcio-nes pedagógicas en relación a la generación, la organiza-ción, la sistematización y la transmisión del conocimiento(crear carreras y cursos, aprobar programas de estudio, fijarobjetivos pedagógicos y científicos, fijar cupos o no, fijar ca-lendario académico, otorgar diplomas, fijar normas de admi-sión de alumnos, evaluar y acreditar, etc.).

- Autonomía de gestión y organización:Consiste en la capacidad de organizarse y fijar normas pro-pias para elegir a sus dirigentes, administrar recursos hu-manos y definir objetivos y políticas de acción (definir es-tructura de gobierno, fijar normas de administración, apro-bar su estatuto, decidir su EOF, fijar política salarial, fijar losregímenes de personal, refrendar convenios y contratos, etc.).

- Autonomía financiera y patrimonial:Consiste en la capacidad para gestionar recursos financierosy físicos, provenientes del aporte público o privado (proponery ejecutar presupuestos, administrar su patrimonio, adminis-trar recursos propios, recibir donaciones y subsidios, admi-nistrar recursos públicos, realizar operaciones financieras, etc).

Definidas que fueron las distintas dimensiones y formas de autono-mía, el resultado de su ejercicio se puede evaluar en su relación con la


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sociedad. Ésta tiene dos ejes principales, vinculados entre sí, su relacióncon el Estado y su relación con el sector productivo (Tedesco, 2000).

1. En cuanto al vínculo con el Estado, la historia argentina recoge unfuerte desencuentro, originado en conflictos y ausencias. La tradición dela autonomía, originada en la reforma del 18 y el movimiento estudiantilorganizado, pretendía independizarse del autoritarismo político. Esacategoría de análisis, ya no es posible seguir postulándola, en un contex-to donde: a) se tiende a reforzar la democracia, b) el Estado se ha apartadode sus funciones regulatorias y c) el Estado Nación ha sido erosionado apartir de fuertes procesos de descentralización y la aparición de entida-des supra nacionales. En este contexto, el tema de la autonomía ya no estávinculado como en el pasado, a la lucha contra el control ideológico delas universidades. El tema transita ahora, fundamentalmente, entre lalógica de los intereses generales y la lógica de los intereses particulares enla producción y distribución de conocimientos. En esta tensión, el Estadoaparece como instancia principal, sino la única, desde la cual es posibleintroducir aspecto tales como la inversión en proyectos de largo plazo, laformación de recursos humanos en función de estrategias de desarrollo yla toma de decisiones a través de procesos de concentración social. Pero enesta discusión, parecería necesario partir de una predisposición favorablea la idea de que ya no es posible seguir con instrumentos que, por negar laarticulación con el Estado terminen por crear el terreno favorable a la gene-ralización de la lógica del mercado en el campo de la educación superior.

Una de las responsabilidades de la universidad, de los intelectualesy del propio Estado consiste en responder a la demanda de sentido que lasociedad contemporánea está requiriendo. Obviamente, la respuesta aesta demanda no puede ser satisfecha desde los enfoques tradicionales.Pero tampoco puede ser satisfecha desde los enfoques que dejan en lalógica del mercado la solución de todos los problemas de la sociedad.

2. En su relación con el sector productivo, la autonomía fue concomi-tante con un proceso de aislamiento. Las razones de esta desvinculacióntienen que ver con el estilo de desarrollo basado en la sustitución deimportaciones. En ese contexto, el aparato productivo podía existir sinarticularse con los centros académicos, porque además los desarrollos deestos últimos, en el mejor de los casos, se exportaban.

La importancia del sector productivo para las instituciones de enseñan-za superior y de investigación está fuera de toda duda. En los países desarro-llados el problema radica en la tendencia a privatizar cada vez más la pro-ducción y el uso de los conocimientos. En el caso de Argentina, venimos deuna larga tradición de desvinculación, puesto que las economías regionalesestán forzadas a participar en la creciente competencia internacional. En tal


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sentido, la articulación estará estimulada tanto por el aparato productivocomo por las propias instituciones académicas. La discusión pasa, por latensión entre formar para la producción de conocimientos o formar para eluso del conocimiento disponible. Este debate aún está abierto.6

En definitiva, se trata de establecer un nuevo contrato entre las institu-ciones y la sociedad, mediante un profundo reajuste de los elementos queconstituyen la conducción y la coordinación del sistema de educación su-perior, enfatizando la autonomía de gestión de las instituciones y los ele-mentos de autorregulación del sistema, incorporando criterios que sopor-ten la relación sobre los ejes de la responsabilidad pública, la evaluación einformación y una mayor exposición de las demandas de la sociedad.

Desde el punto de vista de la capacidad de implementar políticascoherentes a nivel institucional, es necesario contar con un plan estraté-gico de desarrollo de los programas prioritarios. Esta metodología ade-más de reconocimiento de los retos y oportunidades que presenta el en-torno de la institución, así como de sus fortalezas y debilidades, implicauna participación intensa y responsable de todos los involucrados en laactividad. En términos de gestión se requiere mudar de una concepciónde la autoridad entendida no sólo como la responsabilidad de cuidar elcumplimiento de las normas y reglamentos, a otra que incluya la capaci-dad de proponer una visión que aglutine a los miembros de la comuni-dad en el conjunto de ideales compartidos.

b) Universidad y estructura social

1. Principales indicadores

Es importante tener como marco de referencia para el punto en análi-sis los datos económico sociales que siguen.

A partir de los censos nacionales de población (CNP) elaboradospara los años 1991 y 2001 (actualmente en procesamiento) tenemos regis-tros de 32.615.528 y 36.223.947 habitantes respectivamente.

En relación con aquellos, las tasas anuales de crecimiento han regis-trado una evolución decreciente en términos relativos (ver Cuadro 2), siconsideramos en particular esas mismas tasas para la población total yurbana entre 1970 y 2000 y las proyectadas hasta el 2010 (ver Cuadro 3),se observa que son mayores para la población urbana que para la total,pero también están decreciendo desde 1970 hasta el presente y se proyec-ta la misma tendencia para el futuro inmediato.

La población económicamente activa (PEA) que incluye una estima-ción para el 2010 (ver Cuadro 4), creció entre 1990 y 2000 el 21%, diferen-ciado por sexo, la de mujeres lo hizo el 26% y la de hombres el 18%.


