agua, desarrollo y políticas públicas: la experiencia de

Agua, desarrollo y políticas públicas:la experiencia de chile.

Humberto PeñaMarco LuraschiSoledad Valenzuela

RESUMEN: El presente documento tiene comoobjetivo analizar los vínculos existentes entre elaprovechamiento de los recursos hídricos, las po-líticas públicas relativas al agua y el desarrollo soci-oeconómico para el caso de Chile durante los últi-mos 20 años, con el fin de establecer las leccionesque se puedan deducir de dicha experiencia.

A mediados de la década de 1970, el país optópor un modelo de desarrollo basado en tres gran-des líneas: el cuidado de los equilibrios macroeco-nómicos, la aplicación de una serie de reformaspara fortalecer el rol del mercado como asigna-dor de recursos y una política de apertura de laeconomía a los mercados internacionales. A dife-rencia de los modelos de desarrollo en boga enmuchos países de América Latina, que promo-vían la creación de productos industriales convalor agregado sobre la base de la creación debarreras al comercio exterior, Chile optó por unaespecialización en la exportación de productosen los que el país tuviera mayores ventajas com-parativas. Esta estrategia, junto con el éxito en lamantención de los equilibrios macroeconómicos,generó un desarrollo exportador de gran dina-mismo basado, principalmente, en productos ta-les como el cobre, la fruta fresca, la fibra de celu-losa, la madera, el salmón y los vinos.

En el desarrollo de este trabajo se trata, en pri-mer lugar, de ilustrar la magnitud y las principalescaracterísticas del proceso de desarrollo económi-co y exportador, para lo cual se ha utilizado infor-mación agregada proveniente de distintas fuentesy sobre una base heterogénea de series de tiempo,lo cual se considera suficiente dado que su propó-sito es sólo ilustrativo. En segundo lugar, se buscapresentar cómo es y cómo ha evolucionado elmarco de políticas en torno al recurso hídrico parapoder entender bajo qué contexto se han obteni-do las respuestas del sector al cambio productivo.Luego, se busca entregar información respecto delimpacto que ha significado para la gestión de losrecursos hídricos el proceso de transformacióndescrito. En este ámbito, se presentan diversos as-

ABSTRACT: The present document has theobjective of analyzing existing links between useof water resources, public policies relating towater and socioeconomic development for thecase of Chile in the last 20 years, with the aim ofestablishing lessons from the experience.

Half way through the 1970 decade the coun-try chose a development model based on threemayor lines: the care for macroeconomic equi-librium, the application of a series of reforms tostrengthen the role of market in allocating re-sources and a policy of opening the economy tointernational markets. Different to the develop-ment models under use in Latin American coun-tries, that promoted the creation of industrialproducts with added value based in the creationof barriers to external commerce, Chile chosefor a specialization in products in which thecountry had the greater comparative advantag-es. This strategy, together with the success inmaintaining the macroeconomic equilibriums,resulted in the development of exportation ofgreat dynamism based mainly in products suchas copper, fresh fruit, cellulose fiber, wood, salm-on and wine.

The development of this work relates in firstplace to the illustration of the magnitude andmain characteristics of the exportation eco-nomic development process, for which aggre-gated information from different sources andon heterogeneous series of time, which is con-sidered sufficient due to the illustrative pur-poses. In second place it is sleeked to presentthe framework of policies on water resourceand its evolution, in order to understand un-der what context the responses of water sec-tor have derived from productivity change.Then, we looked into providing informationwith respect to the impact to water manage-ment the described transformation process. Inthis area, several aspects of water resourcesmanagement are presented. For example it isintended to illustrate what the impacts have

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REGA – Vol. 1, no. 2, p. 25-50, jul./dez. 2004

1. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOSEl presente documento tiene como objeti-

vo analizar los vínculos existentes entre el apro-vechamiento de los recursos hídricos, las polí-ticas públicas relativas al agua y el desarrollosocioeconómico para el caso de Chile durantelos últimos 20 años, con el fin de establecer laslecciones que se puedan deducir de dicha ex-periencia.

A mediados de la década de 1970, el país optópor un modelo de desarrollo basado en tresgrandes líneas: el cuidado de los equilibriosmacroeconómicos, la aplicación de una seriede reformas para fortalecer el rol del mercadocomo asignador de recursos y una política deapertura de la economía a los mercados inter-nacionales. A diferencia de los modelos de de-sarrollo en boga en muchos países de AméricaLatina, que promovían la creación de produc-tos industriales con valor agregado sobre la basede la creación de barreras al comercio exterior,Chile optó por una especialización en la expor-tación de productos en los que el país tuvieramayores ventajas comparativas. Esta estrategia,junto con el éxito en la mantención de los equi-librios macroeconómicos, generó un desarro-llo exportador de gran dinamismo basado, prin-cipalmente, en productos tales como el cobre,la fruta fresca, la fibra de celulosa, la madera, elsalmón y los vinos.

En el desarrollo de este trabajo se trata, enprimer lugar, de ilustrar la magnitud y las prin-cipales características del proceso de desarro-llo económico y exportador, para lo cual se hautilizado información agregada proveniente dedistintas fuentes y sobre una base heterogéneade series de tiempo, lo cual se considera sufi-ciente dado que su propósito es sólo ilustrati-vo. En segundo lugar, se busca presentar cómoes y cómo ha evolucionado el marco de políti-cas en torno al recurso hídrico para poderentender bajo qué contexto se han obtenidolas respuestas del sector al cambio productivo.Luego, se busca entregar información respec-to del impacto que ha significado para la ges-tión de los recursos hídricos el proceso detransformación descrito. En este ámbito, sepresentan diversos aspectos de la gestión delos recursos hídricos. Por ejemplo, se intentailustrar como han sido los impactos sobre: lademanda, como resultado del aumento de laproducción; el medio ambiente; la evoluciónde la eficiencia de uso del recurso y el gradode conflicto en torno al recurso. Finalmente,se presenta un análisis de todo el proceso des-crito con el fin de generar un conjunto de re-flexiones y conclusiones que sean útiles paraasumir desafíos similares en otras partes delmundo. Al respecto, cabe señalar que si bienlas políticas concretas en otros países puedenser muy distintas a las de Chile, los procesos

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pectos de la gestión de los recursos hídricos. Porejemplo, se intenta ilustrar como han sido los im-pactos sobre: la demanda, como resultado del au-mento de la producción; el medio ambiente; laevolución de la eficiencia de uso del recurso y elgrado de conflicto en torno al recurso. Finalmen-te, se presenta un análisis de todo el proceso des-crito con el fin de generar un conjunto de reflexio-nes y conclusiones que sean útiles para asumir de-safíos similares en otras partes del mundo. Al res-pecto, cabe señalar que si bien las políticas concre-tas en otros países pueden ser muy distintas a lasde Chile, los procesos en muchos aspectos mues-tran características parecidas, por lo que la expe-riencia chilena puede ser de interés como fuentede ideas generales para asumir los problemas delsector hídrico.

