algunas publicaciones

Índice.

Publicaciones y trabajos representativos

1. ¿Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría Superior. En, Undécimo certamen nacional de ensayo sobre fiscalización superior y rendición de cuentas. Auditoria Superior de la Federación. 150 pp. Omar Manríquez, 2011. México.

2. Entre mítines, consultas, y refrendos ciudadanos. La responsabilización cívica como motor democrático de transparencia en la toma de decisiones. En, Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública. 132 pp. (COMAIP). Omar Manríquez, 2012. México.

3. Capítulo 6. Responsabilización cívica y rendición de cuentas democrática: acciones cívicas para transparentar el proceso legislativo de la reforma petrolera (México, 2008). En, Lachenal, Cécile y Pirker, Kristina (Coords.), (2012). Movimientos sociales, derechos y nuevas ciudadanías en América Latina. GEDISA y FUNDAR. 548 pp. México. EAN: 9788497847308. ISBN: 9788497847308. Omar Manríquez, 2013. México.

4. Capítulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones de Pemex. En, Lachenal, Cécile y Ruiz, Ana (Coords.), (2013). Derecho de acceso a la información. La visión de los usuarios. GEDISA y FUNDAR. México. ISBN: 9786077631118. 492 pp. Omar Manríquez, 2013. México.

5. El Canal del Congreso en la transmisión pública y la transparencia del quehacer legislativo: Fortalecimiento de la evaluación social en el desempeño legislativo y la calidad de las campañas electorales en la democracia mexicana. En, Segundo Concurso de Ensayo, Elecciones y Democracia: el papel del Canal del Congreso. Canal del Congreso. Senado de la República. México. 30 págs. Omar Manríquez y Rendón, Arias, 2012. México.

6. Licitación pública, transparencia contractual, y responsabilización cívica. En, II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable. 29 pp. Omar Manríquez, 2011. Perú.

7. INFORME MÉXICO. Minería e hidrocarburos en México. II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable. 71 pp. Omar Manríquez, 2011.

8. Manríquez, Omar. (2010). Constancia de próxima publicación La revolución que sigue. Universidad Autónoma de la Ciudad de México. 2011. (En pie de imprenta).

Undécimo Certamen Nacionalde ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas

Noviembre de 2011

“Bajo el sistema federativo los funcionarios públicos no pueden disponer de las rentas sin responsabilidad. No pueden gobernar a impulsos de una voluntad caprichosa, sino con sujeción a las leyes. No pueden improvisar fortunas ni entregarse al ocio y a la disipación, sino consagrarse asiduamente al trabajo disponiéndose a vivir en la honrada medianía que proporciona la retribución que la ley les señala”.

Benito Juárez

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Presentación

La importancia de las auditorías sobre el desempeño gubernamental en el desarrollo nacional por Pamela Ivonne Rodríguez Padilla y Marco Antonio Vega Servín

Hacia la construcción de un mecanismo efectivo de rendición de cuentas en el combate al lavado de dinero en México por Alejandra Fabiola Medina Carrillo

La evaluación de políticas públicas como instrumento para la rendición de cuentas por Perla Carolina Gris Legorreta

Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría Superior (A propósito de la reforma en Pemex) por Omar Elí Manríquez Santiago

La rendición de cuentas y los procesos de fiscalización superior en los municipios de México por Laura Patricia Córdova Macías y Francisco Marcos Martínez

Página

Índice

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Presentación

El Undécimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas forma parte importante de la estrategia institucional de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) orientada a fomentar el interés de la sociedad sobre materias relacionadas con la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización superior.

Al igual que en años anteriores, el Jurado Calificador de este Undécimo Certamen estuvo integrado por profesionales e investigadores conocedores de dichos temas, quienes tuvieron a bien otorgar el primer lugar al ensayo titulado “La importancia de las auditorías sobre el desempeño gubernamental en el desarrollo nacional”, en el cual, sus autores, Pamela Ivonne Rodríguez Padilla y Marco Antonio Vega Servín, apoyados en una amplia bibliografía, realizan un análisis de las acciones de fiscalización que sobre la gestión pública lleva a cabo la ASF, destacando la importancia que tienen las auditorías de desempeño que practica dicha Institución como insumo fundamental de los procesos de programación del gasto público y de la planeación nacional.

Undécimo Certamen Nacional de Ensayo sobre FiscalizaciónSuperior y Rendición de Cuentas, 2011

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El segundo lugar correspondió al ensayo “Hacia la construcción de un mecanismo efectivo de rendición de cuentas en el combate al lavado de dinero en México” elaborado por Alejandra Fabiola Medina Carrillo. En este texto, la autora, con relación al proceso de rendición de cuentas en la materia referida, detalla y analiza las insuficiencias, obstáculos y problemas que éste registra, cuyos esfuerzos por superarlos, señala, conducirán a evaluar de mejor manera las acciones gubernamentales que se realizan para el combate de este delito.

Perla Carolina Gris Legorreta obtuvo el tercer lugar con el ensayo “La evaluación de políticas públicas como instrumento para la rendición de cuentas”, en cuyo desarrollo sustenta que la evaluación de la efectividad de las acciones de gobierno no debe quedar únicamente en un ejercicio informativo, sino reconocerse y utilizarse como instrumento para retroalimentar de manera continua el proceso de ajuste de las políticas públicas.

El ensayo ganador del cuarto lugar correspondió al trabajo titulado “Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría Superior. (A propósito de la reforma en Pemex)”. Su autor, Omar Elí Manríquez Santiago, aborda algunos de los principales retos que registran los procesos de transparencia, derecho al acceso a la información, rendición de cuentas y fiscalización, sugiriendo alternativas de mejora desde la óptica de la participación ciudadana, así como el fortalecimiento de las atribuciones de la ASF y una mayor articulación de la sinergia social en las funciones de monitoreo de los resultados que derivan de la fiscalización superior.

Finalmente, el quinto lugar fue otorgado al ensayo “La rendición de cuentas y los procesos de fiscalización superior en los municipios de México” elaborado por Laura Patricia Córdova Macías y Francisco Marcos Martínez, quienes, mediante un señalado análisis, plantean los principales obstáculos y limitantes que, con relación a las materias referidas, están presentes en el ámbito municipal, planteando en consecuencia algunas reflexiones para la reconducción y mejora de dichos procesos en estos niveles de gobierno.

El contenido de estos ensayos reflejan, sin duda, el sentir de una sociedad más participativa e interesada en coadyuvar a la mejora de la gestión pública en beneficio de nuestro desarrollo nacional. La ASF, mediante la publicación de sus textos, hace un reconocimiento a los ganadores de este Undécimo Certamen con absoluto respeto a las opiniones y reflexiones expresadas en los mismos que les mereció tal distinción.

CPC. Juan M. Portal M. Auditor Superior de la Federación

Cuarto Lugar

¿Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa?

Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría Superior

(A propósito de la reforma en Pemex)

Por Omar Elí Manríquez Santiago

¿Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría

Superior, (A propósito de la reforma en Pemex)O

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lí Manríquez Santiago

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Introducción

El sistema de gobierno en México, basado en la democracia liberal representativa, está en crisis. La responsabilidad1 en los actos de gobierno es un elemento que ha dejado de ser sustantivo en el ejercicio del poder y en la representación política. Esto ocurre así a pesar de la vanguardia del diseño institucional para la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas, ya que en la praxis aun resulta muy complejo asignar responsabilidades certeras a las acciones de los decisores y ejecutores del poder; no obstante, una vez fincadas las responsabilidades, pocas veces son cumplidas cabalmente.

Sin embargo, en este turbio escenario, existen instituciones y entidades que han sido de suma importancia para el fortalecimiento del sistema de rendición de cuentas; una de las más importantes es la Auditoria Superior de la Federación (ASF) por su función de fiscalización y sanción.2 Por ello, es de suma importancia problematizar los principales retos que enfrenta la ASF en su labor de fiscalización superior, para poder solventarlos y diversificar los insumos sistémicos que fortalezcan este órgano de fiscalización. Éste es el objetivo del presente ensayo: problematizar y presentar una solución combinada a los retos de fiscalización de la ASF.

En este tenor, será necesario comenzar por despejar el campo conceptual donde transitaremos el análisis de los retos de la ASF para la fiscalización superior, como etapa vital del sistema de rendición de cuentas en la democracia, comenzando por definir este binomio junto con los insumos sistémicos que requiere una fiscalización eficaz, para enseguida abordar la evolución de la ASF y los complejos retos que enfrenta al examinar casos emblemáticos; después se verán perspectivas de solución acordes a los avances en materia de transparencia y rendición de cuentas. Finalmente, con el objetivo de comprender de mejor manera los retos, avances y perspectivas para la fiscalización superior, será de gran utilidad examinar en forma breve el caso Pemex y hacer un análisis prospectivo para una segunda reforma “energética”; ello permitirá conjuntar los análisis hechos con la evidencia empírica para plantear una solución adecuada a los problemas de fiscalización de la ASF en el sistema de rendición de cuentas.

Democracia y rendición de cuentas

Con relación al problema de la crisis en las democracias liberales, existen posturas diversas. En general, el análisis se enfoca al grado de consolidación de ciertas instituciones propias de

1 En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como: “la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsión; y recalca que “el primer significado del término fue político, en expresiones tales como <<gobierno responsable>> o <<responsabilidad de gobierno>> que expresaban el carácter por el cual el gobierno constitucional obraba bajo el control de los ciudadanos”.

2 Sin demeritar al Instituto de Acceso a la Información Pública (IFAI) y su defensa del derecho al acceso a la información, o a la Secretaria de la Función Pública (SFP) y la función de contraloría interna de la Administración Pública Federal que conduce.

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la democracia, encauzando el estudio a la arquitectura institucional con un enfoque racional individualista, a la estructura de incentivos y, en especial, a los entes de control y fiscalización que institucionalizan la rendición de cuentas.

Otra postura más analítica de la categorización arbitraria que antecede el análisis anterior, cuestiona la validez de tomar como referentes empíricos de las instituciones democráticas, a las existentes en las antiguas democracias de occidente (O’Donnell, 1996). Dicho razonamiento es empírico, pues plantea que aquella otra lógica clasificatoria importada al análisis de las democracias latinoamericanas deja de lado un amplio rango de particularidades y eventos en el desarrollo de las instituciones democráticas que bien pudiera explicar por qué los fenómenos de descomposición y deslegitimación institucional aquejan tanto a las antiguas democracias de occidente como a las recientes democracias.3

Un distinto posicionamiento señala que varias de las categorías analíticas bajo las cuales se pretende analizar el problema en los sistemas de gobierno, están agotadas o vacías de la sustancia e ideal que dieron origen a su concepción debido a los vertiginosos cambios globales y el desarrollo dialéctico de los sistemas y sus instituciones.4 No es el propósito del ensayo abundar respecto a dichas posturas, sin embargo, este antecedente permite justificar el análisis inicial que este trabajo realiza en torno al concepto de rendición de cuentas, en virtud de ser útil en la discusión del tema de la fiscalización que nos ocupa abordado desde cualquiera de las tres perspectivas analíticas descritas.

Pasando al examen del concepto de Rendición de Cuentas (RDC), existen desacuerdos en cuanto a los referentes constitutivos del mismo y de su marco procedimental y, por tanto, a la lógica sistémica de las entidades de regulación y sanción, al significado que se le atribuye a la participación ciudadana en el funcionamiento del sistema de rendición de cuentas, y al alcance de las funciones de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS).

En este sentido, desde el análisis institucional, la RDC tiene una concepción mínima y funcionalista; desde la segunda postura, aquella debe adecuarse al enfoque participativo y de derechos que configura la evolución institucional en las democracias, mientras que para el tercero, la RDC debe recuperar el ideal de las relaciones soberanas y responsables en el ideal democrático.

Accountability cosmética y crisis

Regresando a la problematización de la crisis en nuestra democracia, aquí se apunta que el funcionamiento institucional jurídico, económico y político en el sistema ha descuidado la fortaleza

3 El cisma de las instituciones económicas y políticas en Islandia, Italia, Estados Unidos, Grecia o España, permite inferir que no es solo un problema de arquitectura institucional, sino también de funcionamiento sistémico.

4 Ello aplica al mismo marco conceptual de democracia o poliarquía de Robert Dahl (1991), y su lógica clasificatoria cuya praxis se ha desfasado de su conceptualización.



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de los mecanismos democráticos de acceso y distribución equitativa del bienestar y del poder. Las políticas económicas orientadas al mercado global se sujetan a objetivos macroeconómicos de maximización del valor transado en la balanza comercial. De tal manera que este objetivo requiere, entre otras maniobras, de la irresponsable expoliación de los recursos finitos que palian la economía rentista (verbigracia: petrolera) no obstante las presiones estructurales y sus efectos liberados, como la depreciación de los recursos finitos y la desarticulación de la economía nacional.5 En el ámbito de la competencia política, ésta se diseña en términos de maximización de dividendos de capital político-electoral y no en función de la justa distribución de bienes públicos entre la sociedad. El clientelismo, la mercantilización del voto, la desconfianza creciente en los partidos políticos y en los representantes acompaña a esta crisis institucional y ahonda las asimetrías de poder entre ciudadanos y gobierno. En el ámbito del Poder Judicial, ciertos fallos judiciales se determinan, no pocas veces, en función del poder monetario de los indiciados. Los casos de impunidad de funcionarios públicos y potentados abundan a la par de la privación de acceso a la justicia a la población más vulnerable.

De esta manera, la lógica institucional jurídica, política, y económica refuerza una interpretación ad hoc de los métodos institucionales para acotar los abusos del poder que presionan hacia el desarrollo de sobre-regulación que sirva de placebo a tal abuso, relegando los incentivos positivos a la acción responsable; además, el sistema de rendición de cuentas adolece de mecanismos de sanción efectiva y dispositivos de ajuste sistémico que superen la mera cosmética institucional.

En este escenario, la asignación de responsabilidad política a la gama de entidades públicas respecto de sus decisiones y actos padece de fuertes obstáculos. Asimismo, la ruptura del vínculo político en la función pública (de cuño tecnocrático) para con los gobernados, y en este ámbito, la reducción de la RDC a su esquema gerencial (formalidad administrativa y legal sin vínculo a la representación política) desarticulan la asignación de responsabilidad de la función pública y de la política gubernamental (que aquí llamaremos responsabilización del poder público) (Manríquez, 2010). Cuando al fin ésta es fincada, hay una lógica del sistema que permite su disolución. Las instituciones y las “agencias designadas” (O’Donnell, 1996) sufren un repentino ataque de parálisis; se obnubila la transparencia y su práctica recursiva en las políticas del sistema se torna en “transparencia opaca”.6

La peligrosa institucionalización de esta práctica requiere de una categoría de estudio: la opacidad porosa; que son practicas institucionales que distorsionan la transparencia y menguan el Derecho a la Información (DAI), al acondicionar la información la cual se otorga de forma codificada, extemporánea, o con información reservada, con lo que el ente público ejerce un poder que hace de la opacidad y del secreto útil una práctica sofisticada del secreto de Estado –arcana imperi– (Manríquez,

5 También se prioriza el financiamiento con recursos públicos del sector financiero, las corporaciones o los monopolios, en desmedro de la economía interna y la microeconomía, fomentando la tercerización de la economía, la informalidad, la devaluación de la mano de obra, el desempleo y la precariedad de la seguridad social que profundizan la desigualdad económica.

6 Son “formas de difusión de información oficial que no revelan cómo se desempeñan las instituciones en la práctica, ya sea en términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de sus acciones (…) [o] a la información que solo se divulga nominalmente, (…) pero que no resulta confiable” (referencia de Sandoval, 2009, a Fox, 2007; p. 89).

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2011:60). Esto implica colocar a la información puntual tantos filtros legales y obstáculos físicos o cognoscitivos como sean necesarios a fin de entregar información tenue o trivial que es vendida como “transparencia” y que legitiman el discurso de rendición de cuentas (Manríquez, 2010:3-4). En donde no hay posibilidades de establecer juicios, prevalece más bien la opacidad que solo trasmina información poco útil a la ponderación (Manríquez, 2011:87). La información así otorgada o filtrada carece de utilidad y oportunidad, y no permite su uso eficaz debido a su austeridad o a la oscuridad en detalles importantes que impiden evaluar y sancionar el ejercicio del poder. (Manríquez, 2011:144-146). Una forma “transparente de negar información” (Treviño, 2007:157-162) que tácitamente permite la institucionalización de la opacidad porosa fortaleciendo la accountability cosmética.

En consecuencia, la recursividad de este conjunto de prácticas concurre en la institucionalización de una RDC cosmética o accountability7 cosmética, que contextualiza la prevalencia de la impunidad en la crisis institucional, de manera que el sistema conjunto muestra indicios suficientes para pensar que existen entornos en los que la rendición de cuentas se ha vuelto un accesorio cosmético en la marcha institucional de nuestra democracia liberal. Entornos propicios para delinquir, en los cuales, predominan los incentivos para que los individuos se organicen en torno a la obtención de dividendos ilícitos, en grado mayor a los que hay para conducirse en razón del bienestar colectivo de la comunidad que sustenta dicho sistema institucional. Por tal razón, no bastan ajustes institucionales, antes bien se requieren sinergias sistémicas que armonicen las ventajas institucionales y la energía social, como se plantea enseguida.

Rendición de cuentas democrática, concepto y atributos

Antes de conceptualizar la Rendición de Cuentas Democrática (RDCD), es necesario tener al menos una breve definición de Democracia. Según Norberto Bobbio (1984:53), es “un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas que prevé y propicia una amplia participación de los interesados”; es decir, un régimen procesal basado en el sufragio universal para el ejercicio pleno de los derechos y la soberanía popular, sustentada en la dinámica de derechos de mayorías relativas y de las minorías, según Sartori (1988). Esto permite la continua inversión del poder. Desde un enfoque de derechos (Ferrajioli, 1999), “la democracia sustancial es el orden jurídico-institucional capaz de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos”. Se definirá entonces que la “democracia es el cuerpo jurídico procedimental que garantiza activamente los derechos fundamentales del ciudadano” para configurar en pro de su bienestar al poder público (Manríquez, 2011:29).

7 RDC es el concepto que en la literatura refiere el término inglés accountability, usado para describir la obligación del poder de sujetarse a la inspección pública, la cual está integrada por dos componentes, cuyos términos en inglés tampoco tienen traslación exacta, el primero, answerability, que es la dimensión integrada por los actos de información y justificación de la función pública, o capacidad de explicar y justificar los actos del poder; y el segundo, enforcement, que es la dimensión punitiva o la facultad para sancionar positiva o negativamente la conducta de los servidores públicos, es decir, la facultad de supeditar a sanciones a dicho poder por sus actos o el “hacer valer la ley”. Léase Schedler (2004:16-18).



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En este sentido, la rendición de cuentas debe armonizarse con esta conceptualización de democracia para distinguirse de otros ejercicios de regulación y sanción en distintos sistemas de gobierno que no son democracias liberales. Esto es, analizar la fiscalización dentro del binomio democracia-rendición de cuentas, o RDCD. Por tal razón, la sustancia de la RDCD debiera ser la responsabilidad política de los entes públicos respecto de sus acciones, en la lógica de que la calidad de dicha sustancia construye la legitimidad de la acción de gobierno en las democracias representativas. En su sentido democrático (soberanía popular) requiere de la pro-actividad de los ciudadanos para fortalecer y socializar la producción y el usufructo de la información, y para la evaluación y aplicación de sanciones congruentes con el desempeño de los entes públicos (ver Cuadro 1).

Cuadro 1. Fases de la Rendición de Cuentas Democrática

Instituciones, reguladoras del comportamiento y garantes del Estado democrático de Derecho.

Actores Garantías del Derecho al Acceso a la Información Pública para el cumplimiento cabal del ciclo.

Entes públicos

Producción de Información útil

Usufructo de la Información.

Representación política. Sanciones positivas o negativas. Retroalimentación.

Ciudadanos Responsabilización política.

Respecto de la práctica institucional de la RDC, se dice que “existe una relación entre una entidad facultada y otra obligada, en virtud de que en la misma existen atribuciones y condiciones que capacitan al ente político y a otros en su entorno para sustentar responsablemente una relación de la cual dependen mutuamente. En esta lógica, “A” es ponderable (traslación de accountable)8 ante “B”, cuando “A” está obligado a informar a “B” acerca de acciones y decisiones, pasadas o futuras, para justificarlas y sufrir castigo en caso de una eventual conducta impropia”.9 De esta manera un ente político “A” puede supervisar10 a otro ente “B”, si el último (ente obligado) cumple ante el ente facultado con sus atribuciones y es capaz de garantizar las condiciones para ello. Estas interacciones concurren en un entorno democrático “C”, en el cual los ciudadanos legitiman al sistema de gobierno en virtud de que en dichas relaciones se refrenda la cláusula de representación política en el contrato social o constitucional, propio de los sistemas democrático-liberales (López Ayllón y Merino Huerta, 2009:12-16).

8 Accountable definido como “el ser responsable ante algo respecto a algo”. Diccionario Oxford University Press, 2004.9 “A is accountable to B when A is obliged to inform B about A’s (past or future) actions and decisions, to justify them,

and to suffer punishment in the case of eventual misconduct”. Cunill (2003:) citando a Schedler. Mi traducción.10 “Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros”. Real Academia Española en línea, consultado febrero

6 de 2011; disponible en: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura

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Con base en todo lo anterior, definimos a la RDCD como la capacidad de ciudadanos y entes públicos para asignar responsabilidad política al gobierno respecto de decisiones y acciones, los cuales se vinculan por representación política o por acciones de responsabilización de los mismos (Manríquez, 2011:97). Algunas atribuciones de la RDCD son: 1) informatividad o capacidad informativa; 2) responsividad o capacidad de respuesta; 3) responsabilidad o capacidad de actuar aceptando límites y consecuencias; y 4) exigibilidad o facultades sancionadoras (Manríquez, 2011:97).

En este sentido, la informatividad, o capacidad de producir información útil para la evaluación, incluye garantizar la accesibilidad a la información, que aunada a la responsividad integra la política de transparencia y garantiza el DAI. La carencia de tales atribuciones complica la asignación de responsabilidades, por ser ubicuas e intangibles. En cambio, la colocación de responsabilidades permitirá a los sujetos facultados estar en condiciones de exigibilidad, para poder fincar la responsabilidad de los actos del ente público e imponer sanciones adecuadas.

Se debe subrayar que el DAI se relaciona directamente con la transparencia, que es “la política que acondiciona cualquier acto de interés público y sus motivos con la publicidad necesaria que facilite la vigilancia del poder público; que también comprende divulgar toda aquella información pública11 para cumplir con la supervisión y la evaluación del ejercicio del poder” (Manríquez, 2011:30). En esta lógica, el DAI es un derecho fundamental y una condición irreductible en las democracias representativas; se ejerce de acuerdo con la accesibilidad de la información pública que permite a la vez la exigibilidad de los derechos y libertades de información y de la gama de los demás derechos fundamentales.12 Por ello, el DAI subsidia la intervención cívica en la exigibilidad del uso responsable de los bienes públicos al poder constitucional; en virtud de ello, si los ciudadanos encuentran condiciones de transparencia y se ejercitan en el DAI, la rendición de cuentas del poder público será más asequible.13

El enfoque sistémico de la rendición de cuentas democrática

La problematización adecuada de la crisis que enfrenta nuestra democracia requiere de un abordaje que nos permita analizar la complejidad del sistema de rendición de cuentas y el problema de la fiscalización y retos que enfrenta la ASF para asignar responsabilidades y aplicar sanciones. En

11 Entendiendo por información pública “toda aquella contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”, según el artículo 3º, fración V, de la LFTAIPG.

12 Este derecho subsidia el derecho político de los ciudadanos para la vigilancia y sanción democráticas, además hace lo propio para con otros derechos en las democracias: libertad de expresión, derechos electorales, sociales, y civiles (Carbajal y Rivera, 2008:8-9).

13 Asimismo, el escrutinio de los criterios e implantación de decisiones serán un primer eslabón y la base del ciclo de rendición de cuentas y su institucionalización (producción y acceso a información útil, justificación-evaluación, sanción y ajuste institucional); tal institucionalización consagra el derecho al acceso a la información, como uno de los pilares de gobiernos constitucionales basados en instituciones democráticas y el Estado de Derecho.



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consecuencia, es de gran utilidad analizar tales contingencias examinando las relaciones complejas entre instituciones, organizaciones públicas y de ellos con los ciudadanos; las sinergias (relaciones e insumos subsidiarios que retroalimentan el sistema y mantienen el entorno); sus interfaces, componentes y sus usuarios (procesos de información, de evaluación-justificación y los de sanción descritas por Schedler (2004); las condiciones de los diversos subsistemas que inciden e integran el sistema de RDC (sistemas de contraloría interna, entidades de fiscalización, normativa, sistema judicial, estructura de incentivos), como las más destacables, cuyo análisis permite identificar los retos más significativos para la fiscalización y en consecuencia diseñar una solución posible.

En este trabajo se concibe la RDCD como un sistema14 que integra múltiples procesos, insumos, productos y sus interacciones respecto del procesamiento de información y demandas vinculadas a responsabilidades y sanciones al interior de una unidad y sistema políticos que construye para sí legitimidad y capacidad de gobierno. Dicha integración de procesos, elementos, interacciones y delimitación le otorgan el “carácter de sistema” (Gil-García, 2008:3-7). La asignación de responsabilidades y sanciones como productos obedece a la calidad de los insumos y procesos anteriores, que luego dispare nuevas demandas por sanciones aplicables a otros entes, y así sucesivamente. Esta transformación de entradas en salidas y viceversa obedece a procesos de “realimentación del sistema, en los que un elemento modifica a otro de acuerdo a la relación que guardan” (Gil-García, 2008:9).

Por ello, la disposición o la demanda de información originan una respuesta, que puede ser desde un comunicado, informe o expediente, o su trasferencia hacia otros medios. A la vez, esta comunicación (organización de datos en bloques de información) es esencial para la retroalimentación del proceso; si dicha comunicación proporciona información útil, la misma fluye como producto o salida del sistema, y es ésta la que provee nuevamente de información al receptor del sistema (agencias designadas, agentes sociales o EFS) que modularán su respuesta o sanción con base en el conocimiento pleno de los actos del ente escrutado. Así, el sistema de RDCD, procesa la sinergia de estas relaciones políticas de forma que el sistema no transite todos sus conductos hacia la impunidad, de manera que se colapse la legitimidad o que se saturen las vías con inputs que paralicen la función pública.15

Como se ha explicado, la responsabilización del poder público es viable según la calidad, accesibilidad y aprovechamiento de información producida y distribuida en el sistema de RDCD. De conformidad con este razonamiento, la representación política y el ejercicio de la función pública se realizan con base en el tipo de responsabilidad asumida y percibida durante el ejercicio de los cargos, en la calidad de la información dispuesta para fincar responsabilidades, y en las capacidades

14 “En el caso de un sistema político se referirían a todos los procesos tanto políticos como burocráticos que se llevan a cabo para transformar una necesidad ciudadana (entrada) en una política pública o programa gubernamental (salida).” Véase Gil-García, (2008:8).

15 Esto permite canalizar la energía existente en el sistema –tensión– (Gil-García, 2008:9), al procesar las sinergias en sanciones; lo que permite generar ciclos de información, evaluación, responsabilización y sanción, ya que, de cierta forma, el sistema busca que el procesamiento de las demandas permita la obtención de respuestas adecuadas con el fin de mantener la gobernabilidad y legitimidad, por medio del intercambio con el ambiente socio-político.

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de sanción de las entidades facultades para ello. Por tales razones, la RDCD y la fiscalización se distorsionan con un insumo informativo opaco y sin las capacidades adecuadas de sanción.16

Estas consideraciones indican que tanto ciudadanos como funcionarios deben integrar el sistema de RDCD, lo que nos permite afirmar que la acción cívica tiene un papel fundamental en el proceso sistémico de responsabilización política (vigilar, evaluar y sancionar los actos del poder público, incluyendo la política gubernamental) y en la conformación de sinergias, provisión de insumos e impulso y legitimidad a las labores de fiscalización de la ASF.

Es en este plano que la lógica democrática, es decir, la intervención cívica que legitima y fortalece las funciones de fiscalización, desarticulará la accountability cosmética y opacidad porosa como sustitutos de la transparencia y rendición de cuentas. Con ello, se crearán entornos con las propiedades de informatividad y accesibilidad; vías de responsividad con espacios para la deliberatividad entre actores sociales y entidades públicas. De esta manera se puede verificar la responsabilidad que subsidie la exigibilidad y facilite la sanción de la política gubernamental. La responsabilización vía ciudadana o cívica funge en este sentido como acondicionador de los entornos de exigibilidad en la rendición de cuentas, para vincular el acceso a la información con los ajustes institucionales que derivan de la fiscalización.

En sintonía con esto, es necesario crear y reforzar los “órganos específicos” y espacios públicos democráticos para el ejercicio de la responsabilización por vía de los ciudadanos, cuya autonomía respecto al Estado, pero en sinergia con aquél, permita la constitución de ciudadanos en “sujetos directos del control social” (Cunill, 2003:38) En la lógica antes señalada, se podrá reducir la discrecionalidad del ejercicio franco del poder, la opacidad y las asimetrías de información y de poder, al aumentar la informatividad, accesibilidad, responsividad y responsabilidad política.

Para esto se requieren las sinergias articuladas de la acción social autónoma como contrapeso político de la acción discrecional de la función pública; la reproducción y socialización de la información útil; la conformación de opinión pública y espacios de debate socio-estatal; la ponderación autónoma de la política gubernamental por las EFS (Secretaría de la Función Pública y Auditoría Superior de la Federación); y la asignación de sanciones formales y cívicas conjuntas.

Ejemplo de un diseño institucional que fortalece la responsabilización del ejercicio gubernamental se tiene en Noruega, donde “el Parlamento buscó ejercer un control y escrutinio más profundo mediante un comité de control, audiencias abiertas y auditorías del desempeño” a cargo de la “revitalizada Oficina de Auditoría”, lo que depositó más presión a los ejecutivos políticos y procuró más exposición a los altos líderes administrativos, (Christensen y Lægreid, 2005:579). Estos ajustes

16 La responsabilización sujeta al cuerpo de funcionarios a un tipo de ejercicio del poder que poseen, puesto que es la responsabilidad que asumen la que ordena los límites de su conducta y los criterios usados en sus decisiones; Juan P. Guerrero indica que para sustentar la RDCD se debe “identificar a los responsables del acto de poder”, el contenido de dicha responsabilidad y los medios-fines de su ejercicio (2000:23).



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institucionales muestran que una “mayor eficiencia no puede producirse en contra de la confianza del público” (Christensen y Lægreid, 2005:590). La democratización de las labores de fiscalización de los entes públicos no tiene por qué contradecir la funcionalidad de los mismos. Por ello, Susan Rose-Ackerman, (2009:6-9) señala que:

“…dificultades prácticas, sin embargo, no minan en absoluto el principio básico de que el Derecho Administrativo necesita estar comprometido con un efectivo control democrático de la administración y que para ello debe ir más allá de la subordinación al jefe del ejecutivo o al parlamento. […] requiere moverse desde el foco primario, puesto en la legalidad técnica de las acciones del Estado, hacia principios y normas que amplíen la rendición de cuentas [accountability] respecto a la elaboración de políticas.”

Como apunta Rose-Ackerman, los diseños institucionales deben ampliar los dispositivos de intervención “popular” con el fin de democratizarles; no obstante, señala que deben ser arreglos institucionales que permitan que los “procesos participativos” contribuyan a una mejor RDC en la elaboración de la política pública sustantiva del gobierno (policy making accountability)17; por ello apunta que tales mecanismos de acceso deberán ir más allá de la popularización de la participación, y más bien, hacia diseños que formalicen la intervención cívica en la ponderación de la toma de decisiones.18

Entre los diseños institucionales que canalizan la intervención social, se puede mencionar a las defensorías de derechos humanos, la contraloría social, la veeduría ciudadana, los comités de vigilancia, el defensor del pueblo y otros. Existen otros mecanismos de sanción social directa como lo son la elección popular, el plebiscito, la iniciativa popular, las audiencias públicas, la revocatoria de mandato y los recursos frente a la administración.19 Tenemos también, desde luego, las entidades de fiscalización o anticorrupción, las comisiones de investigación del legislativo, las administrativas y los tribunales.

17 El policy making accountability o “responsabilización por la elaboración de políticas” descrito por Susan Rose-Ackerman (2009:2), “es el proceso de elaboración de políticas sustantivas del poder ejecutivo en la administración pública federal, sin el control directo del poder legislativo a través de normativa con fuerza de ley, cuya instrumentación incluye el ejercicio democrático del poder frente a su ejercicio discrecional.

18 Otros diseños están encaminados a recabar información para orientar la política, tales como las encuestas de opinión y otros mecanismos más institucionalizados o con mayor o menor grado de formalización. Léase, Ackerman (2004:448).

19 Los mecanismos de accountability más conocidos son: los “controles jerárquicos internos a la burocracia; controles de cuentas, de legalidad o judicial; el proceso legislativo de sanción de leyes, revisión de decretos presidenciales, interpelaciones y juicio político; el planeamiento estratégico y operativo con fijación de metas e indicadores anuales y plurianuales; la evaluación de desempeño; la evaluación de programas; la gerencia por objetivos; el presupuesto por programas; los tableros de control; los contratos de gestión; y las cartas compromiso con el ciudadano”. Léase Oszlak (2009:23).

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Avance de la fiscalización superior y de la Auditoría Superior de la Federación

En México, contamos con órganos garantes para la responsabilización de la política sustantiva de gobierno; uno de ellos es la Secretaría de la Función Pública (SFP) facultada para la contraloría interna de la administración pública y para la aplicación de sanciones. Sin embargo, algunos puntos débiles de este ministerio para la función de fiscalización son su dependencia política y presupuestaria, la subordinación administrativa y la captura de sus cargos por el Poder Ejecutivo. Esto ha limitado el desempeño autónomo de sus funciones.20 De allí el importante papel que desempeña la ASF como órgano garante de la fiscalización superior y rendición de cuentas democrática.

Será preciso en la problematización de la fiscalización y labor de la ASF contextualizar de forma breve el desarrollo de ésta. Los orígenes de la ASF datan de 1995, cuando la alternancia en el poder fomentó el desarrollo de balances en los Poderes de la Unión que impulsaron la transparencia en la función pública, lo que demandó de un marco normativo y un órgano para las labores de fiscalización de la Cuenta Pública; dicho ente público, que sustituiría a la Contaduría Mayor de Hacienda, fue la Auditoría Superior de la Federación (Sánchez, 2008:32).

El 14 de julio de 1999, el Congreso General, a través del Constituyente Permanente, reformó los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (CPEUM) con la finalidad de crear la entidad de fiscalización de la Federación: la ASF. Para reglamentar dichos artículos, específicamente el 74, las principales fuerzas políticas presentaron iniciativas en la Cámara de Diputados, aprobadas el 20 de diciembre de 2000, que dieron paso a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, cuyo órgano técnico de la Cámara de Diputado encargado de la revisión de la Cuenta Pública se denominó: Auditoría Superior de la Federación, el cual está facultado para observar la aplicación de la normatividad en el gasto del gobierno; que los programas y su ejecución se ajusten a los términos y montos aprobados, así como verificar el desempeño basado en los indicadores aceptados en el presupuesto (Sánchez, 2008:33-35).



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Cuadro 2. Evolución de la fiscalización superior

Fuente: Figueroa (2011, 24).

• 1995, iniciativa para la creación de la EFS federal.

• 1999, reformas constitucionales federales.

• 2000, Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

• 2008, reformas constitucionales federales.

• 2009, armonización de las legislaciones estatales y federal.

• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, 29 de mayo de 2009.

• Modificación de leyes estatales entre 2009-2010.

Modificaciones relevantes del marco normativo de fiscalización superior

La fiscalización superior se enmarca en el contexto de las reformas constitucionales en materia de transparencia y rendición de cuentas efectuadas a los artículos 73, 74, 79, 116, 122, 134 de la CPEUM. La reciente reforma del artículo 6º constitucional se enmarca también en dichas reformas.21 Estas modificaciones instituyen el desarrollo del sistema de RDC, puesto que legislan nuevas obligaciones en materias de “transparencia y acceso a la información, archivos administrativos, indicadores de gestión, publicidad en el uso de los recursos públicos, contabilidad gubernamental, presupuestos por resultados, evaluación de políticas y fiscalización” (Cejudo, 2009:34).

En 2009, se realizaron modificaciones importantes con objeto de fortalecer las capacidades de la ASF. En este tenor, se abrogó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y en su lugar se expidió la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF). Las nuevas facultades son: del Congreso General para “legislar en materia de contabilidad patrimonial”,22 y de la ASF para practicar “auditorías de desempeño y dar seguimiento al cumplimiento de objetivos de los programas públicos, así como para fiscalizar directamente los recursos federales que ejerzan estados, municipios y las demarcaciones del Gobierno del Distrito Federal, incluidos recursos federales que ejerza cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, tales como fondos, fideicomisos, mandatos y contratos análogos”;23 y revisar información de ejercicios anteriores para proyectos

21 Dicha reforma instituye garantías y obligaciones en materia de información y acceso a ésta.22 Esto garantiza la especificidad contable versus la anterior opacidad de la contabilidad general del gobierno y las

entidades federales.23 Con excepción de las participaciones federales.

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que abarquen diversos ejercicios fiscales.24 Ahora las entidades fiscalizadas tienen la obligación de proveer la información solicitada para la fiscalización, so pena de ser sancionados (Cejudo, 2009: 60). Además, con el objetivo de fortalecer la autonomía técnica y de gestión, la ASF será la encargada de regular a las Entidades de Fiscalización Locales de los estados y del D.F. (ASF, 2011).

Existen otras modificaciones del marco normativo en pro de la transparencia y la rendición de cuentas, como son la aprobación en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), no obstante las reservas de la información incluidas y la nueva Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en la Administración Pública Federal. Sin embargo, existe un desfase entre el desarrollo legislativo institucional a nivel federal y el de las entidades federativas, ya que a pesar de la voluntad para crear un sistema federal en favor de la rendición de cuentas, en la práctica, hay una evolución asimétrica, y el marco en los estados no es aplicable. Además, no hay armonía integral del sistema de rendición de cuentas entre niveles de gobierno.

Para un sistema eficaz de RDCD, es necesario un sistema nacional similar al de justicia; de justicia electoral; y de derechos humanos. Se requiere además que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) cuente con una real “autonomía operativa, presupuestaria y de decisión” (artículo 33) de la Administración Pública Federal. De manera similar, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), instituida por medio del artículo 79 constitucional, también cuenta con “autonomía técnica y de gestión”, pero la supeditación a la Cámara de Diputados despierta la sospecha de un mal uso político en sus tareas de fiscalización. Por ello, es necesario dotar de autonomía plena a la ASF e integrarla a una entidad judicial como la figura del Procurador Público en Brasil, con una interacción directa con la sociedad civil. En esta lógica, además, sería óptima para la fiscalización superior la institucionalización de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas (Ackerman, 2006 45-50).

Sin embargo, la autonomía de la ASF es única, vista desde una perspectiva comparada, pues no obstante que depende de la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia, ésta no tiene la facultad de determinar las actividades de fiscalización. Asimismo, tiene facultades de sanción directa ya que puede “fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes” (artículo 79, CPEUM),25 facultad que regularmente se reserva a los tribunales de cuentas (Ackerman, 2006:26).

24 Artículo 79. Título Tercero. Capítulo II Del Poder Legislativo. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.25 Capacidad para fincar directamente responsabilidades resarcitorias, promover recursos civiles, políticos o penales

ante las autoridades competentes “cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos”. Léase artículo 39, de la LFRCF.



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Retos de la fiscalización: fideicomisos, secreto bancario y opacidad porosa

Como se ha descrito en el primer apartado, la dificultad para asignar responsabilidad en los actos del poder, los incentivos para delinquir tales como la maximización de rentas, corrupción sistémica e impunidad, la debilidad de los dispositivos de sanción y las vallas a la fiscalización, se conjugan en la institucionalización de la accountability cosmética. Asimismo, el desarrollo de una política de opacidad porosa que sustituye la real transparencia afecta de manera grave el avance de la fiscalización superior de las políticas sustantivas gubernamentales. Es tiempo de exponer brevemente, algunos ejemplos de la conjugación de estas anomalías y cómo afectan a la función de la ASF y al sistema de rendición de cuentas, con el fin de identificar elementos malignos potenciales, sinergias nocivas a la rendición de cuentas y tener una perspectiva más amplia de cómo debilitan la fiscalización y cómo pueden ser enfrentados estos retos.

Empecemos por mencionar que uno de los rasgos característicos de los grandes casos de corrupción sistémica (Rose-Ackerman, 2009:28-29) y de la impunidad son los conflictos de interés entre los entes reguladores y que al mismo tiempo son regulados; el mecanismo de la puerta giratoria, el ser juez y parte con el manejo discrecional de la información estratégica a la fiscalización. En uno de tantos casos, por ejemplo, el ex titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es contratado por la trasnacional HSBC inmediatamente concluido su periodo, en contra de lo establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP).

En otro caso, en la administración del sexenio pasado (2000-2006), el entonces Secretario de Hacienda que era a la vez integrante del Consejo de Administración de la Lotería Nacional, es al tiempo el encargado de regular el fideicomiso “Transforma México”, que se sospechaba recibía fondos de la Lotería Nacional para fondear a la organización civil “Vamos México”, propiedad de la esposa del entonces Presidente Vicente Fox (Sandoval, 2007:44-45).

En otro caso más que involucra a la SHCP, la ASF descubrió al revisar las Cuentas Públicas de 2001 a 2003, que el Sistema de Administración Tributaria (SAT) había ocasionado un daño patrimonial por 9,347.518 millones de pesos a la Tesorería de la Federación (TESOFE), a través del Fideicomiso Aduanas 1, por medio de la compañía Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA)26, a la que el SAT pagaba servicios logísticos. La ASF intentó auditarla, pero la SHCP, a través del SAT, negó la información, no obstante que el IFAI falló a favor de que ésta se entrega (Sandoval, 2007:49). Además, luego del pliego de observaciones que emitiera la ASF sobre las anomalías detectadas, el Poder Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, interpuso una controversia constitucional en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) contra la Cámara de Diputados para invalidar dicho

26 Establecida en 1993 por el subsecretario de ingresos, que sería después el titular de la SHCP (Sandoval, 2007:46)

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pliego. La ASF también encontró que a través de ISOSA se hicieron devoluciones irregulares a 34 corporaciones por un monto de 1,220 millones de pesos (Sandoval, 2007:51).

Con relación al rescate bancario en México, el Banco Mundial reportó la erogación de alrededor de 135,000 millones de dólares, cuyo costo fiscal equivalía a cuatro veces los 33,000 millones de dólares que recibió el Estado por todas las privatizaciones de los noventas. El Banco respondió: “siendo evidente las buenas relaciones con políticos poderosos que tenían los beneficiarios del rescate, quienes ingresaron a la cartera vencida créditos bancarios resultado de corruptelas, fraudes y pillaje”. A pesar de las prohibiciones y previsiones normativas ante estas prácticas, las autoridades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) las aplicaron discrecionalmente (Sandoval, 2007:53). La instrumentación del rescate fue anómala ya que nunca contó con el aval del Congreso General, requisito establecido por la Constitución para toda deuda contraída por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, una vez que se adquirió la cartera vencida por medio del Fideicomiso FOBAPROA, la fiscalización del proceso fue bloqueada desde el poder Ejecutivo y la SHCP, negando sistemáticamente información al amparo del secreto bancario, no obstante que el IFAI se pronunció por la elaboración de versiones públicas de todos los documentos que registraron aquel turbio proceso de toma de decisiones.27

En otro caso similar, el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) que se constituyó para el pago de la deuda privada de los operadores carreteros, fue adquirida por el Gobierno Federal, de nuevo a espaldas del Congreso, de cuya deuda neta reportada por la SHCP asciende a los 143,442 millones de pesos en una total opacidad (Sandoval, 2007:60).

La misma SCJN emplea una serie de fideicomisos para manejar discrecionalmente 3,272.7 millones de pesos de recursos públicos, según la fiscalización de la Cuenta Pública de 2003 efectuada por la ASF. La operación de los recursos carece de documentación que permita verificar su empleo según la normativa. De acuerdo con la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2003, el Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos de la Administración Pública Federal contabilizó un total de 1,353 instrumentos de este tipo registrados, que operan un total de 662,007,326.1 miles de pesos (Sandoval, 2007:66).

En los casos anteriores de ISOSA, FOBAPROA, FARAC y los diversos fideicomisos establecidos por los Poderes Judicial y Ejecutivo, fue notable observar como los entes públicos se escudan en el secreto bancario–fiduciario para ocultar información e impedir su fiscalización.

Después de revisar la magnitud de los retos que enfrenta la ASF en su labor de fiscalización, es oportuno explorar, a propósito de la reciente reforma en Pemex, el entorno y prácticas dentro de la paraestatal en relación con la transparencia y rendición de cuentas, a manera de estudio de caso, para tener una perspectiva mejor de las sinergias e insumos que requiere la ASF para su función

27 Debido al fallo de la SCJN, no fue posible recuperar 20,735 millones de pesos identificados por la ASF; no obstante, como resultado de la fiscalización de la ASF, se logró rescatar para el erario público 10,856.2 millones de pesos. Léase Sandoval (2007:60).



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escrutadora en la paraestatal y las soluciones factibles hacia un eficaz sistema de rendición de cuentas aplicable al resto de la APF.

El caso Pemex, corrupción, reforma y rendición de cuentas

Las prácticas que atentan contra el interés público, ya sea por acción negligente, opacidad porosa, conflicto de interés o corrupción, tienen serias repercusiones en el desarrollo de la vida institucional cuando prevalece la impunidad, en virtud de minar la confianza, legitimidad y la gobernabilidad. La extensión endémica de dichas prácticas deriva en corrupción sistémica28, la cual, por desgracia, tiene múltiples rostros en el sector petrolero.29 Susan Rose-Ackerman (2009:35-36) afirma que “la corrupción más destructiva para la economía es aquella que sucede en los altos niveles del gobierno, donde grandes empresas, frecuentemente multinacionales, sobornan a funcionarios gubernamentales para obtener contratos, concesiones o recibir empresas en privatización”.30

Desafortunadamente en Pemex concurren muchos tipos de corrupción: el soborno, robo de equipamiento e insumos, el conflicto de intereses, la malversación de recursos públicos, el fraude y otros más. Este problema es tan grande que en muchas ocasiones se rebasa la capacidad o no hay facultades suficientes de fiscalización y los actos delictivos quedan impunes. Lo más grave del caso es que autoridades de nivel superior en la función pública están implicadas. Por ejemplo, el caso conocido como “Pemex-gate”, en el que se financió la campaña política presidencial del candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) con recursos del sindicato de Pemex (Córdova Vianello y Murayama Rendón, 2007:261-297).

En un caso de daño patrimonial, tráfico de influencias y conflicto de interés, Juan Bueno Torio, senador del PAN, ex director de Pemex Refinación; Juan José Suárez Coppel, ex director de Finanzas de la paraestatal; los hijastros del ex Presidente Fox; el propietario de Arrendadora Ocean Mexicana (AOM), Marcos Issa, y Raúl Muñoz Leos, ex presidente de Pemex y asesor de Blue Marine Technology Group, empresa cuyo apoderado legal es Manuel Mayoral Piana quien también es apoderado de Oceanografía, entretejen una red para obtener la adjudicación para el arrendamiento de un buque petrolero a Pemex por un monto muy por encima del precio de mercado, no obstante que la empresa AOM era investigada por corrupción (Avilés, 2002:sp). A un tiempo, Muñoz Leos, Luis Ramírez Corzo (ex director de PEP) y el Órgano Interno de Control (OIC) acuerdan otorgar a Oceanografía el contrato 18575108/068/04 por más de 150 millones de

28 Según The New York Times, la corrupción representa un costo de al menos 1,000 millones de dólares al año para Pemex.29 Bajo el análisis político económico de las causas y efectos de la corrupción, Rose-Ackerman (2009:24-31) se enfoca en

las transferencias de bienes o beneficios ilícitos entre privados y funcionarios; de acuerdo con su experiencia, existen prácticas de corrupción de bajo y alto nivel.

30 Las empresas que con mayor probabilidad reportan casos de corrupción como parte del entorno de los negocios son las de telecomunicaciones, energía e industrias de la construcción (Rose-Ackerman, 2009:36).

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dólares (Badillo y Pérez, 2004). Semejantes redes distribuyen los contratos más cuantiosos entre sus corporativos y, más aun, obstaculizan labores de transparencia y rendición de cuentas.31

En otro caso, a Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de Pemex, Federico Martínez Salas, se le adjudica de un contrato por más de 3,000 millones de pesos. En un proceso más, el difunto ex Secretario de Gobernación, Juan Camilo Mouriño, como apoderado legal de la empresa Transportes Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante los procesos de adjudicación directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras era asesor del entonces Secretario de Energía, Felipe Calderón, ahora titular del Ejecutivo Federal. Contratos signados por él que datan del 20 de diciembre de 2002, 1º de septiembre de 2003 y 29 de diciembre de 2003.

Como es evidente, los casos de corrupción, impunidad y opacidad porosa son factor común en la gestión de la paraestatal. En estas anomalías han estado implicados los mismos servidores públicos que deben de aplicar la regulación correspondiente. Por ello, la RDC en Pemex tiene marcados rasgos cosméticos que deben ser problematizados y atacados, pues como se hace evidente, aunque existe la normativa en materia de transparencia y accountability, la práctica de sanciones a los altos funcionarios es letra muerta. En este ámbito, la ASF enfrenta una batalla continua y férrea por la rendición de cuentas. Por ello, deben analizarse dichos retos y esfuerzos en el contexto del proceso legislativo de reformas como antesala de los mecanismos de regulación y sanción que una vez legislados serán parte de las herramientas de fiscalización aplicables a las entidades públicas.

Respecto a la reforma petrolera aprobada en 2008, la corrupción en Pemex fue un tema bien conocido por el Ejecutivo Federal32 y señalado por los expertos, pero sin una adecuada ponderación y manejo en el diseño de aquella.33 En este sentido, la reforma del Ejecutivo no planteaba compromisos cuantificables a través de indicadores (o por medio de gestión de la información); ni en términos cualitativos para lograr los objetivos y alcances de la rendición de cuentas del ejercicio de gobierno. De hecho, la reforma buscó terminar con las controversias constitucionales en contra de los Contratos de Servicios, adecuando el marco normativo para la suscripción de los mismos, dejando pendiente el problema de la discrecionalidad aplicada en la interpretación de la normativa por parte de los funcionarios encargados de las contrataciones, cuando uno de los grandes problemas es que la suscripción de éstos no requiere

31 En julio de 2004, PEP en licitación 18575108-030-04, donde participó Oceanografía junto con otras empresas. En adjudicación directa DOCSM-095-04, se otorga el arrendamiento del barco Caballo de Trabajo –deteriorado– a ésta, tras declarar desierta la licitación. Luis Ramírez Corzo, director de Pemex, ordena clasificar como confidenciales todos los documentos relacionados con la naviera y reservarlos por un periodo de diez años.

32 Léase, Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, 2008 – 2012 y Plan Nacional de Desarrollo 2006-2007, Eje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable: 5.5 Transparencia y rendición de cuentas.

33 Hasta antes de la reforma petrolera de 2008, el total de las contrataciones gubernamentales en Petróleos Mexicanos (PEMEX), se regían por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM); y por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). De acuerdo a la última reforma de 2009 a estas Leyes, se impone una obligación a la Secretaria de la Función Pública para instrumentar un sistema integral de información de contrataciones públicas, que esta expreso en los artículos 74 de la LOPSRM y 56 de la LAASSP; el cual, debe de integrarse a la página de CompraNet.



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ni permite la vigilancia de las cámaras, y además de que los de mayor monto se han adjudicado directamente en su mayoría, y a menudo su contenido solo puede ser conocido por los funcionarios que los suscriben,34 lo que impide la evaluación institucional y social de la toma de decisiones, manejo de recursos y el cumplimiento de objetivos de la política económica y sectorial.35

Por tal motivo, el proceso legislativo de la reforma petrolera de 2008 creó una coyuntura política de gran calado que, a pesar de los conflictos alrededor de la misma, significó una oportunidad dorada para la implementación de dispositivos democráticos de evaluación y sanción de la toma de decisiones en torno a la legislación. Respecto de esta coyuntura fue trascendental en el juego de balance entre poderes, la articulación que sucedió entre la acción cívica en funciones de vigilancia y su alianza con los legisladores de oposición en el proceso de debate y la huelga legislativa. Esto permitió crear entornos democráticos para la deliberación y balance de poder frente al Ejecutivo. Cabe recordar que la legislación de la reforma por la vía rápida, es decir, con una sanción legislativa de baja calidad o vía “madruguete” (fast track), excluiría del proceso a un conjunto de actores e insumos indispensables para la ponderación o rendición de cuentas de dicha política de gobierno.

Sin embargo, la sinergia generada entre la acción cívica y la función de contrapeso y control del Poder Legislativo permitió coordinar las funciones de contraloría ciudadana generadora de espacios de debate público para la socialización de información y sancionadora de las iniciativas del Presidente, con las acciones legislativas para la deliberación y sanción de dichas iniciativas de reforma. Se debe recordar que tras la sinergia entre las acciones legislativas y ciudadanas, la producción de información alternativa y de los espacios de discusión de la misma fue mucho mayor (información en medios, mesas de estudios, foros ciudadanos, coloquios, la consulta sobre la reforma energética y los foros del Senado de la República). Además, estos entornos permitieron la exigibilidad de acciones responsables a los legisladores en la deliberación de la reforma.

De hecho, la labor de fiscalización de la ASF en Pemex fue ampliamente difundida en el foro del Senado, con lo cual se dio mayor legitimidad a dicha función a la vez que se publicitaron las cifras y datos poco accesibles para la información de los ciudadanos.

Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas. La reforma petrolera de 2008 aprobó la desregulación del sector en materia de contrataciones gubernamentales bajo el nuevo marco normativo de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el Ramo del Petróleo (LRA27) y la Ley de Petróleos Mexicanos, al aumentar las causales de excepción a la licitación pública36 y las facultades de nuevos entes para clasificar y reservar información pública y facultarlos para la realización de contrataciones discrecionales de acuerdo con justificaciones previstas por las subsidiarias de Pemex. Con ello, se

34Entrevista informal a funcionarios de Petróleos Mexicanos.35Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la política de la Clasificación de Información; al amparo de esta práctica

administrativa, Pemex “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre la certificación de reservas petroleras de los campos de Chicontepec”. Léase, Rodríguez, (2010:22), “Serán secretos por 12 años datos sobre reservas de Chicontepec”.

36 Artículos 41 de la LAASSP y LOPSRM.

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fortalecieron las facultades indirectas de gestión en la paraestatal por parte del Ejecutivo Federal al incluir más órganos y agentes bajo la influencia del mismo (Comité de Transparencia y Rendición de Cuentas37, Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño y el Comité de Adquisiciones).

Acceso a la información y fiscalización en Pemex

Analizando el caso de la corrupción y reforma en Pemex nos damos cuenta de la importancia que tiene el acceso a la información, la transparencia en sus procesos y el diseño de la legislación que regulará los procesos de fiscalización.

Si se considera la importancia que tienen los hidrocarburos al día de hoy como insumo energético que impulsa artefactos tecnológicos, procesos de producción global y rendimientos para las economías nacionales, es indudable que la transparencia, fiscalización y rendición de cuentas en Pemex es fundamental para el desarrollo nacional. Esto radica en hechos fundamentales; basta mencionar que Pemex es cuarto productor de crudo en el mundo38, además de ser la empresa estatal más importante en México. Otro claro ejemplo de la importancia que representan los hidrocarburos en el desarrollo de la economía nacional, se hace evidente al analizar la cuantía de los ingresos petroleros en la composición del gasto público, que en la última década han representado alrededor de un tercio de los ingresos totales del sector público presupuestario.39 Por tal razón, cobra vital importancia la fiscalización superior del ingreso y gasto de Pemex y de manera especial la normativa vigente de contrataciones.40

En cuanto a la publicidad de los actos del poder, existe un marco normativo en los “Lineamientos para la Elaboración de Versiones Públicas”, que dispone para las contrataciones gubernamentales que realiza Pemex, la emisión de contratos en versión pública aplicables también a toda documentación en poder las entidades públicas. Es decir, versiones que restringen la divulgación de cierta información

37 La Ley Pemex en el artículo 29 establece que será el Comité de Transparencia y Rendición de cuentas el que proponga al Consejo de Administración “los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas y, en su caso, recomendaciones para su divulgación; además de establecer criterios para la organización, clasificación y manejo de los informes”, lo que se suma a las facultades otorgadas a otros entes para la reserva de información establecidas en los artículos 7º y 8º del Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex).

38 Según datos de PIW 2010 Rankings Petroleum, 6 de diciembre de 2010. Véase, Pemex en cifras: http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=statusfilecat&categoryfileid=5440.

39 Análisis estadístico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”.40 Respecto del tema de contratos gubernamentales, específicamente, en cuanto a la celebración de los mismos, el

artículo 7º, Fr. XIII de la LFTAIPG establece que los sujetos obligados –todas las entidades de la APF– dispongan al público información precisa sobre las contrataciones. Esto confirma que según el precepto constitucional del artículo 6º y la LFTAIPG, toda información en poder de las entidades públicas deberá ser de acceso público, con la salvedad de las reservas aplicables.



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reservada.41 En dicha legislación se señala que existen elementos mínimos que deberán contener las versiones públicas de documentos con información reservada (artículo 1).42

Como hemos descrito, existe información gubernamental que por mandato debe ser pública, y también existen lineamientos específicos para la elaboración de documentación con información en versiones públicas, salvo aquella que sea reservada, la cual deberá cumplir con las justificaciones que están señaladas por ley para reducir el uso de criterios discrecionales en su clasificación. En consecuencia, es muy importante una adecuada transparencia en las contrataciones gubernamentales en México como política estatal que fomente el DAI, y desde luego en Pemex, su más importante empresa estatal. Esto, para evitar cualquier espacio mínimo a la discrecionalidad en dichos procesos y para generar información que una vez que sea dispuesta al público incentive el comportamiento responsable de la función pública y legitime la acción enérgica de la fiscalización superior.

Reforma e insumos para una fiscalización eficaz

En virtud del análisis alrededor de los insumos y procesos de fiscalización para la rendición de cuentas podemos identificar elementos clave para fortalecer la función de auditoría y sanción de la ASF. Se comenzará por señalar que es importante una arquitectura institucional que permita desconcentrar entidades de fiscalización del control del Ejecutivo Federal, y también del Poder Legislativo, al conceder la autonomía necesaria para el desarrollo independiente de sus funciones. Se requiere ampliar las facultades ciudadanas para la supervisión y sanción de la política sustantiva de gobierno por medio de la creación de mecanismos de responsabilización vía ciudadana incorporados a la lógica de fiscalización de la ASF. En este sentido, pueden incrementarse las capacidades de sanción de la ASF para acercarse a la figura del Procurador Público de Brasil con facultades judiciales, y/o establecer un Comité de Control, audiencias abiertas y auditorías del desempeño como en el caso de la Oficina de Auditoría en Noruega.

Es de vital importancia poder articular la sinergia social en funciones de monitoreo con la fiscalización superior, fortaleciendo la interacción entre la ASF con los ciudadanos y el vínculo cívico-legislativo en las fases de justificación y sanción de políticas con la implementación de la iniciativa popular, las candidaturas independientes, el plebiscito, las audiencias públicas de deliberación política (tipo foro en el Senado) y las consultas ciudadanas como requisito para la política sustantiva de gobierno. Para ello, es necesario ampliar los espacios disponibles a los ciudadanos en las entidades de vigilancia y sanción.

41 Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.

42 La información que debe ser pública lo será de conformidad con el artículo 7 de la LFTAIPG, y no podrá omitirse el nombre de los servidores públicos en los documentos, ni sus firmas autógrafas; […] ni la información que documente decisiones y los actos de autoridad concluidos […], así como el ejercicio de las facultades o actividades de los servidores públicos, de manera que se pueda valorar el desempeño de los mismos, según los artículos 4 y 5.

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Para esto serán adecuados una verdadera transparencia y el ejercicio pleno del DAI, con entornos de alter información como condición necesaria para el fortalecimiento de canales de transacción de demandas para la consolidación de las instituciones democráticas y de un dinámico sistema democrático de accountability y Estado de Derecho contra la RDC cosmética. Dichos entornos, primero de información y luego de exigibilidad para la toma de decisiones trascendentales en la esfera pública, deben estar articulados a las funciones de la fiscalización superior que trabajen como proceso proveedor de insumos informativos a los ciudadanos y de confianza institucional.

Conclusiones y reflexión final

Después de haber analizado el desarrollo y los retos que concurren en la fiscalización superior, se observa que existen insumos sistémicos en las acciones cívicas que fortalecen y legitiman la actuación enérgica de la ASF, al establecerse sinergias entre la fiscalización superior y la responsabilización cívica de la política gubernamental y el ejercicio del poder público. No obstante, existen pendientes en la agenda del fortalecimiento de la democracia y la rendición de cuentas, como por ejemplo, la adecuación de las legislaciones estatales en materia de derecho a la información, según los plazos fijados constitucionalmente, al tiempo que legislar minuciosamente la reglamentación general de las reservas de información que no contravenga el DAI. También son muy necesarias la concesión de la autonomía de las entidades de fiscalización superior; la implementación de un programa de protección de los denunciantes internos en la SFP o en la APF; la institucionalización de indicadores de gestión estratégica mesurables según objetivos organizacionales; de gestión del desempeño (módulos de evaluación del desempeño de funcionarios y agencias) cuyo registro permita desarrollar indicadores para optimizar la función pública según el aprendizaje obtenido (gestión de la información) (Cejudo, 2009:46).

Respecto a las técnicas de la fiscalización superior, éstas deberán concretar la armonización contable; los registros patrimoniales confiables; la virtualización de sus ejercicios; la evaluación del desempeño institucional; y los procesos organizacionales de mejora continua (López Ayllón y Cejudo, 2009). Se deben fortalecer de manera proporcional los incentivos positivos a la función pública responsable y los mecanismos de disuasión de la corrupción, además de publicitar la importancia de la función de fiscalización superior de la ASF para el desarrollo democrático y económico; al mismo tiempo de generar un fuerte vinculo social con los auditores.43 Se debe elevar además el nivel de fiscalización, no solo con políticas presupuestarias adecuadas, sino también con la implementación de mecanismos pro-activos como plataformas de “e-fiscalización”, públicas, aleatorias y en tiempo real.

43 Que mejor que los auditores fueran los candidatos presidenciales.



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Es urgente también legislar sobre una Ley General de Fideicomisos que ponga límites y reglas nítidas ante la proliferación de los fideicomisos como forma de evadir la transparencia y la RDC (Sandoval, 2007:87). Respecto del riesgo de la institucionalización de la opacidad porosa, son necesarias acciones vigorosas para cumplir con los criterios establecidos por ley para garantizar el DAI, y en este mismo sentido, crear una ley general. La correcta regulación del secreto bancario y fiduciarios es también un asunto urgente que forzosamente atraviesa los rescates financieros.

Es vital en la aplicación de esta serie de acciones, que los altos funcionarios públicos den muestras ejemplares de observancia del Derecho para elevar la confianza en las instituciones en esta crisis, so pena de recibir sanciones enérgicas y proporcionales al ejercicio irresponsable de la función pública. Esto, mucho más que otras acciones, podría catalizar la sinergia del sistema de RDCD y armonizar la fiscalización superior de la ASF y EFS con el desarrollo de instituciones democráticas y ciudadanos pro-activos.

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Normatividad

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Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la Misma.

Ley de Petróleos Mexicanos.

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Reglamento Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

RESULTADOS 2011

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Cuadro de texto

1er Concurso Nacional de Ensayo “Universitarios Construyendo Transparencia

Impreso Y HeCHo en méxICo

www.infodf.org.mxLa morena no. 865, esquina Av. Cuauhtémoc, Colonia narvarte

poniente, Delegación Benito Juárez, C.p. 03020, méxico, D.F.

© 2012 InstItuto de Acceso A lA InformAcIón PúblIcA

y ProteccIón de dAtos PersonAles del dIstrIto federAl

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirec-ta del contenido de la presente obra, sin contar previamen te con la au to ri za ción expresa y por escrito de los editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacio nales aplicables.

DIreCTorIo

RESULTADOS 2011

ÍNDICE GENERAL

Tercer lugarEducación, Transparencia y Acceso a la Información“Un pasado oscuro, los esfuerzos en un presente opaco y la educación para construir un futuro transparente”

Florencia Deyanira Pech Cárdenas – “Nikte” 89

Segundo lugarLa privacidad en la era de la transparenciaLogros y desafíos de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares

Selene López Sánchez 61

Primer lugarEntre mítines, consultas, y refrendos ciudadanos.La responsabilización civica como motor democrático de transparencia en la toma de decisiones.

Omar Elí Manríquez “Julian Milligan” 9

Prólogo

Ensayos

PRÓLOGO

La Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP) y la Universidad Autónoma de Yucatán (UADY) convocaron al 1er Concurso Nacional de Ensayo “Universitarios Construyendo Transparencia” con el objetivo de promover el conocimiento y la investigación dentro de la comunidad universitaria de nivel licenciatura en temas relacionados con el derecho de acceso a la información pública, la protección de datos personales y la rendición de cuentas en nuestro país.

Este certamen recibió un total de 105 trabajos provenientes de diversas entidades de la República, de los cuales 7 ensayos fueron los finalistas dadas sus destacadas aportaciones y análisis al tema de acceso a la información y protección de datos personales en el contexto nacional.

Agradecemos especialmente a los integrantes del Jurado Calificador: el Lic. Roberto Rock L., Director Editorial de El Universal; la Dra. Lourdes Morales Canales, Profesora Asociada del CIDE; y el Lic. Miguel Pulido Jiménez, Director Ejecutivo de FUNDAR, en calidad de especialistas externos, así como al Lic. Miguel Castillo Martínez, como Presidente de la COMAIP y del Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública de Yucatán (INAIP), por su compromiso de coadyuvar en la promoción de derechos fundamentales y quienes hicieron posible desarrollar este trabajo.

Nuestras más sinceras felicitaciones a los ganadores de los tres primeros lugares de este concurso: Omar Elí Manríquez Santiago (Milligan), con el trabajo “Entre mítines, consultas y refrendos ciudadanos. La responsabilización cívica como motor democrático de transparencia en la toma de decisiones” de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM); Selene López Sánchez, con el trabajo “La privacidad en la era de la transparencia” de la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL); y Florencia Deyanira Pech Cárdenas (Nikte), con el trabajo “Un pasado oscuro, los esfuerzos en un presente opaco y la educación para construir un futuro transparente”, de la Universidad Autónoma de Yucatán (UADY).

No dejamos de lado nuestro reconocimiento a la labor por parte Oscar Ruíz Tovar (Augusto Pérez) y de Adán Eduardo Pedraza Moreno (Mandrake) como finalistas de este certamen. Estos trabajos son acreedores a la mención honorífica que otorgará el Comité Organizador dada la calidad de sus trabajos ensayísticos.

Por último, agradecemos a los órganos garantes de transparencia de todo el país y al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, y particularmente a la Comisión para el Acceso a la Información Pública de Puebla y al Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública de Yucatán, dada la oportuna y eficiente difusión que hicieron tanto de este certamen como del 2º Concurso Nacional de Spot de Radio en Materia de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, ya que fueron los órganos garantes que aportaron más trabajos a estos proyectos.

Lic. Agustín Millán GómezCoordinador de Comunicación Social de la COMAIP y

Comisionado Ciudadano del InfoDF

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1Entre mítines, consultas, y refrendos ciudadanos

La responsabilización civica como motor democrático de transparencia en la toma de decisiones.

Omar Elí Manríquez “Julian Milligan”

Entre mítines, consultas, y refrendos ciudadanosLa responsabilización civica como motor democrático de

transparencia en la toma de decisiones

Omar Elí Manríquez “Julian Milligan”

ÍNDICE

Resumen ejecutivo 13

Introducción 17

I. Democracia y transparencia 17

II. Participación ciudadana y rendición de cuentas en democracia 20

a. Participación cívica como motor democrático y de transparencia 22

III. Responsabilización cívica y rendición democrática de cuentas 23

IV. Complicaciones alrededor del proceso decisorio y la participación ciudadana. Racionalidad limitada y asimetrías de información 27

a. La complejidad: Informatividad y exigibilidad 29

b. Problemas en el proceso de toma de decisiones 31

V. Participación ciudadana, el marco normativo 34

VI. La experiencia del Distrito Federal 37

a. Desarrollo del marco normativo de participación cívica en el D.F. 39

VII. La consulta sobre la reforma energética del 2008 40

VIII. La articulación de la sinergia cívica como factor político, en torno a la reforma energética 44

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OMAR ELÍ MANRÍQUEZ SANTIAGO – “JULIAN MILLIGAN”

Conclusiones 46

a. Ventajas 48

b. Riesgos 49

c. Oportunidades 50

d. Propuestas 51

Bibliografía 52

Normatividad 57

Otras fuentes 57

Anexos 58

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PRIMER CONCURSO NACIONAL DE ENSAYO

Resumen ejecutivo

En el presente ensayo se analiza la complejidad que tiene el ejercicio gubernamental y la toma de decisiones bajo principios democráticos; y con una mayor transparencia. A partir de lo cual, se demuestra con evidencias y argumentos que la participación de los ciudadanos bajo distintas modalidades en dichas funciones de gobierno incide y mejora el proceso en la lógica de aquellos parámetros de análisis. La exposición de argumentos parte del razonamiento de que la democracia como forma de gobierno integra un conjunto de condiciones que garantizan derechos fundamentales a los ciudadanos.1 En este sentido, diversos autores han recalcado que en la concepción de democracia está implícita la dotación de capacidades y facultades a los ciudadanos para ejercer y exigir la representación política responsable. A través de la adecuación de procedimientos que lo permitan. Ello consiente un sano equilibrio del sistema político debido a la continua inversión del poder, acotado por derechos de las minorías y configurado por la soberanía popular.

Por lo tanto, el trabajo parte de la premisa de que un régimen democrático se interpreta como el ejercicio de la soberanía popular dotada del conjunto de derechos que configuran la ciudadanía, a través de las instituciones garantes del acceso a la configuración del poder público.

Al respecto, existe una tensión entre gobernar y representar, con lo cual surge un dilema. En torno a dicha complicación en este trabajo se diserta respecto a dicha dicotomía y la validez de sus premisas. En este sentido, este trabajo plantea que la intervención de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones

1 En este tenor, la ciudadanía está integrada por un conjunto de derechos, que garantizan la racionalidad de la democracia; políticos, civiles y sociales, según la clasificación de Marshall.

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mejora el desempeño de los procesos políticos, la transparencia y rendición de cuentas de la función pública; y fomenta a la vez las prácticas democráticas en el desarrollo institucional. Dicha disertación aquí planteada, concibe la acción cívica como motor democrático y la funcionalidad de la gestión pública en la toma de decisiones. Ambos fenómenos son cruzados por la rendición de cuentas. Ante este razonamiento surgen varias cuestiones respecto al tipo de relación que guardan la acción social y la función pública. Para plantear argumentos y esbozar propuestas ante estos razonamientos, se estudia la complejidad de las interacciones entre ciudadanos y entes públicos, que surgen durante los procesos de toma de decisiones relevantes. En la que la acción estratégica de los ciudadanos y sus colectivos –sean estos, movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones, prensa y demás grupos sociales– permiten crear condiciones de exigibilidad para la transparencia en la toma de decisiones y la función pública responsable con el interés general. Este proceso contemporáneo de exigibilidad de transparencia y rendición de cuentas tiene sus fundamentos históricos en la enérgica participación de los ciudadanos. La cual se ha vinculado a lo largo de la historia reciente para impulsar los procesos de democratización y que actualmente ha sido coronada con la jerarquización constitucional de los derechos; entre ellos el de la información. Este proceso social e histórico, hoy ocurre a través de las diversas dinámicas y sinergias entre los colectivos de la sociedad civil. A través de la demanda y retroalimentación de los insumos para la información útil al escrutinio público; el refuerzo de los mecanismos de sanción intragubernamental y cívica; la producción social de entornos adecuados para la accesibilidad a dicha información; y la deliberatividad de los tópicos relevantes de la toma de decisiones.

En esta complejidad, emergen una gama de problemas que es vital identificar si deseamos ampliar las fronteras de las políticas de transparencia y acceso a la información pública. Esto, para localizar los obstáculos a esta labor democratizadora y ubicar las guaridas en donde cobran una cuota abusiva las facultades discrecionales. En ello, está “en juego” la capacidad de regulación mutua entre sociedad y gobierno; la cual está determinada por la publicidad de los actos de Estado y su margen de acción discrecional.2 En otras palabras, la lógica de la rendición de cuentas democrática; cuya perspectiva sistémica, tiene un marcado carácter cívico-político, al contenerse dentro de un sistema político que tiene que integrar proactivamente la sinergia de los ciudadanos en la conformación conjunta de incentivos formales e informales para la asignación de responsabilidad con transparencia. La diferencia

2 Siguiendo la definición de “enjeu” de Touraine (2006), sobre la relación conflictual entre el movimiento social y su adversario en el poder institucional, que define la historicidad de la sociedad.

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con la concepción mínima o funcional de rendición de cuentas radica en que ésta se ha reducido a los protocolos gerenciales de transparencia, siendo un instrumento organizacional que ratifica legalmente responsabilidades, aislado de la propia lógica de conflictividad y politicidad de la relación entre gobernados y funcionarios públicos.3 Mientras que la rendición de cuentas democrática más que un instrumento es una lógica de organización de un sistema político que busca la consolidación de las instituciones democráticas a través de la ampliación participativa del demos en la integración de las mismas. En este sentido, la rendición de cuentas en democracia, se distingue de otros ejercicios de regulación y sanción practicados fuera de las democracias liberales.

Por ello, es vital la intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones transcendentales que afectarán las condiciones de ejercicio de otros derechos de ciudadanía. En consecuencia, la producción social de ciudadanía requiere del continuo fortalecimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresión, asociación, e información; los derechos políticos de participación en la toma de decisiones y de autogobierno.

El documento presenta un nuevo vocabulario para referir y operacionalizar conceptos teóricos que reflejen de mejor manera la realidad de los fenómenos de rendición de cuentas: responsabilización cívica, opacidad porosa, refrendabilidad e informatividad. Los cuales proporcionan un enfoque y una propuesta que busca fortalecer el análisis de la transparencia y rendición de cuentas en la función pública bajo una perspectiva democrática, política y sistémica. En virtud de que poco se ha abonado al diseño de soluciones que conjunten la sinergia social e institucional en la función pública con la debida refrendabilidad de los ciudadanos. Que además, no sean presas de los vicios del comportamiento individualista o predeterminado por este, y que generen resultados y nuevas sinergias positivas a la rendición de cuentas democrática.

En nuestra investigación es toral el contraste de la dinámica de la participación cívica y su interacción con el marco normativo vigente durante la coyuntura de la reforma petrolera o energética de 2008 en México. De ello se recogen las experiencias que a nivel local y nacional demuestran las sinergias articuladas a

3 Que en ocasiones se emplea para la obtención o la construcción de legitimidad de sus propias acciones o decisiones; y que se sustenta en la eficacia y certidumbre para la ejecución de las mismas. Se debe subrayar que dichos protocolos y legalidad pueden subsistir en las cadenas de mando de regímenes autoritarios, por lo que esta “transparencia” y “rendición de cuentas” son instrumentales.

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un mejor desempeño institucional. En este sentido, hacemos una comparación de los mecanismos de democracia directa para la participación ciudadana y de las prácticas y aplicación de los mismos en el Distrito Federal, y en el caso que aplica para el nivel federal. Se destaca el desarrollo vanguardista de la legislación capitalina, pero también sus debilidades y distorsiones. Ocupan un lugar primordial en la investigación, el análisis histórico y sociológico de los procesos ciudadanos en la democratización institucional, a la vez que se presentan perspectivas para su desarrollo en su aplicación.

En congruencia con nuestro argumento, el estudio descubre cómo es que la consulta ciudadana usada como dispositivo de democracia directa, ha sido útilmente empleado por el gobierno local y de cierta manera, por el gobierno federal. El cual, se ha convertido en un mecanismo de articulación entre la sinergia cívica y los presupuestos de legitimidad de la toma de decisiones.

Destacan en nuestra argumentación, las insuficiencias del marco normativo en materia de participación ciudadana, o su uso oportuno e instrumental –a la vez– en el proceso de reforma petrolera de 2008, o en los procesos decisorios del gobierno capitalino. Al respecto, encontramos que la consulta sobre la reforma energética fue un factor político significativo durante la coyuntura en torno al proceso de legislación de la reforma petrolera de 2008. Puesto que en este proceso, el inusual refrendo cívico articuló sinergias y mecanismos cívicos de vigilancia y sanción desde la enérgica acción popular. Tal refrendación cívica, enfrentó con éxito el ejercicio opaco y discrecional con el que se conducía inicialmente la legislación de la reforma.

Pero además, lo que el estudio encuentra en torno a la implementación sistémica de las estrategias y la acción cívicas permite sustentar que la responsabilización cívica es un motor democrático para reconfigurar los procedimientos de toma de decisiones, integrando un valioso elemento de transparencia y rendición de cuentas en democracia.

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Introducción

I. Democracia y transparencia

En el presente trabajo se realiza una argumentación entorno a la complejidad que tienen los procesos gubernamental decisorios La democracia representativa es en la actualidad, una forma positiva del gobierno democrático; por ello, para abordar los problemas complejos que concurren en su diseño y operación –en medio de las recurrentes crisis económicas y los recientes cambios tecnológicos– es necesario distinguir las atribuciones esenciales que la distinguen de otras formas de gobierno no democráticas con el objetivo de fortalecer la democratización del gobierno y prevenir al menos las crisis políticas.

Para empezar, se debe recordar que una democracia se constituye solamente a través de un conjunto de condiciones que deben de garantizar el ejercicio de la soberanía popular en los procesos de toma de decisiones; la protección de una amplia gama de derechos a los ciudadanos en condiciones de equidad; y el balance en el sistema político que evite el abuso de los poderes. Sean estos constituidos o fácticos. En este sentido, Norberto Bobbio (1984:53) señaló que la democracia es el “conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está propiciada la más amplia participación posible de los interesados”. Ello, permite el ejercicio de la soberanía popular, acotada por los derechos de las minorías (Sartori, 1988). Ferrajioli (1999:50-52) añade, desde una perspectiva de derechos, que la democracia sustancial se compone por el orden jurídico que tiene la capacidad de garantizar activamente los derechos fundamentales de los ciudadanos.

En consecuencia, la democracia representativa, es el régimen de gobierno en el que la soberanía popular está dotada de un conjunto de derechos fundamentales de ciudadanía;4 y que también está facultada para el acceso universal y equitativo a la configuración del poder público por mediación de las instituciones garantes. En México, bajo esta lógica del principio democrático, nuestra forma de gobierno se constituyó como una Republica Representativa, Democrática, y Federal.5 En donde se presume debieran existir condiciones que den facultad a los ciudadanos para configurar la toma de decisiones de su gobierno. Facultad que es ser ejercida por

4 Que resultan ser particulares para cierto régimen político como efecto de las luchas de los actores que les van conquistando y del lienzo histórico, cultural, político, e identitario.5 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Titulo Segundo Capitulo I de la Soberanía Nacional y de la forma de gobierno. Artículo 40.

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medio de los poderes de la Unión.6 En este sentido, nuestros entes de gobierno deben de actuar respetando el principio democrático y el de soberanía popular.7 De manera que deben conducirse con responsabilidad, definida como la propia regulación de la conducta al prever los límites que sustentan dicha relación política democrática.8

Otra atribución que hoy distingue con énfasis a la democracia, es la máxima publicidad de los actos del gobierno, entendida así como transparencia. Debido a que la publicidad y transparencia son más usuales en las sociedades modernas; ello, como consecuencia lógica del desarrollo de los derechos y la mejora de ciertas condiciones de bienestar en los sistemas políticos liberales; además del vertiginoso incremento de los flujos de información, que hoy día, condicionan nuestros procesos cognitivos y su expresión conductual. Cambios que también deben situarse en un contexto de modernización tecnológica del ejercicio burocrático.

Sin embargo, en la actuación gubernativa la discrecionalidad suele ser recursiva en la labor ejecutiva que requiere de ciertos márgenes para su funcionalidad. Debemos subrayar además que la calidad de los procesos de información junto con dicha discrecionalidad condicionan el desarrollo de estos fenómenos. Asimismo, en el plano de las interacciones entre la función pública y la participación ciudadana en los procesos decisorios, notamos que el problema es más evidente en la conducción de dicho proceso; en la gestión de la información pública dispuesta antes de las decisiones; y en la asignación de responsabilidades a la acción de gobierno. Por ello, la democracia analizada como un sistema de gobierno resulta bastante compleja. Puesto que debe de mantener un equilibrio entre la funcionalidad del poder de decisión y ejecución de los entes gobernantes y la construcción de mecanismos de acceso a la toma de decisiones que garanticen a los ciudadanos la capacidad

6 Articulo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo [quien] tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Articulo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión. Léase, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.7 Un ejercicio débil de tales derechos de los ciudadanos o su anulación, desvanece la legitimidad de la democracia por el descontento de sus integrantes, los cuales sustentan al régimen. Léase PNUD (2011:42).8 En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como “la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y corregirlo con base en tal previsión; puesto que en efecto, la noción de responsabilidad política se basa en la noción de elección y ésta es esencial al concepto de la libertad limitada. El recalca que el primer significado del término fue político, en expresiones tales como “gobierno responsable” o “responsabilidad de gobierno” que expresaban el carácter por el cual el gobierno obraba bajo el control de los ciudadanos.

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de influir en dicha función ejecutiva. Por lo tanto, el gobierno representativo enfrenta un conflicto cuando hace uso de la discrecionalidad estando obligado a ser transparente ante el requerimiento de publicidad de sus actos.

En este conflicto entre gobernar con transparencia y representar a la soberanía popular radica gran parte de la complejidad del diseño institucional. Puesto que existe una evidente tensión entre el ejercicio de los derechos de los ciudadanos; la ejecución de la función de gobierno; y el conducir dicho proceso con responsabilidad y publicidad al mismo tiempo. El cual, se podría pensar que se complica aún más cuando a la vez deseamos dar transparencia al funcionamiento de dichos dispositivos. Por lo que cabe preguntar : ¿por qué y cómo articular la participación cívica como motor de transparencia en la toma de decisiones?

Nuestro argumento postula que cierta participación objetiva ayuda a la higiene del procesamiento de las corrientes de opinión pública; a la gestión ciudadana e institucional de la información pública; a la mejora de las políticas de transparencia y además funge como contrapeso político frente al abuso de la discrecionalidad en la toma de decisiones. Por ello, deben de articularse la movilización y las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios gubernamentales por medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interacción entre estos entes y actores que así impulsarán la transparencia a través de la gestión activa de la información que se dispone a la sociedad, la deliberación pública y sanción conjuntas entre sociedad y gobierno.

En consecuencia, en este trabajo marcaremos las características que existen en torno al diseño y la práctica del marco normativo que regulan la participación cívica en los procesos de toma de decisiones. Para tal propósito habremos de hacer una breve revisión de algunos recientes procesos de toma de decisiones en contraste con aquel marco y a la luz de la rendición de cuentas democrática.9 Esto tiene

9 Manríquez (2011:84-121), ha argumentado que la rendición de cuentas democrática tiene un carácter holístico, por contenerse dentro de un sistema político que tiene que integrar proactivamente la sinergia de los ciudadanos en la conformación conjunta de incentivos formales e informales para la asignación de responsabilidad y representación política responsable con el interés público, y con la dotación de poder que ello implica. La diferencia con la concepción mínima o funcional de rendición de cuentas radica en que ésta se ha reducido a los protocolos gerenciales de transparencia, que siendo un instrumento organizacional de ratificación legal de responsabilidades, está aislado de la propia lógica de conflictividad y politicidad de la relación entre ciudadanos y gobierno. Él subraya que dichos protocolos y legalidad pueden subsistir en las cadenas de mando de regímenes autoritarios, por lo que esta “transparencia” y “rendición de cuentas” son instrumentales y no adecuadas para distinguir, diseñar y progresar instituciones democráticas sólidas.

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como objetivo comprender la complejidad del fenómeno y entonces proponer una forma de canalizar dicha participación cívica en los procesos decisorios –esto además, sin instrumentar tal intervención–. Por este motivo, nuestra indagación busca reconocer los elementos y relaciones útiles en la participación ciudadana que además mejoran la gestión de información pública, la asignación de responsabilidades y que así abonan a la transparencia y a la optimización del proceso decisorio del gobierno democrático. Lo cual es de suma relevancia en virtud de que en los actuales mecanismos institucionales no se establecen vínculos con la lógica informal y autónoma de la acción colectiva, ni con la sinergia ciudadana en funciones de información, vigilancia y sanción del ejercicio del poder; desaprovechando así la energía de aquel capital social de suma importancia para la rendición de cuentas.

En la aventura de este viaje, el lector descubrirá léxicos de valoración y conceptos tales como: responsabilización cívica, informatividad, opacidad porosa y refrendabilidad; que podrá encontrar muy útiles para la interpretación del problema que surge entre el impulso cívico a la transparencia y la asignación de responsabilidad política, frente a la discrecionalidad operativa de los funcionarios públicos. Para el lector experto, estos nuevos vocablos tal vez puedan transgredir sus marcos conceptuales de referencia, pero bien vale la pena utilizar estas herramientas analíticas que han sido muy útiles en la búsqueda de referentes empíricos conceptualizables y operacionales en la valoración de los complejos fenómenos aquí descritos de manera sencilla.

Al final de esta exposición, se proporcionará una propuesta en donde se van a esbozar los ejes para el diseño de dispositivos institucionales que faciliten dicha relación y den sustento a la transparencia y la rendición democrática de cuentas.10

II. Participación ciudadana y rendición de cuentas en democracia

Como ya se ha señalado, un ente de gobierno debe conducirse de manera responsable. Dicho comportamiento es responsable si éste obedece a los principios que sustentan al régimen democrático. Pero además, este proceso debe realizarse con la transparencia necesaria para que también sea legítimo ante la opinión pública –entendida como un mecanismo de sanción–. En este tenor, es pertinente señalar que la solidez de la democracia representativa, de

10 Fuera del contexto electoral.

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acuerdo al concepto de los teóricos de la democracia fuerte, está indicada por la participación de sus ciudadanos en la deliberación en los actos de gobierno.11 Sin embargo, también existe un concepto de democracia minimista –postulado por Joseph Schumpeter–, en el cual, la participación de los ciudadanos se debe reducir al proceso electoral (Norris, 2002:311).

Es en torno a la definición de los límites de la acción ciudadana en el ámbito de la toma de decisiones, donde se reúnen las tensiones entre la conceptualización de democracia fuerte y la de la democracia mínima. Tales fenómenos complejos son totalmente cruzados por la teoría de la rendición de cuentas –accountability–;12 cuyo problema teórico resulta importante analizar. Puesto que debe de hallarse un sano equilibrio a la tensión que emerge cuando los procesos decisorios de gobierno –bajo un contexto social que demanda transparencia y rendición de cuentas– se enfrentan a la intervención de los diversos dispositivos de participación ciudadana activa e informal. Lo cual nos parece de la mayor importancia, en virtud de considerar que por lo regular son las acciones cívicas responsables las que determinan el desarrollo de la transparencia y el alcance de sus dispositivos, y en menor medida, en un sentido inverso.

Esta perspectiva de la fenomenología obedece a la conceptualización de la rendición de cuentas como un sistema que procesa insumos o demandas sociales, para derivar productos o políticas públicas que permiten un equilibrio dinámico que sustenta la legitimidad y gobernabilidad democráticas con la responsabilidad política de la función pública. La cual es vital para distinguir estos fenómenos de otros dispositivos burocráticos legales o disciplinarios presentes en regímenes autoritarios; que pueden incluirse dentro de un concepto débil o ambiguo de rendición de cuentas (Manríquez, 2011:228).

Recapitulando lo que se ha señalado hasta ahora, tenemos que un ente de gobierno toma una decisión con responsabilidad si ésta obedece a un proceso democrático y transparente que permita verificar que el mismo sea accesible (al grupo pertinente de ciudadanos al que afecte la decisión) y responsable con el

11 En ello coinciden diversos autores clásicos y contemporáneos como James Madison, John S. Mill, Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak.12 Vocablo en inglés sin traducción exacta que se ha traslado al español como rendición de cuentas. Los referentes de aquel término inglés, answerability y enforcement, tampoco tienen traducción exacta en español; en este sentido, el ensayo contribuye a la construcción de un lenguaje propio de mayor utilidad en ciencia política y en el idioma español.

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interés general. Con base en la anterior premisa es necesario determinar hasta qué punto es deseable y práctica la participación ciudadana en los procesos decisorios; y también será importante establecer de qué manera dicha intervención mantiene una retroalimentación constante con la transparencia que fortalece el comportamiento responsable de los entes de gobierno.

a. Participación cívica como motor democrático y de transparencia

Como se ha indicado antes, las complicaciones surgen cuando el desarrollo de la transparencia y de la rendición de cuentas que es impulsado con la directa participación de los ciudadanos en las decisiones y que rebasa a las instituciones que pretenden acotar dicha intervención. Las dificultades derivan del incremento de las interacciones entre ciudadanos y entes gobernantes; que además surgen en medio de un marco normativo inacabado al respecto; y por los límites que dicha intervención impone al ejercicio ejecutivo.

Sin embargo, se debe reconocer que la participación cívica es un motor democrático de las prácticas de transparencia y por ende, de la rendición de cuentas. Basta mencionar algunos ejemplos que actualmente caracterizan este proceso complejo del desarrollo de la transparencia y rendición de cuentas. Así por ejemplo, tenemos que buena parte del desarrollo del derecho a la información se debió al empuje de organizaciones sociales en torno al grupo Oaxaca, que derivó en la materialización de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, en 2002. También, la implementación de la política de publicidad de los padrones de beneficiarios de programas federales, antes impensable, hoy responde a las enérgicas demandas sociales de combate a la corrupción por el uso discrecional de dichos programas.13 Misma situación ocurre en la exigencia de transparencia en el manejo de fideicomisos y fondos gubernamentales (Sandoval, 2009). Asimismo, la transparencia en las contrataciones gubernamentales ahora debe sujetarse a las demandas cívicas de máxima publicidad14 en la toma de decisiones y

13 Como referencia, el lector puede indagar sobre el caso de Procampo, respecto de las denuncias cívicas del subsidio que dicho programa a dado a empresas y familiares de narcotraficantes, hechas por periodistas en el Universal y por investigadores de FUNDAR. A.C. Después de lo cual se ha llamado coloquialmente al programa “pro-narco”. Hay información disponible en los siguientes sitios: http://www.eluniversal.com.mx/graficos/especial/EU_procampo/historico.html; http://www.eluniversal.com.mx/primera/33368.html; y http://www.subsidiosalcampo.org.mx/mexico/estados/sinaloa//top/PT/.14 Según esta mandatado en nuestra Constitución Política, en el artículo 6º.

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ejecución del gasto, así como a las mejores prácticas comerciales sobre publicación de contratos de gobierno, y en tanto que es un requisito para el financiamiento de instituciones supranacionales.15 Por ello señalamos que el desarrollo de las políticas de transparencia y rendición de cuentas no son graciosos obsequios del Estado, sino el resultado de luchas cívico democráticas.

III. Responsabilización cívica y rendición democrática de cuentas

Es menester ahora describir brevemente la importancia que la participación ciudadana tiene en aquellos procesos y relaciones, bajo la teoría de la rendición de cuentas; para entender la relación fundamental que guardan la gestión de la información pública; el proceso decisorio; y las interacciones entre ciudadanos y entes públicos.

Para iniciar el estudio, debemos definir brevemente lo que comprendemos bajo la categoría de participación ciudadana. Para algunos autores que defienden un concepto amplio de participación, este fenómeno es dinámico y proactivo, dicho activismo construye la ciudadanía. Mientras que dentro de la concepción minimista de democracia predomina el prototipo de participación tutelada, que considera al ciudadano un súbdito irracional, incompetente, manipulable, apático, e ignorante. Noción que se refuerza o legitima en nuestros días, según los sondeos de cultura política (Peschard, 2002).

Sin embargo, aquí recuperaremos elementos vitales que permiten que la acción cívica en las democracias operativas se incorpore al ejercicio de gobierno. En esa lógica, según Robert Dahl (1991:21) se requieren de condiciones sine quan non, tales como una variedad de fuentes de información y la presencia de instituciones que avalen la expresión de las preferencias de los ciudadanos para su inclusión en las políticas del gobierno –por medio del voto y otros mecanismos distintos– (Aguilar 2006:24). Dicho vínculo entre información, sanción y política, haría posible que la rendición de cuentas fuera el fruto de la transparencia y la democracia; lo

15 Por ejemplo, hay una mayor exigencia de transparencia en la información de contrataciones que Petróleos Mexicanos –la mayor empresa paraestatal del Estado– pone a disposición del público; ello se debe por una parte a las demandas de información hechas por ciudadanos, académicos, expertos y periodistas; y por el otro, a la emisión de los Criterios que el Instituto Federal de Acceso a la Información ha emitido al respecto y que obedecen a dichas demandas. El lector puede consultar los Criterios: 017-10, 020-10, 026-10, y 028-10, para tener un mejor panorama de referencia. Los Criterios están disponibles en http://www.ifai.org.mx/criterios

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cual, demandaría de la activa participación de los ciudadanos y de sus facultades cognitivas que fungen como jueces de la función pública, como hace tiempo afirmó Jeremías Bentham (Aguilar, 2006:28-29).

En este tenor, abogamos por una participación cívica, amplia y activa, que hoy está en movimiento y que se enriquece con la conquista de espacios en los procesos de decisión, vigilancia y ejecución del poder público; en los que se configura el interés y carácter de lo que se torna público. Participación cívica en el ejercicio de gobierno, que implica un complejo proceso de transformación desde la base social (Álvarez, 1997:34-35). Pero que obliga a que los servidores públicos afirmen sus responsabilidades y representación política acordes al interés general; logrando con ello una función superior de rendición democrática de cuentas, a través de la responsabilización directa por vía de esta participación cívica entendida como motor democrático.

Ahora bien, de acuerdo a la metáfora espacial de los recintos de acción de la rendición de cuentas (O’Donnell, 1998), existe un ámbito horizontal, o de relaciones institucionales de regulación y sanción del ejercicio de gobierno.16 Hay otro entorno vertical electoral, que refiere las relaciones de control de la sociedad hacia aquel a través de las elecciones; y un tercer ámbito, descrito por Peruzzotti y Smulovitz (2002:17-22), como categoría alterna a los controles intra gubernamentales y al control vertical-electoral, conocido como rendición de cuentas social o societal accountability.17 Este último tipo de ejercicios ciudadanos, consiste en la ordenación de estrategias para activar mecanismos de sanción institucional que buscan agilizar la capacidad de gobierno a través de acciones que imponen costos políticos y electorales, primordialmente; desarrollado en contextos de transición democrática y de retroceso de los regímenes autoritarios o delegativos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002 y 2004; y Peruzzotti, 2008 y 2009).

16 De acuerdo a la metáfora espacial, ésta accountability, se integra por controles –mecanismos de regulación– que se verifican longitudinalmente en el ámbito estatal. “Gracias a la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad […] fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos” (O’Donnell, 1998:18).17 Ernesto Isunza, ha empleado el término “rendición de cuentas transversal” para comprender la participación directa de actores sociales como funcionarios en agencias estatales; otro concepto es el de Leonardo Avritzer, quien define a los ‘’públicos participativos” como dispositivos en los cuales los entes públicos incorporan al actor social (Monsiváis, 2005).

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Por esta razón, ya sea que dicha intervención se conciba como vigilancia, sanción electoral o proceso de asignación de responsabilidades, resulta imprescindible valorar las lógicas de interacción de la participación ciudadana en los procesos de información, evaluación, y sanción que constituyen el esquema de la rendición de cuentas (Schedler, 2000). En virtud de que la relación entre los entes públicos obligados a rendir cuentas y los actores sociales facultados para exigirlas debe acontecer en el espacio público, para así evitar que dicho acto devenga en protocolo o trampa burocrática; puesto que dicha relación debe publicitarse para optimizar la calidad de la democracia (López Ayllón y Merino, 2009:12-16).

Sin embargo, como ya hemos señalado, la rendición de cuentas debe interpretarse como sistema, es decir, como un proceso complejo; en el que se enfaticen las complicadas interacciones sistémicas de sus componentes y las propiedades emergentes que permiten la autorregulación del mismo.18 Situando el centro del análisis en la sinergia del conjunto de procesos entre ciudadanos y entes públicos; ya que es un fenómeno socio político de “lógica sistémica” (Gil-García, 2009)

Por ello, definimos a la rendición de cuentas en democracia, como la sinergia entre ciudadanos y entes públicos para asignar responsabilidad política hacia las funciones de gobierno respecto a decisiones y acciones, los cuales se vinculan por representación política o por otros dispositivos de afirmación de dicha responsabilidad. Por ende, aquí se ha llamado a este último proceso como responsabilización cívica, entendida como la sinergia de la participación cívica, para la construcción y asignación mutua de responsabilidades. Esto, en un marco de libertades de información y desarrollo de derechos democráticos; en donde emerge un sistema dinámico que conjunta diversas acciones y energías desde los distintos entornos sociales, cada cual con sus recursos particulares (Manríquez, 2011:114-117). Es importante distinguir las siguientes atribuciones sistémicas inscritas en el concepto de rendición de cuentas democrática: informatividad: que es la capacidad de los entidades públicas para la producción y gestión de información pública útil;

18 John Ackerman (2006:21-27) apela a un modelo de rendición de cuentas “coactivo” por medio del cual los servidores públicos informan y justifican sus planes de acción, su desempeño y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes”; que incluye la participación de los ciudadanos como factor determinante, lo que lo hace “pro-activo”, dinámico y que rebasa la “temporalidad” de la sanción electoral.

