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Alfredo Eric Calcagno

Eric Calcagno

LA NUEVA DEUDA EXTERNA EXPLICADA A TODOS

Jamás tantos debieron tanto a tan pocos. Winston Churchill.

Bassanio.- ¿Por qué afilas tu cuchillo con tanto brío?

Shylock.- Para cortar a ese arruinado lo que por contrato me adeuda.

William Shakespeare, El mercader de Venecia, IV, 1.

Si no entiendes lo que te dice un economista, debes pedirle que repita la explicación; si continúas sin entender, es que te quieren estafar. Raúl Scalabrini Ortiz.

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Introducción

1. El retorno de la deuda externa El tema de la deuda externa se ha instalado de nuevo con motivo de su reestructuración. Confiemos en que sea el principio de una discusión de fondo, no sólo acerca de su monto sino de quiénes la pagarán. Sin embargo, pocos manejan los alcances y límites reales del fenómeno de la deuda, sus orígenes y consecuencias. Más aún: desde aquel debate en el renacimiento democrático de 1984-1985 la deuda, sus avatares y desventuras cayeron en el olvido. Recién se avivó la discusión con el fallo en el juicio promovido por Alejandro Olmos (julio de 2000), la cesación de pagos ocasionada por la caída de la convertibilidad en diciembre de 2001 y sobre todo con motivo de la restructuración a partir de 2003. Como es natural, y a veces indispensable, la persona se adapta a su entorno familiar, social, político, económico. Rara vez se cuestiona aquello que se tiene por inmutable, o esa compleja trama cultural que heredamos al nacer y crecer que se llama costumbre. Sin embargo, una de las características y necesidades más importantes de la civilización es la duda. No cualquier pregunta, ni en cualquier ámbito, ni de cualquier manera. Pero cuestionar la evidencia, a veces para validar, a veces para corregir, es el primer gesto del conocimiento. Tal vez no sea la única manera de construir el saber, pero es la más indispensable y también la mas difícil. Los progresos científicos tuvieron su origen en una observación crítica, en una mirada avanzada o avezada, que se dió cuenta que no era el sol el que giraba en torno de la tierra, ni que la tierra es plana, como lo sugieren las evidencias visuales. También es cierto en las ciencias sociales, en particular en la política: hicieron falta más de los dos últimos siglos para establecer que el poder gubernamental no tiene origen divino. Este último caso es ilustrativo acerca de aquellos que construyen sus vidas y su fortuna sobre la base de evidencias falsas, puesto que la naturaleza terrenal del

Recuadro 1 ¿Qué es el establishment?

De acuerdo con el diccionario, establishment es un grupo social que ejerce autoridad o influencia y que generalmente resiste a los cambios. Otra definición lo caracteriza como un grupo exclusivo de gente poderosa que dirige un gobierno o sociedad por medio de acuerdos y decisiones privados; o que controla un determinado campo de actividad, usualmente de modo conservador. Se refiere a aquellos que están en el poder y el sistema bajo el cual ese poder es ejercido, mantenido y extendido. Son los que mandan. Esta definición se acerca a la de elite del poder; sin embargo, existen diferencias: el concepto de elite tiene algún ingrediente de excelencia, mientras que el de establishment se refiere más a la ocupación de lugares de poder. En Inglaterra, el establishment es un complejo consistente en la Iglesia, la familia real y la plutocracia, que detentan de modo decisivo el poder y la influencia (véase Webster’s new universal unabridged dictionary, Nueva York, 1979). En Argentina, hoy, se trata del conglomerado integrado por los mayores grupos económicos, extranjeros y nacionales, y el gobierno de Estados Unidos, por si o a través del FMI. En el período militar (1976-1983), a este grupo se sumaban las fuerzas armadas y la Iglesia oficial.

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gobierno se probó primero desde la teoría y después en la práctica, con las ejecuciones de Carlos I de Inglaterra 1 y Luis XVI de Francia 2. Por supuesto, hay maneras más pacíficas (que son tambien las recomendables) de destruir las falsas certezas. La mayor dificultad consiste en reconocer, dentro del universo cotidiano, cuál es la evidencia más escondida, la obviedad mejor disimulada. Allí estaremos seguros de poder encontrar un campo de estudio fértil. Como en una novela policial, invitamos al lector a investigar cuáles son esas evidencias; a entrenar la mirada crítica, base del conocimiento, para desentrañar qué relaciones de poder esconden. Esta es la naturaleza de la deuda externa. 2. ¿Qué significa la deuda externa? Paul Valéry, un brillante pensador francés de la primera mitad del siglo XX, sostenía que la política es el arte de impedir que la gente se meta en lo que le importa.3 Esta frase cuadra a la perfección al problema de la deuda externa, que aparece hoy como un verdadero semillero de confusiones. Algunos piensan que hay que honrar la deuda por razones morales; otros, creen que el no pago de la deuda liberaría recursos para mejorar la economía argentina, pero temen a las represalias posibles; por último, están aquellos para quienes sólo existe el pagar sin chistar, muchas gracias y hasta la proxima cuota, sin otro argumento más que las relaciones de fuerza vigentes. En ningun caso existe un análisis sobre la identidad de acredores y deudores, el impacto de la deuda en la política económica nacional, ni siquiera toman en cuenta los márgenes de acción que ofrece –o niega- la situación financiera internacional. Nos encontramos en un escenario inmóvil, en el que parece no existir posibilidad alguna de evolución, en un sentido positivo o negativo. La deuda externa es presentada así como un elemento de la naturaleza, tan definitivo

1 Decapitado en Whitehall en 1649 por los Partidarios de Cromwell. 2 Juzgado por la Convención y decapitado en Paris, en 1793 durante la Revolución Francesa. 3 Véase Paul Valéry, Regards sur le monde actuel, Editions Gallimard, 1990, pág. 50.

Recuadro 2 Qué es la evasión de capitales

La evasión o fuga de capitales es la salida de capitales fuera del territorio nacional, que se produce durante los períodos de inestabilidad financiera o de tensión social, cuando las capas ricas de la población buscan colocar sus activos financieros en monedas y lugares seguros, en especial cuando se preve una devaluación. Entonces, quienes tienen liquidez en moneda nacional, compran divisas fuertes, en especial dólares. Sus consecuencias son graves para el país afectado. En primer lugar, se reducen los gastos de consumo e inversión, las importaciones y las reservas, lo cual trae graves consecuencias en la economía general. En segundo término, pueden llevar a contraer nuevas deudas, en un plan de rescate provocado por la insolvencia y la imposibilidad de pagar los servicios de la deuda que trae el retiro de dólares. Un tercer efecto es la posibilidad de que se desencadenen bruscas modificaciones de precios relativos, por ejemplo a través de una devaluación. Como cuarta consecuencia puede provocar fuertes cambios patrimoniales, a través de devaluaciones o de la quiebra o absorción de empresas endeudadas y de bancos en dificultades. Por último, afectan las condiciones de la política monetaria, cambiaria y fiscal, de modo opuesto y simétrico al de la entrada de capitales.

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como el clima, tan inexplicable como el universo. No es así. El primer punto para comprender la deuda, es observar que es inexacto incluir todo en una misma bolsa, sin considerar que se trata de cientos de deudas con miles de acreedores. Sufrimos ahora deudas «viejas» contraídas en el período militar (1976-1983) junto con otras «nuevas» del período 1991-1999, cada una con sus características. Ninguna de esas deudas tuvo como objetivo la industrialización de la Argentina, o el bienestar, aunque sea relativo, de sus habitantes: demostraremos que la deuda «vieja» fue una operación del establishment para evadir capitales en gran escala; y la deuda “nueva” fue otra operación del establishment, pero para asegurar la continuidad del funcionamiento de la economía en su beneficio. (Véase el recuadro 1). Después de 2001, los costos del derrumbe de la convertibilidad fueron enormes y se pagaron sobre todo con más deuda externa y con caída de salarios reales. Por último, con el default y la reestructuración de la deuda surgió un nuevo panorama. Los favorecidos y los perjudicados son los mismos en todos los casos; pero las situaciones y la tácticas aplicables ahora son diferentes. El segundo punto importante es de orden político, puesto que el primer acto real de gobierno es determinar, de manera tácita (en silencio) o explícita (a viva voz) quién mejorará su condición social y quién pagará por ello en situaciones de estancamiento o retroceso, o quién se beneficiará más en caso de expansión. El primer tema a considerar es la ubicación correcta del problema. De entrada queremos aclarar que no se trata de un problema moral, sino que es una cuestión política; en sí misma la deuda no es ni buena ni mala, pero las políticas que se refieren a ella se encuentran subordinadas a la política económica global. Todo trabajo que se precie, debe comenzar por definir su objeto de estudio. Como en muchos otros casos, la problemática de la deuda externa se encuentra delimitada por preguntas, que rara vez son formuladas en un contexto claro. Como se trata, además, de hablar de economía, la elegancia que surge de la claridad se convierte en un imperativo de comprensión.4 Tendremos que empezar, entonces, con hipótesis de trabajo más o menos definidas. Puesto que se ha callado tanto sobre la deuda, y lo poco que se ha dicho es tan confuso, partiremos de las preguntas básicas:

¿es una deuda legítima que debe pagarse con puntualidad? ¿es el resultado de una gigantesca estafa y como tal no existe ninguna obligación

moral de pagarla? ¿es un medio para que los países deudores realicen la política económica que

pretenden los acreedores? ¿qué alternativas existen de soluciones negociadas? ¿qué medidas unilaterales son posibles? ¿cuáles son los costos y los beneficios de cada política que se instrumente?

4 Aquí hay que recordar la frase de Raúl Scalabrini Ortiz citada en el acápite.

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¿es un factor que determina en gran medida la distribución de la riqueza y el ingreso dentro de la Argentina?

Contestar con objetividad y convicción estas preguntas son los objetivos del presente escrito. Nos proponemos explicar la deuda, en especial a todos aquellos nacidos después de 1975, que eran demasiado chicos cuando se contrajo la deuda, tanto como a aquellos que creen que la deuda es un tema demasiado complejo, o ya resuelto, o no tienen tiempo para reflexionar; pero en particular, queremos explicarle la deuda externa a quienes la pagan. Ante todo, deben darse cuenta de cómo le sacan su contribución y qué se hace con ella. El pago de la deuda necesita extraer recursos fiscales (porque la deuda vieja fue estatizada y la nueva es en gran medida pública) y de divisas. Esto significa más impuestos (que en la Argentina son muy regresivos, como el IVA, ya que pagan más en proporción a sus ingresos, quienes menos ingresos y gastos tienen) y menos gastos públicos; es decir, menos cantidad y cantidad de salud y educación, así como menos inversión pública para la infraestructura y el crecimiento. También debemos exportar más e importar menos de lo que podríamos si no hubiera que pagar el servicios de la deuda externa; en economía, esto significa menos consumo y menos inversión, es decir, menos crecimiento, más desempleo, menores ingresos, más pobreza. Como tampoco nos alcanzaba para pagar todo, nos seguíamos endeudando, y ello nos ponía en manos de los acreedores, que aprovechaban para decirnos lo que debíamos hacer. La salida del default y la reestructuración de la deuda marcan diferencias en las reglas del juego. Esta deuda los acompañará durante un trecho de su vida, y serán ellos quienes tal vez puedan, si lo desean, cambiar el final anunciado de esta increíble y triste historia. Por ejemplo, disolviéndola en todo lo posible, y haciéndole pagar el saldo a los beneficiarios.

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Capítulo 1

Qué es y qué no es la deuda externa 1. No se trata de un problema moral Desde la escuela nos han enseñado que hay que pagar las deudas y que quien no lo hace es un tramposo, que al poco tiempo se transforma en delincuente. La tradición muestra que los hombres de campo para cumplir con sus promesas no necesitan papeles firmados: pagar lo que se debe es una obligación moral. Con este razonamiento, quien no paga lo que adeuda es, ante todo, una mala persona. Si se traslada este razonamiento a las dimensiones de un país, resulta indudable que hay que pagar la deuda externa. Pero ¿qué pasa si se reclama lo que no se debe, o si lo que se presenta como deuda resulta que es el resultado de una estafa? ¿Entonces también debe pagarse? Y lo que se pague, ¿sobre quién debe recaer? ¿Sobre los que se beneficiaron con la deuda y hoy concentran la riqueza?, ¿Sobre toda la población? En los siguientes capítulos mostraremos cómo la deuda originaria (la deuda «vieja») fue contraída a partir de 1976 por el gobierno militar (gobierno “usurpador” en la terminología jurídica), para financiar una gigantesca evasión de capitales, con graves vicios jurídicos, que no ignoraban los acreedores. Además, si consideramos como amortización de capital al pago de intereses que exceden una tasa normal, toda esa deuda se terminó de pagar en 1988, como veremos más adelante. De acuerdo con las pautas de un capitalismo razonable, que es el que rige en los países desarrollados, hace 17 años que los bancos cobraron todo lo que prestaron. Basta considerar una tasa de interés razonable, real, histórica, y no usuraria. Casi nada.

Recuadro 3 Qué es el Plan Brady

El Plan Brady fue enunciado en marzo de 1989, para ser negociado caso por caso, mediante acuerdos entre el país deudor y los bancos acreedores. En este Plan se ofrecen opciones de reestructuración de la deuda que no son excluyentes y que consisten, primero, en la recompra directa, con descuento; o segundo, en la transformación de una parte de la deuda en nuevas obligaciones, sea con una rebaja sobre el valor nominal, o con tasas de interés menores; son los bonos Brady. La puesta en marcha del Plan Brady requiere de un financiamiento que se utiliza en la compra de un bono cupón cero, cuyo capital más los intereses acumulados al cabo de treinta años, equivalen al monto del capital de la deuda. Se renuncia a todo incumplimiento y para garantizar el pago de los intereses, se crean depósitos bloqueados. La pregunta que surge es: ¿mediante el Plan Brady, se paga menos o más? Los resultados son ambiguos. Por una parte, se disminuían los intereses devengados por la deuda bancaria mediante la reducción de su stock o por el establecimiento de tasas de interés menores. Por la otra, se debían realizar desembolsos para constituir garantías y para cancelar una parte de los intereses atrasados. Además, las obligaciones de la deuda en el mercado secundario antes del Plan Brady, tenían valores mucho menores que las rebajas que otorgaba el Plan; por ejemplo, la deuda de la Argentina se cotizaba al 18% de su valor nominal, la de México al 36%, y la de Venezuela al 35%. La otra obligación que contraen los países es la de ejecutar programas de ajuste macroeconómico, que en general incluyen reformas de índole estructural. (Ver el recuadro 3 sobre el ajuste). En síntesis: los bancos se deshicieron de una deuda difícil de cobrar, los países emitieron bonos por valores mayores a las cotizaciones de las obligaciones de deuda externa, renunciaron a incurrir en atrasos y se comprometieron a cumplir programas de ajuste estructural.

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¿Qué ocurrió después? A partir de 1991, la deuda nueva fue por una parte la continuación de la anterior, y por la otra la condición de funcionamiento del Plan de Convertibilidad. Desde 2002 se interrumpieron los préstamos y el gobierno emitió bonos en dólares para compensar –sobre todo a los bancos- por el derrumbe de la convertibilidad. Empecemos por el principio. Cuando finalizaba el decenio de 1980, los países de América Latina estaban agobiados por las altísimas tasas de interés, por la enorme transferencia de recursos efectuada hacia los países desarrollados, por la caída de los precios del intercambio y del producto interno bruto por habitante. Frente a esta situación, se acumulaban incumplimientos en el pago de la deuda. Los países, aunque quisieran, no podían pagar. Los bancos acreedores, que tenían comprometido varias veces su capital en las operaciones de deuda, no sabían qué hacer. La deuda vieja no podía pagarse y los países comenzaron a incurrir en incumplimientos y moratorias. La situación era grave: si los deudores no pagaban, podría derrumbarse el sistema financiero internacional. Surgieron varias iniciativas, como los planes Baker y Brady. Al final, se aprobó y ejecutó el Plan Brady, que convirtió en bonos a los préstamos de los bancos transnacionales, y en otros casos facilitó su recompra (véase el recuadro 2). Así, dejaron de ser deudas individuales con los bancos, viciadas desde el punto de vista jurídico, para convertirse en bonos anónimos, que cualquiera podía poseer. Sin embargo, esta operación no puede sanear los vicios de origen. Esta deuda travestida es una parte menor de la que ahora hay que pagar. A ella, se agregaron los bonos emitidos por el gobierno sobre todo después de 1991, para cubrir déficit fiscales y de comercio exterior, así como los colocados por las empresas privadas para financiar sus actividades; y los colocados después de 2002 con motivo de la devaluación. Para tener una idea de la importancia y la velocidad de crecimiento de la deuda externa, señalemos que en 1970 era de 2.144 millones de dólares, llegó a 45.000 millones en 1982, a 60.000 millones en 1990 y 144.000 millones en 2001 y a 191.000 millones en 2004. Después del canje existen obligaciones por 125.000 millones de dólares (sin considerar los 19.800 millones que no ingresaron). Véase el gráfico 1, que muestra la evolución de la deuda pública desde 1971 hasta 2005). Frente a esta situación, es lícito y moral administrar la deuda de tal modo que se pague lo mínimo. No es un problema que esté en el ámbito moral del «deber ser», sino que se ubica en el político, en donde prevalecen los objetivos a alcanzar y la relación de fuerzas existente, en un marco dinámico y no estático, como una construcción social y no como un hecho de la naturaleza.

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Gráfico 1

Argentina: Deuda pública bruta total

Fuente: Ministerio de Economía y Producción; datos de la deuda post reestructuración, 10-06-05.

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2. La deuda externa es una cuestión política No queremos decir que endeudarse es por fuerza malo o en esencia bueno, per se. Queremos subrayar la necesidad de tomar en cuenta variables fundamentales a la hora de endeudarse (y de pagar): cuál es la potestad invocada para contraer el endeudamiento; luego, qué capacidad económica y financiera tiene quien se endeuda; por último, para qué va a usar el préstamo. Aquí el problema cobra toda su dimensión política, puesto que el pago de esas deudas afecta a toda la sociedad: es criminal pretender esconder las condiciones de endeudamiento y de pago de esa deuda a quienes no habían nacido cuando se contrajo, a quienes no podían entender lo que se comprometía, o a quienes no podían hacer escuchar su voz, durante un gobierno de facto. Por ello, estas líneas. Si se endeuda quien después no tiene la posibilidad de pagar, entonces la tradicional codicia y crueldad de los acreedores podrá mandarlo a la indigencia o hacerlo su esclavo (en el mejor de los casos, con las buenas maneras que practican los negreros contemporáneos); y eso, tanto a la escala personal como de un país. También es importante saber para qué se usa el préstamo. En el plano personal, si se dilapida en el juego, el segunda paso es la miseria; y a escala de un país, si se entra en la timba financiera (como entre 1976 y 1983), los resultados serán parecidos. En cambio, si tanto en el orden personal como nacional, se utiliza el crédito para aumentar la capacidad productiva, el endeudamiento se encuentra justificado con creces. Fue el caso

Recuadro 4 Qué es el ajuste

En el lenguaje común, cuando se habla de ajustar algo, se quiere decir que se arregla algo que funciona mal. En economía (especialmente para la escuela neoclásica), la norma a respetar para que todo ande bien es el equilibrio en los mercados: el ajuste sería el paso de una situación de desequilibrio (discrepancia entre oferta y demanda) a otra de equilibrio (igualdad de ambos términos). Pero la cuestión no se agota allí: hay que definir el o los mercados en los que se debería lograr el equilibrio, precisar cómo se lo realizaría, y sobre qué sectores sociales recaerían los eventuales costos del proceso de ajuste. Resulta del todo insuficiente hablar de "el ajuste": hay muchos tipos posibles. El primer tema a definir debería ser la definición de qué es lo que se ajusta. No basta con decir que se quiere restablecer "los grandes equilibrios macroeconómicos": hay que explicar cuáles son. Se asocia habitualmente "el ajuste" al equilibrio externo y fiscal. ¿Pero por qué no privilegiar el ajuste del mercado de trabajo, eliminando el desempleo? ¿O ajustar la producción real a la potencial, si hay capacidad instalada ociosa? ¿O ajustar el consumo popular a una norma mínima? ¿O la distribución del ingreso actual a una distribución deseable? Está luego la cuestión de cómo se realiza el ajuste. Ajuste automático sería el que realizan de modo espontáneo las fuerzas del mercado, a través del mecanismo de precios. Empero, se habla generalmente de "el ajuste" refiriéndose a la decisión de reducir determinados desequilibrios con medidas de política económica. Resta por ver si se lo logra disminuyendo gastos o aumentando ingresos: en un caso será normalmente un "ajuste recesivo"; en el otro, puede ser expansivo. Y también hay que determinar qué gastos se recortan y qué ingresos se incrementan. De éstas y otras decisiones dependerá que el ajuste en cuestión sea socialmente regresivo o progresivo. Está por último la distinción entre el ajuste coyuntural y el estructural. En el primer caso se busca estabilizar la economía; en el otro, cambiar su lógica de funcionamiento. El "ajuste estructural" no persigue un equilibrio circunstancial en determinados mercados, sino que procura modelar la estructura económica siguiendo un modelo teórico. El "ajuste" toma un alcance mucho mayor. Hoy, son los neoliberales quienes parecen haber registrado esa marca: el "ajuste estructural" es el nombre que ha adoptado en Latinoamérica el proyecto de instaurar de manera durable el modelo socioeconómico neoliberal.