PALABRAS-CLAVE: Recursos hídricos, desaro-llo, Chile

taken place over: the demand, as a result onthe increase of production, the environment,the evolution of water use efficiency and thedegree of conflict around the resource. Final-ly, a analysis is presented on the entire processdescribed in order to provide a set of thoughtsand conclusions useful to carry similar chal-lenges in other parts of the world. With thisrespect, it is necessary to point out that eventhough concrete policy in other countries canbe totally different from those in Chile, theprocesses in many aspects show similar char-acteristics, for which the Chilean experienceas a source of general ideas to care for thewater sector.

KEY-WORDS: Water resources, development,Chile

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Peña, H.; Luraschi, M.; Valenzuela, S. Agua, desarrollo y políticas públicas: la experiencia de Chile.

en muchos aspectos muestran característicasparecidas, por lo que la experiencia chilenapuede ser de interés como fuente de ideas ge-nerales para asumir los problemas del sectorhídrico.

EL CAMBIO SOCIOECONÓMICOENTRE LOS AÑOS 1983 Y 2003Tal como se ha señalado previamente, a

mediados de la década de 1970, durante elrégimen militar que gobernó el país, se optópor un modelo de desarrollo basado en la aper-tura de su economía al comercio internacio-nal y en la exportación de productos sobre labase de sus ventajas comparativas, el que se hamantenido hasta el presente por los gobiernosdemocráticos elegidos a partir de 1990. El ob-jetivo de este capítulo es mostrar los cambiosproducidos en la economía y en la sociedadpor la implementación de dicho modelo y, enparticular, en los principales sectores produc-tivos asociados a la exportación y que resultanrelevantes desde la perspectiva de su vincula-ción con el agua.

Respecto de las grandes líneas de la refor-ma económica implementada, se puede seña-lar, a modo de resumen, que éstas fueron prin-cipalmente las siguientes:

Una política económica tendiente a pre-servar los equilibrios macroeconómicos,principalmente, controlando el déficitfiscal y bajando la inflación,Una política de apertura económica,para pasar de una economía cerrada auna abierta al comercio internacional,permitiendo la exportación de los pro-ductos en los cuales el país es competiti-vo y la importación de los productos enlos cuales el país no lo es.Por otro lado, la aplicación de una seriede reformas de mercado en diversosámbitos sectoriales de la economía, talescomo el caso de la minería, la tierra y porcierto de las aguas, y finalmente,Una política de reducción de las activi-dades emprendidas por el Estado, trans-firiendo aquellas tareas que pueden de-sarrollar los privados y orientando la ac-

ción del Estado a tareas reguladoras, defomento y desarrollo, en aquellas áreasque los privados no pueden asumir.

· Cabe destacar que esta política se redefi-nió a partir del año 1990 para fortalecerel papel del Estado en su tarea regulado-ra, de resguardo del interés común y depromoción de la equidad social.

Sobre la bondad de las políticas concretasque se formularon para implementar dichomodelo, sus costos sociales, los resultados quese obtuvieron y los impactos en otros sectoresaún hay un amplio debate (ver “Entre el neoli-beralismo y el crecimiento con equidad. Tresdécadas de política económica en Chile”. Ri-cardo French-Davis, 1999); sin embargo, no estáen duda que ello significó una reorientacióndrástica de la estructura productiva del país.

Es necesario señalar que el período anali-zado sucede a dos décadas donde ocurrieronimportantes convulsiones económicas, dentrode las cuales está: la crisis de la balanza depagos de 1961-62, el shock petrolero interna-cional de 1973-74, la grave crisis política y eco-nómica de 1973, y finalmente, la crisis de ladeuda externa de los años ochenta (Massad,1999). Chile se vio fuertemente afectado poresta última crisis, pero experimentó un fuer-te proceso de recuperación con altas tasas decrecimiento a partir del año 1985, las cualesse mantuvieron en torno a valores entre el 5y 7 % hasta fines de la década de 1990, cuan-do el país vio afectado su crecimiento por ladenominada “crisis asiática” y todos sus efec-tos posteriores.

Como resultado del proceso anterior, Chi-le alcanzó el 2002 un PIB de 66 billones dedólares y un ingreso per cápita de 4.260 dóla-res anuales ( en la actualidad es del orden delos 5.000 dólares). Además, la política de aper-tura significó que el comercio internacionalha llegado a representar cerca del 70% del PIB.

Del mismo modo, en relación con las re-muneraciones, se ha observado, a partir de1989, un significativo aumento en el nivel delas remuneraciones de las personas. Es asícomo entre 1989 y 2000, las remuneracionesreales crecieron a un 3.6% promedio anual yel salario mínimo en un 5.8%. Asimismo en-

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tre 1987 y 1998 la proporción de la poblaciónbajo la línea de pobreza se redujo desde un45,1% a un 21,7% ( disminución de 51,9% ) yla indigencia disminuyó desde un 17,4% a un5,6% de la población en 1998 (disminuciónde 68%) (Mideplan, 1999).

También los indicadores de salud han mejo-rado en forma importante durante el período.En especial, es destacable el caso de la morbili-dad por fiebre tifoidea, fuertemente asociada alas condiciones de contaminación y abasteci-miento hídricos, que ha disminuido en alrede-dor de un 90% en el período1989 - 1999.

Cabe señalar que el crecimiento económi-co ha sido posible por un importante dinamis-mo de las exportaciones de una serie de pro-ductos estrechamente asociados en su produc-ción a la gestión de los recursos hídricos. Es-tos son, el cobre, la fruta fresca, la celulosa, losproductos agroindustriales y el salmón querepresentan más del 50% de las exportacionesnacionales.