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y exigibilidad: es decir, la capacidad de ejercitar las facultades de sanción al ejercicio del poder público (Manríquez, 2011:87).19

Como se ha mencionado, el concepto de responsabilización cívica nos permite valorar las estrategias o acciones desde la sociedad civil para enfrentar su conflicto con el poder público, al participar de manera formal o informal del proceso decisorio por medio de la gestión de la información pública y los mecanismos de sanción formal e informal. Con el objeto de reforzar la institucionalización de dispositivos de asignación de responsabilidad y de sanción cívica al poder para una efectiva fiscalización de la política de gobierno.

Con dicha actuación cívica se va construyendo la exigibilidad de la función pública responsable, que antes de la democratización, carecía de un poder adecuado y de apropiadas herramientas metodológicas, de las cuales hoy puede disponer a través de las legislaciones en materia de participación ciudadana, trasparencia y desarrollo del derecho de acceso a la información. En este tenor, la información útil permite al ciudadano discernir para debatir y deliberar de forma racional, con lo que su capacidad de discernimiento crece proporcionalmente a su capacidad sancionadora. Por ello se deben de acotar adecuadamente los márgenes de discrecionalidad de los decisores para así poder evitar la opacidad y una mayor oportunidad para instrumentar la sinergia social.

En resumen, la responsabilización a los funcionarios públicos es viable según el provecho que otorgue la informatividad alrededor de un proceso decisorio; la deficiencia de información distorsiona la vigilancia y sanción de tal ejercicio. De esto se sigue que las demandas cívicas para ampliar la transparencia, junto a las sanciones informales a la toma de decisiones, quedan estrechamente vinculadas y conforman nuestro importante motor democrático.20

19 Existen otras atribuciones: la responsividad: entendida como la capacidad de respuesta de aquellas entidades; la responsabilidad: que es la capacidad de actuar aceptando límites y consecuencias; y la deliberatividad (Manríquez, 2011).20 Hace casi una década, Pippa Norris (2002:341-343), prescribió que en el contexto de transición de sociedades industriales a posindustriales, el “distanciamiento entre ciudadanos y los canales tradicionales de participación política”, aunado al desarrollo de los niveles de educación, flujos de información, comunicaciones, y con ciudadanos más críticos “con formas más exigentes de expresión, organización y movilización política”; se avizoraban para el caso de una sociedad mexicana, ciudadanos construyendo otras formas de participación y cierta confianza en los procesos políticos.

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En este sentido, debemos recuperar nuestra premisa inicial que indicaba que una decisión responsable [obedecía] a un proceso democrático [que permitiera] verificar que el mismo [fuera] accesible y responsable con el interés general. Entonces, ahora tenemos certeza de que dicha participación conduce al refuerzo democrático, en virtud de que permite verificar el principio democrático del ejercicio de la soberanía popular al impulsar con las acciones cívicas las garantías de acceso a la información a decisiones y actos de gobierno que luego permiten retroalimentar dichas acciones para influir en aquellos actos gubernativos.

Ahora habremos de identificar las complicaciones que surgen alrededor del proceso decisorio y que además tienen que ver con la forma en que se determina lo que se entiende por “interés general”. Es decir, la forma en que se construye una decisión, y la forma en que se constituye en un acto responsable con el interés general.

IV. Complicaciones alrededor del proceso decisorio y la participación ciudadana. Racionalidad limitada y asimetrías de información

Es preciso señalar, que aunque existe un avance en torno a los derechos de información, en su marco normativo y en las políticas de transparencia, estos tienen su contraparte en las prácticas discrecionales sofisticadas o abuso de la racionalidad de las organizaciones públicas para la acción ejecutiva. Lo que aquí se va a denominar opacidad porosa, que es la implementación táctica o tácita de dispositivos institucionales por el empleo intencional de métodos que impiden la oportunidad y el aprovechamiento de la información pública dispuesta a los ciudadanos o a otras entidades públicas.

A esto habrá que agregar que habitualmente el proceso de toma de decisiones implica que los decisores deban confiar en sus asesores quienes son víctimas de sus propias subjetividades y de la asimetría de información que permea todo proceso decisorio (Tamayo, 1997:283-284). El mismo Charles Lindblom (Parsons, 2007:420), cuestionó la conveniencia y los limites de hacer una toma de decisión de una política, usando solo el método racional. Joan Subirats (2000) experto analista, señala que debido a la racionalidad burocrática se emplean algunas soluciones organizacionales a pesar de tener poca certeza de su aplicabilidad.21 En este sentido, Enrique

21 Joan Subirats (2000:435-436), ha señalado que regularmente existen consultores, cual vendedores de soluciones listas para usar -llave en mano- que luego son implementadas ignorando su real aplicabilidad y credibilidad, usándose como soluciones mágicas.

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Cabrero (2000:218), estudioso de la administración pública mexicana, ha descrito la dificultad que existe al querer aplicar herramientas organizacionales diseñadas en contextos distintos al nuestro; por ejemplo, el modelo del policy sciences, el cual, presenta significativas limitantes para desarrollar mecanismos formales que incluyan el monitoreo ciudadano de la política pública. También apunta Cabrero (2010:181), que respecto al tema de la transparencia y rendición de cuentas, lejos de abrirse espacios a la ciudadanía para la evaluación del desempeño de sus funcionarios y del uso de los recursos que estos hacen; por el contrario, insiste, los dispositivos de transparencia se convierten en simples procedimientos tendientes a cumplir obligaciones legales. Puesto que en el caso mexicano, no existe un vinculo entre la opinión pública, las demandas ciudadanas, la inclusión de redes de actores y de las agencias no gubernamentales, en el diseño de la agenda de gobierno. Al respecto, Cabrero indica que aquella se induce a través del empleo de los medios de comunicación, más que a partir de la inclusión de la energía social expresa en demandas puntuales. Ello, dificulta la elaboración de la política de gobierno, de forma democrática y deliberada.

Al respecto, es importante reconocer las complicaciones que surgen de la implementación de la transparencia al interior de las organizaciones gubernamentales, aplicables al proceso de toma de decisiones. Sobre este tópico, el Dr. David Arellano Gault (2007 y 2008), experto en estos temas, ha acuñado el concepto de “fallas de transparencia” para denotar el conjunto prácticas organizacionales alrededor del manejo de la información –en tanto que es un insumo costoso–, que colisionan con los criterios normativos de transparencia, y sin embargo, son funcionales al desempeño organizacional. El objetivo de la teoría de Arellano, es identificar las anomalías o los usos estratégicos que pueden solventarse con el diseño de incentivos externos e internos, así como a partir del aprendizaje organizacional de los usos y beneficios de la transparencia, como criterio organizacional, a fin de integrarse a la funcionalidad de la organización.

No obstante, Arellano advierte, al igual que Cabrero y Subirats, que la solución no depende de recetas. Por ello, desde la perspectiva de complejidad sistémica que aquí se emplea, subrayamos que las propias características de la cultura política y organizacional, interiorizada entre ciudadanos y entes públicos, respectivamente, no pueden tenerse como factores determinantes pero tampoco deben desdeñarse. Por tanto habrá que buscar equilibrios en las tensiones ya señaladas, entre el empuje cívico de la transparencia y el uso funcional de asimetrías de información entre los decisores en cuyo equilibrio además, concurran insumos adecuados para transparentar y optimizar el proceso decisorio.

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a. La complejidad: Informatividad y exigibilidad

Como ya hemos adelantado, la participación cívica, como motor democrático, permite ampliar el campo de acción de la transparencia en la función pública. Sin embargo, este proceso es complejo y depende de muchos factores y coyunturas, que ya han sido ejemplificados; y que no obstante, después de analizar cierta evidencia empírica (Peruzzotti y Smulovitz, 2002 y 2004; y Manríquez 2011), nos han permitido identificar que gran parte de las complicaciones emergen durante el proceso de producción, acceso y empleo de la información pública. Por tal razón, la capacidad del gobierno para gestionar la información pública útil, es decir, la informatividad, es un factor en los procesos políticos que condiciona las facultades de los ciudadanos en sus labores de vigilancia y sanción (Manríquez, 2011:52-57). Asimismo, surgen problemas cuando se requieren mecanismos efectivos capaces de vincular responsabilidades al desempeño de los servidores públicos, es decir exigibilidad de una función pública responsable con el interés público.

Precisamente, Adam Przeworski (1998:17) señaló que “la responsabilidad no es suficiente para inducir la representación cuando los electores tienen información incompleta”; además, agregaba Przeworski (1998:27) “a menos que los políticos se preocupen por la aprobación de los electores cuando vayan a dejar el puesto en forma definitiva, los límites temporales privan a los votantes de la posibilidad de crear incentivos para que los políticos los representen.”

Por estas razones, cuando se limita la participación a los mecanismos de elección o de participación ciudadana preestablecidos, además de perder la energía social de su acción cívica, es muy probable que se instrumente dicha energía para la legitimación de la toma decisiones. Para ello, basta con reducir los canales informativos y acotar las lógicas de acceso ciudadano a la información pública, manipular la misma, o construir cierta opinión pública a través del manejo de información en medios masivos y sondeos. Bajo la lógica que ya ha señalado Przeworski. Esto quiere decir, que si la gestión de la información pública, necesaria para la construcción del juicio ciudadano sobre la acción y el desempeño de un cierto servidor público, depende de él mismo, es evidente que el proceso de evaluación y sanción se distorsiona a favor del ente público por el manejo –oportuno o casual– de la asimetría de información.

Al respecto, baste señalar que el concepto gubernamental de contraloría social, entendida como participación ciudadana en el control administrativo; redujo las interacciones entre ciudadanos y gobierno a la atención de quejas ciudadanas,

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sugerencias, recomendaciones, revisión de obras publicas locales y de suministro de servicios (Hevia, 2004:14).22 Por ello, para incorporar la sinergia cívica que impulsa la transparencia y rendición de cuentas es necesario re-conceptualizar a la participación ciudadana como un proceso dinámico, como un motor democrático.

En esta lógica, debe superarse la conceptualización de dicha participación como apéndice corporativo o como instrumento de gestión de servicios públicos,23 para denotar bajo otro concepto las atribuciones que refieren de manera mejor la lógica dinámica que tienen los procesos de vigilancia y sanción cívica de la función pública en el vertiginoso desarrollo de los derechos en democracia. Siendo fundamental interpretar la participación como un fenómeno colectivo con la autonomía y el activismo necesario para el impulso de la transparencia y rendición democrática de cuentas. En este sentido, la responsabilización cívica recoge estos referentes conceptuales y empíricos, a la vez que permite englobar la lógica de la participación cívica como motor democrático.

En consecuencia con lo que ya hemos razonado, la responsabilización cívica, es decir, las acciones cívicas para la gestión de información y vinculación de responsabilidades, puede ser articulada a la funcionalidad de los procesos de toma de decisiones para solventar los límites que encuentra en el diseño institucional; respecto a la gestión de la información pública, las fallas de transparencia, los vicios del proceso decisorio y la exigibilidad de responsabilidades. Por esto, cobran gran importancia en nuestras democracias representativas los procesos de producción de la información como insumo sistémico vital para el aprovechamiento y la conformación de opinión pública; ya que son vitales para el posterior proceso de responsabilización cívica.24

22 Felipe Hevia, señala que en México el concepto oficial de “contraloría social” se define como “un tipo de participación orientada al control, vigilancia, y evaluación de programas y acciones gubernamentales”; esta concepción de contraloría social le ha reducido a la atención de quejas y sugerencias para la gestión de obras y servicios, para indagar sobre ello, léase, Hevia, (2004:14).23 John Ackerman (2004:448), señala que existen mecanismos institucionalizados o con mayor o menor grado de formalización, que tan solo están diseñados para recabar información para orientar la política, tales como las encuestas de opinión y otros. 24 Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy día la opinión pública en la “democracia de audiencias” para la asignación de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que “poder discrecional no significa poder irresponsable cuando el electorado aparece, […] como una audiencia que responde a los términos que se le presentan en el escenario político”. Léase Manin (1998:72).

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b. Problemas en el proceso de toma de decisiones

Ahora bien, debemos analizar respecto de la racionalidad del proceso decisorio y la incidencia de los ciudadanos en este. Entendemos bien que la relación real entre la representación política responsable y la responsabilización cívica depende de muchas condiciones que la afectan. Como ya se ha subrayado, la misma sufre severas distorsiones por la mediatización de la política, la manipulación informativa o el abuso de la discrecionalidad. Por ello abogamos por articular la sinergia ciudadana al proceso de toma de decisiones. Sobre todo en aquellas que por su relevancia afectan de manera evidente el interés público. Esto deriva en ventajas para la comunicación entre ciudadanos y gobierno, adecuando canales que fomenten una participación ciudadana pro-activa y no en la lógica cíclica de la resurrección electoral. Bernard Manin, señaló que el tener “una decisión legítima es producto de la deliberación colectiva, más que la expresión de una voluntad general” (Arias, 2007: 40-41).

Dicha deliberación depende en gran medida de la informatividad enmarcada en el proceso político, en este caso, de la toma de decisiones. Todo este proceso está vinculado estrechamente a la información y publicidad del ejercicio de poder político. En este sentido, Sartori (1998), ha señalado que la debilidad de la capacidad de incidencia del ciudadano radica en la pérdida de autonomía en la formación de opinión pública; que actualmente depende en gran medida de la conformación artificial de la misma a través de la instrumentación de sondeos. Lo que significa que, de acuerdo a lo que hemos considerado al momento, un proceso de toma de decisiones puede convertirse en un mero protocolo institucional, si los ciudadanos carecen de insumos y facultades para participar y deliberar en torno a dicho proceso. Por eso, “todo esfuerzo que se realice para aumentar o mejorar la calidad de la información debería servir a una mejor evaluación del cumplimiento del contrato de gestión entre principal y agente”, señala Oscar Oszlak (2009:21).

Por tal motivo, es evidente que ante todo proceso de toma de decisión inclusiva y relevante que se presuma democrático, debe de integrarse en su desarrollo un amplio ejercicio de interacción con los ciudadanos. Que comience desde la publicidad de los motivos y justificaciones de un problema público, que articule las demandas de los afectados y de los interesados, previo a la implementación de los mecanismos de sanción cívica o de elección. Tomemos como ejemplo, los referidos en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal: referendo, plebiscito y consulta.

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Esto significa que debe cobrar la mayor relevancia, el ¿qué?; y el ¿por qué?; además del ¿cómo? De no ser así, se corre el riesgo de mantener la participación ciudadana como instrumento de legitimación de una toma de decisiones preestablecida sin la deliberación social necesaria. Desperdiciando la capacidad transformadora que tiene la intervención cívica como motor democrático de las practicas y el diseño institucionales.

Esto implica que aquellos procesos donde se somete una decisión a la elección o sanción de los ciudadanos, deben seguir un proceso que definimos aquí como de refrendación cívica. Es decir, deben de arroparse en la publicidad y acceso público a toda información útil desde el principio mismo de la problematización del asunto, con el fin de construir políticas y toma de decisiones que se determinen de manera responsable con el interés público y que así legitimen la acción del responsable en la toma de decisión, al incorporar democráticamente la participación cívica. Lo cual permitirá reforzar la cultura participativa y la interiorización de las prácticas democráticas de transparencia y rendición de cuentas en el ámbito de los tomadores de decisión.

Un proceso de toma de decisiones que incorpore mecanismos de publicidad, monitoreo, evaluación y refrendación, tendrá un valioso capital de legitimidad y por supuesto, una mejora en la transparencia y rendición de cuentas. Un proceso así entendido gozará de refrendabilidad –cívica o institucional–; o dicho en términos más académicos, tendrá accountability.

A todo esto, debemos señalar algunos elementos vitales que deben incorporarse a las prácticas de transparencia que obedecen a un mejor procesamiento entre la sinergia cívica y la funcionalidad de los ámbitos de toma de decisiones. Por ejemplo, que todos los afectados reciban información útil; que sean integrados al desarrollo de la toma de decisiones y que exista la publicidad suficiente del proceso decisorio (Arellano, 2007:41-45). Por otra parte, que los ciudadanos identifiquen al responsable; sean agencias o funcionarios encargados de la toma de decisiones y su ejecución; esto, por medio de un control interno, la evaluación, imputabilidad, y la continua mejora de capacidades a través de la gestión por desempeño (Guerrero, 2000:23-24). En torno a estos señalamientos es necesario recalcar que estos procesos deben articular la sinergia y lógica cívicas, no instrumentarla, esta distinción es vital para no caer en la práctica de nuevos mecanismos demagógicos y legitimadores entre una clase burocrática poderosa y ciudadanos “súbditos”.

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La transparencia en dicha fase del proceso de toma de decisiones, implica además de los ajustes necesarios en el flujo organizacional y las lógicas funcionales de la entidad pública respectiva, una “distribución del poder político”, objetivo del derecho a la información, señala Alasdair Roberts (Sandoval, 2009:197). De esto se sigue que uno de los problemas de llevar la transparencia al proceso previo de toma de decisiones, –donde se problematiza y diseñan soluciones– sea el de lograr incentivos positivos entre los servidores públicos a fin de que estos consientan dicha transformación con el fin de evitar el recurrir a mecanismos coercitivos o normativos. Mismos que después puedan generar fallas de transparencia o practicas de opacidad porosa.

Por otra parte, ya que la implementación temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso que lleva el riesgo de paralizar el ejercicio ejecutivo, se deben analizar con cuidado los mecanismos necesarios para mantener la responsabilización cívica dentro de los niveles adecuados de incidencia en la función pública que permitan el flujo adecuado de su ejercicio, sin excluir la vital función de refrendabilidad ciudadana, pero sin que ello signifique una licencia para hacer de la presión política una metodología de participación cívica.

Este último señalamiento pretende subrayar que, no obstante la importancia de la responsabilización cívica como motor democrático, debe contar con métodos adecuados para no romper la dinámica ejecutiva de un gobierno con carácter democrático, una vez ampliado el alcance de la publicidad. Con esto, no queremos abogar por la regulación de las expresiones ciudadanas de inconformidad y cuestionamiento, es decir, regular las movilizaciones sociales, mítines y toma de espacios públicos. Por el contrario, se requiere de la estructuración adecuada de dispositivos de vinculación y exigibilidad de responsabilidades de los funcionarios públicos que reduzca lo más posible la fuga de responsabilidades y el incentivo a la función pública negligente o irresponsable, de manera tal que disminuya la necesidad de ocupar los espacios públicos para la manifestación de inconformidades o la imputabilidad de responsabilidades.

Ahora bien, vamos a revisar cuál es el marco normativo vigente que regula la participación ciudadana, con el objetivo de analizar la lógica y contrastarla con su práctica. Esto nos va a permitir dilucidar las complicaciones que surgen en el desarrollo de la participación cívica acorde a lo establecido normativamente, una vez que ya hemos revisado la complejidad de los procesos funcionales de la toma de decisiones y la utilidad de la responsabilización cívica.

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V. Participación ciudadana, el marco normativo

La participación ciudadana, está en el discurso y en las políticas de casi todo gobierno; ello, en virtud de considerar que la misma coadyuva a solucionar la emergencia de la crisis política en las democracias representativas construyendo legitimidad a través de la confianza y publicidad que agrega la intervención cívica. En esta materia, curiosamente no hay normatividad a nivel federal, aunque en la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), se establece que los “ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la sociedad civil, participar en los mecanismos de contraloría social que establezcan u operen dependencias y entidades”;25 y señala que dichas entidades facilitarán a las organizaciones el acceso a la información para dicha labor.26 En un sentido más amplio de la participación, el gobierno federal se ha comprometido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, a transparentar su gestión y disponer información para el “escrutinio público” como “mecanismo de sanción” de la acción de gobierno para asumir la “consecuentemente responsabilidad” de ello.27 Además, dicho compromiso incluye el “promover los mecanismos para que dicha información gubernamental sea útil y de calidad, es decir, clara, veraz, oportuna y confiable”. Con lo cual se “permitirá evaluar al gobierno y realizar un ejercicio eficaz del derecho de acceso a la información. Al respecto, podemos destacar que la lógica de participación cívica inscrita en la legislación federal está reducida a la figura de “contraloría social”, y que cualquier otro tipo de intervención no es vinculatoria. Además, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no incluye mecanismos de democracia directa para solventar la participación cívica en las decisiones de gobierno.

En contraste, en el Distrito Federal (D.F.), la legislación local en materia de participación ciudadana ha encabezado la vanguardia legislativa con la aplicación de la Ley de Participación Ciudadana desde el año de 1995, con lo cual puede ser considerada como la entidad federativa que ha guiado dicho desarrollo en la materia. Por esta razón nos detendremos a hacer una breve exploración de su lógica.

25 Léase el Artículo 6, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil. 2004 Última modificación 2011.26 Artículo 9, del Reglamento de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil.27 Eje “5.5 Transparencia y rendición de cuentas”; Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

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La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF), contempla los siguientes instrumentos de participación: I. Plebiscito; II. Referéndum; III. Iniciativa Popular ; IV. Consulta Ciudadana; V. Colaboración Ciudadana; VI. Rendición de Cuentas; VII. Difusión Pública; VIII. Red de Contralorías Ciudadanas; IX. Audiencia Pública; X. Recorridos del Jefe Delegacional, y XI. Asamblea Ciudadana (artículo 4º, LPCDF).

Respecto al Plebiscito y el Referéndum, hay minuciosidad en su regulación, pues se acotan las materias objeto de estos instrumentos de democracia directa; los entes facultados para su convocatoria, su organización –a cargo del Instituto Electoral del Distrito Federal, IEDF– y los plazos; las condiciones de vinculación; respecto al computo de resultados; y resolución de controversias –Tribunal Electoral del Distrito Federal, TEDF–; aunque existe un vacío sobre la regulación de la intervención de los partidos políticos (Méndez de Hoyos, 2010:34). El Plebiscito, se emplea básicamente para solicitar el refrendo ciudadano respecto a algún acto o decisión del Jefe de Gobierno (artículo 12º, LPCDF). El Jefe de Gobierno puede aceptar, rechazar o proponer modificaciones a la propuesta de Plebiscito elaborada por los ciudadanos (artículo 13º, LPCDF). Dicho refrendo es vinculatorio si la opción puesta a refrendo se cuantifica en al menos la tercera parte del padrón electoral inscrito del Distrito Federal (artículo 21º, LPCDF).

Tocante al Referéndum, se emplea para que los ciudadanos puedan manifestar su “aprobación o rechazo sobre la creación, modificación, derogación o abrogación de leyes propias de la competencia de la Asamblea Legislativa” (artículo 23, LPCDF). Los resultados del Referéndum no son vinculatorios para la Asamblea Legislativa bajo ninguna circunstancia, ya que solamente se usaran como elementos de valoración para la autoridad (artículo 32º, LPCDF).

En ambos casos, se podrá solicitar a la autoridad competente la realización de dicho instrumento cuando lo soliciten por lo menos el 0.5% de las y los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; aunque dicho requisito podría ser aun más accesible considerando que los ciudadanos no cuentan con recursos logísticos y monetarios para convocar un llamado y consenso de la materia de este tipo de refrendos.

Hay que señalar también que no se pueden someter “actos de autoridad del Jefe de Gobierno relativos a materias de carácter tributario; fiscal o de egresos del Distrito Federal; régimen interno de la Administración Pública del Distrito Federal, o Regulación interna de la Asamblea Legislativa y de su Contaduría Mayor de Hacienda; los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes aplicables; y los

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demás que determinen las leyes” (artículo 15º y 29º, LPCDF). Esto implica un sería restricción a los procesos de incidencia cívica, que al proteger la funcionalidad de la administración local, impide la evaluación sobre temas susceptibles a la sanción o la mejora. Sin embargo debe de anotarse, esta legislación es una de las más avanzadas en la ampliación y garantía de los derechos ciudadanos de participación política en la toma de decisiones.

Debemos apuntar sin embargo, que aunque estos mecanismos de participación directa permiten la incidencia en la toma de decisiones, no es factible todavía una real intervención ciudadana en el proceso decisorio y ejecución de los actos de autoridad. En virtud de las restricciones vigentes en cuanto al carácter vinculatorio del Plebiscito, que pide una votación que registre el equivalente a la tercera parte del padrón electoral del D.F. Lo cual implica una cantidad mayor al número de votos obtenidos en el triunfo electoral del actual Jefe de Gobierno. Lo mismos puede decirse respeto al Referéndum, con su tácita instrumentación como dispositivo de sondeo de opinión. Además de que los facultados para resolver sobre la procedencia de estos refrendos encausados por los ciudadanos, son los mismos entes públicos a quienes están dirigidos, es decir, la Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno.

La iniciativa popular tiene una lógica similar a los anteriores instrumentos de participación directa, pero se acota a la presentación de proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos propios del ámbito legislativo local (artículo 34º, LPCDF). Respecto a la Colaboración Ciudadana, la Rendición de cuentas, la Difusión Pública, la Red de Contralorías Ciudadanas, la Audiencia Pública, los recorridos del Jefe Delegacional y la Asamblea Ciudadana; la regulación vigente es insuficiente y no articula la sinergia que podría derivarse de la misma combinación de los instrumentos de participación (artículos 46º al 75º, LPCDF).

Respecto al mecanismo de Consulta Ciudadana, es importante comprender su lógica debido a que este instrumento ha sido implementado de forma frecuente en el D.F. Respecto de la Consulta Ciudadana, de acuerdo al artículo 42º de la LPCDF:

“Es el instrumento a través del cual el Jefe de Gobierno, las instancias de la Administración Pública del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, la Asamblea Ciudadana y/o el Comité Ciudadano, por sí o en colaboración, someten a consideración de la ciudadanía por medio de preguntas directas, foros, o cualquier otro instrumento de consulta, cualquier tema que tenga impacto trascendental en los distintos ámbitos temáticos y territoriales en el Distrito Federal.”

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La Consulta, “podrá ser convocada por el Jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa, el Jefe Delegacional de la Demarcación correspondiente, la Asamblea Ciudadana y/o el Comité Ciudadano ” (artículo 44, LPCDF). Este instrumento tiene la siguiente lógica:

[Brindará] “elementos de juicio para el ejercicio de las funciones de la autoridad convocante.” […] La autoridad deberá informar acerca del modo en que el ejercicio de sus funciones fue afectado por los resultados de la misma. […] En el caso de que el ejercicio de las funciones de la autoridad no corresponda a la opinión expresada por los participantes en ella, la autoridad deberá expresar con claridad la motivación y fundamentación de sus decisiones”. (artículo 45, LPCDF).

El uso de la Consulta, presenta las mismas restricciones en cuanto a la materia de los temas que se pueden someter a refrendo. Hay un vacío en cuanto a la definición de los entes facultados para la organización, computo de resultados y resolución de controversias. Dicha ausencia, pone en riesgo el cumplimiento de los principios democráticos que deben estar presentes en este tipo de instrumentos de participación cívica directa (Méndez de Hoyos, 2010:35).

Los anteriores mecanismos de participación directa aunque incorporan la lógica de una ciudadanía proactiva, sin embargo minimizan en conjunto la potencialidad de dichos instrumentos de participación cívica directa en la toma de decisiones relevantes; ello, como efecto de los requisitos operativos del instrumento en cuestión, la racionalidad burocrática; la discrecionalidad que poseen el Poder Legislativo y el Ejecutivo locales para la acotación de los actos de autoridad que pueden incluirse en este tipo de refrendos, respecto al desarrollo del proceso y; los candados para la implementación de los resultados.

Parte del problema reside también en difundir enérgicamente la información referente a los distintos instrumentos de participación directa; para hacer atractivo este ejercicio ciudadano e integrarse a la creciente cultura de la responsabilización cívica. Evitando con ello, en lo posible, la captura del instrumento a manos de los entes públicos.

VI. La experiencia del Distrito Federal

No obstante las insuficiencias de la consulta ciudadana, este mecanismo de participación directa en los procesos decisorios ha sido empleado en distintas

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ocasiones para poner a refrendo distintos tipos de decisiones relevantes que afectaban las condiciones de bienestar de los habitantes en el Distrito Federal; o bien, para poner a consideración de los ciudadanos temas de carácter político y económico, que aunque controversiales, se consideró que afectaban el entorno social de los convocados y el sistema político y económico de la entidad (ver Cuadro 2 en Anexos). Lógica que escapa de la legislación local y federal vigentes.

Por ejemplo, en el año de 1993, tiene lugar el Plebiscito para la Reforma política; en el 2001, la consulta respecto al horario de verano (telefónica); en 2002, se llevan a cabo el Plebiscito respecto de la construcción de los Segundos niveles en las vialidades de Viaducto y Periférico; la consulta telefónica sobre el transporte público y; respecto de la permanencia de Andrés M. López Obrador en la Jefatura de Gobierno (telefónica); en el 2003, tiene lugar otra consulta telefónica sobre el Segundo nivel.

Durante la gestión del actual Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard, se organiza una consulta ciudadana, en el 2007, denominada “Consulta Verde”. En dicha convocatoria, figuraban diez preguntas, que estaban relacionadas con la regulación existente sobre el transporte público, el concesionado y de carga; la captación y manejo de aguas, el manejo de residuos sólidos y; la protección ambiental.

En la consulta verde se trataron en general los temas que fueron la base para las políticas y la agenda de protección ambiental. A dicha consulta concurrieron 1,033,190 personas; quienes se pronunciaron a favor o en contra de las “acciones ecológicas” propuestas por el Gobierno del Distrito Federal. Se ha señalado que el sentido de la consulta y de las preguntas ya tenían un previo trabajo de posicionamiento en medios (Piñeyro, 2007). Sin embargo, destaca la participación de más de un millón de ciudadanos.

En el año 2008, se realiza la “Consulta sobre la Reforma Energética”, que discutiremos mas a fondo líneas adelante. Por otro lado, a principios del año 2009, se realiza la consulta ciudadana “La policía que queremos”; de la cual deriva el documento de trabajo: “Propuesta general para una reforma integral de las policías del Distrito Federal.” La cual, fue convocada por el presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. En la misma, concurren alrededor de 100 mil personas, incluidos elementos de los cuerpos policiacos; además de miembros de la sociedad civil, entre representantes, activistas académicos, y de otros sectores

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sociales.28 En dicha consulta, se recabaron un total 360 mil propuestas que se sistematizan e integran a la “Propuesta general (Insyde, 2009).29

Respecto de la consulta ciudadana sobre la Reforma Energética de 2008, realizada en el Distrito Federal, ha surgido un polémico debate alrededor de su legalidad, utilidad y lógica, con respecto de la legislación vigente de participación ciudadana. Muchas opiniones de expertos constitucionalistas, académicos y políticos se han expresado en torno a la implementación de la Consulta Ciudadana y su capacidad como mecanismo de expresión cívica; o bien, de su instrumentación política en la coyuntura.

a. Desarrollo del marco normativo de participación cívica en el D.F.

Para recapitular el aprendizaje de este apartado, es justo señalar que la vanguardia legislativa en el Distrito Federal, en materia de dispositivos de democracia directa e incidencia en la toma de decisiones, ha sido el reflejo de una lucha y movilización cívica local bastante activa y emblemática, que puede remontarse al menos, al movimiento estudiantil de 1968 (cuya trágica represión derivó en la masacre cuya responsabilidad fue asumida por el entonces Presidente Gustavo Díaz Ordaz); que luego fue replicado en 1971; y que por desgraciada, fue el costo que debieron pagar aquellos ciudadanos por la forzada apertura democrática a la que se obligó el gobierno del Partido Revolucionario Institucional, tras estos sangrientos hechos.

Desde luego que aquí debemos mencionar la importante movilización social del movimiento urbano popular de las décadas de los ochenta y noventa, que logró incidir en el diseño de las políticas de urbanización y vivienda a la vez que estimuló la conquista de espacios de toma de decisiones en los órganos de regulación del suelo y vivienda, por parte de las organizaciones sociales del dicho movimiento. Destacan también las movilizaciones sociales posteriores al terremoto y sismos de 1985, que impulsaron el acceso a la ciudad en equidad y la reconfiguración del espacio público. Apertura democrática que también por desgracia, sucedió después de la enorme pérdida de vidas por el gran terremoto, atribuida en parte, a la negligente acción del gobierno en turno.

28 El lector puede consultar la “Propuesta general para una reforma integral de las policías del Distrito Federal. Resultados y compromisos de la consulta ciudadana la policía que queremos.”29 En colaboración con Fundar, Centro de Análisis e Investigación, AC; el Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria”; e instituciones de educación media superior de la Ciudad de México. Léase, Resultados la Consulta Ciudadana «La policía que queremos», disponible en: http://www.insyde.org.mx/shownews.asp?newsid=116

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Además de estas grandes movilizaciones, existen una amplia gama de manifestaciones y movimientos que en las últimas décadas han sido representativas de la activa participación cívica en el país y en esta medida, hoy son el acervo organizacional e insumo vital de los procesos de responsabilización cívica que dentro de la perspectiva de derechos (sobre todo a la información) y de consolidación democrática, buscan ampliar los espacios institucionales para la incidencia cotidiana en los procesos decisorios relevantes. Por ejemplo, la sinergia en torno al colectivo de organizaciones ciudadanas en Alianza Cívica cuya acción cívica empujó la democratización de los procesos e instituciones electorales, iniciada en un principio con la vigilancia de las elecciones de 1994. Ello promovió la institucionalización de las prácticas democráticas y la ciudadanización del Instituto Federal Electoral (IFE). Estos casos emblemáticos de participación cívica activa, nos permiten hacer una crítica sustentada a las teorías y praxis de la democracia mínima y del ciudadano súbdito (ver Cuadro 2). Con ello, también demostramos que la participación cívica ha sido un motor en la democratización de las instituciones políticas.

VII. La consulta sobre la reforma energética del 2008

Durante el año de 2008, Felipe Calderón, titular del Poder Ejecutivo Federal, presenta la reforma energética. En la lógica de sus iniciativas de reforma planteó llevar a cabo una reforma petrolera, la cual, buscó legalizar la inversión privada en actividades de explotación de hidrocarburos –reservadas al Estado– en sus fases de exploración, extracción, refinación y en las labores de transporte y almacenamiento. Por otra parte pretendió ceder al “sector social” –privado– la propiedad de activos tales como ductos, refinerías, equipos e instalaciones a través de la desregulación en la legislación que restringía tal inversión por medio de un conjunto de iniciativas que cabildeaba ante miembros del Congreso General. Dicha reestructuración, según sus diseñadores, daría una mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias, para la contratación y desarrollo en el sector.30

A raíz del posible impacto social, político y económico que tendría una reforma de este calado (ver tabla 1); surgió un vigoroso movimiento ciudadano en el Distrito Federal. Ello se debió también a la dinámica de este tipo de legislaciones en el sector petrolero durante los pasados treinta años (caracterizadas a partir

30 El artículo 28 constitucional, en su párrafo cuarto establece la exclusividad del Estado para la explotación de áreas estratégicas, entre ellas petróleo y demás hidrocarburos; petroquímica básica; y otros sectores de energéticos.

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de 1982, por proceso laxos o por cuasi decretos); los límites impuestos a la intervención cívica y aunado a la ausencia de información para ponderar las tesis de la reforma en comento. Cuyo proceso de elaboración y posterior deliberación parlamentaria sucedía sin una minuciosa exanimación de las tesis de la reforma, y sin la discusión pública de las mismas. No obstante que dicho acto legislativo afectaría las condiciones socio económicas de toda la población en México. Por lo que se convertía en un asunto de interés público y general.

Cuadro 1

El desarrollo de la participación ciudadana en la toma de decisiones en el Distrito Federal (antes, Departamento del Distrito Federal)

Año Lógica o instrumento de participación ciudadana

1928-83Consejo consultivo de la Ciudad de México. Colaboración en la supervisión de prestación de servicios.

1985Movilización y organización ciudadanas como consecuencia de los sismos de 1985 y la incapacidad del gobierno local para gestionar servicios y vivienda a damnificados.

1987Se constituye la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Se integran a dicho órgano, luchadores sociales y miembros de la sociedad civil.

1993 Primera Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

1995 Primera Ley de Participación Ciudadana.

1996Reforma política del Departamento del Distrito Federal. Desaparecen el Consejo Consultivo de la Ciudad de México, la Junta de Vecinos y los Consejos Ciudadanos.

1997 La Reforma Política permite la elección directa del primer Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Con dicho ejercicio soberano, el Presidente de la Republica no designará ya más al Regente del Departamento del Distrito Federal.

1998 Segunda Ley de Participación ciudadana.

1999 Se realizan las primeras elecciones de los Comités Vecinales.

2000 Primera elección de Jefes Delegacionales

2004 Se aprueba la tercera Ley de Participación Ciudadana.

2009En vísperas de año nuevo, el 30 de diciembre, se aprueban reformas a la Ley de Participación Ciudadana.

Elaboración propia.

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El inusual proceso de cuestionamiento y refrendo cívico surgido en el Distrito Federal, durante el desarrollo del proceso de dicha legislación, dejó avizorar sinergias y mecanismos cívicos de vigilancia y sanción desde la enérgica acción popular y la asociación ciudadana. Que aquí se han categorizado como fenómenos de responsabilización y refrendabilidad cívicas. Estos actores sociales se dieron a la tarea de contrapesar el ejercicio discrecional del gasto en medios, sondeos y propaganda, que desplegaron Calderón y los aliados a favor de la reforma.

Tabla 1 Ingresos Petroleros como porcentaje de los Ingresos del Sector Público durante los últimos once años

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Porcentaje 32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05 35,43 36,91

Elaboración propia. Con datos del Tercer Informe de Gobierno.

En este caso, la opacidad en la conducción del proceso reducía la informatividad y responsividad del proceso de toma de decisiones, a los canales de comunicación ya copados por la proclama del gobierno. Esto dejaba fuera a un caudal de actores e información vital que podrían enriquecer, legitimar y mejorar el proceso legislativo de la reforma. Por otra parte, había poca oposición en el Poder Legislativo que fungiera como contrapeso real en la previa deliberación de la misma. Al mismo tiempo que se ahogaba la voz de otras opiniones alternativas con la excesiva mediatización de la propaganda gubernamental de la reforma.

En este sentido, el gobierno federal implementó una agresiva campaña de comunicación en medios para orientar a la opinión pública y convencerla de la necesaria reforma y “modernización de Pemex”. En este proceso propagandístico sin precedentes de una reforma, se utilizaron de forma excesiva recursos públicos para el gasto en comunicación política que ascendieron, según legisladores de oposición del Frente Amplio Progresista –FAP–, a 30 mil millones de pesos –lo que costaba, según ingenieros petroleros, una refinería para gasolinas– (Jornada, 2008:3). Tan sólo del 4 de marzo al 30 de abril de 2008, Pemex destinó más de 220 millones de pesos en una campaña para promocionar la “modernización de

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Pemex”.31 Esta estrategia de masificación del discurso estatal y de su diagnóstico, en torno a las necesidades de Pemex, permitió temporalmente inducir una opinión pública favorable a la propuesta del Ejecutivo, esto, de acuerdo a los sondeos de opinión; lo cual, formó parte del mismo discurso gubernamental para justificar la reforma energética.

Además de este señalamiento de discrecionalidad en la aplicación de los recursos para propaganda, existía también un efecto perverso de la opacidad porosa aplicada. Puesto que por un lado, circulaba en los medios masivos una información sesgada que menguaba las funciones de evaluación y sanción del proceso de toma de decisiones; y por el otro, la opacidad en el manejo gubernamental del gasto en medios permitía una excesiva sangría del erario que se destinaba hacia los grandes medios de comunicación. Con tal inyección de recursos económicos en medios, la iniciativa de reforma petrolera del Presidente obtenía para sí, el favor ilegítimo en los medios de comunicación beneficiados económicamente. Pero además, se distorsionaba la función crítica que deben de cumplir los medios informativos en las democracias. Con ello se sumergían otras voces críticas que naturalmente integran la base de las democracias liberales.

Sin embargo, como efecto de la movilización cívica en el Distrito Federal, las denuncias periodísticas de corrupción en Petróleos Mexicanos –sujeto de la reforma petrolera–, y el análisis experto de las iniciativas a cargo de miembros de la sociedad civil; se logró optimizar la gestión de la información pública alrededor de la reforma e incrementar el interés en torno del tema. No obstante la instrumentación de las asimetrías de información y del empleo masivo de recursos a favor de la legislación de la reforma del Presidente.32 Lo que consiguió impactar en el proceso de deliberación legislativa. Estos actos conjuntos inciden en las condiciones de

31 Un total de 220 millones 952 mil 304 pesos distribuidos y pagados en torno a 93 mil spots en 57 días; del 4 de marzo al 30 de abril de 2008; cuyo pago se hacía también con base en las “menciones” favorables a dicha reforma en los programas de la barra de entretenimiento y los noticiarios. Léase, Tinoco (2008: s/d).32 Tras la intensificación de las acciones de responsabilización cívica, corre de manera paralela el cambio en la opinión pública, evidente en los sondeos de opinión; la cual se muestra crítica a la reforma. Fue al paso de unos meses, que la masificación mediática de la comunicación política en pro de la reforma no logró mantener la inducción favorable de la opinión pública, ya que los niveles de aceptación de las iniciativas del Presidente de la Republica decrecen, lo cual fue más evidente después del debate cívico-legislativo en el Senado de la República. A pesar de las restricciones en medios masivos para el acceso de las voces críticas a la reforma, las demandas cívicas cunden en los principales espacios de los grandes medios como efecto de la retroalimentación mediática con las audiencias; entes primordiales en las democracias representativas. Léase, Manríquez (2011:208-220).

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legislación de la reforma, generando cambios significativos en las iniciativas del Ejecutivo Federal que finalmente se aprueban.33 Como la ratificación que deberá de hacer el Senado de República de la designación del Consejero profesional hecha por el Presidente de la Republica.34

Estos eventos nos permiten volver a fundamentar que la acción cívica es un motor democrático, en la medida en que el proceso de reforma se vuelve un asunto público y deliberado frente al testimonio de la sociedad civil. Además de que la gestión de la información mejora sensiblemente tras el reclamo de los diversos colectivos y asociaciones cívicas organizadas en torno a la demanda de información útil. Con lo cual nuestra premisa inicial se confirma; puesto que la responsabilización cívica permite democratizar el proceso de legislación al crear entornos de accesibilidad a la información útil. Además de que después de la concurrencia pública, se permite asignar responsabilidades a los funcionarios encargados de la deliberación de la reforma al generar un ambiente deliberativo con la vigilancia social. Brindando refrendabilidad a la legislación de la reforma. Además de que con todo ello se mejora el desempeño del proceso político al permitir la expresión racional de las posturas antitéticas y el flujo normalizado de las instituciones. Con lo cual, se optimizó la función pública; la producción de información útil y con ello, la transparencia y rendición de cuentas en democráticamente.

VIII. La articulación de la sinergia cívica como factor político, en torno a la reforma energética

Sin embargo se debe destacar que en torno a esta coyuntura política y proceso de legislación de la reforma, el Gobierno del Distrito Federal jugó un papel estratégico en la configuración de la opinión pública a través de la implementación de la Consulta Ciudadana de la Reforma Energética. La cual tuvo una gran convocatoria y en la que confluyeron alrededor de 825 mil ciudadanos (Gobierno del Distrito Federal y Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2008:3). Lo cual, no fue un obstáculo para

33 Como muestra, se crea ex profeso, el Consejo Nacional de Energía, mismo que se encargará de integrar un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energía; con la participación del “sector social”; para normar la política petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la sociedad civil. Según el “Decreto que reforma y adiciona el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.” 34 Según el artículo 8º, de la Ley de Petróleos Mexicanos, el “Presidente de la República someterá sus designaciones a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión Permanente, para su ratificación por mayoría absoluta.”

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que dicho proceso fuera impugnado por un ciudadano que consideró a la consulta como un ejercicio inadecuado. Cuya acción permitió develar las carencias de la normativa de la consulta ciudadana en el Distrito Federal.

Fue así que en junio de 2008, el ciudadano, José Rodríguez Vega, promovió ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), un juicio35 contra el IEDF, por omisiones en el proceso de Convocatoria para la Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energética (Méndez de Hoyos, 2010: 22-24). Después de valorar dicho juicio el TEPJF resuelve que el mismo no procede en dicha instancia, por lo que ordena su reencauzamiento al Tribunal Electoral del Distrito Federal (TEDF). Por su parte el TEDF, declara que el medio es improcedente. Ante ello, el juicio del ciudadano Rodríguez contra el IEDF, toma cause en el TEPJF, el cual, finalmente resuelve que las omisiones del IEDF durante la convocatoria para la Consulta, no produjeron agravio en el demandante (Méndez de Hoyos, 2010:25-26).

En este sentido, el TEPJF, demostró que dicha consulta no correspondía con el instrumento de democracia directa al que hace referencia la Ley de Participación del D.F., por lo tanto, el IEDF no era el organizador correspondiente y en consecuencia, no existía agravio al demandante. El punto importante del argumento del TEPJF, fue que la Consulta sobre la Reforma Energética sólo consistió en un acto de dos órganos de gobierno en el cual asumieron una posición política en relación con dicho tema de interés nacional, cuya finalidad fue recabar la opinión ciudadana y en ese sentido, incluir a los ciudadanos en la deliberación pública (Méndez de Hoyos, 2010:50-52).

De todo esto, debemos destacar dos elementos de discusión muy importantes. Primero, que de acuerdo a la sentencia del TEPJF, los órganos de gobierno del Distrito Federal instrumentaron la consulta ciudadana como factor político para abrir a la deliberación pública el tema nacional de la reforma energética. De ello se desprende que existe ambigüedad respecto al empleo de este mecanismo; su aplicabilidad y pertinencia en estos casos de interés público. Por lo que debería legislarse exhaustivamente al respecto.

En segundo lugar, dicho ejercicio inusual de consulta ciudadana permitió en primer término encausar la sinergia cívica de los ciudadanos que buscaban transparentar el proceso, responsabilizar a las autoridades respecto de la legislación

35 Un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC).

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de la reforma; y manifestar las distintas corrientes de opinión pública. Cuyas demandas hasta antes del proceso de responsabilización cívica no se tomaban en cuenta. A la vista de tales acontecimientos podemos reflexionar que acorde a la teoría de la rendición de cuentas democrática que aquí se ha expuesto, la responsabilización cívica fue un motor democrático que permitió transparentar el proceso de legislación de reforma energética del 2008 e incidir –a través de la opinión pública y la movilización– en su configuración final. Pero también que dicha sinergia cívica transformada como opinión pública fue utilizada como un mecanismo de contrapeso político por el gobierno del Distrito Federal ante la ausencia de un exhaustivo marco normativo que pueda prever este tipo de casos.

Conclusiones

Podemos ahora obtener algunas conclusiones de los casos examinados en este ensayo. Por ejemplo, respecto a los mecanismos de participación y responsabilización cívica, destaca la evolución de la institucionalización de la participación ciudadana, y el hecho de que los ciudadanos en el Distrito Federal mantienen una constante evolución en la conquista de espacios en los ámbitos de toma de decisiones (ver Cuadro 1 y Anexos, Cuadro 2).

Sin embargo, la institucionalización de la publicidad de los actos de gobierno y del acceso real a la información pública, tienen el gran reto de dar sustancia democrática a dichos logros para situar la vigilancia y refrendo cívicos bajo una lógica funcional y no instrumental; y así impulsar la democratización de las instituciones y enfrentar la instrumentación abusiva de la discrecionalidad -opacidad porosa-. Esta perspectiva debería ser adoptada en la vanguardia legislativa del Distrito Federal, como entidad líder en este tipo de procesos de reforma política (ver Cuadro 3). Puesto que dicha entidad, además de contar con una legislación de transparencia, y una Ley de Participación con un perfil de ciudadanía más activa, deberá ahora colocar el acento en la adecuación de los instrumentos ya existentes para llevar la transparencia al espacio mismo de conformación de la toma de decisiones, que en el caso del mecanismo de Consulta Ciudadana, debería solventar las insuficiencia y ambigüedades señaladas, y dotar de facultades a los ciudadanos para su participación activa en los procesos ya mencionados.36

36 Habrá que hacer hincapié en la lucha por consagrar los derechos de información que seguramente se va a potenciar con la reforma al artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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En otro aspecto que es importante señalar, la legislación en la materia que regula los mecanismos de democracia directa, entendida como la normatividad que determina los dispositivos no electorales de acceso ciudadano a los procesos relevantes de toma de decisión, sufre un evidente rezago en comparación con el desarrollo y legislación de la transparencia y el derecho a la información. Este fenómeno es evidente cuando contrastamos el desarrollo de las normativas de transparencia con las de la rendición de cuentas (ver Anexo el Cuadro 3). Al respecto, podemos inferir que existe una desarticulación en la concepción jurídica, política, y burocrática del concepto de rendición de cuentas y de democracia, el cual es peligroso por lo que ya se ha señalado en el trabajo. Es decir que no se logra comprender que la rendición de cuentas y la democracia forman un binomio que no debe descomponerse. Esto es evidente al analizar que en el desarrollo contemporáneo de la democratización y de la transparencia está indubitablemente ligada la acción cívica. Bajo la lógica de la activa participación cívica, que ya hemos descrito, se ha constituido en México el derecho a la información, garantizado por el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).37 Intervención cívica que dentro del ejercicio de su soberanía exige cuentas y a la vez optimiza la función pública con su intervención objetiva; en virtud de que asigna responsabilidad y transparencia a la función pública. Por esta razón podemos afirmar que la responsabilización cívica es un motor democrático y funcional para la transparencia en la toma de decisiones.

En consecuencia, debe recorrerse el límite de la participación cívica en la toma de decisiones y verificar su incidencia política, en virtud de que bajo esta lógica se puede construir una sinergia entre gobierno y gobernados para incentivar y verificar la transparencia y rendición de cuentas de forma democrática (Ackerman, 2004:449–450). Por tanto, huelga aun la “institucionalización jurídica de mecanismos participativos” con mayor politicidad (Ackerman, 2004:449); que incorporen la energía social y la sinergia de los colectivos cívicos al proceso decisorio. También se requiere de la incorporación de los dispositivos y sinergias de responsabilización cívica que buscan orientar o refrendar la política gubernamental y que poco se han estudiado, y que son mecanismos inherentes al funcionamiento de las democracias

37 Sustentada en aquella garantía constitucional, la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) culmina una parte importante de la transición democrática que acompañó la alternancia en el poder después de las elecciones generales del año 2000, cuyo constructo final integró a la propuesta del gobierno federal, las de la sociedad civil (Grupo Oaxaca) y de la oposición.

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representativas. En esta medida, se deben diseñar ajustes institucionales que mejoren la calidad de nuestras democracias y sus derechos.

a. Ventajas

Como ya hemos expuesto, la participación ciudadana en el proceso de deliberación pública y política, vía interlocución ciudadanos-gobierno, puede abonar a una mejor transacción de posturas antagónicas al requerir mayores flujos de información para una deliberación más racional y objetiva entre ciudadanos y funcionarios. Con ello, se permite la construcción racional de la crítica social. Esto permite reducir la ausencia y ambigüedad de los datos, la instrumentación de la sinergia cívica o los riesgos que conlleva la ilegitimidad de la acción gubernativa cuando se actúa con opacidad. Conduciendo a la vez la deliberación de los temas de interés público hacia términos más inclusivos, racionales, equitativos, consensuados y por ende, mas democráticos. En este sentido, la pertinente acción cívica refuerza la accesibilidad a la información y mejora la gestión informativa al requerir una mayor y mejor transparencia.

En la triada: democracia, participación y eficiencia, la interacción entre gobierno-sociedad requiere de “un gobierno abierto y responsable ante la sociedad” que fortalezca la transparencia, informando de actos, proyectos o propuestas, dando razones de las decisiones, “escuchando señales” acerca de la oportunidad de las mismas y modificando, si así se requiere, las políticas o programas en curso. (Subirats, 2000:2). La responsabilización en la toma de decisiones requiere además conjuntar las sinergias sociales con adecuadas reformas administrativas –derecho administrativo– que amplíen la participación cívica a través de mecanismos institucionalizados que “aseguren a aquellos que tienen algún interés en las políticas, serán escuchados y tomados en cuenta en la elaboración de políticas por cuanto son procesos basados en la política y en el conocimiento” (Rose-Ackerman, 2009:9).38 Esto es debido a que la deliberación supone una confrontación pública, presupuestando condiciones de libre acceso a la información y al debate en equidad, entre argumentos racionales y en el cual, si alguno de ellos incluyese en sus medios o fines la vulneración de los derechos de sus interlocutores, la decisión no podría prevalecer al hacerse pública.

38 Lo cual debiera ser un criterio primordial en las políticas de urbanización de gran calado, como en el caso de las súper vialidades, que afectan de gran manera el espacio privado de aquellos a quienes al final, parece que se toma menos en cuenta.

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Estos ajustes a la vez permitirán descongestionar la gestión política en los cuellos de botella en que se transforman los conflictos cuando se pretende su simplificación o reduccionismo. En este sentido, definimos la aportación social positiva de la responsabilización vía ciudadana, como vehículo de sinergias sociales para la articulación de capacidades asimétricas de participación e información. Esto, por medio del procesamiento de la información pública que así reduce la oportunidad del engaño, la coerción y el comportamiento estratégico oportunista. En esta lógica se amplían los espacios de acceso a la toma de decisiones; puesto que las habilidades de interlocución socio-estatal enriquecen el proceso democrático por vía de la inclusión política de quienes además tienen menores insumos informativos y capacidades de participación.

En resumen, la responsabilización cívica es un factor útil a la gestión institucional de la información pública, que coadyuva al acceso, la socialización y el aprovechamiento de la misma que a la vez mejora los atributos sistémicos en las políticas de transparencia. En donde la transparencia de los actos de gobiernos y la adecuada gestión de la información pública generan entornos idóneos para que los ciudadanos interesados y las autoridades involucradas puedan deliberar y decidir democráticamente.

b. Riesgos

Sin embargo, como se ha señalado en este ensayo, debe de tenerse pericia en el diseño de ajustes normativos y legislación en materia de participación cívica y transparencia, para que estos deriven en dispositivos de acceso real y equitativo a los espacios de toma de decisiones; y para que de estos no resulten nuevas formas de micro corporativismos. Puesto que se corre el riesgo de que se tome a la organización social como presupuesto de participación formal, excluyendo otras formas de participación y responsabilización cívicas.

También es vital evitar la instrumentación de la sinergia cívica, como ha sido en el caso del empleo de la consultas ciudadanas, en las que la participación cívica se ha utilizado como un presupuesto de la legitimación de toma de decisiones y no como un contrapeso real a la misma. En esta cruzada por la regulación de dichos instrumentos y adecuación de lógicas y sinergias, desde nuestro punto de vista, es primordial colocar en su justa dimensión la función socio política que tienen los mecanismos informales de demanda, vigilancia y sanción; nos referimos a las

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movilizaciones sociales y la toma de espacios públicos. En este punto, debe tenerse en cuenta que la cultura de la movilización y toma de espacios públicos como estrategia de lucha democrática tiene un papel privilegiado en la configuración del espacio público y de la conquista de espacios en los ámbitos de toma de decisiones.39 Más aun, también debe de priorizarse la intervención de los ciudadanos en las grandes coyunturas políticas que van configurando el funcionamiento y consolidación democráticos. ¿Qué clase de democracia se practicaría en nuestra entidad sin las manifestaciones públicas históricas de las diversas luchas democráticas de 1968, 1984, 1994, 2000, 2006 y 2008?

Con esto no queremos abogar por la proliferación desmedida o irracional de este tipo de expresiones democráticas que vuelvan caótica la vida en la ciudad y su marcha cotidiana. Sin embargo pensamos que deben existir mecanismos adecuados para preservar este mecanismo de responsabilización cívica e institucional sin afectar el desarrollo funcional y democrático en la capital y en el país.

c. Oportunidades

La participación cívica activa, asigna sanciones sociales informales y articula sinergias a la funcionalidad institucional del sistema de rendición de cuentas; lo que puede incorporar condiciones pro-activas a la rendición de cuentas, es decir, brindar un carácter preventivo –ex ante–. Además, las acciones ciudadanas para la responsabilización pueden tener otras funciones, además de activar los mecanismos institucionales de rendición de cuentas (O’ Donnell, 1998; Schedler 2004; Ugalde 2004; López Ayllón y Merino Huerta, 2009; y Crespo, 2001). Entre las que destacan:

• Ser el constructo de confianza-legitimación de políticas publicas (Oszlack, 2009);

• Ser un mecanismos de política participativa y eficiencia gubernamental (Subirats, 2000);

• Un componente en la gestión de las organizaciones públicas (Christensen y Lægreid, 2005; Cabrero, 2000a, 2000b y 2010; Arellano, 2002, 2005 y 2007);

39 Por ejemplo, cuando los ciudadanos se ven forzados a exigir enérgicamente la responsabilidad de funcionarios, a quienes en principio no conoce, y de cuyas funciones y obligaciones no tiene información, pero cuyo ejercicio negligente en la función pública afecta severamente el desarrollo de sus condiciones de bienestar.

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• Elemento de sanción del proceso de políticas gubernamentales del Poder Ejecutivo (Rose Ackerman, 2009);

• Su dimensión autónoma proactiva, profundiza la institucionalidad democrática;

• Verifica el vínculo representativo por vía del refrendo de democrático de los actos del poder público;

• Dosifica el debate, la racionalidad comunicativa.

d. Propuestas

Como pudimos comprobar, una toma de decisiones democrática y responsable implica la inclusión de la participación cívica cuya intervención mejora la transparencia y la asignación de responsabilidades. En congruencia se debe de abrir a la transparencia los procedimientos previos a la toma de decisiones; para la interacción y sinergia entre las diversas corrientes de opinión publica de ciudadanos interesados y afectados. Es necesario adecuar los mecanismos institucionales en la legislación local y nacional que vayan a la vanguardia de la legislación de acceso a la información, rendición de cuentas y responsabilización cívica. No se trata de inventar nuevas normas, sino de explicitar exhaustivamente las existentes, integrando la lógica cívica democrática aquí descrita. Esto es necesario si deseamos ejercer de manera activa la transparencia y rendición de cuentas en los procesos decisorios e integrar los mecanismos naturales e informales de la participación cívica articulada a la toma de decisiones relevantes.

Con el fin de articular la coercitividad de la sinergia cívica y dotar a la ciudadanía de elementos que sean factores reales de acceso e incidencia se propone además, crear la figura jurídica del experto ciudadano, el cual, debe estar inserto en los ámbitos deliberativos y de toma de decisiones. Dicho ciudadano experto, puede ser seleccionado de entre una serie de candidatos de la sociedad civil a través de los mecanismos de foro social que habitualmente llevan a cabo las organizaciones civiles expertas, y del cual, podría emanar otra figura jurídica que se articule al funcionamiento del proceso decisorio antes descrito (Rendón y Manríquez 2011).

Optimizar nuestras prácticas institucionales es viable y posible con la participación cívica como motor de transparencia y rendición de cuentas en democracia. Gracias.

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Anexos

Cuadro 2Mecanismos de participación ciudadana utilizados en el Distrito Federal al 2008.

Mecanismo Tema Partícipes Organizado por

Plebiscito 1993 Reforma política 321,933 No disponible

Votación 1999Elección de Comités Vecinales

573,251 Instituto Electoral del Distrito Federal

Consulta 2001Horario de verano (Consulta telefónica)

318,304Secretaría de Gobierno/Dirección General de Concertación Política y Atención Social y Ciudadana

Plebiscito 2002 Segundo piso 420,536 Instituto Electoral del Distrito Federal

Consulta 2002Transporte Público (Consulta telefónica)


Consulta 2002Permanencia AMLO (Consulta telefónica)


Consulta 2003Segundo piso (Consulta telefónica)


Consulta 2007

Consulta Verde: acciones ecológicas del gobierno del Distrito Federal

1,033,190

Observatorio Ciudadano del DF: participan universidades, organismos no gubernamentales, autoridades locales y los consejeros del Instituto Electoral del DF.

Consulta 2008 Reforma energética 826,028

Grupo Técnico de la Consulta: Comité Ciudadano de la Consulta, Gobierno del Distrito Federal y colaboradores del Instituto Electoral del Distrito Federal

Fuente: Basado en Méndez de Hoyos, 2010 p. 47.

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Cuadro 3 Desarrollo de legislación de transparencia y de legislación de mecanismos de democracia directa de los estados de la república. (Constitución estatal, Ley de participación ciudadana o Ley de transparencia)

Refereréndum PlebiscitoIniciativa popular

Revocación de mandato

Consulta ciudadana/ popular

Entidades con legislación de transparencia

Aguascalientes X X X XBaja California X X X XBaja California Sur X X X X Campeche XCoahuila X X X X XColima X X X XChiapas X

Chihuahua X X X X X

Distrito Federal X X X X XDurango XGuanajuato X X X X XGuerrero X XHidalgo X X XJalisco X X X XEstado de México X XMichoacán X X X XMorelos X X X XNayarit XNuevo León X XOaxaca X XPuebla X X X XQuerétaro X X XQuintana Roo X X X XSan Luis Potosí X X X XSinaloa X* XSonora XTabasco X X X XTamaulipas X X X XTlaxcala X X X X XVeracruz X X X X XYucatán X X X XZacatecas X X X X X

Fuente: Elaboración propia, basado en CESOP, 2006.

Primer Concurso Nacional de Ensayo “Universitarios Construyendo Transparencia” Resultados 2011 . Se terminó

de imprimir en XXXXXXXX, en la Ciudad de México durante el mes de XXXX de 2011. El tiraje consta de XXXX ejemplares.

La edición estuvo al cuidado del Instituto de Accesoa la Información Pública y Protección de Datos

Personales del Distrito Federal.

Cécile Lachenal

Doctora en derecho ~úbl ico por el Insti- ;ut des Gutes Etudes de I'Amérique Latine (IHEAL) de la Univer- sidad de la Sorbona Nueva, Paris, Francia. Desde 201 0 es Coor- dinadora Académica de Fundar, Centro de Análisis e Investiga- ción, una organiza-

ion plural e independiente que busca avan- !ar hacia la democracia sustantiva y se dedica I la incidencia y monitoreo de políticas publi- :as pol. medio de la investigación aplicada, la reflexióh critica-y propositiva, la experimenta- ción y la vihculación con actores civiles, sociales y gubernamefitiiles. Ha publicado artículos sobre movimiento indígena, el Estado, y usos del derecho y de los deiechos,

bctor tin0ai.r Univer Autónm

Kr

a en Estud rer~anos aidad Na oma de N A,. 4- cr

ístina Pirker

léxico, estudi", ,aciolo-

:iencias Políticas Universidad de (Austria). Beca-

ria del Programa de Becas Posdoctorales en la UNAM en el Cen- tro de Inve.iitig6ciones sobre América Latina y el Caribe (UNAM), En- tre 2005 y 201 0 formó parte de Fundar, Centro de Análisis e Investigación como investigadora del área Transparencia y Rendición de Cuentas. Ha publicado artículos sobre Movi- mientos sociales e izquierda política en Cen-

lbre Participación ciudadana y América Latina.

troam demo

érica, y so cracia en

Cecile Lachenal Kristina Pirker Coordinadoras

Movimientos sociales, derechos y nuevas

ciudadanías en América Latina

Movimientos sociales, derechos y nuevas

ciudadanfas en América Latina

Cécile Lachenal Kristina Pirker Coordinadoras

q Centro d - p f e Anállsls - undar e lnvestlgaclbn gedisa editorial

Movimientos sociales, derechos y ciudadanías en América Latina

O Cécile Lechenal, Kristina Pirker Eduardo Bautista, Clara Inés Garcia, Sergio García, Beatriz Gómez, Felipe Hevia, Tamil Kendall Omar Manríquez, Mariana Mora, Lucio Oliver Costilla, Juan Manuel Ramírez, Patricia Safa, Agustín Santella, Gabriela Scodeller, Pablo Tepichín, Natalia G. Traversaro, Rubén Antonio Valdés, Felipe Varela, Carmen Elena Villacorta.

Imagen de portada: Arturo López Barrera Sin título Acuarela sobre opalina

Primera edición diciembre de 2012, Barcelona, España.

O 2012 Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Cerrada de Alberto Zamora No. 21 04000, Villa Coyoacán.. Ciudad de México, México.

Índice

Derechos reservados para todas las ediciones de esta obra.

Presentación ....................... ,.: ................................... i ...................... 11 Miguel Pulido

O Editorial Gedisa, S.A. Avda. Tibidabo 12,3" 08022 Barcelona España Tel: 93 253 09 04 Fax:93 253 09 05 [email protected] www.gedisa.com

ISBN Gedisa 978-84-9784-730-8 ISBN Fundar 978-607-763 1-10-1 IBIC JHB

Impreso en México Printed in Mexico

Queda prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o cualquier otro idioma.

lacia un sntre mol -. - -

cile La,

. - L - _ 1 _

. Estado, partidos y actores sociales

a lectura dinámica de la relación vimientos sociales, derechos y ciudadanfa .............................. 19 chenal y Kristina Pirker

Capituio 31 Brasil: Ciudadanía y Estado ampliado bajo el gobierno Lula ............................................... 39 Lucio Oliver Costilla

Capítulo 2 Ciclos de protestas sin situaciones revolucionarias, Argentina 1958-1969-2001 ........................................................ 79 Agustín Santella y Gabriela Scodeller

Cspítiilo 3 Formas de relación entre la sociedad política

................... y la sociedad civil en el México contemporáneo 111

Felipe Hevia y Sergio Garcia

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación

Capitulo 4 Investigación aplicada e incidencia política: reflexiones en torno a una estrategia de participación

................................................................................. ciudadana 153 Kristina Pirker

Capítulo 5 Las asociaciones vecinales de clase media y la construcción de megaproyectos urbanos. El caso de "Jardines del Sol" ,

............ y "La Ciudadela" en Zapopan, México (2006-2008) 180

Juan Manuel Ramirez Sáiz y Patricia Safa Barraza

Capítulo 6 Responsabilización cívica y rendición de cuentas democrátic; acciones cívicas para transparentar el proceso legislativo

................................. de la reforma petrolera (México, 2008) 221

Ornar Manríquez

Parte 3. Nuevas ciudadanías y derechos

Capítulo 7 Encuentros y desencuentros entre el discurso indígena y el discurso legal. La Ley de Derechos de los Pueblos y

........ Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca (1998) 261

Cécile Lachenal

, Capítulo 8

Mujeres indfgenas latinoamericanas: procesos

........... I organizativos y gestación de demandas ciudadanas 291 Beatriz Górnez Barrenechea

Todos somos clave: epidemiología , g é nero e incidencia política de mujeres con VIH en México ........... 311 Tamil Kendall

Capítulo 10 Consecuencias de las acciones.de gobierno en materia de VIH en el INER (Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias): un asunto de rendición de cuentas .............. 347 Rubén Antonio Valdez Núñez

Capítulo 11 Sociedad civil en torno al VIWsida: un recorrido para alcanzar la efectividad del derecho a la salud en México .... 363 Felipe Varela Ojeda . .

* -

movimic de Córd

Ilr~~ítr;ius y pacticas de comunicación en el 1 1 :nto territorial "Movimiento Barrios de Piew

.......................................................... 1 ( oba-Argentina ..387 i 1 Ni !

7. Trave

Z1 movir ,Por qué -- I Uara Inés Garcíl

niento d i una ter

le víctim nporalic

iociales y violencia

ias en Colombia: dad tan tardía? ................................ 411

Capítulo 14 .......................... Oaxaca 2006, prólogo de una crisis política 433 1

Eduardo Bautista Martinez l

i Capítulo 15 I

Frente a un modelo de seguridad de Estado, propuestas de control y monitoreo ciudadano. Reflexiones desde

1 I

el trabajo del monitor civil de la policía en Guerrero 457 l .......... Mariana Mora

Parte 5. Retos para la teoría democrática

Capítulo 16 Transitología, institucionalismo y democracia:

1

una mirada centroamericana ................................................. 487 Carmen Elena Villacorta

Capítulo 87 ..................... El lugar vacío de la democracia ........................ 513

Pablo Tepichin Jasso

Notas sobre los autores ................................................................ 539

71 libro que tengo el honor de presentar condensa muchos procesos, nhelos y perspectivas. Cubiertos por el manto de este proyecto des- ansan una amplia gama de encuentros y conñuencias. Todos ellos

realmente profundos. Bajo el nombre de "Movimientos sociales, derechos y nuevas ciudadanías en América Latina" Cécile Lachenal y Kristina Pirker coordinan la primera obra que Fundar, Centro de Aná-

sis e Investigación publica conjuntamente con una casa editorial. ;edisa nos ha abierto las puertas para esta importante iniciativa que

110s permitirá construir cercanía, gracias a los lazos que construye la lectura, con muchas personas que hoy están lejos de nosotros, geográ- ficamente o porque no nos conocen.

En el libro confluyen, además, múltiples miradas. Reconozco que parece obviedad, lugar común o incluso cliché decir que una obra colectiva presenta una amplia diversidad de perspectivas y pluralidad de

bordajes. Muchas en efecto la tienen, pero suelen ser una compila- ión de textos o un acopio de participaciones inconexas simplemente

pxentadas con algún pretendido orden. En esos libros, la diversidad no es un valor agregado, sino una natural consecuencia del simple apilamiento de entregas. Otras obras, en cambio, se tejen fino y se construyen con visión. En estos casos, los textos se seleccionan con cri-

1 11 Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de particip~ion

I Whittingham, Munevar, Ana María (2005). "Aportes de la teoría Y la praxis para

la nueva gobernanza", Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 33, octubre.

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1 :e la reforma petrolera (México, 2008)

Ornar Manriquez

1 democracia representativa está regida por una serie de principios m gobierno cuyos pilares subyacen en la rectoría del Estado de dere-

cho y de la soberanía popular -interpretada como autogobierno de los ciudadanos- entendida como una compleja relación contractual entre ciudadanos y gobierno que implica certeras responsabilidades; y en donde la máxima publicidad de los actos del gobierno -antítesis del secreto de Estado- la distinguen del autoritarismo. La solidez de la democracia, explicada como el conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas (que propicia) la más amplia participa- ción posible de los interesados (Bobbio, 1984: 53), se manifiesta en la interacción armónica que existe entre el autogobierno, el Estado de derecho y la participación de los ciudadanos en la configuración de los actos de aquel1

La participación cívica es sustantiva a la democracia representativa y ésta es un indicador de su solidez, en ello coinciden diversos autores clásicos y contempo- ráneos como J. J. Rosseau, James Madison, John S. Mill, Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak (Norris, 2002:3 11).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Res~~nSabilidad cívica y rendición de cuenras democrática ...

En este sentido, la institucionalización de la accountability -traducida al español como rendición de cuentas entendida como "la obligación del poder de sujetar sus actos al escrutinio público" (&he- dler 2004: 16-1 8), establece una serie de relaciones entre ciudadanos y gobierno que son un sostén importante en la consecución del Estado democrático responsivo con la sociedad y sus necesidades. Ahora biQ, la RDC, de acuerdo al concepto de Andreas Schedler (2004: 20), está integrada por tres elementos fundamentales: 1) información y 2) justi- ficación, componentes de la dimensión de la answerabili~ -que es la disposición a responder, trasladado al español a veces como respondibilidad o responsividad-; y, 3) sanción, la dimensión del enforcement -la exigibilidad de la ley-. Por ende, y en virtud de que la RDC también hace posible que el poder público sea escrutado por los ciudadanos, es preciso imaginar esta relación más allá del mero rito protocolario y comprenderla como un conjunto organizado de procesos -un sistema- para la estmcturación de interacciones definidas -sinergia- a partir del mayor suministro de información introducida -neguentropia- (Gil-García, 2009: 1-10). Es así que las acciones ciudadanas podrían incidir en la toma de decisiones en el sistema político integrando un subsistema de incentivos positivos y negativos; lo cual facilitaría la exigibilidad del vín- culo de la representación y de la verificación de la responsabilidad polí- tica (Manríquez, 20 1 l).3

Por ende, en este trabajo hacemos una primera exploración para identificar dichos componentes, ciertas correlaciones y tendencias del sistema de RDC, cual instrumentos de investigación (Sartori, 1984: 285) para observar y problematizar el conflicto entre los actos organizados de los ciudadanos y los del gobierno en torno a la arquitectura de la in- formación, justificación y sanción -la RDC- en los procesos de toma de decisiones; para así tener una abstracción teórica que extraiga de la

Andreas Schedler (2004: 15) apunta que la traslación en español de "rendición de cuentas no recoge a plenitud el concepto de accountability".

En esta investigación entendemos que la responsabilidad es el efecto de undrela- ción política que reconoce "la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y (corregirlo) con base en tal previsión" (Fornero, 2004: 922-923).

rn~lejidad de la RDC los conceptos y elementos para un mejor análisis en la ponderación de los fenómenos de participación cívica que concurren en la construcción de la RDC y del derecho al acceso a la informa- ción ( ~ f l ) . ~ Ello a través del análisis del proceso político y legislativo de la reforma petrolera o energética de 2008, en donde se observaran los cambios en las relaciones entre ciudadanos y gobierno a partir de la acción cívica -de los colectivos más protagónicos- sobre los procesos de

y difusión de la información y formación de opinión pública autónoma,5 que así sujetan a los actores gubernamentales en sus responsabilidades. Los hallazgos permitirán ponderar la evolución de los atribu la RDC a partir de la observación de las relaciones sistémicas.

Rendición de cuentas y responsabilización cívica

para que los principios de gobierno que rigen a la democracia re- *resentativa se traduzcan en participación ciudadana que construya ciudadanía, legitimidad y gobernabilidad, entonces la rendición de cuentas democrática se debería distinguir de las formas administrativas de regulación y sanción del ejercicio de gobierno que se

actiquen fuera de las democracias liberales. En tal sentido la pu- icidad y la transparencia deberán tener una mayor jerarquía que

ta reflex !si ión es necesaria para evitar la desintegración del concepto de RDC ya lue ahora es un desliz muy común el que se categorice como "rendir cuentas" a :ierios procedimientos o protocolos de difusión de información. Por ejemplo se lfirma cumplir con la RDC cuando se emite un informe de gobierno, con la publi- cación de información en un portal del internet o, con la difusión de la exposición de motivos de una iniciativa de ley; y de esta manera se está confundiendo el proceso con el sistema.

La opinión pública puede interpretarse como un mecanismo de sanción (retrospectiva) o de dirección (prospectiva) del accionar del ente público; en este sentido sería muy sana la existencia de una opinión pública autónoma diferenciada de 'a opinión publicada en los medios masivos y del discurso de la comunicación :ubernarnental que así pudiera asignar una sanción retrospectiva o prospectiva especto de aquel accionar.


la discrecionalidad, la cual podrá contar solo con ciertos márgenes de acción justiñcados y limitados por la ley. En esta lógica -axiol,j. gica- los atributos de la rendición de cuentas democrática (RDCD) habrían de ser: "1) informatividad: que es la capacidad de las entida. des públicas para producir información útil; 2) responsividad: que es la disposición de responder a las demandas de aquellas entidades y a las de los ciudadanos; 3) responsabilidad interpretada como la capacidad sustantiva de actuar admitiendo límites y consecuencias ya establecidas; y, 4) exigibilidad: que comprende la capacidad de ejercitar las facultades sancionadoras constituidas (Manríquc 201 1:87). Es por tanto que un proceso de RDCD se fortalecería ci la demanda cívica de información útil que ampliaría la informati, dad y la responsividad de los entes públicos, asimismo reforzaría los mecanismos de asignación de responsabilidades y de sanción institucional o cívica -exigibilidad-; mientras que la responsabilidad como atributo compartido por el actor gubernamental y el ciudadano -corresponsabilidad- fomentaría la participación ciudadana activa en el proceso y en la producción social de entornos adecuad para la interacción entre ciudadanos y gobierno a partir de la infc mación generada.

Ahora bien, según la metáfora espacial de Guillermo O'Donnt (1998), existen tres tipos de RDC: la horizontal, que se consti? de las relaciones institucionales de regulación y sanción del ejercicio gubernamental y de los controles o sanciones legales que se verifican "longitudinalmente (O'Donnell, 1998: 18); la RDC vertical-electo- ra1,6 en la que son los ciudadanos quienes regulan al cuerpo de gobierno a través de las elecciones y; la RDC social -societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 17-22)- la cual se verifica cuando los ciudadanos a través de ciertos mecanismos, más allá de las eleccio-

En cuanto a la sanción electoral entendemos que en cada proceso de elección funcionarios a los cargos de representación política se dota a los ciudadanos de 1-- insurnos necesarios para que puedan evaluar y sancionar la acción gubernamental y que dicha intervención requiere del acceso a la información útil -que es el insumo vital del sistema de RDC- que permita llevar a cabo la sanción electoral -sea un castigo o una recompensa-.

6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática ...

coaccionan la capacidad de res del gobierno respecto de un tópico, fincándole diversos costos -ya sean políticos, éticos o de gobernabilidad-.

sin embargo, en la realidad hay diversos cruces y complicadas relaciones entre los distintos ámbitos de desarrollo de las tres categorías de la RDC que rebasan dicha linealidad y temporalidad así acotadas. Además las interacciones entre ciudadanos y gobierno en los hechos modifican el desarrollo de los controles horizontales, cuya lógica conceptual ypraxis, por otro lado, tiende a excluir la franca intervención cívica y a reducirla al proceso electoral; no obstante que dicha interac- Ción de control es desbordada por los procesos ciudadanos omnipresentes y capilares en la función piiblica. Por ejemplo, en el caso de la

de la información, la racionalidad burocrática responde a la ley, al devenir social y al desarrollo de los derechos -madurez del DAI y protección de datos personales-. Respecto del caso de México

destacar que en el ejercicio de gobierno la frontera entre la pblicidad y el secretismo a menudo es más volátil en tanto que la discrecionalidad suele ser recursiva en la acción gubernamental.' Tales lógicas obedecen al manejo estratégico que se le concede al empleo de la información y que se traduce en la reducción o control de su flujo -entr~pia-~ así como también de la participación cívica en el proceso.

Sin embargo, existe un proceso de regulación social que enfrenta la discrecionalidad a través de las acciones de los ciudadanos organizados y que funciona como el vehículo de la energía dispersa en los reclamos sociales. Dicho proceso lo hemos conceptualizado como responsabili-

' Así lo ha demostrado la evidencia colectada en tomo de la evaluación de la po- lítica de transparencia y de acceso a la información pública en el régimen políti- co mexicano (Fox, Haight, Hofoauer y Sánchez, (Coords.) 2007; Salazar Ugarte, (Coord.) 2007; Sandoval, 2009 (Coord.); y, Red por la Rendición de Cuentas, 2011).

* En la teoría de sistemas, la entropía es la medición de la complejidad del orden un sistema; la tendencia a un orden más complejo con mayor información se conoce como entropía negativa o neguentropia (Gil-García, 2009: 8-10); en esencia la información es neguentropia, un indicador de ordenación o la energía para la or- ganización (INEI, 2000: 28).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática..

zación9 cívica, en el cual los ciudadanos organizados de forma conjunta generan demandas o insumos que alteran el flujo de la información qU, permite además la asignación de responsabilidades a los actores guber namentales de forma paralela a los mecanismos institucionales. Esto dispositivos meta institucionales de asignación de tales débitos se ge neran cuando los ciudadanos autogestionan distintos recursos y táctica, que tienen diversa naturaleza, lógica y método y que reflejan el gra do de conñanza de los ciudadanos en las instituciones democráticas.' En este tenor, la responsabilización cívica podría delimitar el ejercici( franco del poder público verificando su responsabilidad y representati. vidad políticas, en tanto que los ciudadanos organizados lograrían convertirse en agentes que modificarían la dinámica de la participación y del flujo de la información estructurando insumos que hacen más com plejo al sistema -neguentropia-. Por ende, la responsabilización cívic: constituye un freno ante el abuso de los servidores públicos puesto quí su acción condiciona la lógica discrecional cuando los ciudadanos er su quehacer buscan fortalecer la exigibilidad del DAI, para lo cual e! necesario ampliar el espectro del ejercicio de la RDC hacia el proce. dimiento de toma de decisiones. Es así que de la responsabilizaciór cívica emanarían las interacciones que pueden fomentar: 1) la transpa. rencia al demandar información; 2) la discusión y opinión pública cor la información y publicidad generadas; y, 3) los entornos adecuados para la exigencia de responsabilidades de los funcionarios.

En consecuencia, cierta participación objetiva ayudaría a la gestiór ciudadana e institucional de la información pública; a la mejora de las

En este análisis el concepto responsabilización no se utiliza como un sustituto del vocablo inglés accountability (Cunill, 2003 y Oñate, 2004), puesto que aquí "indica una relación donde cierta entidad es sometida por otro(s) a un proceso o exigencia puntual de RDC en función de las obligaciones dotadas en la función pública a efecto de imputar responsabilidades de los resultados frente a los compromisos asumidos" (Oszlak, 2005: 1-2).

'O En un sistema de RDC, suponemos que burócratas y tecnócratas buscan fortalece] las facultades discrecionales para controlar el flujo de la información, reducir 10s entornos de toma de decisiones, y la participación cívica, lo cual entra en conñic. to con las directrices democráticas de transparencia. I

políticas de transparencia; la higiene del procesamiento de las corrientes de opinión pública; y, füngiría como contrapeso político frente al

de la discrecionalidad en la toma de decisiones." Por ello debieran de articularse las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios gubernamentales por medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interacción entre estos entes y los actores civiles que de ésta manera impulsen la transparencia a través de la gestión activa de la ~lformación que se dispone a la sociedad, de la deliberación pública y, de las sanciones conjuntas. Este proceso permitiría subsanar ciertas fallas como la insuficiencia de la RDC horizontal para una eficaz fisca- lización (0' Donnell, 1998), la débil capacidad de sanción de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los límites temporales de la RDC vertical-electoral (Ackerman, 2004); y la frágil vinculación de la representación política basada en el mandato electoral (Przeworski, 1998: 17-27; Manin, 1988; y Arato, 2002: 85-103).12 Con ello se po- drían reducir las oportunidades a la corrupción, a la parálisis de la RDC y se reconfigurarían los atributos de la misma: informatividad, responsividad y exigibilidad d e responsabilidad-representación política-.

El desarrollo institucional de la rendición de cuentas y de la participación cívica

*ora bien, es necesario mencionar los antecedentes de la institu- cionalización de la transparencia y RDC y tener también una breve

" Giovanni Sartori (1998:69-102) señala que el debilitamiento del ciudadano guarda una estrecha relación con la pérdida progresiva de la autonomía de la opinión pública objetivamente informada ante la factura de las políticas basadas en la información generada por la síntesis de la imagen y la instrumentación de los sondeos en la formación subjetiva de las corrientes de opinión pública.

Por ejemplo, la RDC vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay reelección, como en el caso de México, o se distorsiona cuando la información dispuesta al público es poco útil para evaluar la aptitud y el ejercicio de los entes públicos en la competencia electoral.

Parte 2 Nuevas y viejas modaliaaaes ae participanon v--- - - - 2 --

perspectiva de la dinámica social del proceso en ~víéxico y de su de. sarrollo actual para tener un mejor análisis al respecto. En tal sentido, se debe señalar que la organización de la sociedad civil ha sido un factor vital en el desarrollo institucional de la transparencia y la RDc, Habermas Pizberg, 2010: 54) señala que el "espacio de la opinión pública" es un medio de expresión de los problemas de la sociedad civil y una red comunicante en el "espacio público" -en tanto es la intersección entre la sociedad y el sistema político- que encauza las posturas y opiniones para el proceso de problemas con base en el nivel de representatividad que le imprimen a los mismos. Haber. mas identifica tres tipos de actores en funciones comunicantes para la configuración del espacio público y de la opinión pública, que son: las organizaciones funcionales; las auto-identitarias; y los periodistas (Bizberg, 2010: 54). En este mismo plano, Peruzzotti y Smulovitz (2002: 32-35) señalan que los protagonistas de la RDC social son: los movimientos sociales coyunturales, las asociaciones ciudadanas profesionalizadas y el periodismo independiente de denuncia.13 Al respecto, los movimientos s~ciales~~cobran una crucial relevancia al ser estos una amplificación de la acción colectiva y de la expresión de la interacción política entre grupos de la sociedad civil, ya que el objetivo de su accionar es modificar la dinámica del cambio social por vías meta-institucionales -aunque a la vez se fortalecen ciertos mecanismos de participación ciudadana (Cadena-Roa, 2008: 265) -. Las asociaciones y el periodismo desempeñan una vital función en

l3 Siguiendo las clasificaciones de Habermas (Bizberg, 2010:54) y de Peruzzottil Smulovitz (2002), los principales protagonistas de la acción social se pueden reunir en cuatro áreas de actuación: los movimientos sociales, el periodismo, las asociaciones cívicas y los sujetos o colectivos que autogestionan insumos e impulsan demandas bajo una lógica similar.

l4 Touraine categoriza a los movimientos sociales con base en su capacidad de trans- gresión de los marcos institucionales sin atacar su estructura, puesto que las reivindicaciones sociales Cacturan una visión y límites del orden institucional, el cual se cimbra con la energía del movimiento en tanto que se "profundiza" la democracia al incrementar las capacidades institukionales para procesar demandas sociales (Bizberg, 2010: 54-55).

itre estos 1

actores

la responsabilización al ser los actores que procesan y producen información estratégica.

Como ejemplo de la sinergia en podemos remon- tamos a 10s años 1990 y recordar a los coiectivos ciudadanos que integraron a Alianza Cívica y que fortalecieron y encauzaron la demanda cívica de democratización hacia la vigilancia de las elecciones de 1994

a la ciudadanización del Instituto Federal Electoral (IFE); o la expe- iencia de los colectivos en tomo al grupo Oaxaca que impulsaron el derecho a la información con la materialización de la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), que es la base normativa de las acciones cívicas que a través de la autogestión de información inciden en la dirección de la política y RDC. En este sentido se debe de apuntar también que el jesarrollo internacional de la legislación en materia de derechos humanos -sustancial al constitucionalismo en las democracias- ha estado y :stá incidiendo en la reconñguración de las políticas de transparencia y de la institucionalización de la RDC. Fue bajo aquel desarrollo de jerechos y gracias a las garantías instituidas en el artículo sexto de la ~lonstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos15 (CPEUM) la LFTAIPG que en México se constituyó el DAI, cuyo núcleo nor-

nativo ha impulsado nuevas dinámicas de participación ciudadana en la vigilancia, sanción y dirección del accionar del gobierno. En este mismo plano la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFAROSC) establece lue los "ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la iociedad civil, participar en los mecanismos de contraloría social que :stablezcan u operen dependencias y entidades" (artículo 6), y señala lue dichas entidades facilitarán a las organizaciones el acceso a la in- brmación para dicha labor (artículo 9).

No obstante, bajo aquel modelo de participación acotado a las 'organizaciones civiles" registradas y autorizadas por un padrón fe- leral, existen marcados límites para el desarrollo de una labor autó- loma de responsabilización y sanción ciudadanas. Es decir que se ha

Artículo 60. "El derecho a la información será garantizado por el Estado."

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática ...

institucionalizado la publicidad de los actos de gobierno, el acceso la información pública y la vigilancia social bajo una lógica füncio nal a la legitimación de instituciones y cuerpo gubernamental, per, el reto mayor es dotar de sustancia democrática a estos ejercicios Además, la aplicación discrecional de reservas a la información pfi blica -sea esta lógica, operacional o cognitiva-,16 que obedece al secretismo que al cumplimiento de los parámetros de transparen cia, ha distorsionado las políticas de acceso a la información y col ello ha surgido la opacidad porosa (Manríquez, 2011b), concebid; como la filtración de la información útil y alejada de la transparenciÍ efectiva.

Cabe señalar además que la corrupción en las altas esferas de gobier. no sigue siendo escandalosa y que la RDC en estos casos ha devenid( en simulación (RRC, 201 1: 1). En este sentido el diseño de1 sistema de RDC es insuficiente puesto que tiene lógica reactiva, en donde hay un; prominencia de sanciones negativas -que eventualmente castigan en lu. gar de inhibir la corrupción-, además de que tal sistema está desarticula. do de las sanciones cívicas informales. Esto es, que el régimen de RDc se ha focalizado más en la conformación de protocolos gerenciales de transparencia que no alcanzan las guaridas en donde la discrecionalidad cobra su mayor cuota de corrupción y saqueo. Sumemos a estas falencias el que hay diversas oportunidades a la corrupción sistérnica -aquella que involucra a la alta burocracia, sistemas y estructuras de gobierne (ñose- Ackerman, 2009: 26-29).'' Es así que la gran mayoría de funcionarios cuyo cargo en la Administración Pública Federal (APF) no depende del

En la investigación el autor se ha encontrado con distintas fuentes de las carencias de información entregada por los entes obligados más allá de las nítidas reservas de información establecidas por ley, las cuales podrían responder a la opacidad derivada de: 1) una Iógica de protección del núcleo burocrático en el cual se ejerce el poder decisional gracias a las asimetrías de información; 2) operacional, cuando son consecuencia de carencias organizativas o técnicas; y, 3) cognitiva cuando se ignoran los procedimientos y requisitos legales que sujetan la producción de in- formación pública.

l7 En la Administración Pública Federal, el Poder Legislativo y el Judicial aun se preserva buena parte de la lógica disciplinaria del aparato burocrático autoritario;

directo referendo cívico y que no son sujetos de una efectiva RDC horizontal, encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex ,S un caso ejemplar de corrupción sistémica y sus costos, según declaró un funcionano al diario The New York Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dólares al año.18

Ante tales problemas para una eficaz RDC horizontal se deben de integrar las distintas formas de regulación y sanción cívica -como la movili- zación, la opinión pública autónoma y la sanciones social retrospectiva y prospecti~a en procesos consultivos o de referende (Manríquez, 201 lb). En consecuencia se debe de dotar a los ciudadanos con facultades para coadyuvar a corregir las fallas en la RDC horizontal y poder direccionar la política gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC más allá del buzón de quejas, los sondeos consultivos, el monitoreo de programas sociales y la instrumentación de la energía colectiva para la provisión de bienes y servicios locales. Dichas sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC al incorporar los incentivos positivos y la energía que fomenta la constante refrendabilidad cívica del ejercicio público -articular demandas, valoraciones y sanciones de los ciudadanos-.

Ahora bien, como se ha mencionado el concepto de responsabilización cívica nos permite analizar las lógicas y las acciones de los ciudadanos que haciendo uso de las libertades democráticas y de las herramientas dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar, sancionar o, direccionar el ejercicio del poder público. En la práctica, las estrategias cívicas para la responsabilización se diversifican en distintas tácticas que

es decir, la de remuneración o castigo a la reciprocidad de subalternos; es decir que la obediencia se recompensa con el apoyo a la carrera política.

l8 Existen investigaciones sobre otros casos de corrupción de "gran escala" @o- se-Ackerman, 2009:28-29), sobre el financiamiento electoral ilícito en Pemex (Córdova Vianello y Murayama Rendón, 2007); y de muchos otros casos más documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Pérez, Jorge Meléndez y Nancy Flores. Además de otros graves casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones (González-Aréchiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugar- teche, 2009; Manzetti, 2009).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Responsabilidad cívica y de cuentas democrática ...

dependen del acervo de recursos, capacidad de negociación y entornos de desarrollo de los distintos sujetos; y las cuales condicionaran su impacto. En consecuencia, las acciones sociales conjuntas de los diversos actores interactúan procesando su energía, información y los insumos para veriñcar que los actos de los entes de gobierno se sujeten de fama responsable al principio de representación política del interés público?g

A continuación describiremos el contexto y desarrollo de la refoma petrolera, cuyo análisis posterior nos permitirá comprender los retos y las acciones ciudadanas emprendidas que incrementaron la transparencia y la asignación de responsabilidades en el proceso de justificación y san- ción de la toma de decisiones de la reforma.

Responsabilización cívica: las acciones para transparentar la toma de decisiones de la reforma petrolera

A principios de 2008, Felipe Calderón, titular del Poder Ejecutivo Fe- deral, pretendió llevar a cabo una reforma al régimen del sector petrolero a través de un conjunto de iniciativas que remitió al Congreso General para su aprobación durante el segundo periodo ordinario del segundo año de sesiones de la LX legislatura, lo cual dejaba un escaso margen de tiempo para la discusión de tal iniciativa -que se presentó el 10 de abril de 2008, a 20 días de finalizar el periodo-. Entre algunos actores gubernamentales se pensaba que la rápida aprobación de las iniciativas sería viable alcanzando una mayoría simple en el Congreso, evitando con ello una minuciosa deliberación con todas las fuerzas políticas, incluida la oposición que es minoría en el Congreso General. Una de las principales iniciativas de la reforma propuesta por Calde- rón fue la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, la cual

l9 Como ejemplo están las acciones de los movimientos sociales, periodistas, asociaciones cívicas, o los sujetos y colectivos que denuncian en los diversos medios alternativos de información o a través de las redes sociales; o que emplean el litigio estratégico y que combinan distintas capacidades y recursos para el proceso de información, su difusión y utilización.

rabia 1. Ingresos petroleros como porcentaje de 10s ingresos del sector público durante los últimos once años.

% 32.31 32.52 27.53 30.41 29.48 33.38 35.98 39.90 38.05 35.43 36.91

Elaboración propia. Fuente: Presidencia de la República (2010).

PU or una mayor apertura del sector petrolero a la inversión pri-

vada -~orhnea primordialmente- para profundizar su participación en la fase de explotación de hidrocarburos y la propiedad de idt-aes- tmctura en refinación, almacenamiento y transporte; ello, a través de la modificación de las leyes que restringían tal inversión; con la intro- ducción de un nuevo régimen de contrataciones similar a un modelo de asociación -partición de riesgo y renta-; y, con la legalización de contratos de riesgo -ya suscritos bajo la modalidad de los contratos in- centivad~~-. Dicha reestructuración, según sus diseñadores, daría una mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias, para la contratación y desarrollo en el sector.20

En esta lógica las iniciativas del Presidente Calderón planteaban cierta partición de la renta en explotación -esquema de incentivos- y la propiedad de infraestructura en ductos, transporte y almacenamiento, lo cual podría reducir el monto de los ingresos petroleros que Pemex obtenía como operador y propietario exclusivo de los bienes de explotación petrolera. Para entender el impacto económico del que hablamos hay que remarcar que durante los últimos once años, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio del total de los ingresos del sector público presupuestario (ver Tabla 1).

En virtud del visible impacto económico que tendría la reforma petrolera en México, además del peso simbólico e identitario que el petróleo tiene en el discurso político, aunado a la ausencia de infor-

El artículo 28 constitucional, en su párrafo cuarto establece la exclusividad de1 Estado para la explotación de áreas estratégicas, entre ellas petróleo y demás hidrocarburos; ~etroquímica básica; y otros sectores de energéticos.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci6n 6. Responsabilidad y de cuentas democrática ...

mación útil y canales de discusión para analizar las tesis de la refonn, en cuestión, surgió un vigoroso movimiento político y ciudadano ,,., el Distrito Federal -proyectado a nivel nacional- que buscó aumentar el flujo de la información, incidir en la formación de la opinión ~,j-

blica y en la evaluación del proyecto legislativo de reforma petrolera, Dicho movimiento después concordaría con la acción de legisladores de oposición cuyos actos lograron incidir en la configuración de las condiciones del proceso de debate parlamentario, dictaminación en el Senado, y de legislación de la misma. En este proceso, se fue integrando a la lógica del sistema de RDC la sinergia cívica de la presión social del movimiento, del flujo de información alterna en medios periodísticos y del cabildeo de las asociaciones cívicas con las fuerzas parlamentarias para abrir el debate.

Comencemos por describir al Movimiento nacional en defensa del petróleo y la soberanía nacional (MNDPSN), en cuyo seno se con- centró buena parte de la movilización ciudadana. Las bases socia. les del MNDPSN son de los sectores ciudadanos y militantes políticos de oposición, que tradicionalmente optan por la política contenciosa: movilización social, toma de espacios públicos y radicalización del discurso de También estaba integrado por amplios sectores sociales, por ejemplo: sindicato~,2~ estudiantes de universidades públicas, movimiento urbano popular 4 o m o la Asamblea de Barrios-, grupos de la tercera edad, comerciantes, transportistas y taxistas, artistas y colectivos c~lturales,2~ gremios artesanales, alter-

mundi~ta~, movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos étnicos; de entre los más visibles en medios informativos. Confluye también un amplio grupo de académicos que constituyen el Comité de ~ntelectuales en Defensa del P e t r ó l e ~ . ~ ~ Dicho Comité convocó y

diversos foros de estudios en materia de economía y políti- de tal manera que funcionó como un sector especialista

que formuló propuestas, procesó la información técnica y produjo sus insurnos para compensar la falta de información pública gu-

bernamental. Durante los primeros meses del año 2008 aquellas voces críticas

de la reforma fueron fustigadas o trivializadas en los medios. Este mediático del disenso fue muy favorable a la formación de

una corriente única de opinión alimentada con el flujo de informa- ción extraído de las tesis de las iniciativas de la reforma propuesta por el gobierno de Calderón -puntos clave de la exposición de motivos de las iniciativas-. Frente a este problema severo de asimetría informativa y la nula responsividad ante el cuestionamiento social, la movilización fungió como un mecanismo de presión y un sistema de divulgación in-formativa, ya que la comunicación en los mítines abarcó una amplia gama de redes que coordinaban la organización de otras movilizaciones, con un nutrido intercambio de materiales informativos inteligibles y didáct ico~.~~ No obstante, la función social del movimiento no se reducía al canje de información puesto que la inte-

21 En el MNDF'SN convergen ciudadanos partícipes de anteriores movilizaciones: 1) la "marcha del silencio" de 2005, convocada en contra del desafuero del entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador -candidato de oposición a la Presidencia de la República en 2006- a la que asisten cerca de 1,2 millones de partícipes; 2) del movimiento para impugnar los resultados de las elecciones presidenciales de 2006 y, 3) de la movilización de 2008 llamada "Sin maíz no hay país".