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de Brasil en el decenio de 1970, que utilizó la deuda para su industrialización, mientras que el gobierno argentino de entoces utilizaba el producto de la deuda para evadir capitales. Tomemos un ejemplo. Cuando como consecuencia de un contrato realizado por dos personas o empresas, una de ellas contrae una deuda, quedan establecidos los derechos y obligaciones recíprocas y las únicas afectadas son las partes contratantes. Cada uno se obliga a algo: por lo general, uno da un bien o servicio y el otro lo paga. Se trata de una operación de derecho privado, que sólo interesa a los contratantes. Muy diferente es la situación de los contratos de deuda externa, o los bonos que emiten los gobiernos, o cuando el Estado asume deuda privada, porque van mucho más allá de los interesados de manera directa. Estos actos administrativos pasan a constituir un problema político, porque comprometen a todos los habitantes de un país, presentes y futuros. Por ejemplo, ahora se enfrentan al pago de la deuda contraída entre 1976 y 1983, quienes en esa época aún no habían nacido; y lo que es peor aún, sus hijos (y acaso sus nietos) también tendrán que pagar. Además, es preciso tomar en cuenta los movimientos internacionales de capitales, que exceden a los países individuales y actúan a escala mundial. Así, en la segunda mitad de los años 1970, cuando los países petroleros reciclaron sus petrodólares en los países subdesarrollados (ante la crisis de los países desarrollados), se trató de un movimiento mundial, que abarcó al conjunto de los países subdesarrollados. El gráfico 2 muestra el esquema de funcionamiento. Esa fue la época dorada del endeudamiento, con tasas de interés muy bajas. Después vino el alza descomunal de las tasas de interés, y los deudores privados lanzaron, con éxito, un movimiento internacional para que se estatizaran las deudas privadas. Como frente a la crisis internacional no podían pagar, los gobiernos pidieron alivios, que el Fondo Monetario Internacional (FMI) les concedió a cambio de fuertes ajustes, primero coyunturales y después estructurales (véase el recuadro 3). De tal modo, con alguna que otra mejora en las condiciones de pago, el FMI hizo que los países subdesarrollados reestructuraran su sistema productivo, privatizaran empresas públicas e implantaran una apertura externa de la economía, tanto comercial como financiera. No es este sólo un problema entre deudores y acreedores, sino un tema mayor de política nacional e internacional, en el que la deuda es un instrumento. Lo que está en juego es el bienestar –o la miseria- de la mayoría de la población, la estructura del sistema productivo y la autonomía nacional para decidir las políticas económicas locales. Es obvio que esta no es una cuestión para resolver en la bolsa de valores, sino en las instituciones constitucionales de un país, como el parlamento, el poder ejecutivo y el poder judicial, con un fuerte debate sobre los alcances del pago total, parcial o del

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no pago, o de cualquier otra solución que permita mejorar el panorama de las sociedades “endeudadas a la fuerza” como la Argentina. 3. La deuda externa en sí misma no es ni buena ni mala, y está subordinada a la política económica global. Una de las primeras cuestiones que surge cuando se analiza el tema de la deuda externa es si es buena o mala, es decir, si se trata de una ventaja o de un inconveniente para los países; en principio siempre es mejor no estar endeudado que estarlo. La cuestión es si poder acceder al crédito es bueno o es malo, y eso depende de la condiciones del préstamo, de cómo se usa, si es barato o caro, y demás condiciones de obtención y destino. Es decir, hay que comparar un costo (servicio de la deuda en intereses y principal, eventuales costos de reestructuraciones, condicionalidades y exigencias análogas) frente al beneficio que surge del uso que se dé a los recursos. Como es obvio, cuando se llega al punto de tener que endeudarse para poder pagar los servicios de la deuda, la deuda toma “vida propia”, crece a un ritmo determinado por los intereses (que suelen entonces incorporar spreads crecientes) y el país entra en la insolvencia y, al final, en la servidumbre. Muy distinta es la situación si el uso de los recursos obtenidos por endeudamiento genera las condiciones de su repago, y en ese proceso aumentan la inversión, el crecimiento y el bienestar de la población. En síntesis, aparece por una parte un esquema de política económica en el cual la deuda es el “aceite” que permite compensar desequilibrios temporales y reversibles del balance de pagos y evitar así ajustes contractivos, o bien apoyar un esfuerzo de inversión que generará las condiciones del repago. Por la otra, se practican sistemas que requieren un endeudamiento creciente, en donde la deuda pasa a ser una droga; en estos casos, los propios capitales externos que aumentan la deuda pueden ser factores generadores de déficit externos, como ha ocurrido muchas veces en América Latina (causando una sobrevaloración de las monedas, créditos de consumo, valoración de activos) y una vez constituída la deuda, se puede pasar a la situación de endeudarse cada vez más para pagar el servicio de la deuda. El significado del endeudamiento será muy diferente si se trata de financiar acciones de desarrollo regional, o de facilitar la timba financiera y la evasión de capitales; si se pide dinero para afirmar la homogeneidad social, o para financiar programas de ajuste; si los intereses son blandos o usurarios, y los plazos cortos o largos; si implica o no, una servidumbre política del país deudor y la obligación de someter la política económica nacional a la aprobación de los acreedores; si se administra a los préstamos con rigor y honestidad, o si sirven para un festín de contratistas, intermediarios y consultores. Como vemos, pueden exister deudas virtuosas que nos ayuden en el camino del desarrollo, o perversas deudas que nos hundan en la miseria social. Parece haber desaparecido de la discusión la naturaleza misma del acto de endeudarse. Se suele hablar de la deuda como si fuera un objetivo en si mismo, cuando en realidad

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endeudarse o no, no es un fin en sí mismo, sino un instrumento de política económica. Aquí también rige una analogía con la vida privada: es bueno si quien se endeuda lo hace para equiparse y trabajar con mayor productividad; y es malo si va a despilfarrar el préstamo en el casino, o si vende su casa y se va a un hotel 5 estrellas. Mientras le dure la plata, podrá jactarse de vivir mucho mejor que antes; pero es una alegría poco duradera; y con razón el hotelero lo sacará a la calle cuando no pueda pagar más. Pero no sólo existe un enfrentamiento entre los acreedores y los deudores; aun dentro de los países deudores existen grupos sociales que aprovechan el endeudamiento en su propio beneficio; que un país se endeude no quiere decir que el dinero que entre se repartirá de modo equitativo, de la misma manera que no todos los miembros de una familia gozan en las épocas de bonanza (como en la vieja historieta de Patoruzú, puede existir un Isidoro Cañones que despilfarre todo). Una de las mayores aberraciones practicadas en los últimos tiempos ha sido la de subordinar la política fiscal y presupuestaria a las necesidades de pago de la deuda externa, mientras que el desenfrenado endeudamiento es la consecuencia lógica del programa de gobierno. Es como si alguien programara el gasto de sus ingresos en función del pago de su deuda, en tanto concibe nuevas manera para endeudarse aún más. Esta necesidad de endeudamiento continuo puede significar enormes restricciones para la actividad de un país o de una persona. Veamos un ejemplo. Es normal que el gerente del banco que nos ha otorgado un préstamo nos pida la justificación de los ingresos con los que pensamos repagar ese préstamo. Pero sería inconcebible que nos dijera cómo debemos comportarnos con nuestra pareja, a qué escuela debemos mandar a los niños, cuántas veces por mes podemos comer carne, que al cine se va sólo los primeros miércoles de cada mes, que debemos vender (barato) el auto a un amigo de él y andar en taxi, que hay que ser hinchas de tal club de fútbol, y otras pretensiones análogas. ¿Suena rídiculo? Estas exigencias son la trasposición a la escala de un país de la materia fundamental de un acuerdo stand-by del FMI. Lo que acabamos de relatar no es un apriete solitario. El problema de la deuda externa no tiene sentido si se lo considera de modo aislado, porque se vincula con toda la política económica. Establece de modo muy claro a quiénes se beneficiará y a quiénes se perjudicará con la política económica global. No sólo afecta a los acreedores y deudores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno. Por eso, pagar, renegociar los pagos o no pagar, sólo tiene sentido dentro de una estrategia económica de conjunto, uno de cuyos puntos más importantes es el de la deuda. Durante el período militar, se trataba de un esquema de política económica que liberalizó la entrada y la salida de capitales; este dogma económico hecho realidad fue aprovechado por quienes querían: primero, lucrar con las diferencias entre las tasas de

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interés interna y externas; y segundo, evadir capitales en mucha mayor medida que la que permitía el saldo de divisas del comercio exterior. Desde 1991, el constante y creciente endeudamiento es un requisito para el funcionamiento del sistema económico. Si se decide continuar con el ritmo de gastos y no alcanzan los ingresos generados, tanto en la vida privada como en el gobierno, debe recurrirse al endeudamiento. Mientras haya quien preste, no habrá problemas. Si los créditos se usaron para aumentar la producción y las exportaciones, a poco andar podrá financiarse el servicio de la deuda (intereses y principal) con los mayores ingresos obtenidos; pero si se acelera el ritmo de crecimiento de los gastos –aumentados ahora por el pago creciente de intereses- y los ingresos siempre se quedan cortos, entonces se marcha de modo inevitable hacia una crisis. Más aún dentro del régimen de convertibilidad, en el que las restricciones monetarias y la paridad cambiaria obligatoria fuerzan a saldar con préstamos externos todo déficit de comercio y financiero externos, así como el desequilibrio fiscal con préstamos internos y externos (con el agravante de que en este último caso se paga con divisas los gastos en moneda nacional).

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Recuadro 4

Llevar al FMI a la Corte Internacional de Justicia de La Haya ¿Puede un organismo financiero internacional intervenir en la política económica interna de los países a los que les otorga préstamos? Si así lo hiciera con presiones o exigencias sobre el país afectado ¿qué instancias existen para determinar si esa intervención es o no conforme a derecho? Estas dos preguntas no son abstractas. Resultan de la acción del Fondo Monetario Internacional (FMI), que impone a los países orientaciones generales y medidas específicas de política económica. Desde el punto de vista jurídico, prima facie parece claro que al hacerlo se extralimita en sus funciones. Es un organismo de las Naciones Unidas, cuya Carta de creación establece que “Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni los obligará” (art. 2 inc. 7). Para los países, el problema es que dentro de los mecanismos de las Naciones Unidas no existe ningún organismo específico para hacer respetar ese principio. La Junta de Gobernadores del FMI no podría ser juez y parte, porque lo que se impugnaría sería su propia acción. No se trata de rechazar las medidas que adopta el FMI de acuerdo con su lógica de funcionamiento, sino de cuestionar esa lógica de funcionamiento.

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Las autoridades del FMI actúan en defensa de un esquema económico basado en ciertos principios y parten de la base de que los países deben acatarlo. El bien que tratan de preservar es el modelo económico que, a grandes rasgos, surge del Consenso de Washington. Sin entrar a discutir el planteo económico del FMI, existe otro bien superior desde el punto de vista de la comunidad internacional que es la soberanía nacional. Un país no puede ser obligado a ejecutar una política económica en contra de su voluntad soberana. Puede argüirse que cada país es dueño de no aceptar los préstamos del FMI; pero va contra el derecho natural que el prestamista imponga condiciones abusivas (por ejemplo, obligar al deudor a hacer o no hacer determinados actos, o a pagar tasas usurarias); peor aún, cuando el prestamista que fija condiciones aberrantes es un organismos de las Naciones Unidas, que es el único creado para aliviar crisis financieras de corto plazo. Estas condicionalidades trascienden los préstamos específicos y se proyectan sobre toda la política económica nacional; por ejemplo los sucesivos ajustes fiscales y la obligación de derogar la ley de subversión económica, reformar la ley de quiebras y dictar la ley de flexibilización laboral. Algunas de estas intervenciones han sido detalladas en diversos documentos del FMI 5 y del Ministerio de Economía y Producción. 6 En síntesis: ¿Debe prevalecer el criterio economicista que obligue a los países a aplicar un modelo uniforme de desarrollo? ¿O, por el contrario, debe predominar el principio político de la soberanía nacional? ¿Quién puede resolver la cuestión? La solución está dentro de la Carta de las Naciones Unidas que dispone que “La Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrán solicitar a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica” (art. 96, inc.1). Corresponde entonces que se someta la cuestión a la Corte Internacional de Justicia, que puede guiar la conducta de los países, y cuya opinión es obligatoria para los organismos que dependen de las Naciones Unidos, entre los que figura el FMI. 7

5 Entre los documentos del FMI es revelador el elaborado por la Oficina Independiente de Evaluación del FMI, que confiesa que en los momentos previos a la caída del gobierno del Presidente De la Rúa, el staff del FMI trabajaba en detalle los principales elementos de un programa económico, entre los que sobresalían una modificación del régimen de cambios (dolarización o flotación), reformas estructurales para apoyar el ajuste fiscal y, en caso de dolarización, proveer de liquidez al sistema bancario; ya se habían redactado medidas específicas para cada tema. (IMF, Independent Evaluation Office, Report on the evaluation of the role of the IMF in Argentina, 1991-2001, Washington, junio de 2004. 6 Ministerio de Economía y Producción, El Fondo Monetario Internacional y la crisis de la deuda, Buenos Aires, 2004. 7 Este procedimiento fue propuesto con respecto a la evaluación de los aspectos jurídicos de la deuda externa (sobre todo la usura) por el Embajador Miguel Angel Espeche en abril de 1989 en el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional (Santo Domingo, abril de 1989); por el Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).

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En consecuencia, el gobierno argentino -solo o acompañado por otros países- debería pedir a la Asamblea General de las Naciones Unidas que solicite a la Corte Internacional de Justicia una “opinión consultiva” acerca de si el FMI tiene atribuciones para imponer condicionalidades referidas a la política económica interna de los países (por ejemplo, privatizaciones, flexibilidad laboral o fijación de tarifas de servicios públicos). En modo alguno se trata de un planteo agresivo, sino de preguntar a la más alta instancia judicial internacional, cuáles son las normas jurídicas y los principios generales del derecho aplicables cuando el FMI requiere medidas que son atribuciones exclusivas del Estado soberano; y que niega su apoyo financiero cuando no se adoptan. Así se respetará el derecho y tal vez pueda encauzarse al FMI hacia el cumplimiento de las funciones para las que fue creado. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Capítulo 2

Las etapas de la deuda externa 1. El origen de la deuda Tal vez les cueste creer a aquellos que no conocen otra realidad argentina que no sea con la deuda externa, pero es importante aclarar que no surgió por generación espontánea, no brotó tampoco de un repollo; ni siquiera la trajo la cigueña de Paris, aunque allí funcione el famoso Club de países acreedores, que se encarga de las deudas entre gobiernos (véase el recuadro 4). Su origen es diferente. El nacimiento (trágico para los deudores) de la deuda tiene que ver con dos vertientes políticas diferentes. La primera fue la acción del sistema financiero internacional, que impulsó el endeudamiento para satisfacer los requerimientos de los bancos de los países desarrollados. No motivaban esa acción las demandas reales de los países subdesarrollados, sino más bien la necesidad de los bancos en ubicar sus fondos disponibles: exigencia del negocio. La segunda vertiente fueron las políticas económicas argentinas, que respondieron a las necesidades del establishment, que comenzaron durante el gobierno militar y se consolidaron en el decenio de 1990. El padre y la madre son, pues, el establishment internacional y el local. La deuda nació de sus relaciones carnales. El recién nacido no vino solo. Acompañaron su precoz crecimiento la voracidad y el miedo de los bancos transnacionales, el fundamentalismo ideológico del Fondo Monetario Internacional, la complicidad o la inacción de los gobiernos, así como la avidez de los grupos financieros y económicos tanto transnacionales como locales. No faltaron crisis financieras internacionales para marcar, de cuando en cuando, los cumpleaños de la deuda. Con esta mezcla no podía filmarse sino una película de terror, que fue lo que ocurrió. La

Recuadro 5 El Club de Paris

El Club de Paris es el ámbito en el que un gobierno deudor negocia su deuda con los gobiernos acreedores. En general, se trata de reescalonar los pagos de los préstamos oficiales que han recibido o garantizado los gobiernos (excluye la deuda del sector privado). Funciona desde 1956, en que se realizó la primera negociación con la Argentina. En general estas reuniones no se limitan al solo problema de los pagos, sino que influyen sobre la política económica interna de los paises deudores. Lo primero que piden los gobiernos acreedores antes de sentarse a negociar es que se solucionen los problemas que puedan tener las empresas de su nacionalidad en los países deudores. En el tema específico de la deuda, para postergar pagos los países acreedores deben estar convencidos que los países deudores no podrán pagar sin un alivio de la deuda; además, los países deudores deben comprometerse a realizar ajustes en su economía interna, de acuerdo con las pautas que fije el FMI. El Club no tiene miembros fijos ni una estructura institucional. Las reuniones están abiertas a todos los acreedores oficiales y se realizan en Paris, en la Dirección del Tesoro del Ministerio de Finanzas de Francia, cuyo Director es el Presidente del Club de Paris.

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superproducción tiene varias partes (y ni siquiera la primera fue buena). 2. La deuda externa antes de 1975 Desde 1930 hasta 1975 hubo pocos préstamos internacionales a América Latina. Primero la crisis, después la segunda guerra mundial y por último la posguerra, no eran propicias a otorgar empréstitos y comprar bonos. Los países desarrollados estaban demasiado ocupados, primero en destruirse los unos a los otros, y después en reconstruirse de modo individual. Es bueno recordar un hecho, que muchos economistas de salón han olvidado. En el caso de la Argentina, en el decenio 1945-1954 no hubo entradas de capital a largo plazo y en el privado fue ínfima (sólo 78 millones de dólares, a precios de 1950, en los 10 años). Más aún: en todo el decenio el sector público remesó al exterior intereses y utilidades por 25 millones de dólares (en la práctica, nada). El capital extranjero, que en 1913 totalizaba el 48% del capital fijo total, se redujo al 20% en 1940, al 15% en 1945 y al 5% entre 1949 y 1955.8 Resulta entonces que la «fiesta populista» -a la que todos podían entrar-, que algunos presentan ahora como la madre de todas las calamidades, sólo utilizó el ahorro nacional y desendeudó al país. Es bueno recordar que la fiesta neoliberal, a la que muy pocos acceden –puesto que está custodiada por la variada gama de patovicas del establishment- costó 80.000 millones de dólares de endeudamiento externo entre 1990 y 1999, además de los 33.000 millones recibidos por privatizaciones (de acuerdo con cifras oficiales). 3. La deuda externa después de 1975 3.1. Primera etapa Después de 1975, cuando comienzan a abundar los petrodólares, pueden distinguirse tres etapas, que son el antecedente directo de la actual deuda externa. La primera etapa se extendió desde 1975 hasta 1982 y estuvo marcada por la crisis petrolera, el reciclaje de los petrodólares, la recesión en los países desarrollados y, hasta fines de 1979, por las bajas tasas internacionales de interés. Los hechos fueron así:

8 Véase CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina. Parte I. Los problemas y perspectivas del crecimiento económico argentino, México, 1959, págs. 28 y 29.

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Gráfico 2 Esquema del reciclaje de los petrodólares hacia la Argentina

A mediados del decenio de 1970 se produjo un alza impresionante de los precios del petróleo, que estaban muy bajos. Entonces, los países petroleros debieron darle cauce a la avalancha de dólares que generaron. Como no tenían la posibilidad de gastarlo en su mercado interno, lo lógico hubiera sido que invirtieran esas sumas en los países desarrollados. Pero éstos, en parte por el mismo aumento del precio del petróleo, estaban en recesión y no podían absorber tanto capital excedente. Entonces encargaron la colocación de esos fondos a los grandes bancos internacionales, que engancharon a los países subdesarrollados, ávidos de capitales, y les ofrecieron préstamos a tasas de interés bajas. Los bancos procedieron con toda lógica: si tenían que pagar intereses a los países petroleros, necesitan clientes que les pagaran intereses un poco más altos. Así, los países latinoamericanos se endeudaron y para algunos –como la Argentina- fue una fiesta de despilfarro, y para otros –como Brasil- la consolidación de una industrialización. Hasta allí, el sistema funcionaba porque había dólares hasta para usarlos mal. Lo que los países pobres no podían saber era que en 1980 iba a cambiar la política monetaria de Estados Unidos y que las tasas de interés se iban a ir a las nubes (pobres países pobres). Por eso, el regocijo duró poco. A fines del decenio de 1970, por decisión unilateral de Estados Unidos, se triplicó la tasa de interés. (Véase el gráfico 3). Con este súbito incremento, los países latinoamericanos no podían pagar y comenzaron a entrar en moratoria. Esta crisis explotó en México en 1982.

Países petroleros

Shock petrolero (aumento del precio del petróleo)

Excedente financiero Depósitos bancarios en Estados Unidos

Bancos

Mayor capacidad de préstamo

Endeudamiento

Argentina

Evasión de capitales

Depósitos en bancos extranjeros Especulación

Aumento del endeudamiento

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Gráfico 3

a/ La tasa de interés que se considera es la Libor, en depósitos de tres meses en el mercado de Londres. 3.2. Segunda etapa La segunda etapa va desde 1982 hasta 1990 y es de drama. Comienza con la crisis de México, en 1982, a partir de cuya cesación de pagos finalizó el flujo voluntario de capitales. Ya no se prestaba por negocio, sino por necesidad (en especial para que el deudor no entrara en moratoria) y cada banco acreedor comenzó a ver cómo podía hacer para cobrar. No se prestaba más que en la medida indispensable para que los países deudores pudieran pagar, lo cual no era fácil, pues estaban sumergidos en la catarata de intereses, y de intereses sobre intereses. Se había llegado a un punto de ruptura, determinado por factores externos e internos. En lo internacional, se pasó de una situación de alta liquidez, con fácil acceso al crédito para los países subdesarrollados, a otra fase de retracción de esos créditos y brusco aumento de las tasas de interés. En lo interno, el paso de una etapa a otra se identifica según lo que se financió (salida de capitales o pago de intereses) y según los titulares de la deuda (sectores público o privado). El proceso de endeudamiento externo significó la oportunidad de ganancias especulativas muy importantes para el grupo de empresas privadas que lo protagonizó. El simple acceso al financiamiento internacional en un momento en que la tasa de interés en dólares era muy inferior a la tasa de interés en pesos, permitió suculentos beneficios. Pero la historia de la “deuda vieja” no concluye allí: el sector público asumió costos para que el sector privado obtuviera ganancias; esta transferencia se realizó mediante mecanismos tales como los seguros de cambio y la estatización de la

0

5

10

15

20

1977 1978 1979 1980 1981 1982

Tasa de Interés a/

20

deuda privada.9 Tales operaciones le costaron al Estado argentino 14.500 millones de dólares entre 1981 y 1983.10 Estados Unidos y la banca transnacional pusieron toda su presión política y económica para obligar a los países a pagar. Si los países no pagaban se podía derrumbar el sistema financiero internacional, ya que los bancos habían comprometido en esos préstamos varias veces su capital. Como no tenían con qué, tuvieron que endeudarse más y más. Se produjo así un efecto «bola de nieve», en el que los nuevos créditos engrosaban la deuda, crecían los intereses a pagar, y se requerían créditos mayores. Además, se presionó, con éxito, a los países latinoamericanos para que el Estado se hiciera cargo de las deudas privadas. Es la historia típica del usurero y el pobre incauto. Con el agravante de que el acreedor le fijaba el modo de vida al deudor. Ya no se conformaba con que tratara de pagarle. Ahora quería que hiciera «ajustes» estructurales, es decir, que implantara las pautas de política económica que le fijaba el FMI: que privatizara las empresas públicas, abriera la economía, rebajara salarios reales, redujera drásticamente el gasto público. De tal modo, la deuda había dejado de ser un intrumento de intermediación, para transformarse en una entidad autónoma, autoreproducible, desligada del proceso de producción y, por el contrario, chupándole recursos. El monstruo había adquirido vida propia. Frente a este film de terror, Drácula y Frankestein son inocentes boyscouts. Alien, una mascota caprichosa. Para que se advierta la magnitud de la salida de flujos financieros, recordaremos que en ese período el conjunto de América Latina realizó una transferencia neta de recursos hacia los países desarrollados por 220.200 millones de dólares, y para la Argentina esa cifra fue de 33.200 millones.11 Como es obvio este drenaje se reflejó en el comportamiento general de la economía: entre 1981 y 1990, el producto interno bruto

9 En rigor, la estatización de la deuda privada empezó a través del endeudamiento de las empresas públicas al solo efecto de ceder esos dólares al Banco Central, para que éste los entregara a los especuladores, deseosos de transformar sus saldos en pesos en activos externos; de esta manera aumentaban los pasivos externos del sector público y los activos externos del sector privado. El segundo mecanismo fue el de los seguros de cambio; el Banco Central estableció en junio de 1981 un sistema de seguros de cambio que cubría el repago de créditos obtenidos en el exterior por el sector privado, siempre que se extendiera el plazo de su vencimiento (circulares A-31 y A-33, de junio de 1981, época Viola-Sigaut-...; y A-137 del 5 de julio de 1982, época Bignone-Dagnino Pastore-Cavallo); en noviembre de 1982, el Estado tomó a su cargo, previo pago en pesos, las deudas con seguro de cambio A-31 y quienes renovaran el seguro de cambio por la circular A-137 recibían compensación monetaria (época Bignone-Wehbe- ...). 10 Véase FIEL, El gasto público en la Argentina, 1960-1983, Buenos Aires, 1985, págs. 75 y 76. 11 La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales menos el saldo de utilidades e intereses netos.

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por habitante de América Latina cayó en –7,9% y el de Argentina en -21,2% (totales acumulados en ese período). 3.3. Tercera etapa El tercer período comienza en 1991 y es el del restablecimiento de los flujos de capitales hacia América Latina. La «deuda vieja», es decir la contraída entre 1975 y 1982, ya se había consolidado y blanqueado con su conversión a bonos. Sobre todo, la banca transnacional ya no corría riesgos; si algo pasaba, le ocurriría a los tenedores de bonos y no a sus accionistas y gerentes. Este nuevo flujo de capitales tiene diferentes motivos. Primero, las tasas de interés de los países subdesarrollados eran superiores en valores nominales a las de Estados Unidos; segundo, por el deseo de los nuevos acreedores de diversificar sus riesgos (la compra de bonos de deuda insumía una parte ínfima de su cartera total); tercero, por la apertura comercial y financiera y las privatizaciones de los países latinoamericanos, en especial de la Argentina. Aquí se manifestaron los inconvenientes derivados de la sobrevaluación de la moneda nacional y los riesgos de volatilidad.12 Pero para la Argentina lo más importante es que este flujo de capitales hizo posible un decenio del plan de convertibilidad, como veremos más adelante. Existieron importantes perturbaciones con las crisis de México de 1995 y de Brasil de 1999, pero continuó la transferencia neta de recursos, que entre 1992 y 1998 fue de 44.800 millones de dólares.

12 Una moneda nacional está sobrevaluada cuando su valor está por encima del que requiere un criterio de largo plazo (por ejemplo, una situación sostenible de balanza de pagos, o la posibilidad de exportación de manufacturas de origen industrial, o la posibilidad de producción nacional que es técnicamente competitiva, pero que no puede competir con las importaciones debido al “dólar tan bajo”). Otro criterio es el de la comparación en el tiempo: se establece como base un año considerado como “normal” y se compara la evolución del tipo de cambio con la del índice de precios locales ajustado por un índice de precios extranjeros (por ejemplo, el de Estados Unidos). Con la fórmula índice del tipo de cambio real = 100* Índice del tipo de cambio / índice de precios nacionales (corregido por un índice de precios extranjeros), tendremos que si el índice del tipo de cambio real es menor a 100, entonces la cotización del dólar está baja en términos reales, y la moneda local está sobrevaluada. En este caso, con los mismos pesos en valores constantes se compran más dólares (es más barato que importar), y con la misma cantidad de dólares se compran menos pesos (es menos rentable exportar). La volatilidad es lo contrario de la estabilidad. Es la característica de algunas variables, en determinadas circunstancias, de moverse en uno u otro sentido en porcentajes importantes, sin que exista capacidad de previsión con respecto a estas fluctuaciones.