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En términos macroeconómicos la evolución del producto bruto inter-no (PBI), entre 1993 y 2001 medido en millones de pesos corrientes aprecios de mercado, abierto en producción de bienes y servicios (ver Cua-dro 5), muestra la recesión económica que se desencadenó a partir de1998, que implicó el decrecimiento del PBI en los años 1999, 2000 y 2001,retrotrayéndose a niveles de 1993. En particular, dicha situación se verifi-ca en la producción de bienes que en el 2001 registra valores inferiores alos del 1993.

En materia de datos estadísticos sobre educación es muy útil anali-zar la evolución de la matrícula del sistema educativo por niveles de ense-ñanza para los años 1980 y 1997 (ver Cuadro 6). Durante ese período, talcual lo justificáramos en otros apartados, la tasa de crecimiento de la edu-cación superior fue la más alta (6,9%), por lo que aumentó su participaciónrelativa en el conjunto del sistema educativo, pasando del 7,2% en 1980 al13% en 1997. En la actualidad ese tasa se mantendría estable, no obstantela situación económica recesiva, pues estudios sociolaborales indican quecon el aumento de la desocupación se incrementa el nivel de educaciónpara los estratos sociales en edad de ingresar al mercado laboral.

En cuanto a la tasa de escolarización, que ya fuera analizada para elcaso de la educación superior, para la educación inicial, primaria y me-dia (ver Cuadro 7) se destaca el fuerte crecimiento en todos los niveles, yen especial en el inicial y el medio. En dichos niveles la matrícula crecióentre 1994 y 1998, el 4,2% anual en el inicial y el 6,4% en el medio. Lasuperior creció en ese período a una tasa anual del 4,52% (Lamarra, 2003).

Por último, se adjuntan datos referidos al número de alumnos para elaño 2000 y de establecimientos para el año 1999, por nivel de enseñanza,del que surge el alto grado de escolarización de todos los niveles educati-vos (ver Cuadro 8).

En relación con la situación social de la población argentina, el im-pacto de los graves hechos económicos que se generaron en la segundamitad de la década del 90 e hicieron eclosión a partir de la recesión que seinició en 1998 que concluyó con el proceso devaluatorio de inicios de2002, han desmejorado todos los indicadores sociales relevantes.

La tasa de desocupación (ver Cuadro 9), generada por el INDEC através de la Encuesta Permanente de Hogares, nos muestra el valor másalto para mayo 2002 con un 22% en el aglomerado urbano del Gran Bue-nos Aires. Si se la analiza por edad, para el mismo período, para el grupode 15 a 19 años era del 46% y para el de 20 a 34 era del 25%. Sobre el totalel 40% son jefes de familia, hecho éste que impacta fuertemente en elaumento de la cantidad de hogares bajo la línea de pobreza y la línea deindigencia. Para el período que analizamos, en el total del país, el 41% delos hogares y el 53% de las personas eran pobres, en tanto que el 18% y el25% respectivamente eran indigentes.


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Entre 1998 y 2002 la pobreza creció el 75% y la indigencia el 300%. Enmayo de 2002 había 19 millones de pobres y 8,4 millones de indigentes.Del total de pobres, 8,6 millones son menores de 18 años y actualmente 7de cada 10 niños nacen en hogares pobres.

Estos datos constituyen un panorama que en el futuro inmediato irásocavando la posibilidad de promoción social o estabilidad que la educa-ción debería producir en un marco de generación de equidad social. Detodas formas, a pesar del dramatismo detallado, es notable destacar quecasi el 75% de los jóvenes de hogares pobres estudian en la escuela media,hecho que los diferencia de la formación promedio de sus padres que sólouna cuarta parte tienen completos los estudios primarios y, de ellos, sóloun tercio cursó algún tramo de la enseñanza media.

Otro aspecto que merece ser destacado es el impacto redistributivo dela inversión (gasto para algunos autores) en educación superior. Se buscaen tal sentido poder medir el efecto de la acción estatal sobre la sociedad,a través de la provisión de bienes y servicios educativos, en la correcciónde la distribución del ingreso.

En términos físicos, la distribución de los asistentes a las institucionespúblicas está concentrada en los estratos inferiores en los niveles preesco-lar, primario y secundario, siendo el nivel primario el de mayor proporciónen dichos tramos. En cambio, los niveles terciarios y universitarios públi-cos benefician en mayor proporción a los hogares de mayores ingresos. Seintensifica en el caso de la educación universitaria, disminuyendo en parael servicio de los institutos terciarios públicos (ver Cuadro 10).

El gasto total en educación, cultura, ciencia y técnica aparece comoprogresivo debido a que el programa presupuestariamente más importante–educación primaria y media– presenta un fuerte carácter progresivo.

Los índices de concentración verifican la afirmación anterior sobre elcarácter progresivo de los niveles básicos, al asumir valores negativos, entanto la educación superior y universitaria presenta un carácter regresivo(ver Cuadro 11). El índice de concentración del gasto Cg mide el grado deconcentración de los beneficios en los quintiles inferiores de la distribu-ción. Un valor negativo indica un gasto progresivo y, cuánto mayor es suvalor absoluto, más concentrado está en personas de menores ingresos.7

El índice de progresividad muestra que el gasto en todos los niveleseducativos es progresivo, aunque decrece a medida que se pasa a unmayor nivel educativo (Coraggio, 2001).

A modo de síntesis, si se toma en cuenta la cuestión de la equidadsocial de la educación superior, debe considerarse la situación global.Esto significa incluir el análisis de la distribución de la riqueza y losmecanismos de redistribución del ingreso en su conjunto: recuperacióndel ingreso fiscal reduciendo la evasión, redefinición del sistema tribu-tario para que resulte más progresivo, evitar la elusión fiscal, el acceso a


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recursos crediticios para promover el desarrollo, entre otros. Lo notablees que, hasta la fecha, todos los estudios realizados sobre el impacto obeneficio de la educación superior sobre quintiles de mayoresingresos,8 de manera más que proporcional respecto de la educaciónbásica y media, estuvieron orientados a justificar los planes dearancelamiento, proponiendo un efecto de empobrecimiento adicionalque transforman a la política social de manera tal que aumenta la desin-tegración y la desigualdad.