Si se analiza la evolución de estos sectoresen este período se puede comprobar que:

La minería chilena presentó una impor-tante expansión durante los últimos 20años y en especial desde 1992. Ello, pro-ducto del crecimiento de la produccióny exportación de su principal productoque es el cobre, las que se han más quetriplicado desde inicios de los años 80.De hecho, actualmente Chile ocupa elprimer lugar mundial dentro del conjun-to de países productores de cobre y suproducción representa un 37% del mer-cado mundial (Braun et al., 2000).El desarrollo agropecuario chileno, his-tóricamente dependiente del regadío enla zona central y norte del país, tuvo unfuerte auge durante la década de 1980,motivado por el éxito en la exportaciónde una serie de nuevos productos cuyodesarrollo se gestó durante la década de1970, tal como es el caso de la uva demesa y las manzanas. Como resultado deeste desarrollo, el sector agropecuario seha transformado en un sector generadorde divisas. Alrededor del 40% de los en-víos frutícolas de exportación son uvas

de mesa, seguidas por las manzanas, quesignifican un 20%. Más atrás, se encuen-tran otros diversos tipos de frutas talescomo los kiwis, paltas, duraznos, ciruelasy nectarines, entre otros. Las uvas, porsu parte, alcanzan casi la tercera partedel mercado mundial y generan ingre-sos de exportación levemente por deba-jo de los US$ 1.000 millones. En estemarco las exportaciones frutícolas hanevolucionado de US$ 168 millones en1980 a US$ 1.350 millones en el 2000, loque representa un crecimiento de 8 ve-ces en 20 años. Importante también hasido el aumento de la exportación de losvinos finos, los que han pasado de valo-res inferiores a los 50 millones de dóla-res en la década de los 80 a unos 600millones de dólares en el año 2000 y cer-ca de 1000 millones en la actualidad, sien-do Chile actualmente el quinto exporta-dor mundial de vinos.La actividad silvícola, basada principal-mente en la plantación de especies fores-tales exóticas, como el pino radiata y eleucalipto, se consolidó durante las dosúltimas décadas del siglo XX con impor-tantes aumentos de la superficie planta-da. Dicha actividad forestal está encade-nada con una actividad industrial de pro-cesamiento que da origen a diversos pro-ductos, dentro de los cuales, los principa-les son las fibras de celulosa, utilizadas parala producción de celulosa y papel. El aguaes utilizada más que nada en las fases in-dustriales de esta actividad, en las plantasde producción celulosa, que son grandesconsumidoras de agua. Esta producciónpresentó importantes incrementos pasan-do de una producción del orden de las900 mil toneladas de celulosa a fines delos 80, a una 2.7 millones el año 2002.La acuicultura pasó en el curso de unadécada a constituirse en una de las acti-vidades económicas más importantes dela zona sur de Chile, situándose comosegundo exportador mundial de salmóny trucha, con envíos al exterior de cercade 350.000 toneladas ( 2002 ), lo queequivale a multiplicar por 10 los envíosde principios de los 90.

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El sector turismo como actividad econó-mica, en el caso de Chile, tiene una altarelación con el estado de los recursoshídricos, debido a que gran parte de susactividades se realizan en ríos y lagos,especialmente en la zona sur de Chile.En la actualidad, si bien el turismo es unaactividad importante dentro de la eco-nomía chilena, no es fácil dimensionarcuantitativamente su relevancia. No obs-tante, según estimaciones realizadas porSERNATUR (Servicio Nacional de Turis-mo) y el Banco Central, el turismo re-presentaría a nivel nacional una entradade 827 millones de dólares en el año2002. Esto, implica una entrada de divi-sas mayor que la derivada de la exporta-ción de salmón y es alrededor de un 74%del valor de las exportaciones de frutafresca. Sin embargo, según SERNATUR,esta cifra incluso representaría solamen-te un límite inferior del aporte del sec-tor al PIB puesto que por la metodolo-gía de cuentas nacionales no sería posi-ble capturar el aporte total del turismo ala economía.En Chile, el sector hidroeléctrico repre-sentó históricamente del orden del 70%de la potencia energética instalada, yaque el país no tiene importantes reser-vas de combustibles fósiles pero tiene ungran potencial de generación hidroeléc-trica ( el potencial hidroeléctrico del to-tal de los recursos hídricos del país es deaproximadamente 24.000 MW, del cualse encuentra instalado alrededor del17%). Aunque, debido al crecimientoeconómico, desde los años 80 la genera-ción se ha debido cuadruplicar, la poten-cia hidroeléctrica instalada sólo se haduplicado, ya que el crecimiento de lacapacidad de generación ha estado ba-sada desde 1995 en la energía termoeléc-trica. Este fenómeno se debe a la cons-trucción de diversos gasoductos desdeArgentina que han posibilitado la cons-trucción de centrales de tecnología deciclo combinado. Además, ha influido lacreciente conciencia de los impactosambientales de los proyectos hidroeléc-tricos, lo cual en la práctica ha dificulta-

do y elevado los costos de las nuevas cen-trales, y la ocurrencia de dos sequías im-portantes en la década de 1990, que hanpuesto de manifiesto el riesgo de depen-der mayoritariamente del abastecimien-to hidroeléctrico.

Por otra parte, en el sector de los serviciossanitarios el porcentaje de cobertura tanto parael agua potable como para el servicio de al-cantarillado ha mostrado incrementos constan-tes desde la década de 1970 , alcanzando ya aprincipios de los 80 coberturas del 90 y 60 %respectivamente en las zonas urbanas, y cerca-nos al 100% en la actualidad.

Más importante, desde la perspectiva de lagestión del agua, ha sido el desarrollo desde fi-nes de lo 90 del tema del tratamiento de lasaguas servidas, lo cual ha implicado un grandesafío por la envergadura del problema y delas inversiones necesarias para su solución. Pro-ducto de la inversión en plantas de tratamientode aguas servidas, tanto en la Región Metropo-litana como el resto del país, la cobertura au-mentó desde un 16.7 % en el año 2000 a un42.3% en el año 2002 y se espera, además, queel porcentaje de cobertura siga aumentandohasta alcanzar en el año 2006 una cobertura del83% y el 2010 una de por lo menos un 98%.

LAS POLÍTICAS HÍDRICASConcepción generalLa política en torno a los recursos hídricos

ha seguido los mismos principios que hanorientado la reforma de la economía chilena.Fundamentalmente, se ha impulsado la apli-cación de una economía de libre mercado, quebusca entregar las decisiones de inversión ydesarrollo a la iniciativa privada en el marcode mercados competitivos o de los contrarioregulados y se ha desarrollado la concepciónde un Estado subsidiario, esto es, que no reali-za aquellas labores que pueden realizar losprivados y que orienta su acción a tareas regu-ladoras, de fomento y desarrollo, en aquellasáreas que los privados no pueden asumir.