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3.4. Cuarta etapa La cuarta etapa comienza en 2001 con la terminación de los préstamos externos y la evasión de capitales. Hasta el 2000, aunque con disminución de los montos, prosiguió el ingreso de capitales; pero en 2001 se cortó el financiamiento externo y el modelo de endeudamiento se derrumbó. Se pagaron 12.162 millones de dólares por intereses de la deuda externa y sólo entraron los financiamientos del FMI, el Banco Mundial y el BID. El sector privado no financiero se llevó 13.798 millones de dólares y además se utilizaron 12.083 millones de dólares de reservas internacionales. Era la quiebra del sistema de convertibilidad, con la consiguiente cesación de pagos y la inevitable devaluación. En 2001 la evasión de capitales llegó a 17.100 millones de dólares.13 Mientras tanto, el panorama general era catastrófico. El producto interno bruto por habitante en 2002 era menor en 12% al de 1976, existía un 21,6% de desocupación abierta, había 19 millones de personas por debajo de la línea de pobreza y de ellos 9 millones estaban en la indigencia. Es la crónica de un colapso anunciado: un régimen de endeudamiento se cae cuando no prestan más. Además, se tomaron las medidas de política económica necesarias para agravar la situación, como señalamos en el capítulo 8. 3.5. Quinta etapa La quinta etapa comenzó con el default de la deuda externa, declarado el 23 de diciembre de 2001 y continúa en la actualidad con la normalización de esa deuda. Frente al derrumbe de la convertibilidad y la imposibilidad de pagar los vencimientos de la deuda, se declaró el incumplimiento. Comenzó entonces una negociación para regularizar la situación que se cerró en marzo de 2005 con una fuerte quita, ampliación de plazos y emisión de nuevos bonos. Quedaba así una parte de la deuda que se sirvió con regularidad y otra que entró en incumplimiento. Continuaron los servicios a los organismos internacionales y a los bonos emitidos después del default, que en conjunto ascienden a 82.300 millones de dólares. De los 81.836 millones de bonos elegibles, se canjearon 62.318 millones (el 76,15%). Si se compara el total del stock de deuda pública antes y después del canje, existe una rebaja de 66.013 millones con respecto a la deuda existente en diciembre de 2004 y de 19.000 millones en relación a la de diciembre de 2001. El total de la deuda pública quedó en 125.000 millones de dólares; no ingresaron al canje bonos por 19.800 millones de dólares.

13 Cálculo realizado sobre la base de la cuenta capital y financiera del sector privado no financiero, y de errores y omisiones netos, ambas cifras del balance de pagos.

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Capítulo 3

Monto de la deuda Estas fueron las etapas de la deuda. Sus padres, sus padrinos, sus padrazos, amigos y entenados. Pero lo peor todavía esta por venir: aquí presentamos el monto de la deuda externa. Porque nada pasaría de la anécdota, si este gentil desfalco hubiese sido el fruto de alguna descuidada maniobra, intencionada o ingenua, fácil de manejar (y de cancelar), y no una carga insoportable. Para comprender este problema, basta comparar los países con lo que les ocurre a los individuos. Si una deuda se paga con un mes de trabajo, es manejable; si en cambio, requiere diez años y hay que seguir endeudándose para pagar todos los meses, mientras que el acreedor manda en tu vida privada, el resultado es infernal. Pero no todo es el monto de la deuda. Hay que saber si tiende a bajar o a subir, y además para qué se la utilizó. De acuerdo con la división en etapas que señalamos, vamos a analizar la deuda vieja (1976-1983) y la deuda nueva (1991-1999). 1. La deuda vieja El cuadro 1 deprime o indigna (según sea el estado de ánimo). ¿Qué ocurrió para que entre 1975 y 1983 la deuda externa haya aumentado de 7.800 millones de dólares a 45.000 millones? ¿Cómo es que con semejante magnitud de endeudamiento, el coeficiente de inversiones con respecto al producto haya caído del 20% en 1975 al 15% en 1983, después de un leve aumento en 1980?

Cuadro 1 Argentina: Deuda externa, 1975 a 1983

(en millones de dólares corrientes y porcentajes)

Año Total Mill. US$

Pública %

Privada %

Comercial %

Financiera %

1975 7.875 51 49 32 68 1980 27.162 53 47 26 74 1982 43.634 66 34 16 84 1983 45.087 70 30 11 89

Fuente: Banco Central de la República Argentina y CEPAL. Con respecto al destino de los fondos, en el caso de la Argentina, el Banco Mundial14

14 Las estimaciones están contenidas en Banco Mundial, Economic Memorandum on Argentina, Washington, D.C., 22 de junio de 1984, págs. 17 a 19.

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estima que en la deuda vieja existieron tres grandes causas de endeudamiento: 44% Correspondiente al financiamiento de la evasión de capitales por parte de

agentes privados, nacionales y extranjeros 33% Para el pago de intereses a la banca extranjera 23% Destinados, según el Banco Mundial, a la compra de armas y de importaciones

no registradas Resulta muy extraño que un país se endeude para financiar la evasión de capitales; sin embargo, fue así (véase el recuadro 5). Al terror, sumamos la dimensión de lo absurdo. Como el saldo de comercio exterior no alcanzaba para proveer de dólares a todos los que los reclamaban, se decidió que esos dólares se iban a procurar mediante el endeudamiento estatal, sobre todo de las empresas públicas. Con ello se satisfacía un dogma teórico (la apertura de la economía, con la libertad absoluta de cambios) y una conveniencia práctica (las ansias de empresarios y particulares para engrosar sus cuentas en el extranjero). Bastaba entonces procurarse liquidez en pesos, para que el sistema bancario vendiera los dólares requeridos, los que se depositaban en el exterior. Después veremos cómo el asunto no quedaba allí, y se instrumentaba la «bicicleta financiera». El cuadro 2 muestra la entrada neta de capitales y los pagos de utilidades e intereses desde 1975 hasta 1986.

Cuadro 2

Argentina: Ingreso neto de capitales e incremento de la deuda externa, 1975/1986 (en millones de dólares)

Entrada neta de

capitales 1

Pagos netos de utilidades e intereses

2

Transferencia de recursos

3 3=1-2

Incremento de la deuda a/

4

1975/77 1973 1501 473 1589 1978/80 6898 3132 3765 17484 1981/83 4472 13826 -9354 17925 1984/86 7068 15515 -8447 6413 1975/86 20411 33974 -13563 43411

Fuente: Banco Central de la República Argentina. a/ A fines de 1974 la deuda externa era de 7.875 millones de dólares; con el incremento del periodo 1975/1986 se llega a 51.300 millones de dólares. Este cuadro ya pone los pelos de punta. En el período 1975/1986 la deuda externa se incrementó en 43.400 millones de dólares y llegó así a los 51.286 millones; pero resulta que en ese período salieron 13.500 millones de dólares. Es decir, que el acreedor anotó lo que nos prestaba, pero los que pagamos fuimos nosotros. Nos endeudamos para que

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salieran capitales, y luego para pagar la parte de intereses que no conseguíamos servir con recursos propios; si no hubiéramos pedido ningún préstamo, tendríamos 13.500 millones de dólares más; y no es que se estuviera arrastrando una pesada deuda anterior, pues en 1975 la deuda era sólo de 7.875 millones de dólares. Para que se entienda mejor: es como si uno pidiera un crédito y en lugar de darnos el dinero, debiéramos pagar nosotros. Este hecho asombroso, que resulta con claridad de las cifras globales, hubiera exigido que se realizara un estudio acerca de cada deuda, para establecer en detalle cuáles son sus causas. Las tasas usurarias de interés y las diversas comisiones bancarias, al capitalizarse y estar sujetas a su vez al pago de nuevos intereses usurarios por el total, inflaron la suma y produjeron un efecto de "bola de nieve". Lo que ocurrió es que el incremento de la deuda (columna 4 del cuadro 2) no es “neto”, en el sentido que no aparece la constitución de activos en el extranjero de quienes fugan capitales, y la entrada de capitales sí es “neta” de las salidas; el tema es que sólo una parte de esas salidas corrresponde a repago de deuda, y otra parte (la fuga) dejaba la deuda intacta, aún si iba a parar a una cuenta del Citibank (por ejemplo) y servía de garantía para obtener préstamos con los cuales hacer la “bicicleta financiera” (en muchos casos, se canceló deuda externa sin avisar, y luego se aprovecharon los seguros de cambio sobre una deuda ya pagada). Por otra parte, la deuda externa de empresas extranjeras ascendía en 1983 a 7.000 millones de dólares, es decir que lo más probable es que se trate de asientos contables entre empresas y bancos de un mismo grupo, o entre casa matriz y filiales; de tal modo se hace figurar como deuda externa a una transferencia intrafirma. Un análisis cuantitativo destaca la importancia decisiva de la evasión de capitales y de los intereses en el conjunto de la deuda. Ello señala como los grandes responsables a los bancos que cobraron los intereses, y a los empresarios y particulares que fugaron capitales. Según datos del Morgan Guaranty Trust de Nueva York (a quien no podemos sospechar de simpatía con los países deudores), en 1985 la deuda externa total de Argentina era de 50.000 millones de dólares, pero si se le suprimiera la evasión de capitales, se reduciría a 1.000 millones; la situación de Venezuela es parecida, y la de Brasil se ubica en el extremo opuesto. En un término medio entre inversión productiva y evasión figura México (aunque más cerca de la evasión) (véase el cuadro 3).

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Cuadro 3 Argentina. Brasil, México y Venezuela: Impacto sobre la deuda

de la evasión de capitales a fines de 1985 (en miles de millones de dólares)

Deuda a fines de 1985 Deuda sin evasión de capitales

Argentina 50 1 Brasil 106 92 México 97 12 Venezuela 31 -12 Fuente: Morgan Guaranty Trust of New York, World Financial Markets, New York, marzo de 1986, página 15. Debe destacarse también la enorme importancia que tuvo la acumulación de intereses sobre el monto total de la deuda. El cuadro 4 muestra que si los intereses pagados por encima de las tasas históricas (considerando como tales la de inflación de los Estados Unidos rnás 1%) se hubieran aplicado a la amortización del capital, la deuda externa se hubiera terminado de pagar en... 1988! Veamos con un ejemplo más práctico. Si trasladamos el tema a lo personal y cotidiano, la situación es la siguiente: nos están cobrando como pago de intereses 100, pero si nos aplicaran las tasas de interés históricas esos pagos en concepto de intereses serían de 40; podríamos entonces imputar 60 a amortización de capital; si se repite esa operación, la amortización se hace más rápida. En el caso de la deuda argentina, si se hubiera procedido así, la deuda se hubiera terminado de pagar en 1988. En este cálculo se aplica un principio jurídico, establecido entre otros en el articulo 40 de la Constitución Nacional de 1949, que para un caso equiparable consideraba a los excedentes sobre una ganancia razonable corno reintegro del capital invertido.

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Cuadro 4 Argentina: Estado conjetural de la deuda externa si se hubieran aplicado

las tasas de interés históricas, 1976 a 1988 (en millones de dólares y tasas) Deuda

presunta (1+2+4+5)

Entrada real de capital

Tasas de interés

históricas a/

Intereses presuntos (1+2)

x 3/100

Pagos reales de intereses y

amortizaciones b/ 1 2 3 4 5 1976 8280 c/ 261 6,7 572 -687 1977 8426 556 7,5 674 -710 1978 8946 302 8,6 795 -1634 1979 8409 4760 12,3 1620 -1218 1980 15571 2176 14,5 2573 -2212 1981 18108 1519 11,3 2218 -3896 1982 17949 1684 7,1 1394 -5150 1983 15877 -21 4,2 666 -7530 1984 8992 2661 5,3 618 -6077 1985 6194 1982 4,5 368 -3238 1986 5306 1968 2,9 182 -4449 1987 3007 2319 4,7 250 -4351 1988 1225 3430 5,1 237 -4942 1989 -50 Los valores de las columnas 1, 2, 4 y 5 están expresados en millones de dólares; y los de la columna 3, en porcentajes. a/ Se ha supuesto que la tasa de interés histórica es la inflación de los Estados Unídos más el 1%. b/ Se consideraron sólo las amortizaciones del sector oficial. c/ Corresponde a la deuda real a fines de 1975. Fuente: Elaboración propia sobre datos de la CEPAL y la OECD. 2. La deuda nueva En diciembre de 1992, se firmó el convenio por el cual se reestructuraban 23.000 millones de dólares del principal y 8.600 millones de dólares de atrasos de intereses.15

15 Existían dos opciones: la primera consistía en el canje de la deuda antigua, con un descuento del 35%, por un bono que se reembolsaría de una vez al término de 30 años, con una tasa de interés igual a la Libor más el 0,81%; la segunda opción proponía la conversión de la deuda en un bono, por el mismo valor que la obligación original, también reembolsable de una vez a los 30 años, pero con una tasa de interés creciente, de 4% en el primer año hasta 6% a partir del séptimo año. El gobierno argentino respaldaba la totalidad de la deuda principal con la compra de un monto equivalente en bonos de cupón cero del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, a 30 años plazo (que costó 3.600 millones de dólares); con respecto a los intereses, se ofrecía una garantía en efectivo, renovable, que cubría 12 meses de pagos. El 35% de los bancos acreedores optó por la primera opción y el 65% por la segunda.

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En teoría, se obtuvieron rebajas, pero mucho menores a las que ya había otorgado el mercado, al cotizar los bonos argentinos en el mercado secundario al 18% de su valor nominal, que era su valor pre-Brady. En el mercado, la deuda argentina valía 5.688 millones de dólares; en ese momento, asumimos deudas por 31.600 millones de dólares y pagamos un bono cupón cero16 de Estados Unidos por 3.600 millones de dólares. No parece un buen negocio, salvo para quienes lo idearon e instrumentaron, en nuestro nombre, que cobraron además las comisiones por la operación17. Después de reconvertidas las deudas bancarias en bonos, comenzó una nueva afluencia de fondos hacia América Latina en general y a la Argentina en particular. Este nuevo flujo de capitales no tenía nada que ver con la política económica argentina: volvieron a llegar capitales porque los nuevos grandes actores financieros mundiales (fondos de pensión -en especial norteamericanos y británicos-, las compañías de seguros y fondos de inversión norteamericanos y europeos) colocaron fondos en mercados emergentes, las tasas de interés bajaron en los países desarrollados, y la propia provisión de capitales permitió estabilizar los precios sujetando el tipo de cambio (lo que mejoró el marco para la entrada de capitales). Al mismo tiempo, el modelo económico adoptado se hizo cada vez más dependiente de la entrada de capitales extranjeros. De tal modo, empujados por una parte por los gerentes de fondos norteamericanos y europeos que quieren lograr el mejor resultado trimestral, y por la otra por los funcionarios argentinos ávidos de fondos externos, el monto de la deuda se multiplicó por 2,4 entre 1990 y 1999. En valores absolutos, pasó de cerca de 60.000 millones de dólares en 1990 a casi 140.000 millones en 1999. El aumento, pues, fue de 80.000 millones de dólares (véase el cuadro 5).

16 El bono cupón cero es el que no distribuye intereses. 17 Lo que constituye una amarga y notable excepción al dicho aquel que «el crimen no paga». Pagamos nosotros.

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Cuadro 5. Argentina: Deuda del sector público nacional, 1992 y 2001 (en millones de dólares)

Saldo al

31/12/92a/ Saldo al 31/12/01

I. Total de la deuda pública (II+III) 63.250 144.222 II. Deuda a vencer 54.018 144.194 Títulos públicos 17.184 83.051 Préstamos 36.834 61.143 Préstamos garantizados - 21.284 Organismos internacionales 7.279 32.357 Organismos oficiales 7.380 5.876 Deuda garantizada (Bogar) - - Banca comercial 21.736 715 Otros acreedores 439 911 Adelantos transitorios del BCRA - - III. Atrasos 9.232 28 a/ Los saldos de deuda al 31/12/92 se estimaron sobre la base de ajustar los registros obrantes, retrotrayendo el efecto que sobre los saldos y la composición produjera el Plan Brady. b/ Incluye Letes. Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas (www.mrcon.gov.ar/ download/financiamiento/deudacxls). El cuadro es complejo, hasta tedioso. Sin embargo, permite advertir con claridad dos cambios importantes en la naturaleza de la deuda externa total, pública y privada. El primer rasgo significativo es la aceleración del proceso de endeudamiento: entre 1992 y 2001 aumentó en 81.000 millones de dólares; no se trata de un recurso de emergencia, por una sola vez, para cubrir un gasto excepcional. No. Ahora estamos frente a un modo normal de financiar la economía con más deuda, que es la consecuencia directa del Plan de Convertibilidad. El segundo cambio reside en la estructura de los acreedores. Antes, durante la deuda vieja, quienes prestaban eran los bancos extranjeros; así, en 1992, los bonos y títulos del sector público significaban el 27,2% del total de la deuda, mientras que la banca comercial llegaba al 34,4%. Después de la reanudación de la entrada de capitales y de la emisión de los bonos Brady, se invirtió la relación: en 2001, el 57,6% corresponde a bonos y títulos públicos y privados, y el 0,5% a los bancos. A su vez, los organismos financieros internacionales crecieron del 11,5% en 1991, al 22,4% en 2001. (Véase el cuadro 5).

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Para comprender mejor el peso que tiene la deuda externa en la economía de un país, podemos utilizar dos buenos indicadores: el porcentaje de las exportaciones que compromete el pago de intereses y la parte del presupuesto nacional que debe asignarse a esos mismos fines. En 2001, los intereses totales devengados por la deuda externa argentina eran el 38,1% de las exportaciones, lo que significa la proporción más alta de América Latina. En lo que respecta al presupuesto nacional, los pagos devengados por intereses en 2001 ascienden a 10.903 millones de pesos, lo cual representaba el 21,7% del total de gastos de la administración nacional, y si se excluyen los destinados a seguridad social, se llegaba al 32%. Debe aclararse que los pagos por intereses constituyen pagos corrientes del gobierno, que tienen que ser generados por recursos genuinos, y que desde el punto de vista presupuestario tienen la misma naturaleza que los gastos en sueldos, salarios y seguridad social. De tal modo, el 21,7% de intereses redunda en mayores impuestos, en menores gastos en otros rubros, o en mayor deuda. 3. La situación post default A partir del default, los nuevos gobiernos invirtieron la visión neoliberal, y consideraron que el crecimiento del producto y de la inversión sólo es sostenible si no se le impone al país y al sector público un nivel excesivo de servicio de la deuda. Los resultados de insistir con un ajuste continuo están a la vista: no sólo se agravó la crisis económica, sino que esa crisis hizo imposible continuar con el pago de la deuda. Con la reestructuración de la deuda se procura regularizar la relación con los tenedores de deuda pública en default, pero no se cree que por ese solo hecho se recuperará rápidamente el acceso al crédito voluntario de los agentes financieros. Eso ocurrirá, dentro de algún tiempo, como resultado del crecimiento económico, pero no es una precondición de ese crecimiento. Por cierto, esto tiene un correlato en términos de distribución de los costos de la crisis de la deuda, ya que esta vez los acreedores también deben asumir costos. En particular, el Estado emitió bonos para restituir los descuentos de 13% sobre los salarios de empleados públicos y jubilaciones; entregó bonos a los titulares de depósitos (originalmente en dólares) que quisieran retirarlos por la diferencia entre el monto a cargo del banco (el valor al tipo de cambio de 1,4 pesos por dólar más ajuste por inflación) y la cotización del dólar libre; emitió bonos para compensar a los bancos por la “pesificación asimétrica”; y colocó bonos para financiar el rescate de las monedas provinciales que proliferaron durante la crisis. A ello podríamos agregar las Letras del Banco Central (LEBAC) emitidas con fines de regulación monetaria. Después de la reestructuración de la deuda se modificaron de modo sustancial los montos y sobre todo canje se modificaron los montos y la estructura de la deuda externa

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argentina, como se observa en el cuadro 10. La deuda mayor corresponde a los bonos emitidos después de la salida de la convertibilidad (que no entraron en default); en segundo lugar está la deuda en default reestructurada; y en tercer término la deuda con los organismos financieros internacionales.

Los bonos en situación irregular que se canjearon alcanzaban a 81.836 millones de dólares; de ellos se presentaron al canje 62.318, es decir el 76,15%. A su vez, 82.300 millones de deuda están “al día”. Se presentaron tres posibilidades de canje: los bonos par, cuasi par y descuento; 18 los resultados figuran en el cuadro 6.

Cuadro 6

Argentina: Resultados del canje de deuda (en millones de dólares)

Deuda anterior a la

reestructuración Deuda reestructurada

Bonos par 15.000 15.000 Bonos cuasi par 35.405 11.932 Bonos descuento 11.913 8.329 Total 62.318 35.261 No ingresaron al canje 19.800 -

Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas. El cuadro 7 muestra las relaciones de la deuda externa con alguna importantes variables económicas en 2001 y después del canje.

Cuadro 7 Argentina: Peso de la deuda pública, pre y post reestructuración

Diciembre de 2001 Abril de 2005 Deuda / PBI 113 % 72 % Servicios de intereses / PBI 8 % 2 % Servicios de intereses / Exportaciones 38 % 9 % Servicios de intereses / reservas internacionales líquidas

70 %

15 %

Servicios de intereses / recursos tributarios 22 % 10 % Stock de deuda pública / exportaciones 544 % 364 %

18 El bono “Par”, a 35 años, no tiene quita de capital, pero incluye un período de gracia del capital de 25 años y paga intereses crecientes: 1.35% anual en los primeros 5 años, 2.5% en los 10 siguientes, 3.75 en los 10 siguientes y 5.25 hasta el vencimiento. Está pensado para pequeños tenedores. El bono “Cuasipar” es a 42 años, prevé una quita de 30% y un período de gracia de 32 años. Su tasa de interés es de 5,75% anual (los intereses se capitalizarán los primeros 10 años), está en pesos y está indexado por los precios (coeficiente CER). Está destinado a las AFJP (importantes deudores, con 25% de la deuda en default). El bono “Discount” tiene una quita nominal de 75%; es a 30 años, con 10 de gracia para el capital, e intereses crecientes: 3,97% en los primeros 5 años, 4,88% en los 5 años siguientes y 8,21% hasta su vencimiento; está en dólares. Además se propone un cupón atado al crecimiento de la economía: si éste excede 3% anual, se abonará un “premio” equivalente a 5% de ese excedente.

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Stock de deuda en moneda extranjera / exportaciones

527 %

228 %

Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas. Con la reestructuración, el 37% de la deuda quedó nominado en pesos; mejoraron las relaciones de la deuda con respecto al producto interno bruto y a las exportaciones; y se alargaron los plazos de las amortizaciones. No obstante, el saldo a pagar es importante y sería fundamental que el mayor peso de esas obligaciones recayera sobre los grupos económicos que se beneficiaron con la deuda. Con la reestructuración se rebajaron el monto y los plazos de los pagos; ahora hay que ejecutar políticas que hagan pagar a los beneficiarios, es especial al sector financiero nacional e internacional.

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Capítulo 4

Utilización de los recursos provenientes de la deuda Como nos indica la experiencia diaria, y como lo señalábamos en el capítulo 1, el endeudamiento en sí mismo no es ni bueno ni malo: todo depende de las condiciones en que se lo contrate y del uso que se le dé. Si alguien se endeuda a tasas usurarias, está cometiendo una imprudencia que le costará cara. De modo parecido, si el endeudado usa el dinero para jugárselo en el casino, también se arruinará. Muy diferente es el caso de alquien que pide un préstamo en condiciones razonables para mejorar su equipamiento y la productividad de su trabajo. Con el producido de su actividad podrá al mismo tiempo repagar el crédito y mejorar su situación. En el caso argentino se sumaron ambas taras: el préstamo resultó muy caro y se utilizó mal. En el capítulo 3 describimos cómo por las sucesivas subas de las tasas de interés y pago de intereses sobre interés, más comisiones y recargos, se contabilizaron sumas exorbitantes y usurarias. Veamos ahora cómo se utilizaron los fondos. Para eso es necesario distinguir, una vez más, la deuda vieja de la deuda nueva. 1. La deuda vieja Para analizar el uso que se le dió a la d euda vieja, nos basaremos en un estudio del Banco Mundial, que elaboró una cuenta acumulativa (es decir, que se sumaron todos los años) de fuentes y usos de fondos provenientes del intercambio externo en el período 1976-1982 (véase el cuadro 7). En otras palabras, cuánto entró, por qué conceptos, cuánto se gastó y en qué.