2. Formación superior, empleabilidad

Durante la mayor parte del siglo XX, la educación en general y lasuperior en particular generaron alternativas para alcanzar mejores ni-veles de vida, al posibilitar el alcance de puestos de trabajo de mayorrenta, creándose así un efecto de promoción social y redistribución delingreso en los casos de los primeros quintiles. Se produjo así una impor-tante movilidad social en familias cuyos hijos profesionales proveníande padres con escaso nivel de instrucción y formación.

En la década del 90, el llamado “proceso de modernización” sellevó a cabo a partir de un escaso valor agregado en términos de pro-ducción de bienes y servicios, demandando en tal sentido muy bajacalificación de mano de obra. La indiscriminada apertura frente a laagresividad del proceso de globalización produjo el incremento de lasimportaciones en bienes durables con alta incorporación de tecnolo-gía y sólo generó internamente el crecimiento de los bienes y serviciosno transables. La incorporación de conocimiento aplicado se produjoa partir de las importaciones, de modo que la producción interna nopudo diversificarse ni demandar mano de obra calificada que desa-rrollara y aplicara innovaciones que se transformaran en ventajas com-petitivas nacionales.

Lo paradójico fue que, en el mismo período en el que descendía lademanda de mano de obra con alta calificación profesional, se producíauna expansión de la matrícula de educación superior en relación con lasexpectativas favorables de décadas anteriores.

Entre 1994 y 1998, en el Gran Buenos Aires se generaron 75.240 nue-vos puestos de trabajo de nivel profesional y científico, mientras que elnúmero de egresados universitarios de ese período fue de 123.288, por loque bajo el supuesto de que todos los puestos nuevos fuesen ocupadospor egresados nuevos, la cantidad que no encontraría empleo para sunivel educativo sería de 48.048. Esto genera, por supuesto, “una presiónsignificativa, provocando que estos egresados queden desocupados uocupen puestos menores de requerimientos educativos y desplacen deesa manera a quienes tienen menores niveles de educación” (Gómez, 2001).


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La tasa de desocupación de egresados universitarios se haincrementado en la última década, aunque en menor medida que para eltotal de la población.

A partir de 1999, la situación de desocupación se ha agravado paralos que tienen nivel educativo superior o igual –o en mayor medida– quelo que ha ocurrido con el conjunto de la PEA. Así, en una encuesta a 3.041profesionales universitarios y terciarios, realizada por la Sociedad deEstudios Laborales para el Ministerio de Educación, en marzo de 2000, latasa de desocupación para egresado de nivel superior era de 9,2%.

De acuerdo con informaciones suministradas en el mes de julio de2002 por el INDEC, en el período mayo 2001/mayo 2002, en la CapitalFederal y el Gran Buenos Aires mientras la desocupación en general au-mentó el 25%, la de los profesionales universitarios creció el 54%, es decir,los desocupados profesionales pasaron de ser 56.000 en mayo de 2001 aser 86.000 en mayo de 2002.

Inevitablemente, la discusión sobre la empleabilidad del los egresadosde la educación superior, es parte integrante de la reformulación del mo-delo político económico y social que se debe dar en nuestro país, de mane-ra tal que se maximicen las capacidades adquiridas por nuestros científi-cos y profesionales de modo tal de favorecer el desarrollo y crecimientosustentable, en el marco de reglas de intercambio internacional que pre-serven e incrementen las ventajas competitivas.

c) Universidad y Estado, financiamiento

Durante la década del 90, tuvo lugar en la Argentina un proceso dereforma del Estado que, entre otros cambios, transformó la relación entrelas instituciones de educación superior y la agencias estatales de planifi-cación, distribución y control presupuestaria, generando fuertes impac-tos en la gestión política, administrativa y económico financiera de lasuniversidades nacionales

La agenda de las políticas públicas del sector estuvo centrada entemas de financiamiento, básicamente en torno a los mecanismos de asig-nación del presupuesto estatal, ampliándose posteriormente a cuestio-nes referidas a la evaluación y la acreditación universitaria.

En el marco de una política económica en la que la definición ideoló-gica del Estado Benefactor deja paso a la instalación del Estado Evaluador,aparece un aumento de las demandas sociales en torno a los servicios deeducación superior frente a restricciones cada vez más crecientes en lasasignaciones presupuestarias reales. Se plantea, bajo determinadas pre-misas ideológicas, una necesidad de mayor eficiencia en el gasto socialdel sector, en relación con fondos destinados a su ejecución.


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En este contexto, comienzan a discutirse distintos modelos de asig-nación presupuestaria al conjunto de las universidades públicas. Teniendoen cuenta el análisis de las políticas gubernamentales que le dieron ori-gen, el presente proyecto se propone caracterizar conceptualmente losdiferentes modelos de asignación, las condiciones de su operatoria en lasinstituciones y los probables efectos que sobre la misión organizacionalpueden tener dichos modelos.

1. Algunas consideraciones conceptuales previas

La expansión del sistema universitario, la crisis de los presupuestos pú-blicos y los debates acerca del Estado de bienestar han llevado a varios paísesa plantear reformas en sus modelos de financiación en los últimos diez años.

La combinación óptima de los mecanismos de financiación, dependede los efectos que los distintos instrumentos tengan sobre los siguientesobjetivos, y de la prioridad que se quiera dar a cada uno de ellos:

I. Suficiencia financiera: para garantizar que las universidades dis-pongan de los recursos necesarios para conseguir sus objetivos.

II. Eficiencia interna: en la asignación de recursos dentro de cadauniversidad, para maximizar la producción a un coste dado.

III. Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad alas universidades, y su reparto entre ellas.

IV. Igualdad de oportunidades: de forma que la probabilidad de accesoa la universidad (y éxito dentro de ella) sea independiente delorigen socioeconómico de los alumnos.

2. El financiamiento como instrumento de mejora

En la última década los gobiernos han descubierto que los incentivosfinancieros son un mecanismo más efectivo para influir en el funciona-miento de las universidades que la pura intervención administrativa queusaron en otros momentos, ya que estos incentivos cambian las actitudesde las instituciones y el comportamiento del profesorado en la búsquedade la calidad. Dentro de esta estrategia, se dan tres tipos de actuaciones:

• Diversificación de las fuentes de financiación:Es generalmente reconocido que la diversificación de las fuentesde financiación refuerza la autonomía de las instituciones y pro-duce cambios en los mecanismos de toma de decisiones.