En Chile, el riego se rige bajo una políticacaracterizada por los siguientes elementos:existe una política de fomento o subsidio a lainiciativa privada de nivel predial, en el cual,

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se bonifica una proporción de la inversión ensistemas que mejoren la eficiencia de riego oconducción o impliquen el drenaje. Respectode las obras medianas y mayores, el Estado ac-túa como catalizador y promotor de los pro-yectos que serían difícilmente realizables porprivados debido a la gran cantidad de coordi-nación que requieren las labores de estudio,expropiación y construcción. Respecto del fi-nanciamiento, la política imperante requiereque los beneficiarios paguen una parte delcapital invertido en las obras una vez que estashan sido construidas, si bien en la práctica estamodalidad no ha implicado altas tasas de re-cuperación de costos.

La política energética del país se basa enun sistema de proveedores privados que ofre-cen energía a un sistema interconectado. Losrecursos hídricos para generación hidroeléc-trica son obtenidos por los promotores de losproyectos hidroeléctricos sobre la base de lasolicitud de derechos de aprovechamiento noconsuntivos a la DGA.

Evolución del marco jurídico institucionaldel recurso hídricoAsignación de los Recursos Hídricos.

En Chile, desde la vigencia del código deaguas de 1981, aún cuando legalmente lasaguas son bienes nacionales de uso público,esto es, bienes cuyo dominio pertenece a lanación y su uso corresponde a todos los habi-tantes de la nación, se concede a los particu-lares derechos de aprovechamiento sobre lasmismas. En la legislación dicho derecho esun bien jurídico definido, cuyo titular puedeusar, gozar y disponer de él, como cualquierotro bien susceptible de apropiación privaday tiene una protección jurídica similar. Ade-más, el derecho de aprovechamiento es unbien principal y ya no accesorio a la tierra oindustria para los cuales hubiera estado des-tinada, de modo que se puede transferir li-bremente. No existen prioridades entre losdiversos usos para el otorgamiento de nuevosderechos, de modo que, existiendo disponi-bilidad de agua se asignan los derechos sinningún otro tipo de consideración, y si hu-biera más de un interesado se procede a suremate. La institución del Estado encargada

de aplicar el código de aguas es la DirecciónGeneral de Aguas (DGA)

En general, este marco regulatorio e insti-tucional diseñado a principios de los 80 entorno al recurso hídrico, concebido funda-mentalmente para privilegiar la dimensióneconómica del recurso y la aplicación de losmecanismos de mercado al sector, ha evolu-cionado hacia una visión más equilibrada,como consecuencia de los desafíos concretosque han surgido en la gestión del agua y de latoma de conciencia en distintos ámbitos delpapel del agua en el desarrollo nacional, locual se ha visto favorecido por el cambio po-lítico e ideológico experimentado por la so-ciedad en su conjunto.

En este sentido, es importante destacar quedesde 1992 se ha desarrollado en el país unfuerte debate en relación con la propuestapreparada por el Gobierno con el propósitode modificar el código de aguas. El principalobjetivo del Gobierno con dicha modificaciónes corregir las distorsiones monopólicas queproduce la forma como se constituyen los de-rechos de agua originales por parte de la au-toridad, la cual la deja en la práctica en laobligación de constituir los nuevos derechossin ningún mecanismo que asegure el uso be-neficioso de las aguas. Dicho procedimientose apreció especialmente crítico para el desa-rrollo del sector hidroeléctrico. Las modifi-caciones propuestas consisten en la imple-mentación de un sistema de cobro a aquellosposeedores de derechos que no utilicen losrecursos, exigir que los postulantes justifiquensus peticiones de nuevos derechos y estable-cer la obligatoriedad de la reserva de cauda-les ecológicos en la constitución de nuevosderechos.

Aún cuando la reforma del código no se hamaterializado, no cabe duda que el intensodebate ha tenido importantes consecuenciasen la percepción de la opinión pública y delos diversos actores, incluidos los tribunales dejusticia, los políticos, los sectores académicos ylos usuarios, sobre el tema del agua. Lo ante-rior ha incidido en la interpretación de los al-cances de la normativa vigente y en el rol quese le asigna al Estado en la gestión del recursohídrico. En particular resulta oportuno seña-lar los siguientes hechos:

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Ante un requerimiento del Gobierno en1996, los organismos antimonopolio re-comendaron a la Administración que noconstituyera nuevos derechos no consun-tivos para generación hidroeléctrica, amenos que se tratara de solicitudes paraproyectos específicos de interés nacional,con lo cual se detuvo el proceso de mo-nopolización de los derechos para fineshidroeléctricos.Frente a una controversia levantada porun grupo de diputados opuestos a la re-forma del Código de Aguas, el TribunalConstitucional, resolvió que las limitacio-nes establecidas en la reforma legal noafectan la garantía constitucional de ac-ceso al dominio, lo cual deja de mani-fiesto una concepción más amplia del rolde la Administración en la gestión delagua y de su balance con los derechos delos particulares.La Corte Suprema de Justicia reafirmólas facultades de la Administración quele permiten rechazar las solicitudes dederechos de aprovechamiento sobre lasaguas subterráneas, cuando estima quede ello resultará una explotación no sus-tentable de los acuíferos. Dicha facultadhabía sido puesta en duda, a petición dealgunos interesados, por una interpreta-ción jurídica de la Contraloría Generalde la República.La Administración ha reafirmado su fun-ción de realizar una planificación indi-cativa de los recursos hídricos, superan-do las visiones que pretenden que la apli-cación de los mecanismos de mercadolo hacen irrelevante.

Como se puede apreciar, todos estos he-chos muestran una tendencia clara en la di-rección de reafirmar el rol regulador del Es-tado, sin perjuicio de validar el papel quecumple el mercado en la institucionalidad delagua en Chile.

También es del caso destacar el papel dela nueva legislación indígena, aprobada en1993, en el proceso de reconocimiento de losusos ancestrales realizado por las etnias origi-narias.

Medio Ambiente

El tema ambiental se incorpora con fuerzaa la agenda legislativa en Chile recién a princi-pios de los 90. Así el año 1993 se incorporan alcódigo de aguas disposiciones con el propósi-to de proteger los humedales altoandinos.

A continuación se promulga en 1994 la LeyNº 19.300, o Ley de Bases del Medio Ambiente,que es el principal cuerpo legal que actualmen-te está regulando la gestión ambiental del recur-so hídrico en Chile. Antes de esta ley, no existíauna legislación ambiental propiamente tal, aun-que existían una serie de cuerpos legales disper-sos que regulaban diversos aspectos referidos ala contaminación de los recursos hídricos.

La Ley 19.300 crea una institucionalidad pre-sidida por un organismo coordinador y norma-tivo, la Comisión Nacional del Medio Ambien-te ( CONAMA ) y un conjunto de instrumentosarticulados para la protección, prevención ycontrol de la contaminación del medio ambien-te, dentro de los cuales los más destacados sonlas normas ambientales, los planes de descon-taminación y prevención, y el sistema de eva-luación de impacto ambiental (SEIA).