Cuadro 7 Argentina: Cuenta acumulativa de fuentes y usos de fondos provenientes del

intercambio externo, 1976-1982 (en millones de dólares) Fuentes 102.470 Exportaciones de bienes y servicios reales 60.543 Ingresos por servicios de factores (utilidades e intereses) 1.191 Transferencias unilaterales netas 206 Préstamos externos, públicos y privados netos 34.485 Inversiones directas netas 2.684 Atrasos en pagos 2.931 Asignaciones de derechos especiales de giro 214 Otros 216 Usos 102.470

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Importaciones registradas de bienes y servicios reales 56.692 Pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) 14.141 Pérdida en la valuación de activos externos 355 Incremento en las reservas internacionales del Banco Central 2.528 Salidas de capital de corto plazo, largo plazo, errores y omisiones a/ 28.754 Fuente: Banco Mundial, Economic memorandum on Argentina, Washington, junio 22 de 1984, págs. 17 y 18. a/ Incluye adelantos y atrasos comerciales e importaciones no registradas. Los resultados son muy interesantes. Primero, se muestra que a la Argentina no le hacía falta endeudarse para pagar todas las importaciones necesarias y pagar los servicios de factores sobre la deuda inicial de 1976. Durante el lapso considerado, las exportaciones de bienes y servicios reales superaron a las importaciones en casi 4.000 millones de dólares (no obstante el importante aumento de las importaciones de alimentos, bebidas y bienes de consumo); si bien hubo pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) por 14.100 millones de dólares, la mayor parte de esos pagos fue generada por la misma deuda que se contrajo (si se contabiliza lo ocurrido entre 1975 y 1979, se advierte que el promedio anual de pago neto de factores fue de 640 millones de dólares, lo cual hubiera sido fácil de pagar con el excedente comercial, es decir, el dinero que se cobra por las exportaciones menos el que hay que pagar por las importaciones. Por otra parte, los capitales evadidos superaron los 25.000 millones de dólares. Una segunda conclusión es que, al revés de lo que ocurre en cualquier otro proceso de endeudamiento externo en gran escala, la inversión fija bruta cayó, después de un leve aumento en 1980; y en el caso particular de las empresas públicas, a las que se obligó a endeudarse fuertemente en el exterior, la caída de la inversión fue mayor aún. La tercera es que se produjo una fuga de capitales, compra de armas y otros egresos no registrados por 29.000 millones de dólares; y se llega a los 43.000 millones de dólares si se agregan los pagos de intereses de la deuda (incluidos en el cuadro 7 en el rubro «pago por servicios de factores»), que por supuesto no figuran en la deuda externa, pero implican salida de recursos (y pueden alimentar la deuda externa si se financian con préstamos). Estas fugas de capitales están estrechamente ligadas a la deuda externa, porque como no alcanzaba con las exportaciones para dar a los empresarios y particulares las divisas que pedían, las empresas públicas fueron obligadas a endeudarse en dólares. Entonces, esos dólares eran vendidos a los particulares, que los depositaban en sus cuentas en el exterior. A su vez, con la garantía de ese depósito, los bancos les daban nuevos créditos que ingresaban en la Argentina como deuda externa, lucraban con la mayor tasa de interés, lo reconvertían a dólares y realizaban un nuevo depósito, seguido por otro

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préstamo... y así indefinidamente. Fue lo que se llamó la «bicicleta financiera». Esos mismos patriarcas del establishment se conmueven ahora con el impulso patriótico que exige pagar la deuda, porque así lo impone el honor nacional. Repetimos, que haya que pagar, en qué forma y sobre quiénes recaería esa carga, es un problema de relación de fuerzas, pero que no vengan ahora con invocaciones morales.

Una cuarta conclusión es que, como la frutilla de la torta, se estatizó la deuda privada, no fuera que los deudores-beneficiarios privados tuvieran que pagar algo. La política global pasó a ser la de socialización de los costos financieros privados, tanto en lo relativo a la deuda externa como a la interna. Como se señala en la nota 6, se implantó un régimen de seguros de cambio y una posterior estatización de la deuda.

La quinta conclusión, que constituye una síntesis de las anteriores, consiste en que en general, cuando se contrae una deuda, el deudor se queda con la contrapartida de dinero, bienes o servicios; pero en este caso, gran parte de los préstamos obraron como una "bomba de succión" de activos nacionales hacia el país de los acreedores. De paso, es útil señalar la falacia en la que se incurre cuando se recomienda una política económica "confiable" para los financistas y empresarios, como medio para atraer capitales. Jamás hasta entonces se había practicado una política más "confiable" para ellos que en ese periodo, y el resultado fue la evasión masiva de capitales. 2. La deuda nueva Esto fue lo ocurrido en la época de la deuda vieja. Los tiempos de la deuda nueva fueron diferentes. El endeudamiento quedó ligado no ya a una forma casi delictual de evadir capitales, sino a un modo de funcionamiento aberrante de la economía. Los déficit externos seguían, pagados con más endeudamiento. En particular, se acaba el fuerte excedente comercial que existía a fines de los años 1980, las importaciones aumentan mucho más rápidamente que las exportaciones y se va a un déficit comercial importante; además, están los pagos de intereses y de utilidades, que con el aumento de la deuda externa y la desnacionalización de la economía, no dejan de aumentar durante los años 1990, junto con el incremento de la deuda externa y la desnacionalización de la economía. Vio la luz un funcionamiento en extremo perverso de la economía, en donde ya no se trata de grupos de especuladores que engrosan sus cuentas bancarias en el exterior con capitales evadidos o realizan importaciones superfluas. El problema ahora es mucho más complejo: es toda una economía que funciona sobre la base de un endeudamiento constante y creciente. Este es el mecanismo implantado por el Plan de Convertibilidad. Antes, el lema era: endeudarse para evadir y lucrar; ahora es: endeudarse para mantener el modelo.

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Veamos cómo funcionó este famoso modelo. Vio la luz un funcionamiento en extremo perverso de la economía, en donde ya no se trataba de grupos de especuladores que engrosaban sus cuentas bancarias en el exterior con capitales evadidos o realizaban importaciones superfluas. El problema era mucho más complejo: toda una economía funcionaba sobre la base de un endeudamiento constante y creciente. Este fue el mecanismo implantado por el Plan de Convertibilidad. Antes, el lema era “endeudarse para evadir y lucrar”; con la convertibilidad era “endeudarse para mantener el modelo”. La convertibilidad era un régimen cambiario y monetario en el cual el Banco Central estaba obligado a comprar y vender sin restricciones los dólares que se ofrecieran y demandaran, a una tasa de cambio fija. Además, había un compromiso de no emisión de base monetaria (o, a partir de 1996) más allá de una cierta proporción de las reservas internacionales (en términos gruesos, el monto de los pasivos financieros del Banco Central no podía exceder el de las reservas).19 Esto no equivale a decir que todos los agregados monetarios en poder del público (que incluyen los depósitos a interés en los bancos y son mucho mayores que la base monetaria) estuvieran respaldados: lo estaban los mencionados “pasivos financieros” compuestos principalmente por la moneda circulante y la “posición neta de pases” (pasivo del BCRA”, pero no estaban cubiertos los depósitos en los bancos.20 Sin embargo, era conveniente que la gente que tiene dinero en los bancos así lo crea. Si supieran que en caso de crisis “no alcanzará para todos”, los movimientos de pánico pueden provocar o acentuar esa situación de crisis, que fue lo que finalmente ocurrió entre 2001 y 2002. De este modo, la convertibilidad era un mecanismo contra la lucha antinflacionaria basado en la libre conversión de pesos a dólares, en la emisión monetaria sólo contra aumento en las reservas, en la congelación del tipo de cambio, en la apertura comercial externa y en la libre entrada de capitales. En el sistema de tipo de cambio fijo, apertura comercial y financiera sin restricciones, las importaciones aumentaron más que las exportaciones; de tal modo, el crecimiento de la economía quedó asociado a los capitales externos que cubrieran el déficit en la

19 Se establecía así una restricción al papel que podía jugar el Banco Central como prestamista en última instancia del sistema financiero local y para financiar al sector público; en la práctica, se permitía contabilizar como reservas a los títulos públicos emitidos por el Estado argentino denominados en dólares en cartera del Banco Central hasta el 20% de las reservas totales. 20 En marzo de 1999 las reservas internacionales genuinas del Banco Central eran de 23.666 millones de pesos, y los pasivos financieros del Banco Central alcanzaban a 23.697; sus rubros más importantes son la circulación monetaria (los billetes y monedas) con 14.542 millones y la posición neta de pases de 9.146 mil millones. Ahora bien, los depósitos en los bancos (de ahorro, plazo fijo, cuenta corriente sumaban 78.450 millones, esto es, mucho más que las reservas, incluso si se le agregan a éstas los montos financieros comprometidos por prestamistas extranjeros en caso de caída severa de las reservas. (Véase Banco Central de la República Argentina, Boletín monetario y financiero, primer trimestre de 1999, págs.. 39 y 40).

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balanza comercial y más aún en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si las importaciones caían, también se contraía el producto (como ocurrió durante el efecto tequila); por lo tanto, el sistema no podía funcionar si no entraba permanentemente un chorro de capitales. Tanto el endeudamiento externo como la inversión extranjera directa generaban luego un pago de servicios, que se estaba financiando no con más exportaciones (el tipo de cambio no las favorecía, y mucha de la inversión extranjera había ido a servicios y otros sectores que no exportan), sino con más deuda o más inversión extranjera, y así creció la bola de nieve. En un sistema sin convertibilidad, si no hay dólares se devalúa; en un régimen de convertibilidad y apertura irrestricta –que son piezas maestras del modelo-, la única forma de controlar las importaciones es la recesión. Históricamente, cuando había estrangulamiento externo y se devaluaba, también había recesión, aunque era corta y permitía corregir los precios relativos. A mediados de 2001 la situación financiera fue insostenible. Desde 1976 la Argentina vivió de prestado y el 2001 ya no tuvo más crédito. No se podían pagar los compromisos de la deuda externa; no había ni dólares ni pesos para pagar los acreedores. Entonces el gobierno decidió aliviar algunos pagos inmediatos y contrató un megacanje, que consistió en canjear 46 títulos en circulación por un valor nominal de 29.500 millones de dólares, a cambio de 5 nuevos títulos; la nueva emisión y su adjudicación se efectuaron el 19 de junio de 2001, de ellos 21.500 millones de dólares fueron a tenedores locales, 11.000 millones a AFJP, 8.000 millones a inversores extranjeros, 7.000 millones a entidades financieras y 3.500 a bancos oficiales.21Se obtenía una postergación del pago de 10.840 millones de dólares en los primeros 5 años y se recargaba las obligaciones de la deuda en el respeto del período (31 años) en 55.281 millones de dólares.22 Al final, los bonos del megacanje entraron en la reestructuración de la deuda pública. A partir del default del 23 de diciembre de 2001 cesó la entrada de préstamos externos. Sólo se obtuvo la refinanciación de 2.980 millones de dólares que otorgó el FMI en enero de 2003 para postergar pagos a efectuar al mismo FMI, pero no se otorgó ningún “dinero fresco”. 21 Véase Alberto Pontoni, Deuda, default y canje (www.clubmacro.org.ar/deuda.htm). 22 Véase Auditoría General de la Nación, Informe sobre c anje de deuda pública, 19 de junio de 2001, Buenos Aires, 190 de marzo de 2002, fundamentos de los auditores Dres. César Arias, y Francisco Javier Fernández.

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Capítulo 5

Vicios jurídicos Uno de los aspectos más tragicómicos de toda esta historia de endeudamiento, es que los contratos de deuda externa –en especial los suscriptos con bancos transnacionales en la época de la deuda vieja- tienen fallas jurídicas que los hacían inválidos, pero nadie los impugnó nunca. Lástima. Ahora están en el Archivo General de la Nación y contienen la prueba de su falta de juridicidad. Quien los examine, se sorprenderá cuando lea los anexos en los que constan los dictámenes jurídicos de los abogados del gobierno argentino y de los bancos acreedores. Allí, el asesor legal del Banco Central y el Procurador del Tesoro de la Nación afirman que no existía ningún problema jurídico, que los contratos podían suscribirse sin reservas. Todo bien. En cambio, los asesores de los bancos transnacionales dictaminaban que existían serios problemas que podrían invalidarlos. La situación parece paradójica, pero no lo es: en el caso de los funcionarios del gobierno, existía el propósito de obtener el préstamo y, por consiguiente, ordenaron a sus funcionarios que aprobaran los contratos de cualquier manera; por el otro lado, se trataba de abogados serios de países desarrollados, que opinaban de acuerdo al derecho, sin sufrir presiones. De ese modo, y aunque parezca raro, los intereses argentinos estaban defendidos por los abogados extranjeros, muchas veces norteamericanos, y no por el gobierno argentino. Por supuesto, los bancos toleraban a sus abogados, pero no procedían como ellos aconsejaban. Mientras tanto, nadie impugnaba los contratos. Veamos algunas de las cláusulas que cuestionaron los abogados de los bancos. Ante todo, plantearon que la parte de los intereses que los convierte en usurarios no debe ser cobrada ni pagada, no sólo cuando así se establece expresamente en el contrato de préstamo, sino en todos los casos, ya que se trata de disposiciones legales aplicables de pleno derecho.23 El rechazo a la usura es norma acatada en todos los países, aunque en algunos se la acepta cuando unos disfrutan del préstamo y los que pagan la usura son otros. Otro ejemplo lo constituye la renuncia a la inmunidad de Estado soberano que realiza el gobierno argentino al someterse a la legislación y los jueces del país sede de los bancos; los asesores jurídicos extranjeros de los bancos sostienen que rijen las limitaciones impuestas por la Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras de los Estados Unidos de 1976, que establece que la renuncia a la inmunidad no es válida cuando se trata de actos

23 Este principio de derecho se incorporó a varios contratos; por ejemplo el firmado con The Royal Bank of Canada el 15 de noviembre de 1976, que establece que «en la medida en que las disposiciones de la Legislación Penal del Estado de Nueva York relativa a la usura sean aplicables al receptor, no se exigirá el pago de intereses en la medida en que la recepción de tal pago sea contraria a las mencionadas disposiciones aplicables».

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de derecho público (como en el caso de los contratos de deuda, que tienen numerosas cláusulas de derecho público) y que sólo es admisible en los actos comerciales o privados. Es decir, que jueces de otro país juzguen los casos en los que se cuestionan derechos privados, por ejemplo, pleitos entre particulares; pero cuando están en juego las atribuciones estatales, cuando el tema es de derecho público, no puede aceptarse que juzguen tribunales extranjeros. Este principio se aplica en Estados Unidos –como vimos- y también está incorporado a la legislación argentina. No obstante, aún hoy se acepta esta transgresión legal. Una cláusula insólita es la de incumplimiento, que fue objetada por los asesores jurídicos de los bancos. De acuerdo con ella, cualquier incumplimiento de no importa qué deuda externa, hace que los montos adeudados por todas las demás deudas contraídas por el gobierno argentino (ajenas a ese incumplimiento) resultan inmediatamente vencidos y pagaderos. Por ejemplo, si existiera un atraso en el pago de los intereses de un préstamo menor contraído por un ente estatal, en ese momento caería la totalidad de los préstamos otorgados por todos los bancos a la Argentina (por ejemplo, por 23.000 millones de dólares). El asesor del consorcio de bancos estadounidenses se pronunció en contra de esta cláusula y opinó que los principios de equidad son de validez general y al aplicarlos un tribunal, entre otras cosas, podría no permitir que un acreedor provocara la caducidad del plazo del vencimiento de una deuda al producirse un incumplimiento que no se considere esencial.24 La deuda también puede ser impugnada por haber sido contraída por un gobierno usurpador. Este tema ha sido tratado en la jurisprudencia internacional. En general, la tradición jurídica europea continental establece que todo Estado debe asumir las deudas públicas de su predecesor; se hace prevalecer a la continuidad jurídica de los Estados. En cambio, la tradición de Estados Unidos y del Reino Unido establece que al respecto no existe ninguna obligación legal y sólo regiría una obligación moral. La jurisprudencia norteamericana es terminante en el sentido de no reconocer esas deudas, como lo establecen los casos del Presidente General Tinoco de Costa Rica y de las deudas cubanas en el período posterior a la guerra española-norteamericana de 1898. Entre nosotros, se reconocieron deudas del gobierno militar que pudieron haber sido cuestionadas, lo cual, desde nuestro punto de vista, constituye una evidente falla del Congreso Nacional cuando se restableció la democracia en 1983. Otra cláusula contraria al derecho argentino, que figura en todos los contratos, es la que exime del pago de todo impuesto argentino a los bancos extranjeros, lo cual afectaba sobre todo a los impuestos de sellos y a las ganancias. Estas exenciones no serían válidas de acuerdo con la ley 22.016 del año 1979, que prohibe al Estado nacional "convenir en el futuro cláusulas por las que tomen a su cargo gravámenes nacionales,

24 Opinión de los abogados Shearman & Sterling, que asesoraron a un consorcio de bancos encabezado por el Citibank en un contrato con el Banco Central de la Argentina en 1985.

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provinciales y municipales, que pudiesen recaer sobre la otra parte contratante". Es obvio que no se puede otorgar por un contrato lo que prohibe una ley. Sin embargo, tal vez el principio jurídico más importante que se ignoró y que hubiera cambiado el carácter de toda la deuda, es el incumplimiento por imposibilidad de ejecución o teoría de la imprevisión, que está consagrado por la legislación y la jurisprudencia tanto de la Argentina como de Estados Unidos. Este principio establece que los contratos pueden no cumplirse cuando su ejecución se torna imposible o comercialmente impracticable. Ello requiere la convergencia de varios elementos: primero, que los cambios sobrevinientes no hayan podido ser previstos; segundo, que los costos que implica el cumplimiento del contrato sean mucho más elevados que los estimados inicialmente; y tercero, que la parte que lo invoca, no haya provocado el hecho causante de la imposibilidad.25 En otras palabras, si alguien firma un contrato que en principio conviene a ambas partes, pero después por causas en las que el perjudicado no tuvo nada que ver, resulta que el cumplimiento de ese contrato lo llevaría a la ruina, el contrato no se cumple. Así de simple. Esta es la ley y la jurisprudencia en todos los países, que se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión. En el caso de la deuda externa, convergían los tres requisitos que justificarían el incumplimiento: primero, estaba fuera de toda previsión razonable que las tasas internacionales de interés subiesen de 5,64% anual en 1977 al 16,77% en 1981 (tasa de oferta interbancaria de Londres en depósitos a tres meses); segundo, los costos del préstamo fueron mucho más altos que los previstos y, además, la banca acreedora disminuyó de modo abrupto el flujo de capitales que podían utilizar los deudores para pagar intereses; y tercero, los países deudores fueron ajenos a los cambios en las condiciones que imposibilitaban el pago de los intereses. Otra gruesa irregularidad cometida con motivo de la deuda externa se vincula con los seguros de cambio. En primer término, figura la decisión de implantarlos, que fue contraria al interés nacional; se ha calculado que el costo fiscal de la crisis de 1980-1982 –de la que formaron parte los seguros de cambio- habría sido del 55% del producto interno bruto.26 En segundo lugar, se instrumentó de modo que algunas 25 En los años 1970 se produjeron decenas de estos casos, provocados por el importante alza de los precios del petróleo y de los minerales. La compañía Westinghouse se negó a cumplir contratos de suministro de uranio enriquecido a empresas privadas de energía porque después de firmado el contrato se triplicó el precio del uranio natural; los Países Bajos anularon unilateralmente los contratos de suministro de gas a otros países después del aumento de los precios en 1973-1974; Australia anuló el contrato de largo plazo suscripto con el Japón para la venta de carbón después del alza del precio del petróleo; los países miembros del Consejo Internacional del Estaño repudiaron su deuda con varias firmas financieras privadas, debido al derrumbe de los precios internacionales del estaño. (Véase Jeffrey Sachs, The debt overhang of developing countries, Harvard University, agosto de 1986). 26 Gerard Caprio y Daniela Klingebiel, “Bank insolvencies: cross country experience”, World Bank Policy Research Paper 1620, Washington D.C., 1996, citado por Joseph Stiglitz, More instruments and broader goals: moving towards the post-Washington Consensus, The 1998 Wider Annual Lecture, Helsinki, enero 7 de 1998.

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empresas se beneficiaron declarando como préstamos externos los que en realidad eran autopréstamos (obtenidos mediante una garantía depositada en el exterior)27 y créditos otorgados sobre la base de depósitos locales que se transferían a la casa matriz del banco en Nueva York. En el período de la deuda nueva, el primer paso fue la consolidación y el blanqueo de los vicios jurídicos de la deuda vieja a través de su conversión en bonos de acuerdo con el Plan Brady. A primera vista, su cuestionamiento jurídico no surge con nitidez. Sin embargo, si se profundizara el análisis se advertiría que se trata de obligaciones sin causa, porque se convirtieron en bonos a deudas dudosas o ilícitas. De todos modos, más que un problema jurídico a resolver por los jueces es una cuestión política. Es importante notar que el solo planteo de la cuestión ante los tribunales tendría consecuencias inmediatas sobre la cotización de esos bonos. El 13 de julio de 2000, el Juez Federal Jorge Luis Ballestero dictó sentencia en el juicio iniciado por denuncia de Alejandro Olmos, después de 18 años de trámite. El fallo establece la manifiesta arbitrariedad con que se conducían los máximos responsables políticos y económicos de la Nación en aquellos períodos analizados. Así también se comportaron directivos y gerentes de determinadas empresas y organismos públicos y privados; no se tuvo reparos en incumplir la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina; se prorrogó indebidamente la jurisdicción de jueces extranjeros; no había registros contables de la deuda; las empresas públicas eran obligadas a endeudarse para obtener divisas que se volcaban al mercado de cambio; no había control sobre la deuda contraída con avales del Estado. Se comprobaron irregularidades en 477 oportunidades. En definitiva, el Juez Ballestero reconoce la ilegalidad de la deuda, declara que se prescribió la acción penal y reabre las actuaciones al Congreso Nacional para que determine la responsabilidad política de quienes contrajeron el endeudamiento.

27 En el artículo “El destino de una investigación”, publicado en Realidad Económica, n° 78, Buenos Aires, 2° bimestre de 1989, págs. 72 a 113, Eduardo Halliburton, José Mauro Bianco y Carlos A. Villalba reseñan la investigación sobre la deuda externa realizada por el Banco Central de la República Argentina de acuerdo con la resolución 340 del 5 de julio de 1984. Allí se puntualiza el caso del Citibank de Buenos Aires, que le conseguía a sus clientes una línea de crédito del Citibank de Nueva York , con lo cual cancelaban el préstamo local y obtenían el seguro de cambio por fondos provenientes del exterior. Asimismo, se señalan los casos de autopréstamos que se detectaron en los casos de las empresas Renault Argentina S.A., Sideco Americana S.A., Socma S.A., Suchard Argentina S.A., Cargill S.A., Celulosa Jujuy S.A., Ford Motor Argentina S.A., Sudamtex S.A. y Textil Sudamericana. Se advierte que la citada investigación sólo cubrió el 12% de la deuda total. También existieron casos en los que se realizaron aportes de capital disfrazados de préstamos financieros (caso Selva Oil); y fue común el caso de deudas inexistentes cuya cancelación no se comunicó el Banco Central y por las que en algunos casos se cobraron seguros de cambio (por ejemplo, casos Merck S.A., Fiat Materfer S.A., Saab Scania S.A., Alba).

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Un tema importante planteado por el Embajador Miguel Angel Espeche Gil en abril de 1989 en el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, consiste en que la Asamblea General de las Naciones Unidas pida a la Corte Internacional de Justicia de La Haya una opinión consultiva sobre los aspectos jurídicos internacionales de la deuda externa. Es probable que la Corte Internacional declare ilegítima a esas deudas por violar principios generales del derecho, sobre todo porque existió usura. Esta declaración tiene gran importancia porque sería obligatoria para todo el sistema de las Naciones Unidas, incluidos el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Después esta tesis recogió innumerables adhesiones en varios países e instituciones. 28

28 Entre otras, la del Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).

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Capítulo 6

La situación internacional El problema de la deuda externa no es de solución simple. Cuando se lo encara, se mezclan los hechos del pasado con las angustias del presente y la incertidumbre acerca del futuro. Un primer paso, modesto pero indispensable, es entender qué es y qué no es la deuda. Cuando conocemos su historia, surge la indignación. Aquí estamos, así estamos... ¿y ahora, qué hacer? Para orientarnos en este laberinto, es bueno primero trazar el panorama internacional con el que nos encontramos y después ver qué salidas se buscaron a problemas parecidos en otros tiempos; por último, pueden enumerarse varias soluciones, cuya adopción dependerá de la relación de fuerzas que exista en ese momento. Ver qué margen de maniobra tenemos y cuál es la mejor forma de aprovecharlo. A continuación, daremos algunas pautas de la actual situación internacional. 1. El cambio de panorama a El panorama financiero internacional ha variado mucho desde las épocas de la deuda vieja («... nosotros los de entonces, ya no somos los mismos ...»). Los acreedores no son semejantes, pues ahora aparecen los tenedores de bonos en lugar de los banqueros; los deudores ahora deben más; y al FMI le han surgido rasgos de flexibilidad antes desconocidos. Estos personajes actúan ahora en un escenario que es diferente. En primer lugar, cuando los acreedores eran los bancos transnacionales, que habían comprometido en estas operaciones varias veces su capital, los incumplimientos podían derrumbar el sistema financiero internacional. Ahora, con los riesgos diversificados al máximo, cuando los mayores tenedores de bonos son fondos de pensiones y fondos mutuos de Estados Unidos, que tienen sólo el 0,2% de sus colocaciones en bonos de la deuda de países subdesarrollados 29 (la parte de Argentina es mucho menor), ya el sistema no corre ningún riesgo por incumplimientos. La crisis asiática de 1998 mostró que son otros los peligros que amenzan al sistema. Una segunda mutación es la finalización del proceso de privatizaciones en la mayoría de los países latinoamericanos, que tuvo a los acreedores externos como importantes agentes. Uno de los principales ajustes estructurales perseguidos fue la privatización de las empresas públicas, lo que ya se ha obtenido.