• Cambios en los criterios de asignación externos:Se están produciendo cambios en los sistemas de asignación derecursos a las instituciones universitarias con el objetivo de me-jorar la equidad en el reparto de los fondos públicos y de esti-mular la eficacia.


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• Cambios en los criterios internos de distribución y gestión:Adicionalmente a los mecanismos de asignación de recursos ex-ternos, la incorporación de nuevos sistemas de gestión de lasinstituciones universitarias pueden producir mejoras en la cali-dad por una mejor utilización de los recursos recibidos.

3. Evolución del financiamiento del sistema universitario público argentino

La fuerte transformación del sistema argentino se inició en la décadadel noventa y con mayor impulso a partir de la creación de la Secretaríade Políticas Universitarias, en el marco del Programa de Reforma de laEducación Superior (PRES). Se reposicionaron las relaciones entre el Es-tado y el sistema universitario, las que luego de una década, ya asenta-das, pueden ser analizadas al amparo de los acuerdos y/o indefiniciones,que, en materia de financiamiento, se desarrollaron.

En particular, la asignación y distribución del presupuesto universi-tario, se ha constituido en el tema de mayor debate y controversia, enrelación al financiamiento de la educación superior. Si bien la asignaciónconstituye una de las expresiones de la política de Estado en educación,fue percibida como un importante instrumento para el diseño de estrate-gias orientadas a inducir o forzar comportamientos institucionales.

Cada año el Congreso de la Nación aprueba el Presupuesto Nacionalen el que se establecen, por planilla anexa, las distribuciones entre cadauna de las universidades públicas. Históricamente, esos montos se handefinido con criterios que, en la medida que la situación fiscal lo permitía,fueron incrementando su cuantía, basándose primordialmente en las dis-tribuciones anteriores, las que habían sido fijadas en general, con pará-metros subjetivos e inerciales aunque, a partir del último lustro del 90,aparecen parámetros de carácter objetivos, que intentaron con distintoefecto incorporar pautas para morigerar las desigualdades estructuralesy estimular el mejor desempeño.

Con el objeto de ilustrar el desarrollo que tuvo, desde mediados de ladécada del 90, la evolución de las nuevas modalidades de asignaciónpresupuestaria que incorporaron determinadas pautas objetivas para sudefinición, ya sea, en base a prioridades consensuadas o por mecanismoscompetitivos, se construyó un Cuadro que facilita su análisis (Coraggio yVispo, 2003).

Como puede observarse en el Cuadro 12, algunos de estos programasy de estas nuevas modalidades de asignación, continúan vigentes y otrosaparecen como discontinuados, produciéndose a partir del año 1998 unadisminución tanto del total como del peso relativo que tienen los criteriosde distribución objetivos por sobre el total del crédito presupuestario asig-nado por el Tesoro Nacional y en particular el referido a la pauta históri-


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ca. Tal circunstancia se ve favorecida porque mucho de los programasvigentes (PROFIDE, PROCRE, PROIN, PROCAL, PROAE) pasaron a inte-grarse a las asignaciones denominadas “sobre la línea”, es decir, a ladistribución particular de cada universidad, abandonándose la metodo-logía de formulación de programas y posterior evaluación de resultadosy consolidando un modelo más vinculado al mantenimiento de situacio-nes históricas inerciales.

En forma simplificada el modelo ideado por la SPU propone asignar elpresupuesto universitario en función de los costos salariales involucradosen el proceso de enseñanza, teniendo en cuenta una determinada cantidadde docentes por alumnos (Delfino y Gertel, 1996). Como consecuencia delmodelo propuesto la asignación favorece a las universidades grandes endetrimento de las universidades con menor cantidad de alumnos.

La asignación presupuestaria empleando este método tiene algunasventajas (fundamentalmente si la comparamos con el actual esquema denegociación) y muchas limitaciones.

La misma responde correctamente a la necesidad de otorgar estabili-dad y certidumbre necesaria para la planificación. Además, como todosistema de fórmulas tiene el pro de la transparencia en la asignación unavez determinados los parámetros. Los mayores inconvenientes de estapropuesta se encuentran en como se determinan los parámetros de estaregla y en que medida contribuyen a la asignación eficiente de recursos yla calidad en la enseñanza universitaria.

4. Conclusiones

Más allá de las discusiones sobre presupuesto, aranceles, formas al-ternativas de financiamiento, mayor o menor restricción del acceso, omayor o menor democratización de éste, que recorren como temas casi decoyuntura los ambientes universitarios hoy, dos señalamientos de fondose desprenden del cuadro someramente planteado arriba.

Primero. El sistema universitario nacional continúa, como en el pasa-do, predominantemente orientado hacia la formación de profesionales, entanto que la función de investigación (la producción de conocimientos) sehalla notoriamente menos desarrollada. La magnitud de las dedicacionessimples, lo indica con claridad. La investigación, por su parte, que es elsello distintivo de las buenas universidades contemporáneas, se ha vistobeneficiada por la ampliación de los postgrados (por el impacto que tienenen la formación de investigadores) y ha ido ganando lentamente terreno alo largo del decenio. Está sin embargo lejos de contrapesar la orientaciónprofesionalista. Vale decir, la expansión de los 90 se ha hecho a partir de unmodelo institucional vetusto, que no condice con los requerimientos de losnuevos tiempos. Por añadidura, la orientación estrechamente profesionalista


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que todavía prevalece se halla influida, en la actualidad, por una demandaque no parece la más adecuada. Por ejemplo, la matrícula en ciencias socia-les y humanidades crece por encima de la media del sistema, mientras la deciencias básicas y tecnológicas lo hace por debajo.

Segundo. El sistema de universidades públicas es poco eficiente en lotocante a la formación de profesionales. Las cifras conocidas y difundi-das en cuanto trabajo o publicación sobre nivel de repitencia y deserciónpintan un panorama insoslayable: su capacidad de producir egresados –paradojalmente, el objeto central de la orientación prevaleciente– es baja.Y su costo, muy elevado.