22 Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las políticas neoliberales de flexibilización laboral y de supresión de prestaciones sociales.

23 Colectivos como La Luciérnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros más

l4 Dicho Comité fue integrado entre otros por Bolívar Echeverría, José Emilio Pa- checo, Carlos Monsiváis; Lorenzo Meyer, Arnaldo Córdova, Víctor Rodríguez Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio Gershenson, Felipe Ocampo Toma, José Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jimbnez Espriu, Rosa María Cam- pa, AEedo Jalife, Rolando Cordera, Víctor Flores Olea, Enrique Semo, entre otros más.

En el MNDPSN se integraron las "brigadas blancas" de las "Adelitas", quienes junto a otros colectivos afines al movimiento distribuyeron diversos materiales informativos, tales como una colección de cuatro discos DVD titulados: "¡NO a la privatización del petróleo!" que contenían una selección de información técni- ca en lenguaje oral con un análisis de expertos sobre el diagnóstico oficial manejado en la comunicación de la reforma y el spot "Tesoro en aguas profundas"; y extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado.


racción entre ciudadanos permitió dosificar el espacio de la opinión pública con nuevos elementos de debate, y en este sentido, fungió como contrapeso a la corriente de opinión publicitada en los medios. El MNDPSN tuvo, en este sentido, una notable función de mejoría y socialización de la información. Con ello, la acción de 10s ciudada. nos y colectivos mejoró su función vigilante y crítica incluyendo 1, expresión de una opinión pública alterna26 sobre un tema tan contra. vertido pero con los insumos informativos adecuados para un debate racional. En este sentido, la táctica de producir información altema a la tesis gubernamental y forzar su presentación en el debate en los medios (llamada por el MNDPSN: "romper el cerco informativo") fue muy adecuada para complementar la débil informatividad y respon. sabilidad gubernamental y el fortalecimiento del DAI. Fue así que el movimiento no tuvo una lógica contestatariaper se, ni revolucionaria, o "subversiva" (Touraine, 2006: 266-267), como fue calificado por políticos, locutores e informadores en muchos medios que simpatizaron con la propuesta de reforma del g~bierno.~'

Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil -entendidar como agrupaciones civiles articuladas en tomo a beneficios públicos es. pecíficos sin fines de lucro- desempeñan una labor estratégica de en. lace, producción de información y debate experto; ya que por un ladc crean conexiones entre los mecanismos contenciosos del MNDPSN 1 su impulso al mayor flujo de información pública en las calles, mien. tras que por otro, generan propuestas alternativas a las tesis de la refor. ma, organizan espacios de análisis y disponen de ciertos medios para la difusión de información necesarios a la labor de los demás actores. Algunas de estas organizaciones son expertas en la agenda académica

26 Diferenciada de la opinión publicada en los medios masivos y desmarcada de la tesis suscritas por la comunicación gubernamental.

27 Varios términos despectivos se emplearon en la comunicación en medios masivo para describir la articulación cívico-legislativa: "toma de calles", "secuestro d las tribunas", "secuestro del Congreso", y "golpe de Estado". Un legislador ca racterizaba a la organización de López Obrador y su "resistencia civil pacífica como "la integración de un gnipo paramilitar". Léase, Pérez Silva (2008: sld).

6. Responsabilidad cívica y de cuentas democrática ...

jnstitucional de la transparencia, RDC O participación ciudadana y ,tras son especialistas en el sector energéti~o.~~

En el gremio periodístico se generaron un gran número de denun-

cias a partir de las cuales se lograron sustentar otras acusaciones por casos de corrupción ante el Ministerio Público, la Secretaria de la , Función Pública, o ante las comisiones especializadas del Congreso Mexicano. Las labores periodísticas e investigaciones de Contralínea, proceso, La Jornada, Reporte Índigo, MX, de miembros del Club de periodistas y de otros espacios, en su conjunto señalaron anomalías o la existencia del conflicto de intereses entre actores gubernamentales

funcionarios de Pemex que tenían negocios en la industria petrolera, corno lo fue el recordado caso M o d o en la asignación de contratos a familiares (Pérez, 2008 y Ramírez, 2008). Por otra parte, muchos

I

se comprometieron activamente con la demanda de infor- mación a través de las entidades gestoras de acceso a la información *ública -Instituto Federal de Acceso a la Información, entidades de kansparencia y unidades de enlace con la misma facultad-; con la

fusión de información a través de las redes sociales virtuales, radio televisión. Estas acciones conjuntas hicieron posible simplificar el lenguaje

ipecializado, que regularmente es complicado para el dominio pú- ico, y que así permitió la socialización de la información útil cuan- ) ésta se intercambió a través de vehículos más didácticos -folletos, scos, panfletos, etc.-. La apropiación social de la información útil

por vías alternas de comunicación y la conformación de una corriente de opinión pública autónoma retroalimentó con nuevos insumos al sistema de RDC democrática y brindó capacidades de interlocución a

S actores. Fue así que el mayor flujo de energía cívica, de insumos, : información y de relaciones sociales estructuradas en pos de lograr :neficios públicos del proyecto legislativo de reforma, permitió un

El Grupo de Ingenieros de Pemex Constitución de 1917, realizó el análisis de las iniciativas de reforma en tomo a la matriz energética, la desarticulación de los proyectos de infraestructura y la pertinencia de los nuevos modelos contractuales; por otra parte Fundar realizó un análisis de los dispositivos de transparencia y rendición de cuentas inscritos en las iniciativas de reforma (Fundar, 2008).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática ...

proceso decisional más legítimo con la interacción de actores gubernamentales y de ciudadanos. I

I En este sentido es importante resaltar que varias organizaciones

civiles y algunas clientelares se articularon con legisladores de oposi- ción del Frente Amplio Progresista para coordinar tácticas de presión política pero también para organizar diversos espacios de análisis. En

i 1

este tenor se celebró el Simposio Petróleo y seguridad energética, del 5 al 7 de mayo de 2008 para la discusión de otras alternativas a las iniciativas propuestas por la reforma de Calderón con los expertos de la sociedad civil. Esta producción de información, los señalamientos y las propuestas, lograron controvertir varios argumentos de la reforma del Ejecutivo Federal, en virtud de que algunas tesis de aquella con- tenían una carga de vicios lingüísticos y planteamientos subjetivos del problema que se sublimaban en el lenguaje propagandí~tico.~~ Fue en medio de esta sinergia que el día 10 de abril el Presidente Calderón difundió por cadena nacional su proyecto de reforma, el cual envió el mismo día ante el Congreso, no obstante que dos días antes, su Secretario de Gobernación, el presidente nacional de su partido (PAN) y él mismo, decían desconocer la próxima presentación de una reforma y su contenido (Herrera, 2008). Mientras tanto, en el interior del Congreso, Ricardo Monreal, entonces Legislador del Partido de la Revolución Democrática (PRD), coordinaba la toma de las tribunas y la huelga legislativa para impedir un proceso legislativo fútil, mientras que se coordinaban acciones en las calles con el IV~NDPSN;~~ las cuales se intensificaron a la par de la radicalización del discurso gubernamental critico de dichas acciones de responsa-

bilización. Fue así que el conjunto de acciones y la sinergia entre el MNDPSN y los legisladores de oposición lograron constreñir una

entre las fuerzas parlamentarias para la entrega de las njbunas y el establecimiento de un protocolo para la deliberación amplia de la reforma.

Impacto de la responsabilización cívica

30 Un grupo de mujeres activistas del MNDPSN, autodenominadas "adelitas", im- plementaría una táctica dilatoria para impedir una sesión en la que se acordda

29 Por ejemplo, en la publicidad de gobierno se llamaba reforma energética a lo que en verdad solo era una reforma al régimen legal de la explotación petrolera en Pemex; se usaba el término "reservas prospectivas" inexistente en el lenguaje téc- nico internacional, para referir la presunta existencia de reservas en yacimientos en aguas profundas; y, se proponía un modelo de explotación y de contrataciones similares a los modelos de "asociación" y "contratos de riesgo" pero bajo otro concepto.

1 el análisis de la sinergia observada en la organización de los ciudadanos destaca que el MNDPSN se articuló con asociaciones civiles y periodistas de diversas formas. Por ejemplo, en los mítines -cual

de formación de opinión- se compartía la información sobre la gica de la actual política petrolera y se hacía eco a la demanda de asignación de la renta petrolera al gasto social; el MNDPSN también ,, articularía con las denuncias periódicas de un conjunto de periodistas que se apoyaban en el análisis experto de los investigadores y en la difusión de información alterna de investigaciones que ya fluía en los medios. En esta dinámica, las asociaciones cívicas decodificaban in- formación y enriquecían el debate de especialistas con señalamientos y propuestas, mientras que el periodismo sacudía los medios con la denuncia de severos casos de corrupción alrededor de los procesos de licitación y contratación en Pemex. De esta manera las distintas estrategias y capacidades sociales se conjuntaron articulando los diversos recursos y objetivos de cada actor colectivo, haciendo uso del DA1 y la Ley?' combinando el ímpetu del movimiento social, la pericia de las

~ciaciones cívicas y la publicidad en medios del periodismo; para asc

una legislación al vapor de la reforma; cuando después del mediodía comenzaron un bloqueo en tomo a las calles del Centro Histórico para impedir el arribo e ingreso de los legisladores del PAN y del PRI a la sede del Senado de la República.

Invocando las obligaciones de transparencia en la LFTAIPG y los criterios de trans-parencia instituidos por el FA1 o, utilizando los recursos de revisión, entre Otras herramientas jurídicas.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participac 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática..

con ello llevar los reclamos sociales y la ciudadana allá del proceso electoral.

Juntos integraron procesos de información autónomos que madi ficaron la producción y difusión de la misma, ello permitió procesal nuevos insumos informativos para retroalimentar el flujo y la produc ción de conocimiento en torno a la problematización de la refoma de las nuevas demandas que nutrieron al sistema de la RDC y reorde naron la energía social hacia el debate cívico y discusión de demandar sociales disminuyendo así la tensión social de la coyuntura. De est: manera, la baja informatividad institucional registrada en el preludic del proyecto legislativo de reforma se compensó con la acción de los ciudadanos que amplificó el flujo informativo.

En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos naciona. les -de Mitofsky, Parametría, y Gea-Isa entre otros- alrededor del temi de una reforma en el régimen de Pemex, a finales de 2007 y principio! de 2008, registraban la presencia de una corriente de opinión favorable una posible reforma que coincidía con las propuestas gubernamentales 1 que tendía a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de 2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos que comenzaron a exponer información alterna en tomo al tema, se logró escalar en los medios el tópico de la reforma en Pernex como cuestión de interés iiacional. Ante este panorama, el gobierno federal implementó una agresiva campaña de publicidad para orientar a la opinión pública y convencerla de la necesaria reforma y de la "modernización"; tan sólo en Pemex se destinaron más de 220 millones de pesos al pago de 93 mil spots en 57 días, del 4 de marzo al 30 de abril de 2008; cuyo rembolso se hacía también con base en las "menciones" favorables a dicha reform: en los programas de la barra de entretenimiento y los noticiarios (Tinoco 2008: sld).

Esta estrategia de difusión intensiva del diagnóstico gubernamental en torno a las necesidades de Pemex permitió temporalmente inducir una opinión pública favorable a la propuesta del Ejecutivo; esto de acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual también formó parte del argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar que la opinión favorable hacia la reforma del Presidente registró 10s niveles más altos de aceptación de forma paralela a la intensidad de li

+ Afavor

En contra

Figura 1. Mitofsky: ¿Qué tan de acuerdo está usted en que se permita la inversión privada en la perforación de pozos petroleros?

Elaboración propia. Fuente: Campos y Penna (2008:5).

publicidad en los medios entre marzo y abril (ver Figura l), mientras que la producción cívica de información alterna -del MNDPSN, las asociaciones y los periodistas- comenzaba apenas a fluir. No obstante, una vez que la propaganda en pro de la reforma se confronta con un iayor flujo de información alterna, la favorable tendencia creciente e detiene al final del mes de abril -justo cuando termina la campaña

ae propaganda masiva de la reforma- y comienza incluso a decrecer hasta el punto en que dicha corriente de opinión se torna desfavorable al llegar al mes de julio (ver Figura 2 y 3).

Es importante recalcar que la fuerte movilización social en las calles y las acciones de las organizaciones y periodistas fueron acom- pañados de importantes acciones políticas de parte de la oposición partidista que se congregó en el Frente Amplio Progresista y que fueron estos quienes más apoyaron el debate y la deliberación en el Con- reso. Ello permitió la organización de los Foros en el Senado de la

6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática.. Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci

. .. - 7 ~ b r i l ' ' [ Junio

! Parametria . .__ . , ._ - . -. .-. . . - . -. . . - <. . - - _ _ . _ 2

Figura 2. Parametría: 'Usted está a favor o en contra de ampliar la participación de capital privado en la industria petrolera?

Elaboración propia. Fuente: Pararnetría (2008).

Figura 3. GEA-ISA: S e pregunta sobre la postura respecto de la participación de los privados en actividades de explotación etrolera y de la propiedad de

infraestructura. 32P

Elaboración propia. Fuente: GEA-ISA (2008a, b, c y d).

pepública?3 10s cuales fueron un efectivo medio de discusión de la reforma de Calderón y de difusión de información alterna.

Un primer análisis en las tendencias de las encuestas nos permite descubrir que aquellos niveles de aceptación de la reforma del Pre- ,idente decrecen a la par del mayor flujo de información y el debate

los cuales lograron una fuerte presencia primero en las calles y luego en los grandes medios de comunicación, y que obedeció a las acciones paralelas o a veces conjuntas del MNDPSN, el periodismo, y las asociaciones, ya que tuvieron un fuerte eco entre el público -cual

que evalúa y sanciona el ejercicio del poder señalaba Ber- nard ~ a n i n . ~ ~ Se debe enfatizar que en los resultados de los diferentes

se registraron los máximos niveles de aceptación de las propuestas de Calderón durante las dos primeras semanas de abril; lo cual coincidía con la campaña gubernamental en pro de la reforma y a la vez ajustaba con la baja información alterna en los medios de comu- nicación masiva (ver Figura 4.). Ésta situación cambió después de que las acciones del MNDPSN, asociaciones, periodistas y ciudadanos

l2 Las preguntas de la encuesta GEA-ISA (2008a, b, c y, d) fueron: febrero:¿está usted de acuerdo o en desacuerdo con que se permita legalmente la participa- ción privada, junto con PEMEX, en la exploración de las reservas petroleras del país?; abril 10: ¿(qué) particulares puedan operar y ser propietarios de tuberías, instalaciones y equipos para apoyar la producción petrolera del país?; abril 28: ¿Usted aprueba las reformas a la legislación en materia petrolera propuestas por el Presidente de la República?; y, julio: actualmente la explotación, transporte, distribución, almacenamiento y refinación de los hidrocarburos son actividades exclusivas del gobierno. ¿Está usted de acuerdo o no está de acuerdo que en esas actividades puedan ahora participar empresas privadas? GEA-ISA tiene como socio a Federico Reyes Heróles, hermano de Jesi leróles, Director de Pemex en 2008.

Ys Reyes I

- 83 El Senado organiza un total de 21 foros en el Congreso General, con un total de 162 expositores, del 13 de mayo al 22 de julio de : Bemard Manin (1998:72), añrma que la importan~ia ur; ia upinión pública en la "democracia de audiencias" radica en la capacidad que esta tiene en la conñgura- ción del mandato ya que el "poder discrecional del cuerpo gubernamental no significa poder irresponsable que el electorado funciona como una audiencia que responde a los términos que se le presentan en el escenario político".

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacibr 6. Responsabilidad cívica y rendicibn de cuentas democrática ...

Figura 4. Parametría: ¿La reforma energética busca privatizar o no Pemex?

Elaboración propia. Fuente Parametría (2008)

Si se demuestra que en la propuesta hay privatización 'usted cree que se debe o no se debe aprobar?

Figura 5. La desaprobación de la privatización, según la Consulta Mitofsky Fuente: Campos y Penna (2008: 8).

se conjuntó con las acciones políticas de los legisladores. Las encuestas también registran el cambio de las corrientes de opinión pública que dejan de favorecer la reforma de Calderón y sancionaron negativamente el signo privatizador de la misma -participación de los privados

la explotación petrolera y propiedad privada de infraestructura-. Dicha disminución en el nivel de aceptación de las iniciativas de

calderón fue más visible después del debate cívico-legislativo en el senado de la República que se verificó entre mayo y julio de 2008. Un

muy claro de la reacción institucional ante el rechazo de los respecto de la posible privatización implícita en las inicia-

tivas de reforma fue el spot: "Pemex no seprivatiza, se moderniza", el cual negaba el sentido privatizador que desde la oposición y la sociedad civil se le atribuía a la reforma.35 La encuesta de Mitofsky refería este rechazo ciudadano (ver Figura 5).

Cabe subrayar que el mayor flujo de información permitió el fortalecimiento del discurso crítico y del reconocimiento de la memoria colectiva que advertía sobre las secuelas de la privatización en el sector petrolero y en México; además de evidenciar la corrupción siste- mática y los errores de la gestión tecnócrata en Pemex. Este cambio en la informatividad y en los espacios de comunicación concuerda con la combinación del trabajo de los diversos protagonistas sociales encaminado a la ampliación de la información y a la afirmación de la responsividad de los actores gubernamentales en el proyecto legislativo. Este incremento en el contenido informativo se acompañó de la organización de espacios de retroalimentación y debate informativo en el que se conjuntaron las energías de los agentes gubernamentales, las entidades públicas y los ciudadanos cuya sinergia generó un proceso legislativo más responsivo a la demanda social y con la interlocución de los interesados.

35 La encuesta de consulta Mitofsky, así lo refería: . . ."En este momento, (abril 24- 29, 2008) por lo que usted ha escuchado, ¿considera usted que los diputados y senadores deben o no aprobar esta reforma? No: 42.6; Sí: 36.3. (. . .) ¿La iniciativa propuesta en este momento incluye o no incluye la privatización de todo o de alguna parte de PEMEX?; la respuesta, según Mitoksky fue: "De todo o alguna parte: 60.6 (31+29.6); No incluye: 14.6" (Campos y Penna, 2008: 6-7).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participació~

Es necesario subrayar que a pesar de las restricciones en medios masivos para el acceso de las voces críticas a la reforma, la informa. ción alternativa sí encontró acomodo en los principales espacios de los grandes medios como efecto de la retroalimentación mediática con las audiencias, logrando con ello equilibrar el fiero despliegue de recursos y gasto en medios que realizaron las entidades de la App en favor de la reforma del Ejecutivo Federal. Así fue como los actos conjuntos entre ciudadanos y políticos modificaron los entornos del sistema de RDC, el nivel de transparencia, el caudal de información y los mecanismos de interacción entre ciudadanos y gobierno y con ello, la informatividad, responsividad y la exigibilidad en el proceso de legislación de la petrolera.

A partir de la articulación entre la responsabilización cívica y las acciones del poder legislativo, las propuestas generadas en los foros del Senado de la República se tradujeron en modificaciones a las iniciativas de reforma del Ejecutivo Federal. Por ejemplo, se instituyó ex profeso, el Consejo Nacional de Energía, mismo que se encargaría de integrar un Foro Consultivo para la Estrategia Nacio- nal de Energía, con la participación del "sector social", para norrnar la política petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la sociedad civil, según el Decreto que reforma y adiciona el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). Además, se modificó la lógica inicial de la reforma del Ejecutivo respecto de la figura del consejero profesional, el cual, aunque deberá ser propuesto por el Presidente de la República, tendrá que ser ratificado por el Senado de ~ e p ú b l i c a ; ~ ~ con lo que se logró equilibrar la iduencia del Ejecutivo Federal sobre el Consejero Profesional. Fue así que las condiciones de legislación de la reforma se modificaron generando cambios significativos en las iniciativas del Presidente Calderón.

-- 36 Según el artículo 8" de la Ley de Petróleos Mexicanos, el "Presidente de la Repú-

blica someterá sus designaciones a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión Permanente, para su ratificación por mayoría absoluta."

6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrática..

La hformación, subsidio de la RDC democrática en la reforma petrolera

~n el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsa- bi]ización cívica impulsó un mayor flujo de información que permitió &sidiar el proceso político del proyecto legislativo de reforma en

más responsivos e interactivos -en las calles, los medios o en las instituciones- y que permitió a los agentes del sistema de RDC -actores civiles, gubernamentales y entidades públicas- organizar la información y su energía en la estructuración de mecanismos de re- troalimentación -políticas y dispositivos de responsividad del gobierno- y de asignación de responsabilidades -sanciones prospectiva y

y opinión pública-. El mayor flujo de información útil y accesible a todo público en

tomo al proyecto de reforma favoreció la transparencia en la toma de decisiones, la mayor responsividad de los actores gubernamentales y permitió la permanente vigilancia y evaluación de las justdcaciones y decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la representación responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, también existieron enormes esfuerzos y recursos conjugados de distintos actores para bloquear la acción de la respon- sabilización cívica. Como ya se ha señalado antes, la informatividad institucional tenía importantes carencias y su desarrollo se acotaba por la publicidad gubernamental de la reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislación y que además carecía de un coherente proceso de justificación y legitimación política. En este sentido cabe destacar que concurrieron prácticas de actores gubernamentales y de otros con el suficiente poder -empresarios o líderes de opinión- que repulsaron el flujo libre de la información y de la participación activa de los ciudadanos en este proceso de decisión3'

37 Algunos funcionarios sostenían que el público era incapaz de comprender temas tan técnicos como la reforma, otros se pronunciaron por reducir la participación ciudadana al entorno electoral, en este sentido Germán Martínez, el dirigente +

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participa

Existía también un doble efecto perverso de las acciones empleadas para el control discrecional del flujo informativo, pues por un lado 1, información sesgada menguaba las funciones de evaluación y sanción del proceso de toma de decisiones y por el otro, la opacidad en el manejo gubernamental del gasto en medios permitía una excesiva san. gría publicitaria que, al transferir recursos públicos hacia los grandes medios de comunicación obtenía para sí el apoyo de los medios y un, legitimidad mediáticamente sustentada; además de que se distorsiona. ba la función crítica que deben cumplir los medios informativos en la democracia.38 En consecuencia, la corriente de opinión publicada em los medios suponía el apoyo social a la reforma planteada por Calde rón, y el bombardeo publicitario abrumaba todo discurso crítico en la calles y en los nacientes espacios de discusión. Esto dejaba fuera a U

caudal de actores e información vital que podrían enriquecer y legiti mar el proceso legislativo de las iniciativas además de que se limitab la libertad de expresión y el derecho a la información.

El pronunciamiento de los líderes de opinión más influyentes en la conformación de la opinión pública y de los voceros de los grande medios de comunicación -empresas muy beneficiadas con los multi millonarios gastos de la propaganda gubernamental-39 también repre sentó un fuerte obstáculo a la responsabilización cívica; además del

del Partido Acción Nacional -donde milita el Presidente- rechazó una delibera- ción de la reforma con la incorporación de la opinión pública, o de una consulta arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la de- finición de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una mayoría que la aprobase.

38 LOS legisladores del FAP señalaban que Calderón había gastado aproximadamente "30 mil millones de pesos para defender y publicitar su reforma" lo que costaba, según ingenieros petroleros, una refinería para gasolinas. Véase, la Jornada, 22 de julio de 2008, política, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles, por ejemplo en la Cuenta Pública 2008.

39 El gobierno de Felipe Calderón ha erogado en publicidad más de 21 mil millonei de pesos en cinco años de gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones quc gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 201 l), la mayor parte de estos ejer cicios se ha destinado a las dos principales televisoras de México.

ica y rendicit ,n de cuentas democrática ...

del discurso en los medios, que legitimaban el proceso expedito de reforma bajo una lógica de reciprocidad -intercambio de fa-

Por tales condiciones la posibilidad de conformar una esfera pública con un debate plural era muy baja. De hecho, diversos espa- c io~ en los medios de comunicación de periodistas y comunicólogos en los cuales se daba voz a las posturas con discurso crítico de la reforma de Calderón padecieron algún tipo de re~tricción.~~ En este mismo plano, las facultades discrecionales de los agentes burocráticos en la

manejo, y clasificación de la información permitían que la opacidad porosa menguara los insumos informativos que luego re- cibían investigadores, periodistas y los mismos entes públicos para sus labores de vigilancia y fiscalización. La baja informatividad gubernamental sumada a la poca accesibilidad a la información alternativa, y la ausencia de espacios institucionales de expresión y debate público, da- ñaban seriamente las legítimas intenciones que podría tener la reforma. En este sentido, uno de los más grandes peligros que pueden señalarse fue la deficiencia de información confiable y oportuna que permitiera formar juicios y que caracterizó a la publicidad inicial del proyecto legislativo; lo cual ponía en riesgo toda la lógica sistémica de la RDCD que en principio requiere de información completa e imparcial.

Sin embargo, se debe destacar también la función vital de acceso a la información garantizada por el IFAI y sus entidades, lo cual permi- tió la revelación de información útil para la evaluación cívica y gubernamental. Estos insumos hicieron posible articular labores de socialización de la información, de análisis y de denuncias del periodismo de inves- tigación, permitiendo así la gestión social de la información y la forma- ción de una opinión pública con más autonomía y elementos racionales.

40 De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el ex Presidente Fox, otorgó en estímulos fiscales a un gmpo de empresarios la cantidad de 680 mil millones de pesos, que sumados a los otorgados en 2007 por Calderón suman un total de 850 mil millones de pesos. Léase, La Jornada (2007: 7).

41 Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodríguez, Ricardo Rocha y José Gu- tiérrez Vivó, padecieron recortes en los horarios de transmisión de sus programas, además de que también fue cerrado el espacio televisivo del que disponía el movimiento político de oposición que se transmitía por Televisión Azteca.


Conclusión

La intervención de los ciudadanos en el proceso legislativo de la 1

forma en funciones de vigilancia y de sanción -opinión pública evaluaciones retrospectiva y prospectiva- fue crucial para activar m canismos de transparencia, deliberación y rendición de cuentas q, acotaron las capacidades discrecionales del Ejecutivo federal y de 1 actores gubernamentales o privados que podrían beneficiarse de legislación laxa de la reforma y cuya complicidad podría desencad nar en beneficios particulares. Y que por lo tanto bajo el contexto , discrecionalidad, corrupción sistémica, e impunidad era obligator evaluar bajo la luz de la vigilancia soberana de los ciudadanos. Fi así que las diversas tácticas y acciones de responsabilización cívi, disminuyeron la opacidad del proceso de toma de decisiones hacia reforma petrolera, subsanando el bajo flujo de información; la des8 ticulación entre las demandas ciudadanas y la respuesta de gobiem la desigualdad de recursos, capacidades y de poder entre los misma así como las asimetrías entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Tar bién, las acciones conjuntas de responsabilización derivaron en asignación efectiva de costos políticos con miras a la próxima ele ción y que lograron modificar los balances en las corrientes de opinic pública y la correlación de fuerzas parlamentarias, reduciendo el pod de negociación de los partidos dominantes y de los cabilderos priv dos profesionales.

Respecto a la sinergia cívica-legislativa, los espacios deliberativc en el Poder Legislativo -en el Simposio de la Cámara de Diputados en los foros del Senado de la República- conformaron un ágora qi permitió la deliberación en el proceso de justificación; además de qi se consiguió en gran medida el evaluar a los funcionarios que promi vían la reforma bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarle al interés público. También es cierto que en dichos foros se pudieron escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes excluidas. Además, la deliberación entre actores gubernamentales y ciudadanos en los foros legitimó el proyecto legislativo de reforma y la dictarnina- ción final del Poder Legislativo. Las enérgicas acciones de ciudadanos y legisladores de oposición sacudieron los balances entre las fuerzas

6. Responsabil

-

y rendición de cuentas democrática ...

del Congreso que luego condicionaron el desarrollo de la legislación sobre la reforma y, en ésta, los contrapesos en el seno del Consejo de

en Pemex. Sin embargo no todos los resultados fueron positivos. La reforma

de 2008 instauró nuevos órganos y agentes, bajo la inñuencia del Ejecutivo federal, con nuevas facultades para classcar y reservar dormación en principio pública y les facultó para la realización de

discrecionales de acuerdo a criterios poco claros; con lo cual se fortalecieron las capacidades de influencia que tiene aquel en la gestión de la paraestatal. Esta última acción corrobora una premisa del enfoque sistémico aquí referida de que ciertos actores gubernamentales -en tanto agentes- buscan aislar el sistema burocrático de

interacción con otros entornos sistémicos sociales radicando límites al flujo de la información y reforzando sus cuotas de control sobre sus dominios. Es decir que en el sistema burocrático donde juegan los actores gubernamentales se busca fortalecer la capacidad de gobierno por medio de la simplificación de las interacciones e influencia externas y de la reducción del flujo de información (entropía) mientras que en el sistema de la RDCD -donde se desenvuelven los ciudadanos- se persigue a través de la asignación de responsabilidad cursos de acción (políticas) que puedan fortalecer el vinculo representativo -responsa- bilización cívica-; lo cual tiende a incrementar la complejidad de interacciones internas y externas (neguentropía) cuyo insumo organizador vital es la información.

Un hallazgo importante fue el de la dinámica estructuradora que consintió el mayor flujo informativo y que de forma contra intuitiva a lo que plantearon algunos defensores del aislamiento burocrático q u e así suponían una óptima deliberación de la reforma- no solo no volvió caótico dicho proceso, antes bien, redujo asimetrías de información, canalizó la energía de la demanda social a un proceso consultivo y de debate y, brindó legitimidad al mismo. Otro descubrimiento relevante fue el observado en el comportamiento de la opinión pública -vista como mecanismo para direccionar y sancionar a la política- a la cual diversos actores gubernamentales y de medios buscaron operar a tra- vés de una dispendiosa campaña en medios masivos para generar una mayoritaria percepción favorable a la reforma propuesta por el Pre-

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrhtica ...

sidente como factor estratégico para la legislación laxa de la misma. 1 actor gubernamental con métodos y recursos distintos que antes bien En este caso, también de manera contra intuitiva, las acciones cívicas ,lebieran de combinarse en lugar de distanciarse. Por ende se deben de de difusión de información lograron revertir el sentido de la opinión pública -después del mes de abril y hasta el mes de julio-, no obstante

fortalecer los vínculos entre ciudadanos, organizaciones civiles, imtitu- ,.iones y actores gubernamentales para integrar un dinámico sistema de

el enorme diferencial de recursos empleados por los ciudadanos y por endiciÓn de cuentas en democracia. los actores gubernamentales y empresariales.

Ahora bien, respecto de los riesgos que conlleva la dinámica de la responsabilización cívica como motor democratizador del ejercicio de gobierno, se debe subrayar que en virtud de que la implementa~ió~ temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso que puede trastocar el desempeño de las funciones de actor &benia- mental, es por tanto necesario articular con cuidado los mecanismos necesarios para mantener la responsabilización cívica dentro de los niveles adecuados de una sana incidencia, esto es, sin excluir la vital función de refrendabilidad ciudadana -proceso de vigilancia, evalua- ción y sanción cívicas-, pero sin que ello signifique una licencia para hacer de la presión política un modelo de participación cívica.

Además de que un sistema de RDC democrática no debería de responder tan marcadamente a los liderazgos de los políticos y de la política contenciosa como catalizadores de la convergencia de las sinergias sociales en funciones de contraloría. Tampoco debiera depender de que los diversos actores sociales registren empatia para integrar dichas funciones, ni de que cada protagonista se limite a un rol exclusivamente en el ámbito de su competencia y con sus propios recursos, puesto que ello dejaría el proceso de gestación de la responsabilización cívica en las grandes coyunturas lo cual reduciría a un mínimo la posibilidad de que tal fenómeno se verifique como un proceso democrático permanente. Por el contrario, las funciones de gestión de la información pública, monitoreo y sanción cívica deben de aprenderse y entrelazarse naturalmente entre los actores. Ello nos invita a reflexionar que no obstante la singular convergencia registrada en el caso de la reforma, este hecho no implica que los actores partícipes en ella ya hayan tomado plena conciencia de las acciones conjuntas que pueden articular en pro de la transparencia y de la RDC demo- crática. Esto significa que aún persisten las diferencias entre los sectores sociales aventajados respecto de otros marginados, debido a las distintas capacidades que cada uno desempeña al momento de responsabilizar

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participación 6. Responsabilidad cívica y rendición de cuentas democrcitic L..

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Notas sobre los autores

Eduardo Bautista Martínez

Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma Metropo- litana, Unidad Xochimilco. Integrante del Sistema Nacional de In- vestigadores CONACYT. Desde 1998 y hasta la fecha, se desempeña como Profesor Investigador del Instituto de Investigaciones Socioló- gicas de la Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca. Es integrante del Cuerpo Académico Estudios políticos en donde cultiva las líneas temáticas relaciones de poder, cultura política y movimientos sociales. Es autor del libro Los nudos del régimen autoritario. Ajustes y continuidades de la dominación en Oaxaca, editado por Miguel Án- gel Porrúa, México, 20 10.

[email protected]

Clara Inés García 7

Socióloga de la Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Investiga- dora del Instituto de Estudios Regionales, (INER), en la Universidad de Antioquia, Colombia. Miembro del Observatorio para el desarrollo

Me 1. Estado, partidos y actores sociales Notas sobre los autores l

ntegral, la convivencia ciudadana y el fortalecimiento institucional, ODECOFI) del Centro de Excelencia patrocinado por Colciencias. 'ublicó: con Clara Inés Aramburo (Eds) (201 1). Geografas de la gue- Ora, el poder y la resistencia. Oriente y urabá antioqueños, 1990 - 1008. Bogotá, Ed CINEP-INER-ODECOFI.

[email protected]

Sergio García

4ntropólogo social por la ENAH. Su trabajo profesional se ha dado :n las organizaciones de sociedad civil dedicadas a la promoción so- :ial y derechos humanos. Sus temas de investigación y publicaciones se relacionan con sociedad civil, participación ciudadana, donativos y filantropía y marcos legales leyes y fiscales para el sector no lucrativo. Actualmente trabaja temas relacionados con prevención social de las violencias y del delito.

[email protected] \

Beatriz Gómez Barrenechea

Profesora investigadora titular de la Universidad de Guadalajara y docente a tiempo parcial en la Universidad PedagÓgicamNacional, campus Guadalajara. Tiene estudios de licenciatura en Sicología social (Universidad Católica del Perú), Maestra en Ciencias Sociales (Universidad de Guadalajara), estudios de doctorado en Estudios La- tinoamericanos (Universidad Nacional Autónoma de México). Ejes de trabajo e investigación: cultura política, trayectorias de vida en actores sociales emergentes, procesos educativos, interculturalidad y relaciones sociales de género, movimientos sociales en América Lati- na, movimientos de mujeres y construcción de ciudadanías. Publicó: "Saberes ancestrales y reconocimiento de derechos: nuevos espacios para las mujeres indígenas de las Américas", en Del Campo, Esther: Mujeres Indígenas y Políticas públicas en América Latina, Madrid, Editorial Fundamentos, 20 1 1.

Felipe Hevia \

Doctor en antropología (CIESAS). Profesor-investigador CIESAS- Golfo. Investigador Nacional (nivel 1). Líneas de investigación: par- ticipación, contraloría social, sociedad civil, combate a la pobreza y educación.

[email protected]

Tamil Kendall

Maestra en Comunicación por la Universidad de Simon Fraser y can- didata a Doctora en Estudios Interdisciplinarios (Antropología y Cien- cias de la Salud) por la Universidad de Colombia Británica (UBC), ambas en Canadá. Ha trabajado por más de diez años como investigadora con diversos organismos de la sociedad civil, gubernamentales, e internacionales en América Latina y el Caribe. Su área de especiali- zación es género, VIH y políticas en salud. Las líneas de investigación que está explorando actualmente en este campo incluyen los derechos humanos con enfoque en los derechos sexuales y reproductivos, mi- gración, y los roles de la sociedad civil organizada en la definición de prioridades en salud (a nivel local e internacional), procesos de toma de decisión y rendición de cuentas.

Cécile Lachenal

Doctora en Derecho Público por el Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad de la Sorbona Nueva-Paris 3. Ac- tualmente es Coordinadora Académica de Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Sus temas de investigación son: derechos de los pueblos indígenas y género, movimientos sociales, pluralismo jurídico, desarrollo y derechos humanos.

[email protected] .rnx

'arte 1. Estado, partidos y actores sociales Notas sobre los autores

Ornar Manríquez

Licenciado en Ciencia Política y Administración Urbana por la Uni- versidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), con estudios de Ingeniería por el Instituto Politécnico Nacional; Diplomado en In- dustrias Extractivas por la Pontificia Universidad Católica del Perú y en Dinámica No Lineal y Sistemas Complejos por la UACM. En- sayista en temas de democracia, movimientos sociales, rendición de cuentas e industria petrolera. Estudiante de posgrado en Ciencias So- ciales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC- SO). Consultor independiente en Fundar, Centro de Investigación y Análisis, A.C.

[email protected] [email protected].

Mariana Mora

Investigadora del área de derechos humanos de Fundar, Centro de Análisis e Investigación e investigadora- profesora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIE- SAS- México). Es doctora en antropología social por la University of Texas-Austin (2008) y maestra en estudios latinoamericanos por la Stanford University (2002). Sus temas de investigación incluyen, movimientos sociales, derechos de los pueblos indígenas y género, violencia y la formación del Estado. Sus publicaciones más recientes incluyen, Luchas muy otras": Zapatismo y autonomía en las comunidades indígenas de Chiapas (coordinadora junto con Bruno Baronnet y Richard Stahler-Sholk. 2011); y capítulos en los libros, Global ción, Justicia y Derechos Indígenas desde una perspectiva de Gér y Poder: Una propuesta comparativa (Coordinado por María Teresa Sierra, Rachel Sieder, Rosalva Aída Hemández Castillo. 2012); Con- tracorrientes: Apuntes sobre igualdad, diferencia' y derechos (editado por Marco Aparicio. 201 1 .); La autonomía a debate: políticas de nocimiento y Estado plurinacional en América Latina (Co-editad Miguel González, Araceli Burguete, Santiago Ortiz. 20 10).

[email protected].

reco- lo por

Lucio Oliver Costilla

Doctor en Sociología (1972) por la UNAM, México. Posdoctor en Sociología política por la Universidade Federal do Ceará (Brasil). Profesor titular C de tiempo completo, adscrito al Centro de Estudios Latinoamericanos de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. SNI 1. Investigaciones sobre Acumulación de capital, Es- tado en su integridad, ciudadanía y movimientos sociales en América Latina (México, Brasil, Bolivia, Argentina y Colombia). Docencia en el Posgrado en Estudios Latinoamericanos de la UNAM: Problemas teóricos y metodológicos del análisis social y político de América La- tina. En la Licenciatura en Sociología: taller de Teoría Social Contem- poránea (Gramsci).

[email protected]

Kristina Pirker

Socióloga y Doctora en Estudios Latinoamericanos por parte de la Universidad Nacional Autónoma de México, (UNAM). Becaria pos- doctoral de la Coordinación de HumanidadesIUNAM en el Centro de Investigación sobre América Latina y el Caribe de la UNAM (201 1- 2013). Entre 2005 y 201 0 formó parte del equipo de investigadores e investigadoras de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Sus líneas de investigación son: movimientos sociales, movimientos guerrilleros y militancia en Centroamérica, participación ciudadana y democracia en América Latina.

[email protected]

Juan Manuel Ramírez Sáiz

Doctor en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Políticas y So- ciales de la Universidad Nacional Autónoma de México, (UNAM). Profesor e investigador del Instituto Tecnológico y de Estudio Superio- res de Occidente, (ITESO). Interesado en el estudió de los movimientos sociales y de la ciudadanía. Ha publicado: Ciudadanía Mundial,

'arte l . Estado, partidos y actores sociales

!006; El acceso a la información pública g-ubernamental, 2008; Me- !rópolis, asociaciones vecinales y megaproyectos urbanos, 201 0; La ~obernanza y los Consejos Económico-Sociales, 2012.

[email protected]

Patricia Safa Barraza

Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Antropología Social por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Profesora-investigadora del CIESAS en Occiden- te. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, (SNI), Nivel 11, miembro de la Academia Mexicana de las Ciencias. Ha publicado: (con Jorge Aceves Lozano) (2009) Relatos de familia en situaciones de crisis. Memorias del malestary construcción de sentido, CIESAS. Yecinos y Yecindarios en la Ciudad de México. La construcción de la identidad local en Coyoacán, México, CIESAS 1 Porrúa, 200 1.

[email protected]

Agustín Santella

Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. In- vestigador del CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires (IIGG-UBA). Pro- fesor Adjunto interino de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Docente del Doctorado en Ciencias Sociales de la UBA y de Historia de UNLP. Investiga sobre conflictividad laboral, relaciones laborales, acción colectiva, sociología del sindicalismo, y teoría social e histórica.

[email protected]

Gabriela Scodeller

Doctora en historia, investigadora del Consejo Nacional de Investiga- ciones Científicas y Técnicas, (CONICET) en el Instituto de Investiga-

Notas sobre los autores

ciones Gino Germani de la Univers Buenos Aires, (IIGG-UBA). Investiga sobre el movimiento obrero en Argentina, se focaliza en la conflictividad política intragremial así como en la importancia de los procesos de formación de clase. Actualmente indaga sobre experiencias de formación político-sindical en América Latina.

[email protected]

Pablo Tepichín as so Politólogo y Maestro en Teoría Crítica. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM y de la Universidad Iberoameri- cana. Imparte: Procesos Políticos, Pensamiento Político Mexicano, y Ética y Política, respectivamente. Interés en las teorías de Carl Schmitt y de Slavoj Ziiek. Publicó un ensayo Slavoj i i b k : Filosofía y crítica de la ideología, libro coordinado por la Universidad Iberoamericana, 2011.

Licenciada en Comunicación Social. en la Universidad Nacional de Córdoba Argentina; Diplomada en Estudios Avanzados de la Universi- dad Complutense de Madrid. Actualmente colabora en la Universidad Nacional de Córdoba; como Doctoranda. en la Universidad Complu- tense de Madrid. Las líneas de investigación están relacionadas a las prácticas de comunicación en movimientos sociales de Córdoba Ar- gentina y las articulaciones entre dichas prácticas y políticas de comu- nicación.

Rubén AntonioValdés Núñez

Licenciado en Psicología por la Universidad del Valle de México, Campus Tlalpan. Es presidente del Comité de Usuarios con VIH de

irte l . Estado, partidos y actores sociales

1s Servicios de Salud del Instituto'Nacional de Enfermedades Respi- itorias .(USINER), desde su creación. en 2005. , .

, . , , desaruh6Jprodigy.net.m~ r . f

, , . . . , . . .

! : . . . . , . . . I .

Felipe Varela Ojeda

igresado de la carrera de Relaciones Internacionales de la Facultad le Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Es investigador en el lrea de Transparencia y Rendición de Cuentas de Fundar, Centro de hálisis e Investigación A.C. Sus líneas de investigación son acceso a a información, transparencia y rendición de cuentas con énfasis en el )resupuesto federal asignado a la prevención del VIWsida en México.

[email protected]

Carmen Elena Villacorta

Licenciada en filosofia por la Universidad Centroamericana José Si- neón Cañas UCA (San Salvador, El Salvador, 2002), misma insti- ación en la que se desempeñó como analista política, articulista y iocente. En 20 10 obtuvo la Maestría en Estudios Latinoamericanos ie la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). En la ac- nalidad, cursa el Doctorado en el mismo programa de Posgrado. Sus ;emas de investigación son: teoría de la democracia en América Latina y construcción de la democracia en El Salvador.

[email protected]

Esta edición se termino de imprimir en enero del 20 13 en Encuadernaciones Maguntis, S.A. de C.V.

Batalla de Calpulalpan Lt. 1876 Mz 164 Col. Leyes de Reforma, Iztapalapa C.P. 093 10 Tel. 56 40 90 62

1

Responsabilización cívica y rendición de cuentas democrática

Acciones cívicas para transparentar el proceso legislativo de la reforma petrolera.

(México, 2008).

Omar Manríquez.

La democracia representativa está regida por una serie de principios de gobierno cuyos

pilares subyacen en la rectoría del estado de derecho y de la soberanía popular –interpretada

como autogobierno de los ciudadanos– entendida como una compleja relación contractual

entre ciudadanos y gobierno que implica certeras responsabilidades; y en donde la máxima

publicidad de los actos del gobierno –antítesis del secreto de Estado– la distinguen del

autoritarismo. La solidez de la democracia, explicada como el conjunto de reglas procesales

para la toma de decisiones colectivas [que propicia] la más amplia participación posible de

los interesados (Bobbio, 1984:53), se manifiesta en la interacción armónica que existe entre

el autogobierno, el estado de derecho y la participación de los ciudadanos en la

configuración de los actos de aquel.1

En este sentido, la institucionalización de la accountability –traducida al español como

rendición de cuentas (RDC) –2 entendida como “la obligación del poder de sujetar sus actos

al escrutinio público” (Schedler 2004:16-18), establece una serie de relaciones entre

ciudadanos y gobierno que son un sostén importante en la consecución del estado

democrático responsivo con la sociedad y sus necesidades. Ahora bien, la RDC de acuerdo

al concepto de Andreas Schedler (2004:20) está integrada por tres elementos

fundamentales: 1) información y 2) justificación, componentes de la dimensión de la

answerability –que es la disposición a responder, trasladado al español a veces como

respondibilidad o responsividad,–; y, 3) sanción, la dimensión del enforcement –la

exigibilidad de la ley–. Por ende y en virtud de que la RDC también hace posible que el

poder público sea escrutado por los ciudadanos, es preciso imaginar esta relación más allá

del mero rito protocolario y comprenderla como un conjunto organizado de procesos –un

sistema– para la estructuración de interacciones definidas –sinergia– a partir del mayor

suministro de información introducida –neguentropia– (Gil-García, 2009:1-10). Es así que

las acciones ciudadanas podrían incidir en la toma de decisiones en el sistema político

Licenciado en Ciencia Política y Administración Urbana, por la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Se

desempeña como consultor independiente en Fundar A.C. 1 La participación cívica es sustantiva a la democracia representativa y ésta es un indicador de su solidez, en

ello coinciden diversos autores clásicos y contemporáneos como J. J. Rosseau James Madison, John S. Mill,

Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak (Norris, 2002:311). 2 Andreas Schedler (2004:15) apunta que la traslación en español de “rendición de cuentas no recoge a plenitud

el concepto de accountability”.

2

integrando un subsistema de incentivos positivos y negativos; lo cual facilitaría la

exigibilidad del vínculo de la representación política y de la verificación de la

responsabilidad política (Manríquez, 2011).3

Por ende, en este trabajo hacemos una primera exploración para identificar dichos

componentes, ciertas correlaciones y tendencias del sistema de RDC, cual instrumentos de

investigación (Sartori, 1984:285) para observar y problematizar el conflicto entre los actos

organizados de los ciudadanos y los del gobierno en torno a la arquitectura de la

información, justificación y sanción –la RDC– en los procesos de toma de decisiones; para

así tener una abstracción teórica que extraiga de la complejidad de la RDC los conceptos y

elementos para un mejor análisis en la ponderación de los fenómenos de participación

cívica que concurren en la construcción de la RDC y del derecho al acceso a la información

(DAI).4 Ello a través del análisis del proceso político y legislativo de la reforma petrolera o

energética de 2008, en donde se observaran los cambios en las relaciones entre ciudadanos

y gobierno a partir de la acción cívica –de los colectivos más protagónicos– sobre los

procesos de producción y difusión de la información y formación de opinión pública

autónoma,5 que así sujetan a los actores gubernamentales en sus responsabilidades. Los

hallazgos permitirán ponderar la evolución de los atributos de la RDC a partir de la

observación de las relaciones sistémicas.

Rendición de cuentas y responsabilización cívica.

Para que los principios de gobierno que rigen a la democracia representativa se traduzcan en

participación ciudadana que construya ciudadanía, legitimidad y gobernabilidad, entonces

la rendición de cuentas democrática se debería distinguir de las formas administrativas de

regulación y sanción del ejercicio de gobierno que se practiquen fuera de las democracias

liberales. En tal sentido la publicidad y la transparencia deberán tener una mayor jerarquía

que la discrecionalidad, la cual podrá contar solo con ciertos márgenes de acción

justificados y limitados por la ley. En esta lógica –axiológica– los atributos de la rendición

de cuentas democrática (RDCD) habrían de ser: “1) informatividad: que es la capacidad de

3 En esta investigación entendemos que la responsabilidad es el efecto de una relación política que reconoce “la posibilidad

de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsión” (Fornero, 2004:922-923). 4 Esta reflexión es necesaria para evitar la desintegración del concepto de RDC ya que ahora es un desliz muy

común el que se categorice como “rendir cuentas” a ciertos procedimientos o protocolos de difusión de

información. Por ejemplo se afirma cumplir con la RDC cuando se emite un informe de gobierno, con la

publicación de información en un portal del internet o, con la difusión de la exposición de motivos de una

iniciativa de ley; y de esta manera se está confundiendo el proceso con el sistema. 5

La opinión pública puede interpretarse como un mecanismo de sanción (retrospectiva) o de dirección

(prospectiva) del accionar del ente público; en este sentido sería muy sana la existencia de una opinión pública

autónoma diferenciada de la opinión publicada en los medios masivos y del discurso de la comunicación

gubernamental que así pudiera asignar una sanción retrospectiva o prospectiva respecto de aquel accionar.

3

las entidades públicas para producir información útil; 2) responsividad: que es la

disposición de responder a las demandas de aquellas entidades y a las de los ciudadanos; 3)

responsabilidad: interpretada como la capacidad sustantiva de actuar admitiendo límites y

consecuencias ya establecidas; y, 4) exigibilidad: que comprende la capacidad de ejercitar

las facultades sancionadoras constituidas (Manríquez, 2011:87). Es por tanto que un

proceso de RDCD se fortalecería con la demanda cívica de información útil que ampliaría la

informatividad y la responsividad de los entes públicos, asimismo reforzaría los

mecanismos de asignación de responsabilidades y de sanción institucional o cívica –

exigibilidad–; mientras que la responsabilidad como atributo compartido por el actor

gubernamental y el ciudadano –corresponsabilidad– fomentaría la participación ciudadana

activa en el proceso y en la producción social de entornos adecuados para la interacción

entre ciudadanos y gobierno a partir de la información generada .

Ahora bien, según la metáfora espacial de Guillermo O’Donnell (1998), existen tres tipos

de RDC: la horizontal, que se constituye de las relaciones institucionales de regulación y

sanción del ejercicio gubernamental y de los controles o sanciones legales que se verifican

“longitudinalmente (O’Donnell, 1998:18); la RDC vertical-electoral,6 en la que son los

ciudadanos quienes regulan al cuerpo de gobierno a través de las elecciones y; la RDC social

–societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002:17-22)– la cual se verifica cuando los

ciudadanos a través de ciertos mecanismos, más allá de la elecciones, coaccionan la

capacidad de respuesta del gobierno respecto de un tópico, fincándole diversos costos –ya

sean políticos, éticos o de gobernabilidad–.

Sin embargo, en la realidad hay diversos cruces y complicadas relaciones entre los distintos

ámbitos de desarrollo de las tres categorías de la RDC que rebasan dicha linealidad y

temporalidad así acotadas. Además las interacciones entre ciudadanos y gobierno en los

hechos modifican el desarrollo de los controles horizontales, cuya lógica conceptual y

praxis, por otro lado, tiende a excluir la franca intervención cívica y a reducirla al proceso

electoral; no obstante que dicha interacción de control es desbordada por los procesos

ciudadanos omnipresentes y capilares en la función pública. Por ejemplo, en el caso de la

clasificación de la información, la racionalidad burocrática responde a la ley, al devenir

social y al desarrollo de los derechos –madurez del DAI y protección de datos personales –.

6 En cuanto a la sanción electoral entendemos que en cada proceso de elección de funcionarios a los cargos de

representación política se dota a los ciudadanos de los insumos necesarios para que puedan evaluar y sancionar

la acción gubernamental y que dicha intervención requiere del acceso a la información útil –que es el insumo

vital del sistema de RDC– que permita llevar a cabo la sanción electoral –sea un castigo o una recompensa–.

4

Respecto del caso de México podemos destacar que en el ejercicio de gobierno la frontera

entre la publicidad y el secretismo a menudo es más volátil en tanto que la discrecionalidad

suele ser recursiva en la acción gubernamental.7 Tales lógicas obedecen al manejo

estratégico que se le concede a empleo de la información y que se traduce en la reducción o

control de su flujo –entropía–8 así como también de la participación cívica en el proceso.

Sin embargo, existe un proceso de regulación social que enfrenta la discrecionalidad a

través de las acciones de los ciudadanos organizados y que funciona como el vehículo de la

energía dispersa en los reclamos sociales. Dicho proceso lo hemos conceptualizado como

responsabilización9 cívica, en el cual los ciudadanos organizados de forma conjunta

generan demandas o insumos que alteran el flujo de la información que permite además la

asignación de responsabilidades a los actores gubernamentales de forma paralela a los

mecanismos institucionales; estos dispositivos meta institucionales de asignación de tales

débitos se generan cuando los ciudadanos autogestionan distintos recursos y tácticas que

tienen diversa naturaleza, lógica y método y que reflejan el grado de confianza de los

ciudadanos en las instituciones democráticas.10

En este tenor la responsabilización cívica

podría delimitar el ejercicio franco del poder público verificando su responsabilidad y

representatividad políticas, en tanto que los ciudadanos organizados lograrían convertirse en

agentes que modificarían la dinámica de la participación y del flujo de la información

estructurando insumos que hacen más complejo al sistema –neguentropia–. Por ende la

responsabilización cívica constituye un freno ante el abuso de los servidores públicos

puesto que su acción condiciona la lógica discrecional cuando los ciudadanos en su

quehacer buscan fortalecer la exigibilidad del DAI, para lo cual es necesario ampliar el

espectro del ejercicio de la RDC hacia el procedimiento de toma de decisiones. Es así que de

la responsabilización cívica emanarían las interacciones que pueden fomentar: 1) la

transparencia al demandar información; 2) la discusión y opinión pública con la

7 Así lo ha demostrado la evidencia colectada en torno de la evaluación de la política de transparencia y de acceso a la

información pública en el régimen político mexicano (Fox, Haight, Hofbauer y Sánchez, [Coords.] 2007; Salazar Ugarte,

[Coord.] 2007; Sandoval, 2009 [Coord.]; y, Red por la Rendición de Cuentas, 2011). 8 En la teoría de sistemas, la entropía es la medición de la complejidad del orden un sistema; la tendencia a un

orden más complejo con mayor información se conoce como entropía negativa o neguentropia (Gil-García,

2009:8-10); en esencia la información es neguentropia, un indicador de ordenación o la energía para la

organización (INEI, 2000:28). 9 En este trabajo el concepto responsabilización no se utiliza como un sustituto del vocablo inglés accountability (Cunill,

2003 y Oñate, 2004), puesto que aquí “indica una relación donde cierta entidad es sometida por otro(s) a un proceso o

exigencia puntual de rdc en función de las obligaciones dotadas en la función pública a efecto de imputar responsabilidades

de los resultados frente a los compromisos asumidos” (Oszlak, 2005:1-2).

10 En un sistema de RDC, suponemos que burócratas y tecnócratas buscan fortalecer las facultades discrecionales

para controlar el flujo de la información, reducir los entornos de toma de decisiones, y la participación cívica,

lo cual entra en conflicto con las directrices democráticas de transparencia.

5

información y publicidad generadas; y, 3) los entornos adecuados para la exigencia de

responsabilidades de los funcionarios.

En consecuencia, cierta participación objetiva ayudaría a la gestión ciudadana e

institucional de la información pública; a la mejora de las políticas de transparencia; la

higiene del procesamiento de las corrientes de opinión pública; y, fungiría como contrapeso

político frente al abuso de la discrecionalidad en la toma de decisiones.11

Por ello debieran

de articularse las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios gubernamentales por

medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interacción entre estos entes

y los actores civiles que de ésta manera impulsen la transparencia a través de la gestión

activa de la información que se dispone a la sociedad, de la deliberación pública y, de las

sanciones conjuntas. Este proceso permitiría subsanar ciertas fallas como la insuficiencia de

la RDC horizontal para una eficaz fiscalización (O’ Donnell, 1998), la débil capacidad de

sanción de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los límites temporales de la

RDC vertical-electoral (Ackerman, 2004); y la frágil vinculación de la representación

política basada en el mandato electoral (Przeworski, 1998:17-27; Manin, 1988; y, Arato,

2002:85-103).12

Con ello se podrían reducir las oportunidades a la corrupción, a la parálisis

de la RDC y se reconfigurarían los atributos de la misma: informatividad, responsividad y

exigibilidad –de responsabilidad-representación políticas–.

El desarrollo institucional de la rendición de cuentas y de la participación

cívica.

Ahora bien es necesario mencionar los antecedentes de la institucionalización de la

transparencia y RDC y tener también una breve perspectiva de la dinámica social del proceso

en México y de su desarrollo actual para tener un mejor análisis al respecto. En tal sentido

se debe señalar que la organización de la sociedad civil ha sido un factor vital en el

desarrollo institucional de la transparencia y la RDC. Habermas (Bizberg, 2010:54) señala

que el “espacio de la opinión pública” es un medio de expresión de los problemas de la

sociedad civil y una red comunicante en el “espacio público” –en tanto es la intersección

entre la sociedad y el sistema político– que encauza las posturas y opiniones para el

proceso de problemas con base en el nivel de representatividad que le imprimen a los

11 Giovanni Sartori (1998:69-102) señala que el debilitamiento del ciudadano guarda una estrecha relación con

la pérdida progresiva de la autonomía de la opinión pública objetivamente informada ante la factura de las

políticas basadas en la información generada por la síntesis de la imagen y la instrumentación de los sondeos en

la formación subjetiva de las corrientes de opinión pública. 12

Por ejemplo, la rdc vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay reelección, como en el caso

de México, o se distorsiona cuando la información dispuesta al público es poco útil para evaluar la aptitud y el

ejercicio de los entes públicos en la competencia electoral.

6

mismos. Habermas identifica tres tipos de actores en funciones comunicantes para la

configuración del espacio público y de la opinión pública, que son: las organizaciones

funcionales; las auto-identitarias; y los periodistas (Bizberg, 2010:54). En este mismo plano

Peruzzotti y Smulovitz (2002:32-35) señalan que los protagonistas de la RDC social son: los

movimientos sociales coyunturales, las asociaciones ciudadanas profesionalizadas y el

periodismo independiente de denuncia.13

Al respecto, los movimientos sociales14

cobran

una crucial relevancia al ser estos una amplificación de la acción colectiva y de la expresión

de la interacción política entre grupos de la sociedad civil, ya que el objetivo de su accionar

es modificar la dinámica del cambio social por vías meta-institucionales –aunque a la vez se

fortalecen ciertos mecanismos de participación ciudadana (Cadena-Roa, 2008:265) –. Las

asociaciones y el periodismo desempeñan una vital función en la responsabilización al ser

los actores especializados que procesan y producen información estratégica.

Como ejemplo de la sinergia entre estos actores podemos remontarnos a los años noventa y

recordar a los colectivos ciudadanos que integraron a Alianza Cívica y que fortalecieron y

encauzaron la demanda cívica de democratización hacia la vigilancia de las elecciones de

1994 o a la ciudadanización del Instituto Federal Electoral (IFE); o la experiencia de los

colectivos en torno al grupo Oaxaca que impulsaron el derecho a la información con la

materialización de la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental (LFTAIPG), que es la base normativa de las acciones cívicas que a través

de la autogestión de información inciden en la dirección de la política y RDC. En este sentido

se debe de apuntar también que el desarrollo internacional de la legislación en materia de

derechos humanos –sustancial al constitucionalismo en las democracias– ha estado y está

incidiendo en la reconfiguración de las políticas de transparencia y de la institucionalización

de la RDC. Fue bajo aquel desarrollo de derechos y gracias a las garantías instituidas en el

artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos15

(CPEUM ) y

la LFTAIPG que en México se constituyó el DAI,16

cuyo núcleo normativo ha impulsado

13 Siguiendo las clasificaciones de Habermas (Bizberg, 2010:54) y de Peruzzotti/Smulovitz (2002), los

principales protagonistas de la acción social se pueden reunir en cuatro áreas de actuación: los movimientos

sociales, el periodismo, las asociaciones cívicas y los sujetos o colectivos que autogestionan insumos e

impulsan demandas bajo una lógica similar. 14

Touraine categoriza a los movimientos sociales con base en su capacidad de transgresión de los marcos

institucionales sin atacar su estructura, puesto que las reivindicaciones sociales fracturan una visión y límites

del orden institucional, el cual se cimbra con la energía del movimiento en tanto que se “profundiza” la

democracia al incrementar las capacidades institucionales para procesar demandas sociales (Bizberg, 2010:54-

55). 15 Articulo 6o.- “El derecho a la información será garantizado por el estado.” 16 El derecho de la información, según Ernesto Villanueva (2006:10) es "la rama del derecho público que tiene

por objeto el estudio de normas jurídicas que regulan […] las relaciones entre Estado, medios y sociedad, así

7

nuevas dinámicas de participación ciudadana en la vigilancia, sanción y dirección del

accionar del gobierno. En este mismo plano la Ley Federal de Fomento a las Actividades

Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFAROSC) establece que los

“ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la sociedad civil, participar en los

mecanismos de contraloría social que establezcan u operen dependencias y entidades”

(artículo 6), y señala que dichas entidades facilitarán a las organizaciones el acceso a la

información para dicha labor (artículo 9).

No obstante, bajo aquel modelo de participación acotado a las “organizaciones civiles”

registradas y autorizadas por un padrón federal existen marcados límites para el desarrollo

de una labor autónoma de responsabilización y sanción ciudadanas. Es decir que se ha

institucionalizado la publicidad de los actos de gobierno, el acceso a la información pública

y la vigilancia social bajo una lógica funcional a la legitimación de instituciones y cuerpo

gubernamental, pero el reto mayor es dotar de sustancia democrática a estos ejercicios.

Además la aplicación discrecional de reservas a la información pública –sea esta lógica,

operacional o cognitiva–17

y que obedece más al secretismo que al cumplimiento de los

parámetros de transparencia, ha distorsionado las políticas de acceso a la información y con

ello ha surgido la opacidad porosa (Manríquez, 2011b), concebida como la filtración de la

información útil y alejada de la transparencia efectiva.

Cabe señalar además que la corrupción en las altas esferas de gobierno sigue siendo

escandalosa y que la RDC en estos casos ha devenido en simulación (RRC, 2011:1). En este

sentido el diseño del sistema de RDC, es insuficiente puesto que tiene lógica reactiva, en

donde hay una prominencia de sanciones negativas –que eventualmente castigan en lugar

de inhibir la corrupción–, además de que tal sistema está desarticulado de las sanciones

cívicas informales. Esto es, que el régimen de RDC se ha focalizado más en la conformación

de protocolos gerenciales de transparencia que no alcanzan las guaridas en donde la

discrecionalidad cobra su mayor cuota de corrupción y saqueo. Sumemos a estas falencias

el que hay diversas oportunidades a la corrupción sistémica –aquella que involucra a la alta

como […] los alcances y los límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y el derecho a

la información a través de cualquier medio". 17 En la investigación el autor se ha encontrado con distintas fuentes de las carencias de información entregada

por los entes obligados mas allá de las nítidas reservas de información establecidas por ley, las cuales podrían

responder a la opacidad derivada de: 1) una lógica de protección del núcleo burocrático en el cual se ejerce el

poder decisional gracias a las asimetrías de información; 2) operacional, cuando son consecuencia de carencias

organizativas o técnicas; y, 3) cognitiva cuando se ignoran los procedimientos y requisitos legales que sujetan

la producción de información pública.

8

burocracia, sistemas y estructuras de gobierno– (Rose-Ackerman, 2009:26-29).18

Es así que

la gran mayoría de funcionarios cuyo cargo en Administración Pública Federal (APF) no

depende del directo referendo cívico y que no son sujetos de una efectiva RDC horizontal,

encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex es un caso ejemplar de

corrupción sistémica y sus costos, según declaró un funcionario al diario The New York

Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dólares al año.19

Ante tales problemas para una eficaz RDC horizontal se deben de integrar las distintas

formas de regulación y sanción cívica –como la movilización, la opinión pública autónoma

y la sanciones social retrospectiva y prospectiva en procesos consultivos o de referendo–

(Manríquez, 2011b). En consecuencia se debe de dotar a los ciudadanos con facultades para

coadyuvar a corregir las fallas en la RDC horizontal y poder direccionar la política

gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC más allá

del buzón de quejas, los sondeos consultivos, el monitoreo de programas sociales y la

instrumentación de la energía colectiva para la provisión de bienes y servicios locales.

Dichas sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC al incorporar

los incentivos positivos y la energía que fomenta la constante refrendabilidad cívica del

ejercicio público –articular demandas, valoraciones y sanciones de los ciudadanos–.

Ahora bien, como se ha mencionado el concepto de responsabilización cívica nos permite

analizar las lógicas y las acciones de los ciudadanos que haciendo uso de las libertades

democráticas y de las herramientas dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar,

sancionar o, direccionar el ejercicio del poder público. En la práctica, las estrategias cívicas

para la responsabilización se diversifican en distintas tácticas que dependen del acervo de

recursos, capacidad de negociación y entornos de desarrollo de los distintos sujetos; y las

cuales condicionaran su impacto. En consecuencia, las acciones sociales conjuntas de los

diversos actores interactúan procesando su energía, información y los insumos para

verificar que los actos de los entes de gobierno se sujeten de forma responsable al principio

de representación política del interés público.20

18 En la Administración Pública Federal, el Poder Legislativo y el Judicial aun se preserva buena parte de la

lógica disciplinaria del aparato burocrático autoritario; es decir, la de remuneración o castigo a la reciprocidad

de subalternos; es decir que la obediencia se recompensa con el apoyo a la carrera política. 19 Existen investigaciones sobre otros casos de corrupción de “gran escala” (Rose-Ackerman, 2009:28-29)

sobre el financiamiento electoral ilícito en Pemex (Córdova Vianello y Murayama Rendón, 2007); y de

muchos otros casos más documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Pérez, Jorge Meléndez y

Nancy Flores. Además de otros graves casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones

(González-Aréchiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009 y; Manzetti, 2009). 20 Como ejemplo están las acciones de los movimientos sociales, periodistas, asociaciones cívicas, o los sujetos

y colectivos que denuncian en los diversos medios alternativos de información o a través de las redes sociales;

9

A continuación describiremos el contexto y desarrollo de la reforma petrolera, cuyo análisis

posterior nos permitirá comprender los retos y las acciones ciudadanas emprendidas que

incrementaron la transparencia y la asignación de responsabilidades en el proceso de

justificación y sanción de la toma de decisiones de la reforma.

Responsabilización cívica: las acciones para transparentar la toma de

decisiones de la reforma petrolera

A principios del 2008, Felipe Calderón, titular del Poder Ejecutivo Federal, pretendió llevar

a cabo una reforma al régimen del sector petrolero a través de un conjunto de iniciativas que

remitió al Congreso General para su aprobación durante el segundo periodo ordinario del

segundo año de sesiones de la LX legislatura, lo cual dejaba un escaso margen de tiempo

para la discusión de tal iniciativa –que se presentó el 10 de abril de 2008 y a 20 días de

finalizar el periodo–. Entre algunos actores gubernamentales se pensaba que la rápida

aprobación de las iniciativas sería viable alcanzando una mayoría simple en el Congreso,

evitando con ello una minuciosa deliberación con todas las fuerzas políticas –incluida la

oposición que es minoría en el Congreso General–. Una de las principales iniciativas de la

reforma propuesta por Calderón fue la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, la

cual pugnaba por una mayor apertura del sector petrolero a la inversión privada –foránea

primordialmente– para profundizar su participación en la fase de explotación de

hidrocarburos y la propiedad de infraestructura en refinación, almacenamiento y transporte;

ello, a través de la modificación de las leyes que restringían tal inversión; con la

introducción de un nuevo régimen de contrataciones similar a un modelo de asociación –

partición de riesgo y renta–; y, con la legalización de contratos de riesgo –ya suscritos bajo

la modalidad de los contratos incentivados–. Dicha reestructuración, según sus diseñadores,

daría una mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias,

para la contratación y desarrollo en el sector.21

En esta lógica las iniciativas del Presidente Calderón planteaban cierta partición de la renta

en explotación –esquema de incentivos– y la propiedad de infraestructura en ductos,

transporte y almacenamiento, lo cual podría reducir el monto de los ingresos petroleros que

Pemex obtenía como operador y propietario exclusivo de los bienes de explotación

petrolera. Para entender el impacto económico del que hablamos hay que remarcar que

o que emplean el litigio estratégico y que combinan distintas capacidades y recursos para el proceso de

información, su difusión y utilización. 21 El artículo 28 constitucional, en su párrafo cuarto establece la exclusividad del Estado para la explotación de

áreas estratégicas, entre ellas petróleo y demás hidrocarburos; petroquímica básica; y otros sectores de

energéticos.

10

durante los últimos once años, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio

del total de los ingresos del sector público presupuestario (ver tabla 1).

En virtud del visible impacto económico que tendría la reforma petrolera en México,

además del peso simbólico e identitario que el petróleo tiene en el discurso político, aunado

a la ausencia de información útil y canales de discusión para analizar las tesis de la reforma

en cuestión, surgió un vigoroso movimiento político y ciudadano en el Distrito Federal –

proyectado a nivel nacional– que buscó aumentar el flujo de la información, incidir en la

formación de la opinión pública y en la evaluación del proyecto legislativo del proyecto de

reforma petrolera. Dicho movimiento después concordaría con la acción de legisladores de

oposición cuyos actos lograron incidir en la configuración de las condiciones del proceso de

debate parlamentario, dictaminación en el Senado, y de legislación de la misma. Integrando

a la lógica del sistema de RDC la sinergia cívica de la presión social del movimiento, del

flujo de información alterna en medios periodísticos y del cabildeo de las asociaciones

cívicas con las fuerzas parlamentarias para abrir el debate.

Comencemos por describir al Movimiento nacional en defensa del petróleo y la soberanía

nacional (MNDPSN), en cuyo seno se concentró buena parte de la movilización ciudadana.

Las bases sociales del MNDPSN de los sectores ciudadanos y militantes políticos de

oposición, que tradicionalmente optan por la política contenciosa: movilización social, toma

de espacios públicos y radicalización del discurso de oposición.22

También estaba integrado

por amplios sectores sociales, por ejemplo: sindicatos,23

universidades públicas estudiantes,

movimiento urbano popular –como la Asamblea de Barrios–, grupos de la tercera edad,

comerciantes, transportistas y taxistas, artistas y colectivos culturales,24

gremios artesanales,

altermundistas, movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos étnicos; de entre

los más visibles en medios informativos. Confluye también un amplio grupo de académicos

22En el MNDPSN convergen ciudadanos partícipes de anteriores movilizaciones: 1) la “marcha del silencio” de

2005, convocada en contra del desafuero del entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel

López Obrador –candidato de oposición a la Presidencia de la Republica en 2006– a la que asisten cerca de 1,2

millones de partícipes; 2) del movimiento para impugnar los resultados de las elecciones presidenciales del

2006 y, 3) de la movilización del 2008 llamada “Sin maíz no hay país”. 23 Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las políticas

neoliberales de flexibilización laboral y de supresión de prestaciones sociales. 24 Colectivos como La Luciérnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros más.

Tabla 1. Ingresos petroleros como porcentaje de los ingresos del sector público durante los últimos

once años.

Año. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

%. 32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05 35,43 36,91

Elaboración propia. Fuente: Presidencia de la Republica (2010).

11

que constituyen el Comité de Intelectuales en Defensa del Petróleo;25

dicho Comité,

convocó y organizó diversos foros de estudios en materia de economía y política petrolera,

de tal manera que funcionó como un sector especialista que formuló propuestas, procesó la

información técnica y produjo sus propios insumos para compensar la falta de información

pública gubernamental.

Durante los primeros meses del año 2008 aquellas voces críticas de la reforma fueron

fustigadas o trivializadas en los medios. Este manejo mediático del disenso fue muy

favorable a la formación de una corriente única de opinión alimentada con el flujo de

información extraído de las tesis de las iniciativas de la reforma propuesta por el gobierno

de Calderón –puntos clave de la exposición de motivos de las iniciativas–. Frente a este

problema severo de asimetría informativa y la nula responsividad ante el cuestionamiento

social, la movilización fungió como un mecanismo de presión y un sistema de divulgación

informativa, ya que la comunicación en los mítines abarcó una amplia gama de redes que

coordinaban la organización de otras movilizaciones, con un nutrido intercambio de

materiales informativos inteligibles y didácticos.26

No obstante, la función social del

movimiento no se reducía al canje de información puesto que la interacción entre

ciudadanos permitió dosificar el espacio de la opinión pública con nuevos elementos de

debate, y en este sentido, fungió como contrapeso a la corriente de opinión publicitada en

los medios. El MNDPSN tuvo en este sentido, una notable función de mejoría y socialización

de la información, con ello, la acción de los ciudadanos y colectivos mejoró su función

vigilante y crítica incluyendo la expresión de una opinión pública alterna27

sobre un tema

tan controvertido pero con los insumos informativos adecuados para un debate racional. En

este sentido, la táctica de producir información alterna a la tesis gubernamental y forzar su

presentación en el debate en los medios (llamada por el MNDPSN: “romper el cerco

informativo”) fue muy adecuada para complementar la débil informatividad y

responsabilidad gubernamental y el fortalecimiento del DAI. Fue así que el movimiento no

25 Dicho Comité fue integrado entre otros por Bolívar Echeverría, José Emilio Pacheco, Carlos Monsiváis –

q.e.p.d.–, Lorenzo Meyer, Arnaldo Córdova, Víctor Rodríguez Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio

Gershenson, Felipe Ocampo Torrea, José Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jiménez Espriu, Rosa

María Campa, Alfredo Jalife, Rolando Cordera, Víctor Flores Olea, Enrique Semo, entre otros más. 26 En el MNDPSN se integraron las “brigadas blancas” de las “Adelitas”, quienes junto a otros colectivos afines

al movimiento distribuyeron diversos materiales informativos, tales como una colección de cuatro discos DVD

titulados: “¡No a la privatización del Petróleo!” que contenían una selección de información técnica en lenguaje

oral con un análisis de expertos sobre el diagnóstico oficial manejado en la comunicación de la reforma y el

spot “Tesoro en aguas profundas”; y extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado. 27 Diferenciada de la opinión publicada en los medios masivos y desmarcada de las tesis suscritas por la

comunicación gubernamental.

12

tuvo una lógica contestataria per se, ni revolucionaria, o “subversiva” (Touraine, 2006:266-

267), como fue calificado por políticos, locutores e informadores en muchos medios que

simpatizaron con la propuesta de reforma del gobierno.28

Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil –entendidas como agrupaciones

civiles articuladas en torno a beneficios públicos específicos sin fines de lucro– desempeñan

una labor estratégica de enlace, producción de información y debate experto; ya que por un

lado crean conexiones entre los mecanismos contenciosos del MNDPSN y su impulso al

mayor flujo de información pública en las calles, mientras que por otro, generan propuestas

alternativas a las tesis de la reforma, organizan espacios de análisis y disponen de ciertos

medios para la difusión de información necesarios a la labor de los demás actores. Algunas

de estas organizaciones son expertas en la agenda académica e institucional de la

transparencia, RDC o participación ciudadana y otras son especialistas en el sector

energético.29

En el gremio periodístico se generaron un gran número de denuncias a partir de las cuales

se lograron sustentar otras acusaciones por casos de corrupción ante el Ministerio Público,

la Secretaria de la Función Pública, o ante las comisiones especializadas del Congreso

Mexicano. Las labores periodísticas e investigaciones de Contralínea, Proceso, La Jornada,

Reporte Índigo, MX, de miembros del Club de Periodistas y de otros espacios, en su

conjunto señalaron anomalías o la existencia del conflicto de intereses entre actores

gubernamentales o funcionarios de Pemex que tenían negocios en la industria petrolera,

como lo fue el recordado caso Mouriño en la asignación de contratos a familiares (Pérez,

2008 y Ramírez, 2008). Por otra parte, muchos ciudadanos se comprometieron activamente

con la demanda de información a través de las entidades gestoras de acceso a la

información pública –Instituto Federal de Acceso a la Información, entidades de

transparencia y unidades de enlace con la misma facultad–; con la difusión de información a

través de las redes sociales virtuales, radio y televisión.

Estas acciones conjuntas hicieron posible simplificar el lenguaje especializado, que

regularmente es complicado para el dominio público, y que así permitió la socialización de

28 Varios términos despectivos se emplearon en la comunicación en medios masivos para describir la

articulación cívico-legislativa: “toma de calles”, “secuestro de las tribunas”, “secuestro del Congreso”, y “golpe

de Estado”. Un legislador caracterizaba a la organización de López Obrador y su “resistencia civil pacífica”

como “la integración de un grupo paramilitar”. Léase, Pérez Silva (2008: s/d). 29 El Grupo de Ingenieros de Pemex Constitución de 1917, realizó el análisis de las iniciativas de reforma en

torno a la matriz energética, la desarticulación de los proyectos de infraestructura y la pertinencia de los nuevos

modelos contractuales; por otra parte Fundar realizó un análisis de los dispositivos de transparencia y

rendición de cuentas inscritos en las iniciativas de reforma (Fundar, 2008).

13

la información útil cuando ésta se intercambió a través de vehículos más didácticos –

folletos, discos, panfletos, etc. –. La apropiación social de la información útil por vías

alternas de comunicación y la conformación de una corriente de opinión pública autónoma

retroalimentó con nuevos insumos al sistema de RDC democrática y brindó capacidades de

interlocución a los actores. Fue así que el mayor flujo de energía cívica, de insumos, de

información y de relaciones sociales estructuradas en pos de lograr beneficios públicos del

proyecto legislativo de reforma, permitió un proceso decisional más legítimo con la

interacción de actores gubernamentales y de ciudadanos.

En este sentido es importante resaltar que varias organizaciones civiles y algunas

clientelares se articularon con legisladores de oposición del Frente Amplio Progresista para

coordinan tácticas de presión política pero también para organizar diversos espacios de

análisis. En este tenor se celebraron el Simposio: Petróleo y seguridad energética, del 5 al 7

de mayo de 2008 para la discusión de otras alternativas a las iniciativas propuestas por la

reforma de Calderón con los expertos de la sociedad civil. Esta producción de información,

los señalamientos y las propuestas, lograron controvertir varios argumentos de la reforma

del Ejecutivo Federal, en virtud que algunas tesis de aquella contenían una carga de vicios

lingüísticos y planteamientos subjetivos del problema que se sublimaban en el lenguaje

propagandístico.30

Fue en medio de esta sinergia que el día 10 de abril el Presidente

Calderón difundió por cadena nacional su proyecto de reforma, el cual envió el mismo día

ante el Congreso, no obstante que dos días antes, su Secretario de Gobernación, el

presidente nacional de su partido (PAN) y él mismo, decían desconocer la próxima

presentación de una reforma y su contenido (Herrera, 2008). Mientras tanto en el interior

del Congreso, Ricardo Monreal, entonces Legislador del Partido de la Revolución

Democrática, (PRD) coordinaba la toma de las tribunas y la huelga legislativa para impedir

un proceso legislativo fútil, mientras que se coordinaban acciones en las calles con el

MNDPSN;31

las cuales se intensificaron a la par de la radicalización del discurso

gubernamental critico de dichas acciones de responsabilización. Fue así que el conjunto de

acciones y la sinergia entre el MNDPSN y los legisladores de oposición lograron constreñir

30 Por ejemplo, en la publicidad de gobierno se llamaba reforma energética a lo que en verdad solo era una

reforma al régimen legal de la explotación petrolera en Pemex; se usaba el término “reservas prospectivas”

inexistente en el lenguaje técnico internacional, para referir la presunta existencia de reservas en yacimientos en

aguas profundas; y, se proponía un modelo de explotación y de contrataciones similares a los modelos de

“asociación” y “contratos de riesgo” pero bajo otro concepto. 31 Un grupo de mujeres activistas del mndpsn, autodenominadas “adelitas”, implementaría una táctica dilatoria

para impedir una sesión en la que se acordaría una legislación al vapor de la reforma; cuando después del

mediodía comenzaron un bloqueo en torno a las calles del Centro Histórico para impedir el arribo e ingreso de

los legisladores del PAN y del PRI a la sede del Senado de la República.

14

una negociación entre las fuerzas parlamentarias para la entrega de las tribunas y el

establecimiento de un protocolo para la deliberación amplia de la reforma.

Impacto de la responsabilización cívica.

En el análisis de la sinergia observada en la organización de los ciudadanos destaca que el

MNDPSN se articuló con asociaciones civiles y periodistas de diversas formas, por ejemplo,

en los mítines –cual espacio de formación de opinión– se compartía la información sobre la

lógica de la actual política petrolera y se hacía eco a la demanda de reasignación de la renta

petrolera al gasto social; el MNDPSN también se articularía con las denuncias periódicas de

un conjunto de periodistas que se apoyaban en el análisis experto de los investigadores y en

la difusión de información alterna de investigaciones que ya fluía en los medios. En esta

dinámica, las asociaciones cívicas decodificaban información y enriquecían el debate de

especialistas con señalamientos y propuestas, mientras que el periodismo sacudía los

medios con la denuncia de severos casos de corrupción alrededor de los procesos de

licitación y contratación en Pemex. De esta manera las distintas estrategias y capacidades

sociales se conjuntaron articulando los diversos recursos y objetivos de cada actor colectivo,

haciendo uso del DAI y la Ley,32

combinando el ímpetu del movimiento social, la pericia

de las asociaciones cívicas y la publicidad en medios del periodismo; para con ello llevar

los reclamos sociales y la participación ciudadana más allá del proceso electoral.

Juntos integraron procesos de información

autónomos que modificaron la producción y

difusión de la misma, ello permitió procesar

nuevos insumos informativos para

retroalimentar el flujo y la producción de

conocimiento en torno al problematización

de la reforma y de las nuevas demandas que

nutrieron al sistema de la RDC y reordenaron

la energía social hacia el debate cívico y

discusión de demandas sociales

disminuyendo así la tensión social de la

coyuntura. De esta manera, la baja

informatividad institucional registrada en el

32 Invocando las obligaciones de transparencia en la LFTAIPG y los criterios de transparencia instituidos por el

IFAI o, utilizando los Recursos de Revisión, entre otras herramientas jurídicas.

Gráfica 1. Mitofsky: ¿Qué tan de acuerdo está

usted en que se permita la inversión privada en la

perforación de pozos petroleros?

Elaboración propia. Fuente: Campos y Penna

(2008:5).

15

preludio del proyecto legislativo de reforma se compensó con la acción de los ciudadanos

que amplificó el flujo informativo.

En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos nacionales –de Mitofsky,

Parametría, y Gea-Isa entre otros– alrededor del tema de una reforma en el régimen de

Pemex, a finales de 2007 y principios de 2008, registraban la presencia de una corriente

de opinión favorable a una posible reforma que coincidía con las propuestas

gubernamentales y que tendía a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de

2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos que comenzaron a

exponer información alterna en torno al tema, se logró escalar en los medios el tópico de la

reforma en Pemex como cuestión de interés nacional. Ante este panorama, el gobierno

federal implementó una agresiva campaña de publicidad para orientar a la opinión pública y

convencerla de la necesaria reforma y de la “modernización”; tan sólo en Pemex se

destinaron más de 220 millones de pesos destinados al pago de 93 mil spots en 57 días del

4 de Marzo al 30 de Abril de 2008; cuyo rembolso se hacía también con base en las

“menciones” favorables a dicha reforma en los programas de la barra de entretenimiento y

los noticiarios (Tinoco 2008: s/d).

Esta estrategia de difusión intensiva del diagnóstico gubernamental en torno a las

necesidades de Pemex permitió temporalmente inducir una opinión pública favorable a la

propuesta del Ejecutivo; esto de acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual también

formó parte del argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar que la

opinión favorable hacia la reforma del Presidente registró los niveles más altos de

aceptación de forma paralela a la intensidad de la publicidad en los medios entre marzo y

abril (ver Gráfica 1), mientras que la producción cívica de información alterna –del MNDPSN,

las asociaciones y los periodistas– comenzaba apenas a fluir. No obstante, una vez que la

propaganda en pro de la reforma se confronta con un mayor flujo de información alterna, la

favorable tendencia creciente se detiene al final del mes de Abril –justo cuando termina la

campaña de propaganda masiva de la reforma– y comienza incluso a decrecer hasta el

punto en que dicha corriente de opinión se torna desfavorable al llegar al mes de julio (Ver

Gráfica 2 y 3).

Es importante recalcar que la fuerte movilización social en las calles y las acciones de las

organizaciones y periodistas fueron acompañados de importantes acciones políticas de parte

de la oposición partidista que se congregó en el Frente Amplio Progresista y que fueron

estos quienes más apoyaron el debate y la deliberación en el Congreso. Ello permitió la

16

organización de los Foros en el Senado de la Republica,33

los cuales fueron un efectivo

medio de discusión de la reforma de Calderón y de difusión de información alterna.

Un primer análisis en las tendencias en las encuestas nos permite descubrir que aquellos

niveles de aceptación de la reforma del Presidente decrecen a la par del mayor flujo de

información y el debate crítico; los cuales lograron una fuerte presencia primero en las

calles y luego en los grandes medios de comunicación, y que obedeció a las acciones

paralelas o a veces conjuntas del mndpsn, el periodismo, y las asociaciones, y ya que

tuvieron un fuerte eco entre el público –cual audiencia que evalúa y sanciona el ejercicio del

poder señalaba Bernard Manin.35

Se debe enfatizar que en los resultados de los diferentes

33 El Senado organiza un total de 21 foros en el Congreso General, con un total de 162 expositores, del 13 de

Mayo al 22 de Julio de 2008. 34 Las preguntas de la encuesta GEA-ISA (2008a, b, c y, d) fueron: Febrero:¿está usted de acuerdo o en

desacuerdo con que se permita legalmente la participación privada, junto con PEMEX, en la exploración de las

reservas petroleras del país?; Abril 10: ¿[que] particulares puedan operar y ser propietarios de tuberías,

instalaciones y equipos para apoyar la producción petrolera del país?; Abril 28: ¿Usted aprueba las reformas a

la legislación en materia petrolera propuestas por el Presidente de la República?; y, Julio: Actualmente la

explotación, transporte, distribución, almacenamiento y refinación de los hidrocarburos son actividades

exclusivas del gobierno. ¿Está usted de acuerdo o no está de acuerdo que en esas actividades puedan ahora

participar empresas privadas? GEA-ISA tiene como socio a Federico Reyes Heróles, hermano de Jesús Reyes

Heróles, Director de Pemex en 2008.

35 Bernard Manin (1998:72), afirma que la importancia de la opinión pública en la “democracia de audiencias”

radica en la capacidad que esta tiene en la configuración del mandato ya que el “poder discrecional del cuerpo

Gráfica 2. Parametría: ¿Usted está a favor o en

contra de ampliar la participación de capital

privado en la industria petrolera?

Gráfica 3. GEA-ISA: Se pregunta sobre la postura

del respecto de la participación de los privados en

actividades de explotación petrolera y de la

propiedad de infraestructura.34

Elaboración propia. Fuente: Parametría (2008). Elaboración propia. Fuente: GEA-ISA (2008a, b, c

y d).

17

sondeos se registraron los máximos niveles de aceptación de las propuestas de Calderón

durante las dos primeras semanas de Abril; lo cual coincidía con la campaña gubernamental

en pro de la reforma y a la vez ajustaba con la baja información alterna en los medios de

comunicación masiva (ver Gráfica 4.). Ésta situación cambió después de que las acciones

del MNDPSN, asociaciones, periodistas y ciudadanos se conjuntó con las acciones políticas de

los legisladores. Las encuestas también registran el cambio de las corrientes de opinión

pública que dejan de favorecer la reforma de Calderón y sancionaron negativamente el

signo privatizador de la misma –participación de los privados en la explotación petrolera y

propiedad privada de infraestructura–.

Dicha disminución en el nivel de aceptación

de las iniciativas de Calderón fue más

visible después del debate cívico-legislativo

en el Senado de la República que se verifico

entre mayo y julio de 2008. Un ejemplo

muy claro de la reacción institucional ante

el rechazo de los ciudadanos respecto de la

posible privatización implícita en las

iniciativas de reforma fue el spot: “Pemex

no se privatiza, se moderniza”, el cual

negaba el sentido privatizador que desde la

oposición y la sociedad civil se le atribuía a la reforma.36

La encuesta de Mitofsky refería

este rechazo ciudadano (ver Gráfica 5).

Cabe subrayar que el mayor flujo de información permitió el fortalecimiento del discurso

crítico y del reconocimiento de la memoria colectiva que advertía sobre las secuelas de la

privatización en el sector petrolero y en México; además de evidenciar la corrupción

sistemática;

y los errores de la gestión tecnócrata en Pemex. Este cambio en la

informatividad y en los espacios de comunicación concuerda con la combinación del

trabajo de los diversos protagonistas sociales encaminado a la ampliación de la información

y a la afirmación de la responsividad de los actores gubernamentales en el proyecto

gubernamental no significa poder irresponsable puesto que el electorado funciona como una audiencia que

responde a los términos que se le presentan en el escenario político. 36 La encuesta de consulta Mitofsky, así lo refería: …“En este momento, [abril 24-29, 2008] por lo que usted ha

escuchado, ¿considera usted que los diputados y senadores deben o no aprobar esta reforma? No: 42.6; Sí:

36.3. […] ¿La iniciativa propuesta en este momento incluye o no incluye la privatización de todo o de alguna

parte de PEMEX?; la respuesta, según Mitoksky fue: “De todo o alguna parte: 60.6 (31+29.6); No incluye:

14.6” (Campos y Penna, 2008:6-7).

Gráfica 4. Parametría: ¿La reforma energética

busca privatizar o no Pemex?

Elaboración propia. Fuente Parametría (2008).

18

legislativo. Este incremento en el contenido informativo se acompañó de la organización de

espacios de retroalimentación y debate informativo en el que se conjuntaron las energías de

los agentes gubernamentales, las agencias y los ciudadanos cuya sinergia generó un proceso

legislativo más responsivo a la demanda social y con la interlocución de los interesados.

Es necesario subrayar que a pesar de las restricciones en medios masivos para el acceso de

las voces críticas a la reforma, la información alternativa sí encontró acomodo en los

principales espacios de los grandes medios como efecto de la retroalimentación mediática

con las audiencias, logrando con ello equilibrar el fiero despliegue de recursos y gasto en

medios que realizaron las entidades de la APF en favor de la reforma del Ejecutivo Federal.

Así fue como los actos conjuntos entre ciudadanos y políticos modificaron los entornos del

sistema de RDC, el nivel de transparencia, el caudal de información y los mecanismos de

interacción entre ciudadanos y gobierno y con ello, la informatividad, responsividad y la

exigibilidad en el proceso de legislación de la petrolera.

A partir de la articulación entre la responsabilización cívica y las acciones del poder

legislativo, las propuestas generadas en los foros del Senado de la República se tradujeron

en modificaciones a las iniciativas de reforma del Ejecutivo Federal. Por ejemplo, se

instituyó ex profeso, el Consejo Nacional de Energía, mismo que se encargaría de integrar

un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energía, con la participación del “sector

social”, para normar la política petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la

sociedad civil, según el Decreto que reforma y adiciona el artículo 33 de la Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal (LOAPF). Además, se modificó la lógica inicial de la

reforma del Ejecutivo respecto de la figura del consejero profesional, el cual, aunque deberá

ser propuesto por el Presidente de la Republica, tendrá que ser ratificado por el Senado de

Gráfica 5. La desaprobación de la privatización, según la Consulta Mitofsky.

Fuente: Campos y Penna (2008:8).

19

República;37

con lo que se logró equilibrar la influencia del Ejecutivo Federal sobre el

Consejero Profesional. Fue así que las condiciones de legislación de la reforma se

modificaron generando cambios significativos en las iniciativas del presidente Calderón.

La información, subsidio de la RDC democrática en la reforma petrolera

En el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsabilización cívica

impulsó un mayor flujo de información que permitió subsidiar el proceso político del

proyecto legislativo de reforma en ambientes más responsivos e interactivos –en las calles,

los medios o en las instituciones– y que permitió a los agentes del sistema de RDC –actores

civiles, gubernamentales y entidades públicas– organizar la información y su energía en la

estructuración de mecanismos de retroalimentación –políticas y dispositivos de

responsividad del gobierno– y de asignación de responsabilidades –sanciones prospectiva y

retrospectiva, y opinión pública–.

El mayor flujo de información útil y accesible a todo público en torno al proyecto de

reforma favoreció la transparencia en la toma de decisiones, la mayor responsividad de los

actores gubernamentales y permitió la permanente vigilancia y evaluación de las

justificaciones y decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los

ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la representación

responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, también existieron

enormes esfuerzos y recursos conjugados de distintos actores para bloquear la acción de la

responsabilización cívica. Como ya se ha señalado antes, la informatividad institucional

tenía importantes carencias y su desarrollo se acotaba por la publicidad gubernamental de la

reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislación y que

además carecía de un coherente proceso de justificación y legitimación política. En este

sentido cabe destacar que concurrieron prácticas de actores gubernamentales y de otros con

el suficiente poder –empresarios o líderes de opinión– que repulsaron el flujo libre de la

información y de la participación activa de los ciudadanos en este proceso de decisión.38

Existía también un doble efecto perverso de las acciones empleadas para el control

discrecional del flujo informativo, pues por un lado la información sesgada menguaba las

37 Según el artículo 8º de la Ley de Petróleos Mexicanos, el “Presidente de la República someterá sus

designaciones a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión Permanente, para su ratificación por

mayoría absoluta.” 38 Algunos funcionarios sostenían que el público era incapaz de comprender temas tan técnicos como la reforma, otros se

pronunciaron por reducir la participación ciudadana al entorno electoral, en este sentido Germán Martínez, el dirigente del

Partido Acción Nacional –donde milita el Presidente– rechazó una deliberación de la reforma con la incorporación de la

opinión pública, o de una consulta arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la definición

de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una mayoría que la aprobase.

20

funciones de evaluación y sanción del proceso de toma de decisiones y por el otro, la

opacidad en el manejo gubernamental del gasto en medios permitía una excesiva sangría

publicitaria que, al transferir recursos públicos hacia los grandes medios de comunicación

obtenía para sí el apoyo de los medios y una legitimidad mediáticamente sustentada;

además de que se distorsionaba la función crítica que deben cumplir los medios

informativos en la democracia.39

En consecuencia la corriente de opinión publicada en los

medios suponía el apoyo social a la reforma planteada por Calderón, y el bombardeo

publicitario abrumaba todo discurso crítico en las calles y en los nacientes espacios de

discusión. Esto dejaba fuera a un caudal de actores e información vital que podrían

enriquecer y legitimar el proceso legislativo de las iniciativas además de que se limitaba la

libertad de expresión y el derecho a la información.

El pronunciamiento de los líderes de opinión más influyentes en la conformación de la

opinión pública y de los voceros de los grandes medios de comunicación –empresas muy

beneficiadas con los multimillonarios gastos de la propaganda gubernamental–40

también

representó un fuerte obstáculo a la responsabilización cívica; además del control del

discurso en los medios, que legitimaban el proceso expedito de reforma bajo una lógica de

reciprocidad –intercambio de favores–.41

Por tales condiciones la posibilidad de conformar

una esfera pública con un debate plural era muy baja, de hecho, diversos espacios en los

medios de comunicación de periodistas y comunicólogos en los cuales se daba voz a las

posturas con discurso crítico de la reforma de Calderón padecieron algún tipo de

restricción.42

En este mismo plano, las facultades discrecionales de los agentes burocráticos

en la producción, manejo, y clasificación de la información permitían que la opacidad

porosa menguara los insumos informativos que luego recibían investigadores, periodistas y

los mismos entes públicos para sus labores de vigilancia y fiscalización. La baja

informatividad gubernamental sumada a la poca accesibilidad a la información alternativa,

39 Los legisladores del FAP, señalaban que Calderón había gastado aproximadamente “30 mil millones de

pesos para defender y publicitar su reforma” lo que costaba, según ingenieros petroleros, una refinería para

gasolinas. Véase, la Jornada, 22 de julio de 2008, política, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles,

por ejemplo en la Cuenta Pública 2008. 40 El gobierno de Felipe Calderón ha erogado en publicidad más de 21 mil millones de pesos en cinco años de

gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones que gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 2011), la

mayor parte de estos ejercicios se ha destinado a las dos principales televisoras de México. 41

De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el ex Presidente Fox, otorgó en estímulos

fiscales a un grupo de empresarios la cantidad de 680 mil millones de pesos, que sumados a los otorgados en

2007 por Calderón suman un total de 850 mil millones de pesos. Léase, La Jornada (2007:7). 42

Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodríguez, Ricardo Rocha y José Gutiérrez Vivó, padecieron

recortes en los horarios de transmisión de sus programas, además de que también fue cerrado el espacio

televisivo del que disponía el movimiento político de oposición que se transmitía por Televisión Azteca.

21

y la ausencia de espacios institucionales de expresión y debate público, dañaban seriamente

las legítimas intenciones que podría tener la reforma. En este sentido, uno de los más

grandes peligros que pueden señalarse fue la deficiencia de información confiable y

oportuna que permitiera formar juicios y que caracterizó a la publicidad inicial del proyecto

legislativo; lo cual ponía en riesgo toda la lógica sistémica de la RDCD que en principio

requiere de información completa e imparcial.

Sin embargo se debe destacar también la función vital de acceso a la información

garantizada por el IFAI y sus entidades, lo cual permitió la revelación de información útil

para la evaluación cívica y gubernamental. Estos insumos hicieron posible articular labores

de socialización de la información, de análisis y de denuncias del periodismo de

investigación, permitiendo así la gestión social de la información y la formación de una

opinión pública con más autonomía y elementos racionales.