El tercer hecho es el empeoramiento de las condiciones sociales después de los programas de ajuste, que corre el riesgo de agravarse si los países deben dedicar parte

29 Véase Banco Mundial, Private flows to developing countries. The road to financial integration. Oxford University Press, Nueva York, 1997, págs. 105, 106 y 109.

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sustancial de sus ingresos al pago de la deuda externa. Los grupos dominantes entran en una zona de riesgo, cuyo control puede irse de las manos.

Un cuarto elemento es que para la banca comercial, las operaciones vinculadas a la deuda externa (tales como reconversiones, recompras y pagos anticipados) constituyen una importante fuente de nuevas comisiones, dado los elevados montos a que se refieren. Un quinto factor lo constituye la evidencia de que las operaciones de salvataje cuestan mucho más caro que una ayuda que prevenga la crisis; por ejemplo, para efectuar el salvataje de Tailandia, Indonesia y Corea, el FMI, el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y algunos gobiernos debieron comprometer 116.000 millones de dólares; para México se comprometieron 45.000 millones de dólares y para Brasil 41.000 millones. Todo eso sin contar los costos directos e indirectos de la crisis, tanto en las áreas afectadas como en la economía internacional. 2. Flexibilización de las políticas Los factores enumerados han provocado una mayor flexibilización del Fondo Monetario Internacional (FMI). Es probable –pero no seguro, porque tal vez sean insaciables- que una vez que los programas de ajuste están monitoreados en detalle –y en consecuencia se controla la política económica de los países deudores- y cuando se transfirió la propiedad de las empresas públicas, ya no interesa tanto el factor desencadenante de esos procesos. Las causas pueden debilitarse o desaparecer cuando las consecuencias adquieren su propia dinámica. Si ya se consiguió que el país deudor vendiera baratas las empresas públicas, si abrió totalmente su economía al comercio y las finanzas mundiales, si aplica la política económica que se le dicta, si ya se convirtieron en bonos las deudas de los bancos transnacionales ¿para qué seguir apretando? Es preciso conseguir administradores que gerencien las ventajas obtenidas, cuiden a los socios locales y luzcan elegantes, hasta con sensibilidad humana, en las misiones de control. Es en este contexto que se produce una flexibilización del frente acreedor. Frente a los problemas que afecten el pago de la deuda externa, el FMI plantea dos posibilidades: la ejecución de un programa de ajuste para retornar al financiamiento oficial externo; o la "reestructuración involuntaria" de la deuda externa. Veamos. El primer esquema es el aplicado frente a la crisis mexicana de fines de 1994. Se trata de convencer a los prestamistas privados externos que el país generará suficientes ingresos de exportación como para pagar las deudas que se contraigan; las organizaciones financieras multilaterales asumen el papel de prestamistas en última instancia. Se les dice a los acreedores: el gobierno va a pagar, y si no, pago yo (y toman todas las medidas para que eso no suceda). En última instancia, los organismos financieros internaciones prestan a los gobiernos para que paguen sus deudas al sector

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privado.30 Es decir, le prestan al país para que pague a los acreedores y lo fuerzan a practicar un programa de ajuste, para que la restitución de los fondos salga de donde ellos creen que tiene que salir: del esfuerzo del conjunto de la población. Ajuste, más ajuste. Hasta aquí las tesis ortodoxas del FMI; pero ahora se agrega una posibilidad insólita: se prevé el no pago cuando el país está tan arruinado que no puede pagar.31 Entonces se permite una «reestructuración involuntaria de la deuda» (por supuesto «involuntaria», porque quién no va a querer pagar), que implica alargamiento de plazos (modo fino de llamar a las moratorias), baja de tasas de interés y operaciones de reducción de la deuda (de modo implícito, aceptan la recompra de la deuda a precios de mercado, lo que antes, se decía, estaba prohibido). También se está esbozando un cambio de actitud con respecto al “moral hazard”, que es la garantía implícita que tienen los acreedores que en los casos de crisis, al final habrá alguien que les pague a ellos. En el caso de Rusia de agosto de 1998 no hubo un rescate con el que cobraran los acreedores. Si se afirmara esta tendencia, podría dificultarse el flujo de capitales hacia los “mercados emergentes”. 3. Medidas de política económica del FMI 30 En el tono imperativo del FMI se afirma: "Porque la provisión oficial de fondos tenderá necesariamente a ser limitada por consideraciones presupuestarias y políticas, en muchos casos será también necesario que el país adopte un programa de ajuste que sea lo suficientemente riguroso como para producir con rapidez un excedente en la cuenta corriente, y dar así señales de credibilidad y facilitar su retorno a los mercados privados". (Véase International Monetary Fund, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Washington, D.C., agosto de 1995, págs. 10 y 11). 31 En el lenguaje del FMI, "cuando la capacidad de servicio de la deuda de un país haya empeorado tanto que hay pocas perspectivas que un programa de ajuste económico con financiamiento oficial pueda restaurar la estabilidad financiera con cierta rapidez, aun con una drástica compresión de la absorción doméstica y una devaluación sustancial; entonces, los países pueden recurrir a una reestructuración involuntaria de su deuda externa. La reestructuración involuntaria puede tomar tanto la forma de un alargamiento de plazos y una baja de las tasas de interés, como de operaciones de reducción de la deuda. Esta reestructuración de la deuda puede no ser acompañada por un apoyo financiero oficial. Como no existen procedimientos legales que estén bien definidos y sean aceptados para aplicar en estos casos, el proceso de reeestructuración involuntaria es necesariamente ad-hoc con resultados inciertos. Los tenedores de bonos pueden buscar compensaciones, sobre bases individuales o coordinadas, procurando apropiarse de los activos de los deudores o amenazando con romper su sistema de comercio y pagos». Pero desde el punto de vista de los deudores, «puede haber sólidas razones económicas y políticas para una reestructuración involuntaria sostenida por un cálculo económico que cambie mayores costos financieros futuros, contra el lastre de un ajuste económico doméstico rápido y profundo". (Véase International Monetary Fund, International Capital Markets, Developments, prospects, and policy issues, op. cit., págs. 10 y 11). Interesante valoración del FMI: ahora resulta que “un ajuste económico doméstico rápido y profundo” puede ser un desastre. Lástima que no se hayan enterado antes de exigirle que lo hicieran, de cualquier manera, a todos los países subdesarrollados que se le pusieron a tiro.

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3.1. Incumplimientos de otros países Esta mayor flexibilidad del FMI no sólo se refiere a los planteos téoricos –antes inimaginables- que efectúa con respecto a la deuda externa, sino a las medidas concretas de política que adoptó durante la crisis de Asia. Los acuerdos stand-by con el FMI han estructurado las políticas económicas prevalecientes en los países subdesarrollados. Hasta ahora se caracterizaban por una gran rigidez, que imponía límites concretos a los desequilibrios fiscales y de comercio exterior; pautaban las políticas de apertura externa y de privatizaciones; proscribían, por último, cualquier moratoria. Esta inflexibilidad está comenzando a ceder. En pocos meses, existieron varios acuerdos stand-by con Indonesia, síntoma de que no tenían el efecto esperado. En el de junio de 1998 se establece un incremento del gasto social equivalente al 7,5% del PIB y –lo que marca una innovación fundamental- se autoriza un déficit presupuestario del 8,5% del PIB a cubrir con el financiamiento internacional, que no se destinará a constituir reservas para pagar deuda externa, sino a satisfacer necesidades sociales (!). La segunda innovación es la reacción del FMI frente a la suspensión de pagos. Aquí se presentan dos ejemplos contradictorios. El primero es el caso de Rusia, que suspendió sus pagos en agosto de 1998. En febrero de 2000, acordó con el Club de Londres que agrupa a los bancos comerciales la reestructuración de 31.800 millones de dólares. Los acreedores disminuyeron la deuda en 11.600 millones y otorgaron un período de gracia de 7 años para las amortizaciones. Emitieron bonos por el resto de los incumplimientos y atrasos, con descuentos de 37,5% para el principal y 33% para los intereses. La tasa de interés comienza por 2,25% y se eleva de modo paulatino hasta el 7,5% anual. 32 3.2. El incumplimiento de la Argentina Frente a este tratamiento benigno de un país, aparece el caso argentino como la contrafigura. En nuestro caso, el FMI no ofrece más que la refinanciación de sus propias acreencias, tema que le interesa sobre todo a los organismos financieros internacionales (en caso contrario, disminuiría su calificación de riesgo, con lo cual subiría la tasa a la que le prestan en el mercado internacional). Como condición, impone un programa de ajuste que impide la reactivación, al que de modo constante le agregan nuevas condiciones, cuando ya se cumplieron las anteriores. Se ha planteado el interrogante: ¿por qué tanta dureza? El Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz responde: porque “reflejando los intereses de los acreedores, el FMI quiere ser muy duro con Argentina

32 The World Bank, Global development finance, 2001, Washington, 2001, pág. 156.

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para asegurarse de que otros países en la misma situación no declaren la cesación de pagos en el futuro. Quiere que los países sepan lo que significa el riesgo de default. Esta es una explicación que he escuchado de gente que ha trabajado incluso en el FMI”. Agrega Stiglitz: “Una posible explicación es que todo el mundo reconoce hoy el fracaso del FMI en Argentina. Y entonces el FMI está muy ocupado en sugerir que el problema no es del FMI sino que el problema es Argentina. Así que criticando a Argentina, ella está tratando de desviar la responsabilidad del FMI. Es lo mismo que hicieron en el Sudeste Asiático”. 33 Agreguemos nosotros: también porque negociaban con un gobierno que se lo permitía. En el caso de la Argentina, el FMI ha obrado en violación de su Carta Constitutiva. El 80% de la deuda con el FMI se debe al blindaje, que fue contratado por el ex Presidente Fernando de la Rúa y sus ministros José Luis Machinea y Domingo Cavallo (fueron 12.450 millones de dólares sobre un total de 15.5 00 millones). Esos fondos se evaporaron, pues fueron destinados a financiar la evasión de capitales, como lo ha reconocido la Oficina de Evaluación Independiente del FMI. 34 Ello implica una violación de la Carta Constitutiva del FMI. 4. Conclusión: hay que aprovechar todos los márgenes de acción que existen En conclusión, la actual situación internacional plantea mejores condiciones para encarar el problema de la deuda externa. En cada caso habrá que determinar cuáles son las mejores tácticas de negociación o qué medidas unilaterales pueden aplicarse sin daño y con provecho. No se trata de patear el tablero cuando no existe fuerza para ello o se estima que hay otras vías de acción más convenientes; ni tampoco de aceptar de antemano que no hay nada que hacer y rendirse en lugar de aprovechar los márgenes de acción que siempre existen. De todos modos, es necesario reconocer lo que ya afirmaba Keynes en los años 1920: “El balance mundial de la deuda se ha trastornado y se ha convertido en desproporcionado y desigual. ¿No es necesario liberar el balance mundial de algunos ítems ficticios que ahora los inflan y conducen a algunos al miedo o a la desesperación y a otros a la imprudencia?” 35

33 Reportaje a Joseph Stiglitz, Página 12, Buenos Aires, 4 de agosto de 2002. 34 En su informe esa Oficina afirma que “en lugar de financiar la evasión de capitales y dejar que Argentina atravesara un período difícil de seis meses de deflación y pérdida de producción, los recursos disponibles podrían haberse utilizado para aliviar los inevitables costos de la transición hacia un nuevo régimen.” (FMI, Oficina de Evaluación Independiente,The IMF and Argentina, 1991-2001, Washington, 30 de junio de 2004, www.imf.org). 35 John Maynard Keynes, The collected writings, volume XVII, Activities 1920-1922, Treaty revision and reconstruction, Macmillan, Cambridge University Press for the Royal Economic Society, Cambridge, 1977.

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En el capítulo siguiente se reseñarán algunos hechos históricos de políticas de deuda externa, en varios países y épocas. No se pretende repetir experiencias que son únicas, sino mostrar casos en los que se pudo mejorar la situación de los países deudores.

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Capítulo 7

Algunas experiencias históricas En este capítulo consideraremos varias experiencias históricas relacionadas con la deuda externa, que muestran una variada gama de incumplimientos, moratorias y de manejo del valor de los bonos. 1. Los incumplimientos: una política generalizada Uno de los esfuerzos enmascarantes que mejor resultado ha tenido en la Argentina es mostrar el problema de la deuda externa como si siempre los deudores hubieran pagado sin protestar. Se excluye así la posibilidad de incumplimiento, como si se tratara de un pecado capital que nadie hubiera cometido antes, que nos trasladaría de modo automático y para la eternidad al infierno político y económico del mundo entero. Por eso es útil recordar que, en la historia, las deudas públicas internacionales no se pagaron en su totalidad ni con regularidad. Con respecto a los incumplimientos internacionales, es ilustrativo reproducir las opiniones de John Maynard Keynes, ilustre economista que está al abrigo de cualquier sospecha de extremismo o imprudencia. En 1924 escribía Keynes: "El registro de incumplimientos (defaults) por gobiernos extranjeros de su deuda externa son tan numerosos, y por cierto tan cercanos a ser universales, que es más fácil tratar con ellos nombrando aquellos que no han incurrido en incumplimientos que aquellos que lo han hecho. Todos los gobiernos extranjeros que han tomado alguna suma considerable en el mercado de Londres han estado en incumplimiento en todo o en parte del servicio de su deuda externa en los pasados veinticinco años, con la excepción de Chile y Japón. (...) En verdad, no es una exageración decir que ha sido muy excepcional en la historia de la inversión extranjera, para un gobierno extranjero cumplir sus compromisos. En adición a aquellos países que incurrieron técnicamente en incumplimiento, existen algunos otros que pidieron prestado en el exterior en términos de su propia moneda y entonces permitieron que esa moneda se depreciara hasta menos de la mitad del valor nominal al cual se habían contratado los préstamos, y en algunos casos a una fracción infinitesimal de él. Los más importantes países en ese grupo son Bélgica, Francia, Italia y Alemania".36 Como se ve, el incumplimiento no es una enfermedad infantil del subdesarrollo, sino que tiene una larga historia, sobre todo en los países desarrollados (más adelante veremos el incumplimiento de Gran Bretaña con Argentina, en 1946). 36 John Maynard Keynes "Defaults by foreign governments", en The Nation and Athenaeum, 18 de octubre de 1924, publicado en The collected writings of John Maynard Keynes, volume XVlll, Activities 1922-1932, the end of reparations, Macmillan, Cambridge University Press for the Royal Economic Society, Cambridge, 1978.

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2. Incumplimientos latinoamericanos Por supuesto, los países latinoamericanos también tienen lo suyo. En la década de 1930 -en particular hacia 1935- la mayoría de estos países suspendíó el pago de los intereses, de la amortízación de la deuda o de ambos, debido a la disminución del valor de sus exportaciones durante la crisis comenzada en 1929.

Como se señaló en un estudio clásico de la CEPAL,37 los bonos latinoamericanos en dólares en mora de intereses del principal o de ambos, representaban el 72,2% del total a fines de 1935 y el 85,1% a fines de 1937. Esta falta de pago provocó una fuerte baja en la cotización de los bonos, propicia para su rescate por parte de los paises deudores, que así disminuyeron sustancialmente su deuda. De tal modo, los tenedores de bonos latinoamericanos en el exterior tuvieron pérdidas importantes; sin embargo, si se consideran los intereses pagados y los reembolsos efectuados antes de suspenderse los servicios de los bonos, sus pérdidas no fueron grandes; para el conjunto de América Latina, 58,4 millones dólares, sobre un capital nominal realmente invertido de 1.935 millones de dólares, de los cuales ya se habían devuelto 1.386,0 millones y quedaban pendientes 491,1 millones (1.000 dólares a precios de 1937 equivalen a 13.300 dólares de 2005).38 Es decir, no pasó nada. 3. Incumplimiento argentino en 1890 En general, se omiten las referencias a la suspensión de pagos de la Argentina durante la crisis de 1890 y las subsiguientes graves dificultades de la casa Baring Brothers. Como lo explicamos al principio de este libro, es un tabú del folklore familiar, equivalente al mal paso dado hace mucho tiempo por una tía vieja. Lo que se ha transmitido a la opinión pública, desde la escuela primaria y por todos los medios de difusión, es que la Argentina siempre ha pagado, conducta ilustrada por aquella frase del Presidente Avellaneda: "Hay dos millones de argentinos que economizarían hasta sobre su hambre y su sed, para responder en una situación suprema a los compromisos de nuestra fe pública en los mercados extranjeros".39 Como si no fuera suficiente, en su Mensaje al

37 Véase CEPAL, El financiamiento externo de América Latina, Nueva York, 1964, págs. 27 a 32. 38 Con respecto a esta deuda es interesante recordar que existieron tres situaciones diferentes: la primera corresponde a los países que continuaron sirviendo su deuda externa, que fueron la Argentina, Haití y la República Dominicana. La segunda es la de los países que dejaron de servir sus deudas (Chile, Colombia, Cuba, Guatemala, El Salvador, Panamá, Perú y Uruguay), que "propusieron a sus acreedores arreglos a base de pagar los intereses atrasados en bonos adicionales, reanudar el servicio de los intereses a una tasa inferior a la tasa nominal y aplazar los vencimientos, pero sin disminuir el valor nominal del principal de la deuda. La Corporation of Foreign Bonholders de Londres y el Foreign Bonholder Protective Council de Nueva York aconsejaron generalmente a los tenedores ingleses y americanos de bonos que aceptaran estos arreglos". En tercer lugar, "otros gobiernos pidieron una reducción de la tasa de interés y del valor nominal del principal de los bonos». 39 Mensaje al Congreso del Presidente Nicolás Avellaneda, en Horacio Mabragaña, Los Mensajes, tomo III, pág. 437, Buenos Aires, 1910.

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Congreso en 1877 reafirmaba: "quería, además, agregar una palabra en justa reivindicación de nuestra honra: hemos pagado hasta este momento todo, y hasta casi sin examen, porque este es uno de los rasgos de nuestro carácter nacional". Esta es la imagen pagadora de cualquier cosa a no importa qué precio que se transmite; pero no se dice que nuestra vieja oligarquía terrateniente y sus especuladores anexos estuvieron a punto de ahorrarle el trabajo a Nick Leeson, el joven yuppie instalado en Singapur, que en 1992 hizo quebrar a la legendaria institución fundada en 1762 por Sir Francis Baring. En realidad, la Argentina le pagó a la Baring mucho más de lo recibido, ya que los intereses eran muy altos y solía "comprarse" el empréstito por una suma menor (es decir, el país recibía la mitad o los dos tercios del valor que se obligaba a pagar); además, no se examinaba mucho -como lo reconoce Avellaneda- si la deuda existía y era o no legitima. Pero en el caso particular de la crisis de 1890, "Argentina no cumplió con el pago de bonos y los Baring fueron dejados con obligaciones por 21 millones de libras (aproximadamente 100 millones de dólares).40 La casa Baring fue salvada por la intervención del Banco de Inglaterra y un importante grupo de banqueros de la City de Londres, incluyendo los Rothschild".41 Estas frases de la Encyclopaedia Britannica sintetizan el juicio de los países desarrollados. Una síntesis de lo ocurrido muestra algunos rasgos que vuelven a repetirse en los planteos de un siglo después: primero, la crisis sigue a un período de intensa especulación, más aún, es su consecuencia; segundo, la forma de forzar a negociar a los acreedores fue la suspensión de los pagos; tercero, frente a la posibilidad cierta del no pago por tiempo indefinido, los acreedores consintieron, tres años después de la crisis, en rebajar sustancialmente las tasas de interés y en soportar pérdidas de capital; cuarto, el sistema financiero internacional -y el británico en particular- se movilizaron a fondo para el salvataje de la casa Baring Brothers; quinto, el costo del "ajuste" cayó sobre los grupos internos de bajos ingresos y sobre los tenedores externos de bonos, que eran principalmente particulares y no bancos o gobiernos.42 4. Incumplimiento de Gran Bretaña después de la Segunda Guerra Mundial Un ejemplo de repudio parcial de la deuda, que atañe de modo directo a la Argentina, es el realizado por Gran Bretaña al final de la Segunda Guerra Mundial. En ese momento debió pagar la deuda contraída durante el conflicto, tal como se estipuló en el acuerdo Miranda-Eady, del 17 de septiembre de 1946. Pero el gobierno británico declaró la inconvertibilidad de la libra esterlina el 20 agosto de 1947. De tal modo, los saldos 40 Si se ajusta por el índice de precios mayoristas de los Estados Unidos, en 1983 esa suma equivalía a 1.048 millones de dólares (véase U.S. Department of Commerce, Historical statistics of U.S. colonial times to 1970. Washington, I975, pág. 109; y Fondo Monetario Internacional, Estadísticas Financieras Internacionales, varios números. 41 Véase "Baring", en la Encyclopaedia Britannica, William Benton publisher, Chicago, 1967, vol. 3, pág. 163. 42 Véase H.S. Ferns, Gran Bretaña y Argentina en el siglo XIX, Solar-Hachette, Buenos Aires, 1966.

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acumulados por la Argentina y bloqueados por el Banco de Inglaterra sólo podían utilizarse para pagos dentro del área de la libra esterlina. Parte importante de este saldo fue empleado en la compra de los ferrocarriles ingleses.

Esta expoliación histórica prueba cómo los países más desarrollados utilizan su poder político y económico para pagar sus deudas en moneda nacional inconvertible, lo que consideran una inaceptable aberración cuando el que pretende hacerlo es un país subdesarrollado. Se ratifica así una vez más que el problema del pago de la deuda externa es de carácter político y que las soluciones no dependen del honor que obliga a honrar las deudas, sino de la relación de fuerzas existente. 5. La doctrina jurídica argentina Con respecto a los casos de incumplimiento en el pago de la deuda externa, la tradición jurídica argentina ha tomado claramente posición, a través de las llamadas doctrinas Calvo y Drago. El jurista Carlos Calvo enunció en 1868 su doctrina, que sostiene la jurisdicción final de las cortes locales sobre pleitos de extranjeros, con una negación del privilegio diplomático. En general, se la restringe a los contratos pactados entre el gobierno y un extranjero y establece, primero que el extranjero "renuncia a todo derecho a formular un reclamo diplomático con respecto a los derechos y obligaciones derivados del contrato"; y segundo, designa como jurisdicción para resolver las controversias "a las cortes locales, sin derecho a reclamar la interposición diplomática del gobierno extranjero".43

La doctrina Drago fue formulada en 1902 por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina, doctor Luis M. Drago, frente al bloqueo de los puertos venezolanos por la intervención conjunta de Gran Bretaña, Italia y Alemania, que procuraban obtener por la fuerza el pago de créditos reclamados por ciudadanos de esos Estados. Sostenía Drago que «no puede haber expansión territorial europea en América, ni opresión de los pueblos de este continente, porque una desgraciada situación financiera pudiese llevar a alguno de ellos a diferir el cumplimiento de sus compromisos. (...) La emisión del empréstito y de la obligación es un acto de soberanía, que el acreedor conoce que el pago puede ser rehusado o la deuda reducida por un acto similar, que los remedios civiles están vedados y que el Estado es el solo juez de su capacidad de pago".44 5. Las moratorias La moratoria es el plazo que se otorga para solventar una deuda vencida. En la historia, la utilización de la moratoria ha sido frecuente y se remonta a la antigüedad griega (fue 43 Véase Edwin M. Borchard, "Calvo and Drago doctrines", en la Encyclopaedia of the Social Sciences, op. cit., págs. 153 y ss. 44 lbid., vol. 3, pág. 155.