Respecto a los mecanismos de asignación de los recursos públicos alas universidades García Fanelli (2000) señala que las reformas recientesresponden, en general, al objetivo de aplicar instrumentos del gobiernoque, vía incentivos, promuevan en las instituciones reformas en sus polí-ticas académicas y de gestión. Es decir, los cambios en la asignación derecursos a las universidades deben ser diseñados y enmarcados en unaestrategia general de reforma del sistema universitario. De nada sirve unapropuesta de asignación que plantee cambios profundos en la maneraque son distribuidos los recursos públicos si no existe un consenso gene-ral sobre que tipo de capacidades queremos desarrollar o que conductasqueremos alentar. Sin estas definiciones previas es imposible establecercuales deberían ser los parámetros utilizados en la distribución de losfondos entre las universidades. A nuestro juicio, el mecanismo de asigna-ción propuesto por la SPU carece de este marco más general que nospermita evaluar los parámetros considerados.

En definitiva, se deben utilizar instrumentos que se estructuren sobreplanes de CALIDAD y RESULTADOS.

Acordar sobre la base de fondos concursables, contratos competiti-vos relacionados con el desarrollo y sostenimiento de programas de exce-lencia o proyectos institucionales especiales, alineando así objetivos en-tre el gobierno y las instituciones.

Promover, sobre la base del mejoramiento institucional y la rendiciónde cuentas, contratos programa plurianuales sustentados en objetivos yresultados acordados y evaluables periódicamente para definir las asig-naciones de fondos diferenciales.

d) Universidad y la relación internacional

De manera contemporánea con el proceso de globalización y aper-tura económica que se produjera en la Argentina durante la década del90, se comienza a desarrollar un proceso de internacionalización de laeducación superior. En períodos anteriores el intercambio con instituciones


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del exterior se había desempeñado de manera incipiente y transitabapor el nivel de la movilidad individual de estudiantes que cursabanpostgrados en otros países.

Este proceso de interrelación que comienza a desarrollarse en la dé-cada pasada, pasa al nivel institucional y con la atenta intervención delos organismos de regulación y control (CONEAU, Ministerio de Educa-ción, SPU), situación ésta que no se da de manera homogénea en el restode los países de América Latina.

Entre las modalidades más representativas en que se materializó elproceso descripto podemos destacar (Porto, 2001):

- Radicación de sedes y representaciones de universidades ex-tranjeras con distintos planes y programas: Bologna, estudiosde grado para estudiantes argentinos; New York University yHarvard University, con ofertas para sus propios estudiantes;NYU, Harvard, Salamanca, entre otras, para el desarrollo detareas de investigación.

- Oferta académica con modalidades presenciales o a distancia,de universidades extranjeras sin reconocimiento y/o acredita-ción argentina (Universidad Autónoma de Barcelona, UNED,Universidad Politécnica de Madrid, Universidad de Sevilla, etc).

- Iniciación de postgrados con doble titulación o intercambio aca-démico entre universidades nacionales y del exterior (Universi-dad de Belgrano, UADE, Universidad del Salvador, Universidadde San Martín, Universidad de Tres de Febrero, etc.).

- Alianza estratégica para el lanzamiento de una universidad virtualcon soporte tecnológico extranjero (Universidad Virtual de Quilmes).

- Afianzamiento de redes internacionales para el intercambioinstitucional sobre la base de proyectos y programas de inves-tigación y desarrollo estratégicos (programa ALFA de la UniónEuropea).

- Intenso intercambio de profesores y estudiantes anclados en unamultiplicidad de programas internacionales, para ofertas de gra-do y postgrado.

En particular, merece ser destacada la labor regional, que abordó demanera integral el tema del intercambio educativo, con la constitución delSector Educativo del Mercosur (SEM). Fue creado en 1991 con la firma delProtocolo de Intenciones, por parte de los Ministros de Educación de Ar-gentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mismo ha contribuido al procesode integración regional a través de variadas acciones y definiciones depolíticas comunes; así como a través de la firma de Protocolos hoy vigentes,que permiten el reconocimiento de títulos en todos los niveles, con diferen-tes características para la educación básica y la universidad9 (Hermo, 2003).


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Con respecto a la educación superior, se ha definido un Plan Estraté-gico con tres grandes ejes temáticos: a) acreditación; b) movilidad y c)cooperación interinstitucional.

Para abordar el primer eje comenzó a funcionar el Mecanismo Expe-rimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitarias (MEXA),que ha llevado a cabo una serie ininterrumpida de actos formales y ejecu-tivos tendientes a lograr la meta fijada para el quinquenio de firmar unAcuerdo de Acreditación de Carreras de Grado Universitario.

En cuanto al segundo eje, sobre movilidad estudiantil, también seelaboró una propuesta con los principios orientadores y las áreas priori-tarias a ser consideradas en la confección del Acuerdo para la Movilidad,que será evaluado por la reunión de Ministros. El problema fundamentala resolver tiene que ver con las exigencias migratorias de los países miem-bro en cuanto a documentación personal y visado. En este sentido, todosson concientes de la urgencia que requiere su solución.

En relación al tercer eje estratégico, se acordó abordarlas una vezacordadas las dos anteriores, pues aquellas se constituyen en plataformade esta última. Además apareció la necesidad de ocuparse de temas másurgentes, relacionados con este punto, en particular, las acciones a em-prender en el marco del Espacio Común de Educación Superior de laUnión Europea, América Latina y Caribe (UEALC) y lo perentorio dedecidir políticas comunes del Mercosur ante la propuesta de liberaliza-ción de servicios educativos que se formuló en el Acuerdo General deComercio de Servicios (AGCS).

Al respecto, debe señalarse que los mismos países integrantes delMercosur son miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC),y al haberse abierto el debate sobre el Acuerdo General de Comercio deServicios (AGCS), en el marco de la Ronda Uruguay del GATT, todos estospaíses “miembros”, podrán exponer sus posiciones, reclamos y/o com-promisos sobre el debate.

En este esquema ningún país está obligado a ceder condiciones másfavorables sobre los servicios educativos. La posición de la Argentinaserá participar en los intercambios sobre el AGCS y decidir cual es suposición en cada caso. Además, esta cuestión fue incorporada para eltratamiento en las reuniones de educación superior del SEM, con el objetode adoptar una política regional común respecto de la liberalización deservicios educativos en el marco del AGCS y de la OMC. Así, estas posi-ciones concertadas en el Mercosur permitirán mayores márgenes de liber-tad para negociar en un foro multilateral como es la OMC.