En este marco, desde 1994 hasta la fecha, sehan dictado una serie de normas de emisión yde calidad ambiental, tanto para aguas superfi-ciales como para aguas subterráneas, en refe-rencia a la salud de la población y al estado delos ecosistemas, entre las que se encuentran lasnormativas relativas a la emisión de residuosindustriales líquidos al alcantarillado y a cursosde aguas superficiales (Decreto Supremo 90).Este proceso de dictación de normas aún estáen avance, aunque ya en sus fases finales. Lue-go, corresponderá verificar el estado de la con-taminación y, si se detectan cursos o cuerpos deagua en incumplimiento de la calidad ambien-tal exigida, se dará inicio a los programas decontrol de la contaminación, ya sea del tipopreventivo si la contaminación se encuentracerca de superar los estándares o de desconta-minación si hay superación de los estándares.

Adicionalmente, un instrumento muy impor-tante que se ha derivado de la nueva institucio-nalidad ambiental en Chile es el Sistema deEvaluación de Impacto Ambiental (SEIA), elque comenzó a operar en 1992 de forma volun-taria y pasó a ser obligatorio. Este sistema some-

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te a revisión a los principales proyectos de in-versión, tanto de carácter público como priva-do. El sistema opera sobre aquellos proyectosque afectan el medio ambiente, según los crite-rios establecidos por la Ley y de él emana unaautorización ambiental y diversas mejoras delperfil ambiental de dichos proyectos (principal-mente medidas de mitigación, compensación,restauración y/o prevención). En este proceso,CONAMA actúa como evaluador y agente coor-dinador, y los diversos servicios públicos rela-cionados actúan como evaluadores de los temasde su ámbito de competencia. Hasta el año 2004se han evaluado 6.523 proyectos los cuales in-volucran un presupuesto de inversión proyec-tado de 68.051 millones de dólares. En la Figu-ra 1, se aprecia la evolución del número de pro-yectos ingresados al sistema y en especial aque-llos que tienen relación con el agua (proyectosrevisados por la DGA).

Sector Sanitario

En la práctica, es posible identificar dosetapas del rol asumido por el Estado en elsector sanitario. Primero, la etapa de inter-vención directa del Estado (1977-1988) en elque los servicios de agua potable y alcantari-llado se concentraron bajo la responsabilidaddel Servicio Nacional de Obras Sanitarias(SENDOS). En este contexto, el Estado desa-rrolló funciones productivas junto a funcio-nes de fiscalización y el sector privado man-

tuvo un rol muy secundario. Entre los princi-pales logros de dicha etapa está la transfor-mación de las políticas tarifarias con el fin degenerar paulatinamente el autofinanciamien-to operativo y de inversiones del sector, y laeliminación gradual de los subsidios cruzadosentre segmentos de consumidores y zonasgeográficas del país.

Posteriormente, a fines de la década de 1980se pasa a la etapa de Estado regulador, en elque se comienza a aplicar un nuevo modeloinstitucional para la prestación de los serviciosde agua potable y alcantarillado. Es aquí, cuan-do se entrega un rol más importante a la ini-ciativa privada y al mercado como mecanismode asignación de recursos.

La etapa de Estado regulador se caracterizapor la separación de las funciones normativasy fiscalizadoras de las funciones de produccióny comercialización de los servicios que pasan aempresas públicas y privadas. Además, se cam-bia la estructura jurídica de las empresas delEstado, asimilándolas a las del sector privado.Junto con lo anterior, se procede a la dicta-ción de un marco legal que permite regular alos prestadores mediante un modelo de regu-lación de las tarifas y del régimen de concesio-nes y se crea la Superintendencia de ServiciosSanitarios (SISS) para hacer cumplir lo dis-puesto en la normativa sectorial.

Para atenuar el impacto de los gastos enservicios básicos, en los sectores de menores

Figura 1Proyectos en el SEIApor añoFuente: CONAMA.

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ingresos se ha establecido una política de sub-sidios focalizados en la que el Estado entregaun subsidio consistente en el pago mensual deun porcentaje de los servicio sanitarios. El sub-sidio es entregado por las municipalidades, deacuerdo a la condición socioeconómica de loshogares y al número de cupos de los que sedisponga. La duración de este beneficio es detres años, renovable si las condiciones socioeco-nómicas de los hogares lo hacen necesario.

Finalmente, en 1998 se modifica la Ley delsector para reforzar fuertemente el rol regula-dor de la SISS, ya que en la práctica, en especialen períodos de sequía, se pudo comprobar quelos instrumentos que se disponían para asegu-rar el compromiso de las empresas para entre-gar un servicio adecuado eran insuficientes.Además, esta modificación legal se concibiócomo un paso previo indispensable para la in-corporación masiva del sector privado a la ges-tión de las empresas. A partir de 1998 despuésde la modificación legal de las atribuciones delorganismo regulador, comienza un proceso deprivatización intensivo en el sector.

Sector Agrícola

En Chile, históricamente el sector privadoha tenido un rol relevante en el desarrollo delriego. Es así como una primera etapa, que sig-nificó poner en riego una superficie de cercade 1.000.000 hectáreas, fueron de iniciativaprivada. Además, la repartición de los recur-sos entre usuarios agrícolas desde sus iniciosfue realizada directamente por los particula-res mediante la formación de Organizacionesde Usuarios, sin costo para el Estado.

Junto con lo anterior, la libre compra-ventade los derechos de aprovechamiento tambiénfue una usanza normal desde tiempos antiguosy además, fue aceptada en los primeros cuer-pos legales que regularon el aprovechamien-to del recurso hídrico, tales como el Códigode Aguas de 1951.

Por su parte, en la medida que los proyectosde irrigación se hicieron más complejos, el Es-tado fue tomando un rol cada vez más activo enla promoción del riego. Es así como, la Ley deRiego de 1914 dio origen a la Oficina de Rega-dío, que evolucionaría hasta la actual Direcciónde Obras Hidráulicas del MOP (DOH).

Al iniciarse el Gobierno Militar (1973), lainversión pública en riego que bordeaba losUS$ 60 millones anuales, cifra representativadel grado de esfuerzo que había realizado elsector público durante la década anterior(1965-1973), se redujo sustancialmente comoresultado de las políticas de ajuste anti-infla-cionario y de menor intervención del Estadoen la economía (Odepa, 1994). Esta reducciónen la inversión pública en grandes obras deriego fue mantenida durante todo el períododel Gobierno Militar y fue reemplazada poruna política de subsidio directo a los privadospara el desarrollo del riego menor o predial.Ello fue materializado mediante la promulga-ción de la Ley 18.450 (1985), que es un instru-mento de estímulo a la construcción de peque-ñas obras hidráulicas de uso agrícola que per-mite al sector privado obtener subsidios dehasta un 75 % para acceder a infraestructura ysistemas de riego tecnificado.