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materia de un discurso de Demóstenes) y se la encuentra en Roma. La primera moratoria general fue decretada por Justiniano en el año 555, cuando los francos invadieron Italia. En la Edad Media, en Francia existieron moratorias que favorecieron a quienes estaban endeudados con judíos y a los que habían participado en las Cruzadas. Con posterioridad, las moratorias fueron un recurso usual durante las crisis y se utilizaron durante la Guerra de los Treinta Años y la Guerra de Sucesión de España; después de la paz de Tilsit en Prusia (1807) y en Francia en 1870. Durante la Primera Guerra Mundial la decretaron casi todos los Estados en favor de los combatientes o en general; y en la crisis de los años 1930 fue de amplia aplicación; en algunos países, como Alemania, Austria, Rumania y Grecia, las restricciones cambiarias impusieron en la práctica una moratoria de pagos externos. En 1931, Estados Unidos decretó una moratoria de las deudas intergubernamentales por un año; y en 1933 una moratoria bancaria para prevenir las consecuencias del pánico financiero.45 En 1933, el gobierno conservador argentino sancionó la ley de moratoria hipotecaria. Como se advierte en la rápida ojeada histórica precedente, cuando se propone una declaración de moratoria de la deuda (interna o externa) no se está incitando al pecado ni a la subversión, sino aplicando un remedio (así lo califica la Suprema Corte de Estados Unidos) usual en épocas de crisis, que en sustancia constituye un reaseguro del sistema. Es obvio que la acción política consiste en la elección de alternativas viables, de acuerdo con las preferencias de quien las efectúa. Para los acreedores extranjeros, si la alternativa es el pago inmediato o la moratoria, exigirán el pago; pero si la opción se plantea entre una moratoria con fechas ciertas o un incumplimiento generalizado e indefinido, y no tienen la posibilidad de modificarla, es probable que acepten la moratoria. 6. El manejo del valor de los bonos: el caso de Brasil en el decenio de 1930 6.1. La recompra de bonos Cuando la deuda se establece en bonos, quienes los emiten tienen la posibilidad de influir sobre su valor: basta con que incurra en incumplimientos, para que su cotización se derrumbe; en ese momento puede recomprar su propia deuda a precios muy bajos. Esta caída de la cotización puede producirse sin que el gobierno la provoque; simplemente, la situación económica del país puede desvalorizar los bonos que emita. Por ejemplo, antes del Plan Brady la deuda argentina se cotizaba al 18%, de donde se deduce que los 31.600 millones de dólares que se convirtieron en bonos se podía haber recomprado por 5.688 millones de dólares (recordemos que para realizar la operación de los bonos, hubo que comprar un bono cupón cero por 3.600 millones de dólares).46 Por 45 Véase A.H. Feller, "Moratorium", en la Encyclopaedia of the Social Sciences, op. cit., volumen 10, pág. 649, de quien se tomaron los ejemplos históricos. 46 Hubiera sido necesaria una “ingeniería financiera”, pues los contratos de refinanciación prohibían la recompra por el gobierno; de cualquier forma, esta operación se podía haber

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su parte, en 1994 México recompró en secreto 8.000 millones de su deuda nominada en bonos Brady. Otro caso parecido es el de Nicaragua, que en diciembre de 1995 compró el 81% de su deuda de 1.400 millones de dólares con la banca comercial pagando el 8% de su valor nominal. En el sector privado, Citicorp vendió a Morgan sus bonos de Brasil. Antes, en el decenio de 1930, Perú había recomprado el 31% de su deuda. Actualmente, las mayores instituciones financieras privadas ofrecen a los países la recompra en secreto de su deuda en el mercado secundario.47 6.2. El caso de Brasil en el decenio de 1930 Para ilustrar este tema, nos referiremos al caso del Brasil hacia el final del decenio de 1930, en donde el Presidente Getulio Vargas y su Ministro de Finanzas Oswaldo Aranha estructuraron una negociación política y técnica para pagar menos sin suscitar conflictos internacionales. Además, se trataba de negociaciones sobre una deuda que consistía en bonos, tal como ocurre hoy con la mayor parte de la deuda de América Latina y, en mayor grado, de Argentina.48 Durante el Estado Novo del Presidente Getulio Vargas, en 1937, el gobierno suspendió los pagos de intereses de la deuda externa. Sobresale en primer término, la decisión política de enfrentar el problema, para lo cual se entabló una negociación dura con Estados Unidos, que en esos momentos de tensión internacional con Alemania, daba prioridad a la adhesión política de Brasil. Con ello, se obtuvieron préstamos elevados y blandos; además, se aseguró la benevolencia de Estados Unidos para manejar la deuda externa de modo favorable al Brasil, lo que no fue tan dificultoso, porque la mayor parte de los bonos de la deuda estaban en manos de inversionistas ingleses. Después, continuó una instrumentación para llevar a la práctica la devaluación de los bonos de la deuda externa de Brasil. Para ello, el gobierno brasileño contrató al financista inglés Sir Otto Niemeyer (el mismo que años antes había estructurado el Banco Central de la Argentina), quien estableció siete categorías de bonos; a algunos se les pagaba la totalidad de los intereses, a otros una parte, y al resto nada; se decidió también asignar fondos para la recompra de bonos en incumplimiento, cuyo valor, por supuesto, había caído. De tal modo, el gobierno de Brasil planificó la recompra de bonos depreciados por su propio incumplimiento, determinado a su vez por la crisis internacional. Los profesores Eichengreen y Portes en el citado artículo referido a la deuda de Brasil en los años 1930 que publicó The World Bank Economic Review, afirman que «la recompra de bonos

realizado por intermediarios. 47 Véase Daniel Cohen y Thierry Verdier, «Secret buy-backs of LDC debt», en el Journal of International Economics, n° 39, año 1995, pág. 319. 48 El análisis sobre la deuda externa de Brasil en los años 1930 se basa en Barry Eichengreen y Richard Portes, «Settling defaults in the era of bond finance», en The World Bank Economic Review, 1989, vol. 3, n° 2, págs. 211 y ss.

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depreciados por incumplimiento constituyen un modo de eliminar costosos errores de préstamos. Removiendo el residuo en el mercado de bonos no redituables, se hace posible cotizar nuevas emisiones de valores en la bolsa y recomenzar el proceso de préstamos. Recompras son también reventas –es decir, transacciones voluntarias por parte de los tenedores de bonos- y como tales representan la solución de mercado al problema de cómo distribuir las pérdidas asociadas con un préstamo no satisfactorio».49 Los gobiernos de los países a los que pertenecían los tenedores de bonos mostraron una gran discreción. La administración Roosevelt adoptó una política de no intervención en las negociaciones entre los tenedores de bonos y los gobiernos deudores; y el gobierno del Reino Unido consideró al tema como de naturaleza privada. El Secretario del Interior de Estados Unidos Sr. Harold Ickes decía que “no hay compulsión para invertir en empresas extranjeras y debe serlo a riesgo del inversor”.50 A su vez, Sir John Simon, del British Foreign Office escribía en 1934: “mi predecesor Lord Palmerston, que no es visto en general como negligente con respecto a la defensa de los intereses británicos, enunció la doctrina que si los inversores eligen comprar bonos de un país extranjero que devengan una alta tasa de interés, prefiriéndolos a los bonos del gobierno británico que generan una baja tasa de interés, no pueden reclamar que el gobierno británico intervenga en el caso de incumplimiento».51 En el mencionado estudio de Eichengreen y Portes se llega a importantes conclusiones. Primero, que la suspensión unilateral del servicio de la deuda permitió asignar esos fondos a inversiones y crecimiento; no obstante, esta política podía crear incertidumbre y complicaciones con respecto a las inversiones externas, al comercio y a las relaciones diplomáticas con los países acreedores. Segundo, que las presiones de los gobiernos de los países desarrollados en ese momento no fueron fuertes, porque su sistema bancario no corría peligro y porque la cercanía de la Segunda Guerra Mundial inclinaba a presionar a los acreedores a la moderación ante el riesgo de que países deudores se inclinaran por Alemania. Tercero, que la recompra de bonos por los gobiernos que los habían emitido, después de haber incurrido en incumplimiento, provocaron el enojo de los pequeños tenedores de bonos. Cuarto, que la provisión de créditos financieros de largo plazo y el otorgamiento de créditos comerciales concernía a grupos acreedores diferentes, con muy pocos lazos entre sí; la posición de los acreedores no sólo se debilitaba por las divergencias entre países, sino también por la diferencia entre préstamos financieros y comerciales. Quinto, que en esa época era más frecuente el incumplimiento por la dificultad de movilizar moneda nueva.

49 Ibid., pág. 226. 50 Ibid., pág. 218, sobre la base de Stephen A. Schuker, «American ‘reparations’ to Germany, 1919-33: implications for the Third World debt crisis», Princeton Studies in International Finance, julio de 1988. 51 Ibid., pág. 218, citando a Marcelo de Paiva Abreu, «Brazilian public foreign debt policy, 1931-1943», Brazilian Economic Studies, 1978, n° 4, págs. 105 a 140.

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Las enseñanzas que surgen del manejo de la deuda externa que realizó el gobierno de Brasil en los años 1930 son múltiples. Ante todo, muestran cómo en una negociación eficaz son necesarios la voluntad política, los acuerdos políticos y la ejecución económica.

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Capítulo 8

Posibles desenlaces En los capítulos anteriores hemos visto cómo en el problema de la deuda externa alternan los pagos, los incumplimientos, las moratorias, las reeestructuraciones, las quitas pactadas, la desvalorización de los bonos y las recompras. No hay una sola y única línea de acción, sino una gama de instrumentos que debe utilizarse con sabiduría. Para eso, lo primero es determinar la naturaleza del endeudamiento externo. 1. No es cierto que exista una sola solución Ante todo, debe tenerse en cuenta que no es cierto que exista una sola posibilidad de acción o que se trate de una problema técnico. Lo que interesa es la decisión política; para cada estrategia que se desee instrumentar existe una solución técnica, cada una con sus beneficios y sus costos. Esto no significa que estemos en el reino del voluntarismo, sino que los problemas y riesgos son de índole política. Por eso, la consideración adecuada del problema de la deuda externa requiere, primero, que se lo encuadre correctamente, y después que se distingan los objetivos de los instrumentos. Ello implica el respeto de algunas pautas, a las que nos referiremos a continuación. La solución que se adopte en materia de deuda externa debe ser coherente con el resto de la política económica. No es un acto de gobierno que pueda adoptarse de manera aislada, entre otras razones porque establece muy claramente a quiénes se beneficiará y a quiénes se perjudicará con la política económica global; no sólo afecta a los acreedores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno. Por eso, pagar, renegociar o no pagar sólo tiene sentido dentro de una estrategia global, uno de cuyos puntos más importantes es el de la deuda. Una pauta esencial para encuadrar el problema es que la política de la deuda debe subordinarse a la política económica global, y no al revés, como en general se ha hecho hasta ahora. En la época de la deuda vieja, si se hubiera decidido no pagar sin cuestionar el modelo neoliberal vigente, no hubiera pasado nada positivo, porque se hubieran evadido esos recursos, de la misma manera que ocurrió con los fondos que se prestaron. 2. La solución catástrofe: la convertibilidad En la era de la deuda nueva el problema adquirió una complejidad creciente; peor aún, se adoptó una solución que inexorablemente empeoraba la situación. El funcionamiento del esquema de convertibilidad, requería como combustible una entrada sustancial y permanente de capitales externos, sea por inversión directa o por endeudamiento. Las inversiones se agotaron junto con las privatizaciones, puesto que en su mayoría

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consistieron en las compra de empresas estatales. No quedaba más que el endeudamiento para sostener el funcionamiento económico. Las condiciones de funcionamiento de la convertibilidad exigieron que el Banco Central venda todos los dólares que se le requieran a un tipo de cambio fijo; ello en un contexto de apertura comercial y financiera externa sin restricciones. El balance de pagos correspondiente a 2001 (que figura en el cuadro 8) muestra el siguiente paisaje:

Cuadro 8 Argentina: Balance de pagos,

(en millones de dólares)

1999 2000 2001 Cuenta corriente -12.001 -8.878 -4.550 Mercancías Exportaciones fob Importaciones fob

-796 23.309 24.103

2.667 26.410 23.852

7.451 26.610 19.159

Servicios Exportaciones de servicios Importaciones de servicios

-4.156 4.443 8.599

-4.306 4.704 9.010

-4.097 4.309 8.406

Rentas Intereses ganados Intereses pagados Utilidades y dividendos ganados Utilidades y dividendos pagados Otras rentas

-7.433 5.474

11.329 634

2.212 1

-7.372 6.487

12.352 1.010 2.521

4

-8.094 4.821

12.086 818

1.649 2

Transferencias corrientes 382 241 190 Cuenta capital y financiera Cuenta capital Cuenta financiera Sector bancario BCRA Otras entidades financieras Sector público no financiero Sector privado no financiero

14.009 86

13.923 1.329

-1.033 2.362

10.845 1.749

9.635 87

9.549 67

762 -695

8.123 1.358

-4.113 101

-4.214 11.497 10.743

754 -3.445

-12.265 Errores y omisiones netos -807 -1.197 -3.421 Variación de reservas internacionales 1.201 -439 -12.083

Fuente: República Argentina, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, Estimaciones trimestrales del balance de pagos y de activos y pasivos externos, (www.mecon.gov.ar/ cuentas/internacionales). En realidad, el cuadro 8 constituye la autopsia de la convertibilidad. Advertimos con

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claridad cómo mientras entraron capitales el esquema funcionaba; y cómo se derrumbó cuando cesaron los préstamos. La cuenta financiera cae de 13.923 millones de dólares en 1999 a –4.214 millones en 2001; el sector público no financiero pasa de un superávit de 10.845 millones en 1999, a un déficit de –3.445 millones en 2001; a su vez, el sector privado no financiero tiene un déficit de –12.265 millones en 2001 (en 1999 el superávit era de 1.749 millones ). ¿Cómo se evita la quiebra? El Banco Central de la República Argentina contribuye con 10.743 millones y se pierden reservas por –12.083 millones. El establishment había confundido timba financiera con piedra filosofal; y los resultados fueron desastrosos. Aparecen así con crudeza las etapas de la convertibilidad, que curiosamente corresponden a las cuatro acepciones de la palabra griega pharmacon: remedio, operación mágica, purga y veneno. En efecto: en una primera etapa fue el remedio que sirvió para salir de la hiperinflación; en la segunda fase, se la presentó como el encantamiento que servía para curar todos los males económicos y se ofrecía su exportación a Rusia y Ecuador; en tercer lugar, fue una purga, que a través de los programas de ajuste sirvió para distribuir ingresos en contra de las asalariados y para eliminar las empresas públicas; el cuarto significado es el de veneno, que terminó llevando al colapso a la economía argentina. 3. El derrumbe de la convertibilidad y la devaluación La historia argentina inmediatamente posterior a la caída de la convertibilidad, es el relato de las oportunidades perdidas: una devaluación imprescindible pero mal hecha; una pesificación necesaria ejecutada de modo injusto y nocivo; la continuidad de la perversa economía del endeudamiento con caracteres de humillación; el encauzamiento de gruesas sumas de dinero hacia los bancos, que las evadieron. Lo peor es que esta pérdida de oportunidades no sólo frustró esperanzas, sino que llevó a una situación en la que la ejecución de políticas económicas justas y eficientes es mucho más difícil. Por supuesto, el fondo del problema es político. Depende de la decisión de quienes manejan el poder real, ese establishment formado por los bancos, las empresas grandes y el gobierno de Estados Unidos, en gran parte a través del Fondo Monetario Internacional (FMI). Fueron ellos los grandes beneficiados (económicos o políticos) por las medidas de política económica. Ni el gobierno ni la oposición tenían un proyecto nacional; esta era una carencia mayor. La devaluación estaba inscripta en la lógica misma de la convertibilidad. El engaño de proclamar que cada peso, aun los depósitos, estaba garantizado con dólares, estalló cuando las reservas se evaporaron al ritmo de la evasión; también resultó falso el anuncio de que las “reformas estructurales” neoliberales generarían tales ganancias de competitividad que el déficit del balance de pagos desaparecería sin tocar el tipo de cambio. La sobrevaluación del peso sólo se podía mantener mientras los créditos siguieran llegando, pero nadie puede endeudarse al infinito, y menos un país del Tercer

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Mundo. Las salidas posibles eran una devaluación constructiva o una devaluación catastrófica; un restablecimiento de precios relativos acompañado por una fuerte redistribución progresiva de ingresos hubiera permitido la reactivación. Una vez devaluado el peso, las deudas en dólares aumentaron, medidas en pesos. Había que repartir los costos de ese incremento: o lo pagaban el gobierno, o los bancos, o los deudores. Vino entonces la pesificación de las deudas, que estableció la paridad del peso con el dólar (1 a 1). Esa decisión era correcta para los pequeños y medianos deudores que se presume que no tenían dólares en el exterior (por ejemplo las deudas de empresas menores a 500.000 dólares, o las hipotecarias menores a 100.000 dólares). Un poco de presión bastó para que el gobierno licuase las obligaciones de los grandes deudores, que casi con seguridad tenían activos en dólares y a quienes era inmoral e innecesario subvencionar. El resultado es elocuente: los 80 principales grupos empresarios debían a los bancos locales 7.955 millones de dólares; al pesificar 1 a 1 y estar el dólar a 3,50 pesos, recibieron una subvención estatal de 19.887 millones de pesos.52 El costo del derrumbe de la convertibilidad elevó la deuda pública de 144.453 millones de dólares en 2001 a 191.254 millones en 2004 (véanse el gráfico 1 y el cuadro 6). En síntesis: la convertibilidad se derrumbó por su propio peso, no se salió de ella en el marco de un modelo alternativo. Las medidas que le pusieron un fin formal (el corralito, la moratoria parcial de la deuda, la devaluación), fueron tomadas por tres gobiernos diferentes simplemente porque no tenían cómo evitarlas, pero por sí mismas no resolvieron ninguno de los problemas vigentes a fines de diciembre de 2001; por el contrario, la situación se agravó tanto que estuvimos al borde del colapso. La desocupación abierta llegó al 22%; hubo 19 millones de pobres, de los cuales 9 millones eran indigentes; la industria seguía en caída libre; el sistema financiero estaba destruido y no había más crédito ni externo ni interno; los bancos estaban como la serpiente que se comió al cabrito, y los que ya habían digerido se iban a reptar a otra parte; el sistema productivo estaba desarticulado; se rompió la cadena de pagos. Frente a tal catástrofe, al FMI sólo se le ocurría aplicar planes de ajuste y la única idea del gobierno en esos primeros meses de 2002 era cumplir con esos planes de ajuste. La conclusión es que la humillación nacional a la que se nos sometió con exigencias económicas de ajuste y políticas de sumisión, sólo sirvió para mostrar que nos prestaban dinero. El gobierno y los economistas del establishment suponían que así renacería la confianza y aparecerían capitales, aunque no pudieran decir cuándo ni para producir qué. ¿Cuántos llegaron con el blindaje, con el megacanje, con el déficit cero? ¿Por qué vendrían después del default y el corralito? Nuestros economistas neoliberales todavía no se han dado cuenta que a los capitales extranjeros lo que les interesa es la

52 Eduardo Basualdo, Claudio Lozano y Martín Schorr, “La transferencia económica de recursos a la cúpula económica durante la presidencia Duhalde”, Realidad Económica, Buenos Aires, n° 186, febrero-marzo de 2002.

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rentabilidad, que el restablecimiento de la confianza es una consecuencia de la reactivación económica y no un requisito previo para reactivar. En la crisis argentina de 2001-2002 observamos una ofensiva de los agentes financieros internacionales y nacionales, que buscan consolidar su poder y transferir ingresos a su favor. El sector financiero globalizado, comandado por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos e integrado por el Fondo Monetario Internacional, los bancos transnacionales y locales grandes y un conjunto de entidades financieras, es el que maneja la economía de muchos países, entre ellos la Argentina. Es un conglomerado muy poderoso, en el que se mezclan toda clase de negocios, que van desde los intereses usurarios hasta el lavado de dinero de las coimas y de la droga. Actúan en conjunto y defienden el interés particular del sector financiero, por sobre las identidades nacionales. Es inconcebible que el Estado estuviera tan destruido y la soberanía nacional tan devastada como para que un organismo internacional dispusiera que la Argentina debía restringir el gasto (durante una depresión), derogar la ley de subversión económica (cuando los exportadores no liquidaban los dólares y se cometían toda clase de delitos económicos), modificar la ley de quiebras (para favorecer a los bancos), que los jueces no interroguen a banqueros (especializados en evasión de capitales y lavado de dinero), que se mantenga la ley de flexibilización laboral (frente al desamparo de los trabajadores). Era inaceptable que las instituciones fundamentales de la República se moldearan a cada nuevo reclamo financiero, local o internacional, puesto que perdían cada vez un poco más de virtud, y que los representantes de las corporaciones políticas mayoritarias votaran por medidas económicas que conspiraban contra la Democracia en nombre de la “confiabilidad”. Así, para conseguir un préstamo que sólo sirvió para evadir capitales –el “blindaje”- se aplicó un programa de ajuste que agudizó la recesión y condujo al derrumbe del régimen. La historia tampoco terminaba con las exigencias financieras. El FMI y sus socios locales mandaban tanto en la economía como en la política y ha sido cuestionado con dureza (véase el cuadro 7). Recordemos a la comisión del Congreso norteamericano: Estados Unidos usa al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos. En ese sentido, en 2001 el voto contra Cuba y la progresiva participación en el Plan Colombia marcaron posiciones contrarias al interés nacional y a la solidaridad latinoamericana. Además se producía una intromisión inaceptable del FMI en la política económica interna.

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Recuadro

El FMI en los Estados Unidos La creación del FMI fue decidida en la Conferencia de Bretton Woods (Estados Unidos) en julio de 1944. La reunión inaugural fue en marzo de 1946 y comenzó sus operaciones en marzo de 1947. Sus funciones consisten en promover la cooperación monetaria internacional, facilitar el comercio, fomentar la estabilidad cambiaria, contribuir a establecer un sistema multilateral de pagos, infundir confianza a los países miembros y aminorar el desequilibrio de las balanzas de pagos (art. 1 del Convenio Constitutivo). Como se observa, ninguna de las atribuciones originales autoriza al FMI a intervenir en la política económica interna de los países miembros. Sin embargo la acción del FMI se apartó de esos fines y siguió otra estrategia: sobre la base de una relación de fuerzas -la del acreedor frente al deudor insolvente-, la "comunidad financiera internacional" dicta a los países cómo extraer excedentes fiscales y externos para “honrar sus obligaciones” (ajuste coyuntural); pero además decide cómo deben estructurar sus economías y sus sociedades, y eso no tiene nada que ver con la deuda original ni con circunstanciales dificultades de pagos externos: se aprovecha una crisis de la balanza de pagos para imponer el "ajuste estructural" (achicar el Estado, privatizar, restringir el gasto público y el crédito, abrir la economía a las mercaderías y capitales externos, flexibilizar el mercado laboral), que a su vez deriva cuantiosos recursos hacia el sector financiero internacional y local. Esta es la receta inconmovible del FMI, que se aplica en todas las circunstancias bajo todas las latitudes, incluso en los casos de recesión o depresión económica, lo cual equivale a hacer ayunar a un anémico. El FMI no vive en las alabanzas permanentes ni sus recetas son seguidas sin discusión; esto ocurre no sólo en los países que sufren sus exigencias, sino en Estados Unidos. Un ejemplo notable es el informe de la comisión del Congreso de Estados Unidos que investigó el papel de los organismos financieros internacionales y de los bancos centrales frente a las crisis financieras; se trata de la International Financial Institution Advisory Commission (Comisión Meltzer). La mayoría de la Comisión, integrada por economistas cercanos al actual gobierno de Estados Unidos, sostiene que el FMI se apartó del fin para el que fue creado, que era el de ser un prestamista de corto plazo para apoyar ajustes del balance de pagos. Se pregunta el Informe si esta desviación tuvo éxito. La respuesta es contundente: no. Dice la Comisión: “la transformación del FMI en una fuente de préstamos condicionados de largo plazo ha empobrecido a las naciones dependientes del FMI de modo creciente y ha dado al FMI un grado de influencia sobre la política de los países miembros que es sin precedentes en las instituciones multilaterales. Algunos acuerdos entre el FMI y sus miembros especifican metas y requieren políticas como condiciones para la continuidad

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de los desembolsos. Estos programas no aseguraron el progreso económico. Han socavado la soberanía nacional y a menudo trabado el desarrollo de instituciones democráticas responsables que pudieran corregir sus propios errores y adecuar los cambios a las condiciones externas.” 53 Pero la crítica no termina allí. El Informe puntualiza que la acción del FMI crea desincentivos para la solución del problema de la deuda cuando presta a deudores soberanos insolventes; ejerce mucho poder sobre las políticas económicas de los países en desarrollo y a menudo fracasa en poner en vigor sus condiciones; los gobiernos de los países más desarrollados, en particular los Estados Unidos, usan al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos; las intervenciones del FMI -tanto las asistencias estructurales de largo plazo y las de manejo de crisis de corto plazo- no se asociaron en general, con una ventaja económica clara para los países que la reciben; el FMI es deficiente como mecanismo para proveer liquidez durante las crisis. 54 Adviértase que no es un panfleto anticapitalista o un contestatario de izquierda, sino una Comisión del Congreso de Estados Unidos, la que afirma que los programas del FMI “no aseguraron el progreso económico”, “socavaron la soberanía nacional”, “a menudo trabaron el proceso democrático”, que Estados Unidos utiliza al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos, sus intervenciones no determinaron una ventaja clara para los países que la recibieron y fue incapaz de proveer de liquidez durante las crisis. Asimismo, las políticas impuestas a los países asiáticos en 1997-1998 suscitaron fortísimas críticas y el propio FMI terminó admitiendo que había sido un error imponer un ajuste fiscal en medio de la recesión; por desgracia, no parece aprender de sus errores. El caso con resultados más catastróficos fue el de Indonesia, en donde la recuperación fue interrumpida por un plan de ajuste del FMI; los encargados de ese país en el FMI eran Mario Blejer y Anoop Singh ...55 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 4. Las negociaciones con el FMI Después de la salida del default reapareció el FMI aunque muy deteriorado. La Argentina demostró que puede renegociar la deuda externa con éxito sin el FMI. Vienen para obtener dos objetivos, según lo expresado el 16 de abril de 2005 en el comunicado del Comité Monetario y Financiero de la Junta de Gobernadores del FMI: “Argentina necesita ahora formular una estrategia hacia adelante para resolver los atrasos que quedan con los acreedores privados, consistente con la política del FMI ‘prestar al que

53 Véase Congreso de Estados Unidos, International Finance Institution Advisory Commission, Commission Report, Washington, 2000, págs. 28 y 30 (http://www.house.gov/jec/imf/imfpage.htm). 54 Ibid., págs. 37 a 40. 55 Horacio Verbitsky, “Malentendidos”, Pagina 12, 24 de marzo de 2002.