Conclusión.

Como ya hemos analizado la intervención de los ciudadanos en el proceso legislativo de la

reforma en funciones de vigilancia y de sanción –opinión pública y evaluaciones

retrospectiva y prospectiva– fue crucial para activar mecanismos de transparencia,

deliberación y rendición de cuentas que acotaron las capacidades discrecionales del

Ejecutivo Federal y de los actores gubernamentales o privados que podrían beneficiarse de

una legislación laxa de la reforma y cuya complicidad podría desencadenar beneficios

particulares. Y que por lo tanto bajo el contexto de discrecionalidad, corrupción sistémica, e

impunidad era obligatorio evaluar bajo la luz de la vigilancia soberana de los ciudadanos.

Fue así que las diversas tácticas y acciones de responsabilización cívica disminuyeron la

opacidad del proceso de toma de decisiones hacia la reforma petrolera, subsanando el bajo

flujo de información; la desarticulación entre las demandas ciudadanas y la respuesta de

gobierno; la desigualdad de recursos, capacidades y de poder entre los mismos; así como las

asimetrías entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. También, las acciones conjuntas de

responsabilización derivaron en la asignación efectiva de costos políticos con miras a la

próxima elección y que lograron modificar los balances en las corrientes de opinión pública

y la correlación de fuerzas parlamentarias; reduciendo el poder de negociación de los

partidos dominantes y de los cabilderos privados profesionales.

Respecto a la sinergia cívica-legislativa, los espacios deliberativos en el Poder Legislativo –

en el Simposio de la Cámara de Diputados y en los foros del Senado de la República–

conformaron un ágora que permitió la deliberación en el proceso de justificación; además

de que se consiguió en gran medida el evaluar a los funcionarios que promovían la reforma

22

bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarlos al interés público. También es cierto

que en dichos foros se pudieron escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes

excluidas, Además, la deliberación entre actores gubernamentales y ciudadanos en los

Foros legitimó el proyecto legislativo de reforma y la dictaminación final del Poder

Legislativo. Las enérgicas acciones de ciudadanos y legisladores de oposición sacudieron

los balances entre las fuerzas del Congreso que luego condicionaron el desarrollo de la

legislación sobre la reforma y, en ésta, los contrapesos en el seno del consejo de

Administración en Pemex.

Sin embargo no todos los resultados fueron positivos, la reforma petrolera de 2008 instauró

nuevos órganos y agentes, bajo la influencia del Ejecutivo Federal, con nuevas facultades

para clasificar y reservar información en principio pública y les facultó para la realización

de contrataciones discrecionales de acuerdo a criterios poco claros; con lo cual se

fortalecieron las capacidades de influencia que tiene aquel en la gestión de la paraestatal.

Esta última acción corrobora una premisa del enfoque sistémico aquí referida de que ciertos

actores gubernamentales –en tanto agentes– buscan aislar el sistema burocrático de su

interacción con otros entornos sistémicos sociales radicando límites al flujo de la

información y reforzando sus cuotas de control sobre sus dominios. Es decir que en el

sistema burocrático donde juegan los actores gubernamentales se busca fortalecer la

capacidad de gobierno por medio de la simplificación de las interacciones e influencia

externas y de la reducción del flujo de información (entropía) mientras que en el sistema de

la RDCD –donde se desenvuelven los ciudadanos– se persigue a través de la asignación de

responsabilidad cursos de acción (políticas) que puedan fortalecer el vinculo representativo

–responsabilización cívica–; lo cual tiende a incrementar la complejidad de interacciones

internas y externas (neguentropía) cuyo insumo organizador vital es la información.

Un hallazgo importante fue el de la dinámica estructuradora que consintió el mayor flujo

informativo y que de forma contra intuitiva a lo que plantearon algunos defensores del

aislamiento burocrático –que así suponían una óptima deliberación de la reforma– no solo

no volvió caótico dicho proceso, antes bien, redujo asimetrías de información, canalizó la

energía de la demanda social a un proceso consultivo y de debate y, brindó legitimidad al

mismo. Otro descubrimiento relevante fue el observado en el comportamiento de la opinión

pública –vista como mecanismo para direccionar y sancionar a la política– a la cual

diversos actores gubernamentales y de medios buscaron operar a través de una dispendiosa

campaña en medios masivos para generar una mayoritaria percepción favorable a la

reforma propuesta por el Presidente como factor estratégico para la legislación laxa de la

23

misma. En este caso, también de manera contra intuitiva, las acciones cívicas de difusión de

información lograron revertir el sentido de la opinión pública –después del mes de Abril y

hasta el mes de Julio–, no obstante el enorme diferencial de recursos empleados por los

ciudadanos y por los actores gubernamentales y empresariales.

Ahora bien, respecto de los riesgos que conlleva la dinámica de la responsabilización cívica

como motor democratizador del ejercicio de gobierno, se debe de subrayar que en virtud de

que la implementación temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso

que puede trastocar el desempeño de las funciones de actor gubernamental, es por tanto

necesario articular con cuidado los mecanismos necesarios para mantener la

responsabilización cívica dentro de los niveles adecuados de una sana incidencia, esto es,

sin excluir la vital función de refrendabilidad ciudadana –proceso de vigilancia, evaluación

y sanción cívicas–, pero sin que ello signifique una licencia para hacer de la presión política

una modelo de participación cívica.

Además de que un sistema de RDC democrática no debería de responder tan marcadamente

de los liderazgos de los políticos y de la política contenciosa como catalizadores de la

convergencia de las sinergias sociales en funciones de contraloría. Tampoco debiera

depender de que los diversos actores sociales registren empatía para integrar dicha

funciones, ni de que cada protagonista se limite a un rol exclusivamente en el ámbito de su

competencia y con sus propios recursos, puesto que ello dejaría el proceso de gestación de

la responsabilización cívica en las grandes coyunturas lo cual reduciría a un mínimo la

posibilidad de que tal fenómeno se verifique como un proceso democrático permanente. Por

el contrario, las funciones de gestión de la información pública, monitoreo y sanción cívica

deben de aprenderse y entrelazarse naturalmente entre los actores. Ello nos invita a

reflexionar que no obstante la singular convergencia registrada en el caso de la reforma, este

hecho no implica que los actores partícipes en ella ya hayan tomado plena conciencia de las

acciones conjuntas que pueden articular en pro de la transparencia y de la RDC democrática.

Esto significa que aún persisten las diferencias entre los sectores sociales aventajados

respecto de otros marginados, debido a las distintas capacidades que cada uno desempeña al

momento de responsabilizar al actor gubernamental con métodos y recursos distintos que

antes bien debieran de combinarse en lugar de distanciarse. Por ende se deben de fortalecer

los vínculos entre ciudadanos, organizaciones civiles, instituciones y actores

gubernamentales para integrar un dinámico sistema de rendición de cuentas en democracia.

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Normativa.




Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Licenciado en Ciencia Política y Administración Urbana por la Universidad Autónoma de

la Ciudad de México UACM. Cuenta con estudios de Ingeniería Industrial por el Instituto

Politécnico Nacional y con un Diplomado en Dinámica No Lineal y Sistemas Complejos

Aplicaciones a los Grandes Problemas de la Ciudad de México; por la UACM.

Ensayista especializado en temas de democracia, transparencia y rendición de cuentas,

cuyos trabajos ha publicado la Auditoría Superior de la Federación y la Conferencia

Mexicana de Acceso a la Información Pública. Se desempeña como consultor

independiente en Fundar A.C.

http://www.isa.org.mx/contenido/GIMX0807p.pdf

http://www.parametria.com.mx/Mobile/DetalleEstudio.php?i=4113

http://tercer.informe.calderon.presidencia.gob.mx/anexo_estadistico/pdf/2_2.pdf

Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones de PEMEX

1

Manríquez Omar. (2013). Capítulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a

la información pública en las contrataciones de Pemex. En Lachenal Cécile

y Ruiz Ana (Coords.) (2013). Derecho de acceso a la información. La visión

de los usuarios. Coeditado por GEDISA y FUNDAR Centro de Análisis e

Investigación y Editorial. México. ISBN: 9786077631118. 492 pp. (Versión

para arbitraje ciego previo a la edición e impresión)

Introducción

De acuerdo a la legislación internacional, los países tienen derecho a la soberanía sobre

sus recursos naturales lo que implica que dichos recursos deben ser gestionados para

lograr el bienestar de la población.1En el caso del petróleo, el artículo 27 de la

Constitución mexicana reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos son

propiedad de la Nación. A partir de 1938, con la expropiación de la industria petrolera, es

Petróleos Mexicanos (PEMEX), entidad pública federal, la encargada de su explotación.

Para realizar dicha explotación PEMEX puede hacerlo directamente con sus propios

medios y personal o, en caso de ser necesario, contratar a empresas privadas para la

realización de determinados trabajos o el abastecimiento de bienes. Por ello, las

contrataciones son una pieza fundamental en la gestión del petróleo y de su calidad

características depende en buena medida que el aprovechamiento de este bien público se

haga adecuadamente. En el caso de PEMEX, alrededor del 90% de su gasto de inversión

es destinado a la contratación de empresas privadas (Pacheco y Rodríguez Padilla,

2006), recursos que proceden del presupuesto público.

Por todo ello la vigilancia –por parte de los diferentes actores sociales y políticos- de cómo

estos recursos son gestionados, es decir, de cómo se realizan las contrataciones y cuáles

son sus condiciones específicas es una cuestión de interés público. Para ello, el

cumplimiento del Derecho de Acceso a la Información (DAI) es central, ya que permite

contar con información clave para poder evaluar el actuar gubernamental. En el caso que

nos ocupa, existen dos momentos centrales sobre los cuales es necesario que el gobierno

1Carta de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de Naciones Unidas y Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General de Naciones Unidas.


2

provea información clara, útil y oportuna. En primer lugar, el proceso de licitación,

mediante el cual se elige a la empresa que llevará a cabo los trabajos. En segundo lugar,

la redacción del contrato, en el cual se plasman las condiciones económicas, fiscales,

laborales, sociales y ambientales concretas y las obligaciones de las partes en la

ejecución de las actividades contratadas.

Bajo estas consideraciones, llevamos a cabo una investigación enmarcada dentro del

proyecto que sobre la política pública de hidrocarburos se desarrolla en Fundar con el

apoyo del Revenue Watch Institute. El objetivo de la misma fue evaluar las condiciones

normativas y prácticas para que la ciudadanía pueda acceder a la información sobre los

procesos de licitación y contratación de PEMEX. Con ello, pudimos tener una primera

aproximación al grado en el que el gobierno está asegurando el DAI en esta materia. Para

ello, la investigación se desarrolló en dos fases. En primer lugar, se realizó un análisis del

marco legal y normativo al que PEMEX está sujeto para asegurar el derecho de acceso a

la información en las contrataciones. En segundo lugar, se llevó a cabo un ejercicio para

determinar el acceso real a la información en una serie de licitaciones y contrataciones

que PEMEX Exploración y Producción (PEP) realizó entre noviembre de 2008 y abril de

2010. La selección de PEP como sujeto de estudio se hizo considerando que es la

subsidiaria de PEMEX2 que más recursos dedica a la inversión3 y que más contratos

otorga.4 Los principales hallazgos y resultados de la investigación del estudio se

presentan en este artículo, así como recomendaciones para avanzar en el acceso a la

información sobre los procesos de contratación de PEMEX que hagan frente a los vacíos

detectados.

1. El acceso a la información en las contrataciones petroleras en México: cuestión de interés público

1.1. Petróleo, interés público y derecho de acceso a la información

2 Existen cuatro subsidiarias de PEMEX: PEMEX Exploración y Producción, PEMEX Refinación, PEMEX Gas Petroquímica Básica y PEMEX Petroquímica. 3 De 2007 a 2010 PEP ha ejercido cerca del 79 por ciento del total de recursos para programas y proyectos de inversión de PEMEX (según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para esos años). 4De 2007 a 2010, PEP ha ejercido de media el 59.9 por ciento de los recursos que PEMEX ha destinado a adquisiciones y servicios y el 72.3 por ciento de los destinados a obras y servicios relacionados (según datos de la Secretaría de la Función Pública, 2010).


3

El petróleo5 es un recurso natural, por lo cual está sujeto a las diferentes disposiciones

que establece la normativa internacional en cuanto a la explotación,6 uso y disfrute de

estos recursos. En 1945, con la creación de Naciones Unidas (ONU), se estableció la libre

determinación de los pueblos7 (ONU, 1945). Este derecho incluyó como elemento básico

para su cumplimiento el derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre sus

recursos y riquezas naturales.

Con base en estos principios, en 1961 la Asamblea General de Naciones Unidas elaboró

la Resolución 1803 (XVII). En esta resolución se estableció que “el derecho de los

pueblos y de las naciones a la soberanía permanente sobre sus riquezas y recursos

naturales debe ejercerse en interés del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del

respectivo Estado”. Más tarde, en 1966, este derecho quedó plasmado en el Pacto

Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de ONU.8

Además de un recurso natural, el petróleo es un recurso estratégico. Dicho carácter viene

determinado por el papel central que juega en el sistema moderno de producción y en la

economía mundial. El petróleo no es sólo la principal fuente de energía, sino que también

es la materia prima utilizada para la fabricación de numerosos productos fundamentales

para el modo de vida actual.9 Y las estimaciones indican que esta importancia seguirá

incrementándose en el futuro próximo. Según un estudio de la Agencia Internacional de la

Energía (AIE, 2009), se prevé que la demanda mundial de petróleo aumentará un uno por

ciento anual, pasando de 85 millones de barriles por día (bpd) en 2008 a 105 millones en

2030.10

5 Por cuestiones prácticas, utilizaremos el término petróleo para referirnos a todos los hidrocarburos. Es importante señalar que el petróleo es uno de los hidrocarburos existentes, entre los que también se encuentran el gas y los condensados (Petróleos Mexicanos, PEMEX, 2010). 6 Para el presente artículo, el término explotación incluye los procesos de exploración, extracción, procesamiento, transporte, almacenamiento, comercialización y otras actividades relacionadas con el petróleo. 7Artículo 2 de la Carta de Naciones Unidas. 8Artículo 1º, Fracción 2: “Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”. 9 Actualmente, el 84 por ciento del petróleo se utiliza como energético mientras que el 16 por ciento restante se destina a la producción de diversos productos. Entre otros, se usa para fabricar plásticos, fármacos, fertilizantes, desodorante, neumáticos, amoniaco, etc. (Leonard, 2010). 10 La demanda en 2010 alcanzó los 87.9 mbd. (AIE, 2011).


4

Sin embargo, se trata de un recurso no renovable. La AIE (citado por Leonard, 2010)

calcula que el pico máximo de producción de petróleo llegará en 2020, momento a partir

del cual comenzará a declinar de manera inexorable (Crisis Energética, 2003). Este

hecho, unido a todo lo señalado anteriormente, indica la importancia que tiene el buen

aprovechamiento de este bien para la población de los países ricos en petróleo. A través

de un adecuado manejo, los países pueden asegurar no sólo su soberanía energética11 y

la generación de ingresos para el presupuesto público, sino además impulsar su

desarrollo industrial, económico, social y el bienestar de la población (Bernal,

2005).Desde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manejo del petróleo

contemple su carácter no renovable e implementar medidas para hacer frente a su

eventual agotamiento.

Como se señaló anteriormente, el derecho de los pueblos a la soberanía de sus recursos

y riquezas naturales incluye la obligación del Estado de explotar y utilizar los recursos

naturales en función de las necesidades en beneficio de la población. Un elemento para

caminar en este sentido es incluir a la población en el monitoreo y evaluación de la

política pública de la gestión de los recursos como parte del ejercicio de

autodeterminación en la construcción del propio bienestar (Vázquez y Del aplace, 2011).

Como señala Mujica (2001), para que la gestión pública12 responda al interés de la

sociedad, se requiere necesariamente de la involucración activa de la ciudadanía en la

vigilancia de la misma, lo que es además un derecho de las personas.13Es en este punto

donde el Derecho de Acceso a la Información (DAI)14 juega un papel central, ya que el

11Con la finalidad de “asegurar, para la comunidad de que se trate, una potestad y una reserva de relativa autonomía sobre el uso futuro de esos recursos” (Lahoud, 2008, p. 4). 12Gestión pública entendida como “el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado” (Marcel y Tohá, 1997; citados por Mujica, 2001, p. 10). En este caso la palabra recursos hace referencia al uso amplio de la palabra, es decir, al “conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa” (Real Academia Española, 2011). 13 El derecho a la participación está consagrado en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, todos ellos de Naciones Unidas (Vázquez y Delaplace, 2011). 14 El DAI está establecido en el artículo 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como parte inherente a la libertad de Expresión (López Ayllón, 2009).Como informa este autor, una sentencia de la Corte Interamericana en 2006 determinó que el artículo 13.1 de la citada Convención salvaguarda el derecho de toda persona a solicitar información que se encuentre en manos del Estado. Además, a nivel nacional el DAI está contenido en el Artículo 6º Constitucional y la Ley de Transparencia y acceso a la Información Pública.


5

logro de una participación ciudadana efectiva depende en buena medida de la información

con la que cuente la sociedad (Organización de Estados Americanos, OEA, 2007).

Como indica la Corte Interamericana (2004; citada por OEA, 2007), este derecho debe

asegurarse de manera tal que “el acceso a la información bajo control del Estado, que sea

de interés público,… [permita] la participación en la gestión pública, a través del control

social que se puede ejercer con dicho acceso” (p. 39). De esta manera, el DAI es además

instrumental del derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre sus recursos

naturales. Ello se debe a que permite a la población obtener información relevante para

poder participar en las decisiones públicas sobre los mismos.

El DAI es fundamental para mejorar la gestión de los recursos naturales, disminuir la

discrecionalidad en la toma de decisiones y asegurar su apego al interés público. Esto se

debe a que por sí mismo y, a su vez, al combinarse con el derecho a la soberanía de los

recursos naturales, se articula en una herramienta que permite demandar una mayor

rendición de cuentas sobre dicha gestión, en línea con lo señalado por Newell y Wheeler

(2006).15 Pero, además, porque unido a la participación ciudadana-de la que, como se ha

señalado, es precursor- favorece el control social sobre las decisiones y las políticas

implementadas (Infodf, 2008).

Por último, el acceso a la información es vital en la lucha contra la corrupción, ya que

obliga a los funcionarios a ser más responsables al exponer sus decisiones y acciones.

Esta exposición dificulta, sin lugar a dudas, esconder acciones y acuerdos ilegales en los

que puedan incurrir (Ackerman y Sandoval, 2008). La corrupción es uno de los grandes

ataques que minan el bien común, al desviar recursos públicos a manos privadas y al

atentar contra el patrimonio nacional. Una vigilancia atenta de la población propiciada por

el acceso a la información pública sobre las decisiones y acciones de los gobernantes es

un efectivo mecanismo para combatir esta mala práctica.Ello se debe a que las decisiones

y acciones del gobierno quedan expuestas al escrutinio público lo que favorece un mayor

control y reduce las posibilidades de que los servidores públicos respondan a intereses

personales.

15Estos autores explican que “las movilizaciones para exigir derechos pueden producir nuevas formas de rendición de cuentas” (p. 6). Por lo tanto, señalan que los derechos se convierten en herramientas de rendición de cuentas cuando grupos marginados utilizan su exigencia alrededor de recursos clave para demandar cuentas al Estado, el sector privado y a otros sectores de la sociedad civil.


6

En México, en línea con los pactos internacionales mencionados, el artículo 27 de la

Constitución16 establece la propiedad del petróleo por parte de la Nación. De su

explotación y aprovechamiento en beneficio de la población está a cargo Petróleos

Mexicanos (PEMEX), entidad pública que pertenece al Ejecutivo Federal.

De esta manera, no únicamente el petróleo es de carácter público sino también la

empresa encargada de su explotación y transformación. Consecuentemente, los recursos

que PEMEX utiliza para su funcionamiento y para invertir en proyectos petroleros son

públicos, tanto porque vienen de la propia explotación del petróleo como del presupuesto

estatal. Por ello el cumplimiento del DAI es fundamental para asegurar el acceso a

información clara, útil y oportuna de las decisiones y actividades de PEMEX, tanto para el

control como la participación social en las mismas que asegure la salvaguarda del interés

público. Esto tiene, por los motivos que se explicarán en el siguiente apartado, una

especial importancia en el caso de los contratos que PEMEX celebra con la iniciativa

privada como opción para la explotación de los recursos petroleros nacionales.

1.2. La importancia del acceso a la información en las contrataciones de PEMEX

Una aproximación general

Una vez señalada la importancia del petróleo para el desarrollo de los países y del DAI

como herramienta para que su explotación se realice en beneficio de la población, queda

por definir cómo entran las contrataciones petroleras17 en la ecuación. Actualmente,

existen diferentes tipos de contratos petroleros en el mundo, los cuales varían de país a

país.18 La descripción de los mismos excede el objetivo de este artículo,19 pero hay ciertas

características inherentes a todos ellos que sí es importante conocer.

Como señalan Rosenblum y Maples(2009) los contratos son, esencialmente, la ley de los

proyectos de explotación de recursos públicos, debido a que son el eslabón normativo

final de la legislación internacional y nacional en la materia. En ellos se especifican las

16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 17 Por economía del lenguaje, el término contrataciones petroleras hace alusión al proceso que va desde la planeación del proyecto hasta el cierre del mismo, pasando por su licitación, negociación de cláusulas y condiciones, asignación, implementación, monitoreo y evaluación. 18 Los tipos de instrumentos contractuales más usados son las Concesiones, los Contratos de Producción Compartida, los Contratos Riesgo y los Contratos de Servicios Puros (Grunstein, 2010). 19Los contratos existentes en el caso de México se expondrán más adelante.


7

condiciones y obligaciones fiscales, ambientales, sociales y de salud y seguridad, así

como los requisitos operacionales y de producción.

Existen dos momentos clave que definen la calidad de los contratos y su alineamiento al

interés público y para los que, por lo tanto, el ejercicio del monitoreo ciudadano es

especialmente relevante. El primero de ellos es el proceso de licitación, en el cual se elige

a la empresa que realizará los trabajos. En esta fase, lo importante es tomar una decisión

que no sólo represente la mejor oferta económica, sino que la empresa contrata cuenta

capacidades técnicas y experiencia para llevar a cabo las actividades requeridas. Por ello,

es importante que la ciudadanía tenga acceso a información que permita comprobar que

las decisiones fueron las más adecuadas y que el interés público fue respetado y

salvaguardado.

Un segundo momento vital es la redacción de las cláusulas concretas de cada contrato.

Como se dijo, los contratos norman la relación de las partes, establecen obligaciones y

responsabilidades y marcan las reglas del juego. Así, el acceso a los mismos es

necesario para poder comprobar que las condiciones fiscales, económicas, sociales y

ambientales son favorables para los intereses del Estado que los otorga.

El acceso a la información en los procesos de contratación tiene, además, otras virtudes.

Entre ellas, generar confianza en el Gobierno y en las empresas por parte de la sociedad;

equilibrar la relación de fuerzas entre gobiernos y empresas; y generar contratos más

estables a lo largo del tiempo; entre otras (Rosenblum y Maples, 2009).Por último, es un

elemento básico en la lucha contra la corrupción y el consecuente mal uso de los recursos

públicos.

El caso de las contrataciones de PEMEX

Actualmente, en parte de la explotación del petróleo participan empresas privadas a

través de contratos adjudicados por PEMEX. Esto contratos puedes realizarse bajo dos

modalidades, las cuales serán explicadas más adelante: bajo la legislación federal de

contrataciones y bajo la normatividad de contratación propia de PEMEX y sus

subsidiarias.20

20 En este texto, se utiliza PEMEX como término que engloba a PEMEX y sus subsidiarias.


8

Estas reglas específicas para PEMEXfueron concebidas en la Reforma Energética que

tuvo lugar en 2008, en la cual se creó la Ley de Petróleos Mexicanos (Ley de PEMEX) y

se hicieron modificaciones a otras leyes.21Este nuevo marco regulatorio permitió la

aprobación, por parte del Consejo de Administración de la paraestatal, de los Contratos

Integrales de Exploración y Producción en noviembre de 2010.En ésta, el gobierno cede a

los contratistas de PEMEX áreas que pueden alcanzar los 170 kilómetros cuadrados por

hasta 35 años, para que desarrollen de manera integral los proyectos de exploración y

producción de petróleo22(PEMEX, 2011b).El pago consiste en el reembolso del 70 al 80

por ciento de los gastos en que incurra el contratista más una tarifa por barril (a definir

para cada proyecto).

La reforma parece indicar que la principal apuesta para el desarrollo de la industria

petrolera mexicana se situará en la ampliación de la participación privada en la misma y

en la celebración de contratos de mayor complejidad. Esto implicará que se destinen

mayores recursos públicos a las contrataciones.23

Como se señaló anteriormente, la gestión de los recursos petroleros – según lo establece

la legislación internacional y la propia Constitución mexicana- debe realizarse a favor de

los intereses y necesidades de la población. Las contrataciones son un eje cada vez más

central de la política pública nacional sobre hidrocarburos, lo que implica que cada vez

más recursos públicos se dirigirán a la explotación del petróleo a través de esta

modalidad. Por esta razón, el acceso a información clave en esta materia es un elemento

central en el manejo de los recursos petroleros toda vez que facilita la participación

pública.

Ahora bien, la pregunta es si en México realmente es posible acceder a información clara,

útil y oportuna sobre los procesos de licitación y contratación que permita la vigilancia y el

control social de los mismos; si existen las condiciones legales e institucionales y la

21 La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley de Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector público. 22 Desde la evaluación del terreno o exploración hasta la perforación, extracción, almacenamiento y transporte del petróleo, incluyendo la contratación de personal, la adquisición de materiales y tecnología y la subcontratación de otras empresas. 23 Los contratos celebrados por PEMEX ya suponen una buena parte de los recursos que el gobierno destina para este fin. Una muestra de ello es que desde enero de 2007 a junio de 2010, PEMEX ha utilizado de media cerca del 40% del total de recursos estatales para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de las contrataciones de Obras Públicas y Servicios Relacionados.


9

voluntad gubernamental para ello. Si bien el estudio realizado no alcanza para responder

de manera absoluta esta pregunta, sí presenta algunos indicios interesantes, los cuales

serán presentados en las siguientes páginas.

2. De la normativa a la práctica: experiencia de acceso a la información sobre contrataciones petroleras

Para determinar la calidad del acceso a la información en los procesos de licitación y

contratación de PEMEX, se llevó a cabo una investigación en dos etapas. En la primera,

se revisó la legislación y normatividad a las que PEMEX y sus subsidiarias están sujetas a

la hora de asegurar el acceso a la información en materia de contrataciones. Tras ello se

procedió a realizar un ejercicio práctico para comprobar el acceso real a información

sobre una serie de contratos petroleros.24 A continuación se presentan los principales

hallazgos de ambas experiencias.

2.1. Marco normativo de acceso a la información en contrataciones petroleras

Un primer paso para definir la calidad del acceso a la información en los procesos de

licitación y contratación de PEMEX es analizar el marco legal que sustenta el acceso a la

información en las contrataciones del sector petrolero. Este tipo de contrataciones las

realizan PEMEX y sus subsidiarias, quienes como entidades públicas pertenecientes al

Ejecutivo Federal están sujetas a diferentes leyes y normativas. A continuación se

presenta este marco legal, de lo más general a lo más específico. Es necesario señalar

que, en referencia a la legislación contractual, únicamente se hará referencia a lo

establecido por las leyes bajo el régimen federal y no a aquellas bajo el régimen especial

para PEMEX (ver cuadro 1). Esto se debe a que el caso práctico que se desarrolló se hizo

bajo dicho marco normativo.

Cuadro 1. Normatividad a la que está sujetos PEMEX y sus subsidiarias en materia de

transparencia y acceso a la información

24Es importante señalar que tanto el análisis como la experiencia práctica se realizaron con base en la legislación y normativa vigentes hasta la Reforma Energética de 2008. Con la misma, se realizaron modificaciones al régimen de contrataciones para lo que se denominó actividades sustantivas de carácter productivo.


10

En primer lugar, el DAI está reconocido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2011) en su artículo 6º. En la interpretación de este derecho deberá

prevalecer el principio de máxima publicidad”,25 es decir, que toda la información

gubernamental es pública y sólo en contadas y ampliamente justificadas excepciones se

podrá declarar su reserva o confidencialidad.

Este artículo se legisló en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). Como establece su artículo 1º, esta ley tiene la

“finalidad de garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los

Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y

cualquier otra entidad federal” (LFTAIPG, p. 1). Al ser PEMEX y sus subsidiarias

entidades de la Administración Pública Federal, son sujetos obligados de esta Ley y

deben cumplir con todas las disposiciones de la misma. Entre ellas, garantizar las

condiciones de transparencia en su gestión para el acceso a la información (Artículo 4º) y

favorecer la máxima publicidad de la información que poseen (Artículo 6ª).Condiciones

que deben favorecer la evaluación del desempeño, la rendición de cuentas, la

democratización y el Estado de Derecho. Para ello, la Ley establece como criterios de la

provisión de información: la calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad (artículo 7º,

párrafo final). De esta manera, se instituyen una gama de garantías y obligaciones

alrededor del derecho de acceso a la información pública que PEMEX debe seguir.

En lo referente a las contrataciones que realiza el sector público y, por lo tanto, a las

efectuadas por PEMEX, la LFTAIPG establece condiciones específicas respecto al

25 La negrita es nuestra.

Régimen federal Régimen especial para PEMEX

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

Ley de Petróleos Mexicanos

CompraNet Páginas electrónicas PEMEX y subsidiarias

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública GubernamentalCriterios del IFAI

Normatividad que aplica para todas las contrataciones de PEMEX

Legislación diferenciada según régimen de contratación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Portales de Transparencia


11

acceso a la información de las mismas. En primer lugar, la fracción XIII del artículo 7º

determina que los sujetos obligados26 deben poner a disposición al público la siguiente

información detallada sobre los contratos: a) Las obras públicas, los bienes adquiridos,

arrendados y los servicios contratados; b) el monto; c) El nombre del proveedor,

contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y c)

Los plazos de cumplimiento.

Por otro lado, existen disposiciones especiales para la reserva de la información con base

en las características de su contenido o las posibles consecuencias que podría acarrear

su divulgación.27 Estas reservas pueden afectar a la información sobre las contrataciones

a la que se puede tener acceso público. Así, la LFTAIPG señala la reserva de información

que, de publicarse, puede generar lo que se denomina daños identificables (Artículo

13).28Además, señala como reservada toda aquella información sobre “las opiniones,

recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los

servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual debe

estar documentada” (Artículo 14). Esta reserva puede suponer la inaccesibilidad a

información clave sobre la toma de decisiones durante los procesos de licitación y

adjudicación de los contratos. Pero, por otro lado, supone que una vez tomada la decisión

la información sobre la misma debe ser pública.

Por su parte, el artículo 18 declara la confidencialidad de aquella información entregada y

considerada como tal por los particulares,29 así como los datos personales (fracciones I y

II). Esta disposición implica que hay cierta información que no puede ser publicada para

proteger el derecho a la privacidad de las personas. Consecuentemente, hay límites a la

información que puede hacerse pública sobre los procesos de licitación y contratación ya

que hacerlo supondría la violación de este derecho.

26De acuerdo a la Fracción XIV del artículo 3º de esta Ley, los sujetos obligados son el Poder Ejecutivo Federal, el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Federación y los órganos constitucionales autónomos. 27Aquella información que se encuentra temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en los Artículos 13 y 14 de las LFTAIPG. 28 Estos daños pueden ser a la seguridad nacional, a las relaciones internacionales, a la estabilidad económica y financiera, a la vida privada y a las diligencias judiciales, entre otras. Además, también se considera como confidencial la información sobre el secreto comercial, industrial, fiscal y fiduciario (artículo 14). 29El artículo 19 agrega que la reserva por parte de los particulares debe estar justificada y únicamente será válida “siempre que tengan el derecho de reservarse la información, de conformidad con las disposiciones aplicables” (p. 7).


12

Para que un documento que contenga información reservada y confidencial pueda ser

puesto a disposición pública, el artículo 30 del Reglamento de la LFTAIPG establece la

creación de versiones públicas.30En este sentido, existen lineamientos para la elaboración

de versiones públicas,31 aplicables a la emisión de los contratos que realiza PEMEX, los

cuales se desprenden de la LFTAIPG y su reglamento. En este documento se señala que

existen elementos mínimos que deberán contener las versiones públicas de documentos

con información reservada (Artículo 1). Respecto a dicha información, la entidad deberá

elaborar una versión pública, omitiendo las partes o secciones clasificadas y señalando

aquéllas que fueron omitidas. La información que debe ser pública lo será “de

conformidad con el artículo 7 de la LFTAIPG, y no podrá omitirse el nombre de los

servidores públicos en los documentos, ni sus firmas autógrafas; […] ni la información que

documente decisiones y los actos de autoridad concluidos […], así como el ejercicio de

las facultades o actividades de los servidores públicos, de manera que se pueda valorar el

desempeño de los mismos”-según los artículos 4 y 5.

De todo lo anterior se desprende que toda información en poder de las entidades públicas

deberá ser de acceso público, con la salvedad de las reservas descritas. Estas últimas

deben ser la excepción y no la regla y siempre deben ponderarse a la luz del interés

público y el derecho de acceso a la información. Como veremos más adelante, no todas

estas condiciones y obligaciones están siendo cumplidas a cabalidad por PEMEX, aún

existen importantes retos y áreas de oportunidad para avanzar en este sentido.

A través del IFAI, cualquier persona puede solicitar información a PEMEX y sus

subsidiarias32 y, en caso de negativa, tiene la posibilidad de presentar un recurso ante

este instituto quien decidirá, con base en la legislación en la materia, si la paraestatal

debe o no entregar la información. El pleno del IFAI tiene la facultad para la creación de

normativa específica en lo referente a la transparencia y el acceso a la información. En

este sentido, ha emitido varios criterios en relación a la publicidad de la información sobre

contrataciones. 30Así, “tratándose de un documento que contenga partes o secciones reservadas, se deberá entregar una versión en el que se omitan estas últimas. Las reproducciones de los expedientes o documentos que se entreguen constituirán las versiones públicas correspondientes”. 31Denominados “Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal”. 32 Estas solicitudes de información y recursos de revisión pueden ser presentados a través de la plataforma Infomex dispuesta por el IFAI por medio de la Dirección General de Informática y Sistemas. Disponible en https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action.


13

− Criterio 026-10.Establece que las propuestas económicas y/o técnicas

presentadas en un proceso de licitación son de naturaleza pública.

− Criterio 017-10. El IFAI otorga la misma naturaleza a la información sobre los

precios unitarios contenidos en las propuestas económicas de los concursantes.33

− Criterio 020-10. Los anexos son parte integral del documento principal.

− Criterio 028-10.Determina que cuando en una solicitud de información no se

identifique un documento en específico, si ésta tiene una expresión documental, el

sujeto obligado deberá entregar al particular el documento en específico.

Por otro lado, se encuentran las leyes de contratación federales, es decir, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). Aunque

específicas en materia de contrataciones, incluyen ciertas disposiciones para el acceso a

la información y transparencia sobre las mismas. Como se expuso con anterioridad, hasta

2008 estas eran las únicas leyes que regulaban las contrataciones que realizaba PEMEX.

Para el acceso a la información sobre los procesos de licitación y contratación de PEMEX,

estas leyes establecen un Sistema Electrónico de Información Pública Gubernamental,34

cuya plataforma electrónica es CompraNet (artículo 2 de ambas leyes). El mismo tiene el

objetivo de transparentar los procesos de contratación de bienes, servicios,

arrendamientos y obra pública de las dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal (CompraNet, 2011). Para ello, debe presentar diversa información que

permita dar seguimiento a las contrataciones.35

Entre los documentos que deben ser publicados en CompraNet, se encuentran los fallos

de las licitaciones, los cuales deben ser difundidos en esta página el mismo día de su

emisión (artículo 39 de la LOPSRM y 37 de la LAASSP). Además, se establecen

lineamientos sobre la información que deben incluir dichos fallos.36 Así, se deben

presentar las razones por las que se rechazaron proposiciones, el contenido general de

las propuestas que fueron solventes y el ganador y las razones de la adjudicación. 33 Ambos criterios están disponibles en http://www.ifai.org.mx/Criterios 34 Este sistema está a cargo de la Secretaria de la Función Pública (fracción 2 del artículo de la LAASSP y la LOPSRM). 35 Entre otra, los programas anuales, el registro único de contratistas y proveedores, el padrón de testigos sociales, información derivada de los procedimientos de contratación, el registro de contratistas sancionados y los datos de los contratos suscritos. 36 No podrán contener información reservada o confidencial (artículo 39 de la LOPSRM y 37 de la LAASSP).


14

Actualmente, los fallos que emiten PEMEX y sus subsidiarias no están siendo publicados

en CompraNet, lo que dificulta conocer los procesos de toma de decisión y la racionalidad

y adecuación de los mismos.

Del análisis anterior de la legislación en materia del DAI en los procesos de licitación y

contratación de PEMEX se extrae que existen diferentes disposiciones en cuanto al

acceso a la información sobre contrataciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si

estas disposiciones se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadanía acceder

a información relevante para valorar la toma de decisión así como evaluar los procesos de

licitación y contratación.

2.2. El acceso a la información en las contrataciones petroleras: un caso práctico.

La investigación que se llevó a cabo emplea como criterios de evaluación aquellos

establecidos en el marco de las obligaciones de transparencia de la LFTAIPG, su

Reglamento, los Criterios emitidos por el IFAI, y el marco normativo aplicable a las

contrataciones federales. Esto con la finalidad de comprobar si la información pública

establecida está disponible, si cumple con dichos criterios y si es útil para que el

ciudadano pueda conocer diversos aspectos clave de los procesos de contratación y

licitación de PEMEX.

El desarrollo del ejercicio práctico de acceso a la información se desarrolló en dos

momentos. Primero, se realizó una búsqueda de la información pública del proceso de

licitación que legalmente debe de estar disponible en CompraNet, –referente a la

modalidad del concurso, procedimiento de evaluación de propuestas y del fallo–; como de

la información disponible referente a los contratos ya adjudicados después del fallo. En

cuanto a estos contratos, si bien su publicación no es obligada de manera legal, son

documentos muy relevantes cuya publicación debería ser proactiva. En segundo lugar, se

procedió a la solicitud de la información que no se encontraba en dicho portal electrónico

y que se considera de relevancia para evaluar los procesos de adjudicación y redacción

de los contratos. Como se señaló en la introducción, el análisis se realizó sobre una

muestra de 60 licitaciones y 60 contratos que PEP realizó entre noviembre de 2008 y abril

de 2010.

2.2.1. El acceso a la información a través del portal de CompraNet.


15

En primer lugar, se comenzó con la observación de las condiciones de accesibilidad a la

plataforma de CompraNet. Lo primero que se constató fue el que la interfaz gráfica –las

ventanas emergentes, objetos gráficos, vínculos y elementos del entorno visual– es poco

interactiva y, además, los vínculos a las búsquedas específicas y filtros tienen algunas

fallas. Por ejemplo, en algunos navegadores –Mocilla Forofos e Internet Explorer– la

plataforma requiere intervención del usuario para la instalación de complementos –

aplicaciones o software necesario para que opere la plataforma– antes de permitir la

operación de CompraNet. Esta maniobra requiere ciertos conocimientos técnicos de

informática que significan una barrera a la accesibilidad y uso de la información. Por

último, es necesario invertir una gran cantidad de tiempo para ubicar información

específica debido a que el motor de búsqueda es muy rígido y encontrar datos como la

descripción de los contratos es complicado.

Una vez concluido este ejercicio, se procedió al acopio de información en las bases de

datos de los procesos de licitación. Para ello, se seleccionó una muestra de 60 concursos

de licitación vigentes de entre un conjunto de 348 procedimientos; y de 60 contratos

adjudicados vigentes de obra pública y de adquisiciones de entre un conjunto aproximado

de 181 de estos. Los cuales se estaban verificando en PEP entre el 1º de noviembre de

2009 y el 30 de marzo de 2010 –bajo el régimen contractual ya revisado y establecido

para la Administración Pública Federal–. La muestra de los concursos de licitación

vigentes para aquel periodo, representaba alrededor del 17% del total de procedimientos.

Por otra parte, la muestra de contratos significaba cerca del 33% de los contratos con

vigencia en PEP. Se utilizó como criterio de selección para la muestra escoger las

licitaciones de cuyos contratos fuesen los de mayor cuantía económica, incluyendo en la

muestra contratos adjudicados por licitación pública, invitación a tres personas y

adjudicación directa; para la adquisición de insumos y de obras públicas y sus servicios.

Como primera valoración de las características de acceso a la información, se buscó la

información clave del proceso de licitación y el soporte documental que debe de

suministrar PEP obligatoriamente. Consideramos pertinente seleccionar de entre los

criterios para verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia a la siguiente

información: 1) objeto del contrato; 2) Fallos –proceso de adjudicación–; y 3) el contrato

mismo (ver Cuadro 2).


16

Después de recabar la información, se pudo constatar que del total de los procesos de

licitación y contratación monitoreados en el portal de CompraNet, PEP dispuso al público

el dato sobre quien fue el ganador del contrato. En CompraNet esta información se

publica bajo la categoría o nombre de: Fallo, esto en contradicción con lo establecido por

la LOPSRM y la LAASSP que determinan que el Fallo debe incluir información sobre las

razones técnicas y económicas que justifican la adjudicación del contrato, entre otras.37

Por esta razón, en nuestro análisis no consideramos que la provisión de la información

relativa al nombre del ganador sea el equivalente a la información de la categoría de

“Fallo”.

Cuadro 2. Indicadores del acceso a la información clave y soporte documental (en el proceso de concurso y contratación) dispuestos por PEP en portal de CompraNet. Información sujeta a

la ponderación, acorde al principio

de máxima publicidad y las obligaciones de

transparencia de la LFTAIPG, Art. 7

Modalidad del proceso de contratación (se indica el tamaño de la muestra)

Muestra total

Indicador general del acceso a la

información y soporte

documental de la muestra

Licitación pública (32). Invitación a cuando

menos tres personas (19)

Adjudicación directa (9) 60

Medición Medición Medición Medición

X √ %X %√ X √ %X %√ X √ %X %√ √ %√

Ganador del contrato 0 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 60 100 Objeto de contrato 13 19 40.6 59.4 5 14 26.3 73.7 1 8 11.1 88.9 41 68.3

Fallos 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0 Contratos 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Fuente: elaboración propia

Por otro lado, la información respecto del objeto del contrato no estaba completa en siete

de cada diez procesos monitoreados. Por último, en ninguna de las contrataciones de la

muestra estaban disponibles en CompraNet las versiones públicas –soportes

documentales– de los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recalcar que el

acceso ciudadano a las versiones públicas de los contratos, es de vital importancia para la

vigilancia cívica puesto que ellos contienen información relevante sobre las condiciones

específicas de cada contratación. Si bien la legislación en la materia ha establecido los

criterios de transparencia y máxima publicidad que se deben cumplir, y entre ellos radica

la publicación de contratos o soporte documental de los procedimientos en internet, por

otra parte el marco normativo no establece con exhaustividad las características y formato

37 Las razones por las que se rechazaron proposiciones y el contenido general de las propuestas que fueron solventes y el ganador.


17

para la publicación de tales soportes, los mecanismos y las sanciones que vinculen con

cabalidad y certeza la política de transparencia y acceso a la información con la

participación ciudadana en el monitoreo de estos procedimientos en Pemex.

Es por ello que se decidió incorporar a los contratos al proceso de análisis de nuestra

investigación. Ante las necesidades de este estudio se procedió a realizar un conjunto de

solicitudes de información para cada uno de ellos a través del portal de Informe.

2.2.2. El acceso a la información a través de Solicitudes de Información vía Infomex.

Tras comprobar la no publicación en CompraNet del soporte documental de fallos y

contratos, se procedió a la solicitud de las versiones públicas de los 60 contratos de la

muestra empleada –los cuales fueron entregados en un periodo de cuatro semanas a

través de Infomex–. Al mismo tiempo, se solicitó la documentación del procedimiento de

fallo y las carpetas técnicas y económicas de las propuestas en concurso.

En el caso de los contratos, toda la información fue entregada en tiempo por parte de

PEP. En el caso de aquellos que fueron entregados en medio electrónico (disco

compacto) el trámite se alargó hasta 7 meses por los tiempos de respuesta, pago, envío y

recepción del material con la información, que no obstante que cumple con los tiempos

del trámite, significa un reto para optimizar la producción de información útil y reducir los

procesos de acceso y con el ello, estos tiempos de espera y respuesta.

Una vez recibida, se inició el análisis de la calidad y contenido de la misma. Al respecto se

constató que el formato en el que se presentan los documentos –imagen–, hace imposible

realizar búsquedas específicas de información en el texto. Como consecuencia, el tiempo

empleado en el análisis de la información se alarga y se dificulta ya que algunos contratos

cuentan con más de 1500 fojas distribuidas entre una o dos docenas de anexos que no

están indexados. Además la localización de información precisa se dificulta debido a que

muchas imágenes tienen datos ilegibles.

También se debe apuntar que, en la información de las versiones públicas de los

contratos, se registró cierta disparidad en los contenidos que integraban el soporte

documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Cuadro 2) se dispuso el clausulado

del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos,

sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el


18

mismo objeto de contratación se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del

manejo de los anexos de “análisis de precios unitarios”, “monto de los sueldos” y

“catálogo de conceptos usados”.38 En algunos casos se reserva la información puntual de

ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a Pemex bajo el argumento de que

los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el

contenido de dicha información se adjunta información que exhibe datos personales,

mientras que este tipo de reserva o manejo de la información no sucede en otros

procedimientos similares. Asimismo, algunos contratos contienen reservas que no

cumplen cabalmente con los Lineamientos para la Versiones Públicas.39

Además de las mencionadas carencias de información, la nomenclatura de los anexos es

confusa y su empleo no es homogéneo. En este sentido, el término “objeto del contrato”

es una categoría usada de forma genérica, sin detalles o bajo distintas denominaciones

que dificultaron su identificación o, incluso no se publica. Al mismo tiempo, el “objeto del

contrato” aparece de forma abreviada, hasta en el mismo contrato.40 Por ejemplo, en las

contrataciones por vía de la licitación restringida –adjudicación directa o por invitación a

tres personas–, se publica bajo la descripción “otras obras no codificadas”.

Para el caso de las licitaciones, se solicitaron el fallo y las carpetas técnicas y económicas

de las proposiciones. La información recibida distó mucho de cumplir con lo solicitado.

Esto debido a que si bien sí se recibieron los padrones completos de las concursantes no

se daba respuesta satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de las

propuestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver cuadro 2).

Debido a la persistencia de carencias en la información, fue necesario iniciar recursos de

revisión ante el IFAI por cada respuesta insatisfactoria. Por lo tanto, se presentaron un

total de 11 recursos de revisión que abarcaron la mayoría de las licitaciones

monitoreadas. Una vez que fueron aceptados y resueltos 10 de los 11 recursos de

revisión,41 el IFAI ordenó modificar la postura de PEP y entregar las versiones públicas –

38 Contraviniendo el Criterio 17‐10 del IFAI, que establece el carácter público de la información sobre los precios unitarios. 39 No se incluyen las leyendas indicativas de la reserva de información ni la justificación normativa que fundamente dicha reserva. 40 Como en el contrato número 425029865, de la licitación restringida, vía invitación a tres personas, número 18575062‐0044‐09, cuya información del objeto del contrato aparece como “obras no codificadas” y que en la versión del contrato entregado por PEP aparece abreviado. 41Uno de los recursos fue rechazado en razón de que el Comisionado ponente del IFAI en turno, no atendió al motivo del recurso sino a la sintaxis que enunciaba el planteamiento del mismo.


19

en su soporte documental–de las propuestas técnicas y económicas presentadas por las

empresas concursantes en las licitaciones.42 Además, instruyó la entrega del dictamen

que fundó el fallo como parte de la documentación probatoria requerida.43

Cuadro 3. Indicadores del acceso a la información y del soporte documental dispuestos por PEP a través de Solicitud de Información (vía Infomex).

Información y soporte

documental dispuestos por

medio de Solicitud de Información

Modalidad del proceso de contratación (se indica el tamaño de la muestra)

Muestra total Indicador

general de la

muestra Licitación pública (32).

Invitación a cuando menos tres personas

(19) Adjudicación directa (9) 60

Medición Medición Medición Medición

X √ %X %√ X √ %X %√ X √ %X %√ √ %√

Padrón de concursantes. 0 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 60 100

Contrato completo con Anexos 14 18 43.8 56.2 9 10 47.4 52.6 7 2 77.8 22.2 30 50

Soporte documental de las propuestas en

concurso 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Soporte documental del proceso decisorio del

Fallo 32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0

Fuente: Elaboración propia

Dicho proceso culminó siete meses después, con la entrega de 56,182 fojas de

documentos, por los cuales se debió cubrir un monto de $28,171 pesos44 –50 centavos

por reproducción fotostática–. Estas inversiones de dinero y de tiempo implican un serio

obstáculo para el acceso a la información de la gran mayoría de los ciudadanos. De esta

manera, se entorpece el suministro de información accesible y oportuna marcado por la

LFTAIPG.

Los resultados que se observaron en el conjunto de 60 procesos de licitación y

contratación nos permiten inferir que no se cumple de manera activa con el principio de máxima publicidad; ya que PEP no publica proactivamente toda la información que

debe de disponer de acuerdo a la ley. Por otro lado, no aplica a cabalidad el principio de

42 Ello con base en los artículos 39 y 37 de la LOPSRM y la LAASSP, respectivamente y en aplicación de los Criterios 26‐10 y 28‐10 del IFAI. 43 No obstante, hubo una diferencia en la aplicación de criterios de acceso a la información entre los Comisionados ponentes del IFAI, ya que nos percatamos de que aun hay márgenes amplios de interpretación del principio de máxima publicidad y de las obligaciones del Instituto para garantizar el DAI, lo cual sería materia de otro análisis 44 Alrededor de $2,247 dólares americanos a una paridad de 12 pesos por dólar.


20

máxima publicidad, ya que no hay una entrega concreta del soporte documental de toda

aquella información pública requerida. Además cabe apuntar la entrega de versiones

públicas y documentos incompletos con reservas que, como se ha señalado, contravienen

los Criterios 017-10, 020-10, 026-20 y 028-10 del IFAI.

De este ejercicio de acceso y del análisis de la legislación se desprende la existencia de

ciertos obstáculos para el acceso a la información clave sobre las contrataciones

petroleras de manera oportuna y que el alcance de la misma no cumple con el principio de

máxima publicidad. Estas carencias o fallas pudieran deberse a carencias técnicas, a

deficiencias organizacionales o a la aplicación discrecional de los criterios de reservas de

información y de las obligaciones de transparencia. Por lo que aún se requiere de mayor

investigación para determinar las causas de las deficiencias encontradas y poder

proponer, entonces, medidas encaminadas a su superación que garanticen el derecho de

acceso a la información en esta materia.

Conclusiones

A continuación se presentan las principales conclusiones que se desprendieron, por un

lado, del análisis del marco normativo y, por otro lado, del ejercicio de acceso a la

información en las licitaciones y contrataciones de PEP.

Marco normativo

No se puede negar el avance de la legislación general y los mecanismos de acceso a la

información en México. El reconocimiento del derecho a la información, de su componente

de derechos de acceso a la información pública del principio de máxima publicidad en la

Constitución, la existencia de la LFTAIPG y la creación del IFAI, son claros ejemplos de

ello.

En cambio, este marco aún está lejos de poder asegurar el acceso a la información para

el caso de los procesos de licitación y contratación de PEMEX y sus subsidiarias. En

primer lugar, la LFTAIPG no obliga a la publicación de los contratos, como tampoco lo

hacen LOPSRM y la LAASSP. Esto cuando son elementos básicos para poder valorar el

proceso de contratación así como las condiciones económicas, fiscales, sociales,

laborales y ambientales específicas. Por ello, más allá de poder obtenerlos mediante


21

solicitudes de información, se recomienda la publicación proactiva y electrónica de los

mismos.

Por otro lado, el Reglamento de la LFTAIPG obliga a la generación de versiones públicas

de los documentos gubernamentales. En este sentido, aunque existen lineamientos para

su elaboración, no hay criterios claros y concisos sobre cómo se determina si una

información es reservada o confidencial. Esto deja un gran margen de maniobra a PEMEX

para decidir qué información incluye o no en estas versiones y para reservar información

que debería ser pública.

Especialmente grave es la disposición que establece la reserva de la información sobre

los procesos deliberativos de los funcionarios públicos. Al impedir el acceso a la

información cuando se toman las decisiones, se bloquea el momento en el que la

ciudadanía puede ejercer mayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido

adjudicado, dar marcha atrás es muy complicado.

Información disponible y procedimiento para acceder a la misma

En general, después de analizar el acceso a la información sobre las 60 licitaciones y

contratos de PEP, encontramos varios vacíos que dificultan el cumplimiento del DAI.

Algunos se deben al incumplimiento de la normatividad, mientras que otros podrían

obedecer a los vacíos que hay en la misma. Es necesario aclarar que los hallazgos no

pueden ser generalizados a todas las contrataciones de PEP y mucho menos de PEMEX.

Aún así, no puede negarse que el ejercicio realizado presenta algunos indicios

preocupantes en cuanto a la publicidad y acceso a la información en la materia.

El primero de ellos es que, en los casos estudiados, no se está publicando en CompraNet

información a la que PEP está obligado por ley –como es en el caso del objeto del

contrato y el procedimiento de Fallo. En esta plataforma no fue posible acceder a los fallos

de las licitaciones, además de que la dificultad y la inversión de tiempo y dinero que se

requiere para acceder a la información a través de Infomex, suponen un obstáculo para el

acceso oportuno a la información pública para la mayor parte de la población; ni siquiera

este acceso es del todo viable para aquellos que tienen acceso a internet.

En lo referente a los contratos, éstos tampoco son publicados en CompraNet. En este

caso, la publicación de versiones publicas está implícita en las obligaciones de

transparencia y es uno de los criterios emitidos por el IFAI, y no obstante que la ley no


22

obliga a ello sería deseable dicha publicación para que el acceso a los mismos sea

oportuno, lo más sencillo posible y a la vez se reduzcan esfuerzos en la gestión de este

tipo de información pública y de los costos que generan a los ciudadanos y a los entes

gestores de información. Si bien es necesario reconocer que es posible obtener los

contratos a través de solicitudes de información, la importancia de estos documentos y de

la información que contienen amerita su publicación proactiva. En este tenor, la entrega

de información a través de enormes volúmenes de documentación, la gran inversión de

tiempo, técnica y los costos que requieren las solicitudes de información, dificultan el

acceso a la información de la ciudadanía sobre estos procesos y, por lo tanto, su

participación en los mismos.

En cuanto a la calidad de la información recibida, en el caso de los contratos las versiones

públicas obtenidas a través de las solicitudes de información carecen de información vital

para la evaluación de la gestión de los contratos y sus procesos. Por ejemplo, la

información referente a los “precios unitarios”, los costos que el Estado paga por bienes y

servicios y otra información vital para la evaluación y rendición de cuentas, permaneció

reservada.

También en lo referente al contenido de las versiones públicas, el ejercicio realizado

indica una gran disparidad en cuanto a la información presentada en las mismas. Esto,

como dijimos, puede tener diversas causas, una de ellas podría ser la falta de criterios

legales claros y homogéneos sobre dicho contenido, ya que actualmente son ambiguos;

mientras tanto, se requiere de mayor investigación en este sentido.

Como hemos visto, aún existen retos normativos para el efectivo cumplimiento del

derecho de acceso a la información pública (DAI) en las contrataciones de PEMEX,

además, el ejercicio práctico de acceso a la información permitió comprobar que también

existen vacíos a la hora de aplicar la normativa, al menos en los casos analizados. La

falta de información clara, útil y oportuna es un primer obstáculo para la participación,

evaluación y control de las contrataciones, lo que abre espacios para que en las mismas

se apliquen criterios ajenos al interés público. Dicha discrecionalidad por lo tanto tiene

consecuencias sobre el cumplimiento del derecho de la población a que los recursos

naturales sean aprovechados y explotados en su beneficio y para su desarrollo, tal y

como lo establece la ONU. Por ello, se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la

información de las contrataciones petroleras empujar los cambios que aseguren el


23

cumplimiento del DAI en esta materia. De esta manera, México dará un paso más dirigido

a que la explotación de un recurso tan importante y estratégico como lo es el petróleo se

enfoque al bienestar de su población.

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de las Ciencias de la Comunicación

Segundo Concurso de Ensayo

"Elecciones y Democracia: el papel del Canal del Congreso"

EL CANAL DEL CONGRESO EN TRANSMISIÓN PÚBLICA Y LA TRANSPARENCIA DEL QUEHACER LEGISLATIVO:

Fortalecimiento de la evaluación social en el desempeño legislativo y la calidad de las campañas electorales en la

democracia mexicana.

Omar Elí Manríquez Santiago e Iliana Rendón Arias

1

Índice.

Índice. ............................................................................................................. 1

Resumen. ......................................................................................................... 2

Introducción. ..................................................................................................... 3

1. El Canal del Congreso: La labor legislativa y su articulación con los problemas de la dinámica democrática y electoral ...................................... 5

1.1. Transparencia: reivindicación de la labor legislativa y acceso a la información pública. ........................................................................................... 7

1.2. La refrendabilidad del legislador: el sistema de incentivos ..................... 10

1.3. Fortalecimiento de capacidades cívicas: la responsabilización, la televisión y los sondeos en la dinámica electoral ............................................. 12

1.4. La cualificación de las instituciones democráticas: la televisión y los electorados. ................................................................................................ 15

2. Conclusiones .......................................................................................... 19

3. Propuestas: ........................................................................................... 23

Bibliografía. .................................................................................................... 26

Paginas en línea ............................................................................................ 29

Conferencias .................................................................................................. 30

Normatividad .................................................................................................. 30

2

Resumen.

En nuestra democracia representativa vivimos adversas condiciones en cuanto

a la crisis de la representación política, el resquebrajamiento de la cultura

cívica, la precariedad de la participación y la baja calidad del desarrollo

democrático. En este crudo presente hay procesos históricos y socio políticos

que merman la consolidación democrática: la despolitización de la esfera

pública y de la participación ciudadana; las memorias de la simulación

institucional en los procesos electorales; la cosmética de la rendición de

cuentas y la degradación del ciudadano a su mero estatus de consumidor de

mercadería electorales.

Aunado a este panorama en el Poder Legislativo, máximo órgano de

representación política popular y el contrapeso del Poder Ejecutivo por

excelencia, el principio de No reelección rompe con el sistema de incentivos

para coaccionar la representación política responsable y desarticula la

dinámica legislativa con los procesos sociales de construcción democrática..

En este tenor, la transmisión en señal pública del Canal del Congreso vendría a

subsanar los grandes pendientes en la agenda democrática al brindar

condiciones e insumos sistémicos para transparentar y legitimar la labor

legislativa y la dinámica de la competencia electoral.

Este análisis lo fundamos en cuatro ejes: 1) transparencia legislativa; 2)

rendición de cuentas del legislador; 2) fortalecimiento de las capacidades

ciudadanas; y; 4) cualificación de las instituciones democráticas. Con ello

destacaremos la importancia de la apertura de la señal del Congreso en

Televisión abierta como mecanismo de seguimiento y evaluación de la labor

legislativa y complemento de los dispositivos de participación cívica en las

contiendas electorales para así mejorar sensiblemente la calidad democrática.

Palabras clave: transparencia legislativa, refrendabilidad, responsabilización

cívica, pluralidad informativa, Canal del Congreso.

3

Introducción.

La democracia representativa es, hasta ahora, la forma operativa más viable

del gobierno democrático. Ésta se constituye en un contrato social que sujeta a

sus integrantes a certeras responsabilidades, cuyo objetivo es construir

instituciones que procuren la distribución equitativa de los bienes públicos y

que supone la construcción de consensos que conforman el poder popular

soberano ejercido por un cuerpo de gobierno. El ejercicio de dicho poder

político, en términos jurídicos, incluye a todos aquellos que tienen la calidad de

ciudadanos (Aguilar, 2006:14-15). En México dicho poder estaría representado

y ejercido por medio de los poderes de la Unión y, a través de ellos, dicha

soberanía estaría habilitada para configurar al gobierno ––según la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)––.1

En esta forma de gobierno una de las mayores complejidades es armonizar la

capacidad ejecutiva del gobierno con los mecanismos de representación

política del interés general de los ciudadanos ––el arreglo entre representar y

gobernar––.2 Dicho interés es un conglomerado complejo y es el resultado de

un proceso electoral en el que se eligen a los representantes de la soberanía.

Por lo que nuestra democracia representativa aspira a captar con la mayor

fidelidad posible el interés o voluntad general de los ciudadanos; lo cual implica

sustentar componentes trascendentales para el bueno gobierno, entre ellos la

legitimidad y la aprobación del ejercicio del poder instituido.3

En consecuencia a lo que se ha expuesto, el poder político de la soberanía

popular está representado por los tres Poderes de la Unión: Ejecutivo,

Legislativo y Judicial, en cuya mutua regulación descansan los límites del

1 México está constituido, según lo establecen el artículo 40 de la CPEUM, como una República

Representativa, Democrática, y Federal; además se instituye en los artículos 39 y 41, que: La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y; que El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión. 2 La construcción de instituciones democráticas, entendidas como los espacios públicos con la

participación de los ciudadanos –virtud republicana–, con acceso universal y oportunidades equitativas –cualidad democrática– que construyen dispositivos de gobierno y de representación política –cualidad representativa–, es uno de los mayores retos que enfrentan los diseñadores de dichas instituciones que configuran los poderes en democracia. 3 Se puede gozar de legitimidad electoral o por la correcta función pública obtener la

aprobación necesaria y así alcanzar una mayor legitimidad; pero difícilmente se puede sustentar un gobierno democrático si se carece de legitimidad electoral, o se comporta un ejercicio irresponsable con el interés público consensado en las urnas.

4

contrato social, cuyas cláusulas son renovadas en cada proceso de elección de

representantes. Por lo que el papel que tienen estos Poderes en el desarrollo

de los procesos electorales es consustancial a la calidad de la democracia.

En virtud de ello, este ensayo se enfoca en analizar el papel que le

corresponde desempeñar al Poder Legislativo en la salvaguarda de aquellos

principios constituyentes de nuestra democracia4 y en la dinámica del proceso

electoral; cuyo desarrollo, hasta hoy, esta tutelado por el Instituto Federal

Electoral (IFE). Para este objetivo, nuestra investigación expone los problemas

y anomalías que concurren en los procesos electorales respecto de las

condiciones democráticas que permean las facultades de los ciudadanos como

electores y sobre la capacidad que tiene el IFE para garantizar procesos

electorales sujetos a los principios rectores de certeza, legalidad,

independencia, imparcialidad y objetividad ––articulo 41, CPEUM––.

En este sentido se abordará el análisis desde el estudio de la articulación del

Canal del Congreso con los problemas de la dinámica democrática y electoral.

Ello a través de cuatro ejes: 1) transparencia de la labor legislativa, 2)

refrendabilidad del legislador, 3) fortalecimiento de capacidades ciudadanas y,

4) cualificación de las instituciones democráticas. Nuestro trabajo busca

señalar las relaciones complejas que en un sistema político democrático

construyen los procesos institucionales alrededor de las elecciones, la relación

estrecha entre representación política responsable del interés ciudadano y los

insumos para la rendición de cuentas; y en este sentido colocamos a la

transparencia como el factor clave que facultaría y fortalecería a ciudadanos y

democracia. Para ello sería necesario vincular el proceso electoral con la

transmisión de ciertos contenidos en el Canal del Congreso, a través de una

señal pública, para sustanciar dichas facultades ciudadanas, procesos de

rendición de cuentas y calidad democrática. A continuación exponemos los

argumentos.

4 Las condiciones que según Dahl cualifican a la democracia son: 1) Autoridades públicas

electas; 2) Elecciones libres y limpias; 3) Sufragio universal; 4) Derecho a competir por los cargos públicos; 5) Libertad de expresión; 6) Información alternativa; 7) Libertad de asociación. Para abundar sobre el tema, el lector puede consultar a Robert Dahl (1991:19-22).

5

1. El Canal del Congreso: La labor legislativa y su articulación con los problemas de la dinámica democrática y electoral

La profundización de las prácticas democráticas ha cimentado el desarrollo de

los conceptos de democracia deliberativa y participativa, en las que la opinión

de los ciudadanos y la amplia participación social es sustantiva en la

construcción de las decisiones, con la acción, el escrutinio y la argumentación

de todas las expresiones cívicas que la democracia garantiza y estimula.

La participación ciudadana, para Norberto Bobbio (1986), es un elemento que

concede la ciudadanía con base al activismo político de sus miembros,5 el cual

es un factor de cohesión en la comunidad política, la cual se expresa por medio

de la opinión pública.;6 la cual a su vez manifiesta la percepción de los

ciudadanos respecto de su gobierno y es un mecanismo director de las

decisiones relevantes ––tal como las elecciones––, leyes o políticas públicas.

Si analizamos la relación compleja entre la participación de los ciudadanos y la

labor legislativa, encontraremos importantes insumos que retroalimentan las

condiciones del ejercicio del poder, la calidad democrática y la rendición de

cuentas. Por tal motivo es importante optimizar el funcionamiento de las

instituciones de manera tal que fortalezcan la participación cívica ––más allá de

la participación ciudadana o formal––, cuyo devenir, en los actuales procesos

de la tecnología de la información y desarrollo de derechos, impacta en la

vigilancia y la ejecución del poder público. Asimismo el desarrollo de las

instituciones democráticas requiere de nuevos modelos de participación cívica

vinculatoria, entendida como la activa y fortalecida participación de los

ciudadanos en las dinámicas y en los espacios de decisión y configuración del

poder político.

5 Dicha participación activa, deriva de los derechos de ciudadanía, reconocidos en las leyes del

estado ––teoría de los pluralistas, como Hurguen Habermas o Will Kymlicka y de los liberales como Thomas Marshall––. 6 Para Robert Dahl (1991:21), la existencia de una opinión pública autónoma es una

circunstancia sine qua non, de la sociedad democrática; aunque no es condición per se. Habermas, concibe una opinión pública ideal, normativa y representativa, no maniquea. Según Noelle-Neumann, aquella opera la expresión pública de temas controvertidos. Para Baumhauer, es un producto sistémico resultado del proceso de transformación de la información inserta en él (Botero, 2007:80-88). Como el resultado de un diálogo racional y plural para la interlocución en la esfera pública; bajo esta perspectiva ha desarrollado el concepto de racionalidad comunicativa (Monsiváis, 2005).

6

De tal suerte que dicha participación cívica vinculatoria requiere de la

transparencia en el seno de la labor legislativa, a fin de mantener a los

legisladores dentro de sus responsabilidades y crear así un sistema de

incentivos a la representación política responsable, es decir, acorde al interés

público. Con ello se podrían cimentar procesos de rendición de cuentas

democrática,7 (rdcd) interpretada como el sistema de elementos,

procedimientos e, incentivos que permiten la vigilancia, evaluación y sanción

del poder político institucional, con la activa participación cívica. A dicho

concepto de rdcd habremos de llamarle refrendabilidad.

En este sentido hay relaciones complejas, por lo que en este sistema de

incentivos se demanda un mecanismo simplificador que canalice las demandas

sociales y los tópicos de discusión común para el diálogo entre la sociedad y el

cuerpo de gobierno. En esta lógica, la opinión pública es un elemento que tiene

la función sociopolítica de consensar los temas de debate en la agenda

legislativa e institucional y sin embargo, los mecanismos de interacción y

diálogo entre sociedad y gobierno son más complejos. Por ello, para articular y

optimizar la labor legislativa con la participación cívica vinculatoria y la opinión

pública es fundamental que los ciudadanos accedan democráticamente a los

espacios de expresión y acción del poder político y que además cuenten con

las facultades cognitivas que permitan su articulación con los procesos a los

que asisten. En razón de ello es que se requiere, inicialmente, de la

transparencia de la labor legislativa.

Ahora bien, en el seno del Poder Legislativo es donde se ejerce con mayor

furor el poder de la representación política. Comencemos por distinguir que la

representación es una facultad activa que reúne en una sola persona las

características de las doctrinas sociológica, jurídica y política; ya que tanto la

responsabilidad como la representatividad ligada al sentido de identidad, son

necesarias para legitimar como mandato delegado, en contraposición a la

coacción-imposición. Es presentar algo que está ausente, y más importante

aún, decidir por los que no están presentes.

7 Para una revisión del concepto y connotación de la rendición de cuentas democrática, el

lector puede consultar Manríquez (2011:19-58).

7

La representación, según Sartori, se desarrolla en tres direcciones

opuestas: a) con la idea de mandato o delegación ––dicho mandato no es

imperativo y la delegación tiene un carácter fiduciario––;8 b) con la idea de

representatividad, es decir, de semejanza o similitud y; c) con la idea de

responsabilidad” (1992: 225). Si el mandato o delegación de funciones

conlleva a la responsabilidad de actuar por el que está ausente, el

representante debería re-presentar los intereses de aquellos que le delegaron

el mandato. Empero, de facto, ¿A quién representa el representante? Y

específicamente, ¿A quién o a qué re-presenta el representante legislativo?

No es sencillo responder a las cuestiones anteriores en medio de la

crisis de representación que se vive hoy en día en las democracias modernas,

de las cuales nuestro país no es la excepción. Los legisladores tienen a su

cargo la importante tarea de legislar en virtud de que la gobernabilidad y el

Estado de derecho prevalezcan. La carga negativa que se le ha impreso al

actuar representativo ha dejado de lado la relevancia que tiene esta actividad

en democracias tan complejas como la nuestra: sin la figura de la delegación

de mandato, sin la transferencia del poder de decisión pública a un tercero, la

esfera pública sería un caos permanente (Rendón, 2011). Sin embargo, casi

nunca nos enteramos de cómo es un día de un legislador, qué es lo que hace

en su labor parlamentaria, qué es lo que sucede en el recinto legislativo: los

ciudadanos estamos tan alejados de la dinámica legislativa que la percibimos

como una esfera ajena a lo nuestro. La lejanía y la desidentificación del

ciudadano con la vida parlamentaria es lo que en buena medida ha provocado

la anteriormente mencionada crisis de la representación y la deslegitimación

del legislador. La desarticulación de la esfera pública cosifica a la labor

legislativa, los programas de gobierno, las políticas públicas, y con ello, el papel

que tienen los ciudadanos, quienes son insertos en la democracia electoral

como meros consumidores de mercaderías electorales.

1.1. Transparencia: reivindicación de la labor legislativa y acceso a la información pública.

La participación cívica vinculatoria en los procesos de decisión es vital para la

8 Para los fines de este ensayo no ampliaremos…

8

consolidación y democratización de los poderes públicos, en este tenor, es

importante fortalecer la transparencia en las labores legislativas precisamente

hoy que, más que nunca, se denigra gratuitamente en los medios de

información a la labor del poder legislativo por un lado, o por el otro y para

agravar la situación, no se cumple con las obligaciones de transparencia (Saúl

Rodríguez, 2011).9 Además, es fundamental contar con mecanismos que

dignifiquen la labor legislativa y los incentivos positivos a dicha labor ante la

ausencia de otros dispositivos de rendición de cuentas útiles a este fin, ––como

lo son la reelección para fomentar el buen uso del poder del legislador o la

revocación de mandato, para el caso del Poder Ejecutivo Federal––.

En consecuencia si “el Parlamento encarna el principio democrático con el

sistema de representación popular, y por tanto, los legisladores devienen

mandatarios del pueblo” (Nava y Ortiz, 2007: 107) entonces hay que acercar su

labor al ciudadano en virtud de que éste conozca la actividad legislativa y

reconozca la importancia de la misma. Que la ciudadanía se entere de qué,

cómo y por qué los legisladores llevan a cabo distintas determinaciones

alrededor de una coyuntura política, social o económica, invita a acceder a la

información que los representantes legislativos producen mediante su labor y

transparenta los procedimientos parlamentarios. Pues, la transparencia y el

acceso a la información pública parlamentaria resultan dos insumos esenciales

a la evaluación social ––para la refrendabilidad–– y para la legitimidad y

reivindicación del quehacer legislativo: “la transparencia […] permite ver si los

representantes efectivamente representan” (Fox, 2007: 29).

Sin embargo, ¿cómo lograr la reivindicación de la labor legislativa con los

mecanismos aun laxos de transparencia y acceso a la información en el

Congreso de la Unión? A esta pregunta responde la necesaria apertura de la

señal del canal del Congreso, puesto que es la solución más viable para lograr

ese cometido. A continuación exponemos la justificación de tal aseveración.

9 Debemos añadir que no es posible excluir de la definición de democracia, a la visibilidad o

transparencia, apunta Bobbio (Aguilar, 2006:56). Por otra parte, para que los ciudadanos puedan tener incidencia en la definición de la agenda legislativa, estos deben tener la capacidad de decidir sobre ello y también respecto a que temas se integran, señala Dahl (Aguilar, 2006:54).

9

El Canal del Congreso puede ser una herramienta muy útil para que la mayoría

de la población acceda a la información legislativa. A diferencia de mecanismos

electrónicos10 y de consulta bibliotecaria11

, la televisión12 está al alcance de

casi todos los mexicanos: somos un país de no lectores, con marcadas

carencias económicas para el acceso a la información a través de medios

impresos o internet; sin embargo, siempre hay una televisión en casa.

La importancia de la apertura del Canal del Congreso en señal de televisión

abierta radica en el reducido porcentaje de la población mexicana que puede

acceder a televisión de paga ––sólo el 37.3 % en el año 2011 según el INEGI–

–. Si lo que se busca es reivindicar la labor legislativa, ésta debe estar al

alcance de la mayoría de la población, de lo contrario, además de obstaculizar

el cometido, se dificulta el derecho a que cualquier ciudadano interesado esté

informado del quehacer legislativo y de la información allí producida; se elitiza

el acceso a la información gubernamental y se obnubila la transparencia.

Como anteriormente señalamos, los mecanismos laxos de transparencia en el

Congreso, asentados en su diseño institucional, han mermado el estudio y el

acercamiento al quehacer legislativo. A manera de ejemplificación, el sistema

de comisiones ordinarias de las cámaras legislativas resulta un elemento

trascendental en la dinámica parlamentaria debido a que:

“Las comisiones legislativas son el instrumento operador de la actividad política y legislativa del Parlamento […] son subgrupos de legisladores que normalmente atienden tareas específicas reglamentadas y habituales en el procedimiento legislativo encargadas por la legislatura misma. Dentro de sus responsabilidades, las comisiones comúnmente gozan de privilegios en el proceso legislativo, es decir, en las comisiones se pueden dictar, decidir, vetar o retrasar decisiones políticas pero también se puede impactar al sistema político y no solo a la legislatura misma.” (Puente, 2009: 99, 105).

Sin embargo, para acceder a la información que produce dicho

subsistema parlamentario, o bien para transparentar su labor, se debe realizar

una intensa pesquisa entre las bibliotecas del Congreso, o en sistemas

electrónicos que sólo “muestran datos agregados sin el respaldo cualitativo

10

Según datos del INEGI, para 2010 sólo la tercera parte de la población mexicana mayor de seis años contaba con acceso a internet. Véase “Estadísticas a propósito del día mundial de internet. Datos nacionales” (INEGI, 2011). 11

Según datos de la UNAM, seis de cada diez mexicanos solamente leen un libro al año, y el 39.9% de las personas mayores de quince años no leyó ningún libro en un año. (El Universal, 2005 12

Datos del INEGI demuestran que para el año 2011, el 95% de los hogares mexicanos tenía televisión mientras sólo el 37.3% de la población accedió a televisión de paga.

10

donde puedan observarse y analizarse las razones de la decisionalidad en el

quehacer legislativo” (Rendón, 2011).

En consecuencia la transparencia legislativa sería una importante

dimensión en la particular legislación de la transparencia en el Congreso, que

mientras tanto pondría el acento y el ejemplo en la producción continua de

información pública que otorgaría la difusión de la labor parlamentaria; y ello en

obediencia a lo establecido por el artículo 6º de la CPEUM relativa a la máxima

publicidad que debe garantizar el Estado mexicano para sustentar el derecho a

la información.

1.2. La refrendabilidad del legislador: el sistema de incentivos

Como ya hemos anticipado, la mayor accesibilidad a la información que

implicaría transmitir en televisión abierta las sesiones de trabajo de las

comisiones ordinarias de ambas cámaras del Congreso redituaría en un gran

acercamiento ciudadano al quehacer legislativo; donde el mismo ciudadano

tendría la oportunidad de valorar y evaluar tal actividad a partir de la

identificación de los procedimientos legislativos en coyunturas políticas de

interés general. Lo anterior coadyuvaría a abatir la apatía por los asuntos de la

esfera pública, además de brindar la pauta para un eficaz sistema de incentivos

aun inexistente en nuestro sistema político: la rendición de cuentas

democrática o refrendabilidad.

En ese sentido es lógico inferir que si el ciudadano observa la actuación y

las decisiones tomadas por los legisladores, tendría las herramientas

necesarias para implementar un sistema de incentivos ––premios y castigos––

hacia los representantes y lograr que la carrera y agenda legislativa también

estén vinculadas a la ciudadanía y no solo a la de los liderazgos y disciplina

partidistas. Se debe de subrayar que debido a que no hay reelección

consecutiva en los cargos legislativos se menoscaba el desempeño

responsable y la especialización parlamentaria de nuestros legisladores; es así

que ellos eligen postularse para una candidatura en una Cámara distinta a la

que los acogió; acción recurrente que sujeta a los legisladores a la dinámica

partidista con la finalidad de continuar con su carrera política. Por ejemplo la

racionalidad del legislador y de su trabajo en las comisiones está motivado

11

principalmente por “la lealtad hacia los liderazgos de los cuales depende su

carrera política” (Béjar, 2009: 70).

Por tal razón, un sistema de incentivos fundado en la vigilancia y evaluación

constante que tendrían los legisladores al ser mostrados en la televisión,

permitiría demostrar el desempeño histórico de cada actor ––y de su partido––

y suministrar insumos cognitivos para la evaluación de los ciudadanos cuando

estos devienen en electores. De esta forma la refrendabilidad del legislador

estaría acompañada con la evaluación y valoración cívicas de las acciones y

decisiones que aquel ha tomado durante su periodo legislativo y la sanción

electoral no se reduciría al vertiginoso bombardeo mediático que permea las

elecciones.

Ahora bien, el importante papel que desempeñaría el canal del Congreso en las

campañas electorales radica en la posibilidad que abre la refrendabilidad cívica

sustentada en la observación y evaluación del trabajo legislativo y en la

implementación de la estructura de incentivos desde la sociedad vigilante, lo

cual nos remite a la transición del estatus de elector, cual consumidor de

mercaderías electorales, a la del ciudadano. Hay que apuntar que si bien es

cierto que ser elector de ninguna manera anula la condición de ciudadano, y de

que algunos opinarían que la acción de votar y elegir a los representantes

engrandece tal condición, lo cierto es que durante las campañas electorales, el

mercadeo político ––political marketing–– suministra a los ciudadanos

información sobre preferencias electorales ––similar a una preferencia sobre el

consumo de una marca de ropa–– sin producir la información útil para que los

electores evalúen a candidatos y partidos en la contienda electoral ––como lo

podría ser la información al cliente sobre los elementos y la conducta de esa

marca a lo largo de su historia en el mercado––; acotando así la capacidad

cognitiva del elector para votar libre y conscientemente. Aunque es obvio

reconocer que no es la finalidad de las empresas dedicadas al lucro de la

imagen y la información, sino una responsabilidad del cuerpo gubernamental; y

aquí el Congreso tiene una enorme ventana de oportunidad.

Para cerrar esta reflexión es necesario recordar que la mutación del ciudadano

en mero elector conlleva a la desarticulación de la representación política y la

12

desvalorización del discurso político en aras del impacto de la propaganda

electoral. En este sentido sería de vital importancia la apertura del Canal de

Congreso y su transmisión pública, tanto para la refrendabilidad del legislador

como para el suministro de los insumos cognitivos para la evaluación social en

torno a los protagonistas de la contienda electoral y la exigibilidad de la

representación política responsable.13 Con ello también se re-valorizarían las

campañas proselitistas, en tanto que el ciudadano tendría más elementos de

juicio.

Veamos cómo podrían articularse a la dinámica electoral.

1.3. Fortalecimiento de capacidades cívicas: la responsabilización, la televisión y los sondeos en la dinámica electoral

Como se ha descrito anteriormente, la transparencia legislativa sería una

puerta abierta al sistema de incentivos para la refrendabilidad del legislador, en

poder de los ciudadanos. La Televisión del Congreso como mecanismo alterno

de rendición de cuentas permitiría sustentar procesos de información pública al

brindar insumos para el seguimiento y la evaluación social de los actores

gubernamentales.

Sin embargo para poder hablar de un sistema de incentivos efectivo en

términos cuantitativos ––es decir con la fuerza necesaria para coaccionar la

conducta del cuerpo gubernamental y sus agentes–– es necesaria la existencia

de condiciones optimas para el florecimiento de una opinión pública con la

autonomía suficiente para que pueda aportar su crítica e incentivo, que en caso

contrario, tan solo abonaría a la legitimación formal del régimen.14 La ausencia

de una crítica objetiva y racional o el abuso de los sondeos de opinión ––

encuestocracia–– para legitimar la acción de gobierno son riesgos que deben

13

La exigibilidad de la representación política responsable de los actores gubernamentales es un atributo esencial de la rendición de cuentas democrática, en un sistema político de gobierno que garantiza la accesibilidad a la información pública –––informatividad––-, la responsividad y, la deliberatividad en la esfera pública con la activa participación y capacidad cívica para ello (Manríquez, 2012). 14

Según Marx y Engels, la opinión pública “oficial” es una “falsa conciencia”. De esto se desprende que habrá que distinguir entre la opinión pública, como “opinión compartida por una mayoría”, y a la “opinión publicada”, la cuenta, no siendo mayoritaria, si cuenta con el consentimiento para tener difusión en los medios; quienes en este sentido, refuerzan o cuestionan dicha opinión. Si el lector desea, puede abundar sobre el tema en Botero (2007).

13

problematizarse para consolidar una democracia representativa autentica.15

En esta lógica hay que señalar el papel hegemónico que tienen la radio y la

televisión como medios electrónicos en la comunicación masiva. En este

mismo tenor, los contenidos teledirigidos de multimedia (audio-imagen-video)

tienen el rol más importante en dicha comunicación; y estas características son

primordiales para entender la comunicación en el contexto electoral como el

insumo principal de la conformación o modificación de las preferencias

electorales, la información sobre los asuntos públicos y, la evaluación del

desempeño de los actores gubernamentales en la competencia política.

Es por ello que hoy predomina una nueva manera de hacer política con

sondeos y campañas publicitarias que desinforman o sub-informan para

integrar aquella opinión (Sartori, 1988:73-78).16 En este sentido, la

comunicación política durante el contexto de las elecciones se respalda

vigorosamente en la producción de encuestas y sondeos de las preferencias

electorales y la percepción del ejercicio de gobierno. Lo cual les convierte en el

principal instrumento para conformar la información, percepción y el

entendimiento del ejercicio del poder de las entidades y actores

gubernamentales y políticos —esos bloques de datos recabados y ordenados

según cierta metodología científica o criterio que no necesariamente refleja la

compleja realidad ni que buscan fomentar las prácticas democráticas.17 Esto,

en virtud de que el consenso manifiesto en la opinión pública expresada en

medios libres, depende de la calidad de información que aquella recibe; y en

15

Como bien señala Giovanni Sartori ––con toda la autoridad del viejo sabio fundador de la moderna Ciencia Política y hoy a la vez, su principal crítico–– la pérdida de autonomía del ciudadano en la conformación de la opinión pública radica en la operación de sus preferencias para la producción de los sondeos de opinión y la desarticulación de la energía social de la construcción de la democracia representativa. Es así que la masificación audiovisual de la propaganda política dirigida a la conformación de una corriente hegemónica de opinión sirve para legitimar la acción ejecutiva de gobierno, es lo que él ha denominado video-política (Sartori, 1998). 16

En este sentido, Giovanni Sartori subraya el carácter político de la opinión pública; para él, ésta se compone de una corriente de información que recoge múltiples expresiones sociales entendidas como nociones sobre la situación de la res pública; sin embargo, en democracia no es suficiente el verificar la existencia de una prensa libre como dispositivo social de regulación del ejercicio del gobierno por consentimiento (Botero, 20087:81). 17

Las encuestas son una batería de “preguntas tipificadas dirigidas a una muestra representativa, para averiguar estados específicos [y no dinámicos] de opinión o diversas cuestiones de hecho. Real Academia Española. http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?LEMA=encuesta

http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?LEMA=encuesta

14

este sentido, dicho insumo es hasta ahora insuficiente.

Por otra parte, una mejor educación del ciudadano hoy parece muy lejana y no

resolvería del todo el problema, pues ésta no asegura la competencia cívica en

el control del gobierno (Sartori, 1993:57-70). Se requiere más bien de

“competencia cognoscitiva”, para tal labor (Aguilar, 2006:59).

En razón de lo antes expuesto, partir del supuesto funcionalista de que las

audiencias son críticas y no son influidas fácilmente por las encuestas

publicadas en medios es tan peligroso como pensar que su influencia es

definitiva.18 Contra intuitivamente debemos de razonar que los estudios de

mercado moldean, retroalimentan o incentivan consumos.19 De no ser así, no

habría un floreciente mercado de servicios de imagen y consultoría en estudios

de mercadeo electoral, por ello cada sondeo electoral es noticia.20

Barbero y Orozco afirman que “las audiencias se apropian de los productos de

acuerdo a sus marcos culturales específicos”, existe pues una posibilidad de

negociar una propuesta propagandística electoral (Berrueto y Corduneanu,

2011:8-15). Sin embargo ello requiere de la interacción del ciudadano, y en

razón de ello hay que remarcar que un gobierno sólo rinde cuentas si los

ciudadanos poseen la capacidad de “discernir” sobre su actuación del gobierno

(Arato, 2002:85-103).21 La capacidad sancionadora crece proporcionalmente a

su capacidad de discernimiento. Por esto el ciudadano necesita entretejer una

amplia gama de datos específicos duros, más que una cierta ordenación de

ellos, y entender el devenir histórico de actores y partidos políticos, y evaluar

así su pasado político.

18

Antes bien, hay que ponderar las condiciones culturales, históricas, sociopolíticas que contextualizan un proceso electoral; el tipo de audiencias; el diseño metodológico y finalidad de las encuestas y los medios que las difunden. 19

Las encuestas si influyen, lo convalida toda la metodología del Rational Choice, sobre el comportamiento oportunista, la Teoría de Juegos, etc. 20

Existe el riesgo muy común en los esquemas de negocios y la real politique, de obtener favor –quid pro quo– al financiar ilegalmente a un candidato a través del diseño de sondeos a la medida para luego obtener beneficios. En este sentido tanto las empresas encuestadoras como los monopolios de televisión están en el centro de la polémica por ser actores y jueces en el desarrollo de la regulación de sus actividades y el contexto de las elecciones es crucial en esta batalla (Salas, 2007). 21

Tal capacidad de discernir es una herramienta cognoscitiva poderosa que hace posible el juicio de la realidad, sin tal capacidad la evaluación social y la representación se ejercen en medio de la simulación.

15

Por ello es pertinente preguntarnos si es útil un sondeo o un spot para brindar

información útil para la sanción social. ¿Razonamos así el voto? ¿Cómo

entendemos la historia de un sexenio en un spot de 20 segundos? No nos

parece adecuado equiparar información ni con opinión o percepción, ni con

promesas o propaganda política ¿acaso se fundaría el conocimiento en la

creencia? y ¿podrían vincularse los buenos deseos con la exigibilidad legal de

la representación política responsable?

En consecuencia es vital que para fortalecer las capacidades ciudadanas para

la correcta asignación de responsabilidades implícitas en la representación

política —responsabilización cívica—;22 el seguimiento, evaluación y sanción

del ejercicio gubernamental —refrendabilidad— y el razonamiento del voto en

el proceso electoral, se deba de contar con los contenidos adecuados en la

producción de información y si difusión en la televisión, que hoy es medio

hegemónico de comunicación política disponible en casi todo hogar.

1.4. La cualificación de las instituciones democráticas: la televisión y los electorados.

Ahora bien, respecto de la dinámica electoral existen preocupantes anomalías

respecto del reciente desempeño del IFE en la salvaguarda de los principios

rectores del proceso electoral ––certeza, legalidad, independencia,

imparcialidad y objetividad–– y del papel que ha jugado como orquestador y

articulador de la participación social en la vigilancia y sanción del proceso

electivo. Como ejemplo nos bastará citar el conjunto de anomalías que

permearon los recientes procesos electorales.

Las elecciones presidenciales de 2006 estuvieron caracterizadas por el

proselitismo sucio, la discrecionalidad en el uso de los medios

gubernamentales para apoyar a un candidato, la parafernalia del spot, la

diseminación del miedo y la polarización social como estratagema de inducción

del voto. Dicha situación se volvió a presentar en las elecciones de los años

2007 y 2008. En todos los casos, la investigación académica demostró la

22

Llamamos responsabilización cívica, a la articulación de las acciones cívicas, para la asignación mutua de responsabilidades, en un marco de libertades de información y desarrollo de derechos democráticos, actuando desde los distintos sectores y entornos sociales, cada cual con sus particulares recursos (Manríquez, 2011:114-117).

16

inequidad en los tiempos concedidos y la parcialidad en la cobertura concedida

por las televisoras privadas y públicas a los partidos políticos y sus candidatos

(Acosta, Treviño, Aguayo y, Athié, 2009:59-79).

En el caso especifico de las elecciones del año 2006, podemos alertar sobre la

incapacidad u opacidad que caracterizó la actuación del IFE en aquel proceso

tan controvertido. El alejamiento del Instituto de los reclamos de los ciudadanos

fue notoriamente evidenciado antes y después del proceso de 2006. Por

ejemplo, los grupos cívicos organizados en torno al Comité Ciudadano para el

seguimiento del proceso electoral señalaron que el IFE mantuvo siempre una

postura lejana del Comité y clausuró todo mecanismo de cuestionamiento y

revisión de los procedimientos internos. Los miembros del Comité acusaron la

discrecionalidad con la que se seleccionó, substituyó y capacitó a los

funcionarios de casilla, encuestadores, y demás personal incorporado al

proceso electoral por el IFE (Almada, 2007).23

Aquel 2 de Julio de 2006 el sistema de monitoreo y conteo informático del voto

fue ampliamente cuestionado.24 En un contexto de sucia guerra proselitista por

televisión, en la que los ciudadanos quedaron a merced de la parafernalia del

spot, y de la incapacidad del IFE para garantizar los principios rectores del

proceso electoral, la sociedad sufrió la polarización incitada desde los medios

masivos de comunicación, la desconfianza en las instituciones electorales, y la

trasgresión a sus derechos políticos y de información que se sumó con la

negativa del Tribunal Federal Electoral a la revisión de los paquetes electorales

en las casillas, secciones o distritos electorales que acusaron severas

23

Según los señalamientos de Hugo Almada (2007), mas de 32% del padrón inicial de ciudadanos seleccionados para la capacitación electoral del IFE, no fue localizado; el 25% de los contactados del grupo restante fue abandonado después de acordar el entrenamiento; un 43% recibió una capacitación deficiente; hubo distritos electorales en los que la sustitución de funcionarios, muchas veces injustificada, alcanzó el 75%. La requisición de los datos de muchos funcionarios de casilla fue errónea o ficticia. 24

. Por mencionar algunos hechos, el conteo rápido al cierre de las elecciones, habían tres millones de votos que no aparecían el conteo oficial del IFE; había una diferencia sustancial entre los votos emitidos para Senadores y Presidente de la República; las cifras registradas en las casillas no concordaban con las asentadas en las Actas, y éstas a su vez con las emitidas por el Instituto. Se registró un conteo informático atípico y para agravar la situación, el IFE anunció cifras erróneas del avance del conteo (98% en lugar de 89%) y respecto de la diferencia “irreversible” entre los dos candidatos presidenciales que punteaban el conteo de votos (menor al 0.6% en vez del 1%).

17

anomalías.25

Respecto a la garantía en las condiciones democráticas de derecho a la

información, de expresión y libertad de pensamiento, además de aquellas que

facultan a los ciudadanos en la sanción electoral, vemos que hay grandes

vacios y problemas. Empecemos por señalar la pluralidad de medios para el

derecho a la información y demás libertades relacionadas. Esto no se verifica

en el caso de los medios electrónicos masivos ––televisión y radio

principalmente. En este renglón el Gobierno ha dejado mucho que desear pues

se verifican condiciones de oligopolio y los ciudadanos no cuentan con los

espacios necesarios para garantizar sus derechos a la información, expresión y

libertad de pensamiento. Como resultado las pocas frecuencias que no son

gubernamentales o comerciales solamente reproducen la comunicación

gubernamental y la diseñada para la propaganda partidista, electoral o el

mercadeo político.

Todo ello cierra el paso a las voces ciudadanas, principalmente de las

comunidades indígenas, que son marcadamente excluidos de la esfera pública

“nacional”, y a la formación del pensamiento plural respecto de las cuestiones y

agenda institucional o legislativa ––por ejemplo, no existen suficientes

protocolos electorales en lenguas indígenas—.26

Por ello, la casi nula pluralidad informativa (Salas, 2007) en la televisión atenta

contra el derecho a la información e impide la producción de los insumos

necesarios para el seguimiento y evaluación del ejercicio del poder; además de

que al no existir deliberación entre las partes —ciudadanos y gobierno— la

democracia se reduce al consumismo electoral, la parafernalia del spot, el

proselitismo sucio y la decadencia total de la cultura cívica.

25

Hay que recordar que se revisaron muchos más paquetes en la elección de 2000, la cual arrojó una victoria incuestionable para el entonces candidato presidencial Vicente Fox. 26

El 80% de las concesiones para televisión están en manos de dos grupos empresariales; 60% de las licencias para la operación de estaciones de radio está en manos de catorce familias, según datos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Las frecuencias que operan con la figura de “sin fines de lucro” apenas alcanzan un 20% del total constituido para este rubro, enfrentan las restricciones del marco normativo impuesto –no pueden allegarse de financiamiento externo para sus actividades cívicas—. En contraste, en países como Estados Unidos e Italia, se reserva un importante porcentaje de las frecuencias para el uso comunitario; además de que en Estados Unidos, Canadá y Argentina existen cientos de operadores sin fines de lucro y; en Colombia y Venezuela son miles de ellos (Salas, 2007: 77-82).

18

La nueva realidad de la pluralidad política no puede ser ajena a la de los

medios masivos de comunicación. Por ejemplo en la experiencia de la

transición democrática documentada por Peruzzotti y Smulovitz (2003)27

demostró que la pluralidad en medios y la posesión privada o ciudadana de los

mismos generó amplias experiencias de responsabilización cívica; siendo así

que el escándalo político o la estigmatización disuadían las conductas ilegales

de los funcionarios (Peruzzotti y Smulovitz, 2003:19).28 Claro está, que habría

que superar el enfoque del escándalo político por sobre el del fomento a la

cultura cívica y la ética en la contienda electoral.

La ética en la contienda electoral debe prevalecer a través de la pluralidad

informativa concretada en la comunicación teledirigida. Ello sin duda reduciría

los costos económicos y los conflictos sociales en torno a las contiendas

electorales (ver Cuadro 1). Para ejemplificar esto hay que anotar que las

lecciones en México tendrán un costo aproximado de 139 pesos por elector,

mientras que en Brasil su costo equivale a 24.7 pesos, y en Estados Unidos no

alcanza los 6 pesos.29 Las elecciones se efectuarán el 1 de julio de 2012, se

elegirán: Presidente de la República, 128 Senadores y 500 Diputados federales

y se prevé que para estas elecciones se transmitirán cerca de 19 millones

de spots durante 90 días. Sin embargo los abstencionistas superan

regularmente a los electores efectivos del partido en el poder.

27

Por ejemplo, el desarrollo particular de la transición democrática en varios regímenes de Latino América “condicionó la extensión e intensidad de las estrategias” ciudadanas; en donde destaca el desarrollo de medios y herramientas dispuestas en internet como “agentes de [refrendabilidad ]” En el ámbito de los medios de comunicación se incrementaron los espacios dedicados a la denuncia o escándalo político en los noticieros: “Página 12”, “Telenoche Investiga”, “Revista XXI”, en Argentina; “Sí” y “Canal N” en Perú; “Veja” e “Istoe” en Brasil; o el vigoroso periodismo de investigación de Colombia: “El tiempo”, “El Espectador” y “El Colombiano de Medellín” (Peruzzotti y Smulovitz, 2003: 6-22).Traducción propia. 28 Traducción propia. 29

Jueves, 27 octubre , 2011 ¿Y cuánto costarán las elecciones presidenciales del 2012? http://www.sopitas.com/site/127292-%C2%BFy-cuanto-costaran-las-elecciones-presidenciales-del-2012/

Cuadro 1 Financiamiento público a partidos (pesos mexicanos)

PRI $1,644,045,753.34

PAN $1,299,839,541.66

PRD $690,780,813.00

PVEM $478,911,729.74

PT $361,380,307.94

http://www.sopitas.com/site/127292-%C2%BFy-cuanto-costaran-las-elecciones-presidenciales-del-2012/

http://www.sopitas.com/site/127292-%C2%BFy-cuanto-costaran-las-elecciones-presidenciales-del-2012/

19

Solo la “pluralidad informativa permite el derecho a la libertad de expresión, a

la información y, a la libertad de pensamiento; esto en condiciones libres de

censura, con la expresa garantía de poder diseminar el disenso y la critica a

través de los medios existentes”; para esto es “imprescindible allegarse de

información alterna y diversa para poder formarse una opinión objetiva antes de

emitir un juicio electivo” (Salas 2007: 77-82).