Desde 1990 en adelante, los gobiernos de-mocráticos han renovado la vigencia de la Ley18.450. Sin embargo, debido a que no resulta-ba posible para los sectores campesinos com-petir con la agricultura empresarial por losfondos asignados a dicha ley, se optó por ha-cer concursos separados para las llamadas “agri-cultura empresarial” y “agricultura campesina”.Además, se desarrollaron otros instrumentosde apoyo directo.

Adicionalmente se retomó la inversión engrandes obras de riego por medio de su finan-ciamiento estatal, agregando a fines de la dé-cada de 1990 el sistema de concesiones aplica-do al riego. En esta última modalidad, un pri-vado se encarga de construir, operar y mante-ner la obra por un período, luego del cual éstavuelve a manos del Estado, y como contrapar-tida tiene el derecho de cobrar a los usuariospara recuperar la inversión. En esta modali-dad también el Estado puede aportar una pro-porción del capital como inversión pública,por los beneficios indirectos y de carácter so-cial relacionados con este tipo de obras.

Sector Hidroeléctrico

En los años 80 se implementó en Chileun sistema de abastecimiento eléctrico basa-do en productores privados independientes,

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con incentivos de mercado y una planifica-ción estatal de carácter indicativo. Este mo-delo operó sin modificaciones hasta fines dela década de 1990, cuando se mostró la in-eficacia de la regulación del sector en unescenario de sequía. Por esa razón se intro-dujeron importantes modificaciones al mar-co regulatorio aumentando fuertemente lassanciones cuando no se prestaran los servi-cios de suministro. Ello significó un menorincentivo para la realización de proyectoshidroeléctricos , por las incertidumbres hi-drológicas que conllevan, y ha favorecido lasfuentes termoeléctricas, generándose un ace-lerado cambio en la matriz energética, comose señaló anteriormente.

Con el propósito de dar una visión globalde la evolución institucional y jurídica obser-vada en el país, se ha preparado la Tabla 1,donde se han ordenado cronológicamente losprincipales hitos. En dicha tabla se desea des-tacar los siguientes hechos:

a partir del año 1981 y hasta el fin delperíodo se toman diversas medidas orien-tadas a reforzar los aspectos relacionadoscon el desarrollo de mercados, fijaciónde tarifas y de participación de los priva-dos en la provisión de servicios. En estamateria, además se aprecia un refuerzode la función reguladora del Estado des-de al año 1998 en adelante.el desarrollo del marco social se estructu-ra principalmente a partir del año 1989;la creación del marco ambiental se ini-cia el año 1993 y continua por el restodel período estudiado.

distinguiendo entre aquellos que dicen rela-ción con el marco social, productivo y de ser-vicios, y ambiental.

Evolución de la Inversiónen InfraestructuraLa inversión en infraestructura hídrica, du-

rante el período analizado muestra un gransalto a principios de la década de 1990, el cualse manifiesta en los distintos sectores usuarios.A continuación se hace una breve reseña dedicho proceso por cada sector.

El sector sanitario chileno se ha caracte-rizado por presentar un proceso de inversióncreciente desde los inicios de la década de1990, de modo que los niveles de inversióndel orden de los US$ 50 millones de la déca-da de los 80, se duplica a principios de los90 y crece sostenidamente hasta llegar en elaño 2002 a invertir 368 millones de dólares.Cabe destacar que el significativo incremen-to que tiene la inversión a partir del año 2000se relaciona estrechamente con el procesode privatización y la consiguiente implemen-tación de los planes de construcción de plan-tas de tratamiento de aguas servidas urbanas.En efecto, alrededor del 53% de la inversióndel año 2002 corresponde a tratamiento deaguas servidas y un 39% a infraestructurapara agua potable y alcantarillado (Figura 2).Al respecto es importante señalar que, justa-mente, el proceso privatizador tuvo su fun-damento en la necesidad de financiar losplanes de desarrollo de las empresas sanita-rias, los cuales de acuerdo a la normativaaprobada obligaban a realizar dichas inver-siones, de modo que los interesados en ad-quirir las empresas asumían directamenteese compromiso.

En la actualidad, el programa de inversio-nes en tratamiento de aguas servidas está enpleno desarrollo. Como muestra de ello, sepuede señalar que la cobertura de tratamien-to del año 1998 fue calculada por la SISS en16,7 %, el año 1999 alcanzó al 19 % y las metasde futura cobertura son de 81,8 % para el año2005 y de 98,4 % para el año 2010

De hecho, en Chile la inversión total enel sector sanitario es alta, vista como propor-ción de la inversión pública total, compara-do con el resto de América Latina. Por ejem-plo, se puede señalar que las inversiones sa-nitarias representaron un 9,8 % de la inver-sión pública del período 1995-1998 (exclu-yendo la inversión de empresas estatales pro-ductoras de bienes), lo cual es un porcenta-je elevado de acuerdo a estándares latinoa-mericanos. En Chile, las tasas de mortalidadinfantil y de menores de 5 años, son bajas,ocupando el primer lugar entre los países la-tinoamericanos, con valores comparables alos de países desarrollados. No cabe dudaque los servicios sanitarios chilenos han te-

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TABLA 1Cambios jurídicos e institucionales relativos al sector hídrico

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nido una contribución relevante en los índi-ces de Salud alcanzados (Cepis, 2000).

El sector rural en Chile no es atendido porlas empresas de servicios sanitarias, sino quepor un programa especial del Ministerio deObras Públicas, creado en 1964 como unarespuesta a los altos índices de morbilidad ymortalidad infantil en dichos sectores. Eneste programa entre los años 1964 y 1981 seinvirtieron 43 millones de dólares, lográn-dose una atención de 328 localidades. A par-tir de ese momento se intensificó el progra-ma, lográndose en la década del 80 una in-versión de US$ 59 millones con un total de473 localidades, lo que llevó la cobertura poragua potable rural al 70%. Sin embargo, enla década de 1990 se hizo un esfuerzo de in-versión social aún mayor atendiendo a 636localidades, con una inversión de US$ 169millones, lo que significó triplicar la inver-sión con respecto al período anterior, y cu-brir las necesidades de agua potable de másde un millón doscientos mil habitantes paralograr casi el 100% de cobertura (MOP,2001).