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Universidad, visión y futuro

El acuerdo sobre políticas estratégicas en educación superior debealcanzarse teniendo en cuenta tanto cuestiones presentes como futuras,en virtud de que sus resultados en materia de innovaciones y cambios sepercibirán a mediano y largo plazo.

Estas políticas que se traducen en proyectos institucionales, progra-mas y acciones deben consensuarse a nivel de sistema con la participa-ción de sus principales representantes de manera tal que se transformenen políticas de Estado para las próximas décadas.

Si bien existen experiencias institucionales importantes en innova-ción y reformas, también es cierto que no hay registro, ordenamiento osistematización de las mismas. Su relevamiento y difusión debería cons-tituirse en una estrategia necesaria para promover cambios cuya integra-ción genere políticas transformadoras del sistema.

En la educación superior, durante la década del 90, se decidieronimportantes modificaciones que hemos descripto a lo largo de este traba-jo, que abarcaron cuestiones referidas a: a) lo normativo y reglamentario; b)la coordinación y articulación del sistemas; c) la promoción y evaluaciónde la calidad, d) el desarrollo de nuevas ofertas en todos los niveles, ter-ciario, grado y postgrado; e) la modificación de planes de estudio; f) loscambios en los procesos de enseñanza-aprendizaje; g) el mejoramiento dela gestión de la información; h) la promoción y aplicación de la investiga-ción, entre otros. Cabe preguntarse si su agregado constituye un cambio ytransformación a nivel de sistema o se trata de meros cambios formales queno generaron impacto sobre las conductas organizacionales de sus inte-grantes. La respuesta vendrá dada por los resultados que se desprendande las políticas implementadas, en tanto la educación superior es conside-rada un bien público preferente, sus destinatarios, la sociedad en conjun-tos y los particulares, las empresas, los organismos no gubernamentales yel mismo Estado son los que percibirán y recibirán el cambio previsto.

Para evitar ser redundante, pero a modo de reseña, destacamos algu-nas de los problemas que hemos relevado a nivel de sistema y que seconstituye en una plataforma de análisis para la mejora a tener en cuenta,a saber: a) Existe una fuerte partidización y corportativismo a nivel degobierno universitario, que conspiran en contra de las virtudes de la au-tonomía y el cogobierno. b) Si bien se ha producido un fuerte crecimientode la matrícula universitaria en la última década, la misma no estuvoacompañada por el incremento equivalente en cantidad de graduados, alproducirse el mayor desgranamiento en el primer año (50%) encontramosfuertes razones en la poca articulación con el nivel medio y terciario y enla propia inflexibilidad del universitario. c) En el promedio del sistema, labaja dedicación tanto por parte de los docentes como de los alumnos,


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extiende en demasía la duración media de las carreras, que además no seadecuan a modelos que se construyan sobre una formación básica co-mún, un ciclo profesional y su inmediato enlace con la formaciónpostgradual. Si bien ya existen experiencias innovadoras en este sentido,aún no se nota una tracción de todo el sistema a estos modelos. d) Se hanrealizado importantes avances en materia de evaluación y acreditacióninstitucional, aunque hasta ahora no parecerían constituirse en factoressignificativos de orientación de las demandas y de mejoramiento de lasofertas, en términos de centrar los proyectos institucionales en planes demejora de la calidad y de atención a las demandas sociales. f) Se hanrelevado modelos de gestión tradicionales que requieren el aporte de mayorracionalidad, calidad, pertinencia y eficiencia

El reemplazo del Estado de Bienestar en detrimento de sus funciones decarácter social y de defensa del bien común por el abandono de sus funcionesde regulación, mediación y redistribución del ingreso ha dejado espacio parael crecimiento de la alternativas privatizadoras de sus funciones. La educa-ción superior estuvo condicionada por ese mismo proceso, aunque de mane-ra incipiente. En tal sentido es necesario imponer una nuevo perfil del Estadoy en particular del sistema universitario, en pos de prestar un servicio decalidad para la mayor cantidad de población estudiantil posible y garanti-zando en especial el acceso a quienes, con capacidad y voluntad para acce-der a su formación superior, pertenezcan a sectores sociales con menoresrecursos. Para ello será necesario apoyar el financiamiento público a nivelinstitucional y complementar la cobertura individual con becas a los estu-diantes que con mérito académico lo necesiten.

Como corolario de las debilidades por las que atraviesa la educaciónsuperior, consignamos la más importante en términos sistémicos y se refie-re a la falta de un conjunto integrado y consistente de políticas públicas yestrategias, por parte de los órganos de regulación y control, para orientarel futuro del conjunto de instituciones que lo conforman y por parte de lasmismas la carencia de planes de desarrollo y fortalecimiento institucionalque orienten su desempeño para constituirse en organizaciones que esténa la altura de las circunstancias que demanda el comienzo del siglo XXI.

Todas las dificultades y debilidades que se presentaron pueden serminimizadas o eliminadas en tanto las universidades puedan capitali-zar la principal ventaja u oportunidad con que cuentan, que consiste enarticularse más proactivamente con la sociedad para participar en el di-seño y la ejecución de las políticas en lo social, lo político, lo económico yfundamentalmente lo educativo. De esta forma la crisis se transforma enuna clara oportunidad de cambio para la mejora.

Constituir una alianza universidad-sociedad (en sentido amplio) esla oportunidad para que las instituciones de educación superior puedanaportar su capital científico profesional y de esa forma contribuir a lograrlos consensos sobre su valoración como instrumentos para superar la


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crisis que atraviesa el país. Esa misma alianza puede generar un procesode cambio al interior de las organizaciones que genere actualizaciones enlas formas de gobierno, en la gestión académica y administrativa, parasuperar las debilidades existentes.

En relación con el exterior, los acuerdos que se están alcanzando yconformando con el Mercosur educativo representan una oportunidad decambio que pondrá en línea a la mayoría de las universidades latinoameri-canas. La nueva estructura académica que se plantea en el Unión Europeaa partir del acuerdo de Bologna –la denominada BA-MA-DO (bachellor-maestría-doctorado)– es una estrategia a imitar por el Cono Sur.