Es en este sentido en que valoramos el impacto benéfico de la intervención del

Canal del Congreso en la conformación de la comunicación política con los

ciudadanos; la apertura a espacios de expresión social del disenso; el derecho

a la información diversa; la producción de insumos para la transparencia y

rendición de cuentas y; para el monitoreo y capacitación ciudadanos en el

proceso electoral.

2. Conclusiones

Ahora bien, hemos apuntado que en esta perspectiva de transparencia y

rendición de cuentas se modifica el enfoque de los electores por el de

refrendadores del ejercicio del poder. Con base en esto podemos afinar la

dinámica del fortalecimiento de las capacidades ciudadanas que comenzaría

con la apertura del Canal del Congreso.

Para esto se debe de anotar antes que dentro del concepto de democracia

mínima, acorde al concepto de democracia electoral, la participación directa de

los ciudadanos en la toma de decisiones debe reducirse a los asuntos que

atañen a su comunidad inmediata, pues se presupone que la inmadurez, apatía

o ignorancia del ciudadano harían caótico y particularista el acceso directo a

dichos procesos. Habrá que señalar que bajo aquellas premisas de la

democracia mínima y el diseño institucional basado en el bajo perfil de la

cultura política, se guarda una riesgosa cercanía con la “democracia delegativa,

en la que los mandatarios al encontrar un mínimo de determinaciones sociales,

se vuelven entes omnipotentes facultados de facto para la toma de decisiones,

Panal $352,192,747.41

Mov. Ciudadano $315,363,994.51 Fuente:

20

cual dictadores de corto plazo” (O’Donnell, 1994).

Por tal razón hemos argumentado que la rendición de cuentas debe de

sustentarse en la exigibilidad de la representación política responsable y el

seguimiento de los procedimientos institucionales, en este caso, los electorales.

Los últimos son, en muchos sentidos, la base de la legitimidad y del sistema

político y de un régimen en particular. Puesto que más allá de que los

procedimientos puedan guardar en cierto grado lo formal-legal, el estado de

derecho y la vida en democracia requieren un esfuerzo mucho mayor al que

prestan la apariencia de la institucionalidad y el formalismo de la participación

ciudadana. En este sentido, la desconfianza en las instituciones por la

desarticulación y simulación de la rendición de cuentas y, peor aun, la

suspicacia alrededor de los procesos electorales merma desde la base misma

del referendo del contrato social la legitimidad y apoyo a todo un sistema de

gobierno.

Para ello es necesario entender que un sector ciudadano genera una directa

vinculación y evaluación de las promesas que emanan desde el proselitismo

electoral de candidatos y partidos frente a su ejercicio de gobierno, si la

relación es positiva la aprobación es un efecto lógico, de lo contrario, el

régimen se atrae el rechazo y se torna en un gobierno ilegitimo y poco

representativo.

Para llegar a concretar este sistema de incentivos es necesaria la participación

cívica en un proceso de seguimiento y evaluación continuo. Este proceso

requiere de un flujo recíproco de información entre ciudadanos y gobierno. En

un primer momento y sentido de un ciclo, los ciudadanos emiten sus

demandas, las cuales, en un segundo momento, el cuerpo gubernamental

convierte en políticas o acciones de gobierno que deben guardar el

compromiso suscrito en las elecciones o la información recabada en los

sondeos de opinión pública. De tal manera que la dirección de la política

gubernamental obedezca el mandato resuelto en las urnas y a la responsividad

de las demandas sociales halladas en los sondeos o procesos consultivos.

La televisión del Congreso en señal publica podría articular un mejor y mayor

21

contenido de calidad informativa sobre el quehacer legislativo, en virtud de

reivindicarlo en medio de la crisis de representación que persiste en nuestra

democracia.

La posibilidad de acercar el quehacer legislativo a la ciudadanía mediante el

canal del Congreso resulta el antecedente para lograr un sistema de incentivos

–premios y castigos- que es un insumo para la transparencia y la rendición de

cuentas parlamentaria ante los mecanismos laxos de acceso a la información

en el legislativo asentados en su diseño institucional.

Reivindicar y transparentar la labor legislativa, entonces, es el antecedente

perfecto para que la ciudadanía obtenga las herramientas necesarias para

decidir en momentos de contienda electoral: la transición del ciudadano a

elector, pero que esta transición no sea tortuosa ni violente derechos

ciudadanos, sino siente las bases para decidir a partir de la observación y el

análisis del actuar legislativo. Para ello, es necesario articular la transparencia

legislativa con la producción efectiva de información útil y el flujo adecuado de

la misma entre los ciudadanos: primero brindar la información necesaria a la

audiencia ciudadana y preparar así el terreno para audiencias de electores.

No obstante, se requiere de competencia cognoscitiva en el ciudadano para

poder articular un sistema de incentivos fundado en el entendimiento y

valoración del pasado político de sus representantes. Y la forma más viable de

lograr la competencia cognoscitiva en el ciudadano-elector es la transmisión de

la labor legislativa por el canal del Congreso en apertura de señal:

comprehender y decidir mediante la observación y análisis de la realidad

legislativa y no a causa de bombardeos visuales diseñados por expertos en

venta de mercancías donde el arte del engaño encuentra guarida en el objetivo

de venta.

La información sustanciosa generada a partir de la dinámica parlamentaria

transmitida por el canal del Congreso brindaría un contexto socio histórico del

comportamiento de los actores gubernamentales a seguir y evaluar ––el

pasado y presente político de los legisladores que pretenden darle continuidad

a su carrera parlamentaria––. Por ello, la razón del voto por determinado

22

candidato tendría su razón de ser en la consciencia ciudadana versus el

consumismo electoral, y las campañas negativas o sucias influenciarían lo

menos en la decisión del electorado: Si el ciudadano cuenta con la información

sustanciosa suficiente para formarse una opinión objetiva del desempeño del

actor gubernamental, podrá entonces emitir juicios sobre la responsabilidad del

ejercicio del poder de aquel y brindar un premio o castigo a su desempeño.

Que el ciudadano anteponga sus juicios y sobreviva a la manipulación e

instrumentación de los sondeos de opinión y la propaganda masiva del

proselitismo electoral, es una de las razones de ser para la apertura de la señal

del canal del Congreso.

Cabe señalar que la televisión comercial y los sondeos de opinión son, en este

momento, los mecanismos hegemónicos para la formación del debate público,

la retroalimentación de información entorno a la agenda gubernamental, la

dirección de las corrientes de opinión pública y la circulación de la información

usada en el entendimiento de la función pública. Al respecto, la apertura de la

señal del Congreso coadyuvaría de manera muy significativa a restarle

hegemonía a la televisión comercial, tanto para comprobar la calidad de

información que ésta le proporciona a la ciudadanía acerca de sus

representantes, como ser un contrapeso en el sesgo cuantitativo de los spots

publicitarios de los candidatos que recurrentemente se hace en algunos

canales televisivos y que el IFE, por sí solo, no ha sido capaz de garantizar

los principios rectores ––certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y

objetividad–– en las recientes elecciones, además de que con estas acciones

en buena medida se violenta el artículo sexto constitucional que garantiza el

derecho a la información en contextos electorales y la libertad de expresión.

Asimismo, los contenidos en los medios masivos de comunicación no brindan

un espacio plural para la expresión de la mayoría de las voces de los sectores

ciudadanos en situación de vulnerabilidad como lo son los pueblos indígenas,

pobres, disidentes y críticos del régimen político.

Ello vulnera las condiciones elementales de la democracia representativa ya

que no existe un medio alternativo comunicacional que de facto le reste

hegemonía a los existentes, en el que además de compilar información plural y

23

demandas diversas de la esfera pública frente a las mostradas en los medios

hegemónicos, circule libremente dicha información compilada entre la

ciudadanía: recordemos que la información es poder.

3. Propuestas:

1) La primera propuesta gira en torno a la reivindicación el quehacer

legislativo. Como se mencionó en el apartado 1.1 que versa acerca de la

transparencia parlamentaria, se debe acercar la labor parlamentaria al

ciudadano en virtud de que éste conozca la actividad legislativa y

reconozca su importancia. Para lograr este cometido, se recomienda

que las reuniones de trabajo de las comisiones ordinarias sean

transmitidas por el canal del Congreso una vez que éste cuente con la

apertura en la televisión abierta. Podría incluir contenidos destinados a

la producción de información pública producida en el seno de la labor del

Poder Legislativo.

Lo que se busca con esto es que la ciudadanía se entere cómo y por

qué los legisladores dictaminan de determinadas iniciativas, proyectos

de decreto o puntos de acuerdo, mismos que resultan trascendentales

para coadyuvar a mantener la gobernabilidad, el Estado de derecho y

las condiciones para el desarrollo humano en nuestro país.

De la misma manera, resulta necesario transmitir las reuniones que cada

grupo parlamentario lleva a cabo antes de iniciar sesiones en el Pleno

de ambas cámaras, debido que en éstas se puede observar una

dinámica parlamentaria muy distinta a la del Pleno, además de ser el

lugar donde se logran acuerdos trascendentales en torno a coyunturas

de interés general.

Y debemos decir que no sólo debe transmitirse el trabajo legislativo de

las comisiones ordinarias, sino que también de las comisiones de

investigación en virtud de que la tarea de éstas es “investigar el

funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de

participación estatal mayoritaria” (art. 93 Constitucional), y cabe señalar

que esta investigación es de impacto para la rendición de cuentas y la

transparencia en la administración pública federal. Al tiempo que se

24

reivindica el trabajo que llevan a cabo dichas comisiones y se demuestra

su carácter de indispensable para mantener la división de poderes y la

relación inter-orgánica30 de nuestro sistema político.

De lograr implementarse lo anterior, se estaría acercando el trabajo

legislativo a la ciudadanía y se daría pauta a la posibilidad de la

evaluación-refrendación ciudadana acerca del quehacer parlamentario,

instituyendo un sistema de incentivos como insumo para lograr la

rendición de cuentas.

2) Establecer en la programación del canal del Congreso los contenidos

necesarios para la labor de seguimiento, evaluación y sanción cívicos

del ejercicio gubernamental, estableciendo de esa manera la formalidad

de la transparencia y los insumos para la refrendación y rendición de

cuentas.

3) La difusión de la dinámica electoral y la labor parlamentaria disminuirá

los riesgos de enfrentar un proceso electoral polarizado desde la

mercadería electoral en medios masivos de comunicación privados

debido a que el ciudadano decidiría consciente y libremente a partir del

análisis y aprehensión de la observancia y transparencia del quehacer

legislativo.

4) Con la transmisión de las biografías de cada legislador, aunado a la

transparencia de su la labor legislativa mediante la difusión televisiva de

las labores del sistema de comisiones, se permitiría un monitoreo

ciudadano que redituaría, primero en el conocimiento del quehacer

legislativo que conllevaría al fundamento de sistema de incentivos, y

luego, coadyuvaría en la decisionalidad ciudadana en los procesos

electorales: pasado político, campañas, discurso, evaluación ciudadana

del desempeño e interacción de los legisladores con la sociedad.

5) La programación del canal del Congreso en el contexto electoral bien

podría incluir contenidos destinados a la capacitación de los funcionarios

de casilla y de aquellos ciudadanos interesados en el proceso electoral

en virtud de coadyuvar efectivamente a las instituciones destinadas a la

30

Loewenstein definió a los controles inter-órganos horizontales (Loewenstein, 1964) como la independencia funcional del parlamento, es decir, la protección del Legislativo contra la presión del Ejecutivo y el contrapeso que el primero realiza frente al poder del segundo.

25

organización y logística del proceso electoral, reforzando así los la

capacitación de los funcionarios de casilla y ensalzando tal labor cívica

entre la ciudadanía.

6) Se contempla la creación de espacios audiovisuales en el canal del

Congreso para la expresión de todas las voces excluidas y sectores

vulnerables: pueblos indígenas, clase baja que no cuenta con acceso a

televisión de paga, críticos del régimen, etc., y de sectores vulnerables

(indígenas) en el Canal del Congreso.

7) Espacios de expresión en el canal del Congreso para Asociaciones

Político Nacionales (APN’s), Organizaciones No Gubernamentales

(ONG’s), Asociaciones Civiles (AC), Sociedades Civiles (SC), en virtud

de exponer demandas ciudadanas y que estos mismos organismos den

seguimiento a la labor legislativa de cerca.

8) Transmisión en vivo del Congreso de los niños, Parlamentos juveniles y

demás actividades que ensalcen la labor parlamentaria e inviten a la

ciudadanía a ser partícipe en este tipo de eventos.

9) Retroalimentación entre la investigación y la academia de universidades

públicas y privadas para la observación, análisis y propuestas que

enriquezcan la dinámica parlamentaria y coadyuvar en los asuntos de

competencia ciudadana en el proceso electoral, solventando, al mismo

tiempo, algunos problemas en torno a la capacidad y veracidad de los

procedimientos en el IFE.

10) Fomentar y exigir la ética en la contienda electoral mediante el uso del

canal del Congreso para implementar los mecanismos de transparencia

en contenidos de campañas, el seguimiento al trabajo legislativo y los

insumos para la rendición de cuentas, transparencia y acceso a la

información en el Poder Legislativo.

26

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http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf

Pontificia Universidad

Católica del Perú

II DIPLOMA DE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS, VIGILANCIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

Licitación pública, transparencia contractual, y responsabilización cívica; antídotos a la corrupción

globalizada.

¿Cómo es que el gas de los peruanos es vendido a los mexicanos para beneficiar a Repsol?

Omar Manríquez.

Licitación pública, transparencia contractual, y responsabilización cívica.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

1

ÍNDICE.

El problema de la opacidad de los actos de estado. ........................................... 2

Importancia de la transparencia y rendición de cuentas en las

contrataciones de gobierno y la política energética. ....................................... 3

1. Antecedentes y contexto del convenio de compra-venta del Gas

de Camisea del Perú a México por mediación de Repsol-España. ................ 5

2. Análisis del caso. ........................................................................................... 10

3. Propuesta: Licitación pública, transparencia contractual y

responsabilización social ............................................................................... 15

BIBLIOGRAFÍA. ................................................................................................. 21

OTRAS REFERENCIAS. ........................................................................................... 24

NORMATIVA. ......................................................................................................... 25

Anexo ................................................................................................................. 26

Omar E. Manríquez.

2

El problema de la opacidad de los actos de estado.

l desarrollo económico en México y Perú, está ligado indubitablemente al de sus industrias extractivas (IE), primordialmente al de los hidrocarburos en el caso de México y a la minería respecto a Perú, pero

con una creciente importancia de los hidrocarburos. Los procesos de licitación para la adjudicación de contratos y su posterior suscripción entre el estado y las IE expresan los derechos y obligaciones legales entre el estado y la empresa en la explotación y desarrollo de los proyectos. Sus cláusulas establecen convenios fiscales, ambientales y de inversiones, por ejemplo.

Un bajo perfil en dichos procesos, la discrecionalidad, “corrupción administrativa”1 o la desarticulación de la rendición de cuentas en los mismos, generan a la brevedad conflictos; que pueden ser legales, políticos, sociales o ecológico-distributivos.2 En este sentido, la accountability –rendición de cuentas– ha cobrado gran importancia en el desarrollo de la vida institucional de las democracias representativas y en la configuración y solidez institucional democrática que está definiendo el ejercicio de gobierno. Asimismo resulta muy útil en la regulación de la política macro económica, la conformación de las relaciones socio estatales, y el combate a la corrupción; debido a que la transparencia, supervisión, evaluación y sanción implícitos en la rendición de cuentas fomentan una responsable gestión de recursos y toma de decisiones.

El presente estudio de caso analiza la venta de gas del lote 56 de Camisea, Perú, a Manzanillo en México, por mediación de Repsol (de España). En primera instancia busca describir grosso modo, rasgos comunes en las anomalías, impactos y repercusiones negativas en la gestión del proyecto; para enseguida contextualizar dichas problemáticas bajo un enfoque de ecología política que permita identificar los factores significativos que se conjugaron para tales efectos negativos en este convenio de compra venta de gas entre Perú-México-Repsol (G-Perú-México-Repsol) –primer apartado–. Después se realiza un análisis de los hallazgos resaltados y se subrayan las causas visibles y efectos de tal situación, para introducir al lector hacia una posible solución (segundo apartado). Finalmente se propondrá una solución conjunta desde el enfoque de ecología política y la perspectiva de transparencia y rendición de cuentas democrática (tercer apartado). Pero antes de iniciar el estudio será preciso justificar la relevancia que tiene el mismo en el debate en torno al desarrollo de las IE.

1 Rose-Ackerman, Susan. “Economía política de las raíces de la corrupción: Investigación y políticas públicas”. 2009. Págs. 23-43. 2 Martínez-Alier. Joan. “Conflictos ecológicos y justicia ambiental” En, Papeles. Especial, numero 103, 2008. Págs.11-27.

E



3

Importancia de la transparencia y rendición de cuentas en las contrataciones de gobierno y la política energética.

n la lógica antes descrita, este trabajo hace hincapié en la dinámica de los procesos de licitación y de contratación, que permita evaluar los mecanismos de transparencia en la gestión del proyecto y las

articulaciones entre los entes públicos, ciudadanos y empresas (stakeholders)3 en la configuración del mismo. Esto permitirá identificar factores clave para analizar el papel que juegan dichos actores en la configuración de la política económica de gobierno en el sector y en su toma de decisiones para vincular sus sinergias con el entorno institucional su acción y su evolución. Esto es de gran importancia ya que el desarrollo de las industrias extractivas nos presenta una gran variedad de temas de debate que difícilmente se pueden solventar en el corto plazo. Sin embargo, es menester que ciertos conflictos y su naturaleza sean problematizados a fin de visualizarse los horizontes de acción en busca de su mejor solución.

El estudio de caso indaga en el convenio G-Perú-México-Repsol, en virtud de la importancia que tiene el analizar las practicas de la legislación en la materia bajo el contexto internacional; el impacto económico en las economías de cada país; el crisol de elementos que se conjugan y; las diversas perspectivas de análisis enriquecedores posibles. Por ello, analiza el proceso económico, político y social de la venta de gas del lote 56 de Camisea Perú, a Manzanillo en México por mediación de Repsol (de España).

En este tenor, se abordará el problema de las anomalías y consecuencias perversas del proyecto desde un enfoque de ecología política4 y de la perspectiva de la “rendición de cuentas democrática”.5 Dicho abordaje busca investigar la problemática referida más allá del estudio intensivo de los marcos normativos, la mecánica institucional o las políticas fiscales, para privilegiar el análisis de ciertos factores sistémicos y la conjugación de sus sinergias que permitan identificar los nodos comunes y focos rojos del fenómeno de

3 El Stakeholder 360, es un sistema de medición socio-política que proporciona a los gerentes información a gran detalle de las estructuras del tejido social, niveles de capital social y las relaciones entre los diversos grupos de interés que por medio del empleo de herramientas de gestión, tales como el manejo del sistema de creencias; mapeo de relaciones sociales; clasificación de liderazgos, redes, obstáculos y necesidades sociales; permite el desarrollo conjunto de relaciones sociales-locales junto a las corporativas para su aplicación a la reducción de tensiones e incertidumbre en la implementación de proyectos de negocios. Léase, Boutilier, R. y Thompson, I. “Asesorando al estado de las Relaciones los Grupos de Interés: el Stakeholder 360.” 4 Alimonda, Héctor (comp.), Ecología Política: Naturaleza, Sociedad y Utopía. CLACSO, Buenos Aires, 2002. 5 Manríquez, Omar. Responsabilización, accountability y rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en el D.F.-2008. Tesis inédita. Universidad Autónoma de la Ciudad de México - Instituto de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal. 2011. págs. 26-65.

E

Omar E. Manríquez.

4

perversión política económica en ambas naciones. Este razonamiento no pretender desdeñar los estudios desde las otras ópticas referidas, sí persigue en cambio señalar significativos orígenes y posibles soluciones al problema cuando los entes e instituciones reguladores se pervierten y los proyectos se encuentran en plena fase de ejecución. En este sentido, problematizar adecuadamente las barreras a la transparencia y rendición de cuentas es necesario para diseñar mejores soluciones a la corrupción e incompetencia entre los actores involucrados; que desarticulen las lógicas que persiguen conservar beneficios ilícitos y las ventajas en la asimetría de información entre agente principal.

Además, se considera de suma importancia argumentar respecto a temas que deberían guiar el debate de las industrias extractivas y que suelen ser tabús por sus implicaciones. Uno de ellos, la ilegalidad de los contratos que han sido suscritos bajo entornos de corrupción, y no menos importante, la poca sustentabilidad de la matriz energética que respalda la suscripción de estos grandes proyectos. Por ello, es importante reforzar los mecanismos institucionales de rendición de cuentas democrática y articularse con la lógica de la responsabilización social para establecer puentes entre los diversos stakeholders, intereses y medios de transacción. Creando sinergias para la sana gestión de las IE a través de la mejora de los procesos contractuales y de licitación; es decir: transparencia contractual y licitación pública. Para así proteger aquellas acciones e iniciativas en pro del acceso a la información que coadyuven a la evolución y fortalecimiento de los derechos humanos (DDHH) y las libertades de información, del derecho ambiental; y los dispositivos jurídicos de compensación; sustentados en la responsabilidad de la representación política de los entes públicos y la responsabilidad social de los operadores y licitantes.

Todo ello, en función a la generación de elementos y ambientes para el usufructo de la información que permitan la asignación de responsabilidad política e incentivos a los entes públicos para la representación responsable del interés público; esencia de la rendición de cuentas democrática. Este abordaje metodológico tiene relevancia en virtud de sustentar su crítica en otras metodologías de estudio del problema que tienen fundamento en las buenas prácticas de la IE y el enfoque de derechos en los gobiernos democráticos. En tanto que se pretende hallar una propuesta viable para que desde la sociedad civil e instituciones –nacionales e internacionales– se puedan potenciar las capacidades ciudadanas y de los expertos para la exigibilidad del interés general a los entes públicos y privados, en la gestión de las IE. Específicamente en torno a la licitación pública, transparencia contractual y la responsabilización social. Para abordar el estudio de caso es necesario destacar los antecedentes y el contexto de desarrollo de los procesos abordados cuestión que se expondrán enseguida.



5

1. Antecedentes y contexto del convenio de compra-venta del Gas de Camisea del Perú a México por mediación de Repsol-España.

éxico y Perú, son dos países que comparten muchos rasgos en común, culturalmente están enlazados por el desarrollo de sendas civilizaciones prehispánicas hermanadas míticamente y por los

posteriores lazos culturales que después del proceso de colonización de América Latina protagonizó de la mano de España. En la actualidad, México y Perú siguen participando de sus lazos culturales, económicos y fraternos; mientras tanto, su vínculo mercantil está vigente. Además, comparten un modelo económico cuya matriz energética se ha vuelto una “maldición” de las resacas del modelo de mercado y su globalización económica, que estimula la economía rentista de enclave, de nula diversificación y gran dependencia de una desfavorable balanza comercial e inversión extranjera para el financiamiento del sector público.

En la actualidad, ambos países se ligan aun más por el gas que se extrae en la región de Camisea, en Perú, específicamente del lote 56. Este gas es hoy día, la manzana de la discordia económica, política y social en ambos países. El caso de compra-venta de gas de Perú, por intermediación de Repsol de España, y su posterior venta a México, es un caso emblemático en las industrias extractivas. Este gas, como recurso energético, simboliza en buena medida un motor de progreso importante del Perú por las grandes expectativas proyectadas alrededor de la explotación del mismo. Más allá de la relevancia económica monetaria que representa –alrededor de 21 mil millones de dólares que Repsol obtendrá en México y de 6 mil millones de dólares que devengaría en Perú– su importancia radica también en la lógica de la matriz energética implícita en este proyecto, sobre lo cual, aqui se habrá de reflexionar.

Del mismo modo, en ambos países los proyectos de los sectores energéticos y extractivos que contextualizan la suscripción de este mega proyecto conllevan lógicas que rompen varios de los esquemas de buenas prácticas en las industrias extractivas. En este sentido, es importante para nuestro análisis del caso G-Perú-México-Repsol, identificar los elementos que bajo nuestro enfoque y perspectiva demuestran las sinergias perversas en la gestión de la política económica del proyecto estudiado.

Para ello, será necesario exponer cierta información para contextualizar el desarrollo institucional del modelo económico de gestión que prevalece y las condiciones bajo las que este ha ocurrido en ambas naciones. Así como la evolución de la normatividad que regula los procesos de gestión y contratación que aplican al caso. Por esta razón y para una mejor panorámica del caso de estudio se ha sintetizado la información más relevante para el nuestro estudio (ver Cuadro 1).

M

Omar E. Manríquez.

6

Los antecedentes que contextualizan el caso nos llevan a los inicios del proceso de reestructuración económica neoliberal, que en ambas naciones, modifican los marcos normativos que mantenían una regulación y control estatal sobre los sectores energéticos. En Perú, la Ley 26221 permite privatizar los lotes petroleros más rentables, fragmenta Petro Perú y le reduce a las tareas de refinación. En el proceso, se creó un subsistema de contratación gubernamental: el Patrón mercantilista de adjudicación - contratación; que acondicionó la norma regulatoria en el sector hidrocarburos, para que por vía de la negociación directa se facilitara la adjudicación de los proyectos más rentables.

En México, se hizo lo mismo con las leyes reglamentarias del artículo 27 de la Constitución mexicana. Se trivializó el alcance de la potestad del estado sobre la explotación de los recursos estratégicos, dando paso a las nuevas normatividades que permitieron la inversión privada en los rentables sectores energéticos de petroquímica, gas y electricidad

Bajo ambas lógicas, la transferencia de activos y actividades en poder del estado, pasan a manos de privados irrumpiendo el marco constitucional establecido, dejando en el camino las huellas del daño patrimonial, el conflicto de intereses y en medio de relaciones de amiguismo y con la parálisis de los mecanismos de rendición de cuentas.

Cuadro 1. Aspectos normativos y contexto en torno a la gestión-convenio G-Perú-México-Repsol. Elaboración propia. País

Contexto geopolítico económico.

Marco normativo

Perú

El estado peruano a finales de la década de 1960, estatiza los hidrocarburos para administrarlos por medio de PETROPERÚ.

Disminución de reservas.

En los años 90, bajo el régimen de Fujimori, se reestructura el sector de petróleo y gas por medio del patrón mercantilista, que regirá las adjudicaciones y

Artículo 66 Constitución Política del Perú: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”.

Dicha Ley, es la Ley Orgánica de Hidrocarburos o Ley 26221.7

PETROPERÚ, que se creó por Decreto, el 24 de julio de 1969 (Ley 17753), que se rige por su Ley Orgánica aprobada el 4 de marzo de 1981 mediante Decreto Legislativo Nº 43.Modificada después por la Ley 26224, el 23 de agosto de 1993, Ley 24948 (Ley de la Actividad Empresarial del Estado del 2 de diciembre de 1988), modificada por la Ley 27170 (Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado del 8 de septiembre de 1999).8



7

contrataciones; con la Ley 26221.6

Se integra Repsol al consorcio Camisea, y es quien organiza compra venta de gas Perú – México.

Liberalización del sector de hidrocarburos por cuasi decreto inconstitucional

Actualmente, PETROPERÚ se ciñe a la refinación.

El Artículo 6° de la Ley 26221 fragmenta a PETROPERÚ para crear PERUPETRO S.A.,9 actual operadora estatal de los contratos en el sector.10

El DS 040-99-EM,11 establecía que los contratos de explotación debían garantizar un horizonte mínimo de 20 años” de reservas destinadas al abasto del mercado nacional peruano. El DS 031-EM, cambia dicha norma por un “periodo mínimo definido en el contrato”.

En Junio 2005 se aprueba Ley 28552 que modifica ex profeso, dicha condición de ambigüedad del artículo 4º de Ley 27133.

En Diciembre de 2005, se dicta el DS 050-2005-MEM, por el cual se renegocia el contrato del Lote 88 usando ambigüedad del DS 040-EM. Pero sin el horizonte permanente, ahora solo a partir de cierto año “ancla” a partir del cual contar.12

Se promulga la Ley N°28176, Ley de Promoción en la Inversión de Plantas de Procesamiento de Gas Natural, la cual incentiva aun más la exportación del Gas de Camisea otorgando los mismos beneficios que tienen las empresas encargadas del upstream.

Beneficios otorgados por dicha Ley:

•Gastos de exploración y desarrollo, costo de los pozos serán acumulados en un monto que será amortizado.

•La exportación exenta del todo tributo, incluyendo los que tienen mención expresa.

•La importación de bienes e insumos para la explotación está exenta de todo tributo, incluyendo los que tienen mención expresa, hasta que dure aquella fase.

México

Tratado de Libre Comercio / Acuerdo Marco ASPAN.

Desde 1995, la

El artículo 27 Constitucional en su párrafo sexto, versa: “Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran

7 “La Explotación de Recursos Naturales se debe enmarcar en una Economía Social de Mercado en donde se condiciona la participación de los grupos económicos en armonía con el bien común y el respeto del interés general, estableciendo límites para que la democracia constitucional no sea un espacio donde se impongan las posiciones de los más poderosos económicamente en detrimento de los bienes jurídicos protegidos constitucionalmente”. (STC 048-2004-AI/TC). 8 El actual Estatuto Social de PETRÓLEOS DEL PERÚ - PETROPERÚ S.A. se aprobó el 21 de agosto de 2002 mediante DS 024-2002-EM. http://www.petroperu.com.pe/portalweb/Main.asp?Seccion=34 6 Léase, Dammert, Manuel. “La nueva nacionalización de petróleo y gas, requisito para forjar la matriz energética sustentable en el siglo XXI.” 2009. Pág. 132. 9 Empresa Estatal de Derecho Privado del Sector Energía y Minas. 10 Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo (DS) N° 042-2005-EM, y que se rige por las disposiciones contenidas en su Ley de Organización y Funciones, aprobada por Ley Nº 26225. http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/NuestraEmpresa/Cont_Historia 11 Reglamento de la Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural. 12 Léase Dammert, op. cit. págs. 156-160.

Omar E. Manríquez.

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Comisión Reguladora de Energía (CRE) inició la privatización del sector estratégico de electricidad con importantes concesiones a productores independientes, bajo la figura de Productor Independiente de Energía (PIE), iniciativa basada en la contrarreforma eléctrica impulsada por el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en 1992.

Con ello, reforma el artículo 3° de la ley reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución en torno a la energía eléctrica, para definir, lo que NO era el “servicio público” que cita el artículo 27 constitucional. Luego surgieron las figuras de “autoabastecimiento” y “cogeneración”.13

Liberalización del sector de hidrocarburos por cuasi decreto inconstitucional

para dichos fines.”

1992, modificación a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Principales puntos:

“No se considera servicio público:

I.- La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción;

II.- La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad…”

Al definir lo que “no se considera servicio público”, se abrió la puerta a la inversión privada.

En julio de 1992, también comienza la fragmentación de Pemex en un corporativo con empresas filiales.14 Para ello, Salinas abroga la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos de 1971, y en su lugar aprueba la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, de julio de 1992.

Crea la Comisión Reguladora de Energía y firma el Tratado de Libre Comercio.

Vicente Fox, abre la puerta a los contratos de servicios múltiples que permiten la inversión privada en actividades en áreas estratégicas exclusivas del Estado. Promulga la Ley Minera que acelera la desincorporación de reservas mineras del estado y las concesiones a particulares en el sector y que permite además la inversión en la explotación del gas por vía de la minería no petrolera.

Propone una reforma energética que es rechazada por considerarse conflictiva con el 27 constitucional y a causa de la movilización social sindical.

Después del anterior relato de los rasgos más significativos que son comunes en el desarrollo de los procesos de modificación de la legislación, licitación y adjudicación en ambos países se debe notar que existió una sinergia –sistema de acción armónica de varios entes y mecanismos hacia un objetivo común– de todos los entes implicados para concretar el proyecto a toda costa. Dicha sinergia comienza con la reestructuración de los marcos regulatorios de los sectores energéticos y estratégicos de México y Perú.

En esta lógica, los actores involucrados se asumen en roles diversos: de funcionarios “facilitadores” del proceso de privatización o “liberalización” de activos o actividades del estado; como operadores estratégicos tanto en las empresas estatales como en las privadas (la puerta giratoria) acompañando a

13 Pérez, Ana Lilia (2006). Empresas públicas Privatización silenciosa de energía eléctrica. En revista Fortuna. 14 Con ello se inicia la desintegración de Pemex y comienza el esquema corporativo de subsidiarias: Pemex Exploración y Producción (PEP), Pemex Refinación (PR), Pemex Gas y Petroquímica Básica (PG y PB) y Pemex Petroquímica (PPQ).



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los grandes inversores que adquieren o “rescatan” los residuos de dichos activos y actividades “poco rentables” al estado, infravalorados después de un previo proceso ex profeso de descomposición de los mismos.

Durante dicha sinergia, los papeles que desempeñan el estadista y sus ministros; el director de `X´ corporación; el servidor público; y el inversionista privado, se integran de manera tal, que nos permite pensar que todos actúan en función del interés privado. Debido tal vez, a un proceso de sobornización,15 ignorancia o negligencia. De forma que la lógica legislativa modifica el marco jurídico normativo en ambas naciones que desemboca en la privatización o captura del patrimonio nacional. Sincronizándose con los decretos cuasi-inconstitucionales; el ejercicio público en conflicto de intereses y la captura del patrimonio nacional. También destacan en ambos países, los contextos de corrupción sistémica bajo los que se realizan las adjudicaciones, los regímenes cuasi delegativos16 bajo los que el Poder Ejecutivo concentra el poder de legislación y el bajo perfil del activismo cívico –desarticulación de sinergias entre los diversos sectores críticos de la sociedad civil–.

A continuación, algunas de las cuestiones que han generado justificadas críticas (ver Anexo Cuadro 2.):

Perversa sinergia de los actores implicados para concretar el proyecto a toda costa.

Discrecionalidad en torno al proceso de licitación y adjudicación en los países

Parálisis de los mecanismos de rendición de cuentas Pasividad de la responsabilización social Ineficiencia económica del proyecto Caducidad de la matriz energética. Contradicción entre perfectibilidad y estabilidad del contrato.

El caso del convenio G-Perú-México-Repsol, es la culminación típica de los procesos de privatización, mismos que iniciaron bajo contextos autoritarios, y que se consolidaron en los periodos llamados de “transición democrática” que corrían junto a la cualificación de las instituciones representativas liberales (pluralismo, elecciones libres, ciudadanización de entes públicos) pero que hoy día, bajo entornos geopolíticos más complejos, agotado el modelo de mercado y en democracias con una mayor expectativa de la configuración social del poder, son por demás cuestionadas las vigencias de los espurios convenios.

15 Término acuñado por Joseph Stiglitz, ex funcionario del Banco Mundial, para describir una fase del proceso de reestructuración económica neoliberal. Disponible en: http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto. 16 O’Donnell, Guillermo, “Delegative Democracy”. En, Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1, January 1994. National Endowment for Democracy and the Johns Hopkins University Press. 1994. Págs. 55-69.

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2. Análisis del caso.

omo bien se ha podido anotar en el apartado anterior, los métodos autoritarios del fujimorismo17 y del salinismo18 permitieron concretar la agenda legislativa que modificó el marco regulatorio y que impulsó la

agenda de los grandes corporativos energéticos y las nuevas oligarquías nacionales amparadas en las relaciones de poder con el régimen. Se registra en ambos casos que el Poder Ejecutivo tiene amplias facultades para legislar por decreto sin adecuados controles del Poder Legislativo y en ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluación del proyecto.

Una vez modificados los marcos normativos, fueron válidas las transferencias de activos estatales, como la petroquímica secundaria, el transporte de gas o la electricidad en México; y de la explotación hidrocarburífera en Perú. No obstante, se debe subrayar que sucedieron en medio de entornos de corrupción sistémica de la mano siempre de los hombres del poder: ministros de energía o economía, por ejemplo, altos funcionarios de Estado y Presidentes.

Tocante al análisis del caso, y respecto a Perú, diversos especialistas han documentado respecto al proyecto Camisea, que sumado a las irregularidades que permean el proceso de licitación y adjudicación, además, no se han concretado los beneficios esperados.19 Asimismo, queda la grave incertidumbre que generó la perversa sinergia institucional que permitió una cadena de irregularidades en los cimientos del proceso de adjudicación de los lotes, la fórmula fiscal y los términos de los contratos en este proyecto. Desde la franca discrecionalidad de autoridades para la adjudicación de contratos, el uso circunstancial de información o su tergiversación –opacidad porosa–,20 hasta la incompetencia de funcionarios o la inconstitucionalidad de las fórmulas de regalías y términos de los convenios.

En contradicción con el interés público, se da prioridad a la exportación del gas de Camisea, con el agravante de que además de ser políticamente incorrecto, es económicamente ineficiente, ya que los ingresos que el estado peruano percibirá por dicha exportación son a todas luces mucho menores que los que pudiera recibir si el gas se destinara al mismo mercado nacional. Incumpliendo con los mandatos constitucionales –en ambos países– de primar el bienestar público por sobre cualquier otro interés particular.

17 Periodo en que Alberto Fujimori se mantuvo al frente del gobierno de Perú, de 1990 a 2000. 18 Periodo sexenal gubernamental del ex mandatario mexicano Carlos Salinas de 1988 a 1994. 19 Léase, Gamboa, César, Cueto, Vanessa; Dávila, Jimpson. Resumen Ejecutivo. ¿El Estado Peruano Cumplió Con Camisea? DAR - Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. 2008. 20 Concepto acuñado por el autor para referir una categoría de la información acondicionada para obstaculizar su análisis y uso en la vigilancia y sanción del ejercicio del poder. Léase, Manríquez, Op. cit., pág. 144.

C



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Además, los ingresos percibidos difícilmente podrán impulsar al tiempo, el motor de la restitución de reservas y la cada vez más lejana posibilidad de desarrollar una matriz energética sustentable o al menos diversificada. Al contrario, fueron dilapidadas en beneficio de las altas tasas de retorno que obtendrá Repsol,21 todas las ventajas que el gas tiene sobre el petróleo (respecto al contenido calórico), y las que en específico posee el gas de Camisea (nulo costo de exploración puesto que éste lo cubrió Shell) para el desarrollo de la matriz industrial peruana y el consumo doméstico.

La situación se agrava por una fundada incertidumbre respecto del tamaño real de las reservas y de la capacidad de las mismas para abastecer el consumo interno en el corto y mediano plazo. Mientras tanto, el tema de las bajas regalías que el estado peruano recibe de Repsol, y del magro pago del gas basado en el índice de precios del mercado de Estados Unidos (precio de netback)22 y su indicador Henry Hub (HH) se perfilan como el origen de conflictos políticos, económicos23 y sociales24 muy visibles.

Por otro lado, Perupetro S.A., concentra muchas facultades y poder de negociación para la disposición del patrimonio natural de los peruanos; por lo que los mecanismos de rendición de cuentas para evaluar los contratos celebrados por la paraestatal son débiles. En consecuencia, al no existir control legal o mecanismo de transparencia contractual adecuado, tampoco habrá control alguno del Poder Legislativo que sea efectivo.25

Por ello, sería muy loable transparentar y reponer el proceso de adjudicación del contrato, puesto que además de los graves problemas antes descritos se deben de sumar los conflictos derivados de la adversa balanza comercial generada; la compleja distribución de los beneficios sociales derivados de los magros ingresos que Perú recibe por el codiciado gas de la región de Camisea; la eliminación de las cláusulas de seguridad energética; y los riesgos para la optima negociación del estado peruano derivados del control dominante que posee el consorcio Camisea.26

21 Estratégicas en su roll back o reposicionamiento estratégico entre las petroleras privadas. 22 Véase el artículo de Humberto Campodónico, "Cuando el precio se calcula para atrás”, del 16 de septiembre de 2007. Disponible en: http://www.cristaldemira.com/articulo.php?idfecha=2007-09-16. 23 “El 5 de agosto Perupetro y Consorcio Camisea negociarán regalías para exportación de gas”. Léase, http://mercadoenergia.com/mercado/2010/07/23/el-5-de-agosto-perupetro-y-consorcio-camisea-negociaran-regalias-para-exportacion-de-gas.html. 24 “El sur protesta contra exportación de gas”. Léase, http://peru21.pe/noticia/496476/sur-protesta-contra-exportacion-gas. 25 César Gamboa Balbín, Análisis Legal de los Contratos de Explotación Lotes 88 y 56: Perdida de la posición dominante del Perú del uso del gas de Camisea. Presentación. 26 El Consorcio Camisea es liderado por Pluspetrol y está integrado también por las empresas Tecpetrol del Perú, Repsol YPF Sucursal del Perú, SK Energy Sucursal del Perú y Sonatrach Peru Corporation. Fuente: http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=BzGe0i1mxWI=

Omar E. Manríquez.

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Para el caso de México, la evolución del proceso de apertura del sector electricidad, gas y petroquímica, como se comentó, culmina con los recientes desarrollos y proyectos de privatización del sector energético que han desarticulado la funcionalidad económica del sector, desintegrando eslabones y encareciendo los costos en toda la cadena de insumos, pero beneficiando a los inversionistas privados en detrimento de la renta nacional.

En el caso estudiado, la desarticulación de la paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex), en cuatro subsidiarias –que funcionan bajo un esquema corporativo– y del sector electricidad, contextualizan el exitoso avance de las corporaciones que desarrollan el mercado privado de estos sectores energéticos en México a costa del bolsillo del consumidor y de la ausencia de insumos a la industria nacional –petroquímicos: fertilizantes, amoniaco; y electricidad– por el abandono de la inversión privada en aquellas áreas concesionadas.

Cabe recordar que al término de la administración del entonces Presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), los productores independientes generaban apenas el 0.7 por ciento de electricidad para autoconsumo. Con Vicente Fox (2000-2006), tenían ya el 22.3% de la generación. En otras palabras, a partir del sexenio de Fox en el año 2000, el sector privado producía un 4%; a la fecha, el sector privado produce el 40%. La Auditoría Superior de la Federación (ASF), destaca que de acuerdo con los reportes de Generación, Compra e Importación de Energía Eléctrica de la CFE; de 2000 a 2004, aquella cedió el 22.3% de la generación de energía eléctrica a privados. Las proyecciones de la ASF estiman que a finales del sexenio (periodo presidencial de seis años) CFE habrá perdido un 34%.27

El punto es que la cogeneración de energía eléctrica28 no hubiese sido necesaria si el sector energético –hidrocarburos sobre todo–, no hubiese sido desintegrado.29 Por ejemplo, el gas necesario para la generación de electricidad está disponible en México, en los yacimientos de petróleo en Chicontepec, Veracruz, pero éste es desperdiciado a causa de que se extrae el crudo por medio de una técnica de inyección de nitrógeno que deja sin utilidad los millones de pies cúbicos de gas emanados hacia la atmosfera por este método, el cual solo beneficia al contratista privado.30 Al parecer los altos

27 Obrador, A., Ibídem. 28 Existen otras opciones viables para la generación de electricidad en México, por ejemplo con plantas de ciclo combinado o a base de carbón; la incongruencia es mayor en un país que reboza de energéticos e insumos para la generación de electricidad. Véase, Ocampo Torrea, Pemex. Mitos, realidades, testimonios y propuestas. Universidad Autónoma de la Ciudad de México. México. 2006. 29 En consecuencia, la transacción del Gas de Camisea y el redituable negocio de Repsol son posibles por aquella desintegración y por las ineficientes políticas económicas en el sector energético mexicano, los laxos dispositivos de rendición de cuentas de la política gubernamental y las anomalías antes citadas en los procesos de liberalización de dicho sector. 30 Léase, Ocampo, op. cit.



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funcionarios mexicanos han convenido apoyar proyectos onerosos y poco rentables para el gobierno y los ciudadanos, cuya matriz energética beneficia a corporaciones como Repsol y que por los altos costos de las tarifas de electricidad derivadas y aplicadas al consumo doméstico, vulneran el ingreso de los ciudadanos.

Por ello, es urgente diseñar las nuevas lógicas bajo las cuales se puede dar marcha atrás de manera legítima e institucional a todos aquellos convenios espurios contrarios al interés público. En este sentido, se debe considerar que existe un ejercicio sistémico de sinergias perversas que impiden la rendición de cuentas gubernamental y la protección del patrimonio social, que alimenta los entornos de corrupción que impiden una enérgica y sana acción institucional que rompa esta inercia (ver Cuadro 3).

Por lo tanto, es fundamental desarrollar sinergias adecuadas que acondicionen entornos de exigibilidad en los cuales se pueda verificar que la toma de decisiones se dé acorde al marco legal y en armonía con el interés general. Bajo este entorno es más factible un óptimo diseño institucional que permita definir en los contratos gubernamentales las políticas tributarias y de distribución de los ingresos de los sectores estratégicos que más beneficios otorguen a la población en cada nación.

Se deben generar asimismo los insumos necesarios a tal sinergia para la responsabiliación cívica y estatal, que groso modo son: la información útil y el derecho de acceso a la misma; entornos de evaluación y deliberación de la política pública; dispositivos de evaluación y mejora de la gestión de recursos; y entes con suficientes facultades de sanción del ejercicio del poder público.31

Específicamente en el caso referido, la intermitente sinergia cívica en el cuestionamiento social de los convenios en ambos países ha sido un factor de fuerte oposición al mismo ante la ausencia de efectivos dispositivos de sanción institucional.32 Sin embargo, deben conjugarse bajo condiciones sociales y políticas óptimas, la enérgica sinergia cívica33 con acciones potentes de los entes y poderes públicos facultados para la fiscalización y sanción. La sinergia cívica implica que diversos actores sociales y sus recursos de transacción, entre ellos, los movimientos sociales, las organizaciones de la sociedad civil, los medios independientes y periodistas, los denunciantes internos –whistleblowers–, y las acciones de ciudadanos independientes, concurran y se concentren en labores de responsabilización del poder público, que facilite la

31 Manríquez, op.cit. 32 Cabe resaltar que en México, la compra de gas de la CFE a Perú, se realizó con el aval de la figura de los “testigos sociales” (entes de la sociedad civil designados por Secretaria de la Función Pública); uno de ellos fue David Shields Campbell, prestigiado consultor en materia petrolera, que aprobó este proceso de contratación. 33 Léase Manríquez, op. cit.

Omar E. Manríquez.

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acción enérgica de entes facultados y de los mecanismos vinculantes que sancionen al poder. Con el objetivo de eslabonar una reacción favorable al estimulo social, sancionando correctamente las irregularidades del proceso.

Cuadro 3. Focos de vulnerabilidad que pervierten la política energética en México/Perú.

Ámbito Condiciones y entorno vigentes Consecuencias.

Estructura institucional

-Poder Ejecutivo con facultades meta-constitucionales para legislar por decreto. -Impotencia de los controles legislativos.

-Inconstitucionalidad de los convenios suscritos. -Desbalance y conflicto en el ejercicio de los Poderes constituidos. -Condiciones de incertidumbre y desconfianza en el régimen político.

Contexto normativo

-Facultades discrecionales de las entidades que regulan al sector.

-Conducción del proceso con amplios márgenes de discrecionalidad. -Altos incentivos a entornos de corrupción. -Debilidad para controlar las entidades.

-Legislación poco aplicable para la responsabilidad de la función pública.

-Conflicto de intereses. -Practicas de puerta giratoria. -Impunidad. -Debilidad de la Legislación para la evaluación y sanción de los actos, decisiones de los tomadores de decisión.

-Legislación reactiva en materia de transparencia y rendición de cuentas.

- El derecho de acceso a la información tiene alcance limitado por que la Legislación en la materia no es pro-activa respecto a los efectos de la discrecionalidad y opacidad.

Concurso y contrato de bienes

públicos -Procesos de adjudicación directa.

-Discrecionalidad del proceso. -Dudosa competencia de los licitantes. -Debilidad de los mecanismos de evaluación de la política energética. -Desarticulación de los mecanismos reguladores del sector energético.

Transparencia contractual

-Opacidad contractual.-Opacidad porosa.

-Imposibilidad de verificar que los decisores actuaron conforme al interés público. -Se impiden el derecho al acceso a la información pública, y el derecho de expresión de los ciudadanos en la materia.

Responsabilización social

-Acotados mecanismos de intervención social en funciones de regulación.

-Sospechas y desconfianza en las instituciones. -Se desarticula la sinergia cívica para la vigilancia y sanción del ejercicio del poder público. -Se impide la articulación entre ciudadanos y gobierno para la rendición de cuentas democrática.

En razón a lo ya expuesto, a continuación se presenta una propuesta que conjunta diversas lógicas y estrategias de acción para solucionar algunos problemas de perversión de la función pública y de la gestión de la política económica de los sectores estratégicos aquí revisados.



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3. Propuesta: Licitación pública, transparencia contractual y responsabilización social

nte la evidencia antes destacada, en esta investigación se ha recalcado que es muy importante acompañar un adecuado rediseño institucional y una sana gestión con la sinergia cívica. Esto es más urgente en

contextos institucionales altamente vulnerables a la corrupción y la perversión sistémicas. En este sentido, se enfatizan tres componentes fundamentales para evitar dicha distorsión en la gestión de gobierno.

Primero, practicar la licitación pública, es decir, la convocatoria y subasta pública en los procesos de contratación gubernamental de bienes, obra pública y servicios. Esto, en razón de que esta práctica es un efectivo freno a los procesos de adjudicación discrecional que encubren una gama de anomalías. La convocatoria pública permite:

Inhibir condiciones de negociación asimétrica por información incompleta; Evitar que el proceso transite por zonas de conflicto de intereses entre

agentes reguladores a la vez dueños o socios de las concesionarias de los contratos;

Simulación de procesos de competencia y evaluación; Fortalecer con actos públicos la acción de gobierno; Garantizar las mejores condiciones de negociación para el Estado.

Como se registró en la investigación, los licitantes y los funcionarios aprovecharon los márgenes de discrecionalidad para obtener ventajas y rentas ilícitas. Los primeros, aprovecharon la oclusividad del proceso para implantar sus agendas particulares con las carencias e insumos que los acompañaban. Los segundos, obtienen de esto rentas ilegales por sus labores de facilitación, la participación como accionistas en las empresas o la asociación comercial con los licitantes.

En el caso de los ductos de Camisea, los continuos accidentes fundaron las sospechas de incompetencia y el empleo de insumos de baja calidad. Situación que ha deslegitimado la función pública del gobierno de Perú, ya en el caso de México, el daño patrimonial al erario se acompaño de beneficios particulares para los funcionarios que gestionaron la compra del Gas a Repsol. Por ello, la licitación pública disminuiría en gran medida los márgenes y entornos bajo los que se cobijaron los ilícitos y las irregularidades.34

34 Como es el caso de los contratos suscritos entre CFE y Repsol, por ejemplo, no hay acceso público al contrato en México entre CFE-Repsol, de la licitación pública internacional 18164067-009-006, que estableció el convenio analizado.

A

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Como segundo componente se señala la transparencia contractual. Existen grandes ventajas a favor de dicha transparencia en el acceso al contenido de los contratos35 por ejemplo:

Ayudar a una gestión responsable de los gobiernos de aquellos recursos naturales finitos al informar a los ciudadanos de los precios que pagan por la explotación de sus recursos y respecto del precio al que venden los mismos.

Conocer detalladamente los convenios legales de protección del medio ambiente, tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra y sus recursos.

Establecer nítidamente la jerarquía de los derechos de las comunidades locales relacionados a impactos o reubicación de las mismas por el desarrollo de proyectos.

Favorecer la transparencia en materia de recaudación fiscal. Se fortalece la confianza institucional. Hay mayor certidumbre jurídica en los procesos de contratación para

inversores y contratistas. Se pueden reducir conflictos entre poderes constitucionales por el

desbalanceo derivado del diseño, suscripción y ejecución de los mismos. Los gobiernos pueden incrementar su capacidad de negociación y mejorar

las condiciones generales para la misma. Eventualmente habrá una gestión gubernamental más eficiente de los

sectores extractivos. Se fomenta la cooperación y coordinación intragubernamental. Se generan incentivos para mejorar la calidad de la contratación. Además de que se otorgan mejores condiciones para el monitoreo social

tras la implementación de los contratos.

Asimismo, la transparencia contractual, entendida como el acceso al contenido público de los contratos, y la disposición sistemática y universal de toda información relevante de interés público permite:

Reducir la opacidad porosa por medio de la publicidad de la documentación que sustenta los actos de toma de decisiones y el acceso libre a la información contextual;

El suministro de información, para el escrutinio y autoridad de la sociedad civil en labores de vigilancia y sanción;

Sustentar la acción enérgica de las entidades de fiscalización superior; Desechar sospechas en los procesos de contratación; Corroborar el seguimiento de planes, políticas y programas en el desarrollo

de la obra pública y adquisiciones. Evaluar avances y ejercicios presupuestarios acorde a lo establecido.

35 Léase, Rosenblum, Peter y Maples, Susan. Contratos al descubierto: Poniendo fin a los tratos secretos en las industrias extractivas. Resumen ejecutivo. Revenue Watch Institute. 2011.



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Evitar la inconstitucionalidad en el contenido de clausulas del contrato y de los términos de referencia (costos, garantías, márgenes de acción, calidad, y particularidades convenidas).

Experiencias en el mundo respaldan los beneficios que aporta el seguir la práctica de transparencia contractual en las IE.Hay que señalar que la jurisprudencia internacional y las mismas legislaciones nacionales respecto al derecho a la información y la libertad informativa, sustentan la divulgación de los contratos y la producción de información pública gubernamental al respecto como parte de los derechos en las democracias.36 Por otra parte, el diseño contractual expreso en las clausulas de confidencialidad no impide por completo la divulgación de información a través de diversos medios.

En este sentido, de acuerdo a una investigación de la Revenue Watch Institute (RWI) al estudiar 150 cláusulas de confidencialidad incluidas en los contratos de las industrias petroleras y mineras internacionales quedó evidenciado el interés de la ciudadanía de contar con información relevante por encima del interés de las empresas en mantener dicha confidencialidad. En este tenor, existen iniciativas por la transparencia en contratos impulsadas por diversas instituciones, por ejemplo la del mismo RWI y su campaña Publish What You Pay (Publica lo que pagas); desde el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Corporación Financiera Internacional (IFC). Los cuales alientan la transparencia contractual o incluso la colocan como un requisito para la inversión y financiamiento solo viable en buenos gobiernos.37

El secreto comercial o la reserva de información en los contratos tienen más un uso tradicional en las IE que una real justificación en los hechos.38 Todo apunta a que dicha asimetría de información es tolerada entre el sector empresarial y usada para obtener ventajas en la negociación de contratos entre estado y operador.

En otro plano, para asegurar la acción responsable de los servidores públicos, es necesario que el ejercicio de las dos anteriores prácticas se acompañen de la responsabilización por vía de los ciudadanos, como tercer componente. Es

36 Los informes de Amnistía Internacional sobre contratos de los ductos Baku-Tblisi-Ceyhan (BTC) y Chad-Camerún así los demuestran. Los diversos informes de organizaciones de la sociedad civil sobre el contrato de Mittal Steel en Liberia o de los realizados en la República Democrática del Congo focalizaron la atención hacia la solución de vicios en los contratos firmados discrecionalmente por los respectivos gobiernos según Rosenblum y Maples, op. cit Pág. 5. 37 Ibid., págs. 5-7. 38 Además, el empleo del mismo es relativo, puesto que en el sector es práctica común el trafico de información “confidencial” de los mismos; ya que los contratos se califican, se ventilan sus detalles entre los inversionistas como parte “de la normativa sobre títulos y valores” y más cuando se trata de empresas cotizadas en bolsa; e incluso entre colegas y mismos competidores cuando concurren en los grandes proyectos. Además de que no hay evidencia solida que tipifique daños por la divulgación. Ibid, pág. 3.

Omar E. Manríquez.

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decir, que concurran acciones sociales de asignación de responsabilidad de aquellos funcionarios –responsabilización cívica–.39 Dichos mecanismos sociales de responsabilización de la función pública, son aquellas acciones de los ciudadanos que activan procesos y mecanismos institucionales o llamados “horizontales”40 de rendición de cuentas –información, evaluación y sanción–, según Schedler.41

En este sentido, las legislaciones nacionales e internacionales en materia de derecho a la información, derechos ambientales, derechos de las comunidades originarias y otras, para la determinación de las políticas de estos sectores, no han sido una graciosa concesión de los estados nacionales ni de las corporaciones; por el contrario, son el resultado de la activa participación ciudadana que así ha incidido en la legislación y que ha evolucionado en sus mecanismos de transacción y sus demandas.

Recapitulando, debemos recordar que la corrupción o perversión sistémica, son factores imperantes en la gestión de los sectores estratégicos en México y en Perú que inhiben en gran medida los surjan enérgicos ajustes desde las instituciones que puedan revertir tal inercia. Bajo este razonamiento, es deseable que los órganos de control y monitoreo de la administración pública cuenten con espacios, instrumentos y un marco jurídico que permita y garantice un ejercicio autónomo y dinámico, complementado con el desarrollado por la sociedad civil, ajeno a las distorsiones e inercias internas del sistema político y sus relaciones endógenas. Asimismo, es necesaria la autonomía financiera y política de las entidades de fiscalización y sanción, con la ciudadanización de las mismas; que integren a la legislación la elección popular para el nombramiento de los titulares a cargo de las entidades de fiscalización y rendición de cuentas, para desconcentrar las facultades de control de los poderes constitucionales sobre estos entes.

La combinación de estos tres componentes –licitación pública, transparencia contractual y responsabilización social– son necesarios para el ejercicio responsable de la representación política acorde al interés público en esta materia.42 Es necesario además, emplear métodos adecuados de planeación y evaluación en la elaboración de proyectos y políticas de gran utilidad en la valoración de soluciones a problemas de gran complejidad con miras a largo plazo; tales como la metodología de la Evaluación Ambiental Estratégica

39 Manríquez, Op. cit. 40 Lease, O’Donnell, Guillermo, “Accountability Horizontal”. En Ágora Cuadernos de Estudios Políticos. Número 8. Argentina. 1998. Págs. 5-34. 41 Léase, Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas? México. 2004. 42 Que han sido conceptualizados por Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, como accountability social. Léase, Peruzzotti y Smulovitz, “La política de accountability social en América Latina." En, Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Temas. Argentina. 2002.



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(EAE)43 Este método permitiría superar una visión cortoplacista y coyuntural de los procesos de toma de decisión. Permite a la vez la implementación de soluciones a largo plazo al usar un indicador que proporciona una prospectiva de la aplicación de cierta política, para mejorar programas, modificar planes y en consecuencia, generar proyectos de explotación de recursos naturales que integren los factores social, político, ambiental y económico acorde a una visión de sustentabilidad de largo plazo.

En razón de que en la actualidad se tergiversa el beneficio social con la maximización del valor de la producción y competitividad económica, generando vacios en los demás ámbitos de desarrollo social y ambiental y ocasionando estragos en sus sistemas. Por ejemplo, se conciben las externalidades con enfoques deterministas que solo incluyen los costos según las categorías económicas y que no recogen una amplia gama de elementos de aprovechamiento en la población afectada por tales externalidades.

Respecto a la reflexión necesaria sobre la sustentabilidad de la matriz energética extraccionista que se realiza en ambos países, Martínez-Alier, por ejemplo, nos detalla los enormes impactos negativos al ambiente y sus efectos en la preservación de biodiversidad. De igual forma, sobre la cantidad de recursos requeridos en la explotación de las IE que no son considerados ni evaluados en la integración del costo-beneficio de los proyectos; es decir: “las proporciones requeridas de los flujos de energía y de materiales en generación de dicha economía, y la salida de los residuos con sus impactos negativos.”44

Esto significa, que ni la contaminación y degradación a los ecosistemas sociales y naturales, ni los costos reales de los procesos de explotación de los recursos finitos son valorizados en este tipo de matriz. Por tal razón, los planes, las políticas y programas derivados tienen bases ficticias o dogmáticas (paradoja del optimista),45 al no integrar a dicha matriz los costes reales de explotación y los escenarios prospectivos de los límites y consecuencias del ritmo de extracción según esta matriz energética.

43 En el cual se conciben de forma holística los ámbitos sociales, económicos, políticos, ambientales e institucionales como aspectos integrales fundamentales en los procesos de toma de decisiones por medio del manejo adecuado de la comunicación eficaz, como eje articulador de las interacciones y actuaciones de los actores involucrados; el establecimiento de procedimientos y técnicas de acopio y medición de tendencias a largo plazo; y la gestión de procesos que articulan e integran un enfoque de gobernabilidad y flexibilidad ajustado a la toma de decisiones. Léase, Partidário, Maria. “Conceptos, evolución y perspectivas de la Evaluación Ambiental Estratégica.” 2008. Págs. 14-15. 44 Martínez Alier, Joan. Deuda ecológica vs. deuda externa. Una perspectiva latinoamericana. 1998. Pág. 7 45 Léase, Martínez Alier, Joan. “Hacia una economía sostenible: dilemas del ecologismo actual.” Sesión del capítulo Catalán del Club del Roma, Barcelona, 14 de diciembre de 2010.

Omar E. Manríquez.

20

En conclusión, y para resumir la propuesta a continuación se enlistan algunas acciones y estrategias necesarias para una sana gestión política-económica de las IE.

Además, sería fundamental establecer las siguientes modificaciones en la estructura jurídica política que permitan el desarrollo institucional y la gestión de las IE de manera óptima y responsable.

Objetivo Estrategia y acción

Tran

spar

enci

a C

onst

ituci

onal

Integrar en las constituciones nacionales, las facultades y los conceptos jurídicos necesarios para establecer el derecho ciudadano a recibir rendición de cuentas de todo ente público.

Jerarquizar en consecuencia las entidades y órganos facultados para garantizar tal función.

Facultar órganos con autonomía política y presupuestal establecidos constitucionalmente para la fiscalización y evaluación de los planes políticas y programas.

Ren

dici

ón

de

cuen

tas Legislar en materia de fiscalización superior y rendición de cuentas

la creación de mecanismos de regulación, balance y equilibrio de poderes a través de la mutua regulación de órganos garantes.

Someter a elección popular los nombramientos de los entes que regulan, fiscalizan y sancionan la política gubernamental relevante.

Plan

ifica

ción

y

Polít

ica

publ

ica

Evitar la implementan de políticas cortoplacistas de sustento dogmatico y dar paso a una planeación integral sustentada en metodologías de evaluación y prospección basadas en la realidad.46

Evitar la persecución de resultados inmediatos en la gestión Presidencial, pues esto inhibe la planeación, la evaluación y la creación de políticas directrices con perspectiva a largo plazo.

Crear instituciones de planificación a largo plazo que sean autónomas y facultadas para el diseño de dichos planes.

46 Las proyecciones en base a los umbrales del peak oil, en la extracción de los hidrocarburos; los efectos del cambio climático; los límites de la economía de mercado; y el desarrollo de los derechos humanos o de la llamada cuarta hola de derechos.

Objetivo Estrategia y acción Li

cita

ción

pu

blic

a Establecer la licitación pública como política de estado en materia

de contratación gubernamental. Manejar las excepciones a la licitación pública como casos

extraordinarios y sometidos al refrendo de órganos en el poder Legislativo.

Tran

spar

enci

a co

ntra

ctua

l Diseñar y fortalecer sistemas, entidades y procesos de producción especializados para la difusión y acceso a toda información públicade licitaciones y contratos en los sectores estratégicos de las IE.

Legislar de forma proactiva en materia de transparencia y derechos de información.

Res

pons

abili

zaci

ón s

ocia

l Fortalecer el vínculo cívico-legislativo en labores de vigilancia, evaluación y sanción.

Privilegiar los derechos comunitarios frente a impactos del proyecto para entonces convenir la protección del medio ambiente, tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra y sus recursos



21

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Reglamento de la Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural.

Omar E. Manríquez.

26

Anexo

47 Léase, Dammert, Op. cit., págs. 150-160.

Cuadro 2. Anomalías y consecuencias en el convenio G-Perú-México-Repsol. Elaboración propia. País Actos

discrecionales de los

entes públicos.

Anomalías. Consecuencias.

Perú. Irregularidades y favores políticos.

Avance de proyecto Camisea II con Información de reservas sin certificación. Ello justificó la exportación en virtud del supuesto incremento de reservas de 14 TCF a 50 TFC.

Escándalo de los Petro audios en la adjudicación.

Las reservas probadas del Lote 56 fueron mal clasificadas como probables con aprobación de Pedro Pablo Kuczynski, PPK; lo que favoreció la transferencia de las mismas y su riqueza a la Licitante.

Repsol paga una regalía máxima de 40% no obstante el aumento en el Precio de la Canasta. Repsol obtiene una granjería por el tope al precio de gas cuyo incremento acumulado anual no será mayor a 5% primeros 6 años y de 7% los restantes 5 años.

También de forma irregular se fija el costo por transporte, almacenamiento y procesamiento de líquidos del Gas Natural LGN en un monto de US$/BI 6.40. Más del 200% del costo establecido en el informe Técnico Económico del Contrato que fijo el costo en US$/BI 2.88 lo que reduce la regalía que el Concesionario paga al estado después de deducir sus costos.47

Las reservas del lote 56 que también (descubiertas por Shell) cuantificaban reservas de más de 220 millones de barriles de condensados y más de 2 trillones de pies cúbicos (nomenclatura inglesa).

Sin embargo, entre el 2001 al 2004 la Dirección General de Hidrocarburos (DGH) nunca reconoció como reservas probadas los hidrocarburos de este lote, a pesar que se negociaba su exportación.

Se entregaron en negociación directa, al mismo Consorcio Camisea en el 2004.

Las reservas del lote 56 al no ser reconocidas como reservas probadas no tenían la restricción de abastecer el mercado interno prioritariamente.

En esa lógica, con el abono de las regalías, el Consorcio Camisea podía disponer del gas y

Perjuicio del erario de Perú.

El gas exportado a México tiene una recaudación tres veces menor. Debido a la regalía que corresponde al Lote 56 de exportación, basado en el precio internacional (Henry Hub que en promedio se coloca por debajo de los US$8,00 y al que corresponderá al 30% sobre aquel indicador). La regalía efectiva es de US$0,16 por MMBTU frente al US$ 0,44 fijado como regalía a un porcentaje de 37, correspondiente al mercado nacional.

Pérdida de US$1,2 por cada MMBTU.

Problemas déficit en la balanza comercial.

Pluspetrol (argentina), concesionaria del lote 88, obtuvo en el contrato final una formula contraria a la normatividad del horizonte legal de reservas continuas por 20 años.

Ello, transfirió los beneficios al concesionario, incentivó una veloz extracción de líquidos (50% de valor comercial contra el 20% de su contenido energético).

Rendimientos dispares 225% para plus y 25 % para Perú. Según cálculos de contraloría para el caso de reinyección.

Obstáculos al cambio de la matriz energética.

Desabasto del mercado local.

Se ha violentado áreas protegidas y comunidades indígenas.

Adjudicaciones a pocos operadores que concentran vastas áreas en condiciones monopólicas.

Bajo porcentaje de regalías.



27

48 La Auditoría Superior de la Federación hizo señalamientos sobre un daño patrimonial a Pemex cuando Calderón era Secretario de Energía y Presidente del Consejo de Administración, por haber vendido a bajo precio las acciones que Pemex poseía en Repsol, (mediante emisión de bonos); meses después de la venta, dichas acciones aumentaron su valor, documentándose una pérdida patrimonial para Pemex por 655 millones de dólares. 49 “El 14 de noviembre de 2003, sin que haya participado en la licitación ninguna otra empresa, se entregó a Repsol de España, un contrato por 2 mil 437 millones de dólares, para explotar yacimientos de gas en la Cuenca de Burgos. Contrato que, por cierto, se encuentra en litigio en los tribunales, por inconstitucionalidad.” Conferencia de Andrés M. López, del 1º de abril de 2008, disponible en: http://www.gobiernolegitimo.org.mx/noticias/conferencias.html?id=62960. 50 Este contrato que suscribe Repsol en Perú, es por 18 años: tres para la construcción de una planta de licuefacción de gas natural, con sus respectivos ductos, y 15 años para la comercialización del gas natural. 51 Diario Oficial de la Federación, en México. 52 Según los cálculos del Partido de la Revolución Democrática PRD (de oposición), el costo máximo del gas que Repsol suministra en Manzanillo, es de $2.45 dólares por millón de BTUS (unidades térmicas británicas). Conformado coo sigue: a. Producción: 60 centavos de dólar (M por BTUS); b. Transporte por gasoducto a la planta de licuefacción; 40 centavos de dólar.(M por BTUS); c. Licuefacción: 1.00 dólar (M por BTUS); d. Transporte por barco a Manzanillo: 45 centavos de dólar (M por BTUS) con las respectivas utilidades.

condensados. México. Alfredo Elías

Ayub al frente de la Comisión Federal de Electricidad, Felipe Calderón,48 como Secretario de Energía y luego Presidente de México; Juan C. Mouriño, como operador del subsector Electricidad; forman red de facilitadores de la adjudicación de contratos irregulares a Repsol.49

El 12 de diciembre del 2005, Repsol se suma al consorcio Camisea en el Perú, obteniendo participaciones en las distintas fases, pero con la comercialización exclusiva del gas. A través del Decreto firmado por el Presidente Alejandro Toledo Manrique; Repsol justifico esta adjudicación señalando que el gas de Camisea sería vendido en México y en la costa oeste de los Estados Unidos.50

Sin embargo, es hasta el hasta el 6 de junio de 2006, que la Comisión Federal de Electricidad (CFE), publica51 las licitaciones para el suministro de gas natural y la construcción de la planta de regasificación en Manzanillo.

El 18 de septiembre del 2007, la CFE asigna el contrato de suministro de gas natural por 500 millones de pies cúbicos diarios a Repsol, sin que se presentara ninguna otra oferta.

El costo por el suministro de los 500 millones de pies cúbicos diarios por 15 es de 6 mil millones de dólares –mmdd–. Sin embargo la CFE aceptó pagar a Repsol $21 mmdd que arroja una utilidad extraordinaria para Repsol de 15mmdd.52

Durante la gestión de Alfredo Elias Ayub y la anuencia de los Gobiernos de Vicente F ox y Felipe Calderón, CFE, ha perdido una tercera parte de su patrimonio, capacidad de generación y abasto al consumo nacional y con ello, la entrada del sector privado para dicho abasto.

Esto ha permitido el encarecimiento del costo de la electricidad y por tanto de las tarifas que pagan los mexicanos. Los compromisos contractuales trans-gubernamentales con privados para la generación de electricidad, garantizan esta tendencia.

Se planeó que la Planta de Manzanillo en México sea operativa en el segundo semestre del 2011, y las exportaciones de Perú LNG bajo responsabilidad de Repsol/YPF empezarían en mayo o junio.

Con la compra de CFE a empresas privadas, se amplía la deuda pública. Las clausulas de estabilidad de los contratos que tienen una duración de 30 años, establecen un precio fijo inamovible, así como medidas precautorias con respecto al costo del Gas Natural, combustible mediante el cual general la energía eléctrica.

1

Pontificia

Universidad

Católica del Perú.

II DIPLOMA DE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS,

VIGILANCIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

INFORME MÉXICO.

Omar Elí Manríquez Santiago.

Omar Manríquez

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable. 2

ÍNDICE. 1. RIQUEZA MINERA PRODUCCIÓN Y DESARROLLO. ............................................................................................................... 4

2. MINERÍA METÁLICA Y NO METÁLICA, SERIES DE PRODUCCIÓN (TN / KG) DE 2005-2009. .................................................. 7

3. CONCESIONES MINERAS. ............................................................................................................................................................ 8

4. PARTICIPACIÓN DE MÉXICO EN LA PRODUCCIÓN MINERA MUNDIAL, 2008. ......................................................................... 8

i. Listado de empresas / compañías con autorización de exploración y producción en minería. ...................................................... 9

ii. Principales empresas mineras y su relación con capitales estatales, privados nacionales, e internacionales. .............................. 9

5. INVERSIÓN ENE LE SECTOR MINERO METALÚRGICO. .......................................................................................................... 11

6. VALOR ABSOLUTO Y RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y MINERAS..................................................... 12

7. EXPORTACIONES MINERO METALÚRGICAS, 2005-2009 . ...................................................................................................... 12

a. Minería. Exportación total minerales metálicos y no metálicos, 2005-2009. ................................................................................. 13

8. EMPLEO EN LA INDUSTRIA MINERO-METALÚRGICA (NÚMERO DE PERSONAS)................................................................ 13

9. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL AMBIENTAL ........................................................................................................................ 14

10. NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MÉXICO. .......................................................................................... 14

i. Marco legal. .................................................................................................................................................................................... 15

ii. Marco institucional. ........................................................................................................................................................................ 16

11. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EXISTENTES. ...................................................................................... 17

i. Concesión de licencias. ................................................................................................................................................................. 18

12. NORMAS Y RESPONSABILIDADES EN LA NEGOCIACIÓN DE CONTRATOS. ................................................................... 18

13. Instituciones Responsables De La Autorización ....................................................................................................................... 18

14. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL VIGENTE. ........................................ 20

15. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIÓN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIÓN. ............. 20

i. Obligaciones. ................................................................................................................................................................................. 21

16. LA CONCESIÓN MINERA. ....................................................................................................................................................... 21

17. MODELOS DE CONTRATOS. .................................................................................................................................................. 21

i. Pautas para la presentación de la documentación o requisitos ..................................................................................................... 21

18. ORGANISMOS QUE PARTICIPAN DIRECTAMENTE EN EL PROCESO. ............................................................................. 22

19. ASPECTOS TRIBUTARIOS Y FISCALES. ............................................................................................................................... 23

i. Organismos encargados de la recaudación. .................................................................................................................................. 23

20. CARENCIAS EN EL MANEJO TRIBUTARIO EN EL SECTOR. ............................................................................................... 24

21. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO AMBIENTALES. ....................................................................................................... 24

22. DISPOSICIONES RELATIVAS AL CUIDADO AMBIENTAL. .................................................................................................... 24

23. ZONAS DE EXCLUSIÓN POR RAZONES AMBIENTALES. .................................................................................................... 25

24. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE. ............................................................................... 26

i. Zonificación territorial, estudios de impacto ambiental. ................................................................................................................. 26

25. SISTEMA DE CONTROL Y SANCIONES. ............................................................................................................................... 27

i. Indicadores de la magnitud del problema ambiental. ..................................................................................................................... 27

26. REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. ......................................................................................................................................... 27

27. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE INICIATIVAS. ................................. 29

28. LOS DEBATES POLÍTICOS SOBRE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS. .............................................................................. 30

i. Conflictos sociales en torno a la explotación minera ..................................................................................................................... 30

ii. Importancia relativa de estos debates en la agenda política nacional. .......................................................................................... 32

Pontificia Universidad Católica de Perú.

Informe México.

3

1. RIQUEZA HIDROCARBURÍFERA, PRODUCCIÓN Y DESARROLLO. ....................................................................................... 1

2. PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS (PETRÓLEO Y GAS) EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS. ................................................. 1

3. RESERVAS PROBADAS DE PETRÓLEO CRUDO Y GAS NATURAL AL 1° DE ENERO DE CADA AÑO. ................................. 2

4. RESERVAS DE HIDROCARBUROS. .............................................................................................................................................. 2

5. Proyección de Reservas, líquidos y Gas. ........................................................................................................................................ 4

6. Reflexiones. ..................................................................................................................................................................................... 5

7. Empresas con autorización de exploración y producción para petróleo y gas: .............................................................................. 6

8. Participación de los hidrocarburos y la minería en los ingresos del sector público ......................................................................... 7

9. importancia del sector petrolero en la composición de los ingresos ................................................................................................ 7

10. Política fiscal. Recaudación Federal Participable. ...................................................................................................................... 8

11. VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES DE HIDROCARBUROS. ........................................................................................... 10

12. Producto interno bruto a precios de 2003 . ............................................................................................................................... 10

13. Empleo en la industria petrolera. ............................................................................................................................................... 11

14. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL. ........................................................................................................................................ 12

15. Normas sobre la propiedad de la tierra en México. ................................................................................................................... 12

16. Marco legal. ............................................................................................................................................................................... 13

17. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EXISTENTES. ...................................................................................... 15

18. CONCESIÓN DE LICENCIAS. .................................................................................................................................................. 16

19. LA LICITACIÓN. ........................................................................................................................................................................ 17

i. Reglamentos y mecanismos de observancia y supervisión. .......................................................................................................... 17

20. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIÓN. ................................................................................................ 17

21. MECANISMOS DE LICITACIÓN: .............................................................................................................................................. 18

22. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL VIGENTE. ........................................ 18

23. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIÓN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIÓN. ............. 18

24. MODELOS DE CONTRATOS. .................................................................................................................................................. 18

25. PAUTAS PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN O REQUISITOS. .............................................................. 20

26. NORMATIVA DE CONTRATACIÓN. ........................................................................................................................................ 20

27. NORMATIVA FISCAL. .............................................................................................................................................................. 21

28. REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS. ................................................................................................................................ 23

29. USO DE LOS RECURSOS ....................................................................................................................................................... 24

30. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS .............................................................. 25

31. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO-AMBIENTALES. ...................................................................................................... 28

32. CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS .......................................................... 28

33. DEBATES POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA EXPLOTACIÓN DE LOS HIDROCARBUROS. ................................................ 29

Anexos. .................................................................................................................................................................................................... 31

GLOSARIO. ............................................................................................................................................................................................. 32

BIBLIOGRAFÍA. ....................................................................................................................................................................................... 33

Omar Manríquez


INFORME MÉXICO. Minería.

1. RIQUEZA MINERA PRODUCCIÓN Y DESARROLLO.

La importancia de las Industrias

Extractivas en México, tales como la industria

minera y la de hidrocarburos, es vital. Sin

embargo, el sector petrolero –petróleo, gas y

derivados– tiene jerarquía por el peso que tiene

en la integración del ingreso del sector público y

el papel que juega en la conformación del

sistema político económico.

No obstante dicha importancia, en fechas

recientes –2008– se aprobó una reforma que

amplía aún más la inversión de los privados en

el desarrollo de infraestructura productiva y en

tareas de explotación, reservadas en teoría, a

Petróleos Mexicanos, única titular de los

derechos de explotación de los hidrocarburos.

En el sector de la minería y su industria

metalúrgica, la situación es distinta, este ramo

de la economía tiene un manejo diferente.

Debido a la desregulación y apertura total de la

minería a la inversión privada a raíz de las

reformas estructurales implantadas en México

hace casi 30 años, la industria más lucrativa de

la minería yace en manos del sector privado,

casi en su totalidad.

La explotación de la minería está

integrada por los siguientes minerales:

Minerales metálicos: metales preciosos: oro y

plata; metales industriales no ferrosos: plomo,

cobre, zinc, antimonio, arsénico, bismuto,

cadmio, molibdeno; Metales y minerales

siderúrgicos: fierro, carbón no coquizable,

coque, manganeso. Minerales no metálicos:

azufre, grafito, barita, dolomita, fluorita, caolín,

sílice, yeso, fosforita, wollastonita, celestita,

feldespato, sal, diatomita, sulfato de sodio, y

sulfato de magnesio.

Fuente: Anuario de Minería Ampliada 2009.


Informe México.

5

Fuente: Informe Anual 2010 Cámara Minera de México.

Cabe destacar que

el crecimiento de la

industria minera mexicana

durante el 2009 se

sustentó básicamente en la

producción de metales

preciosos como el oro y la

plata y de minerales

metálicos como el cobre.

Las condiciones

económicas recesivas

durante 2009 y su impacto

en la minería se pueden

apreciar en la serie de

graficas y que demuestran

dicho anclaje.

Al termino del año 2009, el sector reportó un

crecimiento positivo cuyo PIB fue de 1.0%,

(Presidencia de la República, 2010:265) que como

podemos apreciar en las graficas, se basó en la

expansión de las industrias de los metales preciosos.

Esto en parte, a que la dinámica del sector se

sustenta en la extracción y exportación de la materia

prima al mercado internacional, el desarrollo industrial

de la misma está anclado a esta premisa.

Fuente: Anuario de Minería Ampliada .

Principalmente de la industria del oro, que se vio favorecida por la incertidumbre

generada en otros mercados y medios de inversión. (SENER, 2010).

En el mapa se puede apreciarse como la minería se desarrolla en todo el país. La

actividad minera se concentra en 26 estados de la República Mexicana con empresas con

capital extranjero realizando trabajos de minería.

Omar Manríquez


Zonas de reserva minera (Miles de hectáreas).

Año

Superficie vigente al inicio del periodo

Superficie desincorporad

a.

Superficie vigente al cierre del periodo

Total Superficie concesible

Superficie no concesible

1990 5.393,8 612,8 4.781,0 4.684,4 96,6

1995 146,7 0,4 146,3 49,7 96,6

2000 128,4 18,1 110,3 13,7 96,6

2001 110,3 1,0 109,3 12,7 96,6

2002 109,3 6,4 102,9 6,3 96,6

2003 102,9 0,0 102,9 6,3 96,6

2004 102,9 0,0 102,9 6,3 96,6

2005 102,9 0,0 102,9 6,3 96,6

2006 102,9 1,6 101,3 4,7 96,6

2007 101,3 0,0 101,3 4,7 96,6

2008r 101,3 0,0 101,3 4,7 96,6

2009 101,3 0,0 101,3 4,7 96,6

Elaboración propia, basado en Anexo Estadístico Tercer Informe.

Destacan por el

mayor número de

proyectos: Sonora con

177, Chihuahua con 104,

Durango con 78, Sinaloa

con 77, Zacatecas con 54,

Jalisco con 43, Oaxaca

30, Baja California 16,

Nayarit 15, Guerrero 18,

Guanajuato 12,

Michoacán 15, San

Luis Potosí 11, Chiapas 9,

Coahuila Estado de

México, Puebla y

Querétaro 7, Nuevo León

5, 2 en Hidalgo, Morelos,

Tamaulipas y Veracruz,

además de 1 en

Aguascalientes (SENER,

2010).

En el siguiente mapa se puede apreciar que el potencial de la industria minera para

la explotación es inmenso y existen cada vez nuevos descubrimientos que colocan a las

reservas minerales mexicanas en un lugar privilegiado. Como los recientes yacimientos de

uranio, litio y titanio recientemente en descubiertos en Oaxaca en las zonas de poblaciones

y etnias indígenas (Bazán, 2004; Domínguez, 2000; Osorno, 2007).


Informe México.

7

2. MINERÍA METÁLICA Y NO METÁLICA, SERIES DE PRODUCCIÓN (TN / KG) DE 2005-2009.

2005 2006 2007 2008 2009

Total: 7 1,486,752,376.93 100,634,767,376.66 115,199,849,588.84 116,872,791,391.02 119,650,627,099.40

Metálicos: 3 9,920,389,800.00 63,585,270,100.00 74,323,000,915.94 73,239,030,628.62 74,549,091,608.66

Oro [Kg.]. 4 ,191,692,200.00 7 ,628,188,800.00 9,622,240,500.00 15,698,429,385.36 21,712,205,800.00

Plata [Kg.]. 6 ,618,590,400.00 9 ,777,994,200.00 11,037,250,100.00 13,972,569,039.65 17,331,026,500.00

Cobre. 1 4,970,131,200.00 23,619,126,500.00 25,931,188,800.00 20,199,189,103.73 15,727,029,700.00

Fierro. 2 ,699,275,100.00 3 ,546,039,400.00 4,695,318,515.94 6,259,436,425.79 4,884,608,700.00

Zinc. 6 ,504,326,600.00 15,456,394,600.00 15,126,205,800.00 8,098,713,300.96 8,562,304,400.00

No Metálicos: 3 1,566,362,576.93 37,049,497,276.66 40,876,848,672.90 43,633,760,762.40 45,101,535,490.74

Arcillas. 3 ,381,971,463.61 3 ,296,611,748.29 3,375,630,770.76 3,841,883,189.19 1,005,660,988.39

Sal. 1 ,190,934,400.00 1,125,770,486.47 1,503,579,461.70 1,481,327,684.26 2,113,837,700.00

Rocas Dimensionables.

5 ,484,124,138.08 7,022,200,930.06 5,863,894,125.99 2,209,875,030.63 1,331,230,847.66

Carbón. 2 ,771,525,100.00 3 ,053,289,000.00 5,177,508,300.00 5,237,795,133.33 4,879,781,000.00

Arena Mineral. 1 4 ,169,593,327.69 4 ,310,996,386.44 4,990,496,241.04 5,688,854,125.25 8,824,344,895.69

Caliza. 3 ,046,206,317.02[7] 3 ,847,537,657.13 3,563,737,947.09 3,938,992,531.17 3,998,851,950.09

Grava. 4 ,980,491,797.81[8] 5,361,013,249.49 6,460,274,092.58 7,908,016,967.52 8,035,443,196.00

Elaboración propia, basado en Anuario Estadístico de la Minería Mexicana Ampliada, 2009.

Como hemos mencionado antes, el oro, la plata y el cobre, son los minerales que

han sustentado en recientes años, el crecimiento del sector, a diferencia de la explotación

de otros minerales como el fierro o el carbón en los cuales hay una evidente contracción de

la producción.

En la tabla anterior, podemos identificar esta tendencia, además del desarrollo de la

explotación de algunos de los minerales durante los pasados 5 años.

En la siguiente tabla podemos apreciar el ritmo de las concesiones mineras, el cual

a partir del 2000 es mayor a los años anteriores, el tamaño de las concesiones en el

presente periodo presidencial (2006-2012) ya ha alcanzo en solo tres años a las obtenidas

en todo el sexenio pasado. Esta extensión territorial concesionada, aunque es importante,

genera muy bajos ingresos al Estado.

1 Para construcción.

Omar Manríquez


3. CONCESIONES MINERAS.

4. PARTICIPACIÓN DE MÉXICO EN LA PRODUCCIÓN MINERA MUNDIAL, 2008.

Lugar/Producto

Segundo: Plata, Fluorita y Bismuto

Tercero: Celestita;

Cuarto: Diatomita, Wollastonita;

Quinto: Plomo;

Sexto: Cadmio, Molibdeno;

Séptimo: Zinc, Grafito y Sal;

Octavo: Barita, Manganeso

Décimo: Feldespato,

Doceavo Oro y Cobre

Concesiones mineras2

Nuevas concesiones

Superficie bajo concesión 4

Días empleados

en la expedición

de concesione

s

Títulos otorgados

(Número) Superficie

(Miles de hectáreas) Títulos

(Número) Superficie

(Miles de hectáreas)

Total

Exploración. 3

Explotación. 3

Total Exploración.

3

Explotación. 3

Total Exploración Explotació

n Total

Exploración

Explotación

1990 4.260 3.080 1.180 2.800,1 2.664,1 136,0

1995 1.510 1.311 199 2.191,9 1.995,6 196,3 23.184 13.514 9.670 8.582 7.540 1.042

2000 1.900 1.265 635 4.939,5 4.644,2 295,3 21.903 11.988 9.915 23.721 22.130 1.591 29,0

2001 2.170 1.719 451 2.559,4 2.334,9 224,6 19.376 10.954 8.422 18.220 16.654 1.566 19,5

2002 3.761 2.545 1.216 5.643,6 4.703,7 939,9 20.002 10.920 9.082 15.859 13.625 2.234 14,0

2003 2.560 1.683 877 2.378,3 1.723,8 654,5 20.966 11.256 9.710 14.697 12.094 2.603 10,9

2004 2.195 1.608 587 3.140,3 2.710,4 429,9 21.705 11.598 10.107 15.732 12.778 2.954 10,0

2005 2.904 2.113 791 6.634,6 6.038,8 595,8 22.249 11.602 10.647 16.375 12.962 3.413 10,0

2006 2.284 - - 4.773,8 - - 22.375 - - 16.491 - - 19,0

2007 2.423 - - 8.377,9 - - 24.398 - - 21.248 - - 15,2

2008r 2.152 - - 6.147,0 - - 24.713 - - 25.167 - - 30,3

2009 1.273 - - 4.432,0 - - 24.848 - - 25.354 - - 24,2

1/ Durante 2002 se desincorporaron dos zonas en el estado de Durango. 2/ A partir de 2006 la concesión minera es única. 3/ A partir de la concesión única, desde 2006 no es posible diferenciar entre exploración y explotación. 4/ Se refiere a datos acumulados en cada año, considerando las nuevas concesiones y la cancelación de las mismas. 5/ Durante 2005 se concluyó al 100.0 por ciento. 6/ Para 2006 cifra revisada y actualizada por la Secretaría de Economía. Nota: Los espacios sin datos significa que no hubo registro, debido a que la sistematización de los datos sobre concesiones mineras y la elaboración de cartografía se inició a partir de 1995. r/ Cifras reales al mes de junio de 2009. Para sociedades inscritas en el Registro Público de Minería, cifras acumuladas al mes de junio de 2009.

Elaboración propia, basado en Anexo Estadístico del Tercer Informe de Gobierno.


Informe México.

9

i. LISTADO DE EMPRESAS / COMPAÑÍAS CON AUTORIZACIÓN DE EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN

EN MINERÍA.

Según documentación de la Dirección General de Minas, durante la última década

―se han concedido 24 mil 586 permisos de exploración de minas en todo el territorio

nacional. Alrededor de 2 mil concesiones por año. La mayor beneficiaria de estos permisos

es la Compañía Minera La Parreña (filial de Industrias Peñoles), con 1 mil 130

autorizaciones.2

A la filial de Peñoles le siguen, en número de concesiones: Industrial Minera México,

647; Exploraciones Mineras Parreña, 367; Minera Penmont, 199; Minera Pecobre, 182;

Minera Tayahua, 181; Minera María, 158; Minerales Monclova, 157; Minera de Cordilleras,

137, y Minera Largo, 109; como las 10 principales autorizadas para explorar en las minas

nacionales (,2010).

ii. PRINCIPALES EMPRESAS MINERAS Y SU RELACIÓN CON CAPITALES ESTATALES, PRIVADOS

NACIONALES, E INTERNACIONALES.

Listado de las 50 compañías (Capital Extranjero) y su país de origen, que

desarrollan proyectos Mineros:

1. Azure Minerals, Ltd, 25, Australia;

2. Almaden Minerals, Ltd, 17, Canadá;

3. Dia Bras Exploration Inc., 16, Canadá;

4. Pediment Gold Corp 14 Canadá

5. Goldcorp Inc,.11, Canadá;

6. Macmillan Gold Corp. 11, Canadá;

7. Soltoro, Ltd., 11, Canadá;

8. Mag Silver Corp., 10, Canada;

9. Canasil Resources Inc., 10, Canada:

10. Chesapeake Gold Corp., 10, Canada;

11. First Gold Exploration Inc., 9, Canadá;

12. Golden Goliath Resources, Ltd., 9

Canadá;

13. Oremex Resources Inc.; 9, Canada;

14. Remstar Resources, Ltd., 9, Canada

15. Us Gold Corporation, 9, Canada;

16. Mexivada Mining Corp., 8, Canada;

17. Silvermex Resources, Ltd., 8, Canada;

18. Timmins Gold Corp., 8, Canada;

19. Tumi Resources, Ltd., 8, Canada;

26. Sterling Mining Co., 7, Estados Unidos

27. Arco Resources Corp., 7, Canadá

28. Blackcomb Minerals Inc., 7 ,Canadá

29. Riverside Resources Inc., 7, Canadá

30. High Desert Gold Corporation, 6,

Canadá

31. Linear Gold Corp., 6, Canadá

32. Qrs Capital Corp., 6, Canadá

33. Cardero Resource Corp., 6, Canadá

34. Tara Gold Resources Corp., 6, Estados

Unidos

35. Ternium, 6, Luxemburgo

36. Xtierra Inc., 6, Canadá

37. Cronus Resources, Ltd.5, Canadá

38. Great Panther Resources, Ltd.5, Canadá

39. Newstrike Capital5, Canadá

40. Oro Silver Resources, Ltd., 5, Canadá

41. Paramount Gold & Silver Corp., 5,

Canadá

42. Premium Exploration Inc., 5, Canadá

2 Peñoles forma parte de Grupo BAL, un grupo privado y diversificado integrado por compañías como el Grupo Palacio de Hierro (tiendas departamentales); Grupo Nacional Provincial (seguros); Profuturo GNP (Afore); Valores Mexicanos-Casa de Bolsa (servicios financieros); Crédito Afianzador (fianzas); y negocios agropecuarios.

Omar Manríquez


20. Coeur D‘alene Mines Corp., 8, Estados

Unidos;

21. Cotton & Western Mining Inc., 8,

Estados Unidos;

22. Hochschild Mining Plc., 7, Perú;

23. Lake Shore Gold Corp., 7, Canadá;

24. Nwm Mining Corporation, 7, Canadá;

25. Oro Gold Resources, Ltd., 7, Canadá

43. Solitario Exploration & Royalty Corp 5

Estados Unidos

44. Zinco Mining Corp, 5, Canadá

45. Arian Silver Corporation Plc., 5, Reino

Unido

46. Minefinders Corporation, Ltd., 5, Canadá

47. Quaterra Resources Inc., 5 ,Canadá

48. Yale Resources, Ltd., 5, Canadá

49. Galena Capital Corp., 4, Canadá

50. Geologix Explorations Inc,. 4,Canadá

Fuente: Dirección General de Minas, Secretaría de Economía.

Países de las Empresas y numero de

concesiones, en la explotación de minas mexicanas en

2010

Canadá187

Estados Unidos 3188

Australia 428

Reino Unido 38

India 12

Japón 11

Corea / Canadá 11

Luxemburgo 16

Perú 17

Chile/ México 14

Fuente: Tercer Informe de Gobierno.

Del total de empresas extranjeras, 209 (75%) tienen sus oficinas centrales en Canadá,

42 (15.0%) en Estados Unidos, y 7 (3.0%) en Australia. Además, se tienen 6 del Reino Unido,

4 de Japón, dos de China y Corea, y una de Suiza, Luxemburgo, Chile, Italia, Holanda, India y

Perú. Respecto de los proyectos, 599 (83.5%) se encuentran en etapa de exploración, 65

(9.0%) en etapa de producción y 14 (1.9%) en etapa de desarrollo.


Informe México.

11

5. INVERSIÓN ENE LE SECTOR MINERO METALÚRGICO.

.Fuente: Anuario Minería Mexicana 2010.

Como se ha mencionado antes, la composición de la inversión en las industrias más

rentables del sector minero, es primordialmente privada. En la siguiente tabla podemos

visualizar la inversión privada nacional y extranjera, siendo mayor la primera. Así como

diferencian la inversión en exploración, producción, capitalización y otros.

En 2009, la inversión realizada en el sector minero alcanzó un monto total de 2,858

millones de dólares, la destinada a expansión de proyectos, fue de 946 millones de

dólares. La inversión extranjera en exploración, alcanzó un monto de 440 millones de

dólares, 52.6% menos que el valor registrado en 2008. Al mes de marzo de 2010 se tenían

registradas en el país un total de 279 empresas con capital extranjero operando en México,

las cuales trabajan en 718 proyectos.

Los ingresos derivados de la explotación minera, son mínimos y no son

comparables con los ingresos petroleros, como puede apreciarse en la anterior tabla, los

ingresos que recibe el Estado a raíz de la aceleración del ritmo de concesiones son

demasiado bajos.

3 Se refiere únicamente a la inversión de las empresas afiliadas a la Cámara Minera de México.

Composición de inversión privada en el sector minero-metalúrgico (Millones de dólares).

2005 2006 2007 2008 2009

Total.3 1,167.8 1,923.0 2,156.0 3,656.0 2,858.0

Nacionales. 911.8 1,266.0 1,530.0 2,727.0 2,418.0

Extranjeros. 256.0 657.0 626.0 929.0 440.0


Omar Manríquez


6. VALOR ABSOLUTO Y RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y

MINERAS.

Elaboración propia, basado en Secretaria de energía.

7. EXPORTACIONES MINERO METALÚRGICAS, 2005-2009 .


Valor absoluto y relativo de las exportaciones petroleras. (Miles de millones de dólares).

2000 % 2001 % 2002 % 2003 % 2004 % 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 % 2010 %

Exportaciones totales

166 100 159 100 161 100 165 100 188 100 214 100 250 100 272 100 292 100 230 100 298 100

Petroleras

16,1 9,69 13,2 8,31 14,8 9,19 18,6 11,29 23,7 12,61 31,9 14,89 39 15,61 42,9 15,77 50,6 17,34 30,9 13,45 41,7 13,97

Extractivas

0,5 0,30 0,4 0,25 0,4 0,25 0,5 0,30 0,9 0,48 1,2 0,56 1,3 0,52 1,7 0,63 1,9 0,65 1,4 0,61 2,4 0,80

Petróleo crudo

14,6 8,79 11,9 7,49 13,4 8,32 16,7 10,13 21,3 11,33 28,3 13,21 34,7 13,89 37,8 13,90 43,3 14,84 25,7 11,19 35,9 12,03

a. Exportaciones Minero Metalúrgicas, 2005-2009 (Ordenado conforme al valor de 2009, valor en dólares).

Minería metálica.