En relación con la infraestructura hidráuli-ca de riego mayor, como se ha señalado, duran-te la década de 1980 prácticamente no se reali-zaron este tipo de obras producto de la políticaeconómica restrictiva adoptada y la escasa valo-ración que se le dio a las grandes obras de riegocomo herramienta de desarrollo. A contar de1990, se retomó la inversión en grandes obrasde riego, con una inversión en la década 1990-99 que alcanzó los US$ 410 millones.

No obstante lo anterior, el riego intrapre-dial ha presentado un importante desarrolloen las últimas dos décadas producto de la in-versión resultante de la entrada en vigencia dela Ley de Fomento al Riego y Drenaje (Ley Nº18.450) en 1986. Esta ley permite al sector pri-vado obtener subsidios de hasta un 75 % paraacceder a infraestructura y sistemas de riegotecnificado para proyectos de un máximo de350 mil dólares aproximadamente. El sistemaopera mediante concursos públicos y, en lapráctica, el porcentaje de bonificación ha fluc-tuado entre el 75% y 30% dependiendo de lacantidad de proyectos postulados a cada con-curso. Los recursos destinados a este progra-ma han crecido en forma sostenida, pasandode valores anuales en torno a los US$ 7 millo-nes en 1990 a US$ 30 millones el año 2000,completando para el período 1986-2002 untotal bonificado de US$ 234 millones. Cabedestacar que las inversiones complementariashechas por los privados alcanzó en el mismoperíodo a US$ 179 millones.

Tal como se ha señalado previamente, enChile la inversión en proyectos de generaciónhidroeléctrica es materia de iniciativa privaday los privados son libres de invertir en genera-ción termoeléctrica o hidroeléctrica según susexpectativas. Como consecuencia de la dispo-nibilidad de gas natural importado desde Ar-gentina, del riesgo de sequía al que están afec-tos los proyectos hidroeléctricos y sus sobre-costos ambientales, la inversión en nuevos pro-yectos hidroeléctricos ha disminuido en for-ma drástica en favor de proyectos termoeléc-

Figura 2Inversión promedioanual en el sectorsanitario en Chile(Millones de US$)

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tricos durante la segunda mitad de la décadade 1990.

IMPACTOS DE LA ESTRATEGIADE DESARROLLO SOBRE LA GESTIÓNDEL AGUAImpactos sobre el volumen de la demandaEl crecimiento económico y el aumento de

las actividades productivas ligadas a la exporta-ción han generado un nuevo escenario para lademanda por recursos hídricos en aquellos sec-tores económicos, destacados en este trabajo, enlos cuales el agua es un factor de producciónimportante. A continuación se hace un breveanálisis de la evolución de cada uno de ellos.

Agricultura

Como es sabido, la agricultura de riego enChile, con una superficie regada del orden delas 1.100.000 há, es el sector usuario de mayorimportancia y representa un 85% de los usosconsuntivos. Sin embargo, la información esta-dística muestra que el desarrollo exportadoragrícola no ha estado relacionado con un au-

mento significativo de la superficie regada, sinomás bien con una redistribución en el uso de lasuperficies regadas existentes. Sin perjuicio delo anterior, se reportan estadísticas de superfi-cies incorporadas al riego durante la década de1990 de alrededor de 15 mil hectáreas por con-cepto de obras de riego a nivel extrapredial(MOP, 2001) y 22 mil hectáreas por conceptode obras de riego producto de la Ley 18.450 13 yse puede afirmar que en valles de la zona nortey centro del país la superficie regada ha aumen-tado por el cultivo de laderas debido al riegode frutales y viñas ligadas a la exportación.

Sin lugar a dudas, el cambio más significa-tivo generado por la agricultura de exporta-ción ha sido el incremento explosivo de la de-manda por aguas subterráneas, debido a susventajas en relación con su disponibilidad,ubicación, seguridad de abastecimiento y ca-lidad. Para ilustrar esta situación, se puedeseñalar que los derechos de aprovechamien-to otorgados para aguas subterráneas en lazona más árida del país (esto es, de la RegiónMetropolitana al norte), para uso agrícola, seha multiplicado por 7 entre los años 1987 y2003 (Figura 3).

Figura 3N° acumulado de pozos vigentes ingresados desde lai region a la region metropolitana con uso para riego

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Minería

La minería representa del orden del 5%demandas de recursos hídricos en Chile, lasque se localizan, en general, en zonas del paísen que el recurso es más escaso, por lo cual suimportancia en ciertas regiones es especial-mente relevante.

En el período estudiado, en base a los ante-cedentes disponibles, se puede estimar que elconsumo neto del agua se ha incrementadodesde 1980 entre un 30 y un 80%, a pesar deque la producción alcanzó un valor del ordende tres veces el inicial. Considerando la esca-sez de los recursos hídricos en las zonas don-de se localiza la actividad minera, la demandaque no pudo ser abastecida por los mejora-mientos de eficiencia se debió abastecer conrecursos hídricos subterráneos. Lo anterior, hasignificado, en paralelo al desarrollo minero,el desarrollo de una intensa y costosa activi-dad de exploración hidrogeológica por partede las empresas lo que se refleja en la solicitudde numerosos derechos de aprovechamientode agua, los que suman un caudal de aproxi-madamente 10 m3/s, situación que se apreciaen la Figura 4.

Industrial

La demanda industrial en Chile está vin-culada principalmente a la producción de ce-lulosa y papel (30% de la demanda), la in-dustria metalúrgica (30% de la demanda) yla industria química (15% de la demanda)(Brown, 2003).

En especial, el crecimiento de la industriade la celulosa, se asocia a un aumento, delotorgamiento de derechos de aprovechamien-to de agua, aunque se observa un retraso devarios años entre los incrementos de produc-ción y el requerimiento de nuevos derechospor 25 m3/s, lo que pudiera explicarse porun mejor aprovechamiento de los recursosque ya existían en la industria.

Acuicultura

Tal como se ha señalado previamente unaactividades que ha crecido mucho en la déca-da de 1990, es la piscicultura. Esta actividadrequiere para las primeras fases de desarrollode los peces, derechos de agua que se otorgancon el carácter de no-consuntivos, puesto quelo que interesa son flujos de aguas dulces y lim-

Figura 4Derechos de aguasolicitados para usominero y producción decobre en Chile

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pias que son conducidos a los estanques decultivo y luego son devueltas a los cauces natu-rales. En la Figura 5, se presenta la evoluciónen el tiempo de la concesión de derechos parapiscicultura, la cual tiene una estrecha relacióncon la producción sectorial.