Es destacable que la década del 90, junto con el comienzo del siglo XXI,ha estado fuertemente influenciada por los fuertes cambios e insegurida-des ideológico políticas por las que atravesó el país, que desembocaron enuna de las crisis económico sociales más fuerte desde la propia existenciacomo Nación. Un sistema de educación superior consolidado, coherente,consistente podrá, en el marco del desarrollo de sus funciones básicas deinvestigación, docencia y transferencia y asumiendo el desafío que signifi-ca su incorporación crítica a la nueva sociedad del conocimiento y la tecno-logía, aportar las ideas y el capital intelectual que promoverán el desarrolloy la mayor equidad social que se espera de su desempeño.

Cuadro Nº 1 Matrícula de la Educación Superior por tipode institución. Período 1994-2000

Tipo de instituciónTipo de instituciónTipo de instituciónTipo de instituciónTipo de institución 19941994199419941994 19961996199619961996 19981998199819981998 19991999199919991999 20002000200020002000

Total 1.173.492 533.503 1.521.996 1.612.704 1.724.397

UniversitariaUniversitariaUniversitariaUniversitariaUniversitaria

Nacional 719.671 812.308 945.790 4.054.014 1.124.044

Privada 124.749 141.725 168.295 144.122 145.195

No UniversitariaNo UniversitariaNo UniversitariaNo UniversitariaNo Universitaria

Oficial 235.740 263.132 254.961 256.121 266.969

Privada 93.332 128.646 152.950 158.447 188.189

Fuentes: MECyT, Programa de Mejoramiento del Sistema de Información Universitaria.


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Cuadro Nº 2: Tasas anuales medias de crecimiento

1895-1914 3,6%

1914-1947 2,1%

1947-1960 1,8%

1960-1970 1,6%

1970-1980 1,8%

1980-1991 1,5%

1991-2001 1,0%

Fuente: INDEC.

Cuadro Nº 3: Tasas anuales medias de crecimiento

PeríodosPeríodosPeríodosPeríodosPeríodos Población totalPoblación totalPoblación totalPoblación totalPoblación total Población urbanaPoblación urbanaPoblación urbanaPoblación urbanaPoblación urbana

1970 -1980 1,80% 2,30%

1980 - 1990 1,58% 2,06%

1990 - 2000 1,31% 1,61%

2000 - 2010 (Proyección) 1,14% 1,34%

Fuente: INDEC.

Cuadro Nº 4 Población económicamente activa

PEAPEAPEAPEAPEA 19901990199019901990 20002000200020002000 20102010201020102010

Total 13.077.373 15.840.959 18.761.082

Mujeres 4.701.074 5.925.192 7.212.334

Hombres 8.376.299 9.915.767 11.548.748

Fuente: INDEC.


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Cuadro Nº 5 Producto Bruto Interno

PeríodoPeríodoPeríodoPeríodoPeríodo PBIPBIPBIPBIPBI BienesBienesBienesBienesBienes ServiciosServiciosServiciosServiciosServicios

1993 IV Trimestre 248.644 78.770 154.202

1994 IV Trimestre 270.123 85.639 167.388

1995 IV Trimestre 263.250 82.524 164.771

1996 IV Trimestre 282.730 89.779 174.843

1997 IV Trimestre 302.038 96.909 185.013

1998 IV Trimestre 295.425 90.850 186.342

1999 IV Trimestre 289.429 86.695 185.971

2000 IV Trimestre 287.079 86.483 184.439

2001 IV Trimestre 252.063 71.336 168.869

Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Ministerio de Economía.

Cuadro Nº 6: Evolución de la matricula del sistema educativopor niveles de enseñanza para los años 1980 y 1997

TTTTTotalotalotalotalotal Nivel de EnseñanzaNivel de EnseñanzaNivel de EnseñanzaNivel de EnseñanzaNivel de EnseñanzaInicialInicialInicialInicialInicial PrimarioPrimarioPrimarioPrimarioPrimario MedioMedioMedioMedioMedio SuperiorSuperiorSuperiorSuperiorSuperior

Números Absolutos1980 5.777.668 461.879 3.742.984 1.154.706 418.0991997 10.067.371 1.145.919 5.153.256 2.463.608 1.304.588

Participación %1980 100,0 8,0 64,8 20,0 7,21997 100,0 11,4 51,2 24,5 13,0

Base 1980=1001980 100,0 100,0 100,0 100,0 100,01997 174,2 248,1 137,7 213,4 312,0

Tasa de CrecimientoMedia anual 1980-1997 3,3% 5,5% 1,9% 4,5% 6,9%

Fuente: J. C. Tedesco y Emilio Tenti Fanfani, La reforma educativa en la Argentina, IIPE/UNESCO, Buenos Aires, noviembre 2001.


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Cuadro Nº 7 Tasas netas de escolarización

AñosAñosAñosAñosAños InicialInicialInicialInicialInicial PrimarioPrimarioPrimarioPrimarioPrimario MedioMedioMedioMedioMedio

1960 16.0 % 82.6 % 24.5 %

1980 57.5 % 90.5 % 38.8 %

1991 72.7 % 95.7 % 59.3 %

1997 98.0 % 99.8 % 70.2 %

Fuente: J. C. Tedesco y Emilio Tenti Fanfani, La reforma educativa en la Argentina, IIPE/UNESCO, Buenos Aires, noviembre 2001.

Cuadro Nº 8: Número de alumnos y establecimientospor nivel educativo

NivelNivelNivelNivelNivel Alumnos- año 2000Alumnos- año 2000Alumnos- año 2000Alumnos- año 2000Alumnos- año 2000 EstablecimientosEstablecimientosEstablecimientosEstablecimientosEstablecimientosaño 1999año 1999año 1999año 1999año 1999

Inicial 1.246.597 15.946

E.G.B 1 y 2 ( 1° a 6° año) 4.774.420 22.283

E.G.B 3 ( 7° a 9° año) 1.696.744 14.988

Polimodal (10° a 12° año) 1.617.609 6.504

Superior no Universitaria 440.164 1.708

Superior Universitaria 1.290.126 92

Total 11.066.060 46.533

Fuente: INIECE /PMSIU, MEC y T.