2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 %

Total 5 ,249,337,642.00 1 00.00 8,109,976,103.00 1 00.00 10,435,639,600.00 1 00.00 12,450,223,940.00 1 00.00 10,229,956,664.00 1 00.00

I.- Minerales Metálicos

4 ,502,093,687.00 8 5.76 7,273,453,347.00 8 9.69 9,566,306,291.00 9 1.67 11,394,473,450.00 9 1.52 9,505,395,566.00 9 2.92

A.- Metales Preciosos

1 ,064,423,502.00 2 0.28 2,349,583,554.00 2 8.97 3,117,175,032.00 2 9.87 4,616,891,455.00 3 7.08 5,622,641,416.00 5 4.96

Oro. 3 14,066,246.00 2 9.51 1,043,466,660.00 4 4.41 1,578,114,022.00 50.63 2,673,588,281.00 5 7.91 4,004,361,347.00 7 1.22

Plata 7 12,414,397.00 6 6.93 1,226,189,217.00 5 2.19 1,434,218,575.00 4 6.01 1,770,319,505.00 3 8.34 1,490,124,143.00 2 6.50

B.- Metales Industriales

3 ,437,670,185.00 6 5.49 4,923,869,793.00 6 0.71 6,449,131,259.00 6 1.80 6,777,581,995.00 5 4.44 3,882,754,150.00 3 7.95

Cobre. 6 81,101,802.00 1 9.81 1,360,422,090.00 2 7.63 1,746,483,461.00 2 7.08 1,688,839,357.00 2 4.92 1,209,478,104.00 3 1.15

Zinc 4 26,371,171.00 1 2.40 945,510,750.00 1 9.20 1,101,289,218.00 1 7.08 612,380,854.00 9 .04 572,587,018.00 1 4.75

Aluminio 2 62,551,564.00 7 .64 387,030,421.00 7 .86 512,807,838.00 7 .95 599,371,932.00 8 .84 380,385,684.00 9 .80

Molibdeno 5 71,333,146.00 1 6.62 412,748,305.00 8 .38 689,836,357.00 1 0.70 630,964,389.00 9 .31 254,066,426.00 6 .54

II.- No Metálicos. Pp.

45 7 47,243,955.00 1 4.24 836,522,756.00 1 0.31 869,333,309.00 8 .33 1,055,750,490.00 8 .48 724,561,098.00 7 .08

Sal 8 8,549,880.00 1 1.85 80,556,885.00 9 .63 155,916,896.00 1 7.94 146,037,818.00 1 3.83 141,130,134.00 1 9.48

Rocas Dimensionables

1 49,961,948.00 2 0.07 169,175,341.00 2 0.22 584,361.00 0 .07 134,319,689.00 1 2.72 91,142,357.00 1 2.58

Carbón 1 3,467,415.00 1 .80 14,972,760.00 1 .79 19,727,172.00 2 .27 41,035,138.00 3 .89 37,671,393.00 5 .20


Informe México.

13

Elaboración propia basado en Informe Anual 2010 Cámara Minera de México, Tercer Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 del Tercer Informe de Gobierno.

En la tabla anterior podemos distinguir la importancia que guarda la exportación de

los distintos minerales que se explotan en el sector, además de presentar su valor relativo

a las exportaciones totales del sector, como se había señalado anteriormente, destacan las

exportaciones de oro, plata, cobre y zinc. La minería alcanzo los dos mil quinientos

millones de pesos –cerca de 229 millones de dólares— en el monto de sus exportaciones

durante el pasado 2009.

a. MINERÍA. EXPORTACIÓN TOTAL MINERALES METÁLICOS Y NO METÁLICOS, 2005-2009.

Fuente: Elaboración propia, basado en Anuario Estadístico de la Minería Mexicana Ampliada, 2010.4

8. EMPLEO EN LA INDUSTRIA MINERO-METALÚRGICA (NÚMERO DE PERSONAS).

―Durante 2009, el número de personas empleadas en el sector minero alcanzó un

total de 269,501 sin embargo esta generación de empleos representó una baja respecto al

2008, que registro 3,533 empleos más. Por segundo año consecutivo dichos niveles de

empleo en el sector presentaron un descenso, ya que durante 2009 se registró una caída

de 1.3% anual.‖ (CAMIMEX, 2010:24).

Cuadro: Exportación Total y Minera de Metálicos y No Metálicos, 2005-2009.(Miles de dólares corrientes). En. Anuario Estadístico de la Minería Mexicana.

Minería. Exportación Total minerales Metálicos y No Metálicos, 2005-2009.

Nacional (A) Total Minería (B) Metálicos No Metálicos Participación % (C). [C= (B)/(A)]

2005 214,232,956.65 5,249,337.64 4,502,093.69 747,243.96 2.45

2006 249,925,144.36 8,109,976.10 7,273,453.35 836,522.76 3.24

2007 271,875,312.20 10,435,639.60 9,566,306.29 869,333.31 3.84

2008 291,342,595.92 12,450,223.94 11,394,473.45 1,055,750.49 4.27

2009 p/ 229,707,486.57 10,229,956.66 9,505,395.57 724,561.10 4.45

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total Nacional 16,288,232 17,052,418 18,285,200 19,309,561 14,062,552 13,881,281

Sector Minero 257,349 264,448 278,998 292,993 273,034 269,501

Extracción y beneficio de carbón mineral,

grafito y minerales no metálicos

37,361 37,892

Extracción y beneficio de minerales metálicos

35,989 40,463

Explotación de sal

1,933 2,011

Fabricación de productos de minerales no

metálicos

127,047 119,562

Industrias metálicas

69,573 70,011

Omar Manríquez


9. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL AMBIENTAL

El marco legal que regula el sector minero es amplio, no obstante que la regulacion

sobre el mismo es tenue. Como sector industrial extractivo de recursos no renovables y

estratégicos presenta una legislación bastante accesible a la inversión privada nacional y

extranjera comparada con otras legislaciones de la región, privilegiada, podría decirse.

La política institucional del sector es presidencialista, ya que esta bajo la tutela del

Poder Ejecutivo y la estructura institucional y administrativa bajo su mando.

10. NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MÉXICO.

El artículo 27 de la Constitución instituye que las tierras, aguas y el dominio directo

de todos los minerales dentro del territorio corresponden originariamente a los Estados

Unidos Mexicanos cuyo gobierno tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los

particulares, constituyendo la propiedad privada.

A) Párrafo cuarto del Artículo 27 Constitucional: Dominio directo de la Nación sobre

todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan

depósitos de naturaleza distinta a los componentes de los terrenos, tales como: Minerales

de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria, Yacimientos de

piedras preciosas, Yacimientos de sal gema, Salinas formadas directamente por aguas

marinas, Productos derivados de la descomposición de las rocas cuando su explotación

necesite trabajos subterráneos, Yacimientos minerales u orgánicos susceptibles de ser

utilizados como fertilizantes, Combustibles minerales sólidos.

B) Párrafo sexto del Artículo 27 Constitucional: Inalienabilidad e imprescriptibilidad

de los recursos minerales, Uso o aprovechamiento de los recursos minerales por

particulares y sociedades mexicanas constituidas conforme a las leyes mexicanas. Entre

las que se encuentran: La fracción I del artículo 27 Constitucional, la Ley de Inversión

Extranjera y su Reglamento, y el artículo 10, primer párrafo, de la Ley Minera.

El usufructo de dichos recursos naturales por privados solo se permite a través de

concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo Federa. Los concesionarios tiene la

obligación de ejecutar y comprobar obras y trabajos para conservar la concesión. Las

mismas se otorgan por medio de las entidades públicas correspondientes quienes a su

vez, podrán cancelar las concesiones mineras debido a incumplimiento de las leyes y

reglamentos.

La creación de reservas mineras de la Nación se podrá realizar por causas de

utilidad pública5 o para satisfacer las necesidades futuras del país. Una vez incorporados

dentro de las reservas mineras de la Nación, dichos depósitos no estarán sujetos a ser

5 La exploración, explotación y beneficio de los minerales son considerados de utilidad pública, por lo tanto serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, sujetándose a las condiciones establecidas por la Ley. El Ejecutivo Federal tiene la potestad de emitir decretos mediante los cuales puede incluir minerales o sustancias adicionales al listado antes mencionado para que éstos queden bajo la regulación de la Ley.


Informe México.

15

concesionados o asignados, a menos que dichas zonas sean desincorporadas mediante

un decreto emitido por el Ejecutivo Federal, mismo que permita a la Secretaría de

Economía declarar dicho terreno como un ―terreno libre‖.

La propiedad privada puede ser expropiada u ocupada por causa de utilidad pública

y mediante indemnización al propietario.

i. MARCO LEGAL.

La Ley Minera es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera, su

aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Economía,

según el artículo 2, bajo el que la exploración, explotación, y beneficio de los minerales6 se

otorga bajo la concesión minera.

Tendrán derecho preferente para obtener una concesión, quienes estén realizando

la exploración o explotación de los minerales o sustancias a que se refiere el Artículo 4 de

la Ley minera, con base en las disposiciones del derecho común, y en los términos de

dicha Ley y su Reglamento.

De acuerdo al artículo 7 de la Ley en comento, son atribuciones de la Secretaría de

Economía:

Regular y promover la exploración y explotación;

Elaborar todas las normas relativas a la industria minero-metalúrgica en materia

de higiene y seguridad en las minas, salud ocupacional y de protección al

ambiente;

Determinar la concesibilidad de minerales –con la aprobación del Ejecutivo-

6 Ley Minera, artículo 4. Son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depósitos distintos de los componentes de los terrenos los siguientes: I. Minerales o sustancias de los que se extraigan antimonio, arsénico, bario, berilio, bismuto, boro, bromo, cadmio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estaño, estroncio, flúor, fósforo, galio, germanio, hafnio, hierro, indio, iridio, itrio, lantánidos, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno, niobio, níquel, oro, osmio, paladio, plata, platino, plomo, potasio, renio, rodio, rubidio, rutenio, selenio, sodio, talio, tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, zinc, zirconio y yodo; II. Minerales o grupos de minerales de uso industrial siguientes: actinolita, alumbre, alunita, amosita, andalucita, anhidrita, antofilita, azufre, barita, bauxita, biotita, bloedita, boemita, boratos, brucita, carnalita, celestita, cianita, cordierita, corindón, crisotilo, crocidolita, cromita, cuarzo, dolomita, epsomita, estaurolita, flogopita, fosfatos, fluorita, glaserita, glauberita, grafito, granates, halita, hidromagnesita, kainita, kieserita, langbeinita, magnesita, micas, mirabilita, mulita, muscovita, nitratina, olivinos, palygorskita, pirofilita, polihalita, sepiolita, silimanita, silvita, talco, taquidrita, tenardita, tremolita, trona, vermiculita, witherita, wollastonita, yeso, zeolitas y zircón; II. BIS. Diatomita; IV. Piedras preciosas: agua marina, alejandrina, amatista, amazonita, aventurina, berilo, crisoberilo, crocidolita, diamante, dioptasa, epidota, escapolita, esmeralda, espinel, espodumena, jadeita, kuncita, lapislázuli, malaquita, morganita, olivino, ópalo, riebeckita, rubí, sodalita, tanzanita, topacio, turmalina, turquesa, vesubianita y zafiro; V. Sal gema; VI. Los productos derivados de la descomposición de las rocas cuando su explotación necesite trabajos subterráneos, como las arcillas en todas su variedades, tales como el caolín y las montmorillonitas, al igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas; VII. Las materias minerales u orgánicas siguientes, susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes: apatita, colófano, fosfosiderita, francolita, variscita, wavelita y guano; VIII.- El carbón mineral en todas sus variedades y el gas asociado a los yacimientos de éste; IX.- Los demás que determine el Ejecutivo Federal, mediante decreto.

Omar Manríquez


La incorporación o desincorporación de reservas mineras;

Expedir títulos de concesión y de asignación mineras;

Manejar, con carácter confidencial, información sobre la producción, beneficio y

destino de los minerales, geología de los yacimientos y reservas del mineral, así

como sobre los estados económicos y contables de empresas mineras y

metalúrgicas;

Llevar el registro público de minería y la cartografía minera, realizar toda clase

de levantamientos topográficos y geodésicos con el fin de mantenerla

actualizada.

De acuerdo al artículo 9 de la Ley, la Secretaría de Economía deberá proporcionar

la información y asesoría técnica para el correcto uso de los recursos. Celebrar contratos

mediante licitación pública para llevar a cabo obras y trabajos dentro de los lotes que

amparen las asignaciones mineras expedidas en su favor, en los términos previstos al

efecto por el Reglamento de la presente Ley.

ii. MARCO INSTITUCIONAL.

La Secretaría está facultada para formular y dirigir la política minera nacional y

promover la utilización y desarrollo de los recursos mineros; es responsable del Registro y

de las actividades de inscripción; la celebración de convenios, concesiones, asignaciones,

permisos y autorizaciones que establecen las leyes y reglamentos federales de minería.

Las Entidades Administrativas a cargo se subordinan a la Secretaria de Economía

bajo el control del Poder ejecutivo, quien tiene la autoridad y las facultades para hacer

cumplir la Legislación aplicable al sector. En México, la estructura del sector minero

comprende una Coordinación General de Minería, la Dirección General de Minas, la

Dirección General de Promoción Minera, el Fideicomiso de Fomento Minero y el Servicio

Geológico Mexicano (UN, 2010:s/d). Dichas atribuciones legales se ejercen a través de:

La Coordinación General de Minería, quien a su vez se apoya en la Dirección

General de Minas CGM. Las principales responsabilidades de la CGM son el manejo y

control de concesiones, asignaciones y reservas mineras nacionales.

Otras agencias subordinadas a la CGM encargados de otros procedimientos como

el ejercicio de derechos, el cumplimiento de obligaciones, la nulidad y suspensión de

derechos, son: El Manual de Servicios al Público en Materia de Minería, el Registro de

Peritos Mineros y Registro Público de Minería. El propósito principal del Registro Público

es el de inscribir y dar publicidad a las concesiones, asignaciones, contratos, convenios y

acciones administrativas que puedan afectar los derechos mineros. Cualquier acto o

convenio que la Ley requiera que se inscriba en el Registro es oponible ante terceros y

ante la Secretaria sólo si han sido inscritos en el Registro (Baker & McKenzie, 2011:3-4).


Informe México.

17

I. El Servicio Geológico Mexicano. Quien se encarga de promover y realizar la

investigación geológica, minera y metalúrgica.

II. El Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales –INDAABIN-. Que

es un organismo descentralizado que está facultado para realizar avalúos,

cuando el titular de una concesión minera solicite la expropiación, ocupación

temporal o creación de servidumbres en los terrenos que sean necesarios para

realizar obras; a fin de cuantificar indemnización para el propietario del terreno.

III. El Fideicomiso de Promoción Minera. El fin de la agencia es procurar la

exploración, extracción, proceso y comercialización de todo tipo de minerales,

proporcionando asesoría técnica y apoyo financiero tanto a empresas de nueva

creación y como a empresas ya existentes. Su propósito principal es sustituir las

importaciones actuales y promover las exportaciones.

También puede suscribir convenios con los gobiernos del Distrito Federal o de los

Estados, para aprovechamiento de minerales y sustancias reservadas a la Federación en

los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia

Nuclear; según el artículo 11 de la misma Ley.

La facultad de regular las actividades y efectos sobre el ambiente por actividades de

exploración, explotación y beneficio de los minerales corresponde a:

IV. La Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

11. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EXISTENTES.

No existe legislación explícita, ni prohibiciones respecto a la consulta y participación

cívica en la configuración de la política en el sector, sin embargo el marco legal tanto el

artículo 34, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y artículo 7º de la Ley

Minera, establece que a la Secretaría de Economía le corresponde formular y conducir la

política nacional, en primer término y la segunda establece las atribuciones de la

Secretaría en la materia; y la de verificar el cumplimiento de los deberes y obligaciones que

impone la Ley Minera a quienes lleven el usufructo del sector. En ambas legislaciones no

se faculta a la ciudadanos en labores de provisión de información o consulta, ni tampoco

existen normas que establezcan la obligación de llevar a cabo procesos consultivos con los

pobladores de las zonas donde se realizará la actividad minera.

No obstante, la incidencia social es viable, salvo en los foros de discusión con los

diferentes actores involucrados en la actividad minera. Sin olvidar a facultad de la

soberanía popular de incidir en la configuración de la política, establecido por el articulo 26º

sobre la facultad del Ejecutivo de ―consultar al pueblo‖ e incluir al Congreso respecto a la

orientación de la política de gobierno.

―Además, con la reforma de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente (LGEEPA) para determinar los principios de la nueva política

Omar Manríquez


ambiental, se estableció de manera clara los asuntos que atenderá la Federación, los

Estados, los Municipios y el Distrito Federal, con un claro enfoque de participación de la

ciudadanía en la toma de decisiones ambientales, fortaleciendo y enriqueciendo los

instrumentos de la política en la materia, al incorporar conceptos fundamentales como los

de sustentabilidad y biodiversidad‖ (UN, 2010:4).

i. CONCESIÓN DE LICENCIAS.

La concesión minera consolida las obras de exploración y explotación en una.

12. NORMAS Y RESPONSABILIDADES EN LA NEGOCIACIÓN DE CONTRATOS.

La legislación determina la negociación de contratos, que se sujetan a la misma, es

decir, el Reglamento de la Ley Minera, el Reglamento de la Ley Minera en materia de Gas

asociado a los Yacimientos de Carbón Mineral, el Manual de Servicios al Público en

Materia Minera y formatos de trámites en el Registro Federal de Trámites y Servicios.

Reglamentos y mecanismos de observancia y supervisión.


Tratado de Libre Comercio.

Ley Minera.

Reglamento de la Ley Minera.

Manual de Servicios Públicos en el Sector Minero.

Ley de Inversión Extranjera.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012.

Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) de

1988, y la paulatina publicación de sus reglamentos.

Leyes Complementarias de: Aguas Nacionales, Desarrollo Forestal

Sustentable, Pesca, Vida Silvestre, Residuos y sus respectivos reglamentos y

al grupo de normas oficiales mexicanas en materia de emisiones a la

atmósfera, calidad de agua, residuos, ruido, impacto ambiental y recursos

naturales, completan el esquema global de la Legislación Ambiental

Mexicana.

13. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIÓN

Secretaría de Economía.

Coordinación General de Minería.


Informe México.

19

Registro Público de Minería. El ―Registro‖.

Servicio Geológico Mexicano.

Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales – INDAABIN.

Fideicomiso de Promoción Minera.

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática – INEGI.

Secretaria de Economía y Servicio

Mecanismos de concesión.

Las concesiones se otorgan bajo dos Mecanismos previstos: Licitación bajo

concurso o por la ―solicitud‖ –petición– del interesado, ante la delegación minera

correspondiente en términos de la Ley. Las licitaciones públicas se llevan a cabo cuando el

Gobierno Federal considera necesaria la explotación de cierta zona de reserva minera, o

como resultado de la cancelación de una asignación minera concedida al Servicio

Geológico Mexicano que haya tenido anteriores trabajos de explotación (Baker & McKenzie

, 2011:12).

Estas se otorgan sobre terrenos libres de acuerdo al principio ―primero en tiempo,

primero en derecho‖, o también llamado en otras regiones geográficas ―por orden de

llegada‖ el cual establece que la primera persona que solicite una concesión sobre cierta

porción de terreno, tendrá derecho al mismo, siempre y cuando cumpla con todos los

requisitos establecidos por Ley excepto: Zonas incorporadas a reservas mineras; 2.

Concesiones y asignaciones mineras vigentes; 3. Solicitudes de concesiones y

asignaciones mineras en trámite; 4. Concesiones mineras otorgadas mediante concurso y

las derivadas de éstas que hayan sido canceladas; y 5. lotes declarados desierto en el

concurso respectivo.

Tendrán prioridad en la asignación de concesiones, las comunidades o pueblos

indígenas residentes en las zonas donde se localizan los lotes.

Las concesiones mineras permiten al propietario llevar a cabo trabajos de

exploración en el terreno con el propósito de identificar depósitos, cuantificar y evaluar las

reservas útiles al desarrollo de las obras; la explotación para separar y extraer productos

minerales de dichos depósitos.

Las concesiones tienen vigencia de 50 años7 a partir de la fecha de su inscripción

en el Registro, con una prorroga por un término igual siempre y cuando no se pierda la

misma y el titular la solicite dentro de los 5 años antes de su fecha de expiración. El título

7 Artículo 15, Ley Minera.

Omar Manríquez


de concesión y asignación mineras se deberá tramitar ante la Dirección General de Minas

de la Secretaría de Economía (Baker & McKenzie, 2011:7-10)

14. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL

VIGENTE.

Problemas por incumplimiento con la legislación ambiental, incumplimiento con pago

de derechos, afectaciones a terceros, violación de la legislación de seguridad social laboral

y de normas de seguridad e higiene industrial en el trabajo.

Los privados se quejan de los conflictos sindicales y de aquellos derivados de la

incertidumbre jurídica –el contexto de la lucha sindical en Cananea, el yacimiento más

importante de cobre del país, es un ejemplo–. Otros conflictos se refieren principalmente al

acceso a la tierra o del manejo de riesgos para la obtención de la ―licencia social‖ por parte

de las empresas (CAMIMEX 2010:55).

15. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIÓN CON LOS

PROYECTOS DE EXTRACCIÓN.

Los Derechos que otorgan las concesiones mineras, no son equiparables a

derechos de propiedad directa sobre el inmueble. De acuerdo a la Ley Minera, y su

capítulo Tercero, artículos: 19-26, los derechos que otorgan las concesiones a los

concesionarios son:

(i) realizar trabajos de concesión o explotación dentro del lote minero cubierto; (ii) la

disposición de los productos minerales obtenidos; (iii) disponer de los terrenos dentro del

área amparada por la concesión; (iv) Obtener la expropiación, ocupación temporal o

constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras, al

igual que constituir servidumbres subterráneas; (v) obtener derechos de aprovechamiento

de agua y el uso doméstico del personal empleado en las mismas; (vi) Obtener

preferencia en la concesión sobre las aguas de las minas; (vii) Transferir su titularidad o los

derechos; (viii) dividir o unificar los lotes mineros; (ix) renunciar al título de concesión y a

los derechos derivados del mismo; y (x) obtener la prórroga de las concesión minera por un

periodo de 50 años más.

El derecho principal que se confiere en las concesiones mineras es el de realizar

obras y trabajos de exploración o de explotación, según el caso, dentro de los lotes

mineros que amparen; disponer de los productos minerales que se obtengan con motivo de

las obras y trabajos desarrollados en virtud del aporte de recursos propios, y riesgos

inherentes a la actividad en que incurre el concesionario; derechos a obtener la

expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre de terrenos

indispensables para la realización de las actividades mineras; aprovechar las aguas

provenientes de las minas en la exploración o explotación de éstas, o bien obtener con

preferencia la concesión sobre tales aguas si se destinan a usos diferentes a los mineros; y

la facultad del particular de transmitir la titularidad de las concesiones mineras o los

derechos que de ellas deriven.


Informe México.

21

Podrán celebrarse entre los particulares contratos comerciales de crédito o

garantías, mismos que pudieran imponer gravámenes o crear intereses asegurables. La

Ley no establece claramente si un extranjero que financie una operación minera pudiera

tener derechos reconocidos sobre la concesión.

i. OBLIGACIONES.

Comenzar las operaciones de exploración y explotación 90 días después de la fecha

en la que la concesión es debidamente registrada, y dar evidencia de una inversión mínima

o de la obtención de minerales económicamente aprovechables en las cantidades

previstas por el Reglamento; Efectuar los pagos de derechos derivados de la concesión

minera; cumplir con las disposiciones técnicas relativas a seguridad y medio ambiente;

mantener las obras necesarias para la estabilidad y seguridad de las minas; rendir a la

Secretaría los informes estadísticos, técnicos y contables; permitir visitas de inspección de

la Secretaría de Economía; rendir a la Secretaría un informe geológico-minero cuando la

concesión minera correspondiente se cancele; rendir al Servicio Geológico Mexicano, en el

caso de concesiones otorgadas mediante concurso, un informe semestral de los trabajos

realizados y de la producción obtenida.

16. LA CONCESIÓN MINERA.

El procedimiento para la obtención de una concesión minera en caso de que el

solicitante de la misma no tenga los derechos de propiedad privada sobre el lote que

puede ser sujeto a la explotación minera, permite que la concesión puede ser solicitada

junto con una solicitud de expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre

sobre el terreno8. La extensión de la tierra sujeta a la ocupación temporal o servidumbre

derivada de una concesión deberá ser designada considerando las porciones esenciales

de tierra requerida para llevar a cabo la exploración, explotación y trabajos de

aprovechamiento. La expropiación de tierra que forme parte de un ejido o una comunidad

deberá sujetarse a lo dispuesto por la legislación en materia Agraria. La constitución de

servidumbres de tierra sujeta al régimen ejidal o propiedad comunal, se resuelve en

ocasiones bajo acuerdos de mutuo beneficio entre privados y comunidades.

17. MODELOS DE CONTRATOS.

El fundamento legal para la expedición de títulos se encuentra regulado por los

artículos 4°, fracciones I a VIII, 10, párrafo primero, 11, 12, 13, párrafos primero, y 14 de la

Ley Minera y, 16 a 18 y, 22 a 28 de su Reglamento.

i. PAUTAS PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN O REQUISITOS

Las condiciones y requisitos para la expedición de una concesión son los

siguientes:

8 La Ley Minera, en el art. 6 establece que la exploración, explotación y el procesamiento de los minerales señalados por la Ley tienen preferencia sobre cualquier otro tipo de uso de suelo.

Omar Manríquez


Concesibilidad,

Capacidad,

Lote minero y

Terreno libre.

Las concesiones mineras solo se

otorgaran a personas y sociedades

mexicanas, ejidos, comunidades agrarias

y comunas y a comunidades indígenas9.

Cuyos domicilios estén en territorio

nacional. La participación de extranjeros

en sociedades o empresas deberá

sujetarse a lo dispuesto por la Ley de

Inversión Extranjera (LIE) la cual no

impone ninguna limitación en relación con

la minería, excepto en lo referente a

materiales radioactivos.

No obstante que la Constitución establece que solo mexicanos de nacimiento y sus

sociedades están facultados para obtener concesiones mineras, el Gobierno puede otorgar

concesiones a extranjeros sujetando las mismas a ciertas condiciones –ante la Secretaria

de Relaciones Exteriores–, como que, no deberán invocar la protección de sus Gobiernos

en relación a conflictos con dichas concesiones, bajo la pena de perder la misma a favor

del Gobierno Mexicano por incumplir este acuerdo. Los extranjeras no podrán adquirir el

dominio directo sobre tierras y aguas mexicanas en una faja de 100 kilómetros a lo largo

de las fronteras y de 50 en las playas por tener clasificación de ―zona restringida‖ o ―zona

económica exclusiva‖ (Baker & McKenzie, 2011:7-8).10

18. ORGANISMOS QUE PARTICIPAN DIRECTAMENTE EN EL PROCESO.

Las Dependencias Federales involucradas en la regulación de la actividad minera

son principalmente 9:

9 Ley Minera, artículo 1. 10 LIE, articulo 10. Sin embargo la compañía mexicana con participación extranjera del 10% no está sujeta a dicha regulación.

Dependencia gubernamental Trámite

Secretaría de Relaciones

Exteriores (SRE) Autorización para la constitución de empresas

Secretaría de Hacienda y Crédito

Público (SHCP) Registro fiscal de empresas y recaudación de impuestos y derechos

Secretaría de Economía (SE) Regulación y promoción de la actividad minera e inscripción y/o registro


Informe México.

23

19. ASPECTOS TRIBUTARIOS Y FISCALES.

Solamente mediante una ley de carácter federal se podrán establecerse

contribuciones que graven estas actividades.

En virtud de la escasez de los recursos minerales, su carácter estratégico y la

rentabilidad que produce su explotación, los impuestos son un mecanismo para compensar

la pérdida de tales recursos y distribuir los ingresos derivados de su explotación.

En México, no obstante la desregulación que priva en el sector, ―no se ofrecen

convenios de estabilidad tributaria‖ como en otros países con 2perfil y vocación minera‖, no

hay un régimen fiscal específico como ocurre en países como Canada o Australia y sólo

bajo ciertas reglas es permitida la deducción inmediata de activos fijos.

Los costos por la exploración son deducibles, a elección del contribuyente, en el

periodo pre-operativo o bien a una tasa del 10% anual, y se tiene un periodo de exención

en el impuesto al activo que en el caso de la industria puede ser muy amplio (exención en

el periodo pre-operativo). No existen cambios en la dinámica fiscal en parte porque la

minería no guarda una posición preponderante en nuestro sistema recaudatorio.

i. ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA RECAUDACIÓN.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se encarga del registro fiscal

de empresas y de la recaudación de impuestos y derechos.

de empresas con inversión extranjera directa

Secretaría del Medio Ambiente y

Recursos Naturales (SEMARNAT)

Regulación ambiental, fomento a la protección, restauración y

conservación de los ecosistemas y recursos naturales, y bienes y

servicios ambientales

Comisión Nacional del Agua (CNA)

Regular los derechos por uso de agua

Registro Agrario Nacional (RAN) Regula los asuntos relacionados con tenencia de la tierra

Instituto Mexicano del Seguro

Social (IMSS) Brindar servicio médico y seguridad social a los afiliados

Secretaría del Trabajo y Previsión

Social

(STPS)

Proporcionar seguridad laboral a los trabajadores

Secretaría de la Defensa Nacional

(SEDENA)

Autorizar y supervisar el uso de explosivos

Omar Manríquez


20. CARENCIAS EN EL MANEJO TRIBUTARIO EN EL SECTOR.

En el sector minero se dispone de los tributos ambientales para solucionar

problemas económicos derivados de los impactos negativos en ―equilibrio ecológico‖ y

desarrollo de la biodiversidad, externalidades en la economía de las poblaciones afectadas

por el desarrollo de la minería. Además de la distorsión de los mercados de bienes y

servicios y su sistema de precios.

―Este tributo ambiental depende de la correcta determinación de la cuota por

la externalidad o gasto ambiental producido; la traslación del tributo ambiental, en la

búsqueda del contribuyente-contaminador, genera un impacto inequitativo entre los sujetos

pasivos –no siempre contaminadores intencionales– que puede solucionarse con el

respeto a la exención del mínimo vital contaminante y la utilización del gasto público,

también propuesta anteriormente‖ (Figueroa, 2011:1016-1017).

21. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO AMBIENTALES.

Los concesionarios deberán observar las disposiciones de la Ley General del

Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y las Normas Oficiales Mexicanas

aplicables; así como cualquier otra ley ambiental y administrativa relacionada. Ya obtenido

el título de la concesión minera, deberán sujetarse a las disposiciones emitidas por la

SEMARNAT en materia ambiental.

La Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece que la

Federación tiene la facultad de regular el aprovechamiento de los minerales, y lo relativo a

sus efectos sobre el ―equilibrio ecológico‖ y el ambiente. La misma Ley establece como

requisito a ello, la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

Con el objeto de fomentar la mejora en el desempeño ambiental, esta Ley establece

en su capítulo de autorregulación y auditorías ambientales, el esquema de certificación

voluntaria de procesos o productos, y el desarrollo de procesos voluntarios de

autorregulación a través de acciones que superen lo establecido en la normatividad

existente.

Los mecanismos para la práctica de las auditorías que para el efecto se lleven a

cabo, se encuentran establecidos en el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Auditoría

Ambiental (UN, 2011:5-6).

22. DISPOSICIONES RELATIVAS AL CUIDADO AMBIENTAL.

Como se mencionado antes, la facultad de regular las actividades y efectos sobre el

ambiente por actividades de exploración, explotación y beneficio de los minerales

corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; ello, según

la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en orden al artículo 5º.


Informe México.

25

Respecto a la Evaluación del Impacto Ambiental, es el procedimiento a través del

cual la misma Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de

obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y

condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y

preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos

negativos sobre el medio ambiente.

Otras normas que ―Normas Oficiales Mexicanas‖ que regulan en materia ambiental

son: la Norma Oficial Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997; la 141-SEMARNAT-2003; en

materia social, esta la NOM-023-STPS-2003.

En 1988 se publicó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (LGEEPA), en base a ello, existen instrumentos regulatorios, que van desde

leyes ambientales con disposiciones aplicables a todas las aguas nacionales, sean

superficiales o del subsuelo, o para los ecosistemas forestales del país y la vida silvestre,

hasta los reglamentos de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental, Prevención y

Control de la Contaminación de la Atmósfera, Registro de Emisiones y Transferencia de

Contaminantes y Áreas Naturales Protegidas, además de la normatividad ambiental

específica en materia de exploración minera, residuos peligrosos y sitios contaminados.

Por ello se requiere de autorización previa por parte de la SEMARNAT, en materia de

impacto ambiental (UN, 2011:4-6).11

23. ZONAS DE EXCLUSIÓN POR RAZONES AMBIENTALES.

Si, aquellas exceptuadas por ser zonas incorporadas a reservas mineras. Existen

disposiciones jurídicas para este sector, en materia de equilibrio ecológico y la protección

al ambiente, así como en materia de prevención y gestión integral de residuos.

Asimismo, se requiere de esta autorización cuando para llevar a cabo una actividad

minera es necesario el cambio de uso de suelo de áreas forestales, así como en selvas y

zonas áridas. El artículo 49 de la LGEEPA, que se refiere a las actividades no permitidas

en las zonas núcleo de las áreas naturales protegidas, señala que quedará expresamente

prohibido verter o descargar contaminantes en el suelo, subsuelo y cualquier clase de

cauce, vaso o acuífero, así como desarrollar cualquier actividad contaminante. Por su

parte, el artículo 108 establece disposiciones para la exploración y explotación de los

recursos no renovables, lo cual se deberá realizar conforme a las normas oficiales

mexicanas que se expidan para la protección de los suelos y de la flora y de la fauna, así

como para la adecuada ubicación y formas de los depósitos de desmontes, jales y escorias

de las minas e instalaciones del beneficio de los minerales.

11 Artículo 28, LGEEPA.

Omar Manríquez


24. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE.

El establecimiento de reglas claras en materia de manejo integral de residuos y

remediación de suelos, se determina en la Ley General para la Prevención y Gestión

Integral de los Residuos (LGPGIR), que regula a los residuos desde una perspectiva de

protección al ambiente y a la salud, y establece las bases para prevenir la contaminación

de sitios por residuos peligrosos y llevar a cabo su remediación.

i. ZONIFICACIÓN TERRITORIAL, ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL.

Evaluación del impacto ambiental y seguimiento de todas las fases de la explotación

minera (prospección, elaboración del proyecto, extracción, cierre).

La Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) es el documento mediante el cual se

da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que

generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que

sea negativo.12 Derivado de la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente

(LGEEPA), y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental, se considera que las

actividades de prospección no generan significativos daños al medio ambiente, es por ello

que se encuentran exceptuadas de trámite de evaluación alguno, no así en el caso de las

siguientes etapas.

Para el caso de las actividades de exploración minera, existe la Norma Oficial

Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997, que establece las especificaciones de protección

ambiental para las actividades de exploración minera directa, en zonas agrícolas,

ganaderas o eriales y en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle

vegetación de matorral xerófilo, bosque tropical caducifolio, bosques de coníferas o

encinos, la cual fue revisada en 2004 y se tiene previsto revisarla nuevamente.

En los casos de proyectos mineros de explotación, éstos deben presentar

manifestaciones de impacto ambiental que puede ser en dos distintos niveles

(dependiendo de la magnitud y complejidad del proyecto, así como de su ubicación),

Particular o Regional, contando para ello con instructivos que determinan el alcance y

grado de detalle de los estudios e información que debe ser proporcionada a la autoridad

ambiental.

Existen otros trámites ambientales que también deben ser atendidos por los

proyectos mineros en fase de explotación, tal es el caso del cambio de uso de suelo de

terrenos forestales, la presentación de estudios de riesgo ambiental, de programas de

prevención a accidentes, la inscripción al registro de generadores de residuos, etc., sin

dejar de mencionar los trámites relacionados con la Comisión Nacional del Agua, como

parte de las instancias ambientales federales (UN, 2011:16-18).

12 En ella se describirán los posibles efectos en los ecosistemas que pudieran ser afectados por las obras a realizar, así como las medidas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y reducir al máximo los efectos negativos sobre el ambiente.


Informe México.

27

25. SISTEMA DE CONTROL Y SANCIONES.

La evaluación del riesgo13 de las minas y de las actividades mineras, comprende la

determinación de los alcances de los accidentes y la intensidad de los efectos adversos en

diferentes radios de afectación.

El sector minero por su parte, a través de la Cámara Minera de México, trabaja por

la reducción de la exposición asociada a emisiones industriales de plomo; manejo de

plomo en los procesos productivos; uso y reciclaje de productos con plomo, manejo de

residuos, a fin de proteger el medio ambiente, la salud pública y en particular, la salud de

los trabajadores expuestos al plomo.

La rehabilitación de las comunidades y los ecosistemas sustentadores de la vida

afectados, incluido el desmantelamiento de los emplazamientos mineros. Por medio de la

generación del ‗‗Programa Nacional de Remediación de Sitios Contaminados‘‘, -en

elaboración- se tratará la situación de los pasivos ambientales. SEMARNAT brinda

especificaciones para la segura disposición final de residuos de procesos mineros,

medidas de post-operación y actividades de cierre, comprendidas en las siguientes normas

oficiales mexicanas: - Norma Oficial Mexicana NOM-141-SEMARNAT-2003 y la NOM 120

que incluye disposiciones para el abandono del sitio cuando el proyecto de exploración no

pasa a una etapa de explotación.

La Norma Oficial Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997, que establece las

especificaciones de protección ambiental para las actividades de exploración minera

directa, en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle vegetación de

matorral xerófilo, bosque tropical caducifolio, bosques de coníferas o encinos.

i. INDICADORES DE LA MAGNITUD DEL PROBLEMA AMBIENTAL.

El cálculo más reciente de 2006 (ver cuadro 1), pero todavía incompleto,

encontró que la industria del hierro y acero contribuía con un poco menos, el 4.5 %, los

metales no ferrosos con el 0.17%, las cementeras crecía con el 4.45% y el minado de

carbón también era mayor, el 0.84%, del total nacional de gases (709 millones de ton).

Estos porcentajes significan 70 millones de toneladas de bióxido de carbono contaminante,

y no incluyen la inmensa mayoría de las emisiones que producen las transnacionales

mineras que explotan oro, plata y otros metales (Villamar, 2010:4).

26. REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS.

Los ingresos derivados de los derechos y tributos ambientales devengados por el

sector industrial minero son concentrados por la entidad recaudadora no importando su

origen geográfico ni jurisdicción. Dichos ingresos tributarios se distribuyen a las entidades

13 El riesgo ambiental se define como la probabilidad de que ocurran accidentes mayores que involucren a los materiales peligrosos que se manejan en las actividades altamente riesgosas, que puedan trascender los límites de sus instalaciones y afectar adversamente a la población, los bienes, al ambiente y los ecosistemas.

Omar Manríquez


federativas de acuerdo al marco establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, en forma

de participaciones federales y aportaciones.

Actualmente, en algunas comunidades, la minería ha tenido que asumir un rol

esencial en la construcción de infraestructura básica (agua, luz, caminos) o atención de

servicios esenciales de salud, educación, seguridad, difusión del deporte o cultura

(CAMIMEX, 2010:26).

De acuerdo a la información parcial del Inventario las emisiones de empresas son

menores a las calculadas por Villamar, que sobrepasan los 90 millones de toneladas. ―No

obstante, es evidente que los 50 millones de toneladas de bióxido de carbono anuales

reportados‖ exigen acciones urgentes a causa del envenenamiento de poblaciones que

sufren estas emisiones (Villamar 2010:5-6).

Cuadro. 1. Información disponible del Inventario de Gases de Efecto Invernadero (IGEI) de México.

Fuente: Villamar, 2010:6.


Informe México.

29

27. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE

INICIATIVAS.

Como pudimos apreciar anteriormente, muchos d elos proceso de regulación tiene

carácter voluntario, son autoevaluaciones o aplicados como practicas de auto regulación.

Por esta razón, muchos de los problemas derivados de la actividad minera entre

autoridades locales y entidades de regulación ambiental y de los conflictos sociales

suscitados por prácticas anómalas en materia de seguridad laboral se deben a la

existencia de mecanismos contractuales basados en el criterio de sus contrayentes. Las

cláusulas confidenciales en los contratos, dificultan el acceso a los mismos. La no

obligatoriedad de la publicación de información en poder de las empresas privadas, supone

una amplia oportunidad a la discrecionalidad y corrupción en el manejo de recursos,

concesiones e interpretación de la legislación aplicable.

No obstante, se pretende una actuación ética sin regulaciones nítidas basada en el

seguimiento de las directrices en materia de transparencia descritas en el Plan Nacional de

Desarrollo. Sin embargo, cabe recodar que el sector minero a través de la Secretaria de

Economía, está obligado a atender lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública del Gobierno (LFTAIPG), -2002- y a su Reglamento -

2003-.

Adicionalmente, deben observarse los compromisos del Programa Nacional de

Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012. En

interacción con agencias designadas (O`Donnell, 1998), para la rendición de cuentas, tales

como la Auditoría Superior de la Federación; el Instituto Federal de Acceso a la

Información; los Órganos Internos de Control. Así como también de la implantación de

otros mecanismos de accountability, como la instauración del Servicio Profesional de

Carrera; la suscripción de convenciones contra la corrupción; la aplicación de programas

de monitoreo ciudadano y testigos sociales, y el lanzamiento de los portales de

obligaciones de transparencia.

La LFTAIPG establece que con excepción de la información reservada o

confidencial prevista en ella, se debe poner a disposición del público y actualizar, en los

términos del Reglamento y los lineamientos que expida el Instituto Federal de Acceso toda

Información.

El problema radica en que no existe legislación explícita en la materia sobre que

información debe estar disponible al público y por ende, el sector minero no puede más

que asumir que cumple con esta regulación, poniendo a disposición la información

correspondiente en el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Secretaría de

Economía (www.economia.gob.mx).14

14 Las mejores prácticas mineras en el sector minero-metalúrgico mexicano son necesarias en razón a la importancia que tiene el sector en la economía nacional, además de que la actividad involucra por sí misma, procesos fisicoquímicos de alto riesgo que requieren de la mitigación de los impactos generados, a fin de ser sustentables. En este tenor, el cierre de

Omar Manríquez


28. LOS DEBATES POLÍTICOS SOBRE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS.

Existe un debate en torno a la necesidad y factibilidad de aplicar una sólida

fiscalidad ambiental en México. Muy complejo, ya que incluye desde el contexto político

actual, la legislación volátil en materia fiscal, la falta de cultura fiscal y ambiental y de

rendición de cuentas, entre muchas otras.

En un contexto en que los cacicazgos, las parcelas de poder en la alta jerarquía de

la Administración Pública de las que depende la regulación de la minería, ponen cotas a

una legislación adecuada a la distribución de rentas; la creación de incentivos

adecuados15. Para manejar los costos sociales y ambientales; la equidad fiscal y

responsabilidad –austeridad- hacendaria de los gobiernos en turno.

La renacionalización de la industria minera estratégica es parte del debate en torno

a la soberanía energética y seguridad económica.

i. CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIÓN MINERA

La inseguridad laboral y la falta de higiene industrial en las minas es un factor

concomitante de las problemáticas sociales y conflictos en torno al sector minero. Por

ejemplo, a casi cinco años de la explosión en Pasta de Conchos, no hay responsabilidad

política, legal ni penal de los culpables de la desgracias ni de los funcionarios

responsables. Ni siquiera ha habido mejoras en las condiciones de seguridad. Por otra

parte, los gobiernos han hecho caso omiso y justificado los hechos, o colocando culpas en

sus contrapartes. El mismo gobierno federal ha jugado un papel activo como legitimadores

de la clase empresarial responsable de los hechos, en actos de mutuo apoyo político

económico.

―Ni el gobierno de Vicente Fox ni el de Felipe Calderón o el de Coahuila, han podido

rendir cuentas sobre los hechos. A diferencia con siniestros mineros en China, Colombia y

ahora en Chile en donde las autoridades hablaron con la verdad, en México se inventan

hipótesis para justificarlos. En otras naciones se toman medidas para reforzar la seguridad

y se aplican sanciones. El pasado 20 de mayo de 2010, la organización Familia Pasta de

Conchos entregó un informe complementario en las oficinas de la OIT sobre lo ocurrido en

el socavón. En éste se ofrecen pruebas de que el siniestro no fue un hecho aislado, sino

resultado de la sistemática negligencia del gobierno mexicano‖ (Gómez, 2010:s/p).

Existen diversos casos de negligencia de las autoridades, que sugieren que la

captura de la agencias reguladoras y la corrupción administrativa (Rose-Ackerman, 2009),

minas es una actividad regulada por la SEMARNAT. Por otra parte, en las normas oficiales mexicanas (NOM’s) que se han elaborado sobre temas como presas de jales, lixiviación de minerales preciosos y lixiviación de minerales de cobre (en proceso), se han incorporado criterios para las fases de post-operación y cierre, lo que permite también cuidar esta etapa mediante instrumentos de observancia obligatoria, como son las Normas Oficiales Mexicanas (NOM’s). (UN, 2010). 15 Incentivadores y recuperadores de costos o redistributivos. Lease, Herrera Molina, Pedro Manuel, "Los tributos con fines ambientales: impuestos sobre instalaciones contaminantes", en varios autores, Derecho del medio ambiente y administración local, Diputación de Barcelona-Civitas, 1996, p. 688.


Informe México.

31

ocurren en torno a las irregularidades y casos graves de violación de la legislación

ambiental, laboral o legal en el sector.

Algunos de los casos más sonados son:

Los frecuentes conflictos sociales derivados de problemas de acceso a a la tierra

disputada entre empresas mineras y comunidades indígenas. Similar a lo ocurrido en

África o Colombia, se combinan ―los conflictos en las comunidades, los desplazamientos y

el exterminio en zonas prioritarias para la explotación (Barreda, 2010:s/d). Fenómenos de

desplazamiento, militarización, represión de defensores de derechos humanos que

coinciden la geografía minera y los asesinatos de líderes comunitarios cometidos en los

últimos sexenios en Oaxaca, en comunidades conocidas de la región triqui, la zona de los

mixes, Santiago Xanica, la región de los Loshicas, San Juan Copala, entre otros más

(Osorno, 2007).

―La virulencia de las empresas mineras en las zonas de su interés que están

pobladas es un hecho documentado y cada vez más habitual en Oaxaca: pobladores

envenenados en la cuenca alta del río Largo por la extracción de oro en Calpulalpan

(Sierra Norte); asedio contra la población y emigración de Loxichas para extraer titanio en

la Sierra Sur; diez años de provocaciones constantes en las inmediaciones de Textitlán y

Zaniza, en la Sierra Sur por un descomunal yacimiento de hierro; las recientes

provocaciones que padecen los habitantes de San José del Progreso, Magdalena Ocotlán,

Maguey Largo y el Cuajilote por frenar las minas de oro que se pretenden abrir en Valles

Centrales‖ (Barreda, 2010:s/d).

Casos muy sonados de corrupción, negligencia, omisión o franca ineptitud

caracterizan la actuación de una de las principales agencias designadas para la

verificación de la regulación ambiental. Como es el caso PROFEPA, la Procuraduría

Federal de Protección Ambiental, la cual es ocupada por funcionarios claramente

vinculados a negocios e intereses particulares turbios, que impiden una sana gestión de la

regulación del sector. El cado de la minera canadiense Blackfire en Chiapas como otros

mas, han demostrado el grado de invasión de las prácticas de corrupción administrativa

alcanzado por los recientes gobiernos neoliberales en la etapa de transición democrática.

Los cuales se reproducen en la SEMARNAT y otras entidades de regulación.

El Procurador Federal de Protección al Ambiente, Patricio Patrón Laviada, hace

unos días entregó 53 Certificados de Industria Limpia en el Estado de México, entre

quienes se sitúan dos plantas de Pemex y siete subestaciones de la Comisión Federal de

Electricidad (CFE), así como a las empresas DuPond México, Unilever, Daimler Vehículos,

Grupo IUSA, Bimbo, Cementos Apasco, Nestlé, General Motors, Pfizer, Barcel, Bardahl,

Ganadería Pastejé y Jugos del Valle. En dicha lista, además de encontrarse las

paraestatales e industrias indiciadas penalmente por los daños en ambientales en Hidalgo,

Omar Manríquez


figuran las empresas que dieron apoyo incondicional a la campaña del actual ocupante del

poder Ejecutivo.16

ii. IMPORTANCIA RELATIVA DE ESTOS DEBATES EN LA AGENDA POLÍTICA NACIONAL.

Los recientes gobiernos neoliberales han negado al acceso a la justicia ambiental,

social y laboral a los quejosos y han mantenido cerradas las vías d negociación a dichos

conflictos. En la agenda política de gobierno estos temas no forman parte de los tópicos

importantes puesto las demandas ciudadanas o la reforma al marco legislativo del sector

minero queda en manos de la mayoría parlamentaria que esta en poder de los grupos que

ejercen el clásico capitalismo de amigotes en el sector y que forman una red de

complicidades en la que se intercambian desregulaciones por apoyo político electoral y

financiamiento de carreras en la función pública.

16 PROFEPA, (2010), Vigente, hacer cumplir la legislación ambiental: Patrón Laviada, disponible en: http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/3478/1/mx/vigente_hacer_cumplir_la_legislacion_ambiental:_patron_laviada.html.

http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/3478/1/mx/vigente_hacer_cumplir_la_legislacion_ambiental:_patron_laviada.html

http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/3478/1/mx/vigente_hacer_cumplir_la_legislacion_ambiental:_patron_laviada.html


Informe México.

33

1

INFORME MÉXICO. Hidrocarburos.

1. RIQUEZA HIDROCARBURÍFERA, PRODUCCIÓN Y DESARROLLO.

Como ya hemos destacado, la economía mexicana se sustenta en la renta petrolera,

la cual en la última década ha representado un tercio, incluso hasta un 40%, de los

ingresos del sector público presupuestario.

2. PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS (PETRÓLEO Y GAS) EN LOS ÚLTIMOS DIEZ

AÑOS.

Producción de petróleo crudo (miles de barriles diarios).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total crudo 3.012,0 3.127,0 3.177,1 3.370,9 3.382,9 3.333,3 3.255,6 3.075,7 2.791,6 2.601,5

Ligero. 0,0 0,0 846,6 810,7 789,6 802,3 831,5 837,7 815,5 811,8

Pesado. 0,0 0,0 2.173,7 2.425,4 2.458,0 2.387,0 2.243,8 2.039,4 1.765,6 1.520,0

Superligero. 0,0 0,0 156,9 134,8 135,3 144,1 180,4 198,6 210,4 269,7

Fuente: Elaboración propia, basado en Prontuario Estadístico del Sector Energético SENER. 2010.

El desarrollo de la explotación petrolera, realizado por Petróleos Mexicanos, Pemex,

durante el periodo 2000-2009 ha oscilado alrededor de una producción de 3 millones de

barriles diarios. De igual manera que en la minería, se ha privilegiado la extracción y

exportación por sobre la industria de transformación de la materias primas. El gasto de

inversión en los sectores de producción de productos petrolíferos con valor agregado se ha

venido descapitalizando desde los años noventa del siglo pasado.

La tabla anterior permite ver el volumen de la producción de los tipos de crudo a lo

largo de la década pasada. Estos tipos de crudo son tres a saber: Crudo pesado: (Heavy

crude oil). Petróleo crudo con densidad igual o inferior a 22°.API --American Petroleum

Institute--. Dentro de las regiones productoras más importantes de este tipo de petróleo

crudo en Pemex se encuentran: Activo Altamira y Región Marina Noroeste. Crudo ligero:

(Light crude oil). Petróleo crudo con densidad superior a 27° e inferior a 38° API. Dentro de

las regiones productoras más importantes de este tipo de petróleo crudo en Pemex, se

encuentran: la Región Marina Suroeste, Activo Poza Rica y Activo Cinco Presidentes.

Crudo superligero: (Extra light oil). Petróleo crudo con densidad superior a 38° API.

Dentro de las regiones productoras más importantes de este tipo de petróleo crudo en

Pemex se encuentran: Activo Jujo–Tecominoacan, Activo Bellota–Chinchorro, Activo

Muspac y Activo Samaria Sitio Grande (PEMEX, 2010c:13).

Omar Manríquez


Producción de gas natural asociado y no asociado (millones de pies cúbicos diarios).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2010

Total 4.679,4

4.510,7

4.423,5

4.498,4

4.572,9

4.818,0

5.356,1

6.058,5

6.918,6

7.030,7

7.020,0

Gas asociado 3.380,2

3.239,0

3.118,1

3.119,2

3.009,6

2.954,1

3.090,0

3.445,4

4.319,8

4.480,3

4.542,5

Gas no asociado

1.299,2

1.271,7

1.305,4

1.379,2

1.563,3

1.863,9

2.266,1

2.613,0

2.598,8

2.550,3

2.477,5

Fuente: Elaboración propia, basado en Prontuario Estadístico del Sector Energético SENER. 2010.

La producción de gas –asociado y no asociado, durante la década pasada ha ido en

aumento, al pasar de los 4 mil seiscientos millones de pies cúbicos diarios a los 7 mil

millones en 2010.

3. RESERVAS PROBADAS DE PETRÓLEO CRUDO Y GAS NATURAL AL 1° DE ENERO

DE CADA AÑO.

Reservas de petróleo crudo (millones de barriles)1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

México, lugar 9^ 21,5 20,2 18,8 17,2 16,0 14,8 13,7 12,8 12,2 11,7

1 Incluye reservas de condensados.

Elaboración propia, basado en Prontuario Estadístico del Sector Energético SENER. 2010.

Este cuadro nos permite observar la declinación de las reservas probadas a lo largo

de la década pasada, en razón a la baja inversión en la exploración y desarrollo de nuevas

reservas, de campos maduros y la relación inversa entre el ritmo de producción y la

reposición de reservas.

En aquel cuadro también podemos apreciar que de acuerdo al tamaño de sus

reservas, en petróleo, México se sitúa detrás de: Arabia Saudita, Irán; Irak; Venezuela;

Emiratos Árabes Unidos; Rusia; Estados Unidos y China.

4. RESERVAS DE HIDROCARBUROS.

Reservas de gas natural (trillones de metros cúbicos)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

México, lugar 10* 0,9 0,8 0,8 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5

^1) Arabia Saudita 2) Irán; 3) Irak; 4) Venezuela; 5) Emiratos Árabes Unidos; 6) Rusia; 7) Estados Unidos; 8) China. *1) Rusia; 2) Irán; 3) Arabia Saudita; 4) Emiratos Árabes Unidos; 5) Estados Unidos; 6) Venezuela; 7) Irak; 8) Noruega; 9) China.

Elaboración propia, basado en Prontuario Estadístico, SENER, 2010.

En cuanto a las reservas de gas, se observa la misma tendencia respecto a las

reservas de crudo. Por ello, México cae en la clasificación de países poseedores de


Informe México.

3

PEP PR PGPB PPQ

2007 19,966387 -45,653619 4,958173 -16,085945

2008 23,5 -119,5 2,264 -18,671

2009 5,4 -92,5 0,552 -19,94

20

-46

5

-16

24

-120

2

-19

5

-93

1

-20

Resultados por segmento (Ps. MMM)

reservas y se coloca después de Rusia; Irán; Arabia Saudita; Emiratos Árabes Unidos;

Estados Unidos; Venezuela; Irak; Noruega; y China.

Con respecto al manejo del sector petrolero México, durante los últimos 25 años, ha

optado por la desincorporación de activos y actividades para dar paso a las inversiones

privadas en cumplimiento a previos compromisos adquiridos por concepto de deuda. Como

comentario, algunos países que han optado por un control gubernamental del sector

petrolero, mas centralizado y férreo, han mejorado su clasificación y manejo soberano de

sus recursos.

Exploración y producción 2005 2007 2008 2009 2010

Reservas Reservas 1P de líquidos y gas (MMMbpce) 16,47 15,51 14,72 14,31 13,99 Variación -6,7% -5,8% -5,1% -2,8% -2,2% Reservas 1P desarrolladas (MMMb) 11,33 10,65 10,01 10,20 9,60 Reservas 1P de crudo (MMMb) 11,81 11,05 10,50 10,40 10,02 Reservas 2P de líquidos y gas (MMMbpce) 32,29 30,77 29,86 28,83 28,23 Reservas 3P de líquidos y gas (MMMbpce) 46,42 45,38 44,48 43,56 43,08 Vida promedio de las reservas 1P (años) 10,3 9,6 9,2 9,9 10,2 Vida promedio de las reservas 2P (años) 20,1 19,0 18,7 19,9 20,5 Exploración Tasa de restitución de reservas 1P (2) 26,0% 41,0% 50,3% 71,8% 77% Descubrimientos 3P (MMbpce) 950 966 1.053 1.482 1.774 Tasa de restitución de reservas 3P (3) 59,2% 59,7% 65,8% 102,4% ND Elaboracion propia basado en PEMEX en cifras.

En la tabla anterior se

relaciona el tipo de reservas de

hidrocarburos, ya sean probadas,

posibles y probables; asi como la

proyeccion en años, de

explotacion de dichas reservas al

ritmo actual.

El siguiente grafico

muestra, los resultados de las

subsidiarias que integran el

corporativo: Pemex Refinación

PR; Pemex Petroquímica PPQ;

Pemex Exploración y Producción

PEP; y Pemex Gas y Petroquímica

Básica PGPB. Se aprecian los

resultados adversos del esquema

corporativo en tres, de las cuatro

subsidiarios.

Elaboración propia basado en PEMEX en cifras.

Omar Manríquez


5. PROYECCIÓN DE RESERVAS, LÍQUIDOS Y GAS.

En estas graficas confirmamos el desagregado y las reservas.

Elaboración propia, basado en PEMEX en cifras. Fuente: PEMEX en cifras.

De acuerdo a las proyecciones de Pemex sobre las reservas existentes, al ritmo de

exploración y producción vigentes, se calcula que el aumento tasa de restitución de las

reservas observado en los recientes años alcance el 100% para el 2012. Además de que

este se supere. Cabe destacar que las proyecciones se basan en gran medida en los

descubrimientos prospectados en aguas profundas y que se prevé que se transformen de

reservas probables a reservas probadas.

―La contribución de la

actividad exploratoria, en términos

de volumen total descubierto, en

la historia de la exploración en

México, asciende a 93,526

millones de barriles de petróleo

crudo equivalente, de los cuales al

1 de enero de 2010, se han

producido 50,451 millones de

barriles y 43,075 millones de

barriles de petróleo crudo

equivalente son reservas

remanentes 3P. No obstante, aún

existe en las cuencas de México

un importante volumen de recursos prospectivos que conforme a la evaluación vigente

asciende a 50,526 millones de barriles de petróleo crudo equivalente.

El reto para Pemex es acelerar la conversión de recursos prospectivos en reservas

para, junto con el desarrollo de campos, contribuir a lograr una tasa de restitución de

reservas probadas de 100 por ciento en 2012 y mantener una tasa de restitución de

2005 2006 2007 2008 2009

Posibles 14,1594 14,6047 14,6212 14,738 14,846

Probables 15,7885 15,2574 15,1444 14,517 14,237

Probadas 16,4696 15,5142 14,7172 14,308 13,99

Total 46,4175 45,3763 44,4828 43,563 43,075

16.47 15,51 14,72 14,31 13,99

15,79 15,26 15,14 14,52 14,24

14,16 14,60 14,62 14,74 14,85

46,42 45,38 44,48 43,56 43,08Reservas

(MMMbpce)

Fuente: Pemex 2010b.


Informe México.

5

reservas 3P por actividad exploratoria superior a 100 por ciento. Para ello, la estrategia

exploratoria ha centrado su esfuerzo en los siguientes objetivos: Incrementar la

probabilidad de éxito geológico en aguas profundas. Aumentar el nivel de incorporación de

reservas de aceite en las Cuencas del Sureste. Ampliar el portafolio de oportunidades

exploratorias en áreas de gas no asociado. Intensificar la actividad en delimitación para

incrementar la reclasificación a reservas probadas.‖ (Pemex, 2010a:23).

6. REFLEXIONES.

En la actual administración, alrededor de 30 millones de hectáreas para explotación

minera se han concesionado. Mas del 14% del territorio nacional, cuyo derecho de

explotación oscila los $5 pesos por hectárea –menos de 50 centavos de dólar--.

Exploración

2005 2006 2007 2008 2009 Tasa de restitución de reservas 1P (2) 26,0% 41,0% 50,3% 71,8% 77% Descubrimientos 3P (MMbpce) 950 966 1.053 1.482 1.774 Tasa de restitución de reservas 3P (3) 59,2% 59,7% 65,8% 102,4% ND

Elaboración propia, basado en PEMEX en cifras.

En Chicontepec,

campo petrolero al que se

han apostado casi dos

tercios de la inversión en

exploración y producción,

alrededor de 700 millones

de pies cúbicos de gas se

queman al día, mientras

que se compra a Repsol

de España, 500 millones

de pies cúbicos de gas,

desde la región de

Camisea en Perú.

La petrolera

intermediaria, es la

beneficiaria de los bajos

precios pactados del gas

peruano, que se revende

en México a precios

elevados, según el

estándar del mercado.

Fuente: Pemex.

Omar Manríquez


Infraestructura de Refinación. Fuente: PEMEX Anuario Estadístico 2007.

7. EMPRESAS CON AUTORIZACIÓN DE EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN PARA PETRÓLEO Y GAS:

De acuerdo al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos solo le corresponde a Pemex. Sin embargo, Pemex contrata más de dos

terceras partes de sus actividades con empresas privadas, transnacionales en su mayoría.

Destacan Hallliburton, Shell, Schlumberger, Norpower, Repsol, ExxonMobil, Iberdrola,

Statoil entre otras.

Inversión en Hidrocarburos. (Ps. MMM) 2005 2006 2007 2008 2009

Total (9) 127,0 150,4 170,1 201,9 251,9 Exploración y producción (9) 112,9 130,1 148,8 178,3 226,4 Exploración 14,7 13,0 13,6 22,8 30,4 Refinación 9,0 15,2 16,0 17,4 18,5

Elaboración propia, basado en Pemex en Cifras.

En la tabla anterior podemos distinguir los montos de inversión destinados a la

exploración-producción y refinación.


Informe México.

7

8. PARTICIPACIÓN DE LOS HIDROCARBUROS Y LA MINERÍA EN LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO

Elaboración propia, basado en Prontuario SENER.

9. IMPORTANCIA DEL SECTOR PETROLERO EN LA COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS

Es evidente la importancia del sector petrolero en la composición de los ingresos del

sector público, como se ha destacado, en la última década ha representado un tercio de la

los ingresos del sector publico presupuestario. Esta tendencia inicio en los años noventa,

con la intensificación del modelo extractivista y el rentismo petrolero como política

económica. A la par, se abandono la diversificación del sector y la industrialización de

materias primas con valor agregado, como la petroquímica y la refinación, industrias que

se han descapitalizado y que en el caso de la petroquímica y el gas, llevan procesos

graduales de liberalización.

Ingresos totales del Sector Público Presupuestario (1998-2010).

1998 1999 2000 2001 2002 2003

783.045,90 956.495,10 1.187.704,10 1.271.376,60 1.388.166,70 1.599.797,20 Ingresos Petroleros *. 252.990,40 311.027,00 326.927,00 386.579,00 409.200,90 533.420,70 Ingresos Propios de Petróleos Mexicanos Pemex.

82.066,40 101.165,80 108.582,80 103.523,90 149.846,80 175.776,60

Ingresos Petroleros como % de los Ingresos del Sector Público Presupuestario.

32,31% 32,52% 27,53% 30,41% 29,48% 33,38%

Ingresos de PEMEX como % de Ingresos Petrolero.

32,44% 32,53% 33,21% 26,78% 36,62% 32,98%

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos totales del Sector Público Presupuestario (1998-2010).

1.771.314,20 1.948.173,00 2.263.602,50 2.485.785,10 2.857.148,90 2.817.185,50

Ingresos Petroleros *. 637.360,40 777.224,50 861.279,20 880.698,20 1.054.626,20 874.163,90 Ingresos Propios de Petróleos Mexicanos Pemex.

190.772,00 185.578,40 317.655,00 374.839,90 362.530,70 381.953,20

Ingresos Petroleros como % de los Ingresos del Sector Público Presupuestario.

35,98% 39,90% 38,05% 35,43% 36,91% 31,03%

Ingresos de PEMEX como % de Ingresos Petrolero.

29,93% 23,88% 36,88% 42,56% 34,38% 43,69%

* Incluye los ingresos propios de PEMEX, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes y IEPS de gasolinas y diesel. Elaboración propia, basado en “Ingresos petroleros en el sector publico presupuestario” de Fundar.17

17 http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/3abase/ingresossectorpublico.htm.

a. Participación de los hidrocarburos y la minería en los ingresos del sector público (miles de millones de pesos).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso total Sector Público. 1.187,7 1.271,4 1.387,2 1.600,3 1.771,3 1.947,8 2.263,6 2.485,8 2.860,9 2.817,2 2.960,3

Petroleros 393,1 386,6 410,0 533,4 637,4 726,5 861,3 880,7 1.054,6 874,2 973,0

No petroleros 794,6 884,8 977,2 1.066,9 1.134,0 1.221,3 1.402,3 1.605,1 1.806,3 1.943,0 1.987,3

Participación de los ingresos por petróleo (%)

33,1% 30,4% 29,6% 33,3% 36,0% 37,3% 38,0% 35,4% 36,9% 31,0% 32,9%

http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/3abase/ingresossectorpublico.htm

Omar Manríquez


10. POLÍTICA FISCAL. RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE.

Recaudación Federal Participable 2002-2010. (Millones de pesos ). Monto y conformación de la RFP

Concepto 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Total 1_/ 821.206,1 932.206,6 1.013.279,9 1.140.291,2 1.246.709,7 1.360.746,1 1.686.805,30 1.490.298,10 1.726.242,00

No petroleros 731.140,5 768.223,7 768.245,8 801.358,8 930.060,0 1.033.625,0 1.214.011,80 1.116.416,40 1.296.465,60

Renta 319.008,3 336.844,5 341.376,2 351.163,4 446.352,2 515.209,4 549.614,20 527.810,40 617.530,7

Valor agregado 216.001,7 253.082,5 285.019,2 380.127,5 381.200,1 406.902,0 471.183,5 407.814,0 496.051,6

Producción y servicios

139.483,7 118.316,7 85.893,3 314.165,0 36.973,1 42.789,0 46.550,6 45.583,8 57.634,0

Impuesto a los depósitos en efectivo

3_/

19.710,1 17.567,8 11.855,9

Derechos de minería 211,5 255,2 379,5 449,6 334,1 430,7 1.666,5 1.746,8 1.949,7

* Total a diciembre de 2010. Cifras publicadas por la SHCP en su página de internet el 28 de enero de 2011. 2_/ Se refiere al impuesto sobre tenencia o uso de vehículos recaudado y autoliquidado por las entidades federativas. Incluye los accesorios derivados del gravamen. 3_/ No descuenta los acreditamientos que realizaron los contribuyentes a quienes las instituciones financieras les retuvieron este impuesto. Estos acreditamientos están descontados, en especial, del impuesto sobre la renta. 4_/ Incluye el Fondo de Compensación del ISAN. 5_/ Fracción IV del artículo 1o de la Ley de Ingresos de la Federación: Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causados en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago. Elaboración propia, basado en tabla de SEGOB. Recaudación Federal Participable Anual 2000-2010.

Respecto al valor de las exportaciones petroleras, este es muy representativo y

oscila entre el 8 y el 17% de las mismas, durante la década pasada. Situación que

confirma la importancia del sector en el desarrollo económico del país.

Elaboración propia, basado en Anuario Estadístico de Minería 2010.

18 Exportación Total y Minera de Metálicos y No Metálicos, 2005-2009 pp. 44. 19 (Minero Metalúrgicas, 2005-2009. (Ordenado conforme al valor de 2009, valor en dólares)pp.45

Balanza comercial: exportaciones totales (Miles de dólares corrientes).

2005 2006 2007 2008 2009

Monto % Monto % Monto % Monto % Monto %

Nacional18 214,232,956.65 249,925,144.36 271,875,312.2

0

291,342,595.92

229,707,486.5

7

Minería19 5

,249,337,642.00 2.4

8,109,976,103.00

3.2 10,435,639,60

0.00 3.8

12,450,223,940.00

4.2 10,229,956,66

4.00 4.4

Metálicos 4,502,093.69 7,273,453.35 9,566,306.29 11,394,473.45 9,505,395.57

No Metálicos 747,243.96 836,522.76 869,333.31 1,055,750.49 724,561.10

Saldo entre importacionesex

portaciones 999,640,733 293,827,178 2,681,242,931 813 3,016,460,129 13 4,913,318,950 63


Informe México.

9

Respecto a las aportaciones de la minería en la totalidad de las exportaciones, en la

tabla de arriba, se percibe que los mosntos durante los últimos cinco años, oscilan entre el

2.45% y 4.45% del total de la exportaciones.

Valor absoluto y relativo de las exportaciones petroleras y extractivas. (Millones de Dólares)

Periodo Total Petroleras % Petroleras/ Total Extractivas % Extractivas / Total

1997 110.431,40 11.323,20 10,25% 477,90 0,43

1998 117.539,30 7.214,10 6,14% 466,20 0,40

1999 136.361,80 9.898,90 7,26% 452,50 0,33

2000 166.120,70 16.048,70 9,66% 520,70 0,31

2001 158.779,70 13.135,60 8,27% 388,50 0,24

2002 161.046,00 14.758,90 9,16% 389,30 0,24

2003 164.766,40 18.497,90 11,23% 517,00 0,31

2004 187.998,60 23.666,60 12,59% 900,80 0,48

2005 214.233,00 31.890,70 14,89% 1.167,70 0,55

2006 249.997,30 39.021,90 15,61% 1.316,80 0,53

2007 271.875,31 43.018,29 15,82% 1.737,10 0,64

2008 291.342,60 50.655,55 17,39% 1.930,99 0,66

2009 229.707,50 30.882,90 13,44% 1.447,87 0,63

2010p 216.807,77 29.546,11 13,63% 1.676,26 0,77

Elaboración propia, basado en Prontuario SENER.

En la anterior tabla se tiene la relación entre el valor de las exportaciones petroleras

y de las industria extractivas –no minería Podemos anotar además el porcentaje que

representan cada una de ellas respecto al total de exportaciones de México. se puede

apreciar fácilmente, que el valor y porcentaje de las exportaciones petroleras es bastante

alto y alcancía valores relativos del 17.30% en 2008.

Respecto al volumen de las exportaciones de petróleo crudo, éstas registran un

volumen constante durante la década pasada que se ubica entre los un mil seiscientos

millones de barriles diarios durante el año 200, hasta alcanzar los un mil ochocientos mbd

en 2005. La declinación de la plataforma de exportación es evidente durante los cuatro

últimos años, cuya tendencia decreciente registra una breve recuperación en 2010.

Omar Manríquez


11. VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES DE HIDROCARBUROS.

Volumen de las exportaciones de petróleo crudo (miles de barriles diarios).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total 1.603,7 1.755,7 1.705,1 1.843,9 1.870,3 1.817,1 1.792,7 1.686,2 1.403,4 1.222,1 1.360,5

Olmeca 397,6 317,4 244,8 215,6 221,4 215,8 230,6 172,7 129,6 143,5 211,7

Istmo 109,8 86,8 45,8 24,9 27,4 81,0 68,3 41,1 23,0 14,2 74,9

Maya 1.096,4 1.351,4 1.414,5 1.603,4 1.621,6 1.520,3 1.493,8 1.472,3 1.250,8 1.064,5 1.074,0

Valor de las exportaciones de petróleo crudo (millones de dólares).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total: 14.552,9 11.927,7 13.392,2 16.676,3 21.257,9 28.329,4 34.706,8 37.937,5 43.341,5 25.605,4 35.918,5

Olmeca. 4.219,9 2.775,7 2.222,9 2.307,7 3.187,9 4.246,2 5.443,4 4.469,1 4.712,2 3.444,8 6.149,2

Istmo. 1.119,5 705,9 392,5 255,4 380,9 1.569,6 1.427,9 1.049,9 683,1 327,4 2.148,9

Maya. 9.213,4 8.446,1 10.776,8 14.113,2 17.689,2 22.513,5 27.835,4 32.418,5 37.946,3 21.833,2 27.620,4

Elaboración propia basado en Secretara de Energía y Sistema de Información Energética, con información de Petróleos Mexicanos.

El valor de las exportaciones de petróleo crudo de 200 a 2010 ha registrado un

aumento de más del 100%, puesto que ha pasado de los catorce mil millones de dólares

en 2000 a los treinta cinco mil millones en 2010. Los crudos que se exportan tiene la

siguiente composición:

Crudo Maya: (Maya crude oil). Petróleo crudo con densidad de 22° API y 1.3% en

peso de azufre.

Crudo mezcla: (Mixture crude oil). Combinación de crudos exportados por México,

compuesta por los crudos Maya, Istmo y Olmeca.

Crudo Olmeca: (Olmeca crude oil). Petróleo crudo superligero con densidad de

39.3° API y 0.8% en peso de azufre.

12. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS DE 2003 .

En 2009 el PIB del sector minero mexicano creció a una tasa anual de 25.3%. El

pasado 2010, el producto interno bruto de la minería alcanzó los cuatrocientos cuarenta y

cinco mil millones de pesos.


Informe México.

11

PIB.(miles de millones de pesos de 2003).

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 III/2010

Total 7.555,8 7.862,1 8.114,1 8.532,0 8.810,1 8.942,4 8.398,7 8.961,9

Impuestos netos de subsidios 393,0 409,1 422,6 444,2 459,3 466,2 438,2 467,6

Valor agregado bruto 7.162,8 7.452,9 7.691,4 8.087,8 8.350,8 8.476,2 7.960,5 8.494,3

Minería 443,2 449,1 447,7 453,9 452,8 446,1 435,3 454,4

Minería20 Petrolera ^.

382,48 385,70 385,21 389,05 380,73 369,21 435,31* 445, 65*

Minería No petrolera ^

60,72 63,39 62,53 64,83 70,55 69,97ª 82,26º ----

Electricidad, agua y suministro de gas por ductos al consumidor final

95,3 99,2 101,1 113,4 117,6 114,9 117,2 129,0

Fuente: Elaboración propia, basado en Secretaria de Energía 2010, (*) INEGI21 y (^) Tercer Informe de Gobierno. (ª) Promediada a partir de datos semestrales. (º) Las cifras corresponden al primer semestre de cada año.

13. EMPLEO EN LA INDUSTRIA PETROLERA.

De acuerdo a cálculos recientes22 en Pemex laboran alrededor de 156 mil personas,

de los cuales 124 mil son sindicalizados, y 29 mil de los mismos son trabajadores en

planta; de los cuales 3 mil están en la alta directiva.

De acuerdo con estimaciones respecto a la generación de empleos en Chicontepec,

se proyectan cerca de 6 mil 939 de los cuales el 75 por ciento serán generados por

Pemex, Exploración y Producción –PEP--. Los empleos indirectos generados, se localizan

en los campos de Burgos Tradicional, con 14 mil 300 fuentes y con 7 mil 626 empleos de

Obra Pública Financiada, de los cuales el 95 por ciento son nacionales. Para conjuntar

unas 28 mil 865 fuentes laborales en total que en arrojan alrededor de 36 mil empleos

durante ese año.23

20 INEGI, 2011, Comunicado núm. 044/11 21 de febrero de 2011. 21 Presidencia de la Republica, 2010, anexo Estadístico. Tercer Informe de Gobierno. 22 Flores, Nancy. 2010. “Despidos masivos en Pemex”. 23 “Empleos generados”. Véase .Petróleos Mexicanos.

Omar Manríquez


14. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL.

En 2008 se legisló la última reforma política económica al sector petrolero

modificando el marco jurídico político que le regula. Entre otras disposiciones legales se

encuentran, la Ley de Petróleos Mexicanos (Ley PEMEX) y la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo de Petróleo (Ley Reglamentaria del 27). Dichas

legislaciones, según la justificación política del Ejecutivo Federal, tienen como objetivo

agilizar la gestión de los procesos de licitación para la inversión en los grandes proyectos

de infraestructura, al adecuar el marco vigente a las necesidades del portafolio de grandes

inversiones en proyectos de desarrollo y explotación de reservas en aguas profundas,

yacimientos maduros y proyectos con partición de riesgo-renta.

Así también, se buscó adecuar los criterios vigentes para la evaluación del

desempeño en la paraestatal;24 y un diseño específico para implementar una política de

transparencia adecuada a la gestión corporativa de la paraestatal.25 Estas legislaciones se

complementan con la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

(LOPSRM) con su reglamento (RLOPSRM), la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público (LAASSP) y reglamento (RLAASSP), y las recientes

Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,

Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de Carácter Productivo

de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios (DAC‘s.), principalmente.

15. NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MÉXICO.

La Constitución Política establece en su artículo 27 que corresponde a la Nación de

forma exclusiva, el manejo y la tutela de recursos en áreas estratégicas, como el petróleo –

artículo 28–. Ello faculta al Estado para ejercer la expropiación con base a la utilidad

pública; la misma se ejecuta por decreto presidencial de acuerdo a la Ley de Expropiación.

Ello aplica a los territorios en los que se ubican los yacimientos que al ser bienes

nacionales26, están sujetos a esta reglamentación legal. Los artículos 25, 27 y 28 delimitan

y connotan la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos:

Artículo 25.-―…Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que éste sea integral y sustentable, […] El sector público tendrá a su cargo, de

manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de

la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los

organismos que en su caso se establezcan.‖

Artículo 27.- ―…el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la

explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los

particulares ……no podrá realizarse sino mediante concesiones […] Tratándose del petróleo

y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no

24 Ello ha menguado la capacidad de entidades superiores de fiscalización sobre los ejercicios presupuestales, al limitar sus facultades, capacidad técnica y autonomía política-financiera para la sanción penal o administrativa de anomalías. 25 Que de jure se norma con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental (LFTAIPG) y su reglamento de Ley (RLFTAIPG). 26 Ley General de Bienes Nacionales


Informe México.

13

se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado

y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la

Ley Reglamentaria respectiva.‖

Artículo 28.- ―[…] No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de

manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía;

petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y

generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las

leyes que expida el Congreso.‖

Por otra parte la Ley Reglamentaria del Artículo 27 en materia del petróleo,

artículo 6° dice: ―PEMEX podrá celebrar […] Contratos […] de prestación de servicios. Las

remuneraciones serán en efectivo y en ningún caso […] participación en los resultados de

las explotaciones‖.

16. MARCO LEGAL.

A continuación se relaciona el marco legal que rige sobre petróleos

mexicanos, la empresa paraestatal que en exclusiva explota los hidrocarburos para la

nación:

Leyes. Reglamentos.

1) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1) Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo

27 Constitucional en el ramo del Petróleo

2) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo

2) Reglamento de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos

3) Código Fiscal de la Federación 3) Reglamento Interior de la Secretaría de Energía

4) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios

4) Reglamento del Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales

5) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 5) Reglamento de la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales

6) Ley Federal de Entidades Paraestatales 6) Reglamento de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público

7) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

7) Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas

8) Ley General de Bienes Nacionales 8) Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y

Medio Ambiente de Trabajo

9) Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público

9) Reglamento de Gas Natural

10) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas

10) Reglamento de Gas Licuado de Petróleo

11) Ley Federal de Procedimiento Administrativo 11) Reglamento de la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Áreas Naturales Protegidas

12) Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

12) Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Auditoría Ambiental

13) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

13) Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/CONSTITUCION_POLITICA_EUM.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_REGL_ART_27_CONST_RAMO_PETROLEO.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_REGL_ART_27_CONST_RAMO_PETROLEO.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/CODIGO_FISCAL_DE_LA_FEDERACION.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_ORGANICA_PEMEX_Y_OS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_ORGANICA_PEMEX_Y_OS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_ORGANICA_ADMON_PUB_FEDERAL.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/Ley_Fed_Ent_Paraestatales.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/Ley_Fed_Resp_ASP.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/Ley_Fed_Resp_ASP.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_GRAL_BIENES_NACIONALES.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/Ley_Adq_ASSP.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/Ley_Adq_ASSP.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_OBRAS_PUBLICAS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_OBRAS_PUBLICAS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FEDERAL_PROCEDIMIENTO_ADVO.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FED_TRANSP_Y_ACCE_INF_PUBLICA.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FED_TRANSP_Y_ACCE_INF_PUBLICA.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_GRAL_EQUILIBRIO_ECOL_Y_PAMB.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_GRAL_EQUILIBRIO_ECOL_Y_PAMB.pdf

Omar Manríquez


14) Ley Federal sobre Metrología y Normalización 14) Reglamento de la Ley General para la Prevención

y Gestión Integral de los Residuos

15) Ley Federal de Derechos 15) Reglamento para la Protección del Ambiente contra

la Contaminación originada por la Emisión del Ruido

16) Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos

16) Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos

17) Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2011

17) Reglamento para Prevenir y controlar la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias

18) Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

18) Reglamento de Trabajos Petroleros

19) Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo 19) Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública Gubernamental

20) Ley de Petróleos Mexicanos

20) Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera

21) Ley Para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética

21) Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización

22) Ley Para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía

22) Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico

23) Ley de la Comisión Reguladora de Energía 23) Reglamento de la Ley General del Equilibrio

Ecológico y Protección al Ambiente en Materia de Emisiones y Transferencia de Contaminantes

24) Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos

24) Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente para la Prevención y Control de la Contaminación Generada por los Vehículos Automotores que circulan para el Distrito Federal y los Municipios de su zona conurbada

25) Ley de la Propiedad Industrial 25) Reglamento de la Ley de Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria

26) Ley Minera 26) Reglamento Personal de Confianza

27) Código Penal Federal 27) Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de

Carrera en la Administración Pública Federal

28) Ley de Expropiación

28) Lineamientos para la integración y el funcionamiento de los Comités de Auditoría Independientes en Petróleos Mexicanos, en la Comisión Federal de Electricidad y en Luz y Fuerza del Centro.

Tratados internacionales.

29) Lineamientos a los que deberán sujetarse Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios en la elaboración y ejecución del programa para incrementar su eficiencia operativa a que se refiere el artículo noveno transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos en materia de hidrocarburos, publicado el 1 de octubre de 2007

1) Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Capítulo X Compras del Sector Público.

30) Lineamientos a que debe sujetarse Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios en la entrega de información a la Secretaría de Energía, relativa a los indicadores a que se refiere el artículo

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FED_METROLOGIA_Y_NORMALIZACION.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FEDERAL_DERECHOS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_GRAL_PREV_Y_GEST_RESIDUOS.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_GRAL_PREV_Y_GEST_RESIDUOS.pdf

http://www.pemex.com/index.cfm?action=statusfilecontent&contentfileid=31041

http://www.pemex.com/index.cfm?action=statusfilecontent&contentfileid=31041

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FED_PRES_Y_RESPONS_HACENDARIA.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_FED_PRES_Y_RESPONS_HACENDARIA.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyImpDepoEfect.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyPemex.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyAprovEnergiasRen.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyAprovEnergiasRen.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyAprovSustEner.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyAprovSustEner.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyComisionReguEner.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyComNalHidro.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LeyPropiedadIndustrial.pdf

http://www.pemex.com/index.cfm?action=statusfilecat&categoryfileid=5552

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/C_PENAL_FED.pdf

http://www.pemex.com/files/dca/LEYES/LEY_EXPROPIACION.pdf


Informe México.

15

Noveno Transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, publicado en 1 de octubre de 2007..

2) Decreto Promulgatorio del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas.

31) Criterio en torno a si los Servidores Públicos que Ingresan por primera vez a la Administración Pública Federal durante los Cinco Primeros Meses del Año de que se trate, además de Presentar Declaración Inicial de Situación Patrimonial, deben de Presentar la de Modificación.

3) Convenio Internacional para la Prevención de la Polución de las Aguas del Mar por Hidrocarburos

32) Lineamientos para la elaboración de los Programas de Mejora Regulatoria 2009-2010; calendario de presentación y reportes periódicos de avances, de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Disposiciones diversas. 33) Reglamento de para el Aprovechamiento de

Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética

1) Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Transparencia.

34) Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos

1) Normateca institucional (Normatividad Interna). 35) Reglamento Interno de la Comisión Nacional de

Hidrocarburos

36) Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento

Sustentable de la Energía

37) Reglamento del Código Fiscal de la Federación

38) Lineamientos para la Elaboración de Versiones Públicas, por Parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.

39) Lineamientos que Deberán Observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal en el Envío, Recepción y Trámite de las Consultas, Informes, Resoluciones, Criterios, Notificaciones y Cualquier otra Comunicación que Establezcan con el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

17. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EXISTENTES.

Petróleos Mexicanos cuenta con diversos Mecanismos de Participación

Ciudadana, conforme a los principios y lineamientos establecidos por las autoridades, bajo

la modalidad de ―foros‖; para participar en estos los interesados requieren solicitarlo a las

cámaras y/o asociaciones empresariales a que pertenecen.27

La participación ciudadana, como elemento activo y autónomo capaz de incidir en la

configuración de la política del sector petrolero no cuenta con un marco legal explicito que

regule los ámbitos o entidades que manejen adecuadamente las demandas cívicas.

Tampoco con espacios diseñados específicamente para la articulación de las sinergias

sociales, que regularmente se circunscriben hacia el reclamo o diferente manejo de

externalidades negativas ambientales, manejo transparente de recursos y políticas

compensatorias, donaciones a comunidades y orientación de la política gubernamental en

el ámbito local y nacional.

27 Pemex: Mecanismos de Participación Ciudadana. Disponible en: http://www.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=10&catID=1574&contentID=18139

http://www.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=10&catID=1574&contentID=18139

Omar Manríquez


Respecto a este último tema, la coyuntura política de 2008 en torno a la reforma

petrolera demostró que no hay vías democráticas para la inclusión de la sociedad en el

diseño y toma de decisiones transcendentales y tampoco hay voluntad para ello. Lo cual

quedo evidenciado después de las diferencias y conflictos entre actores sociales y

funcionarios de gobiernos, respecto a la facultad de los primeros para incidir en el balance

político de la toma de decisiones, hechos que finalmente lograron desbordar y forzar vías

institucionales para su inclusión en los foros de Senado de la Republica.

No obstante que se reconoce que la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos contempla derechos de los mexicanos esenciales para su participación en

asuntos públicos: el Derecho de acceso a la información: Artículo 6; el Derecho de

petición: Artículo 8; y el Derecho de asociación: Artículo 9. Asimismo, se reconoce el

derecho a la Participación en la planeación del desarrollo: Artículo 26 (CITCC, 2008:7).

Por otra parte, la Ley de Planeación prevé la participación social en la planeación

del desarrollo nacional. Su artículo 20 establece que las organizaciones representativas de

varios grupos sociales participen como órganos de consulta permanente en la planeación

relacionados con su actividad. El Artículo 28 establece que el Plan Nacional de Desarrollo

y los programas federales sean objeto de coordinación tanto con los Gobiernos de los

Estados como con los grupos sociales interesados. Los Artículos 32, 37, 38, 39 y 40

prevén la concertación de acciones gubernamentales con los grupos sociales y con los

particulares interesados.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental, establece como uno de sus objetivos el de favorecer la rendición de

cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos

obligados, y el de Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena

vigencia del Estado de derecho.

La Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones

de la Sociedad Civil, tiene como parte de su objeto favorecer la coordinación el gobierno

federal y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en lo relativo a las actividades

que fomenta la misma Ley. […] Establece que uno de los derechos de las OSC consiste en

participar en la planeación democrática conforme a la Ley de Planeación (Artículo 6).

Establece la constitución de la Comisión de Fomento a las Actividades de las

Organizaciones de la Sociedad Civil como una comisión intersecretarial permanente; dicha

Comisión tiene como parte de su objeto la definición de mecanismos para la participación

de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas públicas (Artículo 1 del Acuerdo

por el que se constituye la Comisión de Fomento (CITCC, 2008:8,9).

18. CONCESIÓN DE LICENCIAS.

No existe esta figura, por estar prohibida.


Informe México.

17

19. LA LICITACIÓN.

La licitación pública, al ser un concurso con el cual la administración pública federal

emplea recursos públicos para abastecerse de debe ser un proceso transparente. Existen

dos ámbitos de concurso para el contrato de bienes, servicios u obras públicas: la licitación

pública que es una modalidad de concurso abierta y la licitación restringida28 con las

modalidades por invitación a cuando menos tres personas o por adjudicación directa, que

son modalidades de concurso cerrado de acuerdo a ciertos criterios de economía,

eficiencia, eficacia, urgencia y otros más.

Cada subsidiaria propone y justifica la modalidad de contratación por invitación

restringida en lugar de por licitación pública –Artículo 39 DAC`s–. gestionados por el

Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de Pemex quien decide

finalmente si el insumo, obra o servicio puede evadir la licitación pública29.

Por otro lado, se amplía el número de supuestos para las excepciones a la licitación

pública, por ejemplo, el artículo 57 del la Ley Pemex prevé la adjudicación directa y la

invitación a tres personas, con el propósito de solucionar accidentes, sabotajes, robo, u

otros eventos que requieran de atención inmediata; o para desarrollar innovaciones

tecnológicas, respectivamente.30

i. REGLAMENTOS Y MECANISMOS DE OBSERVANCIA Y SUPERVISIÓN.

Los criterios de adjudicación se hallan en el artículo 38 de la LOPSRM, que dispone

que la adjudicación se otorgue a quien ―reúna las condiciones legales31, técnicas y

económicas, requeridas por la institución y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de

las obligaciones respectivas‖.

20. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIÓN.

Las unidades administrativas en Petróleos mexicanos PEMEX, y en cada una de

sus subsidiarias, gestionan la autorización de los contratos.

28 Artículo 28 de la anterior Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. 29 Artículo 26, Fracción II de la Ley de Petróleos Mexicanos. 30 El artículo 41 de la LOPSRM prevé excepciones a la licitación cuando: no existan bienes o servicios alternativos o sustitutos […], que en el mercado sólo existe un posible oferente, o se trate de una persona que posee la titularidad […] de patentes; peligre […] el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país como consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor; se haya declarado desierta una licitación pública, […] se trate de la suscripción de contratos específicos que deriven de un contrato marco. Léanse además, los artículos 40 a 42 de la LAASSP y 42 de la LOPSRM. 31 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Artículo 41, 41-A Y 41-B.

Omar Manríquez


21. MECANISMOS DE LICITACIÓN:

Concurso a las convocatorias en la modalidad dispuesta para la licitación.

22. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL

VIGENTE.

Hay que destacar que en la legislación vigente y la que antes ha regulado la

industria de hidrocarburos existen vacios, ambigüedades o se ha distorsionado su sentido,

lo que ha generado conflictos que se han hecho manifiestos en las controversias jurídicas

que envuelven a los recientes contratos de riesgo, la parálisis de las funciones de

fiscalización por la concentración piramidal de los mecanismos de rendición de cuentas, y

los negativos costos socio ambientales de los proyectos de explotación minera y petrolera.

Que en conjunto han generado una serie de conflictos económicos, políticos y socio-

ambientales que ponen en riesgo el desarrollo de la paraestatal y la supervivencia de sus

finanzas.

En este tenor, existen relaciones informales donde la discrecionalidad se impone a

lo normativa, ello a través de los órganos administrativos de los entes públicos de gestión y

control, a causa de inadecuados parámetros de evaluación de los impactos socio-

ambientales y la insuficiencia en la fiscalización.

23. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIÓN CON LOS

PROYECTOS DE EXTRACCIÓN.

De jure, el contratista o licitante no adquiere ningún derecho sobre los

hidrocarburos, los yacimientos, territorios, equipo e infraestructura dispuesta para la

realización de los proyecto de desarrollo o explotación. Sin embargo, de facto, los

contratos que concesionan zonas de desarrollo o explotación de hidrocarburos de forma

exclusiva, derivan en facultades discrecionales de los privados en la toma de decisiones.

Los distintos contratos incentivados, contratos integrales, contratos de servicios, guardan

en común un derecho sobre porcentajes de producción o reservas explotables,

denominado, incentivo al desempeño.

24. MODELOS DE CONTRATOS.

Actualmente se disponen de varios modelos. La Ley de Obras Públicas y

Servicios Relacionados con las Mismas dicta:

Artículo 45.- ―Para los efectos de esta Ley, los contratos de obras públicas y de

servicios relacionados con las mismas podrán ser de tres tipos: I. Sobre la base de precios


Informe México.

19

unitarios32, en cuyo caso el importe de la remuneración o pago total que deba cubrirse al

contratista se hará por unidad de concepto de trabajo terminado;

II. A precio alzado, en cuyo caso el importe de la remuneración o pago total fijo que

deba cubrirse al contratista será por los trabajos totalmente terminados y ejecutados en el

plazo establecido. Las proposiciones que presenten los contratistas para la celebración de

estos contratos, tanto en sus aspectos técnicos como económicos, deberán estar

desglosadas por lo menos en cinco actividades principales, y III. Mixtos, cuando contengan

una parte de los trabajos sobre la base de precios unitarios y otra, a precio alzado.‖

Los Contratos Integrales de Servicios para Exploración y Producción CIEP,

―Son contratos de prestación de servicios por los que un contratista realiza obras y

servicios requeridos por Pemex-Exploración y Producción (PEP) y cuyo pago se determina

en función del cumplimiento de indicadores explícitos y cuantificables utilizados en la

industria petrolera internacional‖; ―buscan expandir las operaciones de PEP y que son

resultado de la Reforma Energética de 2008, diseñados para la reactivación de campos y

desarrollo de proyectos complejos‖(PEP, 2010:s/d). A diferencia con los contratos de obra

pública, en los que las remuneraciones únicamente se establecen a través de precio

alzado, precios unitarios, mixtos y de amortización programada, en los CIEP las

remuneraciones son establecidas de acuerdo con las necesidades de cada proyecto en

particular, mediante esquemas fijos o fórmulas predeterminadas por la que se obtenga un

precio cierto, lo que permite incentivos33 al desempeño.34

Los Contratos de Servicios Múltiples, CSM fueron diseñados para soportar el

programa de expansión de la generación de energía eléctrica. Es un modelo de

contratación ―llave en mano‖ –turn key– de grandes obras adjudicadas a una sola

compañía; los CSM supeditan el pago de los servicios contratados al volumen de

producción que se obtenga. Si se obtiene una cantidad de gas, cuyo precio de venta sea

inferior al costo de los servicios, los pagos se difieren. (Ocampo, 2004:1-4). ―Es un contrato

de obra pública sobre la base de precios unitarios que basado en la Ley Reglamentaria del

Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en la Ley de Obras Públicas‖ (Pemex,

2002:s/d).35 El marco legal también dispone la elaboración de versiones públicas36 de los

32 “Artículo 154.- Para los efectos de la Ley y este Reglamento, se considerará como precio unitario, el importe de la remuneración o pago total que debe cubrirse al contratista por unidad de concepto terminado, ejecutado conforme al proyecto, especificaciones de construcción y normas de calidad. El precio unitario se integra con los costos directos correspondientes al concepto de trabajo, los costos indirectos, el costo por financiamiento, el cargo por la utilidad del contratista y los cargos adicionales”. 33 Los incentivos son estímulos que se pactan en los contratos con el fin de reconocer mediante una compensación adicional al pago, el mejor desempeño de los contratistas. De acuerdo con la Ley de Petróleos Mexicanos, se podrán establecer incentivos cuando PEMEX obtenga economías por menor tiempo en la ejecución de los servicios, se apropie de nuevas tecnologías, o cuando ocurra cualquier otra circunstancia que redunde en una mayor utilidad para PEMEX (PEP, 2010). 34 “Los proyectos se desarrollarán en: campos maduros de las cuencas del sureste y norte, los cuales contienen el 29 por ciento de las reservas totales del país; Chicontepec, donde se concentra cerca el 39 por ciento de las reservas totales, y; Aguas profundas del Golfo de México, donde se calcula un recurso potencial mayor a 29 mil millones de barriles de crudo equivalente, es decir, más del 50 por ciento de todos los recursos prospectivos del país”. Véase: Sitio de PEMEX Exploración y Producción. “Acerca de Contratos Integrales EP.” Disponible en: http://contratos.pemex.com/portal/index.cfm?action=content&sectionID=1. 35 “Los contratos de servicios múltiples son la herramienta para reducir importaciones y ser autosuficientes en gas: Raúl Muñoz Leos”. Boletín no. 175. 12 de diciembre de 2002. Sitio de Petróleos Mexicanos. Véase: http://www.pemex.com/index.cfm?action=news&sectionid=8&catid=40&contentid=318.

http://contratos.pemex.com/portal/index.cfm?action=content&sectionID=1

http://www.pemex.com/index.cfm?action=news&sectionID=8&catid=40&contentID=318

Omar Manríquez


contratos que realiza Pemex, es decir, versiones que restringen la consulta de ciertas

secciones del mismo clasificadas como reservadas. El problema es que su publicación no

es obligatoria, no obstante lo señalado en el artículo 24 del RL27º; y tampoco existe

documentación publica accesible al proceso de clasificación de información reservada en

dichas versiones públicas.

25. PAUTAS PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN O REQUISITOS.

Artículo 46 LOPSRM.- Los contratos de obras públicas y servicios relacionados con

las mismas contendrán, como mínimo, lo siguiente:

I. La autorización del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del

contrato y sus anexos;

II. La indicación del procedimiento conforme al cual se llevó a cabo la

adjudicación del contrato;

III. El precio a pagar por los trabajos objeto del contrato. En el caso de contratos

mixtos, la parte y su monto que será sobre la base de precios unitarios y la que

corresponda a precio alzado;

IV. El plazo de ejecución de los trabajos determinado en días naturales,

indicando la fecha de inicio y conclusión de los mismos, así como los plazos para verificar

la terminación de los trabajos y la elaboración del finiquito referido en el artículo 64 de esta

Ley, este último plazo no podrá exceder de sesenta días naturales, los cuales deben ser

establecidos de acuerdo con las características, complejidad y magnitud de los trabajos;

26. NORMATIVA DE CONTRATACIÓN.

Esta es la normatividad que da origen a las contrataciones del Régimen

Específico en Pemex, tras la reforma Petrolera:

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional.

Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional.


Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos.

Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,

Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de

Carácter Productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios –

DAC‘s--.

36 Artículo 3º, de los Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.


Informe México.

21

Con la divulgación de las DACs, el 6 de enero de 2010, se establecieron las normas

específicas que en Pemex y subsidiarias deberán observarse para la contratación. Acorde

a su artículo 2º la unidad administrativa tanto en Pemex como en sus subsidiarias se

encarga de la contratación de bienes, servicios u obras para ejecutarlo, en la lógica de la

nueva política y proyectos para los que se legisló la reforma petrolera. Ello a través del

Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios, quien está facultado para

determinar la modalidad de licitación aplicable, pública o restringida.