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está incurriendo en atrasos’ (lending into arrears) y continuar con las necesarias reformas estructurales”. ¿En qué consiste la política “prestar al que está incurriendo en atrasos”? Esta modalidad fue creada a fines del decenio de 1980 para ayudar a resolver crisis de la deuda. El FMI prestaba a los países si se consideraba que era esencial para que “hicieran un ajuste exitoso” y si perseguían “políticas apropiadas”; por las dudas, el comunicado de la Junta de Gobernadores del FMI agrega la obligación de continuar con las “necesarias reformas estructurales”. Siguen con lo mismo. Quieren que se haga el ajuste; parece que no se enteraron que ahora existe un superávit fiscal enorme. En cuanto a las “políticas adecuadas” y “reformas estructurales necesarias”, repiten el catecismo del FMI: “reducciones sustanciales de los aranceles y de las barreras no tarifarias, privatización de las empresas públicas, desregulación y liberalización de los mercados (en particular telecomunicaciones, servicios públicos, aviación y servicios financieros), descentralización y flexibilización laboral”. 56 En síntesis, es el programa de gobierno del establishment, que ya se cumplió entre 1990 y 2001; pero ahora quieren evitar desviaciones. Además, su avidez no tiene límites: el informe establece para los países deudores la obligación de pagar honorarios a los asesores legales y financieros de los acreedores (dicen: “es una práctica establecida en los años 1980”). Vienen para eso. ¿Qué poder de presión tienen? Por cierto, está bastante disminuido. El FMI está desprestigiado hasta en Estados Unidos (véase el recuadro 7). En cuanto a la validez de sus consejos (o imposiciones), bajo su tutela la Argentina fue al desastre y cuando nos desvinculados de sus consejos crecimos durante dos años al 9% y en 2005 estaremos alrededor del 7%. La reestructuración de la deuda argentina sin su intervención le asestó un fuerte golpe: porque resulta que los países negocian mucho mejor sin ellos. Surgió así lo obvio: sus recetas le convienen a los acreedores, pero no a los países. 5. La actual deuda externa argentina 5.1. Los montos y plazos La nueva deuda pública que emerge de la reestructuración de 2005 difiere de modo sustancial de la de 2001. Se introduce en ella el endeudamiento del derrumbe de la convertibilidad 57 y disminuye la importancia de los antiguos bonos (ahora canjeados). Sus tres grandes fuentes son los bonos y préstamos emitidos con el colapso de la convertibilidad (35,8%), la deuda reestructurada (31,5%) y la deuda con los organismos internacionales (22,9%) (véase el cuadro 10).

56 FMI, Fund policy into arrears to private creditors, Washington, 2002. 57 El Estado emitió bonos para restituir los descuentos del 13% sobre salarios de empleados públicos y jubilaciones; para los titulares de depósitos por la diferencia entre el monto a cargo del banco y el dólar libre; para compensar a los bancos por la “pesificación asimétrica”; y para financiar el rescate de las monedas provinciales.

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Cuadro 10. Argentina: Stock de deuda por acreedor, 2001, 2004 y 2005

Diciembre 2001 Diciembre 2004 Marzo 2005 Millones

dls. % Millones

dls. % Millones

dls. %

Total de la deuda pública bruta 144.222 100,0 191.296 100,0 126.567 100,0 Organismos internacionales 32.357 22,4 30.601 16,0 28.988 22,9 Costo del derrumbe de la convertibilidad Boden Préstamos garantizados nacionales y bonos garantizados provinciales

0

-

42.696 17.842

24.854

22,3 9,3

13,0

45.355 19.380

25.975

35,8 15,3

20,5

Préstamos garantizados 21.284 14,8 - - - - Títulos públicos reestructurados Títulos públicos

0 83.051

- 57,6

0 105.494

- 55,2

39.840 0

31,5 0

Organismos oficiales 5.876 4,1 6.872 3,6 6.731 5,3 Otros 1.654 1,1 5.633 2,9 5.654 4,5 Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Datos deuda post reestructuración, junio 10, 2005. Esta nueva composición de la deuda llevó a un cronograma de pagos de intereses y amortizaciones que figura en el gráfico 2. Durante los siete primeros años existe un problema de liquidez (no de insolvencia), ya que con el 3% de superávit primario no se pueden pagar todas las amortizaciones de la deuda que no entró en default. Se requiere entonces un financiamiento, que podrá consistir en postergación de pagos (por ejemplo al FMI) o en nuevos préstamos; después del séptimo año habría capacidad de pago para intereses y amortizaciones.

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Intereses deuda no reestructurada Intereses deuda reestructurada Capital deuda no reestructurada Superávit primario federal Fuente: Instituto de Estudios Fiscales y Económicos, Informe IEFE, n° 132. 5.2. El pago de la deuda con el FMI El 15 de diciembre de 2005, el Presidente Kirchner anunció que la Argentina pagará antes de fin de año toda la deuda con el FMI, que llega a 9.810 millones de dólares. Para tal fin, se utilizarán reservas internacionales, que en esa fecha ascendían a 27.000 millones de dólares. De tal modo, finaliza medio siglo de dependencia del FMI, que condicionó y degradó la política económica argentina. Este desligamiento del FMI es de gran trascendencia, puesto que implica la recuperación de la soberanía económica. Para evaluar este acontecimiento, es necesario distinguir por una parte el objetivo perseguido, y por la otra los instrumentos utilizados. El objetivo que se ha logrado, consiste en independizarse de la tutela del FMI, que sólo, puede intervenir cuando los países solicitan préstamos y reciben desembolsos. Con el pago dispuesto, el FMI deja de ser acreedor y no puede imponer condiciones en la política económica argentina. Terminó la época en la que los ministros de economía viajaban a Washington para que les dictaran el plan económico y el FMI abría una oficina en el Banco Central de la Argentina para controlar a la economía y a sus dirigentes. Para lograr ese objetivo podían utilizarse una gama de instrumentos. Algunos privilegian el aspecto financiero y otros el político. Veamos. La primera alternativa consistía en el no pago de la deuda con el FMI, o en la aplicación de una quita (análoga, por ejemplo, a la aplicada a los bonistas privados). La segunda alternativa consistía en pagar toda la deuda, como se hizo. En el primer caso, hubiera mejorado el costo financiero, puesto que se hubiera pagado menos o nada; pero hubiera surgido el costo político de un conflicto frontal con el FMI, con el Banco Mundial y los países del G 7.

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En la segunda situación, la Argentina se desliga del FMI de acuerdo con las propias reglas del organismo internacional, pagando todo y sin ningún costo político. En tras palabras: la alternativa era pagar menos o nada, con costo político. O pagar todo, con mayor costo financiero y ninguno político. El gobierno eligió esta última posibilidad. Tal decisión pudo adoptarse sobre la base de la buena posición de las reservas, que bastan para hacer frente a cualquier eventualidad, y las favorables perspectivas del comercio exterior. En el anuncio acerca del pago de la deuda con el FMI, el Presidente Kirchner anunció que este pago “nos dará más fuerza y autoridad para seguir reclamando una profunda reestructuración de este organismo”. . La realidad es que el FMI había llegado aun grado inaceptable de intromisión en los asuntos internos de la Argentina. Este hecho fue reconocido por la propia Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del FMI, que en su Estudio sobre la Argentina con referencia al caso particular del “blindaje” de 2001 afirma que “los recursos fueron usados para apoyar a un régimen que era crecientemente insostenible. En lugar de financiar la evasión de capitales y dejar a la Argentina sufrir otros seis meses de deflación y de pérdida del producto, los recursos disponibles podían haberse usado mejor para facilitar los costos inevitables de la transición hacia un nuevo régimen”.58 El Informe de la OEI revela con detalle el grado de complicidad que existió entre las instancias técnicas y políticas del FMI y el gobierno argentino de la época, en especial durante la crisis del 2001, que fue la del desembolso del “blindaje”.59 Esta medida de desligamiento del FMI podría ser completada por la creación de un nuevo prestamista en última instancia para los casos de iliquidez transitoria de los países. La solución podría ser la creación de un Fondo de Reservas Sudamericano o del Mercosur, que se formaría con una parte de las reservas de los bancos centrales de los países integrantes. En la actualidad, ya funciona el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) que reúne a los países de la Comunidad Andina de Naciones y a Costa Rica. Si se incorporan los países del Mercosur, se crearía una importante institución financiera, que podrían salvar situaciones de iliquidez, sin imponer las condicionalidades que caracterizan al FMI.

58 FMI, Oficina de Evaluación Indepediente, The FMI and Argentina 1991-2001, Washington, 30-06-04, página 68 (www.inf.org). 59 Relata el Informe de la Oficina de Evaluación Independiente que el de noviembre de 2001, el equipo del FMI encargado de Argentina propuso su estrategia: i) ajuste fiscal con déficit cero; ii) una reestructuración de la deuda; iii) dolarización a la par; pago de los desembolsos por la facilidad de reservas suplementarias (SRF) y desembolso total del saldo del Acuerdo stanb by (9.000 millones de dólares). A los pocos días, continúa el Informe, hubo una corrida bancaria que se llevó depósitos por más de 3.600 millones en tres días, lo cual significó una evasión acumulada de 15.000 millones desde principios de año (20% de los depósitos).

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6. ¿Quién pagará la deuda? La oferta argentina efectuada en el marco de la reestructuración de la deuda pública plantea por primera vez un esquema que no significa endeudarse más para pagar, que aplica una fuerte quita y que fija un tope a los pagos a los acreedores. Pero hay un tema que todavía no se incorporó a la agenda: ¿quiénes pagarán? Se acepta sin discusión que toda la población debe pagar por esa deuda, que no se contrajo para servir al interés nacional, sino que fue un instrumento de enriquecimiento de varios grupos económicos y un medio para que el FMI impusiera la política económica neoliberal. Ha llegado de la hora de cambiar el enfoque. Así como en la propuesta del gobierno se fija con certeza cómo y cuánto se pagará, sería necesario determinar con precisión análoga quiénes pagarán. No es justo que esa carga agobie otra vez a la población argentina en su conjunto; esa solución tampoco es eficiente, porque si se pagan intereses con fondos que podrían invertirse, se disminuirá el crecimiento económico. ¿Qué hacer entonces? Lo obvio es una reforma fiscal que en lo sectorial grave al sector financiero, que fue el gran beneficiario de la deuda; y en lo personal a los argentinos que tienen bienes en el exterior. En la actualidad, el sector financiero casi no paga impuestos y podrían establecerse dos tributos. El primero sería el que grave las ganancias financieras (renta de los bonos y depósitos a plazo), que de acuerdo con un cálculo razonable, si fuera del 30% generaría 5.100 millones de pesos anuales. 60 El segundo impuesto se refiere a las ganancias de capital, que no existe en la Argentina, pero que se aplica en muchos otros países (entre otros, en Brasil, Alemania y Estados Unidos). También debe cobrarse un impuesto existente pero que se evade en su casi totalidad, que es el referido a los bienes de los argentinos en el exterior. De acuerdo con cálculos del Ministerio de Economía en diciembre de 2004 esos activos ascendían a 126.855 millones de dólares (véase el cuadro 12); además del impuesto normal, debería captarse una parte importante de las ganancias extraordinarias que tuvieron con la devaluación. Con estos impuestos se puede generar una suma adicional a la recaudación actual que cubra los pagos anuales de la deuda (o al menos gran parte de ella).

60 Véase Informe IEFE, n° 127.

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Cuadro 12 Argentina: Cuenta de capital y financiera: Activos externos del sector no financiero

(en millones de dólares) Diciembre 1991 Diciembre

2001 Diciembre

2004 Sector privado no financiero a/ Inversión directa Inmobiliaria Otras en empresas b/ Depósitos Activos con devengamiento de renta Activos sin devengamiento de renta

50.076 3.698 2.799 899 17.119 18.150 11.109

106.441 16.896 4.398 12.498 29.304 32.165 28.076

126.855 18.344

...

...

...

...

...

a/ Stocks a valores de los flujos acumulados del balance de pagos. b/ Los flujos del período se estiman por diferencia de los valores del balance. Fuente: República Argentina, Ministerio de Economía, Estimaciones trimestrales del balance de pagos y de activos y pasivos externos, varios números (www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales). En conclusión, es posible aprovechar el incumplimiento legal en que incurrieron importantes factores de poder financiero, locales y extranjeros, en su reciente operación de fuga de capitales (véase el recuadro 8). Para reforzar la recaudación de impuestos y sustentar la política de desendeudamiento, no es necesario que los caudales necesarios pesen sobre el conjunto del pueblo argentino: existe una manera concreta y efectiva de cobrar el costo de la deuda a aquellos que la contrajeron, al menos en parte. 61 No es imposible. Sería una forma de revertir la estrategia habitual del establishment de evadir ganancias y socializar las pérdidas a los ciudadanos y al Estado. 61 El economista norteamericano David Felix sostiene la posibilidad que el pago recaiga en quienes tienen fondos evadidos y depositados en el extranjero, solución que a su juicio tiene una “delicada pátina de ortodoxia”. En efecto: “durante la primera guerra mundial Gran Bretaña y Francia, los dos prestamistas líderes de la era del laissez-faire, obligaron a sus ciudadanos a registrar sus tenencias en el extranjero en el Tesoro, el cual las liquidaba de acuerdo con sus necesidades, pagando a los dueños en bonos en moneda nacional, y utilizando las divisas para cubrir déficit en cuenta corriente”.61 Felix agrega que la Bank Secrecy Act de Estados Unidos de 1970, hace posible a los bancos el suministro de datos a los países deudores.

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Recuadro 8 La evasión de capitales del “blindaje”

Los fondos provistos por el blindaje sirvieron, de acuerdo con la propia evaluación del FMI, para financiar la evasión de capitales. ¿Quiénes evadieron? ¿En qué montos? ¿Con qué leyes incumplieron? La Comisión Especial Investigadora sobre Fuga de Divisas de la Argentina durante 2001 de la Cámara de Diputados de la Nación (Comisión Di Cola), elaboró un informe exhaustivo que ofrece datos reveladores. 62 El estudio se realizó sobre la base de la información acerca de la transferencia de divisas al exterior suministrada por 90 bancos y entidades financieras, que cubren el 93,4% del total de activos del sistema financiero. La base de datos utilizada registra salidas de capitales por 29.913 millones de dólares, de los cuales 26.118 millones corresponden a empresas y 3.795 a personas físicas. El 68,3% fue a Estados Unidos y el 4,95% a Uruguay. Estas transferencias excluyen las operaciones de comercio exterior. Algunas de las conclusiones del Informe son las siguientes: * La transferencia de capitales era legal, pero no lo era la salida de fondos producto de delitos fiscales, del lavado u otras infracciones. * Una parte importante de esos fondos es producto de la evasión impositiva; los bancos fueron el instrumento que viabilizó la fuga de capitales y no informaron sobre operaciones sospechosas, como lo dispone la ley. * El Banco Central (BCRA) favoreció el creciente endeudamiento del sistema financiero local con el exterior; es indiscutible el escasísimo control del BCRA y el de la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP). * Se ha conformado un aceitado mecanismo para favorecer la fuga de divisas; es necesario acudir a la cooperación internacional para identificar los fondos argentinos evadidos y fortalecer la recaudación. Esto quiere decir que en esta ocasión el país no depende sólo de la buena voluntad de la banca transnacional y de los gobiernos de los países receptores de dinero fugado, ya que se conocen los montos transferidos y la identidad de quienes se los llevaron. Las conclusiones expuestas se refieren a las condiciones generales de la fuga de divisas. En cuanto a los ejecutores, el informe puntualiza que el 70% de las transferencias realizadas por empresas corresponden a las primeras 200 empresas del país; el 42% pertenece a las grandes firmas exportadoras y el 26% a las empresas privatizadas de servicios públicos. Las primeras 10 empresas, que en conjunto transfirieron más de 9.000 millones de dólares, son: Pecom Energía S.A.; Telefónica de Argentina S.A.; YPF S.A.; Telecom Argentina Stet; Nidera S.A.; Shell Compañía Argentina de Petróleo; Telefónica Comunicaciones Personales S.A.; Esso Petrolera Argentina; Bunge Ceval S.A. y Molinos Río de la Plata. Lo curioso es que, de acuerdo con sus balances, 62 Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados sobre Fuga de Divisas de la Argentina durante el año 2001, Informe final, FLACSO/Siglo XXI Editores de Argentina, Buenos Aires, 2005.

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estas 10 empresas en 2001 tuvieron ganancias por 2.020 millones de pesos/dólares y sin embargo transfirieron al exterior 9.085 millones de dólares; es decir, más de cuatro veces las ganancias netas. A la hora de buscar recursos para pagar los intereses de la deuda pública y encarar la política de “desendeudamiento” puede ser interesante contar con las posibilidades que brinda el cumplimiento de las leyes. Puesto que se sabe quiénes evadieron las divisas ingresadas en el “blindaje”, ahora habría que investigar a cada una de las empresas y personas que transfirieron capitales, para saber si esas sumas estaban declaradas a la Dirección General Impositiva (DGI) y si su origen es lícito. Si no fuese así, corresponderá el pago de impuestos y multas. Una vez que hayan pagado los impuestos adeudados (si los hubiera), deberán seguir pagándolos en el futuro, como si esos bienes estuvieran en el país, de acuerdo con la legislación argentina. Hay indicios de que muchas de esas operaciones encubren una evasión fiscal importante, ya que son parecidos el monto de la evasión fiscal y la fuga de capitales. ¿Cómo explicar, si no, que -como señalamos- las 10 mayores empresas que transfirieron dólares declararon en sus balances ganancias por 2.000 millones de dólares y transfirieron al exterior 9.000 millones? - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 7. Algunas soluciones

7.1. No deben confundirse los objetivos con los instrumentos Una política para enfrentar el problema de la deuda externa debe diferenciar con claridad a los objetivos y los instrumentos. Los objetivos significan, en síntesis, la decisión de terminar con el ilegítimo o abusivo drenaje de recursos hacia el exterior y la recuperación de la facultad nacional de decisión, y se manifiestan en varias pautas. Primero, la política de deuda externa es una parte de la política económica global y debe ajustarse a ella. Segundo, en lo posible, a la deuda externa deben pagarla quienes fueron sus beneficiarios, en especial el sector financiero y los evasores de capitales. Tercero, en la utilización de los recursos debe darse prioridad absoluta a la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de la Argentina. Cuarto, debe recuperarse la soberanía económica, lo cual significa no estar sometido a la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Quinto, rechazar la autonomía del Banco Central, que lo convierte en un reducto del sector financiero e impide ejecutar una política económica global coherente. Sexto, deben mejorarse de modo duradero las cuentas externas. La forma no es la de los años 1990, en los que se logró una abundancia pasajera de recursos con el ingreso de capitales, que aumentaron tanto la deuda externa como las remesas futuras de utilidades e intereses. Ante todo, porque esos fondos ya no existen; y después, porque es hora de

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abandonar la política de endeudamiento –cuyos resultados fueron funestos- y pasar a la de producción. Séptimo, es indispensable mejorar las cuentas fiscales, reducir las tasas de interés y aumentar el crédito productivo. 7.2. Instrumentación de los objetivos: disolver la deuda Ya no es necesario demostrar que con la deuda externa hemos sufrido una expoliación cometida por el establishment internacional y local. Es una deuda que ha sido reembolsada varias veces: los intereses pagados y devengados entre 1991 y 2001 suman 88.000 millones de dólares; 63 gran parte de la deuda tuvo como contrapartida el aumento de los activos de argentinos en el exterior, que crecieron de 50.010 millones de dólares en 1991 a 126.800 millones en 2004. 64 No estamos en presencia de una relación normal entre deudor y acreedor, en la que cada parte cumple las obligaciones al pie de la letra. Hemos sido víctimas de un saqueo. ¿Qué estrategia adoptar frente a la deuda? ¿Cómo actuar para que los pagos queden a cargo de los responsables del endeudamiento y no del Estado argentino? ¿Qué hacer? Ludwig Wittgenstein sostenía que las cuestiones no deben ser resueltas sino disueltas; 65 esto es, hay que atacar el problema mismo y cuestionar su existencia, antes que aceptar una salida predeterminada. En el contexto del endeudamiento externo, significa rechazar las premisas de los acreedores y del Fondo Monetario Internacional (FMI), para discutir la naturaleza misma de la deuda, su función política, sus mecanismos económicos, para analizar de qué modo es posible desguazar la deuda, desarmarla en las partes que la componen, disolverla y sacarla, de una buena vez, de la historia argentina. Primero hay que saber cuánto y a quiénes se debe en este momento. El cuadro 11 muestra que después de la reestructuración de 2005, la deuda pública del gobierno nacional asciende a 126.567 millones de dólares. Hay tres rubros que concentran la mayor parte de la deuda. Primero está la deuda reestructurada para salir del default (31,5%); el segundo rubro consiste en los bonos y préstamos garantizados emitidos para salir de la convertibilidad (35,8%); y el tercero, es la deuda con los organismos internacionales (22.9%); queda un remanente de 5,3% de intereses atrasados y 4,5% de otros. ¿Qué significa cada uno de ellos? En cuanto a la deuda reestructurada, de los 81.836 millones de bonos elegibles, se canjearon 62.318 millones (el 76,15%); en contrapartida se emitieron bonos por 35.200

63 CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, varios números. 64 Ministerio de Economía, Cuentas Internacionales, Estimaciones trimestrales del balance de pagos y activos y pasivos con el exterior (www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales). 65 Tractatus lógico-philosophicus, Londres, 1922.

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millones de dólares; quedaron sin canjear 19.800 millones que no se presentaron al canje. Con respecto a los bonos y préstamos garantizados que se emitieron después del derrumbe de la convertibilidad. Una deuda importante es la emitida para pagar a los bancos la pesificación asimétrica, que asciende a 11.025 millones de dólares. El financiamiento de esta licuación de pasivos es considerada ahora como deuda externa a cargo del Estado: lo justo es que se les aplique un impuesto que capte esa renta injustificada. No existía ni existe ninguna razón para que tuvieran un seguro de cambio que no habían contratado. La fijación del tipo de cambio es una atribución del Estado soberano, que no genera ningún derecho a resarcimiento de los particulares, de los empresarios, o de los bancos. Los bonos de deuda externa en poder de los bancos deben ser considerados como un capítulo de la situación general de los bancos y no una acreencia indudable contra el Estado (pensemos en la deuda bancaria con el Estado a través de los redescuentos otorgados por el Banco Central, y en la no devolución de los depósitos por ellos o por sus casas matrices). Otra cuestión a resolver radica en los créditos garantizados establecidos por el decreto 1387 de noviembre de 2001, que transformó una parte de la deuda pública nacional existente en nuevos préstamos, garantizados por el régimen de coparticipación y por el impuesto sobre créditos y débitos de cuentas corrientes; de ellos, el 87% corresponde a residentes en Argentina. Una parte importante de estos bonos fueron tomados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), que en mayo de 2005 tenía títulos emitidos por la Nación por un valor de 31.883 millones de pesos. 66 Si se resolviese volver al régimen de jubilaciones de reparto, esta deuda desaparece, por identidad entre acreedor y deudor. Los fondos de las cuentas de cada afiliado deberían considerarse como aportes al sistema de reparto durante el lapso en que se efectuaron, sin las quitas, comisiones y pérdidas originadas por el manejo de las AFJP. Después de los tenedores de bonos, el tercer gran acreedor son los organismos financieros internacionales, con demandas por 29.000 millones de dólares. Estos organismos pretenden tener acreencias privilegiadas y ser invulnerables a cualquier quita. No es así. En los acuerdos suscriptos con los países más pobres altamente endeudados (HIPC), los organismos internaciones sufren quitas en sus acreencias; en este caso también deberían soportarla. En primer lugar, porque los préstamos de estos organismos son caros: a los intereses que cobran deben adicionarse los costos en asesorías, evaluaciones y comisiones obligatorias, con las que se remunera a consultoras vinculadas a esos organismos (tanto, que resulta más barato endeudarse con un banco comercial). En el caso argentino, además estos organismos comparten la responsabilidad por haber impuesto políticas económicas ruinosas; exhibieron al ex Presidente Menem como su mejor alumno y el más aplicado ejecutor de programas elaborados por el FMI. Pues que el riesgo moral sea igual para todos: quienes se 66 Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, Composición cartera de inversiones, mayo 2005 (www.safjp.gov.art).