Cuadro Nº 9: Tasa de desocupación

AñoAñoAñoAñoAño TTTTTotalotalotalotalotal Gran Buenos AiresGran Buenos AiresGran Buenos AiresGran Buenos AiresGran Buenos AiresAglomerados interiorAglomerados interiorAglomerados interiorAglomerados interiorAglomerados interior

1986 7,6% 4,8%1990 8,3% 8,6%1994 10,1% 11,1%1998 12,0% 14,0%1999 12,9% 15,6%2000 14,5% 16,0%

2001 (mayo) 15,4% 17,2%2001 (octubre) - 19,0%2002 (mayo) - 22,0%

Fuente: INDEC.


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Cuadro Nº 10: Incidencia del Gasto Público socialen educación (en porcentajes)

NivelesNivelesNivelesNivelesNiveles Q1Q1Q1Q1Q1 Q2Q2Q2Q2Q2 Q3Q3Q3Q3Q3 Q4Q4Q4Q4Q4 Q5Q5Q5Q5Q5 TTTTTotalotalotalotalotal

Educación 33.41 22.46 17.44 15.30 11.40 100

Elemental 46.61 24.13 14.57 8.84 5.84 100

Media 28.97 24.41 19.74 16.53 10.35 100

Terciaria 16.49 18.75 21.75 23.56 19.46 100

Universitaria 5.91 14.64 20.20 30.70 28.54 100

Fuente: El impacto redistributivo del Gasto Público en los sectores sociales. Resultados provisorios,1999. Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Secretaría de Programación Econó-mica y Regional. Ministerio de Economía.

Cuadro Nº 11: Índices de concentración y progresividad del GastoPúblico por nivel educativo

NivelesNivelesNivelesNivelesNiveles Cg (1)Cg (1)Cg (1)Cg (1)Cg (1) Kg (2)Kg (2)Kg (2)Kg (2)Kg (2)

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Educación 33.41 22.46 17.44 15.30 11.40 100

Elemental -0.321 -0.439 0.095 0.650 0.768 0.234

Media -0.168 -0.258 0.136 0.497 0.587 0.193

Terciaria 0.094 0.022 0.258 0.235 0.307 0.071

Universitaria 0.290 0.245 - 0.039 0.084 -

(no existen subsidios públicos directos a las Universidades privadas)(1) Cg: índice de concentración del gasto.(2) Ck: índice de progresividad del gasto.


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MARIO GRECO - CARLOS GRECOC

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324


Notas

1. A los efectos de recurrir a un análisis más pormenorizado de la ley de EducaciónSuperior argentina, temática que excede el propósito de este trabajo, se recomiendaconsultar el estudio “La legislación sobre Educación Superior en Argentina. Entrerupturas, continuidades y transformaciones”, elaborado por Eduardo SánchezMartínez para el IESALC.2. En realidad, no existe una injerencia externa en la vida de las universidades, sino queson las propias instituciones del sistema la que, mediante un mecanismo deautolimitación, determinan los alcances de las restricciones que le resultan impuestasa su autonomía, constituyéndose en un gran alcance de la LES al conciliar dos tipos deintereses, el público y el de las instituciones.3. Según la legislación vigente, se ofrece una cantidad limitada de instituciones deeducación superior. Sin embargo, su práctica y funcionamiento permite diversificar suespectro, incluyendo mayor variedad de tipología, a saber: a) Autónomas: es el casode las universidades. b) Empresariales: si bien no existen formalmente, al analizar lassociedades propietarias de varias universidades privadas, pueden categorizarse deesta manera. c) Técnicas: representada especialmente por la Universidad TecnológicaNacional (UTN), ofrece estudios de carácter tecnológico. d) Militares y policiales:existen tres universidades nacionales dependientes de las fuerzas armadas y un de-pendiente de la Policía Federal. e) Religiosas: la mayoría son católicas y pertenecen a lapropia Iglesia. f) Centralizadas o descentralizadas: dependiendo de la existencia o node sucursales o unidades académicas desconcentradas4. Información originada en el Programa de Mejoramiento del Sistema de InformaciónUniversitaria (PMSIU) de la SPU.5. En este nuevo orden, los Colegios Universitarios quedan fuera del alcance de laSPU, por ser instituciones “no universitarias” dependientes de sus jurisdiccionesprovinciales. Resulta totalmente paradójica que el motivo de su creación era facilitarla flexibilidad y articulación con el sistema universitario y en la actualidad no estápriorizado su tratamiento.6. En este marco, es de interés señalar que el CIN y el gobierno han acordado facilitar lascondiciones para que las universidades desarrollen tareas de consultoría en organismos,instituciones, programas y proyectos que las requieran, a fin de aprovechar la capacidadcientífico tecnológica de las instituciones universitarias, mejorar su financiamiento y elde sus docentes, con la obtención de recursos propios y, a su vez, los costos de estosservicios, en reemplazo de consultorías privadas, en particular extranjeras.7. El índice de concentración del gasto (Cg) se computa como el coeficiente de Ginisobre la curva de concentración de gastos. Esta curva indica la proporción de gastosque es asignada a la población con un ingreso menor o igual a un cierto valor x. Laprogresividad de un gasto evalúa si los beneficios de éste como proporción del ingresocrecen a medida que se consideran estratos de menores ingresos. El indicador deKakwani (Kg) mide la progresividad del gasto y se computa como el coeficiente deGini del ingreso menos el índice de concentración del gasto. Valores positivos (negati-vos) indican un gasto progresivo (regresivo).8. Téngase en cuenta que la mitad inferior de los quintiles de ingresos no supera un ingresofamiliar total promedio de los $ 1.500 mensuales, cantidad ésta plenamente merecedorade un subsidio para la formación superior y concentra al 60% de las familias.9. Se trata del “Protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados,títulos y estudios de nivel primario y medio no técnico”; del “Protocolo de integracióneducativa y reválida de diplomas, certificados, títulos y reconocimiento de estudios


325


de nivel medio técnico”; del “Protocolo de integración educativa para la prosecuciónde estudios de postgrado”: del “Acuerdo de admisión de títulos y grados universita-rios para el ejercicio de actividades académicas” y del “Protocolo de integracióneducativa para la formación de recursos humanos a nivel de postgrado”.


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