27. NORMATIVA FISCAL.

La Ley Federal de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria y la Ley Federal

de Derechos establecen la normatividad fiscal en materia de hidrocarburos. Los ingresos

de Pemex, antes de rendimientos –relación costos-beneficio–, son canalizados al Estado

en forma de derechos y aprovechamientos; lo que ocasiona que Pemex este en números

rojos desde hace media década. Señalando que la carga fiscal a la que se somete a

Pemex es excesiva, pues además de financiar la tercera parte del Gasto del Sector Público

Presupuestario (ver Gráfica 1).37 Tiene una carga tributaria sobre el 70% de sus ingresos

aproximadamente (ver tabla 1).38

De acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los ingresos petroleros

están constituidos por los siguientes Derechos e impuestos:

El impuesto a los rendimientos petroleros;

Derechos sobre extracción de petróleo;

Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes;

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), aplicado a gasolina y

diesel,

Determinación y pago de los impuestos a la exportación de petróleo crudo,

gas natural y sus derivados;

Impuesto a los Rendimientos Petroleros (IRP); 5) Impuesto a la Importación

de Mercancías.

y los propios de Pemex.

37 Análisis estadístico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”; Disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm. Consultado 9 de octubre de 2010. 38 Medinaceli, Mauricio, (Coord.), (2010), Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos: América Latina, 2010, Junio, 2010, OLADE.

Omar Manríquez


Gráfica 1. Participación de los ingresos petroleros en los ingresos totales del sector público presupuestario (miles de millones de pesos). Elaboración propia.

Esta situación asfixia las finanzas de Pemex, cuyo efecto es la restricción en

su flujo de caja y baja capacidad de inversión productiva, pero es a causa del régimen

fiscal que lo ahorca, por la política del ―superávit primario‖ que obliga a Pemex a ser la caja

de ahorro de las finanzas del Estado en su cuenta contable. Lo que ha generado en el uso

discrecional de los ingresos petroleros por parte del poder ejecutivo central en la

distribución del gasto público.39 No es a efecto directo de la declinación de reservas, de

competitividad o tecnología. Fenómenos que también se han agravado, es verdad, pero

por causa de la gestión gerencial del corporativo en los gobiernos neoliberales que no han

invertido en dichos factores de producción y que han desestimado la inversión en capital

productivo, capital expertise o intelectual.

39 Bajo el efecto que Rosser identifica como “estabilidad de los regímenes políticos”, se aduce que las economías “rentistas” que tiene un boom de ingresos inmerecidos, gastados complacientemente, de forma irresponsable y poco previsora; generan condiciones propicias para mantener la legitimidad de sus ejercicios no democráticos a través del asistencialismo o bajos niveles de recaudación; dependencia que a la vez fomenta economías cerradas, poco diversificadas y protegidas, a fin de mantener el control de las condiciones que les permiten un estilo de vida desahogado y poco cuestionado. Rosser, Andrew (2006), “The Political Economy of the Resource Curse: A Literature Survey”. IDS Working Paper 268.


Informe México.

23

Gráfica 2. Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos y números rojos. (Monto en millones de pesos mexicanos). Elaboración propia. 40

28. REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS.

En virtud de que el régimen petrolero es centralista y por la carencia de legislación

fiscal local respecto al uso de los ingresos petroleros, se permite que el gobierno central

capte todos los ingresos y determina la distribución del gasto por medio del Presupuesto

de Egresos de la Federación, cuya aprobación solo requiere de 251 de los 500 diputados.

La ausencia de una reforma hacendaria ha fomentado una recaudación de cómodo

rentismo petrolero. La reciente legislación del Fondo de Estabilización representó un

aliento al ahogo de las finanzas de Pemex.

No obstante, el gobierno ha recibido cuantiosos recursos a causa de los

excedentes petroleros, desde hace una docena de años. Sin embargo, dichos excedentes

forzados con la baja capitalización y el precio del barril de petróleo presupuestado por

debajo del precio de mercado, tiene un destino incierto, actualmente, no se sabe a dónde

se quedaron cientos de miles de millones de pesos generados durante el periodo 2000-

2006. No obstante, la bonanza económica de Pemex, la renta petrolera no logra cubrir el

déficit fiscal de la nación.41

40 Basado en análisis estadístico de Ingresos Petroleros del programa de Monitoreo a Ingresos petroleros de FUNDAR. En www.fundar.org.mx. 41 Si se incluyesen los costos financieros, la renta petrolera seria menor, puesto que en México, el financiamiento es costoso, derivado de créditos muy caros por la especulación sobre su situación actual.

http://www.fundar.org.mx/

Omar Manríquez


29. USO DE LOS RECURSOS

Como ya se ha mencionado los ingresos petroleros se concentran en una bolsa del

Gobierno Federal de donde son distribuidos indiferenciadamente. Cabe notar, en cambio,

que sí que existen especificaciones en cuanto al destino de los ingresos petroleros

excedentes, los cuales se destinan al gasto programable y no programable, adeudos,

desastres y otros. El restante es distribuido al Fondo de Estabilización de los Ingresos de

las Entidades Federativas, 25% para el Fondo de Estabilización para la Inversión en

Infraestructura de Petróleos Mexicanos 25%, para el Fondo de Estabilización de Ingresos

Petroleros 40% y 10% para inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades

federativas. El FEIP, tiene un monto límite, que una vez alcanzado permite la canalización

a otros gastos definidos en el mismo artículo 19.

Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009. (Cifras en millones de pesos mexicanos).42

Rendimiento Neto. iii

-11.588 -21.157 -19.710 -34.091 -30.492 -42.754 -26.345 -79.374 46.953 -18.308 -112.076 -46.137

i Tomado del análisis estadístico “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”. 43 /1 Incluye los ingresos propios de Pemex, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes y IEPS de gasolinas y diesel. ii Tomado del análisis estadístico “Estado de Resultados en Pemex”. 44 iii Tomado del análisis estadístico “Balance General”.45

42 Elaboración propia, basado en el análisis estadístico del Programa de Monitoreo a Ingresos Petroleros de FUNDAR; www.fundar.org.mx. 43 Tomado de www.fundar.org.mx, “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”. Consultado 9 de octubre de 2010, disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm. 44 Tomado de www.fundar.org.mx, “Estado de Resultados Consolidados”. Consultado 10 de octubre de 2010, disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/edoresultadospemex.htm.

Monto / Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos totales del Sector Público Presupuestario

(SPP). i

783.046 956.495 1.187.704 1.271.377 1.388.167 1.599.797 1.771.314 1.948.173 2.263.603 2.485.785 2.857.149 2.817.186

Ingresos Propios de Pemex. i

82.066 101.166 108.583 103.524 149.847 175.777 190.772 185.578 317.655 374.840 362.531 381.953

Ingresos Petroleros /1. i

252.990 311.027 326.927 386.579 409.201 533.421 637.360 777.225 861.279 880.698 1.054.626 874.164

Ingresos Petroleros como % de los

Ingresos del SPP.i 32% 33% 28% 30% 29% 33% 36% 40% 38% 35% 37% 31%

Ingresos de Pemex como % de Ingresos

Petroleros. i 32% 33% 33% 27% 37% 33% 30% 24% 37% 43% 34% 44%

Activos Pemex. ii 416.691 482.249 563.468 556.883 697.379 889.359 979.106 1.084.818 1.250.020 1.330.280 1.226.892 1.380.570

Pasivos Pemex. ii 249.552 320.779 412.863 434.017 596.684 841.117 944.651 1.112.777 1.208.565 1.280.373 1.200.112 1.398.823

Patrimonio Pemex. ii 167.139 161.470 150.605 122.866 100.695 48.241 34.454 -27.959 41.456 49.908 26.780 -18.253

Rendimiento antes de Impuestos, derechos y aprovechamientos.

iii

140.299 187.669 274.057 230.703 263.098 402.294 474.615 526.627 651.718 658.948 659.625 500.496


Informe México.

25

30. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Tras la reforma petrolera aprobada el 28 de noviembre del 200846 básicamente se

generaron condiciones de certidumbre legal a la serie de contractos de riesgo ya otorgados

por la paraestatal y que entraban en conflicto con los artículos 25, 27 y 28 de la

Constitución General y se adecuó el marco legal respecto a las prácticas administrativas

de transparencia y rendición de cuentas alineando sus ejercicios a entes públicos bajo el

control del Ejecutivo Federal en tareas de vigilancia sobre la paraestatal. Por ejemplo, la

información sujeta de publicidad, la evaluación del desempeño y la vigilancia externa de los

organismos, está a cargo de comités y agentes designados en su mayoría por el Ejecutivo.

En este tenor, se ha validado la exclusión de agencias superiores de fiscalización sobre los

ejercicios presupuestales; aunado a ello, ciertos criterios administrativos impiden el acceso

libre a la información por reservas justificadas en la ―innovación tecnológica‖, protección a

datos personales o amparados en la propiedad industrial.47 Según el Artículo 13 y 14 de la

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental

(LFTAIPG) hay varios supuestos para la clasificación de la información, y el artículo 15

determina incluso periodos de doce años para la reserva de información, mismo que aún

puede ser ampliado.48

Respecto de las barreras que establecen las anteriores disposiciones legales, éstas

se manifiestan en los contratos que son dispuestos en sus versiones públicas,49 sin los

contenidos catalogados como ―información reservada o confidencial‖, así que la

información referente a los ―precios unitarios‖ y otra que permita descubrir la condiciones

de negociación bajo los que se suscribe el contrato, las actividades que se licitan, los

costos que el Estado paga por bienes y servicios y demás información vital para la

evaluación y rendición de cuentas, permanece oculta; también auspiciado por el marco

legal que se está desarrollando en PEMEX.

Dicha reforma ha generado fuertes conflictos políticos, una controversia

constitucional y se ha señalado reiteradamente como origen de inconsistencias jurídicas,

como la presentada por Senadores de la Republica el 26 de octubre de 2009 ante la

45 Tomado de www.fundar.org.mx, “Balance General”. Consultado 10 de octubre de 2010, disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/balancegeneralpemex.htm. 46 Se publicaron en el Diario Oficial de la Federación (DOF), entre otras disposiciones legales, la Ley de Petróleos Mexicanos (Ley PEMEX) y la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo de Petróleo (Ley Reglamentaria del 27). 47 En el artículo 35 de la Ley Orgánica de Pemex, se establece que la “La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán evaluar el desempeño del organismo [tampoco] podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario”; derivado de ello se aplican más restricciones sumadas a las explicitas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Artículos 18, fracción I, 19 y 14, fracción II; a esta restricción se suma la establecida por el artículo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial. 48 Al amparo de la política de Clasificación de Información, Pemex, “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre la certificación de reservas petroleras de los campos de Chicontepec, no obstante que en el informe de la Auditoría Superior de la Federación sobre la cuenta pública 2008, documenta que se pierden más de 33 mil millones de pesos otorgados a las empresas trasnacionales en Chicontepec, sin que PEMEX logre recuperar la inversión”; según los datos proporcionados a través del IFAI, que confirman que en 2009 la rentabilidad de la explotación en Chicontepec resultó muy negativa para el país”. Véase, Rodríguez, (2010:22). 49 Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Artículo 3º.

Omar Manríquez


Suprema Corte de Justicia de la Nación.50 En este mismo sentido, la información

presupuestaria -alrededor del ejercicio de los recursos de ingresos petroleros- es

deficiente, los datos son presentados de manera agregada y es difícil por tanto evaluar el

cumplimiento de programas, políticas, seguimiento a donativos en localidades petroleras o

la aplicación misma de los recursos.

De esta manera se va en un sentido contrario sistematizando la opacidad porosa

(Manríquez, 2010)51 que a través de establecer filtros a la información sólo se permite

pasar ciertos mínimos vendidos como ―transparencia‖. Recordemos que los artículos 13,

14 y 15 de la LFTAIPG, establecen los criterios para clasificar la información como

reservada o confidencial; a ello se suman los criterios específicos para Pemex, en virtud de

que la Ley Pemex en su artículo 29 establece que será el Comité de Transparencia y

Rendición de cuentas quien proponga al Consejo de Administración los criterios para

determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus

organismos subsidiarios, así como las normas y, en su caso, recomendaciones para su

divulgación; además de establecer criterios para la organización, clasificación y manejo de

los informes a que se refiere esta Ley.52

Además, debe agregarse que dichos facultados están bajo el control del Ejecutivo

Federal, por lo que las tareas de vigilancia sobre la paraestatal, por ejemplo, la evaluación

del desempeño o la auditoría externa de los organismos, están a cargo de comités y

agentes designados en su mayoría por el Ejecutivo. Aquello está señalado en el artículo 23

del Reglamento de la Ley Reglamentaria del 27 (RL27º) que establece que corresponde al

Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño evaluar el ―desempeño financiero y

operativo del organismo, verificar el cumplimiento de sus metas, objetivos, planes y

programas, incluyendo los plazos, términos y condiciones de los compromisos, así como

50 Si bien, la reforma genera un marco para disponer de un mínimo de información pública respecto a los procesos de licitación y contratación, descritos como el “Sistema integral de información”, según el artículo 74 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y 56 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP); y se introducen importantes modificaciones que buscan eficientar y simplificar diversos procedimientos relacionados con las contrataciones públicas; por otro lado, se amplía el número de supuestos de excepción a la licitación pública, puesto que las particularidades del marco permitieron adecuar la normatividad vigente para construir excepciones a la inspección pública al crear entes con facultades para clasificar la información que puede hacerse pública. 51 Esta tendencia opuesta a la transparencia está distorsionando el libre acceso a la información pública, como resultado de las facultades discrecionales que el marco legal en el sector petrolero impone al suministro de información puntual. Además hay que agregar que se colocan otras barreras al acceso a la información pública, por ejemplo: 1) La misma se entrega de forma codificada. Se requiere de una alta especialización para su interpretación o los datos precisos están agregados. 2) Con formatos que dificultan su aprovechamiento. Los archivos entregados y el formato electrónico utilizado impide su ágil lectura o el volumen del archivo físico dificulta su manejo. 3) Los requisitos de entrega obstaculizan su acceso público. Se entrega con altos costos, o se requieren conocimientos jurídicos para interponer recursos de revisión. A estas prácticas contrarias a la trasparencia les he denominado: opacidad porosa, que en pocas palabras es aplicar a la información puntual tantos filtros legales y obstáculos físicos o cognoscitivos sean necesarios a fin de entregar información tenue o trivial que es vendida como “transparencia” y rendición de cuentas (Manríquez, 2010:3-4). 52 Por otra parte el Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex) establece en sus artículos 7º y 8º que serán los titulares de las unidades administrativas de Petróleos Mexicanos quienes clasifiquen la información, documentos y proyectos de acuerdos que generen y sometan a consideración del Consejo de Administración, quien a la vez clasificará dicha información y proyectos de acuerdos. Por lo que de acuerdo a esta legislación, existen entes facultados para clasificar que información puede ser pública según sus criterios internos y la documentación interna que se pronuncia sobre ello también puede ser reservada.


Informe México.

27

los indicadores de desempeño‖; también ―designar, supervisar y evaluar al auditor externo;

fijar su remuneración, así como decidir sobre la contratación de otros auditores‖.53

Por otra parte el flagelo de la corrupción es evidente y altamente tóxico.54 En francas

practicas de captura regulatoria, corrupción administrativa y tráfico de influencias, Juan

Bueno Torio, senador del PAN, ex director de Pemex Refinación; Juan José Suárez

Coppel, ex director de Finanzas de la paraestatal; los hijastros del Presidente Fox; el

propietario de Arrendadora Ocean Mexicana (AOM), Marcos Issa –ex asesor de Rogelio

Montemayor Seguy, ex director de Pemex–; y Raúl Muñoz Leos –ex presidente de Pemex

también y asesor de Blue Marine Technology Group, empresa cuyo apoderado legal es

Manuel Mayoral Piana quien también es apoderado de Oceanografía–, entretejen una red

para obtener la adjudicación para el arrendamiento de un buque petrolero a Pemex con un

monto inflado; no obstante la empresa AOM era investigada por corrupción.

La red de las empresas, antes mencionadas han firmado contratos con la

paraestatal por más de 24 mil millones de pesos. Muñoz Leos (Pemex), Luis Ramírez

Corzo (PEP) y el OIC acuerdan otorgar a Oceanografía el contrato 18575108/068/04, por

más de 150 millones de dólares.55 Semejantes redes distribuyen los contratos más

cuantiosos entre sus corporativos y más aun, obstaculizan labores de transparencia y

rendición de cuentas (Avilés, 2008:s/p).

Los procesos que evaden la licitación pública56 y el influyentismo son frecuentes, no

obstante estén prohibidos.57 En otro caso, Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de

Pemex, Federico Martínez Salas, recibe adjudicación de un contrato por más de 3 mil

millones de pesos. Juan Camilo Mouriño, como apoderado legal de la empresa

Transportes Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante los

procesos de adjudicación directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras era

asesor del entonces secretario de Energía, Felipe Calderón. Signados por él en fechas 20

de diciembre de 2002, 1º de septiembre de 2003 y 29 de diciembre de 2003.

Salvador Vega Casillas, Secretario de Función Pública, afirmó que las ―empresas

fantasmas‖ saquean a PEMEX y refirió que en 2009, la SFP sancionó a 116 funcionarios

53 En el artículo 35 de la Ley Orgánica de Pemex, se establece que la “Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán evaluar el desempeño del organismo [tampoco] podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario”. 54 Susan-Rose Ackerman, experta en la economía política de la corrupción, señala que, aun cuando según cierta visión economicista inscribe la utilidad de la corrupción vía sobornos para agilizar el funcionamiento económico, –como mecanismo de sistema de precios que hace transacciones eficientes, verbi gratia quien recibe los beneficios es quien está dispuesto a pagar más por ellos–; la corrupción es síntoma de que las “relaciones Estado sociedad están marcadas por el debilitamiento de la justicia y la legitim idad social del Estado” (Rose-Ackerman, 2009: 24-25). 55 Badillo, Miguel y Pérez, Ana. (2004) Periódico Excélsior, 24 de octubre de 2004. 56 Con el esquema de proveeduría internacional, Pemex evade la licitación pública establecida en la Ley de Adquisiciones (LASSP) por medio de su filial, Integrated Trade Systems. Los montos involucrados superan los 8 mil millones de pesos anuales, según las auditorías y algunas empresas son: Solar Turbines (de Luis Ramírez Corzo ex director de Pemex), Siemens Industrial Turbomachinery, Geoquest Systems, Invemsys Systems, Nuovo Pignone Spa, Landmark Graphics Corporation. Véase, Flores, Nancy. (2009). 57 En franca violación al artículo 8 fr. XI, de la LFRSP y a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) y a la de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la Misma (LOPSRM).

Omar Manríquez


de Pemex (Mimorelia, 2010:s/d). En 2010, la Secretaría de la Función Pública por medio

del Órgano Interno de Control (SFP-OIC) multó a siete empresas de saneamiento

ambiental por un monto alrededor de los 1,624 millones de pesos. Se les acusó de

falsificación de documentos sobre costos, cobro de trabajos nunca realizados e insumos

no utilizados. Entre las implicadas está una empresa de ex director de Pemex.58 En

resumen, la legislación acopla inercias hacia la institucionalización de redes informales de

poder.

Hemos señalado antes, que la subordinación de los organismos de control por la

dependencia presupuestal, la designación de sus titulares por el Ejecutivo Federal, limita el

ejercicio de monitoreo y la capacidad técnica que los organismos tienen para aplicar

sanciones. Cabe señalar que además de la dependencia presupuestaria y política de

aquellas agencias y agentes para con el Ejecutivo los mecanismos y entes sancionadores

dependen de la voluntad de aquel y de la correlación de fuerzas en el poder Legislativo

para poner en marcha la asignación de responsabilidades y sanciones administrativas o

penales; mismas que a su vez, son fincadas y ejecutadas por organismos dependientes del

Presidente.

31. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO-AMBIENTALES.

No hay obligatoriedad en los contratos respecto a compensar y desarrollar el

entorno social y natural adecuadamente a las comunidades en donde se desarrollen obras

públicas (DAC. Artículo 67).59

Las leyes que regulan la materia socio ambiental son: 1) Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente, 2) Ley de Prevención y Gestión Integral de

Residuos, 3) Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de

la Transición Energética, y 4) la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía

Ley de Expropiaciones, entre otras.

32. CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS

Cabe recordar que en México, durante el auge petrolero de 1972 a 1982, tuvo lugar

en el Estado de Hidalgo, la construcción de la refinería de Tula Hidalgo proyecto diseñado

en la lógica de la creación de infraestructura para la producción de materias primas que

abastecieran la creciente demanda del mercado que al tiempo generaría derrama

económica local derivada de ello; al final del mismo, los costos ambientales y sociales

cuestionaron en gran medida los beneficios económicos, dilapidados en la lógica de

rentismo. Tras el fin del auge petrolero, la región perdió la dinámica regional que

previamente poseía y las consecuencias al medio son devastadoras y en la que los

58 Entre las empresas sancionadas en 2009, una tiene como apoderado legal a Jorge Humberto Castañeda Solís, quien trabajó en Pemex Exploración y Producción y en la oficina del abogado general entre 1998 y 2005. Véase, también: http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=170223. “Megafraude a Pemex en Nanchital, por 1600 millones de pesos”. 59 Según las DAC: ARTÍCULO 67.- Los Organismos Descentralizados procurarán que en los contratos se pacten cláusulas para que los Proveedores y Contratistas establezcan programas de desarrollo sustentable, en favor de las comunidades en donde se realicen los trabajos.

http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=170223


Informe México.

29

pasivos ambientales y la deuda ecológica de Pemex para con Hidalgo es incuantificable.

Recordemos que la región Tula-Tepeji en Hidalgo, en 1976 fue declarada como

zona de desastre ambiental, la región de Vito-Apaxco, se ostenta como la más

contaminada del país debido a la existencia de la Refinería Hidalgo, la industria minera y

calera, la cementera Apaxco y la termoeléctrica de la Comisión Federal de Electricidad

(CFE). Respecto al nuevo proyecto de la refinería, el análisis costo beneficio (ACB) no fue

acompañado de análisis sensibles a esta situación, el mismo además de no tener una

estrategia de compensación y reparación clara en el proyecto, se suma el factor de

oposición social por los estragos económicos y ambientales de la anterior refinería, la

legislación no se pronuncia sobre los pasivos ambientales ni respecto a las resistencias

albergadas en la población; inconformidades que ya son visibles en el incipiente desarrollo

de este proyecto. En este mismo tenor, se calcula que del 2004 a la fecha Pemex

adeuda en pasivos ambientales en la zona sur de Veracruz -otra entidad petrolera- más de

55 mil millones de pesos. La legislación ambiental queda a cargo de la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente (Profepa) cuyo titular Patricio Patrón Laviada ha sido

ligado a severos casos de corrupción (Anexo 3) con esta reflexión quiero concluir que los

conflictos derivados de la implementación de la legislación petrolera son agravados por

esta cadenas de favores entre agentes ligados a la corrupción del más alto nivel que

impiden la rendición de cuentas que ajuste a los funcionarios hacia la consolidación del

estado de derecho en las IE. Por ejemplo, el Procurador Ambiental Patricio Patrón

Laviada60 ha sido señalado como parte de una red delictiva que incluye a sus familiares y

amigos incluso ligados con el narcotráfico.61

33. DEBATES POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA EXPLOTACIÓN DE LOS

HIDROCARBUROS.

Actualmente, uno de los debates más acalorados gira en torno a la estatización o

privatización de la paraestatal Pemex y del manejo de las áreas y recursos estratégicos.

Derivado de ello, en Pemex, se discuten, por ejemplo, los niveles de endeudamiento y los

instrumentos adecuados a tal fin, la composición del capital humano para el desarrollo

tecnológico e industrial y de la planta productiva, la reforma fiscal necesaria al desarrollo

del sector y el desarrollo de una política energética soberana y geoestratégica.

60 Su designación como titular generó el rechazo de organizaciones ambientalistas, ya que en su gestión como gobernador de Yucatán, otorgó permisos para la tala de árboles, venta-explotación de tierras y operación de proyectos de explotación minera, violando la normatividad ambiental. Como Greenpeace, la Academia Mexicana de Historia, Alianza Ecológica Fronteriza, Centro de Estudios para el Desarrollo Sostenible, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, entre otros, debido a que sea señalado que en su gestión como gobernador del Estado de Yucatán, ha puesto el interés económico por sobre la normatividad ambiental. Véase, Martínez, (2008: s/p). 61 “un informe del gobierno de los Estados Unidos dio a conocer que Alejandro Patrón Laviada, hermano del ex gobernador de Yucatán, Patricio Patrón Laviada, procurador Federal de Protección al Ambiente, tiene vínculos con el narcotraficante Ignacio Coronel Villareal. También se relaciona a Pilar Cervera Hernández, prima de la actual gobernadora de Yucatán, Ivonne Aracell y Ortega Pacheco, e hija del ex mandatario extinto del Estado, Víctor Manuel Cervera Pacheco, como protectora del mismo capo internacional de la droga. Incluso, la familiar de la mandataria está vinculada con el cártel de los Carrillo Fuentes, a quienes otorgaría protección.” Castro, Gianni, (), “Los Patrón Laviada, ¡narcos!” en: periodistasenlínea.org, Ahí Semanal, disponible en: http://www.periodistasenlinea.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=10247.

http://www.periodistasenlinea.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=10247

Omar Manríquez


En el debate en torno a la reforma petrolera, Juventino Castro y Castro Ministro en

retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reiteraba respecto a los artículos 25º

27 y 28º, que el fortalecer la Soberanía Nacional era el principal criterio para connotar el

alcance de la tutela del Estado sobre el petróleo.62 Esta relación vinculante quedaba

además sujeta, recalcaba Castro, a lo expresado por el artículo 26º sobre la facultad del

Ejecutivo de ―consultar al pueblo‖ e incluir al Congreso en este proceso consultivo.63

Posturas antitéticas entre sectores políticos sociales, ideológicos y económicos que

pugnan por la estatización de los activos y actividades del sector frente a quienes buscan

la privatización de los mismos.

En la comunicación política de gobierno, por ejemplo, para justificar la

problematización de la política económica petrolera y la toma de decisiones, se

tergiversaba la distinción explicita del constituyente sobre la rectoría del Estado en áreas

prioritarias y se confundían los límites de la exclusividad del Estado en las áreas

estratégicas como lo son el petróleo y otros bienes.64 Respecto a este mismo tópico, y en

relación con el debate sobre la inconsistencia de las iniciativas de reforma, se señalaba

que el artículo 27 constitucional suscribe la exclusividad de la nación en el manejo del

petróleo. Raúl Carranca y Rivas, Doctor en Derecho, indicó esta contradicción jurídica en la

reforma.

También se ha cuestionado constantemente el manejo gerencial inadecuado que

durante los gobiernos neoliberales se ha llevado a cabo. Por ejemplo, la inversión total se

redujo, llegando el año 2007 a 0.57% del Producto Interno Bruto -PIB-. Más del 60% de las

actividades de Pemex, Exploración y Producción PEP han sido realizadas por contratistas;

en su mayoría extranjeros. La política se dirigió a incrementar la producción sin reponer

reservas, de casi el 45% de reposición que se daba en 1999, para el 2001 la reposición fue

de cero; la inversión en tecnología, ha sido reducida al 0.03% de las ventas Pemex. Todo

ello, a pesar de que México recibió entre 2004 y 2007, 696 mil millones de pesos de los

que fueron destinados al gasto corriente el 61.7%, 429 mil millones de pesos en ese

periodo. Años en que se tuvieron los precios más altos en la historia (Ebrard, 2008:s/p).

62 Además, en relación a las atribuciones y responsabilidades del Ejecutivo Federal expresas en los artículos 71º, 80º, 87º, 108º y 110º. 63 FAP, 2008. Pp.62-66. 64 El mismo PRI junto a las fracciones del PRD, PT y Convergencia, presentaron en octubre de 2009 una controversia constitucional, con los señalamientos descritos de las inconsistencias jurídicas que contravenían el texto supremo.


Informe México.

31

ANEXOS.

Elaboración propia, basado en en tabla de la Secretaria de Energía 2010.

Elaboración propia, basado en tabla de la Secretaria de Energía 2010.

Elaboración propia, basado en tabla de la Secretaria de Energía 2010.

Volumen de las exportaciones de productos petrolíferos (miles de barriles diarios).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total. 111,5 101,7 155,7 176,2 145,2 186,6 187,8 177,0 189,2 239,2 191,4

Gas licuado. 5,5 3,1 0,4 0,3 0,2 1,8 2,1 1,0 0,1 1,1 0,1

Gasolinas. 69,7 73,0 70,7 70,7 76,2 79,0 86,6 79,7 68,8 71,4 67,7

Turbosina. 3,6 2,5 6,3 7,6 6,8 6,9 6,3 3,4 5,7 4,2 1,3

Diesel. 4,5 6,9 7,8 1,9 0,0 0,4 2,3 6,1 5,0 0,0 0,0

Combustóleo. 0,1 3,9 24,9 21,4 2,6 0,8 35,6 33,6 59,0 121,2 122,3

Otros.* 28,1 12,2 45,6 74,2 59,3 97,6 54,8 53,2 50,5 41,2 0,0

* Incluye gasavión 100, isobutano y gasóleo de vacío.

Valor de las exportaciones de productos petrolíferos (millones de dólares).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total 1.118,9 856,3 1.182,0 1.614,0 1.947,0 2.991,4 3.594,6 4.051,5 5.488,7 4.671,0 4.742,9

Gas licuado 54,3 32,6 3,4 3,6 3,5 24,3 36,8 20,7 3,0 13,9 2,2

Gasolinas 765,3 626,3 570,6 754,3 1.127,8 1.472,7 1.782,3 1.953,4 2.173,8 1.344,8 1.848,7

Turbosina 45,9 26,8 63,5 90,2 112,4 172,3 189,6 103,9 258,8 106,4 42,2

Diesel 45,2 80,0 66,7 35,7 102,7 17,1 46,3 196,0 220,0 104,8 13,5

Combustóleo 0,4 16,5 160,8 141,9 17,5 5,8 490,7 547,9 1.122,1 2.281,1 2.836,3

Otros * 207,7 74,1 317,1 588,2 583,0 1.299,2 1.048,9 1.229,8 1.711,2 820,0 0,0 *Incluye pentanos, condensados, gasóleo de vacío, asflatos y residuo largo.

Valor de las ventas internas de productos petrolíferos (millones de pesos).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total 185.180,7 171.346,0 161.455,7 222.983,5 296.437,9 373.694,6 433.920,3 473.960,2 543.369,0 513.158,0 584.883,7

Volumen de las ventas internas de productos petrolíferos (miles de barriles diarios)

Total 1.729,4 1.712,8 1.660,2 1.684,9 1.718,6 1.771,6 1.762,9 1.816,5 1.827,3 1.772,0 1.762,8

Omar Manríquez


GLOSARIO.

°C Grados centígrados

kg / cm2 Kilogramo por centímetro cuadrado

km Kilómetros

m Metros

bd Barriles diarios

Mbd Miles de barriles diarios

MMb Millones de barriles

MMbpce Millones de barriles de petróleo crudo equivalente

Mm3 Miles de metros cúbicos

MMMpc Miles de millones de pies cúbicos

MMpcd Millones de pies cúbicos diarios

Mt Miles de toneladas

Ps. Pesos mexicanos

IVA Impuesto al valor agregado

PPQ Pemex-Gas y Petroquímica Básica

PIDIREGAS Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo

ppm Partes por millón

MMUS$ Millones de dólares

MM$ Millones de pesos


Informe México.

33

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ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

PROFESOR: MARCO HERNÁNDEZ ROJO

SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO DE LA

REFINERIA EN HIDALGO

GRUPO: 201

ALUMNO: OMAR ÉLI MANRÍQUEZ SANTIAGO.

MATRICULA: 06-002-0163

PLANTEL: CASA LIBERTAD.

2 | P á g i n a

Sustentabilidad del proyecto de la refinería en Hidalgo

Índice.

I. Introducción. ............................................................................................................................... 3

II. Marco teórico. ............................................................................................................................. 6

III. Contexto histórico. .................................................................................................................... 10

IV. Debate, Actores y posturas. ...................................................................................................... 12

V. Sustentabilidad del proyecto de refinería: Fallas del mercado, de gobierno y análisis ACB. .... 17

a. Fallas de mercado ...................................................................................................................... 17

b. Fallas del gobierno. .................................................................................................................... 18

c. Cuasi mercados .......................................................................................................................... 20

d. Análisis costo-beneficio. ............................................................................................................ 21

e. Factibilidad o sustentabilidad. ................................................................................................... 21

f. Efectos Ambientales. ................................................................................................................. 25

g. Economía y política ambiental. ................................................................................................. 26

VI. Conclusiones. ............................................................................................................................. 27

VII. Bibliografía. ................................................................................................................................ 32

P á g i n a | 3

3 Omar E. Manríquez

I. Introducción.

El presenta trabajo, analiza la toma de decisiones alrededor del proyecto de

construcción de la nueva Refinería de Petroleros Mexicanos (Pemex), en Tula,

Hidalgo; con el objetivo de examinar los argumentos de viabilidad técnica,

económica o política de dicha decisión y su proceso político. La presente

investigación, busca poner de relieve la complejidad del análisis aplicado al

proyecto de la Refinería del Bicentenario; exponer el análisis hecho por Pemex, así

como señalar los riesgos inherentes al proyecto en torno a las condiciones de

sustentabilidad y generación de beneficios sociales que podría o no generar.

Además de ponderar el impacto ambiental que dicho proyecto va a generar en los

ecosistemas naturales y la biodiversidad regional. Dicha decisión, por su

importancia es considerada en el sexenio corriente como una de las políticas

económicas más trascendentales del gobierno central.

Iniciemos esta valoración recordando que todo sistema de gestión pública

traduce en buena medida los deseos del grupo gobernante, pero en virtud de la

implementación de reformas a la administración pública tradicional debe de tener

como insumo necesario para su monitoreo una metodología para el diagnóstico de

variables internas y externas al aparato gubernamental1 a fin de ubicar el espacio

de posibilidades, potencialidades y riesgos.

El problema que se enfrentan los decisores al elaborar una política pública

que pretende resolver un gran problema –complejo-, a la vez compuesto por otros

más, reside en la ausencia de herramientas teóricas suficientemente precisas para

la resolución de ello. No existe pues, un cuerpo teórico lo suficientemente preciso

que sea de utilidad en la ponderación de las pocas alternativas y consecuencias

que se eligieron para la solución de un problema. En este trabajo partimos de la

1 Cabrero, E., (---),Gerencia Pública Municipal. M.A.Porrúa-CIDE.

4 | P á g i n a


premisa de que las decisiones de política son tomadas en base al criterio de

experiencias pasadas; que buscarán sin embargo, registrar las experiencias

externas que indiquen las consecuencias paso a paso de la implementación de una

política para predecir las secuelas futuras de aplicaciones semejantes. De ahí que

se elijan al final, combinaciones entre valores e instrumentos para obtener tales

objetivos según estos. Este método de adecuación en base a experiencias previas

busca lograra metas de forma parcial, según cambien las condiciones y

aspiraciones o mejora de las predicciones. Este método se articula al proceso

racional mecánico que selecciona medios según fines jerarquizados de manera

previa.2

La aplicación de los métodos y modelos económicos –individualismo

metodológico- aplicados a la política, conciben los siguientes supuestos: el

individuo como base; dotado de racionalidad instrumental para deliberar; y la

ocurrencia de efectos no previstos a la conducta humana. Limitado por las

estructuras institucionales y políticas bajo las que interaccionan, convergen y

compiten sus diversos y egoístas intereses. Más creíble que la virtud cívica

altruista; aunque no ajena al comportamiento, éste sucede en ámbitos económicos

o políticos -me atrevo a decir, incluso afectivos-. En la política, los fines van desde

la consecución de preferencias, bienes, normas, servicios, satisfacción ideológica y

poder –beneficios esperados-. Se trata pues, de la búsqueda lógica, con una

motivación y conducta coherente a lo que perseguimos como valores –lo trágico es,

creo yo, determinarlo al ámbito monetario y la competencia.

El neoconservadurismo como corriente de pensamiento ecónomo, criticó el

reformismo social y el intervencionismo estatal; según esta corriente, el liberalismo

norteamericano –impulsor de estas políticas- desato el estancamiento económico,

dispendio, desvío de recursos públicos y déficit publico.3 El neoconservadurismo

2 Aguilar, Luis, (2003), Hechura de las políticas públicas. Pp. 201-225.

3 Al finalizar la depresión y tras la segunda guerra mundial los sesentas prometían con sus condiciones, llevar a

buen término las políticas del new deal de Roosevelt. Kennedy con su new frontier y en 1964 con London B. Johnson y su mayoría demócrata en las dos cámaras con su great society y la war on poverty. Así se procuró aplicar

P á g i n a | 5


reivindico el individualismo “racional” el libre mercado y el estado limitado.4 El

supuesto de un gobierno neoliberal –llamado neoconservador fuera de América

latina- respecto a la conducción de la política económica nacional se basa la

aplicación de supuestos de racionalidad del hombre económico que maximiza sus

beneficios, rentas, y elección publica como agregación de estas conductas, de

acuerdo al funcionamiento empresarial que busca la acumulación económica como

fin último. Se inclina por una nueva gestión-gerencia publica-política basada en

estas premisas que implican paradójicamente, desconfiar de la capacidad

burocrática del estado para la gestión de la empresa estatal y confiar más en la

gestión de corte empresarial por los privados.

No obstante se aplican tales criterios en el diseño de las políticas

gubernamentales sectoriales en la gestión de las mismas se aplican modelos

centralizados –herencia del presidencialismo- para la captura de poder que facilite

su reproducción y la búsqueda discrecional de rentas. Dicha carga ideológica del

pensamiento neo-clásico o neo-conservador que aboga por la abolición de

restricciones estatales a la participación de capitales privados en los sectores

estratégicos de explotación de los recursos naturales de la nación, impulsa la

colocación de sus activos y actividades en los mercados de capitales; mismos que

deberían conducir el desarrollo de la economía nacional. En tal visión, se defienden

los postulados racionalistas que determinan los beneficios sociales en términos

monetarios y de satisfacción de consumidores a través de la provisión eficiente de

servicios, manifiesto en el enfoque de la gerencia publica.

el new welfare state con la ampliación de las agencias de gobierno, el ingreso del policy analist (economistas, sociólogos, politólogos, ingenieros, mecánicos, matemáticos, investigadores de operación) y la incorporación de la racionalización, investigación de operaciones, estudios, planeación estratégica. Lease: Aguilar, Luis, (2004), La implementación de las políticas públicas. Estudio introductorio. 4 Íbid.

6 | P á g i n a


II. Marco teórico.

Toda política de gobierno es una acción que regula las actuaciones de los entes

públicos y actores sociales para solucionar un problema. Las políticas públicas son,

según Tamayo Sáez, “el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un

gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado, los

ciudadanos y el propio gobierno consideran necesarios”; proceso compuesto por 1)

Identificación y definición del problema, 2) Formulación de las alternativas, 3)

Adopción de una alternativa, 4) Implantación de una alternativa seleccionada, y 5)

Evaluación de los resultados obtenidos. Bajo nuevos enfoques de gobernabilidad

democrática, se ha procurado que en tal ciclo de la política publica, se incorporen

nuevos actores en la definición de la agenda publica debido a su peso en la arena

política; de tal forma que la agenda sistémica del gobierno, quede permeada por los

problemas más visibles del conjunto de demandas impulsadas por los mismos, y de ello

derive la integración de la agenda institucional para su solución.5

En este sentido, el análisis de la política pública, como metodología del

estudio de las acciones y efectos de la toma de decisiones del poder político, se

encamina hacia el examen de los métodos y criterios empleados para la

problematización de dicha toma de decisiones. En tales metodologías predomina el

enfoque de la elección racional, -racionalismo económico- para explicar y prescribir

el comportamiento político de actores y colectividades. De la combinación del

análisis económico con la ciencia política se han derivado los instrumentos que hoy

día refieren la relación gobierno-gobernados: la “teoría de la elección pública”,

“teoría de juegos”, “teoría de la elección pública”, la política positiva” o la “nueva

economía política”. Tal como anteriormente se suscitare la revolución de los

comportamientos o behaviolarismo del análisis sociológico.6

En la cual algunos actores quedan conformes y otros difieren; como tal es un

fenómeno de agregación de preferencias excluyente que se analiza como la

5 Tamayo, Manuel, (1997), El análisis de las políticas públicas, pp. 282-290. 6 Colomer, Joseph, (--), “La teoría económica de la política” En: Historia de la economía política.

P á g i n a | 7


imposición de una decisión a los demás. Kenneth Arrow, señalo en su “teoría de la

imposibilidad” que no es posible tomar decisiones colectivas coherentes con las

preferencias individuales, independientemente de las alternativas irrelevantes o

eficientes, y sin ser una dictadura (teoría de la elección social). Amartya Sen7

encontró los “comportamientos estratégicos”, votar en razón a cálculos y no a

convicciones o preferencias. Neumann y Morgerstern por otra par te, en su “teoría

de juegos”, concluye que el individuo decide dependiendo de las decisiones ajenas.

Becker, Coase (escuela chicago) Buchanan y Tullock, comparan los equilibrios de

preferencias individuales en mercados en condiciones ideales con las decis iones

políticas; acordar entre antagónicos beneficios mutuos para despolitizar proceso de

toma de decisión; siempre que los “costos de transacción” sean nulos, si estos son

altos entonces se requiere intervención de órganos públicos. Es Buchanan quien

desarrolla el análisis costo-beneficio (ACB) al diseño de las reglas y sus costes:

convienen amplios consensos en las decisiones de alto impacto. North, contribuye

con su enfoque de neo institucionalismo, el cual, especifica condiciones

institucionales para reducir costos de transacción o hacer “acuerdos eficientes”;

aunque señala, las fallas de gobierno por intervenir decidiendo con información

incompleta, comportamiento estratégico, clientelismo, secuelas imprevistas,

determinadas por la estructura institucional; ineficiencia institucional perpetuada por

el poder de negociación de actores que desincentiva la reestructuración e

innovación. Bajo otro enfoque, “el modelo incrementalista surge como réplica del

modelo critico de racionalidad limitada que Simon hic iese del racionalismo”

[…] “las decisiones sobre la políticas son, ante todo, pragmáticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en cálculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas”. […] se toma en consideración de aquellas alternativas que difieren muy poco de las políticas que ya se llevan a cabo, rechazando las demás, y analiza solo los aspectos en que la opción nueva y sus consecuencias difieren de la situación actual, obviando el resto” […] la decisión de hoy forma parte de una larga cadena de

7 Colomer. Op. Cit. Pp.352.

8 | P á g i n a


decisiones pasadas” […]“todas las políticas públicas no son más que una hipótesis de relación

causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados ” 8

Bajo la perspectiva de la Elección pública, el gobierno debe mantener la sustancia

del contrato social, es decir, garantizar las ventajas que los gobernados obtienen

por financiar al Estado y por sujetarse a la coerción que este ejerce sobre ellos,

brindar beneficios traducidos en bienestar –la ecuación del mal necesario de

Buchanan y Tullock–. Se tiene entonces que el “enfoque económico del

comportamiento humano” explica el proceso colectivo o político por el cual:

“…se seleccionan las preferencias de algunas personas, y los med ios para imponer éstas, como las decisiones de la sociedad” […] “Hay pues, siempre en la política un elemento de consenso y

uno de coerción”. 9

Ludwing von Mises señala, respecto al carácter eminentemente político de la

presupuestación como ejercicio de gobierno respecto a la elección de la distribución

de bienes que es inadecuado hacer analogías entre el proceso público de toma de

decisiones y los problemas que enfrentan el consumidor y la empresa […] no es

válida la afirmación de que los gobiernos responden a las “necesidades”, debido a

que el análisis del mecanismo político de selección ha sido omitido, por ello, el

análisis institucional y el análisis de políticas, neoclásico y keynesiano, es deficiente

por este rechazo. La afirmación de que los políticos complacen al electorado es

errónea puesto que ellos no pueden manipular discrecionalmente –no sin ser ilícito-

el destino de los recursos públicos.10

De esta manera se puede entender la intervención del Estado en la gestión

de la política petrolera, para brindar infraestructura que de condiciones ideales de

desarrollo, satisfacer una necesidad pública –empleos–, legitimar la existencia del

gobierno y proveer la seguridad energética –refinados de petróleo–. No obstante,

dicha intervención no es del todo ideal, puesto que de acuerdo a la noción de

elección publica de Tullock, los grupos de presión, grandes inversionistas y

funcionarios, se coluden para conseguir “rentas”; un caso que no es nada lejano al

8 Tamayo, M. Op. Cit. pp. 294-305.

9 Colomer. Op. Cit. Pp.352.

10 Aguilar, Luis, (2003), “La hechura de la políticas públicas”. Miguel Ángel Porrua. México. Pp.393-404

P á g i n a | 9


desarrollo de la gestión de la política petrolera entre autoridades de la paraestatal

Petróleos Mexicanos (Pemex) e inversionistas privados.

Tales fallas de gobierno, se han hecho manifiestas en diversa forma y grado

en la gestión petrolera, por ello, el análisis en torno a tales conductas, además de

describir los criterios de toma de decisiones busca prescribir como debe sucederse

dicha toma. Es decir, que deba de guardarse una relación estrecha y balance

adecuado entre el ejercicio del poder y la rendición de cuentas.11 Ello nos permitirá

identificar los intereses que motivan al gobierno a tomar determinada solución o

política; así como valorar las “distribuciones futuras de los beneficios y de los

costos” y a quienes son asignados los mismos.12

Retomemos la reflexión en torno a las herramientas de elección y decisión. El

análisis como investigación para la toma de decisiones implica que los decisores

deban de confiar en los filtros a la realidad a través de los valores que hacen

personas con determinadas capacidades técnicas, intereses circunstanciales, y

grado de información.13 Linblom, cuestiona la posibilidad y conveniencia de hacer

una toma de decisión de una política solamente racional14; un análisis del tipo

costo-beneficios de alguna política no sería siempre adecuado ya que los precios

que se toman del mercado no reflejan del todo la realidad.15

En este punto, es de suma importancia el análisis de costo beneficio social,

que bien puede ser complementado con un análisis de “Evaluación Ambiental

Estratégica” (EAE)16 que permita integrar los impactos perjudiciales de las

11 El análisis mismo, en sí, es un elemento base de la rendición de cuentas.

12 De Haro, A. “Las fuentes económicas de la nueva Gestión pública”, en Más allá de la reinvención del gobierno.

Arellano, D. (coord.) pp.64- 72. 13

Tamayo, M. Op. Cit. pp. 283-284. 14

Wayne, Parsons, Políticas públicas, FLACSO/Miño y Dávila, México, 2007, p 420. 15

Josep, Stiglitz, La economía del sector público, Antoni Bosch, Barcelona 1995 pp. 283-287. 16

Un instrumento que permite la toma estratégica de decisiones, que integra las “cuestiones ambientales en un contexto de sustentabilidad, con escalas abarcadoras y de largo plazo”. Léase: Partidário, María, (2008) “Conceptos

10 | P á g i n a


anteriores y próximas operaciones petroleras, que se denominan como pasivos

ambientales 17 a la toma de decisiones y diseño de políticas, planes y programas de

una estrategia de largo plazo.

Estas, son consideraciones previas que hacemos respecto al análisis costo

beneficio en el proyecto de la refinara en Tula Hidalgo. Que procure que la decisión

y política pública tengan contemplado una serie de etapas que permitan en el corto

y largo plazo concretar objetivos de asignación eficiente de beneficios y la

estrategia diseñada para tal proyecto.

III. Contexto histórico.

En México durante el auge petrolero de 1972 a 1982, tuvo lugar en el Estado de

Hidalgo, la construcción de la refinería de Tula Hidalgo. Proyecto de política pública

de gran calado de intervención estatal basado en teorías del “polo de desarrollo”.

Plan diseñado en la lógica de la creación de infraestructura para la producción de

materias primas que abastecieran la creciente demanda del mercado y a la vez la

derrama económica local derivada de ello. Tal proyecto, se decía, traería un sinfín

de beneficios; según los promotores del proyecto de aquellos días, el proyecto

representaba una serie de beneficios por la sinergia que sería creada a partir de

la articulación de economías de escala, los beneficios sociales derivados de

la creación de infraestructura básica, la mejora de calidad de los servicios a causa

del aumento en la renta local por las actividades de refinación y en conjunto, el

crecimiento económico y eslabonamiento regional con otras entidades.

La realidad, por el contrario, no reflejo el discurso, lejos de generarse una

articulación entre las distintas micro economías se genero una única economía de

enclave; los efectos para el desarrollo de la economía agraria fueron severos y

y evolución y perspectivas de la evaluación ambiental estratégica”. En: “Seminario de expertos sobre la evaluación ambiental estratégica en Latinoamérica”, del 20 al 22 de noviembre de 2006 Chile. Pp.1. 17

Llamados en la minería pasivos ambientales mineros o PAM, a aquellos efectos derivados de la manipulación de los recursos del medio, positivos o negativos, no cuantificados monetariamente, lease: BANCO MUNDIAL, (2005), “Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minería en el Perú”. BANCO MUNDIAL, 11 de Abril de 2005. Unidad de Gestión del País-Perú, Desarrollo Ambiental y Social Sostenible. Región Latinoamérica y El Caribe.

P á g i n a | 11


negativos. El desarrollo del proyecto implicó la desarticulación regional de las

economías agrarias por la dislocación del territorio. Los empleos prometidos

generados para la población residente fueron mínimos y risibles pues la mano de

obra calificada provenía de otras entidades. Los costos del suelo y de múltiples

servicios se encarecieron. La red de servicios y el desarrollo de infraestructura se

oriento al abastecimiento de las necesidades de la refinería, siendo el agua un

recurso vital que escaseó. Los problemas de salud a causa de la contaminación de

suelo, mantos y atmósfera ubican a la región, hasta hoy, como una de las más

contaminadas del mundo. Al final, los costos ambientales y sociales superaron en

gran medida los beneficios económicos del proyecto, dilapidados en lógicas de

rentismo e ingresos públicos fáciles. Tras el fin del auge petrolero, la región perdió

la dinámica regional que previamente poseía y las consecuencias al medio son

devastadoras.

Actualmente, se ha vuelto a resucitar este paradigma de desarrollo, el cual,

bajo el proyecto del ejecutivo federal busca desarrollar la refinería del “bicentenario”

nuevamente en Hidalgo; con las mismas justificaciones e inercias similares, la

refinación en el nuevo proyecto representa retomar viejos discursos y subestimar

altos costos sociales y ambientales.

En una lógica de minimización de estado y eficiencia económica vía

mecanismos de mercado, en 2008, Felipe Calderón titular del Poder Ejecutivo

Mexicano, pretendió llevar a cabo una reforma energética18 a través de un conjunto

de iniciativas que enviara al Congreso General para su aprobación durante el

periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura.19 Un estudio de sus contenidos

18 Debemos subrayar que la llamada “reforma energética” conllevaba un erro r semántico, pues no se incluían al

sector gas, electricidad y otras energías; sólo era una reforma a Petróleos Mexicanos y su potestad sobre el sector petrolero. 19

Una de las principales iniciativas de la reforma petrolera fue la Ley Reglamentaria del Ar tículo 27 Constitucional;

la cual pugnaba por una mayor apertura del sector al financiamiento privado, la participación de particulares en la

12 | P á g i n a


permitía inferir una legislación de la reforma petrolera de carácter privatizador.20

Debemos señalar que las iniciativas propusieron trasladar actividades de

exploración, explotación -refinación- (upstream) de transporte y almacenamiento, a

cargo exclusivo del Estado hacia el sector privado, lo que implicaba una

“privatización suave”; así mismo, la propiedad de activos en dichas actividades y de

la infraestructura para el transporte y almacenamiento, es decir, una “privatización

profunda”21 de tales actividades y activos en la explotación. Tras la coyuntura por la

reforma petrolera, debido a la articulación entre el movimiento cívico y entes

públicos, se modifica la iniciativa de reforma propuesta por el Ejecutivo. Como

efecto, se modifican elementos de la reforma; por ejemplo, se restringe la apertura

del sector energético en los procesos de explotación, refinación y ventas de primera

mano de hidrocarburos; lo que ha restringido la inversión privada para el desarrollo

de refinerías, según han declarado los defensores de la propuesta presidencial.

(Manríquez, 2010).

Después de esta coyuntura, el proyecto de la Refinería Bicentenario, ha sido

planteado, desde el 2008, como la política económica que fundará el desarrollo

económico regional y brindara soluciones eficientes para la provisión de petrolíferos

–refinados de petróleo crudo – a la vez que pretende revertir efectos de la recesión

económica, como lo es el desempleo.

IV. Debate, Actores y posturas.

En torno a la decisión existen actores que se oponen o cuestiona la misma. De

fase de explotación de hidrocarburos a través de la modificación de los códigos que restringían tal inversión para la suscripción de contratos de riesgo –ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivados–. Desregulaciones y reestructuración que, según sus diseñadores, darían una mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias para la contratación y desarrollo en el sector. 20

Se trasladaban al sector privado actividades de exploración y desarrollo de yacimientos de petróleo y de gas,

refinación de petróleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almacenamiento y distribución de productos petrolíferos y petroquímicos básicos, y también de transporte y almacenamiento de gas entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Léase el artículo 3º y 4° de la iniciativa de reforma de la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución y el análisis alrededor de la reforma propuesta por el Ejecutivo en: Carlos Huerta y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008), Defensa del patrimonio y la soberanía nacionales / Prontuario de la reforma energética, en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm. 21

Privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Léase, Diccionario de la Lengua

Española, 22ª edición, en línea: http://www.rae.es.

http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm

P á g i n a | 13


acuerdo a los análisis de especialistas internacionales22, hoy día, la construcción de

la refinería en Tula Hidalgo no es la mejor opción según la lógica del mercado

internacional en el sector refinación (generación de recursos encaminados a la

economía de mercado). Jaime Brito, consultor de la firma PFC Energy con sede en

Washignton, DC. afirma que, el problema del balance de crudo sugiere una

estrategia de inversión en el mercado de refinación estadounidense. Brito comentó

que “se han identificado por lo menos 56 refinerías en estas regiones que podrían

reducir significativamente sus ritmos de producción o hasta cerrar operaciones

permanentemente, lo que representa 14% de la capacidad existente en Estados

Unidos y Canadá”. Pemex tiene limitaciones para asociarse con otras empresas

dentro del territorio nacional, en el extranjero, sin embargo, puede realizar

inversiones conjuntas, como es el caso de la refinería Deer Park.23 En sintonía con

ello, George Baker sugiere que es más viable adquirir en el mercado una refinería

cuyo costo sería de un 25% del gasto proyectado en México de 10 mil millones de

dólares (mmdd). Según la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en

inglés), en las publicaciones Oil and Gas Journal y PFC Energy se revela “que los

mercados de Estados Unidos, Canadá y Europa analizan la posibilidad de eliminar

4.3 millones de barriles de capacidad de refinación entre 2010 y 2013”. Luis Puig

Lara,24 señala que debido a los nuevos códigos de regulación ambiental, “la

operación de la nueva refinería deberá ajustarse”; con el fin de tener “mejores

niveles de desempeño y rentabilidad”; y recalco que los altos precios del petróleo

reducen el margen de las refinerías.25 El Centro de Estudios Económicos del Sector

22 David Shields, opina que la “viabilidad del proyecto esta en duda.”

http://www.youtube.com/watch?v=GZ35aSeOZYM 23

En 1993, Royal Dutch Shell vendió a nuestra petrolera el 50% de esa planta en alrededor de 1,000 millones de

dólares, con un compromiso a 30 años de suministro de crudo tipo maya extraído del subsuelo mexicano. 24

Hernández, Alma (2010), “Aplicarán a refinería norma mundial”. Reforma on line. 26 de Agosto de 2010. 25

“En marzo de 2008, Hacienda, Sener y Pemex recibieron del Instituto Nacional de Ecología (INE) una evaluación

que mostraba que reducir el azufre en combustibles y modificar el parque vehicular permitirá evitar 63 mil muertes

http://www.youtube.com/watch?v=GZ35aSeOZYM

14 | P á g i n a


Privado (CEESP), organismo de investigación del Consejo Coordinador Empresarial

(CCE), y Francisco Labastida, Senador del Partido Revolucionario Institucional

(PRI), por ejemplo, han señalado que la compra de una refinería en la costa del

Atlántico puede tener un costo aproximado a los 4 mmdd con capacidad y márgenes

adecuados para el país; puesto que hay que considerar que aun se seguirá

importando el 15% de la gasolina que consumimos.

Aunado a estos señalamientos, desde el 2009, grandes petroleras como

Valero Energy Company, BP, Chevron, ExxonMobil, Shell, Petroplus, ENI y Total,

entre otras, registran pérdidas por exceso de capacidad y la caída del consumo de

gasolinas. En febrero de 2010 la anglo-holandesa Royal Dutch Shell, “anunció el

recorte de mil empleos en todo el mundo y el cierre de seis refinerías”. España, se

señala, podría vender alguna de sus refinerías en mil millones de dólares. La

contracción de la demanda de refinados en el mercado estadounidense es

“resultado también de los planes de ahorro de energía que el presidente Barack

Obama ha venido instrumentando desde mediados de 2009”. La construcción de

la nueva refinería será rentable –según la Secretaría de Energía (Sener)- si se

mantienen los altos márgenes del 2007, que derivarían en condiciones favorables al

mercado” de acuerdo a la “Prospectiva de Petrolíferos 2008-2017 –remplazada por

la Estrategia Nacional de Energía –. Tal proyecto se basa en premisas geopolíticas

de “seguridad de suministro” y “estratégico”, sin tener en cuenta la “volatilidad de

precios del crudo, los bajos retornos y las alta inversiones”.

Según la postura del gobierno, se defiende la idea de que refinar los

productos petrolíferos que consumimos es una alternativa a la volatilidad de los

precios del petróleo, aunque ello, lejos de ser un beneficio pudiera ser una carga

importante para las finanzas públicas.26 Sin embargo, la plataforma petrolera

producida en el país disminuye, si el petróleo, los bienes de capital se encarecen y

prematuras, 270 mil casos de bronquitis crónica, 15 millones de días laborales perdidos y 136 millones de días con actividad restringida. Asimismo, tendría un impacto de 17 mil 32 millones de dólares en el periodo 2008 -2024 (5 mil 428 para gasolinas y 11 mil 604 para diesel), lo que aceleró los trabajos para mejorar la calidad de los combustibles.” Íbid. 26

Notimex, (2010), “IP pide evaluar viabilidad de nueva refinería”. El Universal, en línea, 20 de junio de 2010.

P á g i n a | 15


la demanda de gasolinas baja, la rentabilidad decrecería; se apuesta, sin embargo,

que la demanda de refinados se incremente en el futuro mientras que las asimetrías

y fallas del mercado no impacten de forma severa.27 Aunque las estrategias de

varias petroleras privadas indican otro rumbo: reducción de capacidad de refinación.

La Sener plantea en la Estrategia Nacional de Energía, buscar “maximizar el valor

económico para el país”, evaluar todas las alternativas de suministro, desde la

construcción de refinerías, modernización de las plantas existentes e inversiones en

infraestructura de logística para aprovechamiento de mercados internacionales, con

la planeación y asignación oportuna de recursos multianuales como punto crítico

para definir el desarrollo del sector al menor costo.”28 Se ha impulsado el proyecto

debido a la generación de empleo y beneficios en la economía nacional y de

Hidalgo.

Sin embargo, según el estudio de factibilidad presentado por el gobierno de

Veracruz,29 actor de peso en el debate que cuestiona la decisión, existe una

27 “La producción de petrolíferos es una de las actividades que más pérdidas le genera anualmente […] Pemex

Refinación tuvo mermas por 119,500 y 48,500 millones de pesos en 2008 y 2009, respectivamente. […] Refinar un barril de crudo, […] indica una pérdida de 7 centavos de dólar por barril y, en conjunto, representa quebrantos inconmensurables para la paraestatal. Sólo en el primer semestre de 2008, Pemex-Refinación, […] quintuplicó sus pérdidas –42 mil 664 millones de pesos de enero a junio del año anterior- debido no sólo a los costos de operación, también al creciente costo de los insumos necesarios para producir diesel y gasolinas: combustóleo y gas natural utilizados para el funcionamiento de las plantas de refinación (autoconsumos); energía eléctrica, agua y catalizadores. […] Apunta Hernández Samaniego: “Según registros oficiales, Pemex-Refinación tiene capacidad instalada en el país para procesar 1 millón 684 mil barriles diarios. Suponiendo que se aprovechara esa capacidad al 92% que promedian las refinerías norteamericanas, procesaría 1 millón 550 mil barriles diarios. Sin embargo, […] sólo procesa 1 millón 300 mil o un poco más. […] tenemos en México una refinería de 250 mil barriles diarios totalmente pagada,[…] pero sin producir una sola gota de gasolina o diesel”. Léase: Rodríguez E., Francisco. (2009) "Refinería: dinero bueno al malo." Índice Político, en linea, disponible en: http://www.zocalo.com.mx/seccion/opinion-articulo/refineria-dinero-bueno-al-malo/ 28

“Especialistas prevén el cierre de al menos 56 plantas en los próximos tres años en el orbe; grandes petroleras

apuestan por vender sus refinerías”. Léase: Cruz Serrano, Noé (2010, a), “¿Es correcto construir una nueva refinería?”, El Universal, en línea, lunes 26 de abril de 2010. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/675636.html. 29

“Con la construcción de la supercarretera la Tinaja-Cosoleacaque, en la época del gobernador Patricio Chirinos, la

autopista Cardel-Xalapa en la administración de Miguel Alemán Velasco, así como en el impulso de la terminación de la carretera México-Tuxpan en el gobierno actual”. Rodríguez, Lauro, (2009), “La lucha por la refinería”, Crónica

http://www.eluniversal.com.mx/notas/675636.html

16 | P á g i n a


diferencia favorable al desarrollo de la refinería en Tuxpan, de más de mil 700

millones de dólares; hay seguridad adecuada a las instalaciones debido a la

ubicación de la décimo novena Zona Militar y en el puerto, la Comandancia de la

Fuerza Naval del Golfo; el clima es favorable por la “limitada incidencia de nortes ,

huracanes, movimientos telúricos o de inundaciones; tiene “cercanía con fuentes de

abasto de materiales de construcción”, y de los requeridos insumos para el

desarrollo del complejo; la ubicación estratégica por su red carretera; los terrenos

están ubicados a 10 kilómetros de Tuxpan y del litoral del Golfo de México, y de la

autopista de Poza Rica; tiene fuentes cercanas de suministro del crudo, -con

Chicontepec y los nuevos yacimientos del Golfo-. Se cuenta con personal

capacitado -Universidad Veracruzana-, hay factibilidad ambiental en los usos de

suelo, proximidad con vías de comunicación, redes eléctricas, ductos de

hidrocarburos y derivados y existe abasto suficiente de agua dulce. Capacidad

técnica de protección civil, organismos paraestatales y regulación adecuada para

proteger el entorno ambiental.30

Es un tema recurrente en el debate, la distribución sensible de los recursos y

la necesidad de una reforma fiscal para una asignación eficiente de aquellos.

Además de señalarse que el costo de oportunidad que implica la movilización de

semejantes recursos podría ser destinado, por ejemplo, para una planta de energía

nuclear.31 Como hemos constatado, el proyecto es cuestionado debido a la

volatividad de los beneficios derivada de la dependencia de factores del mercado

on line., Crónica Política, 15 de abril de 2009. 30

“1) La cercanía inmediata del puerto de Tuxpan con las fuentes de suministro de crudo que hace que la propuesta

resulte mucho menos cara que otras opciones. 2) Los costos de construcción de poliductos se reducen porque ya hay unos preconstruidos. 3) Tuxpan tiene instalaciones portuarias de primera. 4) Se ha realizado un trabajo cuidadoso de búsqueda de un terreno de mil 800 hectáreas que se encuentran repartidas en dos polígonos de 900 hectáreas cada uno. 5) En la región existe una imponente red de autopistas como la México-Tuxpan, Tuxpan-Tampico y Álamo-Tuxpan, además del eje carretero del Golfo. 6) Un ordenamiento ecológico severo que garantiza la protección del medio ambiente. 7) Toda clase de servicios públicos. 8) Fuerza laborable local para la construcción y personal altamente capacitado para la operación de la refinería. 9) Tuxpan es un puerto seguro. Desde 1956 en que fue azotado por el huracán "Nora" ningún otro fenómeno climatológico lo ha afectado y por ello ahí se ha asentado la Fuerza Naval del Golfo y la 12 Zona Militar. 10) En Veracruz existe un apoyo unánime para la construcción de una nueva refinería en Tuxpan.” Léase: “Tuxpan, la opción más barata para la refinería”, León, Raymundo, (2009), Diario de Xalapa, en línea, 28 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.oem.com.mx/oem/notas/n1101471.htm. 31

Notimex, (2010), “IP pide evaluar viabilidad de nueva refinería”. El Universal, en línea, 20 de junio de 2010.

http://www.oem.com.mx/oem/notas/n1101471.htm

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internacional. 32

V. Sustentabilidad del proyecto de refinería: Fallas del mercado, de gobierno y análisis ACB.

“El apropiado rol de la intervención del gobierno en las democracias

contemporáneas es una cuestión compleja […] Científicos socia les, incluyendo

antropólogos, economistas, analistas políticos, cientistas sociales, especialistas de

la administración pública y sociólogos han realizado numerosos acercamientos al

estudio de la naturaleza y papel del gobierno, con variantes explicaciones. Una de

las más exitosas en el análisis del estado ha sido el desarrollo de los economistas

del estado bienestar que toma forma en la teoría de las “fallas del mercado”. En

esencia, el paradigma de las fallas, examina la operación de la economía y

prescribe la intervención del gobierno en la economía cuando los mercados fallan

en la búsqueda de eficiencia económica y equidad. […] No obstante el éxito del

paradigma de las fallas del mercado al proveer un riguroso marco conceptual para

guiar a los policymakers en el diseño de las políticas públicas, desde el comienzo

ha contenido serias limitaciones. Mitchell and Simmons han descrito estos

problemas como sigue:

“…porque ninguna institución humana es perfecta, es fácil hallarle imperfecciones o fallas. Es aun más fácil si, como los economistas del bienestar, solo te concentras en la economía y no reconoces los efectos del sistema político en la estructura, dirección y reglas de la economía. Ello hace fácil llamar por intervención gubernamental si no tiene la correspondiente teoría de

cuáles son las funciones gubernamentales.” 33

a. Fallas de mercado

Respecto al caso que analizamos, las asimetrías en la información derivadas de la

especulación sobre precio petróleo, el riesgo moral derivado de ello y las ventajas

32 Íbid.

33 J. Wallis., Dollery, B. (--), Leadership and public policy. Cap.2 “Market failure and government intervention”.

Traducción propia.

18 | P á g i n a


de los cárteles del petróleo, la ineficiencia en la producción de la refinados –no hay

una sana correspondencia con los costos pues la producción no se hace donde

estos son menores- permite señalar que hay gran incertidumbre por el

comportamiento futuro del mercado de energéticos y por tanto, de las condiciones

que dan viabilidad al proyecto de la refinería. Las ventajas comparativas y precios

de oportunidad derivadas del desarrollo del proyecto deben ser mucho mayores a

los costos de oportunidad derivados del no desarrollo del mismos, en virtud de los

grandes riesgos, las enormes externalidades que se generarían y los pasivos

ambientales. La construcción de la refinería debe ofrecer ventajas mayores a las

que no pudiesen obtenerse por la asignación de esos mismos recursos a otras

políticas o ejercicios de desarrollo sustentable.

La disminución de los costos de los refinados -las gasolinas, combustibles y diesel-

como insumo vital de muchas economías de escala y la generación de empleos en

la localidad, tiene que ser beneficios que por su magnitud, superen con creces las

externalidades que impone el proyecto a los sistemas naturales y sociales.

b. Fallas del gobierno.

Por otro lado, el Gobierno mexicano debe proveer ciertos bienes a manera de ente

monopólico; estos bienes, según se trate su clasificación, como bienes de

seguridad, como lo es el caso de la explotación exclusiva de los hidrocarburos, por

ser considerados en la Constitución General recursos naturales estratégicos de

acuerdo a los artículos 25, 27 y 28. Por tal razón, el manejo de los hidrocarburos y

sus refinados, en este caso, obedece a los alcances trazados según objetivos

estratégicos de corto o largo plazo diseñados en la lógica de la elección pública

respecto a las adecuadas acciones de gobierno, y la evaluación que los electores

hagan de ello. Lo que en la teoría del acountability se conoce como sanción

electoral prospectiva.

Como sea, el hecho de que existan fallas de mercado al querer buscar de forma conjunta los objetivos de eficiencia y bienestar social, ello, no implica necesariamente el éxito de la intervención del gobierno, quien también falla. Más específicamente, podemos identificar un

P á g i n a | 19


numero de modelos o provisión de servicios que han empleado los gobiernos, cada uno bajo su propia aplicación o en conjunto a otros modelos, para logara esos fines –cada uno de los cuales

tiene sus problemas e interpretaciones de la provisión de servicios-34

Otro enfoque de análisis, muy ligado al de las fallas de información dentro de

la relaciones burocráticas, es el modelo de agente-principal; los cuales tiene dos

componentes esenciales: el agente sabe algo que el principal ignora y existe el

peligro de que el agente explote esta ventaja. […] los análisis metodológicamente

más formales de las burocracias públicas, así como gran parte de las propuestas

de la NGP, se basan sustancialmente en modelos derivados de la teoría agente-

principal. La incorporación de los supuestos del comportamiento “estratégico u

“oportunista” de burócratas y actores públicos, también había tenido sus orígenes

en otros autores críticas al modelo neoclásico.” La teoría de juegos por ejemplo

(Von Neumann y Morgensten 1994) “demostraba que los individuos decidían

estratégicamente dentro de las posibilidades que el contexto def inía, tomando en

cuenta lo que hicieran los demás individuos. Los burócratas, cumplen esas

premisas de racionalidad respecto a los contratos laborales y la rendición de

cuentas.35

“Fallas del sector público: a) imperfecciones derivadas del mercado político: no

existen relaciones simétricas de información entre gobernados y funcionarios,

además de que lo ofrecido por estos últimos sus promesas no son vinculantes en

una relación de competencia egoísta por la consecución de beneficios o bienes en

un medio de recursos escasos; b) ineficiencias en la producción de bienes públicos

y sociales: dificultad para conocer y definir el tipo y la cantidad de los mismos; por

34 Legrand, Julian, (--), “Models of public service provision: command and control, network sor quasi -markets.

(MODELOS DE PROVISIÓN DE SERVICIOS). Traducción propia. 35

De Haro, A., et al. (2004), “Las fuentes económicas de la nueva gestión pública”. En: Más allá de la reinvención

del gobierno: fundamentos de la nueva gestión pública y presupuestos por resultados en América Latina . David Arellano Gault, (coord.).

20 | P á g i n a


que dichos bienes son ofrecidos por el estado con baja eficiencia debida a la no

competencia; c) dificultades en el control de los monopolios naturales: es difícil

conocer el costo marginal de los servicios que presta las empresas públicas, sean

precios políticos o subvenciones; d) internalidades: suponen costos y beneficios

privados asumidos en la toma de decisiones públicas; e) externalidades asumidas:

en dicha s decisiones debido a la elección de una alternativa colocada a través de

la presión de organizados grupos de interés, cuyos efectos negativos en la

sociedad, no se cuantifican; f) ignorancia de los costos reales: por la inexistencia

del riesgo de quiebra.” 36 Giandomenico Majone señala que:

“La propuesta de considerar la factibilidad –en lugar de la optimalidad […] se puede justificar en razón de las características especiales del proceso de toma de decisiones del gobierno. […] Es evidente que un cálculo de costo-beneficio encaminado a la selección de una alternativa óptima, presupone que el responsable de la toma de decisiones tenga libertad plena para disponer de los diferentes factores de la producción en la forma que considere más ventajosa. En efecto, cuando una determinada combinación de insumos ha sido establecida de antemano, la búsqueda de soluciones óptimas pierde todo sentido” […] “en la administración pública, sin embargo, la posibilidad de sustituir un insumo por otro con el fin de aprovechar nuevas oportunidades y circunstancias particulares está severamente limitada por los requerimientos de la responsabilidad fiscal. […] sigue siendo cierto que […] los servicios que prestan la administración pública no pueden, en la mayoría de los casos, valorarse a partir de los mismos parámetros objetivos con que se evalúan los bienes y servicios que se venden en el mercado.

c. Cuasi mercados

La Nueva Gestión Pública (NGP) considera la satisfacción individual self satisfaction

(Etzioni) como sustituto del bien común en términos de costo-beneficio. Semejante

concepción fomenta el tránsito de ciudadano a cliente y de servidor público a

gerente, es un proceso que conlleva como riesgos, el concebir las políticas

gubernamentales como proyectos económicos que a través de la aplicación de

recursos se asignen satisfactores a ciertas necesidades previamente

parametrizadas. Esto coloca el acento en los impactos económicos medibles y no

así en los efectos sociales y ambientales que requieren de análisis y métricas

mucho más complejas. Los rasgos de apertura que podemos destacar sin embargo

en esta NGP son los concernientes al manejo de los recursos públicos a través de

36 Cuadrado Roura, Juan R. (Compilador). (1997), “El marco de la política económica: de la economía de mercado a

las economías mixtas”. En: Introducción a la política económica. Pp. 55.

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organizaciones mixtas en una continua búsqueda de eficiencia, innovación y

competitividad estatal. Ahora las empresas encargadas de realizar obra pública

pueden ser de propiedad pública privadas o mixtas: proyectos de obra pública con

participación del sector público y privado, la llamada subrogación propuesta bajo el

nombre de maquila de refinación en la iniciativa de reforma energética. El

publicness puede reconfigurar así la definición de lo público.

d. Análisis costo-beneficio.

Una vez considerados el contexto histórico y el debate en torno a la elección

de Hidalgo como sede de la refinería, conviene tener un acercamiento al proceso de

elección de tal alternativa que justificó la decisión del desarrollo del proyecto en

dicho lugar; para así poder argumentar el análisis respecto de esta política de

desarrollo. Cabe señalar que la toma de decisión ha sido muy cuestionada, como

hemos visto, pero además, hay instrumentos estratégicos de toma de decisión y

gestión de la política que debido a su ausencia representan graves riesgos en la

implementación del proyecto.

e. Factibilidad o sustentabilidad.

El Director de Pemex, Jesus R. Heroles, al presentar el proyecto planteó que la

decisión se tomo en base al análisis de elementos que dieron factibilidad al mismo.

“México construyó su última refinería en 1979. Además, en 1991 se cerró la de Azcapotzalco. Esto ha mantenido su oferta de refinados prácticamente constante. […]. En contraste, entre 1980 y 2008 la demanda de gasolinas ha venido creciendo a una tasa anual promedio de 3.4%. […]

Como resultado, en 2008 las importaciones de gasolinas alcanzaron 340 mil barriles diarios 42.5% del consumo nacional. Esto representó una erogación de 14 mil 400 millones de dólares en 2008. […] Para hacer frente a esta situación, se construirá una nueva refinería de última

generación, en términos técnicos, tecnológicos y de impacto ambiental”.37

37 PEMEX, (2009), “Cómo tomó PEMEX la decisión de la localización de la nueva Refinería Una secuencia de

eventos”, Abril 14, 2009.

22 | P á g i n a


Sin embargo, al estar presentes en el desarrollo de la construcción y arranque

elementos que distorsionan y generan incertidumbre, tales como las asimetrías de

información en el mercado de energéticos, las fallas de transparencia38 o la

ineficiencia en la producción de los entes públicos, veremos que dicho proyecto

padece de una sustentabilidad volátil.

Como parte […] programa de infraestructura en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2008 quedó establecido que Petróleos Mexicanos debía elaborar y enviar a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de julio de 2008, un estudio de viabilidad y pre-factibilidad para determinar la necesidad de construir una nueva refinería. […] el 30 de julio de 2008 PEMEX presentó al Congreso de la Unión el Estudio de viabilidad para construir una nueva refinería en México. Dicho [análisis costo-beneficio] consideró nueve potenciales localizaciones tomando [diversos] criterios.

1.- Identificar el conjunto de proyectos posibles.39

Campeche, Campeche Cadereyta, Nuevo León Dos Bocas, Tabasco

La Cangrejera/Minátitlan3, Veracruz Lázaro Cárdenas, Michoacán Manzanillo, Colima

Salina Cruz, Oaxaca Tula, Hidalgo Tuxpan, Veracruz

Al ser un estudio preliminar, se determinó evaluar la rentabilidad de cada una de las potenciales localizaciones por separado. No se incluyó una evaluación de los beneficios potenciales del aprovechamiento de residuales, ni el contexto de la modernización integral del Sistema Nacional de Refinación. […] Los resultados de la evaluación de rentabilidad en el estudio del 2008 fueron los siguientes:

2.- Identificar todas las consecuencias de esas posibilidades.40

Tabla: Rentabilidad esperada de nueve localizaciones individuales, jul io 2008. (Pemex 2009)

38 Arellano, G., David, (2007), “Fallas de transparencia: hacia una incorporación efectiva de las políticas de

transparencia en las organizaciones públicas” en: Convergencia, septiembre-diciembre, año 14 número 45,Pp. 31-46 39

Stiglitz, Josep, (1995). La economía del sector público, pp. 294. 40

Íbid.

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3.- Asignar un valor a cada uno de los factores y productos.

4.- Sumar los costos y los beneficios para hallar la rentabilidad. 41

“…de las nueve alternativas evaluadas por separado, Tula resultó la más rentable con un mil 965 mdd seguida muy de cerca por Tuxpan con mil 898 mdd. […] Una vez concluidos los eventos públicos, se incorporó toda la información de los 10 estados interesados (Hidalgo, Guanajuato, Oaxaca, Veracruz, Tlaxcala, Puebla, Michoacán, Campeche, Tabasco y Tamaulipas) en el esquema metodológico general y se procedió a calcular la rentabilidad de cada una de las alternativas en lo individual.

Después de esta ponderación se evaluaron los costes y los beneficios en diferentes

fechas. El procedimiento que fue usado es el del valor actual descontado o según

Pemex, Valor Presente Neto (VPN), resultando que:

Tabla: Capacidad de destilación de 300 Mbd de crudo tipo Maya, evaluadas suponiendo la reconfiguración de Salamanca.(Pemex 2009)

41 Stiglitz, Op. Cit., 284-286.

El valor presente neto (VPN) es el valor presente de todos los flujos del proyecto (positivos y negativos) relevantes

en la evaluación del proyecto. Para comparar flujos de costos y beneficios que ocurren en distintos momentos, se deben llevar todos a su valor en una misma fecha, ya sea al principio de la evaluación, al final o una fecha intermedia; consiste en determinar la equivalencia, en el presente, de los flujos de efectivos futuros que genera un proyecto y compararla con el desembolso inicial. Pemex, Op. Cit.

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Según Pemex, “algunos de los criterios incorporados al modelo de evaluación

de rentabilidad fueron”:

El tipo de tecnología

para el proyecto,

La configuración

de las plantas,

El tamaño de la nueva refinería,

La distancia a las fuentes de crudo,

La distancia a las zonas de consumo,

La disponibilidad

de materia prima,

La calidad del crudo disponible,

El análisis geográfico,

El análisis ambiental,

El análisis social de campo,

La infraestructura existente

(carretera, ductos, refinación),

El aprovechamiento

existente de residuales,

El costo de los terrenos, entre otros

La eficiencia operativa con la que se planea

operar la infraestructura,

Tras la evaluación por aprovechamiento de residuales la rentabilidad de los

proyectos se modifica sustancialmente al “capturar las economías de escala de un

proyecto integral, lo que genera rentabilidades adicionales del orden de mil millones

de dólares de VPN en promedio, sobre refinerías sin integración.[…] Basta

comparar los VPN de Tula y Salina Cruz en julio de 2008 y abril de 2009 para

corroborar el sustancial incremento que sufre al incorporar el aprovechamiento de

residuales”.42

Tabla: Rentabilidad esperada de dos portafolios de proyectos, abril 2009.

42 “Aprovechamiento de residuales se refiere a la posibilidad de reutilizar el combustóleo, un subproducto

del proceso de refinación del crudo, en un nuevo proceso de refinación. Este proceso sólo es posible en localizaciones donde exista cercanía con infraestructura previa de refinación; permite abaratar el costo de la materia prima mediante la sustitución de crudo por residuales, generar economías de escala y aumentar la disponibilidad de crudo para exportación.” Pemex, Op. Cit.

P á g i n a | 25


(Pemex 2009). “el valor presente neto del portafolio 1 es superior en casi 700 millones de dólares que la mejor opción del análisis individual de la tabla 3. […] El análisis pormenorizado realizado por Petróleos Mexicanos muestra que la nueva capacidad de refinación (nueva refinería) debe localizarse cerca de las regiones de consumo de petrolíferos, esto es, en el altiplano del país.

De esta manera, en Pemex se elegía a Hidalgo como alternativa; y según los tres

objetivos: cobertura de demanda creciente de refinados, cumplimiento de

normatividad ambiental aplicable y de la normatividad de seguridad industrial43, la

decisión se justificaba con el ACB. La elección de esta política en base a este

argumento da evidencia de la nula ponderación, y por tanto responsabilidad, para

con los pasivos ambientales44 y la deuda ecológica de Pemex con la región.

f. Efectos Ambientales.

La política gubernamental no va encaminada hacia la reducción del consumo de

energéticos o la rehabilitación de ecosistemas por consecuencia de anteriores y

próximos impactos –pasivos ambientales–. Se proyecta, mas bien, abastecer la

demanda de petrolíferos refinados, -en un mercado que posiblemente tenga sobre

abasto-; por lo que la secretaria de Energía, Georgina Kessel, insiste en la

necesidad de construir otra refinería.45 Sin embargo, los costos ambientales deben

43 Vargas, Pablo, Op. Cit.

44 Para un conocimiento más amplio respecto al concepto de los pasivos ambientales y el enfoque de la “economía

ecológica” léase: Martínez-Alier. Joan. (2008). “Conflictos ecológicos y justicia ambiental” En el Especial, numero 103, 2008. Pp.11-27. 45

Cruz, Noé, (2010), “Estrategia no busca ahorrar combustible”. El universal, en línea, lunes 26 de abril de 2020.

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armonizarse con reducciones en el consumo de hidrocarburos y “una mayor

participación de las fuentes renovables de energía, sobre todo en el transporte”46

En diversos campos puede haber distintos indicadores de la presión ambiental. Por ejemplo la pérdida de biodiversidad o la presencia excesiva de nitrógeno en los acuíferos, son indicadores relevantes para las ciudades. Hay centenares de indicadores posibles. Hay también índices […] como el que mide la calidad ambiental del aire en la ciudad de México y que ha logrado pasar de la estadística a

la política pública”.47

g. Economía y política ambiental.

“La economía y la ciencia política son disciplinas que por un lado analizan la

interrelación entre variables; ya que a partir del estudio de estas relaciones, es

posible identificar estrategias para hacer coincidir los objetivos del desarrollo

económico con el cuidado del medio ambiente. Por otro lado, la economía provee

herramientas de política que son cada vez más reconocidas por los tomadores de

decisión por su utilidad. Los impuestos ambientales, los pagos, los bonos

intercambiables, han demostrado su capacidad para cambiar el comportamiento de

[actores] hacia conductas más sustentables.”

[Existen por ejemplo] tres grandes vertientes de la reflexión de la ciencia política y economía aplicada a la gestión de los recursos naturales.: 1) la valoración económica, 2) la modelación de decisiones de productores y consumidores y 3) el análisis institucional […] La valoración económica […] requiere el cálculo de la demanda de diferentes mercados, y a partir de cuyos estudios es posible hacer propuesta de política que resulte muy útil para la conservación de los recursos. […] el valor de un proyecto y compararlo con el valor de otro proyecto”

48

Los análisis económicos ACB etc., en todo caso, son herramientas para valorar

monetariamente los resultados de proyectos, los cuales deberán ser enfrentados

con análisis de impacto ambiental y una estrategia ambiental social, por ello, no

puede ser la valoración monetaria un criterio suficiente de la fact ibilidad de la

46 Jiménez, Roberto, (2010), “¿Para qué queremos la nueva refinería?”, CNN en expansión, en línea, 16 de julio de 2010. Disponible: http://blogs.cnnexpansion.com/el-pozo-de-los-deseos/. 47

Martínez-Alier, Joan, (2005), “Los conflictos ecológico-distributivos y los indicadores de sustentabilidad”, en

Ecología social, publicado en Rebelión, en el sitio: www.rebelion.org. Pp. 1-11. 48

Instituto Nacional de Ecología. (2006), “La investigación ambiental para la toma de decisiones. Instituto Nacional

de Ecología. 2001-2006”. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales INE. pp. 195-201.

http://blogs.cnnexpansion.com/el-pozo-de-los-deseos/?p=144

http://blogs.cnnexpansion.com/el-pozo-de-los-deseos/

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política, seria determinista e insustentable.49

El valor económico total de un recurso se divide en 2 clases: valor activo: por sus usos directo, indirecto y futuro; y valor pasivo -de no uso-: herencia, altruismo, eco centrismo. La anterior técnica del valor económico total se emplea en la determinación de pérdida de valor de recursos naturales. Otra técnica es la de “costo reparación” es adecuado para la determinación de los criterios de compensación en las manifestaciones de impacto ambien tal. […] en muchos casos no es posible cuantificar el monto de la perdida en términos monetarios. 50

VI. Conclusiones.

Uno de los procesos más complejos en la toma de decisiones, es la

evaluación del costo beneficio de los grandes proyectos de desarrollo y de sus

criterios de análisis. En el caso de las industrias extractivas, y en especial, de

explotación de hidrocarburos, cobran mayor relevancia debido a los impactos

alrededor de los procesos de exploración, explotación y transformación de los

recursos. Los proyectos de industrialización, como paradigmas de desarrollo,

conllevan inercias y lecciones que deben valorarse adecuadamente, con el fin de

superar malas experiencias.

En este sentido, lo decisores del proyecto de la Refinería Bicentenario

debieron integrar los costos sociales y ambientales, en la construcción de un

análisis fundado en la lógica; si no deseaban repetir viejos paradigmas

deterministas que ya han fracasado e impactado negativamente en el pasado, cuya

específica referencia es el caso de la refinería en Hidalgo construida en los años

70.

No obstante, el desarrollo de la refinería se enmarca dentro de la política sub-

continental de seguridad energética de los Estados Unidos y de los circuitos

geopolíticos del TLC y la Cuenca del Pacifico. La cual, retoma el paradigma del polo

49 Por ejemplo, el valor de una ballena, debe contabilizarse a fin de justificar su conservación como ser viviente, ella

tiene un 1) valor de uso: observación científica, turística para uso de sus miembros y carnes al matarla. 2) y un valor de no uso: el simple valor de su existencia, atribuido la sociedad 50

Instituto Nacional de Ecología. Íbidem.

28 | P á g i n a


de desarrollo, que genera un enclave para la inversión masiva de capital, acorde a

las necesidades del proyecto, no de las localidades que le albergan. Dicho enclave

económico genera un sistema de relaciones socio económicas y políticas ajenas a

las prioridades de desarrollo regional. La explotación del recurso bajo la lógica del

mercado y la máxima ganancia a corto plazo, deja de lado el aspecto ambiental. Los

impactos por la migración masiva de trabajadores generaron en el pasado proyecto,

distorsiones en los precios al consumidor de las localidades; debido a la alta

demanda de estos y otros bienes, como el suelo, alquiler de vivienda, transporte y

los servicios –de salud y agua marcadamente- los mismos se encarecen. El empleo

que se generó para el habitante de la región fue escaso y no especializado debido a

que se contrató mano de obra calificada que provenía de otras regiones. Lo que

distorsiono aun más el desarrollo de la economía regional y la de las localidades. “el

sueño de irradiar el desarrollo regional a través del empleo no se concreto ”. Por otro

lado, las enfermedades respiratotias, los riegos industriales, la contaminación del

aire, ríos, suelo fértil y mantos se han acrecentado constantemente.51

Recordemos que la región de Tula Tepeji y Vito-Apasco, desde 1976 se han

declarado como zona de desastre ambiental, y en 2002, como la rfegion mas

contaminada, respecivemente. Debido a la existencia de la Refinería Hidalgo, las

Caleras, los Cementos de Apaxco. La llegada de la industria cementera foránea

(1880-1929) y nacionalizada (1930-1970), el destino de las aguas residuales –

negras- para riego y desarrollo agrícola y la instalación de la refinería Miguel

Hidalgo y la termoeléctrica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) han

derivado en esta situación, en la que los pasivos ambientales y la deuda ecológica52

de Pemex para con Hidalgo es incuantificable. Más sorprendente aún es que el

ACB no fue acompañado de análisis sensibles a esta situación, mismo que además

de no tener una estrategia de compensación y reparación clara en el proyecto, se

suma al factor social. El mismo ha sido menospreciado, pues en todo el diseño del

51 Vargas, Pablo. (2010), “Nuevo mega proyecto en México: La refinería de Pemex 1972 -2009, los viejos paradigmas

de desarrollo.” 52

Martinez-Alier, (2005), Op.Cit.

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proyecto no se da valor monetario o siquiera simbólico a las resistencias albergadas

en la población debido a los costos ambientales y sociales infringidos por el anterior

proyecto. Inconformidades que ya son visibles en el incipiente desarrollo de este

proyecto.53

El análisis costo-beneficio del proyecto estuvo en función de su ubicación

cercana a la capital del país, y no en función de la articulación economica regional;

por ello su carácter centralista. Elegir la sede Veracruz, representaba impulsar

electoralmente a Fidel Herrera Beltrán, pero si la decisión en cuanto al análisis de

costo-beneficio es cuestionable, que se puede decir respecto al costo de

oportunidades. Veracruz tiene una infraestructura carretera, privilegiada y otros

factores que le brindaron ventajas competitivas respecto a otros criterios de

análisis.

La instrumentación de los métodos de análisis de costo beneficio y costo

beneficios social, de transparencia informativa y el foro de gobernantes, tuvieron

fines de legitimación. La política de creación de nueva infraestructura para

refinación llega muy tarde y en mal momento, cuando su viabilidad técnica es

cuestionable, hay incertidumbre en sus ventajas comparativas a largo plazo, las

fallas de gobierno por la discrecionalidad en las relaciones principal agente, fallas

de transparencia, e ineficiencia en la producción son cotidianas y severas.

Por lo tanto, se deben tener nuevos enfoques con perspectivas más

complejas y menos deterministas que las econométricas, que dejan a un lado la

importancia de la composición social y los factores políticos locales o

internacionales en la conformación de las políticas de gestión de riquezas; que al

53 http://eleconomista.com.mx/notas-online/politica/2009/04/14/eleccion-tula-nueva-refineria-genera-descontento

http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2010/08/18/un-pueblo-a-cambio-de-una-refineria/ http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/06/01/ecologico-obstaculo-de-la-nueva-refineria/ http://voluntariosgreenpeacedf.blogspot.com/2010/02/un-paisaje-gris-que-enferma.html

30 | P á g i n a


final determinan la viabilidad de los cambios estructurales.

Es necesario y urgente hacer este balance, puesto que los intercambios

actuales, asignan costos irreales o falsos a los recursos naturales y productos

obtenidos de la explotación de la tierra. Es regla general que los impactos negativos

tales como la deforestación, polución, desertificación, esterilización de la tierra,

precarización de las localidades, desarticulación de ecosistemas, desapariciones de

cadenas enteras de biodiversidad, desnutrición del suelo y del ecosistema natural,

destrucción de economías locales y muchos costes más, no son ni siquiera

mínimamente incorporados al precios pagado en los procesos de producción.

Costos totales, que muchas veces rebasan los beneficios obtenidos por los países

productores o exportadores, trasladan beneficios gratuitos y profundizan al mismo

tiempo, las condiciones adversas de intercambio comercial y de recuperación

económica. De tal manera que dichos precios del intercambio no reflejan de

ninguna forma, los impactos sociales ambientales, locales, ni globales.54

La planeación estratégica e implementación de una política económica de

desarrollo sustentable, depende en gran medida de la institucionalización de su

eficacia y eficiencia; lejos de minimizar al estado, este se debe fortalecer a través

de mecanismos formales que busquen la profesionalización de los servicios

públicos, la reducción de la corrupción y la democratización. No debe olvidarse, que

el fortalecimiento de tales prácticas e instituciones va de la mano de una cultura de

libre acceso a la información y rendición de cuentas desde el ámbito estatal y

social; la cohesión social en la persecución de estos objetivos puede acelerar el

proceso. Por otro lado es fundamental en esta concepción institucional del

desarrollo, la vigilancia y suscripción justa de los contratos, materia de grandes

controversias.

Finalmente, hemos podido argumentar que el proceso de toma de decisiones

54 Por ejemplo, el petróleo que México exporta a Estados Unidos está infravalorado porque no tiene en

cuenta la contaminación producida en las zonas de extracción de bosque tropical húmedo de Tabasco y

Campeche, porque no incorpora un costo adicional a cuenta de sus efectos negativos sobre el cambio

climático global y porque menosprecia la demanda mexicana futura.

P á g i n a | 31


ha carecido de elementos de ponderación fundamentales para una implementación

de la política con mayores márgenes de certidumbre. Dichas carencias,

atrincheradas en la ideologías economicistas y deterministas o bien, detrás de

cultura de discrecionalidad que impide cambios estructurales de la función publica,

se sumara a la incertidumbre que las fallas de mercado de energéticos y las propias

turbulencias de la geopolítica regional propinaran al desarrollo del proyecto. Por

ello, la política no es sustentable y al ser incrementalista no lograra los efectos para

los cuales fue concebida.

32 | P á g i n a


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1

Censoría cívica en las contrataciones gubernamentales, un modelo de transparencia y refrendabilidad para un sistema nacional de fiscalización.

Hacia un gobierno público.

1. Introducción.

La democracia no es más que un momento transitorio de competencia por el monopolio de la representación del interés nacional (Przeworski, et al, 1998:96)

La democracia sustentable es un régimen de gobierno que requiere de estados fuertes con instituciones

con un buen desempeño y sociedades activas que construyan consensos, delimiten objetivos y

fortalezcan el estado de derecho a través de la sana dinámica de las instituciones políticas y legales

(Przeworski, et al., 1998:157-158). Esta fue una prescripción hecha hace 25 años a raíz de un profundo

estudio interdisciplinario efectuado en un gran número de democracias noveles en América Latina. Sin

embargo, hoy nos damos cuenta que la sustentabilidad de dicha democracia requiere de elementos

sistémicos constitutivos que es difícil hallar y conjugar en nuestras democracias debido a la complejidad

de sus actuales sistemas económicos, políticos y sociales con entidades, procesos, entornos y agentes

que por sus dinámicas divergentes suelen desintegrar la representación responsable del interés general.

En consecuencia la conformación de incentivos para la acción gubernamental responsable –con el

bienestar público– requiere de un diseño audaz e inteligente que considere a la fiscalización y a la

rendición de cuentas como subsistemas institucionales multifactoriales y más allá del protocolo de las

mismas instituciones, aunque sin desatender su funcionalidad.

Es en esta perspectiva que la presente obra tiene el objetivo de dilucidar a la fiscalización y a la

rendición de cuentas como sistemas vitales del gobierno democrático colocando precisamente como

soporte conceptual a la democracia, entendida como el gobierno del poder público en público (Bobbio,

1986). Público integrado por ciudadanos que regulan el poder gubernamental a través de la

institucionalización de mecanismos de información, evaluación, responsabilización y, refrendo-sanción

–rendición de cuentas– cuyo carácter democrático les distingue de las verticales medidas disciplinarias

aplicadas en las autocracias; en virtud de que la construcción de consensos debe acontecer en un

ambiente de máxima publicidad. Por ello, la rendición de cuentas permea de legitimidad al gobierno

democrático pues este depende del consenso construido con la participación cívica y activa del cuerpo

de ciudadanos y el correcto desempeño gubernamental el cual está condicionado a la canasta de bienes

2

públicos ofertada y consensuada con la sociedad. Cualidades que hacen del régimen democrático la

mejor opción en la gran mayoría de los sistemas sociales.1

Ahora bien, con la mira puesta en un sistema nacional de fiscalización y en la institucionalización de un

sistema democrático de rendición de cuentas nuestro objeto de estudio serán las características de la

oferta gubernamental de información pública a fin de analizar su utilidad como insumo para el control

ciudadano de la acción de gobierno; y a la configuración de la agenda de fiscalización de la Auditoría

Superior de la Federación –ASF–. Para lo cual será necesario presentar al amable lector un modelo

teórico que propone un análisis sistémico de la fiscalización y la rendición de cuentas que busca

describir la complejidad de estos sistemas para comprender la importancia vital de ciertos

insumos/productos –inputs/outputs, procesos y, agentes; que son contrastados empíricamente. De esta

manera se va a construir una propuesta para ejecutar mejoras específicas en los procesos sistémicos de

información pública que logren subsanar la desintegración de la fiscalización y la rendición de cuentas

(RDC); y con ello la recurrente opacidad, discrecionalidad e impunidad de la corrupción sistémica

enquistada en la esfera pública. Nuestra propuesta incluye la incorporación de la figura conceptual de la

censoría cívica en las estrategias y políticas de transparencia focalizada2 en la Administración Pública

Federal (APF) y su articulación a la agenda de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación

(ASF).

La pregunta que guiará ésta investigación es: ¿la oferta de información pública fortalece la función de

fiscalización y la política de transparencia focalizada? (específicamente en el caso de las contrataciones

en Petróleos Mexicanos). Solicito al amable lector considere el siguiente modelo que analiza a la

fiscalización y a la rendición de cuentas como procesos sistémicos.