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mezclan en la política económica interna de los países no pueden pretender la impunidad; además, como se señala en este capítulo, el 91% de la actual deuda argentina con el FMI se origina en un préstamo otorgado en 2001 en contra de su Carta Constitutiva. Si cometieron mala praxis económica deben pagar y soportar ellos también la quita que se aplique a los acreedores privados; salvo que el gobierno decida no pagar esa deuda por ilegal. 7.3. Actores y acciones posibles Los principales actores son por una parte el gobierno y el pueblo argentinos; por la otra el sistema financiero nacional e internacional. A este respecto no debe haber equívocos. El FMI es el “comité político” de los intereses financieros, locales e internacionales, no un ente neutral inspirado por la ciencia económica y el equilibrio económico mundial; esto se muestra claramente por su propio carácter de acreedor y por las políticas que ha impuesto de manera sistemática. 67 Otros actores son las AFJP, los bancos beneficiarios de los bonos y los acreedores extranjeros, que ya mencionamos. En las tratativas con el FMI es urgente afirmar la soberanía nacional. Aunque parezca paradójico estamos en una posición negociadora fuerte. No esperamos que lleguen nuevos aportes de los organismos internacionales, se interrumpieron las inversiones directas extranjeras y lo que ofrece el FMI es sólo refinanciar sus acreencias. Esto les interesa a ellos más que a nosotros, porque si no les pagamos arruinamos sus balances. De modo que podemos esperar: no necesitamos que nos traigan dólares, sino que no se lleven los que generamos nosotros; quieren el superávit fiscal primario para que el gobierno compre dólares para pagar deuda (antes provenían de los préstamos externos y ahora los provee el saldo del comercio exterior). Mientras esperamos, la economía podrá crecer y entonces sí habrá inversiones; en primer lugar las internas y después las externas. Quienes invierten en la economía real quieren que haya demanda: nadie va a invertir, sin perspectivas de vender lo producido. Si los recursos fiscales adicionales se orientan hacia la obra pública y aumenta la masa salarial, será posible relanzar la economía y volver a la industria (adecuada a los nuevos tiempos). Para que eso sea posible no debemos permitir que el FMI imponga programas recesivos El combate que viene no sólo es con el FMI sino también contra el establishment local, en especial el que evadió capitales y lucró de modo excesivo con el endeudamiento. En muchos casos, es difícil revertir medidas absurdas y desastrosas, como la pesificación 1 a 1 a los grandes deudores; pero pueden gravarse las ganancias desmedidas y la evasión de capitales, tanto en los flujos como en el stock. Una estrategia general en el tema de la deuda consiste en disolver el problema al máximo. Esta deuda ya la pagamos a través de la usura aplicada; gran parte de la deuda 67 Véase Joseph Stiglitz, Globalization and its discontents, W.W. Norton, Nueva York, 2002; y Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “¿Para qué sirve el acuerdo con el FMI?”, Le Monde Diplomatique, Ed. Cono Sur, abril de 2002.

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reclamada puede disolverse. Lo que corresponde ahora es limitar los daños y cargarle la cuenta a quienes la provocaron, a través de impuestos especiales que paguen los beneficiarios para afrontar el pago del remanente. Tenemos una posición fuerte en la negociación; debemos tratar al FMI como el agente de cobro y legitimador del establishment internacional y local, desarticular la Santa Alianza financiera que predomina desde 1976 y terminar para siempre con la imposición de políticas económicas lesivas para nuestra soberanía, nuestros intereses y nuestra sociedad.

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Capítulo 9

Tótem y tabú: muerte y resurrección Durante el decenio de 1990, el régimen económico estuvo regido por un tótem (la convertibilidad) y un tabú (la deuda externa); ambos fueron aplastados por los escombros del derrumbe de diciembre de 2001. Aunque están muertos, es fundamental impedir que reaparezcan con otro aspecto y cobertura (por ejemplo, el tótem del ajuste y el tabú de la inversión extranjera). Por eso es indispensable desentrañar el mecanismo mediante el cual se impusieron a la sociedad argentina conceptos tan irracionales; y lo peor, por qué fueron aceptados. Tótem y tabú: así se llama un libro de Sigmund Freud, publicado en 1913, que lleva por subtítulo Interpretación por el psicoanálisis de la vida de los pueblos primitivos. 68 Por supuesto, no es nuestra intención realizar un psicoanálisis del lugar que ocupa la deuda externa en la sociedad política argentina, pero creemos que parte del análisis realizado por Freud, además de otros autores, en particular antropólogos, puede ser de utilidad para entender la ceguera, cuando no la complicidad, en el trato de la deuda, sus causas, usos y posibles soluciones. La palabra « tabú » es de origen polinesio, y es atribuida a un objeto o a una relación prohibida. Para definirlo en pocas palabras, es un tema, un lugar, una costumbre vedada a los integrantes de un determinado grupo social, en general en base a motivaciones religiosas. No todas las prohibiciones son nocivas (por ejemplo, la interdicción del incesto es beneficiosa), ni en estas líneas abogamos por la destrucción de cualquier límite, sin lo cual la vida civilizada (e incluso la “primitiva”) es imposible. El «tabú» como concepto pertenece al campo de conocimientos de la antropología, y es con todo respeto pero también con pertinencia que vamos a explicar de qué manera la deuda externa fue un «tabú» en la Argentina y cuál es el nuevo “huevo de la serpiente”. A su vez, acaso como complemento indispensable del « tabú » existe el « tótem ». Por « tótem » entendemos un objeto, de manera más general un animal, que es representado como el protector del clan o de la tribu. Suerte de entidad tutelar, protege y ayuda a los miembros de un mismo clan, y es el origen de una serie de prohibiciones sociales. En el caso de un animal totémico, este no puede ser matado ni comido; su muerte accidental merece el entierro de un ser humano; si un animal totémico es muerto, entonces se procede a toda una serie de ritos purificatorios, para anular la violación del « tabú » que su muerte implica; a veces se utiliza su piel como marca de importancia. Estas características, subrayadas por Freud,69 corresponden a la idea de totemismo tal como se puede observar en los pueblos estudiados por antropólogos, que bien podemos

68 Sigmund Freud, Totem et Tabou, Payot, Paris, 1973 (primera edición en alemán en 1913). 69 Ibid., págs. 118 y 119.

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imaginar en la profundidad de la Amazonia o en la extensión de África... poco que ver con una sociedad del « primer mundo ». Sin embargo, entre las funciones del animal-tótem se destacan la de defender y proteger a los miembros del clan; la de anunciar el futuro a sus fieles, y servirles de guía; la de ligar a la tribu totémica con lazos directos con el animal-tótem. No nos proponemos valorar la validez o funcionalidad de estas costumbres en las tribus, clanes o sociedades « primitivas » que lo practicaron y lo practican, en el marco de una religión, como un « sistema solidario de creencias y de prácticas relativas a objetos sagrados » según afirmaba Emile Durkheim. Pero trasladar una práctica religiosa como el tótem y el tabú a la realidad económica, máxime cuando se trata de la deuda externa, demuestra la profunda irracionalidad de los analistas económicos y de los decisores políticos a la hora de tratar problemas que afectan al conjunto de un país. Ahora, su connotación es bien distinta. La deuda externa era un «tabú» argentino de los más refinados y perfectos. Si alguien hablaba de ella, era un antiguo, o un contestatario inútil, o un imbécil que lo único que conseguía era aumentar el «riesgo país». No importaba que se tratara de una simple discusión, o de una conferencia de candidato a presidente; existía la incómoda sensación que el solo hecho de mencionar la problemática de la deuda sólo podía traer como respuestas desde el «está todo mal pero no se puede hacer nada, la deuda ya fue» hasta «es un tema pasado, ya tratado y resuelto», sin olvidar ciertos comunicadores sociales para quienes lo importante era alguien que «gerenciara» de la mejor manera posible una ecuación ya resuelta. Analicemos este esfuerzo enmascarante. El primer caso, típico de charla de café, sólo expresaba resignación y necesidad de dejar en el olvido episodios no demasiado gloriosos para el país. El segundo tenía una connotación de lejos más perversa. Se trataba de imponer un criterio temporal, era un tema pasado; barnizado con un dejo de juridicismo, «ya tratado»; pero lo mas triste era que ya tuvo solución, estaba «resuelto», y no se volvía sobre lo ya realizado. Esta corrida hacia delante, sin hilvanar los acontecimientos siquiera en una línea temporal, era el sustento operativo más eficaz para sacar a la deuda de la agenda política. Es allí donde remataba el tercer argumento, el del gerenciamiento: los candidatos debían dar pruebas de su habilidad para administrar una situación existente, no para interrogarse ni, herejía suprema, intentar algún tipo de transformación, por débil que fuera. La respuesta era evidente: no había lugar para cuestionamientos. Sin embargo, es lo único que nos interesa en este libro, ahora y cuando se publicó la primera edición, en 1999. Preguntar, explicar, comprender. Porque atrás de la evidente situación que se nos presentaba -la deuda como un tabú, que, de ser vulnerado, nos traería el castigo de los dioses del mercado- sus pitonisas, las calificadoras de riesgos, sólo consideran el riesgo de los acreedores e ignoran el del resto de la población (no se les pasa por la cabeza considerar

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los riesgos de quedar desocupado, sin cobertura social, sin educación, sin salud, sin seguridad personal ni defensa nacional). Este era el juicio crítico que el establishment quería transmitir a la sociedad. Quienes decidían lo bueno y malo, lo que se expresaba y lo que se callaba, eran las empresas calificadoras de riesgos (que prevén el futuro con tanta certeza como el vuelo de los pájaros). A veces, daban ganas de aplaudir, tan perfecto era el mecanismo de defensa de la convertibilidad; se creaba el tabú por excelencia con el tótem que protegía y anulaba todo intento reflexivo acerca de la deuda externa. No queremos afirmar que existía un complot para declarar herejes a quienes dudaran de la tasa de cambio fija, ni que la sola mención del problema de la deuda externa condenara al infierno por obra y gracia de una secta de malvados que conspiraban en bambalinas (viejo tema del anecdotismo político), pero existía un condicionamiento en los medios de comunicación, entre los economistas de salón y hasta en los grupos políticos para borrar de la memoria colectiva estos problemas. Lo grave en verdad consistía en que ni la convertibilidad era el fruto del consenso en defensa de la estabilidad monetaria, ni el olvido de la deuda externa era la aceptación de la línea política seguida. Más que consenso y superación en aras de una mayor democracia en la Argentina, nos encontrábamos frente a un tótem y un tabú que, alejados de la legitimidad de la esfera religiosa, representaban una severa limitación en el ámbito político. La convertibilidad era totémica, cuando por obra y gracia del clan -en este caso el establishment- defendía y protegía a sus fieles; les garantizaba el futuro, en particular económico; les servía de guía, cuando proclamaban urbi et orbi que no nos podíamos apartar de la paridad peso-dólar; se reconocían con sus lazos comunes, acaso algún obscuro claustro de Universidad en el extranjero, ni siquiera de los mejores. Es más, para preservar el tótem había que ejecutar las “reformas que faltaban”; entre otras medidas, hacer más precario el régimen laboral y privatizar lo que quedaba. Tabú era la deuda externa, puesto que cuestionar la actual política ponía en riesgo el funcionamiento de la acumulación y la distribución económica favorable al establishment; tenía una variada gama de castigos destinada a quien vulnerara el interdicto: silencio en los medios de comunicación -en la hora de « la información en tiempo real », quienes no están en la tele no existen-, amenaza de ser la causa de todos los males, incluidas las siete plagas de Egipto, por amedrentar a las calificadoras de riesgo. En síntesis, lejos de contribuir a un debate, por naturaleza polémico, en donde radica la fuerza de la democracia y la construcción de consensos duraderos, por genuinos, nos encontrábamos frente a un comportamiento tribal de los grupos dirigentes argentinos,

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donde primaba la invocación mágica como fundamento de la gigantesca distribución regresiva del ingreso, de la que las frivolidades, la corrupción y la impunidad eran apenas la punta del iceberg. Es importante recordar estas situaciones porque se corre el riesgo de repetirlas, con otro tótem y otro tabú, pero siempre con el mismo significado de irracionalidad al servicio del establishment. Ahora aparece como tótem el ajuste, en lugar de la difunta convertibilidad. Su significado es parecido aunque menos ambicioso. La convertibilidad pretendía ser el eje de una política económica, mientras el ajuste se limita a un requisito indispensable: pasamos del dogma a la liturgia; sin embargo para los neoliberales continúa siendo el símbolo tutelar de toda política económica. Frente a cualquier problema, de la índole que sea, el remedio es el ajuste; pero no cualquier ajuste, sino el “ajuste estructural”, como lo llama el FMI, que cambia la lógica de funcionamiento de la economía y que consiste en esencia, en el logro del equilibrio fiscal, monetario y del sector externo (véase el recuadro 3). No importa si para lograrlo hay que sacrificar el crecimiento, la producción, la justicia social: el tótem se nutre de sacrificios, en este caso humanos. También se renueva el repertorio de tabúes. Ya no es la deuda externa, que ha sido desmitificada de modo oficial por la reestructuración de 2005; ahora pasó a ser el capital extranjero. Tanto el establishment local como el vocero el FMI (que es el vocero del sector financiero nacional e internacional) ponen como eje del desarrollo a la inversión y los préstamos extranjeros. Con tal de obtenerlos -afirman- los países deben hacer cualquier sacrificio. Lo importante no es satisfacer las necesidades de la población sino mantener la confianza de los inversores extranjeros; con eso vendrán inversiones -no se sabe cuándo- y crecerá la economía. Cualquier objeción a este planteo los ahuyentará y entonces no vendrán. Este tabú acumula múltiples errores. Primero, las inversiones extranjeras, directas y de cartera tienen como objetivo llevarse más de lo que traen, lo cual es natural y está en las reglas del juego de la economía capitalista; por eso a mediano plazo no son fuente de financiamiento: el aporte de las inversiones directas puede estar en tecnología, organización y mercados externos, pero no en capitales. En cuanto a las inversiones de cartera, en su casi totalidad son especulativas y constituyen una bomba de succión. Segundo, el aporte de la inversión directa extranjera hoy significa el 5% de la inversión total; parece absurdo condicionar toda la política económica para satisfacer a esos inversores. Tercero, los capitales externos van adonde pueden hacer buenos negocios; la secuencia es que vienen porque la economía crece, y no que la economía crece porque vienen, de modo que aplicar planes recesivos para atraer capitales externos es un craso error. Pero eso no importa a los economistas neoliberales, porque están en el ámbito irracional de los ritos primitivos. Ahora no sólo actúa el Gran Sacerdote FMI sino que agregaron el propiciador de sacrificios CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones), que invariablemente condena a los países

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subdesarrollados. Aquí también ha progresado el método, porque ahora la irracionalidad no sólo es económica, sino también jurídica. 70 El relato de la ocurrido con el tótem de la convertibilidad y el tabú de la deuda externa es útil para que en el futuro no se incurra en errores análogos. Nos podemos reír de las tribus primitivas que nos muestran las películas o las series por televisión: un grupo de seres humanos en taparrabos que adoran una escultura de madera que representa un animal, y temen cometer determinados actos que violen algún delicado equilibrio sobrenatural. Sin embargo, ese comportamiento caricaturizado encierra más pertinencia, puesto que se encuentra en el marco religioso y no en el político; y es el origen de prohibiciones tales como el incesto, que tienen mucha más racionalidad que la histérica defensa de un tótem como la convertibilidad, que era un mero instrumento, y la elevación a la categoría de tabú de la deuda externa, que por cierto era un problema grave, pero en ningún caso una calamidad sin solución de la que no debía hablarse. “El examen, en efecto, de nuevos materiales antropológicos, históricos, hasta arqueológicos, elegidos para esclarecer el funcionamiento tanto de sociedades sin clases como de sociedades jerarquizadas en órdenes, castas o clases, nos ha mostrado de modo recurrente que de las dos fuerzas sobre las que se basa el poder en esas sociedades, la más fuerte, la que asegura en el largo plazo el mantenimiento y desarrollo de ese poder, no es la violencia bajo todas sus formas que ejercen los dominantes sobre los dominados, sino el consentimiento que, hasta un cierto punto, los hace cooperar en la reproducción de tal dominación. La violencia, es cierto, puede bastar para instituir nuevas relaciones sociales, pero parece no ser suficiente cuando se trata de reproducirlas de modo durable. El consentimiento es la parte del poder que los dominados agregan a la que los dominantes ejercen directamente sobre ellos. En el fondo, la violencia y el consentimiento se conjugan y obran de manera distinta en el mismo sentido. No se excluyen."71 70 Sus arbitrajes carecen de ley en que se funden; los árbitros pueden ser abogados de las empresas; se juzgan actos de política interna de los países, como una devaluación; cualquier nacional de un país puede llevar a arbitraje a un Estado, aunque sólo tenga el 1% de las acciones de la empresa litigante; no se agota la instancia local de reclamos; se niega el derecho de los países de controlar la constitucionalidad de los arbitrajes. Además, en algunos casos, como el de Argentina, el CIADI es inconstitucional porque no se cumplieron los recaudos constitucionales para delegar jurisdicción y competencia. (Véase Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, Clarín, Buenos Aires, 22-03-05, y Le Monde Diplomatique ed. Cono Sur, Buenos Aires, junio de 2005. 71 Maurice Godelier, L'idéel et le matériel, Fayard, París, 1984, págs. 23 y Sus arbitrajes carecen de ley en que se funden; los árbitros pueden ser abogados de las empresas; se juzgan actos de política interna de los países, como una devaluación; cualquier nacional de un país puede llevar a arbitraje a un Estado, aunque sólo tenga el 1% de las acciones de la empresa litigante; no se agota la instancia local de reclamos; se niega el derecho de los países de controlar la constitucionalidad de los arbitrajes. Además, en algunos casos, como el de Argentina, el CIADI es inconstitucional porque no se cumplieron los recaudos constitucionales para delegar jurisdicción y competencia. (Véase Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, Clarín, Buenos Aires, 22-03-05, y Le Monde Diplomatique ed. Cono Sur, Buenos Aires, junio de 2005.

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Estos conceptos de Maurice Godelier muestran de qué forma la violencia y el consentimiento se articulan en los mecanismos de poder. En el caso de la Argentina, parece estar claro cuáles han sido los medios violentos para imponer un orden social determinado, en el cual el endeudamiento como fuente de riqueza, permanencia e impunidad para el establishment es un mecanismo fundamental. Pero también es importante ver que en los mecanismos de consentimiento juegan estructuras simbólicas, como el tótem-convertibilidad y el tabú-deuda externa (o ahora el tótem-ajuste y el tabú-capital extranjero), que sirven para marcar los límites de la discusión y la pobreza de la agenda política, la obsecuencia conceptual a la hora de las discusiones y la mediocridad práctica a la hora de las decisiones. ¿Querrán y podrán los políticos y los economistas, consagrar a la razón, la racionalidad y la razonabilidad como métodos para plantear y solucionar problemas? ¿Tendrán la suficiente lucidez como para capturar y devolver a los antropólogos los tótemes y tabúes, que se les escaparon a través del tiempo y se instalaron en los actuales comandos de la política y la economía?

71 Maurice Godelier, L'idéel et le matériel, Fayard, París, 1984, págs24.

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Conclusiones

Las enseñanzas y el futuro Las enseñanzas ¿Cuáles son los las enseñanzas que pueden extraerse de la “increíble y triste historia” de la deuda externa argentina? La primera es que el endeudamiento fue una parte importante de una política económica global; no se explica sino como una pieza de un mecanismo de dominación y exacción a escala nacional e internacional. Era –y en muchos casos aún es- un instrumento utilizado por los gobiernos y los financistas de los países acreedores para extraer ingresos de las naciones deudoras y dictarles la política económica. La sujeción financiera era –en oleadas sucesivas- causa y consecuencia de la subordinación política. Pero no sólo marcó la conducta de los expoliadores extranjeros, sino que generó poder y dinero a los servidores locales. No fue una pugna entre extranjeros malos y argentinos buenos, sino entre el conglomerado financiero internacional y nacional, contra la población y el Estado argentinos que debían ceder recursos y declinar soberanía. La segunda lección es el condicionamiento de las políticas económicas ejercido por los acreedores. Pasaron los tiempos en que las cañoneras reclamaban el pago de la deuda, como a principios del XX; ahora es el FMI que en cumplimiento de su doctrina y en defensa de sus intereses, impone políticas económicas a los país deudores. Además, se ha constituido en el agente de los acreedores y obliga a los gobiernos a incluir las demandas del establishment local entre las exigencias de los acuerdos stand-by. Un tercer tema es la pésima utilización que se hizo en la Argentina del endeudamiento externo. Durante la época del gobierno militar sirvió sobre todo para financiar la evasión de capitales y comprar importaciones no registradas. Durante el decenio de 1990, fue el combustible que hizo funcionar la convertibilidad; es decir, un sistema basado en el déficit fiscal y de comercio exterior, que se equilibraba con más y más endeudamiento y que se derrumbó cuando no prestaron más. Fueron deudas contraídas para financiar evasión de capitales y gastos corrientes, no para realizar inversiones. Un cuarto asunto es que constituyó una formidable fuente de corrupción. De entrada nomás, los países deudores debían reconocer deuda por mucho más de lo que habían recibido; después se los castigaba con intereses usurarios. En el reparto, la parte del león se la llevaban los acreedores externos; pero los representantes locales se quedaban con buenas propinas: desde siempre se le reconoce un porcentaje al representante del gobierno que firma un préstamo. El futuro

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Estas fueron algunos de los sufrimiento que infringió la deuda externa a los países deudores. En algunos casos, como el de Argentina, se llegó a situaciones límite, que llevaron a la virtual quiebra del país y a la cesación de pagos. Después se reestructuró la deuda y se la planteó en términos racionales. Se la reestructuró de tal modo que los acreedores tuvieran que soportar una quita importante y se presentó un plan de pagos viable, que implica un fuerte esfuerzo del Estado argentino. Quedan sin embargo tres temas importantes a resolver: el primero concierne a la futura política de deuda; el segundo, a las relaciones con el FMI; y el tercero a los grupos sociales que deberían pagar la deuda externa porque fueron sus beneficiarios. En primer lugar debería cuidarse que se cumpla con la política de desendeudamiento. Si en algún momento la recaudación fiscal no alcanzara para cumplir con las obligaciones que surgieron de la reestructuración de la deuda, es preferible una moratoria negociada o unilateral, antes que volver a caer en la espiral de endeudamiento que sufrimos en el decenio de 1990. Además, debería continuarse con la política de “disolver la deuda” comenzada con la quita incluida en la reestructuración, que podría continuar con la reforma del régimen de jubilaciones (y la consiguiente retrocesión de los bonos de la deuda en poder de las AFJP). Después debería considerarse la conveniencia de una quita a las acreencias de los organismos internacionales. En segundo término, se reformuló la relación con el FMI mediante el desligamiento que significa no tener deudas con esa institución. De tal modo, la Argentina recuperó la soberanía económica que había perdido con la subordinación a las políticas dictadas por el FMI. Al desaparecer su condición de acreedor, el FMI no tiene derecho a inmiscuirse en la política económica argentina. Con posterioridad, podrá considerársela creación de un Fondo de Reservas Sudamericano o del Mercosur, que cumpla con las funciones de prestamista en última instancia para asistir a los países miembros en los problemas transitorios de iliquidez. Un tercer tema es el de quiénes deberán pagar la deuda. La rutina establecer que es el conjunto del país a través de los impuestos que financian el presupuesto nacional. Pero esta solución es injusta cuando los préstamos sólo sirvieron para el lucro de determinados grupos, que en nuestro caso son el sector financiero y grandes empresarios; para comprobarlo, basta con la correlación que existe entre los montos de la deuda externa y los haberes de argentinos en el exterior. Existen dos líneas de acción. La primera se refiere a la evasión de capitales del 2001, que ascendió a 17.000 millones de dólares. La Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados de la Nación individualizó a los evasores. Se trataba de operaciones legales; pero no se comprobó el origen de los fondos evadidos, que podían ser el producto de operaciones ilegales. La segunda consiste en aplicar un tratamiento más riguroso al sector financiero, que casi no paga impuestos (por ejemplo, mediante la aplicación del impuesto a la renta financiera y a las ganancias de capital, que ya existen en la mayoría de los países).

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En síntesis: la reestructuración de la deuda no es un punto de llegada sino de partida. Fija las bases desde las cuales se pueda en el futuro ejercitar una política de desendeudamiento, de desvinculación del FMI y de inserción externa basada en el sector productivo y no en el financiero. Así, tal vez en el futuro la deuda externa podrá ser sólo un pésimo recuerdo de períodos nefastos de la historia argentina.