2. Refrendabilidad, rendición de cuentas y fiscalización

México se ha constituido como una República Representativa, Democrática y Federal3 que se rige por

principios de gobierno fundados en la rectoría del Estado de derecho y del autogobierno de los

1 La participación cívica es sustantiva a la democracia representativa y ésta es un indicador de su solidez, en ello coinciden diversos autores clásicos y contemporáneos como J. J. Rosseau, James Madison, John S. Mill, Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak (Norris, 2002:311). 2 La transparencia focalizada es información socialmente útil proporcionada para reducir la corrupción, mejorar los servicios públicos y/o evitar riesgos a la salud y seguridad de la población y en algunos casos proteger los derechos civiles. Léase, Procedimiento 6.4., en Secretaría de la Función Pública (2011). 3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Titulo Segundo Capitulo I de la Soberanía Nacional y de la forma de gobierno. Artículo 40.

3

ciudadanos –soberanía popular– que implica una relación contractual entre la sociedad y el gobierno con

responsabilidades acotadas por el marco constitucional. Es en este sentido que en la actualidad la

rendición de cuentas ha cobrado gran importancia en el desarrollo de la vida institucional democrática,

la dirección del ejercicio de gobierno y el combate a la corrupción. Por tales razones concebir y

optimizar la relación entre la fiscalización y la rendición de cuentas es un reto titánico puesto que a la

histórica función de fiscalización no se le ha concedido el reconocimiento y jerarquía institucional que

se merece y porque la rendición de cuentas es un concepto flotante y en plena construcción en las

democracias. Es así que la praxis institucional y el imaginario conceptual no logran sujetarse a una

sólida estructura que dirija y consolide la legítima acción del gobierno democrático; lo que en suma

impacta negativamente a la fiscalización y a la rendición de cuentas.

El concepto accountability4 –vocablo traducido al español como rendición de cuentas– se interpreta en

un contexto de gobierno democrático como la obligación contractual del poder gubernamental de sujetar

sus actos al refrendo público. El concepto trata de explicar el conjunto de complejas relaciones

sistémicas entre ciudadanos y gobierno que dan sustento al estado democrático responsivo ante el interés

público. En dichas relaciones sobresalen los factores económico, político, jurídico y sociológico,

aspectos que no siempre logran conjuntarse de forma equilibrada en las diversas disertaciones teóricas

sobre el tema; lo cual abona a la fragmentación institucional, la desarticulación funcional entre sociedad

y gobierno y al desfase normativo en el abanico legislativo.

Según el modelo de Andreas Schedler (2004:20) la RDC está integrada por la dimensión de la

answerability, transcrito como respondibilidad o responsividad; que aquí entendemos como la

disposición del ente gubernamental a responder al interés del autogobierno democrático; y por la

dimensión del enforcement, que es la facultad que tienen distintos entes de exigir y sancionar los actos

de aquel ente gubernamental; lo cual en nuestro modelo podríamos entender como exigibilidad.

A partir de este razonamiento podemos señalar cuatro elementos fundamentales de las dimensiones de

Schedler, así que en la primera dimensión, como integrantes de la responsividad, tendríamos: 1) la

información pública y, 2) la evaluación pública del desempeño del cuerpo de gobierno. Mientras que en

la segunda, la exigibilidad, radican: 3) el fincar responsabilidades o responsabilización y, 4) el poder

4 Andreas Schedler (2004:15) apunta que la traslación en español de “rendición de cuentas no recoge a plenitud el concepto de accountability”.

4

democrático dela sanción o refrendo cívico que otorga incentivos positivos o negativos a la acción

gubernamental (Manríquez, 2011).

Es importante señalar que en este modelo las interacciones entre ciudadanos y gobierno, más allá del

contexto electoral, son vitales puesto que modifican el desarrollo de los controles gubernamentales –

horizontales–, cuya lógica institucional suele excluir la franca intervención cívica no obstante que los

procesos ciudadanos omnipresentes y capilares en la función pública desbordan los protocolos.5

La refrendabilidad, concebida como accountability en democracia, se ejerce cabalmente por una parte, a

través de mecanismos de democracia directa o semi-directa ––elecciones, plebiscito, referéndum,

consultas, auditoría social, etc. –– o por medio de los dispositivos de representación política ––

legislaturas, ejecutivos, servidores públicos––. Por la otra, a través de las entidades de control

gubernamental, sobre todo por las entidades de fiscalización superior (EFS) en materia económica y

normativa y desde luego con la acción de los entes judiciales. Por ello para concretar la refrendabilidad

son necesarios mecanismos coactivos en la acción gubernamental para lo que se requiere fortalecer al

mismo tiempo el cimiento institucional del ideal democrático y las bases jurídicas de la punibilidad ––

incentivos negativos–– y la exigibilidad del refrendo cívico ––incentivos positivos–– que se

sobrepongan al surgimiento de la corrupción y la impunidad.

Con base en esta reflexión podemos comprender que cuando un sistema de refrendabilidad es sometido

a mayores demandas de información pública se cataliza la responsividad de los entes gubernamentales

y de igual forma el proceso ciudadano de responsabilización que cobija la exigibilidadde sanciones a la

acción gubernamental y con ello se impulsa la reconfiguración de la agenda de las EFS.

Esta intervención en el proceso permitiría sanar la insuficiencia de la RDCgubernamentalpara una eficaz

fiscalización; la ineficacia de la RDC vertical-electoral,por los límites temporales para sancionar las

responsabilidades del cuerpo de gubernamental (Ackerman, 2004); y la débil vinculación de la

representación política fundada en el mandato electoral (Przeworski, 1998:17-27; Manin, 1998; y, Arato,

2002:85-103);6 por tal razón, cierta participación del ciudadano fortalecería la gestión ciudadana e

5 Por ejemplo, en el caso de la clasificación de la información la racionalidad burocrática responde al principio de máxima publicidad configurado por el devenir social y el reciente desarrollo de los derechos humanos, como en el caso específico de la madurez del derecho a la información y el de la protección de datos personales. 6En México la RDC vertical-electoral tiene severas fallas puesto que no hay relección, con lo cual se rompe la coacción del mandato, además de que el público recibe información poco útil para valorar la aptitud y el ejercicio gubernamental en la competencia electoral.

5

institucional de la información pública hacia la mejora de las políticas de transparencia focalizada; la

higiene del procesamiento de las corrientes de opinión pública7 y; fungiría como contrapeso político al

uso discrecional del poder (Manríquez, 2011).

Con nuestro modelo teórico de refrendabilidad es posible abarcar las distintas dimensiones y factores

que inciden en un sistema de accountability o de rendición de cuentas en democracia, que en la

academia suele categorizarse en tres ámbitos: gubernamental, electoral y cívico;8 y que aquí hemos de

condensar en el concepto de refrendabilidad, al incluir en esta teoría el aparato democrático que conlleva

el poder del refrendo de los ciudadanos a las acciones de gobierno bajo las distintas formas de

regulación en sus manos ––opinión pública autónoma, el voto, la política contenciosa, etc.––. Dichos

incentivos y la energía de los ciudadanos pueden ser articulados a la funcionalidad de la agenda de

fiscalización y al sistema de RDC. De forma tal que la información pública sería el insumo esencial a

partir del cual se estructuran los procesos y políticas de transparencia y fiscalización;9 sus componentes

habrían de ser: la información, evaluación, responsabilización y el refrendo o sanción.

Esto ayudaría a reinvertir el escaso capital cívico que aun sustenta prácticas vitales del tejido

democrático, ya bastante desgarrado por la corrupción impune y la desconfianza en el régimen

económico político. Para lo cual es además fundamental otorgar la obligada jerarquía a la fiscalización

superior y articularse en su conjunto con los insumos informativos que ofrece la política federal de

transparencia, la cual junto al marco normativo del derecho a la información (DAI) y de la fiscalización

deben de comprenderse como una articulación entre el poder sancionador del ciudadano –visto como

portador de incentivos positivos o negativos– y la constitución de una eficaz fiscalización de los

recursos públicos que ejerce el gobierno.

7 Giovanni Sartori (1998:69-102) apunta que en el debilitamiento del ciudadano existe la pérdida progresiva de la autonomía de la opinión pública informada objetivamente, suplida por la síntesis de la imagen y la instrumentación de los sondeos de opinión. 8Según la metáfora espacial de Guillermo O’Donnell (1998), existen tres categorías de RDC: la horizontal, que se constituye de las relaciones intra-gubernamentales de regulación y sanción y, de los controles o sanciones legales que se verifican “longitudinalmente (O’Donnell, 1998:18); la RDC vertical-electoral, la ejerce el ciudadano quien sanciona al gobierno por medio de las elecciones y; la RDC social –societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002:17-22), cuando los ciudadanos y sus colectivos a través de ciertos mecanismos, no electorales, implantan diversos costos –sean políticos, éticos o de gobernabilidad– para coaccionar la capacidad de respuesta del gobierno respecto de un asunto de interés publico. 9Se debe de entender a este sistema social como un conjunto organizado de procesos para la estructuración de interacciones definidas –sinergia– a partir del mayor suministro de información introducida que cambia el equilibrio del mismo sistema –neguentropia– (Gil-García, 2009:1-10).

6

Con este enfoque sistémico se hace una importante distinción del régimen de rendición de cuentas

democrático respecto del conjunto de prácticas disciplinarias y protocolarias ejecutadas en las

autocracias, colocando el acento en la generación de valor democrático y su función reguladora del

cuerpo gubernamental. De igual forma podemos analizar las relaciones entre la sociedad y los entes

gubernamentales con las entidades de fiscalización que son quienes sancionan el ejercicio del

presupuesto en cuyo manejo se expresa la crucial dinámica del consenso público lidiado entre los

poderes Legislativo ––representante de la soberanía popular– y Ejecutivo –representante del poder del

Estado––.

Por ello es toral entender a la fiscalización y a la rendición de cuentas como componentes vitales del

sistema democrático más allá de ser procesos técnico-administrativos. Por lo tanto es fundamental

asignar a la ASF una jerarquía a la par de los poderes de la unión, ya que realiza la función de sanidad y

nutrición del entramado institucional democrático y jurídico. En virtud de que las EFS verifican la

correcta higiene de la función pública responsable y acorde al Estado de derecho y con ello se fortalece

un ejercicio gubernamental eficiente que permite la legitimidad del gobierno.

Sin embargo bajo el régimen jurídico político actual la labor de fiscalización tiene una reducida

incidencia en la planeación del gasto público debido a que los tiempos en que se presenta la agenda de

fiscalización no coinciden con los procesos de discusión del presupuesto, ni tampoco ostenta facultades

para implantar sanciones directas al incumplimiento de normas por parte de los servidores públicos.

Además de que una agenda de fiscalización es tan solo el piso necesario para construir un gobierno

eficiente que mejora continuamente su desempeño. En este sentido la gama de auditorías que ejerce la

ASF permite entregar productos específicos para cada tipo de ejercicio gubernamental que deben de

integrarse indudablemente a todo el ciclo de diseño, planeación y ejecución del gasto público y el

presupuesto. Las auditorías de desempeño por ejemplo, permiten verificar que los recursos ejercidos en

programas se apliquen con eficiencia, eficacia, y economía, contrastados con el impacto social de los

programas según las necesidades de cierta política pública; es decir para el diseño de un presupuesto

basado en resultados. Para ello son necesarios indicadores tanto en materia de desempeño institucional

como de incidencia social.

En consecuencia se deben de integrar las funciones de los órganos internos de control de la APF y el de

las entidades de fiscalización de la ASF en un sistema nacional de fiscalizacion (SNF). En este tenor la

coordinación y subsidariedad entre los órganos estaduales de fiscalización y los de contraloría interna

7

podrían coadyuvar a evitar la duplicidad de funciones y la insuficiencia de las mismas que luego

permitan ampliar el alcance y la efectividad de la agenda de fiscalización. De ahí la importancia que

tiene el contar con una política federal de transparencia focalizada que permita la oportunidad,

imparcialidad e integralidad de la fiscalización superior; y por ello uno de los insumos iniciales para una

Ley del Sistema Nacional de Fiscalización es la creación de canales efectivos para el flujo e intercambio

de informaciónpública que integren los entornos estatales de transparencia y de fiscalización. La

aplicación de las nuevas tecnologías de información para mejorar procesos de fiscalizacion superior

sería una respuesta lógica. Por ello el capital social que los ciudadanos pueden prestar en sus ámbitos de

acción física y en las crecientes redes sociales puede auxiliar a solventar la insuficiencia de auditores, las

limitaciones normativas, temporales y presupuestales.

Es decir que el refrendo continuo de las políticas públicas y la detección ciudadana de irregularidades en

la función pública, que demandan la acción de auditorías especiales y de desempeño, vendrían a

fortalecer la integralidad de la rendición de cuentas y la fiscalización.

3. Censoría cívica, entornos de transparencia e integralidad a la fiscalización

Hacer más estrecha y sustantiva la labor de vigilancia de manera que rebase la función de denuncia y se

articule a una nueva función de censoría en la fiscalización requiere de una óptima oferta de información

pública con valor para el sistema de fiscalización y con valor democrático para la participación cívica.

Ello depende de la mejora en los canales formales de publicidad y transparencia para enraizar la cultura

del gobierno abierto ––open government–– y canalizar la energía sistémica de las expresiones de

refrendo ciudadano, como lo son ahora los “movimientos sociales” virtuales en redes sociales, lo cual

gracias a las herramientas informáticas plantea nuevos retos a la gestión de la información pública y a

los procesos de evaluación del desempeño y de mejora continua.

En este sentido cabe destacar que el Gobierno Federal ha suscrito un acuerdo multilateral llamado:

“Alianza para el Gobierno Abierto”10 ––en respuesta a la convocatoria hecha por el Presidente de los

Estados Unidos Barack Obama, para la publicación de toda información relativa a la función pública de

su gobierno, bajo el concepto del Open Government Data––. Dicho documento reconoce la necesidad de

“mejorar los servicios públicos” de la mano del ciudadano, al “aumentar la integridad pública”esdecir

articular la participación ciudadana en la función pública por medio de la transparencia focalizada que

10 Alianza para el Gobierno Abierto. Plan de Acción de México. Nueva York 20 de septiembre de 2011.

8

permita al ciudadano decidir, prevenir, actuar y mejorar los bienes públicos y la administración de “los

recursos públicos con mayor eficacia”; mejorar la rendición de cuentas corporativa y; luchar contra la

corrupción. En dicho documento de trabajo se reconocen “las grandes asimetrías” en la gestión

institucional de la información [brecha digital]. Por ello se ha planeado el “Acuerdo de interoperabilidad

y datos abiertos” como un mecanismo que permitirá “avanzar en el desarrollo de sistemas” que faciliten

la publicación de todos los datos públicos con la perspectiva del gobierno y datos abiertos.

Este Acuerdo busca “transformar la relación entre gobernantes y gobernados” con el fin de mejorar la

participación del ciudadano de manera más “informada en la elaboración de políticas públicas” y en la

gestión de servicios y bienes de mayor “calidad”. Ello “brinda la oportunidad de articular programas y

políticas ya en curso, para fortalecer el Estado de Derecho, la cultura de la rendición de cuentas, el

combate a la corrupción y, en general la mejora del desempeño institucional del gobierno”. En este

mismo plano el gobierno busca la mejora regulatoria al eliminar el exceso de disposiciones normativas y

simplificando los manuales de aplicación general en la APF (ver Tabla 1.).

Es en esta dinámica que la mejora de la oferta gubernamental de la información pública optimizaría, a

partir de la visión ciudadana, la evaluación de gestión pública y la disposición de insumos informativos

para la vigilancia cívica. De esta manera, el capital social que viene sustentando ciertos mecanismos

formales e informales de sanción de la función pública, que ya se han mencionado, puede canalizar su

energía hacia la función de la censoría cívica al disponer de una oferta de información accesible y

útilque además defomentar el aumento de los stocksy de la calidad de la misma, indudablemente

11 Dicho Plan establece los objetivos de la política gubernamental y las estrategias en materia de transparencia y rendición de cuentas, ello por medio de la Secretaría de la Función Pública y de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción.

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Manual Administrativo de Aplicación General en las materias de Transparencia y de Archivos Manual para la integración y funcionamiento de las Unidades de Enlace y Comités de Información de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administración Pública Federal


9

afectaría la agenda de fiscalización superior. Esto seríadebido a la misma incidencia de la censoría en la

demanda de información pública específica, la detección de irregularidades o anomalías en el ejercicio

de la función pública monitoreada o, por la petición de auditorías especiales realizada por los mismos

ciudadanos.

En este plano la función de los ciudadanos es la disuasión, ello al convertirse en censores del ejercicio

de la función pública a través del monitoreo de la información y la demanda de acciones específicas a

las EFS. Lo cual abonaría a desarrollarla integridad públicaentre los entes gubernamentales y los actores

sociales, además de impulsar desde la demanda ciudadana de información focalizada la

“interoperabilidad y datos abiertos.”

La mayor oferta, demanda y consumo específicos de la información pública y una mayor exigibilidad

del DAI, además de modificar las relaciones de poder entre los ciudadanos y el gobierno, vendría a

afectar desde luego las lógicas funcionales de la transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Esta

modificación obedece en gran medida al desarrollo actual de los derechos humanos fundamentales y la

profundización de las prácticas democráticas en los regímenes políticos.

Sin embargo no podemos defender con romanticismo, y en contra de la ruda realidad, la intervención

cívica en la funcionalidad de la política de transparencia y fiscalización. Es claro que existe una baja

participación ciudadana en los asuntos públicos que se perciben como ajenos. Por ejemplo, aunque los

ciudadanos sienten “indignación con una clase política y administrativa”; que no protege a los

ciudadanos de la corrupción, que “abusa de los recursos públicos”, que practica usualmente “el

soborno” y el “hermetismo en la toma de decisiones” y en este sentido es “poco transparente y no rinde

cuentas”; no hay una reacción social enérgica para solventar este malestar.12 Se debe anotar que el

entramado ideológico democrático en nuestra sociedad es frágil. La más reciente encuesta de cultura

política (Encup, 2008) reveló que uno de cada tres mexicanos está insatisfecho con la democracia; el 60

por ciento de los ciudadanos tiene “poco o nada de interés en la política” mientras que la confianza en

las instituciones es baja.

Sin embargo, aunque aquellos estudios demuestren ciertos patrones culturales de los sectores

poblacionales más representativos, es también evidente que se cuenta con un capital cívico que se

12 Comunicado de prensa presentación de los resultados del índice de percepción de la corrupción 2011, Berlín, 1 de diciembre de 2011.

10

retroalimenta en los procesos de democratización y renovación institucional. Los recientes movimientos

sociales que alimentan las redes sociales; o los que surgen en torno a la educación pública ––como el

movimiento “yo soy 132”––, la coyuntura electoral o incluso la misma participación en las elecciones

demuestran en su conjunto que a pesar de las carencias y vicios de nuestro régimen político existe un

activo sector cívico que invierte un importante caudal de energía para interactuar con los procesos

institucionales.

Es importante canalizar dicha energía y no contenerla de manera que se atrofie el accountability social y

se aísle la política contenciosa.Este capital social y energía serían muy útiles en la vigilancia del cúmulo

de las contrataciones que dentro de la actual agenda y capacidad de fiscalización es imposible abarcar.

Esta función censora de los vigilantes ciudadanos ––desde los watchdogs alos Wikileaks–– tendría un

efecto catalizador sobre el espectro de las auditorías.

Es en aquel discreto sector de ciudadanos,que aun confían en el diálogo con las instituciones, al cual se

pueden dirigir las estrategias focalizadas de transparencia y buscar allí la sinergia necesaria entre las

entidades gestoras de la misma y las EFS para lograr la articulación e integración del sistema nacional

de fiscalización. Además de que la demanda informativa de los ciudadanos censores sería un indicador

del cumplimiento de obligaciones de transparencia para ajustar la oferta en los diversos entornos de

transparencia y a la vez devendría en un insumo que configuraría la agenda de auditorías.

4. Corrupción sistémica

Aquí debe de anotarse que en el sistema político mexicano, por desdicha, la discrecionalidad es capital

en la acción gubernamental;13por tal razón priva el manejo estratégico que se le concede al empleo de la

información pública y que se traduce en la reducción o control de su flujo en busca de un orden menos

complejo –entropía–. No obstante ello es parte de la racionalidad de toda burocracia que busca

fortalecer su capacidad de ejecución al margen de la normatividad. Cabe agregar también que en tanto

los servidores públicos en la APF no dependan del directo referendo cívico gozarán de numerosas

oportunidades para abusar del poder, lo cual fortalece la corrupción sistémica ––que involucra a la alta

burocracia y a las estructuras de gobierno–– (Rose-Ackerman, 2009:26-29).14 Por ello es de suma

13Así lo ha demostrado la evidencia colectada en torno de la evaluación de la política de transparencia y de acceso a la información pública en el régimen político mexicano (Fox, Haight, Hofbauer y Sánchez, [Coords.] 2007; Salazar Ugarte, [Coord.] 2007; Sandoval, 2009 [Coord.]; y, Red por la Rendición de Cuentas, 2011). 14 Las lógicas disciplinarias de los Poderes de la Unión aun preservan parte de la lógica de la reciprocidad, es decir, la de recompensar o castigar la racionalidad de los subalternos en su carrera en la función pública.

11

importancia integrar al ciudadano y su capacidad de sancionar al servidor público y optimizar la oferta

de información pública que luego será materia fiscalizable.

Existen varios componentes y factores de la corrupción ––entendida como la indebida ruptura de un

orden para la obtención de recursos–– que derivan en su expresión sistémica. Con el fin de ilustrar

algunos de nuestro interés podemos mencionar que en un régimen gubernamental en franca

descomposición existen poderes fácticos y ocultos en donde priva una elevada capacidad discrecional

para dirigir los asuntos públicos; priva la impunidad por sobre la punibilidad; surgen cotidianamente

fallas de transparencia15y la opacidad funcional en las institucionesque anulan los esfuerzos de la

política de transparencia focalizada. En este escenario desolador la desarticulación de una contraloría

nacional interna al lado de una fiscalización austera y desintegrada de un sistema de rendición de

cuentas hace infértil un combate efectivo a la corrupción sistémica e impunidad.

La corrupción es como la inmunodeficiencia del cuerpo social en nuestra democracia, ello deprime el

estado anímico del sistema ideológico, que luego se refleja en el desprecio por la res pública. Como

prueba de ello tenemos que, según el Latino-barómetro de las Américas en el Índice de Percepción de la

Corrupción ––de Transparencia Internacional––, México ostenta la última posición de entre 34 países

evaluados de la OCDE,con una calificación de 3.0 ––en una escala de mayor a menor corrupción que va

del 0 al 10––.Este Índice analiza factores tales como “la aplicación de leyes contra la corrupción, acceso

a la información y conflictos de interés”. En este contexto no debemos olvidar los resultados de la Encup

o de la Encuesta mundial de valores que demuestran la desconfianza generalizada del ciudadano en

México hacia la esfera pública.

En este mismo plano en Petróleos Mexicanos (Pemex) podemos encontrar diversos casos de corrupción

sistémica, la cual asciende a 1,000 millones de dólares al año según declaró un funcionario al diario The

New York Times (Weiner, 2003).16

15 David Arellano (2007) califica así a todos aquellos eventos que obstaculizan la producción y acceso a la información pública que gestionan las organizaciones públicas debido a la inherente racionalidad burocrática de las mismas. 16 Existen investigaciones sobre otros casos de corrupción de “gran escala” (Rose-Ackerman, 2009:28-29) sobre el financiamiento electoral ilícito en Pemex (Córdova Vianello y Murayama Rendón, 2007); y de muchos otros casos más documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Pérez, Jorge Meléndez y Nancy Flores. Además de otros graves casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones (González-Aréchiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009 y; Manzetti, 2009).

12

Otros casos de corrupción rebasan nuestras fronteras, por ejemplo tenemos el caso de la venta de gas

licuado del lote 56 de Camisea, Perú, a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para su planta en

Manzanillo en México,con un costo de 21 mil millones de dólares con la intermediación de Repsol ––de

España––. Esta contratación se caracterizó en ambos países por la conjugación de diversos elementos

comunes en la liberalización del sector energético y el proceso de contratación gubernamental:

opacidad;discrecionalidad en torno al proceso de licitación y adjudicación; atrofia de los mecanismos de

rendición de cuentas; pasividad de la responsabilización social;complicidad de funcionarios y

exfuncionarios ––lógica de la puerta giratoria––; proceso de sobornización;17ineficiencia económica del

proyecto ––según modelo de Paretto––; inobservancia de las mejores prácticas; liberalización de activos

o actividades infravalorados del Estado (Dammert, 2009).

En otro caso, en la Corte de Distrito de Texas se descubrió una eficaz red de sobornos entre una empresa

estadounidense ––Orthofix International, a través de su filial en México Promeca, S.A. de C.V.––que

pagaba a tres empresas controladas por funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); a

las que pagaron sobornos para asegurar alrededor de 857 contratos, que significaban 60% de sus

ingresos. Esta red de corrupción funcionó por más de siete años ––entre 2003 y 2010––, y en 2008 logró

burlar los nuevos controles del comité especialpara seleccionar las ofertas ganadorasdel IMSS bajo el

sistema de licitación nacional (Otero, 2012).

En otro ejemplo, en Octubre de 2008, de 78 casos de irregularidades reportados en el Portal de

Obligaciones de Transparencia (POT), el testigo social contratado por la Secretaría de la Función

Pública (SFP) no habría denunciado supuestos hechos de corrupción; de los cuales 58 correspondían a

Pemex Exploración y Producción––los que devengaron más de 16 millones de pesos, 72.08 % del gasto

total que Pemex destina a esta función–– y cabe destacar que esto se repetía en varias de las

contrataciones gubernamentales más onerosas efectuadas por Pemex, CFE, IMSS o la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes (SCT). Por ejemplo, el arrendamiento de cuatro buque tanques en Pemex

Refinación, por 4.2 mil millones de pesos, la venta de Mexicana de Aviación, por 165.5 millones de

dólares, las compras del IMSS, (2004 y 2006), a dos familias y que son superiores a los 14 mil millones

(Flores, 2008).

17 Término acuñado por Joseph Stiglitz, ex funcionario del Banco Mundial, para describir la coacción ejercida sobre los funcionarios impulsores de procesos de liberalización económica neoliberal. Disponible en: http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto.

13

Es claro que aunque hay esfuerzos por combatir la corrupción, es común ver que los funcionarios

sucumben al poder del dinero. Existe por lo tanto la urgente necesidad de diseñar mecanismosde

disuasión y una herramienta accesible al ciudadano para la detección deopacidad, discrecionalidad y

conflictos de interés que se anticipen al surgimiento de actos de corrupción. La transparencia contractual

del gobierno es vital en este sentido. Es necesario contar con los recursos suficientes para aumentar el

espectro auditable y en especial en aquellas zonas oscuras de la APF en donde la corrupción ha sido

endémica.

5. Fiscalización superior,límites y oportunidades

La importancia de la ASF es vital en nuestro régimen democrático puesto que se encarga de fiscalizar y

aplicar el uso eficiente y legal de los recursos públicos de los ciudadanos; mientras que las contralorías

internas lo hacen respecto de los bienes asignados de las entidades a las que pertenecen. Su misión es la

siguiente:

… larevisión del origen y aplicación de los recursos públicos y del cumplimiento de los objetivos y las metas del gobierno; inducir al manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos y promover la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los tres Poderes de la Unión, los entes públicos federales autónomos, los estados y los municipios, así como los particulares cuando hagan uso de los recursos federales. […] aplicando con efectividad, consistencia y consecuencias su labor auditora de los recursos públicos.18

Un propósito fundamental de la Auditoría Superior de la Federación ha sido el impulsar y aplicar

ejercicios especiales de fiscalización y estrechar nuevos vínculos con la ciudadanía y con otros entes

fiscalizadores para fortalecer su misión. En este sentido, una de sus facultades primordiales es la

realización de Auditorías de Desempeño, Especiales, y Especiales de Desempeño. Que se aplican según

el nivel de complejidad del ejercicio auditado y bajo “diversos enfoques y procedimientos muy

específicos” en las que se analiza, entre otros aspectos, “el cumplimiento financiero y de desempeño;

para la identificación permanente de áreas de oportunidad y mejora en el Estado Federal”.19 También se

han hecho modificaciones al marco normativo que han reconfigurado el papel de la ASF, en este sentido

18 Portal de la Auditoría superior de la Federación, disponible en: www.asf.gob.mx. 19 Pueden estar relacionadas a las operaciones singulares: concesiones, permisos, licencias y cesión de derechos, programas, operaciones y procesos especiales o actos únicos de la administración pública.

14

existen adecuaciones en materia de acceso a la información, archivos administrativos, y desarrollo de

indicadores de gestión.20 Por ejemplo, corresponde al Auditor Especial de Desempeño:

“coordinar y supervisar la práctica de auditorías sobre el desempeño, especiales y especiales sobreel desempeño para evaluar la eficacia, la eficiencia, la economía, la competencia de los operadores ydiseñadores del programa, la calidad de los bienes y servicios, y la percepción de los beneficiariosusuarios […] someter a la aprobación del Auditor Superior de la Federación, los lineamientos técnicos y criterios para la realización de auditorías. […]Supervisar que en las auditorías especiales y especiales sobre el desempeño se revisen los procesos de creación, fusión, venta o desincorporación de las entidades paraestatales, concesión de servicios públicos federales y de apoyo para saneamiento financiero, se constate el cumplimiento de la legislación aplicable y que las acciones resulten rentables en términos financieros ysocio-económicos” (DOF, 2009).21

Mientras que la Dirección General de Auditorias Especialestiene el objetivode:

“evaluar mediante auditorías especiales y especiales sobre el desempeño a los poderes de la unión yEntes públicos federales en términos de la congruencia, eficacia, eficiencia, economía, competencia de losDiseñadores y operadores de los programas, calidad del bien o servicio y la satisfacción del beneficiarioUsuario, y sus efectos en las condiciones sociales, económicas, ambientales de la actuación de laAdministración pública y de los resultados obtenidos […] como son las desincorporaciones, constituciones, concesiones, permisos, licencias y cesión de derechos, apoyos para saneamiento financiero, otorgamiento de transferencias, subsidios y problemas estructurales […] Funciones:Coordinar la elaboración del proyecto del programa anual de auditorías para la fiscalización de la cuenta pública de los poderes de la unión y entes públicos federales” (DOF, 2009).22

Es así que la ASF cuenta con nuevas facultades para implementar una agenda propia de auditorías para

evaluar la cabalidad de los objetivos de los programas públicos aplicables a los poderes de la unión. No

obstante, por otro lado persisten deficiencias primordiales que las impiden, como viene siendo la falta

misma de indicadores que permitan realizar dicha actividad técnica; para lo cual son necesarios datos,

fuentes estadísticas, metodologías para sistematizarles, y sobre todo la pertinencia de objetivos y metas

en el marco de una adecuada planeación estratégica (Portal, 2009:14-18). Este es el tipo de información

ausente que debiera ser dispuesta al público de forma obligada por las entidades públicas.

La debilidad que acusa la fiscalización superior la podemos relacionar con los límites presupuestales,

técnicos, humanos, políticos y jerárquicos para auditar el vasto espectro de las contrataciones en la APF

y en los demás poderes. La fortaleza de la ASF queda demostrada con su capacidad de recuperación de

recursos, que hasta el 31 de diciembre de 2011 rebasaban los 56 mil millones de pesos, 6 mil millones

tan solo en el reciente ejercicio de 2010 (CVASF, 2012a:23).

20Las reformas constitucionales a los artículos 73, 74, 79, 116, 122, 134 de la CPEUM y 6º Constitucional en materia de transparencia y rendición de cuentas, mandatan nuevas garantías y obligaciones en materia de información y acceso a la información. 21 Artículo 88 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y Artículos 7 y 9 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación 22 Artículos 14 y 23 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

15

Aquí cabe recalcar que la fiscalización puede preciarse

como efectiva y eficiente en la medida que guarda el

presupuesto que ejerce y la cantidad de recursos que

recupera (ver Tabla 2.). La probidad técnica, eficiencia y,

eficacia de la ASF no está en tela de juicio, el desafío es

más bien político, legislativo y, burocrático; ya que no

existe un férrea voluntad,entre los propios protagonistas,

para legislar, transparentar y someter el propio ejercicio de

la función pública a los requerimientos de un sistema

nacional de fiscalización y rendición de cuentas. Es

necesario un sistema de incentivos externo que articule esta demanda con suficiente energía. La censoría

cívica podría hacerlo.

6. Estado del acceso a la información pública en la APF

La importancia de la información pública radica en el poder estructurador que ostenta en todo sistema

social. Su preponderancia en un sistema de fiscalización y rendición de cuentas es fundamental.

Informar ––del latín informāre–– significa “perfeccionar, sustanciar, dictaminar o dar forma” (RAE,

2012). Información pública no puede ser menos que sustanciar y tener conocimiento preciso de la cosa

pública. El marco normativo la define como “toda aquella [información] contenida en los documentos

que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”.23

En consecuencia, es necesario caracterizar adecuadamente el estado actual de la política de transparencia

y problematizar los obstáculos al libre flujo de la información pública como limitaciones propias a la

transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Ello nos permitiría concebir soluciones efectivas en

el combate a la corrupción y de desintegración de las funciones de fiscalización y rendición de cuentas.

Aquí hay que anotar algo importante: la existencia de un enorme caudal de información pública no

garantiza insumos adecuados para que el ciudadano tenga un conocimiento puntual de la cosa pública.

23 Según el artículo 3º, fr. V, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ––LFTAIPG––, 2006.

Tabla 2. Resumen de las recuperaciones obtenidas por la ASF, datos al 31 de diciembre de 2011. Cuenta publica Millones de pesos

Total 56,374.1

2010* 6,351.1

Subtotal 50,023.0

2009 10,399.3

2008 7,974.0

2007 5,174.8

2001-2006 26,474.9 * Recuperaciones operadas en el transcurso de 2010. Basado en: CVASF (2012a:23).

16

Incluso podría suceder todo lo contrario, exceso de información frívola para ocultar información útil.

Por ello es importante analizar el estado actual de la política de transparencia. Enseguida presentamos

algunos datos estadísticos y ciertos hallazgos en torno a la política federal de transparencia y respecto de

la dinámica y el estado que guarda el acceso a la información en relación a la oferta y demanda de

información pública. Los datos que a continuación se muestran recogen el estado que al respecto

guardan 279 entidades y dependencias de la APF, y que han sido registrados por el Instituto Federal de

Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos (IFAI).

El tratamiento de los datos hallados nos permitirá descubrir que existen ciertas entidades cuya

interactividad con el ciudadano es sobresaliente, lo cual demuestra cierta correlación entre la escala de la

demanda de información pública en los diferentes entornos de transparencia, la capacidad de respuesta,

los índices de negación de información, los tópicos de la cosa pública más demandados y otras

correlaciones con las entidades que tienen mayor número de señalamientos en los ejercicios de

fiscalización de la ASF.

Gráfica 1. Las 10 Dependencias o Entidades con mayor número de consultas al Portal de Obligaciones de Transparencia Del 15 de febrero de 2007 al 02 de agosto de 2012

Fuente Estadísticas del IFAI.

17

Iniciemos con los datos contenidos en la Gráfica 1, en ésta

podemos observar las entidades que reciben un mayor

número de consultas (el IMSS o Pemex, por ejemplo), así

como los tópicos más consultados, de acuerdo al artículo 7

de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), algunos

de los tópicos más consultados son los que refieren

información sobre contrataciones, sueldos y directorios.

En la Gráfica 2, podemos observar que la distribución de las

consultas al POT, en el periodo 2007 a 2012, demuestran

que el interés de los ciudadanos se concentra en obtener

información sobre los funcionarios públicos: ¿Quienes son?,

30.5%, ¿Cuanto ganan?, 13.4%; y todo lo relativo a las

contrataciones: 20.9%, y concesiones 6.3%, que abarcan en conjunto un 27% de lo que es más

consultado.

En la Gráfica 3, se distinguen con claridad las 20 entidades de la APF con mayor número de solicitudes

de información, y enseguida se pondera el índice que a cada una corresponde en relación al número total

de solicitudes. Como podemos ver, solo 20 entidades concentran el 55% del total de solicitudes que se

generan en las 279 entidades de la APF.Lo que implica que la dinámica del sistema y de la política de

transparencia tiene una importante causalidad en esta porción de entidades. Destaca la presencia del

IMSS, Pemex, Pemex Refinación (PR) y la CFE por ser a la vez entidades que son señaladas con

frecuencia por la Auditoría en casos de irregularidades o anomalías. Además de severos casos de

corrupción ventilados por la prensa.

Enseguida en la Tabla 3, podemos ver la cantidad de respuestas inconclusas debido a los costos de la

información o por la falta de respuesta del ciudadano a un requerimiento adicional de información, que

suman 88,670 casos. Además se presenta el número de Recursos de acceso a la información.

En la Gráfica 4, se entrega la relación que existe entre el total de respuestas terminales, por cada una de

las 20 entidades de las ASF, y el índice de respuestas negativas en relación a las respuestas terminales.

Como se puede apreciar, el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes tiene un elevado índice

de negación de información. Nuevamente el IMSS, CFE, Pemex y PEP son señalados como parte de las

20 entidades que más respuestas negativas ostentan.

Gráfica 2. Distribución de consultas al Portal de Obligaciones de Transparencia: Febrero 15, 2007 a Julio 05, 2012

Elaboración propia, con base en los datos de las Estadisticas del IFAI.

30.50%

20.90%13.40% 13.30%

6.30%

Portal de Obligaciones de Transparencia por Fracción del

III. El directorio de servidores públicos

XIII. Las contrataciones

IV. La remuneración mensual por puesto

I. Su estructura orgánica

XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones

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ONAGUA13,671

2%

SEDENA12,726

2%

SER10,943

2%

SE11,668

2%

IFAI11,087

2%

EMEX0,9832%

al número

19

comportamiento de ciertas entidades representativas de la APF en el periodo del año 2003 a Julio de

2012.

Se han elegido estas entidades debido a varias razones: que presentan una mayor incidencia en las

distintas mediciones; en términos del monto presupuestal que se les destina (Ver Tabla 5); por la

proporción que guardan en las mediciones con respecto del resto de entidades registradas y; por ser

señaladas por la acción auditora de la ASF.

Gráfica 4. Porcentaje de respuestas negativas respecto al total de respuestas terminales

Elaboración propia, con base en datos de las Estadísticas del IFAI.

26.423.0

16.89.2

7.97.5

7.16.5

6.14.4

4.03.3

3.02.7

2.42.32.32.22.01.7

Servicio de Administración y Enajenación de BienesBanco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.

Servicio de Administración TributariaProcuraduría Federal de Protección al Ambiente

Procuraduría General de la RepúblicaComisión Nacional Bancaria y De ValoresComisión Federal de Telecomunicaciones

Secretaría de la Función PúblicaPolicía Federal, antes Policía Federal Preventiva

Secretaría de Relaciones ExterioresPemex Exploración y Producción

Comisión Nacional del AguaPetróleos Mexicanos (Corporativo)

Comisión Federal de ElectricidadSecretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de la Defensa NacionalInstituto Mexicano del Seguro Social

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos NaturalesSecretaría de Gobernación

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Tabla 6. Programable Presupuesto Aprobado Entidades sujetas a control presupuestario directo: Presupuesto Aprobado Total: 1,280,234,217,536 Petróleos Mexicanos (Consolidado) 442,485,386,919 Instituto Mexicano del Seguro Social 394,492,697,982 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 141,452,104,610 Comisión Federal de Electricidad 253,820,046,811 Fuente: DOF (2012)

20

Tabla 6. Detalles de la dinámica de acceso a la información pública en algunas entidades de la APF a través de la oferta y demanda de información pública gubernamental. Registros del año 2003 a Julio de 2012.

Medición Entidad

IMSS PEMEX PEP PR Total APF

Total de consultas al Portal de Obligaciones de Transparencia (ODT) 2,261,228 1,356,946 567,672 528,826 58,929,21

2 Consolidado de Solicitudes de información pública y corrección de datos 137,285 11,772 8,034 6,096 803,464

Porcentaje por entidad, del número de Solicitudes de información pública en relación con el total de dichas Solicitudes en la APF

7.89 1.6 1.2 0.9 100

Solicitudes de información pública como porcentaje del total de consultas realizadas vía portal de ODT 6.07 0.87 1.42 1.15 1.36

Solicitudes de Información Pública 52,559 10,983 7,738 5,693 665,965

Solicitudes de acceso y corrección de datos personales 84,726 789 296 403 137,499

Solicitudes con respuesta terminal 120,560 10,542 7,450 5,587 704,099 Escenario anual para 2012, según el promedio diario de solicitudes ingresadas hasta Julio de 2012 35,950 1,786 1,156 624 134,395

Porcentaje de Solicitudes concluidas por falta de pago o de respuesta al requerimiento de información adicional al 10.28 8.72 9 ---- 12.59

Porcentaje de Solicitudes con respuesta terminal 87.82 89.55 92.73 91.65 87.63 Porcentaje de respuestas negativas respecto al total de respuestas terminales 2.26 2.97 4.04 ---- ----

Elaboración propia, con base en datos de las Estadísticas del IFAI.

7. Hallazgos

Como podremos verificar existen correlaciones entre la oferta y la demanda de información que se

concentra en ciertas entidades de la APF y que muestran el camino a seguir en la implementación de

estrategias, agendas y políticas de transparencia y; de ajustes en el sistema de fiscalización.

Podemos reflexionar, a través de este acercamiento, en importantes correlaciones y contrastes: 1) en el

espectro de entidades y dependencias de la APF existen zonas en las que hay una mayor interactividad

entre ciudadano y el entorno gubernamental de acceso a la información. Esta es una ventana

deoportunidad. 2) Las características del estado de transparencia o de opacidad que guardan en lo

particular cada una de las dependencias se puede apreciar con un análisis estadístico de los registros que

dispone el IFAI, por ello serán necesarios más datos e indicadores. 3) Existen temas sensibles en la

demanda ciudadana de información pública: contrataciones, sueldos, responsables; que son tópicos a

incluir en un programa de transparencia focalizada. 4) Existe un gran porcentaje de respuestas negativas

a solicitudes de información pública o de solicitudes inconclusas por causa de los costos de información

o de la incapacidad del ciudadano para responder a los requerimientos específicos de información del

21

ente público, aunados a un considerable número de recursos de revisión; ello señala que existen altos

costos en la oferta “gratuita” de la información pública que escalan de forma gradual en cuanto el

ciudadano o una entidad pública requieren más información. 5) Coinciden ciertas entidades de la ASF

con una dinámica negativa en la disposición de información al ciudadano con las entidades que son

objeto de los señalamientos de anomalías hechos por la ASF.

8. Caso de estudio: Monitoreo a las compras gubernamentales en Pemex

Ahora bien, una vez hechos los hallazgos sobre el estado del acceso a la información en las entidades de

la APF será necesario observar la existencia de alguna correlación con el estado de resultados de la

acción auditora de la ASF sobre las mismas entidades.

Con este objetivo y para seleccionar nuestra unidad de observación procedimos a verificar en el portal

del IFAI un ejercicio de búsqueda y registro de la cantidad demandada de solicitudes de información

sobre temas específicos a entidades de la APF para inspeccionar en que medida el registro de las

demandasespecíficas de información coincidía con los registros de las demandas de información

observadas en los datos estadísticos del IFAI que analizamos y graficamos anteriormente.

A partir de ello, decidimos que se iban a registrar las demandas de información sobre requerimientos de

contratos y el soporte documental desu proceso de adjudicación y toma de decisiones. Esto nos

permitiría ver a “vuelo de pájaro” de qué forma el ciudadano busca la información de su interés. Para

determinar luego qué entidad sería observada con mayor detalle.

Así se inició una discreta observación de la información demandada en los entornos de transparencia.

Esto se desarrollo en el Portal del IFAI usando el menú de búsqueda avanzada. Así fue que se

registraron las demandas específicas de información sobre contrataciones, toma de decisiones y soporte

documental de los mismos. Al realizar una búsqueda avanzada sobre lo que los ciudadanos demandan

para obtener información sobre los procesos que justifican la adjudicación de contratos, optamos por

iniciar nuestra búsqueda por medio de la palabra clave: “dictámenes”; la cual arrojó 2960 resultados

distribuidos de la siguiente forma: IMSS: 447 (15,1%); PEP: 55 (1,85%); PR 33 (1,11%); Pemex: 21

(%); PGPB: 7 (%); PP5 (%). Fue así que el IMSS y Pemex concentraron 563 solicitudes (19% del total).

Luego utilizamos la palabra clave “fallos” que arrojó 9803 resultados distribuidos así: IMSS, 860

(8,77%); Pemex: 62 (0,6%); PEP, 389 (3,96%); PR, 354; Pemex Gas y Petroquímica Básica PGPB, 47

PP, 45. IMSS y Pemex concentraron 1757 solicitudes (17,92%)

22

Al usar la palabra clave “contratos” se obtuvieron 27715 resultados; distribuidos así: IMSS, 2501

(9,02%); PEP, 999 (3,6%), (solo en el año 2010 hubo 222 solicitudes); Pemex,579 (2,08%); PR, 550

(1,98%); PGPB, 216; Pemex Petroquímica (PQ), 112. El IMSS y Pemex concentraron 4957 solicitudes

(17,88%).

Este breve ejercicio nos permitió confirmar que el IMSS y Pemex concentran buena parte de las

demandas de información sobre temas específicos relacionados con las contrataciones gubernamentales.

Luego de ponderar el peso que tiene el IMSS y Pemex en el ejercicio presupuestal de 2011 y de analizar

la dinámica de la oferta y demanda de información observada en los dos estudios aplicados ––a los datos

estadísticos delIFAI y en las búsquedasconducidas en el portal del IFAI–– se optó por examinar a detalle

la oferta de información pública dispuesta por Pemex Exploración y Producción ––quien ejerce la mayor

parte del presupuesto asignado al corporativo Pemex24–– en los procesos de contratación; y así buscar

posibles relaciones con los resultados señalados por la fiscalización superior, mismos que a continuación

presentamos.

Según los resultados de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2010, la Comisión de Vigilancia de la

Auditoría Superior de la Federación (CVASF) destacó a las entidades de la APF con mayor número de

observaciones-acciones entre las que se encuentra Pemex Refinación con 97-157; y Pemex Exploración

y Producción con 92-120. Asimismo en Pemex Refinación se realizaron 12 auditorías de inversión

física, “4 con dictamen negativo y una auditoría de desempeño con dictamen con Salvedad”. […] y con

dictámenes negativos Pemex Refinación con 9 y, Pemex Exploración con 6 (CVASF, 2012a:18-23).

También señaló la ASF que hubo un gran número de incumplimientos, “11 mil 078 inobservancias de

los ordenamientos legales”, “4 mil 662 inobservancias a la CPEUM (42.1%)”; 354 a la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, LAASSP; 276 al Reglamento de la

LAASSP (2.5%); 238 a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, LOPSRM;

y 170 al Reglamento de la LOPSRM (1.5%). El sector Energía fue uno de los que presentó mayor

cantidad de inobservancias de los ordenamientos legales con 933; y con inobservancias de los

24 La importancia de Pemex no tiene precedentes, cabe recalcar que los ingresos petroleros en promedio han representado durante los últimos 12 años alrededor de un tercio del total de los ingresos del Sector Público Presupuestario. En este tenor, el presupuesto aprobado para el pasado 2011 alcanzó un monto de $,485,386,919 (DOF, 2012:109).

23

Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental con 31(CVASF, 2012a:24-26). “Pemex es uno de

los entes con mayor número de auditorías y de resultados negativos.” (CVASF, 2012b:199).25

En el mismo documento se señala que es extraño que en Pemex, dado el nivel de irregularidades que

presenta, tan solo se haya establecido una Denuncia de Hechos. Lo cual podría ser un indicio de que no

se abarcan las zonas de riesgo, o bien que no hay incentivos para los denunciantes internos ––

whistleblowers––. De allí que sea necesaria la participación de vigilantes externos que no sean

presionados por la relación de subordinación, ni coaccionados por el dinero y que puedan verificar con

imparcialidad la legalidad de las dichas operaciones o en todo caso establecer una Denuncia de Hechos o

solicitar una auditoría.

En este sentido existen firmes razones para analizar la política de transparencia y el desempeño de

Pemex, en virtud de que dicha dependencia se encuentra constantemente señalada por la ASF como una

entidad que padece de enormes anomalías y corrupción sistémica. Si aunamos a este razonamiento la

dinámica negativa que se caracterizó en el análisis estadístico en su política de acceso a la información,

nos parece entonces lógico el estudiar las correlaciones que existen entre las anomalías detectadas por la

fiscalización y la opacidad que aun permea en ciertos procesos de contratación y oferta de información

pública para ese fin.

Para este nuevo análisis empírico se eligió observar la oferta de información pública que PEP dispone al

ciudadano a través de las respuestas que el ente otorgare a lasolicitud expresa de copias de los contratos

celebrados por PEP y que el ciudadano habría demandado. Por cuestiones de espacio se omite la primera

fase de la investigación, la cual consistió en el acopio de la información ya referida pero a través de la

consulta directa de la oferta informativa que PEP coloca en el portal de CompraNet. Solo habremos de

referir que se monitorearon alrededor de 60 procesos de contratación y que debido a que no se hallaren

disponibles copias de los contratos, ni datos útiles para comprobar la regularidad del proceso de

contratación, se demandó directamente la información de nuestro interés por medio de solicitudes de

información a PEP.

25 “De igual manera, se propone la comparecencia ante esta Comisión, del Secretario de Energía, del Director General de PEMEX acompañado del Director de PEMEX PEP y del Director de PEMEX Refinación, así como del Director de la Comisión Federal de Electricidad” (CVASF, 2012b:223)

24

Para la investigación se recopiló una muestra de 60 contratos suscritos por PEP para obra pública y

adquisiciones obtenidos a través de solicitudes de información entre el año 2009 y 2010 los cuales están

disponibles en el portal del IFAI. En la muestra se eligieron contratos adjudicados por licitación pública,

invitación a tres personas y,adjudicación directa. Asimismo se solicitaron 60 Fallos o soportes

documentales que demostraran la regularidad del proceso de adjudicación de tales contratos.

Una vez que se sistematizaron las 120 respuestas que diera PEP a las solicitudes de información se

obtuvieron hallazgos importantes que a continuación se describen. Los contratos que PEP ha estado

celebrando bajo el régimen de licitación publica enmarcado en la LAASSP y la LOPSRM, no son

publicados, ello a pesar de: 1) no haber restricciones normativas para hacerlo, 2) son soportes

documentales sobre los cuales existe una gran demanda ciudadana, 3) demanda de información que debe

ser suplida ya que esta garantizada por la misma Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental (LFTAIPG), 4) pese a que existen lineamientos para ser publicados en versiones

públicas y, 5) no obstante que algunos contienen información útil sobre relaciones jurídicas que afectan

directamente a ciudadanos afectados por el desarrollo de obras y trabajos de PEP.

Respecto del análisis de la oferta de la información otorgada por PEP, tenemos que: 1) la entrega de los

contratos por medio electrónico impone un proceso discrecional de oferta de información pública; 2) el

formato electrónico en el que se oferta la información ––imagen–– impide un uso oportuno y por tanto

útil; 3) la información puntual del objeto del contrato no es del todo clara o incluso hay casos en las que

esta no aparece;26 4) en la información de las versiones públicas de los contratos, se registró cierta

disparidad en los contenidos que integraban el soporte documental del contrato y en cuanto a la

información presentada en las mismas; 5) en la mitad de los casos (ver Tabla 7) se dispuso el clausulado

del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10, del IFAI; 6) los contratos que

se adjudican por licitación pública contienen más información que aquellos que se adjudican por

invitación a tres personas o por adjudicación directa, lo que implica una doble carga de discrecionalidad

en este tipo de contrataciones y su oferta informativa.

En cuanto a la recepción del soporte documental de los Fallos, en ningún caso se recibió dicho soporte.

Debido a la persistencia de carencias en la información, fue necesario iniciar recursos de revisión ante el

26 Como en el contrato número 425029865, de la licitación restringida, vía invitación a tres personas, número 18575062-0044-09, cuya información del objeto del contrato aparece en Compra Net como “obras no codificadas” y que en la versión del contrato entregado por PEP aparece abreviado.

25

IFAI. Tal proceso encarece el acceso a la información, el cual llega a ser posible después de muchos

meses de interacción y espera. Esta fase de la investigación arroja resultados muy importantes que por el

momento rebasan el objeto de este estudio.

Es además motivo de preocupación el costo de la información pública en términos económicos, de

tiempo, de conocimientos técnicos, de inversión de recursos públicos, e institucionales. Incluso desde el

momento de iniciar una consulta o una solicitud de información el ciudadano debe de hacer una

inversión, con la cual pocos están dotados. Los costos aumentan a medida que avanza la interacción

entre el ciudadano que demanda información específica y el ente gestor de la misma ––que en principio

debiera ser pública––.

9. Conclusiones.

La oferta de información pública en los contratos que PEP entrega al ciudadano refleja en cierta medida

la dinámica negativa que acusa el estado de su política de transparencia –elevado índice de negación a

respuestas, solicitudes inconclusas por falta de pago o de respuesta a requerimiento–. Estas

características de la oferta de información de PEP podrían tener alguna relación con el tipo de

irregularidades y anomalías frecuentemente detectados por la ASF. Cabe señalar, por ejemplo, que la

opacidad en los procesos de contratación puede ser la antesala de la corrupción. Llama la atención en

nuestra investigación que en variosprocesos de licitación monitoreados no había ningún desarrollo de

competencia entre licitantes, en virtud de que solo se presentaba una empresa a concursar. Este fue el

caso de los contratos que PEP otorgó para comprar gasolina, servicios de mantenimiento de

automotores, y otros más.

Tabla 7. Indicadores del acceso a la información y del soporte documental dispuestos por PEP a través de Solicitud de Información (vía Infomex).

Información y soporte documental dispuestos por medio de Solicitud de Información

Modalidad del proceso de contratación (se indica el tamaño de la muestra) Muestra total Indicador

general de la muestra

Licitación pública (32 contratos).

Invitación a cuando menos tres personas

(19 contratos)

Adjudicación directa (9 contratos)

60 contratos

Medición No(x), Si (√) Medición Medición Medición

X √ % X %√ X √ % X %√ X √ % X %√ √ %√

Contrato completo con Anexos 14 18 43.8 56.2 9 10 47.4 52.6 7 2 77.8 22.2 30 50

Soporte documental del proceso decisorio del Fallo

32 0 100 0 19 0 100 0 9 0 100 0 0 0


26

Para verificar que las contrataciones estén apegadas a derecho es vital ofertar más información útil y

estratégica en sus distintas etapas y procedimientos, principalmente en aquellos adjudicados por

excepción a la licitación pública, que es donde se acusa mayor opacidad y riesgo.

En virtud de ello, la vigilancia a través de la política de transparencia y de los dispositivos de acceso

ciudadano a la información útil, son vitales para verificar la cabalidad de las obligaciones de

transparenciacomo insumo neural de un sistema colaborativo e integral de fiscalización y de rendición

de cuentas.

10. Propuesta: censoría cívica, opacidad cero y gobierno público

El acceso a la información pública en los contratos implica grandes ventajas para reducir la capacidad

discrecional de los funcionarios, disuadir el conflicto de intereses y la corrupción. La licitación pública –

–convocatoria y subasta públicas–– son un freno efectivo a los procesos de adjudicación discrecional

que encubren una gama de anomalías. Entre las que destacan las condiciones de negociación desigual; la

asimetría de información y el conflicto de intereses.

La transparencia contractual permite el escrutinio por parte de la sociedad civil y entidades de

fiscalización superior sobre aquellos contratos que afectan la relación jurídica y patrimonial de los

ciudadanos. Algunos beneficios adicionales serían:

• Gestión gubernamental responsable de los recursos finitos al informar a la sociedad de la relación precio-venta.

• Convenir la protección del medio ambiente, tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra y sus recursos;

• Transparentar recaudación fiscal. • Fortalecer la confianza institucional. • Mayor certidumbre jurídica en los procesos de contratación para inversores y contratistas. • Reducir conflictos entre poderes constitucionales por desbalances. • Mejorar condiciones de negociación del gobierno y de los stakeholders. • Generar incentivos para mejorar la calidad de la contratación. • Otorgar mejores condiciones para el monitoreo social tras la implementación de los

contratos.

Ahora bien, el estudio nos ha permitido comprobar posibles correlaciones que nos señalan la ruta donde

convergerían efectivas políticas de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas; puesto que hemos

visto que en los cuadrantes en donde hay opacidad y negación de información también coinciden

irregularidades y corrupción sistémica. En este sentido la oportuna producción de información útil al

27

ciudadano sería un factor coadyuvante en la integración de un público vigilante. Dicho público sería un

factor de disuasión, la cual podría ser fortalecida con esquemas de censoría cívica en los procesos de

contratación. Para ello los ciudadanos necesitan tener acceso a una gran variedad de soportes

documentales que contienen la información puntual que es insumo de la censoría cívica y el refrendo de

la función publica. Este insumo brinda una invaluable oportunidad la ciudadano común para concretar la

vigilancia social, la evaluación y el refrendo ciudadano del ejercicio de la función publica de los

diversos entes de gobierno.

En este sentido, la censoria cívica puede integrarse plenamente a un sistema de fiscalización y rendición

de cuentas primeramente ampliando la oferta gubernamental de información pública en esquemas de

transparencia focalizada ––o bien entendidos como cero opacidad–– ubicados precisamente en aquellas

entidades que han sido identificadas como zonas de gran riesgo: IMSS, Pemex, CFE, SEP, etc. La

implementación de políticas en este sector de riesgo tendría un alto impacto en el espectro de entidades

de la APF, ya sea en términos económicos o de población objetivo.

Con estas premisas como base pueden considerarse como objetivos generales para la censoría cívica

integrada a los entornos de transparenciael mejorar las condiciones de acceso a la información;

optimizar la producción de los diversos soportes y vehículos de la información pública; y verificar la

utilidad y efectividad de la información pública dispuesta como insumo de la rendición de cuentas. Pero

lo más importante sería el crear entornos o plataformas de transparencia idóneas para la integralidad de

los ciudadanos a las labores de fiscalización; y en donde no se tolere la opacidad.

Como se ha demostrado, existe un sector cívico que dialoga con las instituciones y que cuenta con la

energía suficiente para fortalecer las labores de vigilancia, prevención del delito y configuración de la

agenda de fiscalización. Ahora corresponde a los diseñadores y decisores colocar al ciudadano al interior

mismo de la función pública por medio de plataformas de gestión de procesos ––o de tipo BPM–– que

permitirían ejecutar, a cualquier ciudadano interesado, funciones de vigilancia según su nivel expertise.

Ahora bien, es fundamental que el gobierno modifique la cultura de opacidad y discrecionalidad

capitales y se dirija hacia un gobierno abierto con enfoque público, es decir, con una mayor intervención

de los sectores ciudadanos y de su capacidad de refrendo.

A continuación se sugieren ciertas líneas de acción y optimización que dan detalle de los objetivos antes

descritos:

28

1. Mejorar las condiciones de la oferta de información al publico:

a. Otorgar información inteligible para cualquier público, a fin de evitar barreras cognitivas.

Para evitar que la labor de vigilancia se reduzca a un asunto de expertos.

b. Que los procedimientos de acceso redunden en oportunidades y no en obstáculos para el

acceso de cualquier ciudadano no cualificado en estas labores.

c. Tutorial ciudadano en POT. Podrían indicarse líneas guía para optimizar el proceso de

consulta respuesta y así reducir los tiempos de espera.27

d. Mejorar la accesibilidad en los portales de transparencia.

i. La interfase gráfica debe ser más amigable.

ii. Mejorar la funcionalidad de los complementos (por ejemplo en la página de

CompraNet, el uso de la aplicación en Java complica el acceso).

iii. Disponer enlaces a los marcos normativos, criterios y lineamientos aplicables al

proceso en los mismos portales de transparencia.

2. Optimizar la producción de los diversos soportes y vehículos de la información publica:

a. Producir el soporte documental adecuado para su óptimo manejo acorde a las reservas de

Ley.

b. Brindar la información en formatos de lectura y revisión de textos accesibles e

inteligibles.

c. Publicar el soporte documental de los contratos y de los fallos, por ser elementos básicos

para poder valorar el proceso de contratación así como las condiciones económicas,

fiscales, sociales, laborales y ambientales específicas; y en consecuencia valorar la

implementación de los mismos.

d. Homogenizar y verificar el cumplimiento de los criterios de entrega de información que

se incluye en las versiones públicas.

e. Publicar en los procesos de licitación: el padrón de concursantes, de los testigos sociales,

de los apoderados legales, y de aquellos protagonistas involucrados que puedan

establecer entre sí, o por intermediación alguna, relaciones de interés.

27 Los portales de transparencia deberían de llevar al ciudadano común paso a paso a través de diversos niveles de especificidad por medio de baterías de preguntas guías referenciadas a los tópicos que se solicitan con mayor frecuencia. Esto permitiría organizar y optimizar de mejor manera tanto la disposición de la información publica más solicitada como los tiempos de respuesta que se emplean.

29

f. Dar cumplimiento al Criterio 20-10 respecto de la entrega de información completa en

contratos (en ocasiones solo se recibe la carátula o clausulado del contrato y no se

incluyen anexos).

g. Disponer del anexo de “análisis de precios unitarios”, en virtud de que como lo establece

el Criterio 017/10.

h. Cumplimiento del protocolo de reservas de información acorde a los Lineamientos para

la Versiones Públicas.

i. Ampliar el alcance de la transparencia en contratos hacia el “catalogo de conceptos”.

j. Reducir los costos de producción y entrega de información.

k. Evitar el uso de impresiones en papel y dar preferencia al uso de archivos electrónicos.

3. Verificar la efectiva disposición de la información pública dispuesta por las entidades de

enlace con los ciudadanos:

a. Monitoreos de la calidad de los procesos de acceso a la información

b. Implementarse evaluaciones e indicadores respecto de la utilidad de la misma para el

ciudadano.

11. Reflexión final

La democracia es un sistema de incentivos para la representación política responsable con el interés

público, que es consensuado a través de instituciones y el juego político.La accountability construye

la gobernabilidad democrática con metas en el ejercicio eficiente y fiscalizado de los recursos para

un desarrollo económico en equidad.La gestión de la información pública debe dirigirse hacia el

enfoque del gobierno abierto y público. Para ello los usuarios deben contar con la infraestrcutura de

insumos adecuada para apropiarse de diversos controles democraticos y crear una estructura de

incentivos. Si se logra integrar este sistema de incentivos nuestra fiscalizacion será aun más efectiva.

30

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Weiner, Tim. (2003).“Corruption and Waste Bleed Mexico's Oil Lifeline”.En Periódico The New York Times. Enero 21 de 2003. Estados Unidos.Disponible en línea http://www.nytimes.com/2003/01/21/world/corruption-and-waste-bleed-mexico-s-oil-lifeline.html, consultado el 23 de diciembre de 2010.

12. Otras fuentes

Diccionarios de la Real Academia Española. (RAE).

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y Artículos 7 y 9 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) (2006).

Reglamento interior de la Auditoría Superior de la Federación.

Transparencia Internacional. (2011). Índice de Percepción de la Corrupción.

www.asf.gob.mx.

IFAI, (s/a). Estadísticas. Disponible en: www://ifai.org.mx

http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto.

33

Anexos

Gráfica 5 Solicitudes concluidas por falta de pago o de respuesta al requerimiento de información adicional 2003-Julio de 2012

93.17

92.65

92.45

91.59

89.55

89.48

87.82

87.62

87.06

87.01

84.89

84.38

83.82

83.71

84.04

82.90

82.86

79.12

78.71

77.77

5.85

6.40

6.91

7.27

8.72

9.19

10.28

11.22

11.44

11.95

13.99

14.72

14.94

15.09

15.37

15.81

15.99

18.83

20.17

20.40

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Presidencia de la República

Instituto Federal de Acceso a la Información y …

Secretaría de Economía

Petróleos Mexicanos (Corporativo)

Comisión Nacional del Agua

Instituto Mexicano del Seguro Social

Secretaría de la Defensa Nacional

Procuraduría General de la República

Servicio de Administración Tributaria

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de Salud

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos …

Secretaría de Gobernación

Secretaría de la Función Pública

Secretaría de Seguridad Pública

Comisión Federal de Electricidad

Secretaría de Relaciones Exteriores

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los …

% de Solicitudes concluídas por falta de pago o de respuesta al requerimiento de información adicional

% de Solicitudes con respuesta terminal

Elaboración propia. Fuente: IFAI, 2012.

34

1. Sobre: Víctor Chávez - Oscar Lara

Censoría cívica en las contrataciones gubernamentales, un modelo de transparencia y refrendabilidad

para un sistema nacional de fiscalización.

Hacia un gobierno público.

2. Tarjeta:7

Nombre: Omar Elí Manríquez Santiago

Dirección: Cerrada de Maravillas, manzana 47, Lote 63. Iztapalapa, Distrito Federal, México.

Teléfono: 52+ (55) 55-30-87-32

Celular: (044) 55 169992 40

E-Mail: [email protected] / [email protected]

O M

Cuadro de texto


b-

Y

1 .-

k e Y;.' -. '

. .4

k; -. : .- -: 1

Cécile Lachenal m Ana Joaquina Ruiz Coordinadoras

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J.

Derecho de acceso a la información.

La visión de los usuarios

l' P l

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k

'f

1 -fundar Centro de Anhlisis e Investigacl6n

- - -_ _ - La visión del usuario

1

- - - m - -

.................................................................................... Presentación 11

Parte 1. Orígenes y fundamentos del derecho de acceso a la información

De la transparencia y el derecho de acceso ............................. a la información. Notas de teoría política 251

f

@ Ana Joaquina Ruiz, John M. Ackerman, Gabriela Aguirre, Guillermo Ávila, Gina Chacón, Aroa de la Fuente, Justine Dupuy, Ma. Isabel García, Mariana González, Juan Pablo Guerrero, Paulina Gutiérrez, Omar Manríquez, Josd María Marin, Gregory Michener, Gabriela Edith Morale Mariana Pérez, Daniela Ramírez, Felipe Varela.

" Imagen de portada: Arturo López Barrera Sin título Collage y acrílico [email protected] Índice

Primera edición septiembre de 201 3, Barcelona, España.

' Q 2013 Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Cerrada de Alberto Zarnora No. 2 1

1 04000, Villa Coyoacán. / Ciudad de México, México. [email protected] www.fundar.org.mx

Dereqbs reservados p m ~Q&S las ediciones de esta obra. r

i O ~ d h f i a l Gedisa, S.A. Avda. Tibidabo 12,3" 08022 Barcelona Espafia Tel: 93 253 09 04 Fax:93 253 09 05 [email protected] www.gedisa.com

ISBN Gedisa 978-84-9784-779-7 ISBN Fundar 978-607-763 1-1 1-8 IBIC JPVH2

Capítulo 2 Condiciones para una sociedad informada Gabriela Edith Morales Martinez

I -

Impreso en México

Rueda prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o cualquier otro idioma.

Parte 2. La Administración Publica frente al ejercicio del derecho de acceso a la información

.................................... . Una institución "boutique" en México 83 Gregorv Michener

Transparencia en los padrones de beneficiarios de los subsidios agrícolas: un asunto incompleto ................. 103 Ana Joaquina Ruiz Guerra

Capítulo 5 Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones de PEMEX ............................. 141 Ama de la Fuente y Omar Manriquez

Capitulo 6 Acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas en el presupuesto para el VIWsida en México. El caso del programa presupuestario "Prevención y atención del VIWsida y otras ITSn ............... 175 Felipe Varela Ojeda

' 1 ' 1

Capirirlo 7 Transparencia y acceso a la información en los

........................... estados: el caso de los gastos en publicidad 195 Justine Dupuy I a , ,

Capítulo 8 Transparencia y acceso a la informacion en instituciones financieras internactoaales. El discurso del Banco Mundial .............................................. 225 Mariana González Amijo

- - - -- ---m-

Parte 3. El derecho de acceso a la información como herramienta para el ejercicio de otros derechos

Derecho de acceso a la información gubernamental. Avances y retos en transparencia presupuestaria y fiscal ............................................................. 261 José María Marin Aguirre

El derecho de acceso a la información y el derecho a la salud, un binomio indisociable. Análisis sobre el acceso y calidad de la informacion

.................. relativa al combate de la tubercolisis en México 285

Mariana Pémz y Gina Chacón

El derecho de acceso a la información, el poder y la ciudadanía. El caso de Queretanos Unidos por la Discapacidad .................................................... 329 Daniela Ramirez

Parte 4. ¿Qué modelo de institución garante se requiere para el ejercicio del derecho de acceso a la información?

El fortalecimiento del IFAI.

Paulina Gutiérrez Jiménez e Isabel García

J

' ¿Qué diseño institucional debe adoptar el * .~ ?

........................ IFAI para lograr un mejor funcionamiento? 383 Gabriela Aguiwe

Parte 5. Retos y pendientes de la . . transparencia y del acceso a la información i y'

i l Los retos de la transparencia a partir de la reforma ! constitucional en materia de derechos humanos .................. 415 F John M Ackerman

I L Capitulo I S

Diez años de la Ley Federal de Transparencia: ....................................... balance y discusión sobre reformas 455

Juan Pablo Guerrero

I

Notas sobre los autores ................................................................ 485 4halquier reflexión sobre el acceso a la informacibn, al menos una que ; ~ e pretenda medianamente seria, requiere un mínimo & contextualiza- dón histórica y politica. Por ello, atiendo el privilegio concedido por b coordinadoras de esta obra -Ana Joaquina Ruiz y Cécile Lat.4~ ml- para escribir esta presentación, permitiéndome una referencia los antecedentes del Derecho de Acceso a la Información (DAI) e@,w i fimensión que hoy lo conocemos.

En México, el sistema de partido hegemónico controló úios, entre muchas otras cosas, el acceso al poder, el pres blico, la violencia de Estado, los medios de comunic hda maquinaria corporativista y de estructuras cliente 1m bienes más preciados en la acción politica: la in namental.

Durante mucho tiempo la función pública, que & ral, h e un asunto privado, en beneficio de unoSr

- -

p (2~10). "Gasto Público Agrícola y Rural: Tendencias Internacio opciones para el Futuro", ponencia presentada en el Seminario

cional sobre Transparencia y Rendición de Cuentas en los Subsidi 1. colas, Facultad de Economía de la UNAM, lo de sepiembre; dis

. en: http://www.subsidiosalcampo.org.mx/mexico/pagina~semin temacional-transparencia-y-rendicion-de-cuen~s-en-los-subsidios- colas/

- Open Knowledge Foundation (da). What is Open ~overnment Data?, dispd ble en: http://opengovernrnentdata.orglwhat/

Palmer-Rubin, Brian (2011). Manual para el Seguimiento del Gasto ~ g r í a Estatal, mimeo.

Rudiño, Lourdes (201 1). "Construcción del Primer Oservatorio Camp tata1 de Políticas Públicas", Mexican frv5Rural Development Reports, Washington: Woodrow Wilson Intemational Center for lars, 22; disponible en línea en: http://www.wilsoncenter.org/public mexican-rural-development-research-repo-ish

Ruiz, Ana Joaquina (2011). "El campo requiere más que dinero", Revista h pansión del 4 de julio, disponible en: http://www.cnnexpansion.com~~ pansion/20 1 1/09/1 4/el-campo-requiere-ms-que-dinero

iencias y retos para eso a la información pública contrataciones de PEMEX

Aroa & la Fueate y Ornar 4

Introducción (20 1 1 b). "Padrón único de beneficiarios: perspectiva de la transparenc en el agro", La Jornada del Campo, 17 de septiembre. Disponible ei

http://w.jomadaunarn.mfl 1 1/09/17/padron.html uerdo con la legislación internacional, los paises tienen d~ Sánchez, Julián (201 1). "SAGARPA, listo padrán único de beneficiarios" la soberanía sobre sus recursos naturales lo que implica qw

El Universal, 9 de Agosto, disponible en http://www.eluniversal.com. recursos deben ser gestionados para lograr el bienes naciodl8789 1 .html

a 1- ión.' En el caso del petróleo, el artículo 27 de la Cons

Secretaría de Agricultura, Ganadaría, De.ymollo Rural, Pesca y Alirnentaci a reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos sraar (SAGARPA): . t 1 , 13- dad de la nación. A partir de 1938, con la expropiación Página web: www.sagarpa.#.mx a petrolera, es Petróleos Mexicanos (PEMEX), entidad pÚb@ Sistegm de Rendición ://www.sagarpa.gob.mx/SRC 1, la encargada de su explotación. :1!)3

.sagarpa.gob.mx/SRG/Pag ara realizar dicha explotaci6n PEMEX puede hacerlo sus propios medios y pmmal o, en caso de ser n

n Consensus, confere empresas privadas para la realización de determinados gton Consensus tow en: http://www.iie.co

&g

Internacional de los Derechos Ik I

p . aciones Unidas y Resolución 1833 samblea General de Naciones Unidas.

5. Deficiencias y retos para el acceso a la información pública en las contrataciones ...

za fundamental en la gestión del petróleo y de su calidad y, d

de empresas privadas (Pacheco y Rodríguez Padilla, 2006), rec que proceden del presupuesto público.

Por todo ello la vigilancia -por parte de los diferentes acto El acceso a la información en las contrataciones etroleras en México: cuesti6n de interés publico

específicas es una cuestión de interés público. Para ello, el miento del derecho de acceso a la información (DAI) es ce

tacióq6 uso y disfrute de estos recursos. En 1945, con la crea- Naciones Unidas (ONU), se estableció la libre determinación

En segundo lugar, la redacción del contrato, en el cual se pla ~l~blos ' (ONU, 1945). Este derecho incluyó como elemento las condiciones económicas, fiscales, laborales, sociales y ambien concretas y las obligaciones de las partes en la ejecución de las a dades contratadas.

Bajo estas consideraciones, llevamos a cabo una investigación marcada dentro del proyecto que sobre la política pública de h

Crédito Público para esos afios).

7 a junio de 201 1, el PEP ha ejercido (en promedio) el 60.7 por ciento de los

contratación de PEMEX. Con ello, pudimos tener una primera rnación al grado en el que el gobierno está asegurando el DA1 en mestiones prácticas, utilizaremos el término petrbleo para referimos a todos materia. Para ello, la investigación se desarrolló en dos fases. En $i&ocarburos. ES importante sefblmir que el petróleo es uno de los hidrocar- mer lugar, se realizó un análisis del marco legal y normativo al que existentes, entre los que tambiBn se encuentran el gas y los condensados

leos Mexicanos, PEMEX, 20 10).

n las contrataciones. En segundo lugar, se llevó a cabo un ejerci ación en una serie de 1 extracción, procesamiento, traneporte, almacenamiento, comercializacibn Y '

loración y Producción ( actividades relacionadas con el petróleo.

e 2010. La selección de P culo 2 de la Carta de Naciones Unidas.

m u,m@hhb d deredio de b p ~ b l - a k

"el derecho de los p b l w y de las netci

tivo Estado". M& tarde, a 1966, este h h a quedd

l a (PIDESC) de la ONW Ada& &c un reamo nalmd, el petsóleo es un mcwm

no es sólo la priaeipd -te dt: enccgia, sino que tambih e63 & prúni utilizada paa la fabncaci6n de mimmgos p d u ~ t o s ment?les para d madD de vida actaal? Lw estimaciones

N inc 20' del da!

be1 del de car ev;

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manera inexorable (Crisis Energética, 2003). Este hecho, u&& &' ,lo seiIalado anteriormente, indica la importancia que tiwd , d

vecharniento de este bien para la poblaci6n de los leo. A través de un adecuado manejo, los pafoes

o sólo su soberanía energética" y la generación de in- 1 presupuesto público, sino además impulsar su d económico, social y el bienestar de la población

sde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manedo contemple su carácter no renovable e implernentar med$

hacer fiente a su eventual agotamiento. 1 o se señaló anteriormente, el derecho de los pueblos a

cesidades y en beneficio de la población. Un elemento

la comunidad de

pública entendida como "el uso de los recursos para el

1; 16n mlita frente al ejercicio del derecho de acceso a la informaci6n

juega un papel central, ya que el logro de una participaci dadana éfectiva depende en buena medida de la información con 1 cuente la sociedad (Organización de Estados Americanos, OEA,

Como indica la Corte Interamericana de Derechos Humanos ( citada por la OEA, 2007), este derecho debe asegurarse de mane que "el acceso a la información bajo el control del Estado, que s interés público, . . . [permita] la participación en la gestión públ través del control social que se puede ejercer con dicho acce 39). De esta manera, el DA1 es además instrumental del derecho pueblos a la soberanía permanente sobre sus recursos naturales, permite a la población obtener información relevante para pode cipar en las decisiones públicas sobre los mismos.

El DA1 es fundamental para mejorar la gestión de los recursos rales, disminuir la discrecionalidad en la toma de decisiones y ase su apego al interés público. Esto se debe a que por sí mismo y, al binarse con el derecho a la soberanía sobre los recursos natural articula en una herramienta que permite demandar una mayor ren de cuentas sabre dicha gestión, en línea con lo señalado por Ne Wheeler (2006).15 Pero, además, porque unido a la participación c dana -de la que, como se ha señalado, es precursor- favorece el social sobre las decisiones y las políticas implementadas (Infodf,

, + , -1, I .-. , v . ,..C.... e,, I . .. *--. -. -l.Y.- .-- . ' . ' +*>":'l , " ~ , ~ u ~ ~ L . ~ ~ : ! & ~ ~ ~ ~ * , ~ i

El DM esti4 cs*t8bleci& m el dmlo 19 M %te Internacional de los De f=s\slerP y Políticos y en el artículo 13 de la,Ecqvqnción Americana sobre &os Humms, como parte inherente a la libeW,de. Expresión 20u51).Como informa este autor, una sentencia de la Corte Int Derechos Humanos en 2006 determinó que d articulo 13.1 de vencii8ii sa lvwrda d d e r e h de toda pemcth,a solicitar información encueritiae d d m o s del ES*. A b á s , a fhd nacional el DA1 está co en el Artículo 6" eiinistitucioml y la Ley dd'lhnsparencia y Acceso a la 1 mación Pública ' ;!<vi

. f b.c CQ",- l5 Estos autores explican que s para exigir derechos pueden

ducir nuevas formas de " (Newell y Wheeler, 2006: 6 lo tanto, sefialan que 10 en herramientas de rendici cuentas cuando grupos su exigencia alrededor de r clave para demandar r privado y a otros sectores sociedad civil. -- .

o, el acceso a la información es vital en la l u c h ya que obliga a los funcionarios a ser más respo decisiones y acciones. Esta exposición dificulta, e a g t - esconder acciones y acuerdos ilegales en los que pued- erman y Sandoval, 2008). La corrupción es uno de, ,las es que minan el bien común, al desviar recursos p ú b l i q

nvadas y al atentar contra el patrimonio nacional. Una vigi- la población propiciada por el acceso a la informa*

decisiones y acciones de los gobernantes es un e& para combatir esta mala práctica.

, en línea con los pactos internacionales mencionado$g e la Constitución establece la propiedad del petróleo poir

ación. De su explotación y aprovechamiento en beneficio ión está a cargo Petróleos Mexicanos (PEMEX), e n t i w ertenece al Ejecutivo Federal. anera, no únicamente el petróleo es de carácter pilibtid ién la empresa encargada de su explotación y transfm ecuentemente, los recursos que PEMEX utiliza para m

ento y para invertir en proyectos petroleros son públicos, ue vienen de la propia explotación del petróleo coma dd a

estaíal. Por ello el cumplimiento del DA1 es fundamm r el acceso a información clara, Útil y oportuna de b ividades de PEMEX, tanto para el control como m

ión social en las mismas que asegure la salvaguarda del ico. Esto tiene, por los motivos que se explicarán en el ,Jt

do, una especial importancia en el caso de los con- celebra con la iniciativa privada como opción para 1& e los recursos petroleros nacionales.

J ' 4

' 1

ncia del acceso 4 mación en las contrataciones de PEMEX ,m

I

- ..a i r 1

ancia del petróleo para el desarrolla t h $ h del DA1 como herramienta para vigilar que su explotaclba l

i d

- d i c e en beneficio de la población, queda por definir cómo e del juego. Así, el acceso a los mismos es necesario contrataciones petroleras16 en la ecuación. Actualmente, exis

intereses del Estado q

apartado,'' pero hay ciertas características inherentes a todos que sí es importante conocer.

.empresas por parte de la sociedad; equilibrar la re1 tre gobiernos y empresas; y generar contratos más del tiempo; entre otras (Rosenblum y Maples, 2009). un elemento básico en la lucha contra la corrupción te mal uso de los recursos públicos.

como los requisitos operacionales y de produccirín. Existen dos momentos clave que definen la calidad de los c

am capacidades técn &S requeridas. Por específicas para PEháEX fueron con

las cláusulas conc ión de la paraestatal, de

rs nomm la re1 ccihn en noviembre entre las partes, establecen oblig

l6 Por economía del lenguaje, el término contrataeiorra~ petroleras hace alw Y

X como término que englobti a P m X y sus

l7 Los tipos de instrumentos contractuales más usad= son 1% concesiones, los c glamentaria del Artículo 27 Constitucional, Ley F tratos de producción compartida, los contratos riesgo y los contratos de servir: puros (Grunstein, 201 0).

' 9 0 s contratos existentes en el cano de Mkxico se expondrán más adelante. -4

Petro o p s ,

n i s W d pSblica frente al ejercicio del derecho de acceso a la ,.,.mnncibn 1 1

tl$n de petróleo2' (PEMEX, 201 1 b). El pago consiste en el ree del 70 al 80 por ciento de los gastos en que incurra el comati una tarifa por baml (a definir para cada proyecto).

La reforma parece indicar que la principal apuesta para el 110 de la industria petrolera mexicana se situará en la ampliac participación privada y en la celebración de contratos de mayor; plejidad. Esto implicará que se destinen mayores recursos públiq las contrataciones. 22

Como se señaló anteriormente, la gestión de los recursos leros -según lo establece la legislación internacional y la Constitución mexicana- debe realizarse a favor de los inte necesidades de la población. Las contrataciones son un eje ca más central de la política pública nacional sobre hidrocarbu que implica que cada vez más recursos públicos se dirigir explotación del petróleo a través de esta modalidad. Por tal r acceso a información clave en esta materia es un elemento cen el manejo de los recursos petroleros toda vez que facilita la pa pación pública. 3

Ahora bien, la pregunta es si en Méxic && a hfbmacibn alara, útil y oportuna sobre los procesos

alcanza para respond ta algunas indicios interes siguientes páginas.

" Desde la evaluación del tanno o exploración hasta la perforación, extracción, macenamiento y transporte del petróleo, incluyendo la contratación de persa la adquiskdión de mateMm y tecnología y la subcontratación de otras empm

22 Los contratos celebrados por PEMEX ya suponen una buena parte de los recw que el gobierno des* para este fin. Una muestra de ello es que desde enero 2007 a junib de 201 @, PEMEX ha utilizado en promedio, cerca del 40% del tc de recursos estatales.para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de :ontrataciones de Obras Públicas y Servicios Relacionados.

g: m di TI di! . i

-- Irvm.-m

$a hhrmacibn sobre contratacionas

S; .; - * t -1:d

lf lkj

m a r la calidad del acceso a la información en los p e s o s MEX, se llevó a cabo una invesk . , . . . . . m

-,dos etapas. En la primera, se reviso ia iegisiacion y nor- w,a la que PEMEX y sus subsidiarias esthn sujetas a la hora

el acceso a la información en materia de contrataciones. reali zar ejercicio práctico para comprobar

.a*

m real a información sobre una sene ae contratos petroleros." awción se presentan los principales hallazgos en ambas expe-

m.

L .

6 normativo de acceso tformación en contrataciones petroleras

er paso para definir la calidad del acceso a la información en - cesos de licitación y contratación de PEMEX es analizar el mar- 1 que sustenta el acceso a la información en las contrataciones or petrolero. Este tipo de contrataciones las realizan PEMEX

subsidiarias, quienes como entidades públicas pertenecientes al o Federal están sujetas a diferentes leyes y normativas. A con- n se presenta este marco legal, de lo más general a lo más I

o. Es necesario señalar que, en referencia a la legislación con- , únicamente se hará referencia a lo establecido por las leyes c, i

% el régimen federal y no a aquellas bajo el régimen especial paral ikEX (Tabla 1). Esto se debe a que el caso estudiado se desarrollói 1 b dicho marco normativo. m

% irnoortante sefialar aue tantoél antílisis como la experiencia práctica S % j r b n con base en la legislación y normativa vigentes hasta la Reforma Enegetica.

L .

6 2008. Con la misma, se realizaron modificaciones al rdgirnen de I

'@m para lo que se denominó actividades sustantivas de carácterprodwtfv~)~ 1'.

WiSn píblics m al ejercicio del derecho de -so a la infwmaci6n

información. En este sentido, ha emitido varios criterios3' en rela a la publicidad de la información sobre contrataciones (IFAI, 2010

Criterio 026-10. Establece que las propuestas económic técnicas presentadas en un proceso de licitación son de n leza pública. Criterio 017- 10. El IFAI otorga la misma naturaleza a la i mación sobre los precios unitarios contenidos en las propu económicas de los concursantes.

Criterio 020- 10. Los anexos son parte integral del docume principal. Criterio 028- 10. Determina que cuando en una solicitud de formación no se identifique un documento en específico, si tiene una expresión documental, el sujeto obligado deberá gar al particular el documento en específico.

Por otro Irdo, se encuentran las leyes de c u n t m ~ i ó n federales, e .Ciri lisiZiey.de Obras Pública y Servic &S con las Mis @OPSR3M). y Ley de AdqRUsiei~n Sector Público (LAAW) A- en materia de con dones, incluyen ciertas disposiciones pam!akmx%o a la inform $+transparencia sobre las mismas. Comm@~-qniso con anteriori brsta 2008 éstas eran las únicas leyes que re&tl.hbm las contrataci - qwaalizaba PEMEX.

e1 acceso a la información so~raJos procesos de licitación de PEMEX, estas leyes en un Sistema Elec

rmación Pública Gubern a y a plataform trónica es CqpraNet (artículo 2 de ambas leyes). El mismo tien objetivo de transparentar los proceso9 de contratación de biene vicios, y obra pública las dependencias y enti

.m--- Lli- Frn-

32 Este sistema está a Función Pública (bcción 2 dd artículo de la LAAS

156

.

5. Deficiencias y retos para el acceso a la informaci6n pbblica m Im P

istración Pública Federal (CompraNet, 201 1). Para e b , diversa información que permita dar seguimiento a las

os documentos que deben ser publicados en CompraNet, se los fallos de las licitaciones, los cuales deben ser difundi-

ta página el mismo día de su emisión (artículo 39 de la LOP- 7 de la LAASSP). Además, se establecen lineamientos sobre ación que deben incluir dichos fallos.34 Así, se deben presen-

nes por las que se rechazaron proposiciones, el contenido las propuestas que fueron solventes y el ganador y las ra-

a adjudicación. Actualmente, los fallos que emiten PEMEX sidiarias no están siendo publicados en CompraNet, lo que

conocer los procesos de toma de decisión y la racionalidad y n de los mismos. álisis anterior de la legislación en materia del DAI en los de licitación y contratación de PEMEX se extrae que existen

tes disposiciones en cuanto al acceso a la información sobre E ciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si estas dispo- se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadanfa

l&x a información relevante para valorar la toma de decisión así 1

ap evaluar los procesos de licitación y contratación.

ceso a la información en las ataeiones petroleras: un caso practico

stigación que se llevó a cabo emplea como c uellos establecidos en el marco de las obligaciones de

es, el registro único de contratisías y , información derivada de los pnxe

ación, el registro de contratistas sancionados y los

contener información reservada o confidencial (articula BiF

&2. ia administración pública frente al ejercicio del derecho de acceso a la información P parencia de la LFTAIPG, su Reglamento, los criterios emitidos IFAI, y el marco normativo aplicable a las contrataciones fed Esto con la finalidad de comprobar que la información pública blecida está disponible, que cumple con dichos criterios y que es y que el ciudadano puede conocer diversos aspectos clave de los cesos de contratación y licitación de PEMEX.

El ejercicio práctico de acceso a la información se desarrolló e momentos. Primero, se realizó una búsqueda de la información ca del proceso de licitación que legalmente debe de estar dispo en CompraNet, -referente a la modalidad del concurso, procedim de evaluación de propuestas y del fallo-; como de la información ponible referente a los contratos ya adjudicados después del fallo cuanto a estos contratos, si bien su publicación no es obligada nera legal, son documentos muy relevantes cuya publicación ser proactiva. En segundo lugar, se procedi6 a la solicitud de la macidn qw no se enconfmba esi diebo poI-tak alectrónico consid

ación y redacción ~ción, el análisis se 1 [y 60 contratos que

, ,

E/ acceso a la información a través del pbrtal de CompraNet En primer lugar, se comenzó con la obsefv'a6ión de las condiciones accesibilidad a la plataforma de CompraH&; 8e constató que la faz gráfica -las ventanas emergentes, objetos gráficos, vínculos mentos del entorno visuales poco interactiva y, además, los vínc a las búsquedas específica y filtros tienen a l b a s fallas. Por eje en algunos navegadores -hdozilla Firefox e Memet Explorer- la taforma requiere intervención del usuario para la instalación de c plementos -aplicaciones o s o h a r e nemsario para que opere- de permitir la operación de CompraNet. ,Esti maniobra requiere c tos conocimientos técnicos de informática que significan una b a la accesibilidad y uso de la infomwib. Por último, es neces invertir una gran cantidad de tiempo para ubicar información es ¿ ca debido a que el motor de búsqq& es muy rígido y encontrar como la des&ipción de los con&a es complicado.

í 58

procedió al acopio de infoi- esos de licitación. Para eilh

de 181 de estos. Los cuales se estaban verificando en lo de noviembre de 2009 y el 30 de marzo de 2010 -bajo

tablecido para la Adminis- los concursos de licitacib

aquel periodo representaba alrededor del 17% dd total stra de contratos significe

el 33% con vigencia en PEP. Se utilizó como criterio de de cuyos contratos fuesen do en la muestra contratas

por licitacibn pública, invitacibn a tres personas y adju- os y de obras públicas

r i m a valoración de las características de acceso a la in- roceso de licitacih y

arencia la siguiente

el cont.rat6 mismo (ver Tabla 2).

mcesos de licitación y contratación monitoreados Bd

i n f m i ó n sobre las razones técnie

relati"@& nombre del ganador sea el equivalente a la i n f o ~ ~ & "Fallo" (Tabla 2). lado, la información respecto del objeto del contrato

estabaiteompleta en siete de cada diez procesos monitoreados. Por últimq:en ninguna de las contrataciones de la muestra estaban d k ponibli en CompraNet las versiones publicas soportes documni- tales-& los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recal~wrq~e el acceso ciudadano a las versiones públicas de los con- ,tratos - de vital importancia para la vigilancia cívica puesto que

información relevante sobre las condiciones e- contratación. La legislación en la materia ha esta-

.blecidab criterios de transparencia y máxima publicidad que se ;deben ~iiaiplir, y entre ellos radica la publicación de contratos o so- .porte documental de los procedimientos en Internet. Sin embargo, el marcomormati~~ no establece con exhaustividad las características y formiato para la publicación de tales soportes, los mecanismos y las sancioaies que vinculen con la política de transparencia y acceso a la infomrsción con la participación ciudadana en el monitoreo de estoa

ada uno de ellos a travds del portal de Infomex.

probar la no publicación en CompraNet del soporte docu- e fallos y contratos, se procedió a la solicitud de las versioc icas de los 60 contratos de la muestra empleada -los cuala

entregados en un periodo de cuatro semanas a través de In-- . Al mismo tiempo, se solicitó la documentación del p d -

por parte de PEP. En cuanto a aquellos que fueaoa

2, ta administración pública &ente al ejercicio del derecho de acceso a ia información

en medio electrónico (disco compacto), el trámite se alargó hasta meses por los tiempos de respuesta, pago, envío y recepción d terial con la información, que no obstante que cumple con los tie r del trámite, significa un reto para optimizar la producción de in

ción útil y reducir los procesos de acceso y con el ello, estos ti de espera y respuesta.

Una vez recibida, se inició el análisis de la calidad y conte de la misma. Al respecto se constató que el formato en el que se sentan los documentos -imagen-, hace imposible realizar búsq específicas de información en el texto. Como consecuencia, e empleado en el análisis de la información se alarga ya que contratos cuentan con mis de 1500 fojas distribuidas entre una docenas de aaiexos que no están indexados. Además, la localizacio infomsión precisa se dificulta debido a que muchas imágenes ti datm ilegibles.

También se debe apuntar que, en la información de las v e r s i o n i l públicas de los contratos, se registró cierta disparidad en los conte1 nidos que integraban el soporte documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Tabla 2) se dispuso el clausulado del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos, sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el mismo objeto de contratación se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del manejo de los anexos de "análisis de precios unitarios", "monto de los sueldos" y "catáloga de conceptos En algunos casos se reserva la información puntual de ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a PEMEX bajo el argumento de que los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el contenido de dicha información se adjunta información que exhibe datos personales, mientras que este tipo de reserva o manejo de la información sucede en otros procedimientos similares. Asimismo, algunos coi

carhcter público de 4 los precios unitarios.

len con los Lineamientos p

das carencias de información, la nomeñ- los anexos es confusa y su empleo no es homogéneo. En

eto del contrato" es una categoría usa- rma genérica, sin detalles o bajo distintas denominaciones

cultaron su identificación o incluso no se publica. Al mismo " aparece de forma abreviada, hasta pío, en las contrataciones por via de 1

ación directa o por invitación a tres ' I scripción "otras obras no codifica-

se solicitaron el fallo y las carpetas -

ones. La información recibida o. Esto debido a que si bien sí

tos de las concursantes no se daba satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de

uestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver m

ido a la persistencia de carencias en la información, fue n&- n ante el FA1 por cada respuesta otal de 1 1 recursos de revisión que

s monitoreadas. Una vez que los 11 recursos de revisi~n,3~ el

damente dicha reserva.

planteamiento del mismo.

(se indica el tamaño de la muestra)

--tia)

de información

1.

pfblica h n í e al ejercicio del derecho de acceso a la inforrnaci61

,a deficiencias organizacionales o a la aplicación disc @z lss criterios de reservas de información y de las obligac transparencia. Por lo que aún se requiere de mayor investiga( determinar las causas de las deficiencias encontradas y pode ner, entonces, medidas encaminadas a su superación que gara derecho de acceso a la información en esta materia.

Conclusiones

A continuación se presentan las principales conclusiones quc prendieron, por un lado, del análisis del marco normativo y, lado, del ejercicio de acceso a la información en las licitacioni trataciones de PEP.

I . F, K -,P:y-.L hrd, , ,

,,. * ' ? r krlhil s i n r n , , i l ~ \ t~ .a

Marco normativo .

No se puede negar elm&!l;e de la 1egislsiaiQa p e r a l y los I mos de acceso a la información en México; El mconocimi derecho a la información, de su componentakk derechos di a la información pública y del principio de mtbirna publicid Constitución, la existencia d _i LFTlUPG iún del I claros ejemplos de ello.

En cambio, este marco aún está lejos de poda asegurar el la información para el caso de los procesos de licitación y con1 de PEMEX y sus subsidiarias. En primer lugar, la LFTAIPG n a la publicación de los contratos, como tampoco lo hacen LO, la LAASSP. Esto cuando son elementos básicos para poder v proceso de contratación así como las condiebes económicl les, sociales, laborales y ambientales especificas. Por ello, má poder obtenerlos mediante solicitudes de in@rmacián, se recc la publicación proactiva y electrónica de lw mismos.

Por otro lado, el Reglamento de la LFTiALPG obliga a la gel de versiones públicas de los docurnentw gubernamentales.

1- sentido, aunque existen lineamientpfpva elaboración, no

i- slaros y concisos sobre cómo se determina si una inforrnaci~~

t m a d a o confidencial. Esto deja un gran margen de discrecio- d a PEMEX para decidir qué información incluye o no en estas

., sies y para reservar información que debería ser pública. Wcialmente grave es la disposición que establece la reserva de @nnación sobre los procesos deliberativos de los funcionarios kms. Al impedir el acceso a la información cuando se toman las

inayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido

i jiones, se bloquea el momento en el que la ciudadanía puede ejer- ,

cado, dar marcha atrás es muy complicado.

hnación disponible :edimiento para acceder a la misma

1 1

pneral, después de analizar el acceso a la información sobre las *cienes y contratos de PEP, encontramos varios vacíos que difi- n el cumplimiento del DAI. Algunos se deben al incumplimiento . normatividad, mientras que otros podrían obedecer a los vacíos

EX. Aún así, no puede negarse que el ejercicio realizado presen-

liay en la misma. Es necesario aclarar que los hallazgos no pueden itneralizados a todas las contrataciones de PEP y mucho menos de

p o s indicios preocupantes en cuanto a la publicidad y acceso a m

brmación en la materia. ro de ellos es que, en CompraNet la inform;

como es en el caso del objeto del contrato y el procedimiento de c. En esta plataforma no fue posible acceder a los fallos de I ciones, además de que la dificultad y la inversión de tiempo ly lo que se requiere para acceder a la información a través de Inh x suponen un obstáculo para el acceso oportuno a la información

C ca para la mayor parte de la población; este acceso no es del @do e para aquellos que tienen acceso a Internet. -, . 1 lo referente a los contratos, éstos tamnncn snn niihri~aciob eti 1

, En este caso, la pub las obligaciones de trl

---- a- T" ----- -7 . licación de versiones dBlicas e d 1

par el EN. No obiank que P L ~ ley m &Kga a dcio y para su desarrollo, tal y como lo establece la O&* , se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la infor-

las contrataciones petroleras y empujar los cambios que

y estratjco como lo es el petróleo se enfoque al bienestar Eblacióa

ser así, recurso

l derecho

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Documents