Uso sanitario

El impacto sobre las demandas en el casodel sector sanitario es de diversa índole. Debi-do al moderado crecimiento de la población,a las elevadas coberturas de abastecimientoiniciales, y a las mayores eficiencias de aprove-chamiento, en las últimas décadas el volumende agua demandado se ha incrementado sóloen forma marginal. Sin embargo, el fuertedesarrollo inmobiliario asociado a balneariosy a zonas de expansión de las ciudades, unidoa un mayor nivel de exigencia de la poblaciónen relación con la seguridad del servicio ( pre-ocupación puesta en evidencia por las sequíasde la década de 1990) ha llevado a las empre-sas de servicios sanitarios a incrementar fuer-temente su demanda por recursos subterrá-neos, cuadruplicándose el número de pozosdesde la década de los 80 (Figura 6).

Impactos sobre el manejo del aguaLa evolución general de la actividad so-

cioeconómica no sólo ha influido en el volu-men total de los requerimientos de los recur-sos hídricos, sino también en la forma comoeste es gestionado por los usuarios.

En el sector del riego, el principal impactoha sido la significativa incorporación, en espe-cial en las zonas agrícolas asociadas a produc-tos de exportación, de los nuevos métodos de“riego tecnificado”, incluyendo entre ellos elriego por goteo, el riego por microaspersión yel riego por aspersión. Es importante señalarque normalmente este cambio tecnológico noha sido provocado por el propósito disminuirel consumo de agua, sino para implementarnuevas prácticas agronómicas o de cultivo,complementarias al riego, tales como la ferti-gación y control de malezas, y muy especial-mente, porque la entrega controlada de hu-medad a las plantas es fundamental para lo-grar productos de calidad que puedan com-petir con éxito en un mercado global. Es el

caso, por ejemplo, de la producción de vinosfinos, los cuales requieren un manejo del rie-go extremadamente sofisticado.

De acuerdo a lo anterior, al año 1997 ya sehabían superado las 100.000 há de riego tec-nificado. Por su parte, la bonificación estatalde la Ley 18.450 permitió la tecnificación delriego de 53.000 há en una década (1993-2002)(Figura 7).

Entonces, en definitiva, se puede señalarque la agricultura chilena ha seguido el cami-no de cambiar su estructura de cultivo haciacultivos de alto valor y de menor utilizaciónde recursos hídricos, y adicionalmente, el sec-tor ha invertido en riego tecnificado de mane-ra de poder aplicar las técnicas agronómicasmás avanzadas. Todo ello, ha aumentado laeficiencia de riego a nivel predial. Además, losexcedentes de agua generados en este proce-so, han permitido suministrar mayor seguridadde riego a los cultivos de alto valor o ampliar,en forma localizada, las superficies regadasaprovechando terrenos marginales.

El manejo del agua en la minería tambiénha cambiado drásticamente en los últimos 20años aumentado sostenidamente la eficienciade aprovechamiento. La principal fuerza queha impulsado dicho cambio es la escasez rela-tiva del recurso, originada en el aumento dela producción de cobre y la ausencia de fuen-tes alternativas de bajo costo. Lo anterior, enel marco institucional vigente ha aumentadoel valor de los derechos de agua y ha sido unincentivo económico efectivo para el incre-mento de la eficiencia en el uso del recurso.Es así como, al año 2000, se llegó a un consu-mo medio de 0,75 m3 por tonelada de mineraltratado para la industria del cobre en Chile, elque a inicios de los 80 era cercano a los2 m3/ton. Esta tendencia se espera que se man-tenga, de modo que el sector se ha puestocomo meta futura alcanzar un estándar me-dio de consumo de 0,5m3 por tonelada de mi-neral tratado (Consejo Minero, 2002).

En la industria, también existen indicios deque la eficiencia de uso de agua está aumen-tando. Por ejemplo, la industria de la celulosaen la actualidad consume sólo 40 m3 de aguapor tonelada de producto, mientras que en ladécada de 1980 el consumo era de alrededorde 130 m3/ton.

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Figura 5Número de derechos solicitados para piscicultura yexportaciones de truchas y salmones (miles detoneladas)

Figura 6N° acumulado de pozos vigentes ingresados desdela i region a la region metropolitana con uso paraagua potable

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En el sector doméstico no se observan cam-bios de eficiencia muy significativos, aun cuan-do la “empresa modelo” considera niveles depérdidas del 20% (este valor incluye tanto pér-didas físicas como de carácter comercial, porno facturación), valor sustantivamente supe-rior al promedio actual de 31.7%, y ello signi-fica un incentivo para las empresas, ya que nopueden traspasar a tarifas el costo de pérdidasmayores al de la “empresa modelo”.

Impactos sobre el medio ambienteEl desarrollo económico del país y sus políti-

cas públicas pueden generar impactos sobre elmedio ambiente asociados a la realización deobras específicas, así como de una forma másgeneral por la magnitud de las extracciones deagua del conjunto de los usuarios, las que pu-dieran afectar la integridad de los ecosistemas,o por el vertido de sustancias contaminantes.

Extracción de aguas superficiales

El aumento de los aprovechamientos deagua desde cauces superficiales, originado enlas nuevas demandas, ha sido relativamente

marginal considerando que la mayor parte delas aguas superficiales ya eran aprovechadasdesde principios del siglo XX. De este modo,en la mayoría de los cauces existe un pasivoambiental, que en el período de análisis, se hamantenido sin variación. Los únicos aprove-chamientos nuevos de gran magnitud corres-ponden a los hidroeléctricos. En este caso sepuede señalar que los desarrollos realizadoshasta principios de los años 90 en ausencia denormativas ambientales, presentan evidentesdebilidades en la conservación del medio am-biente. Es así que centrales hidroeléctricascomo Colbún-Machicura, Alfalfal, Loma Lar-ga y Pehuenche no cumplen exigencias de cau-dales mínimos y la Central Canutillar ha teni-do graves impacto sobre las riberas del LagoChapo. Por su parte, la Central Pangue, inau-gurada a fines de los 90, y más recientementela Central Ralco, ya incorporan exigenciasambientales en su diseño.

Explotación de aguas subterráneas

Como se ha señalado, desde los años 90 elincremento de las solicitudes de derechos deaprovechamientos de aguas subterráneas ha

Figura 7Evolución de lasuperficie anualbeneficiada por la Leyde Fomento al Riego

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sido explosivo, considerando que las aguassuperficiales en la mayor parte del país estáncomprometidas con los actuales usuarios y lasventajas en costos, seguridad, localización ycalidad que generalmente presentan las aguassubterráneas.

La sustentabilidad de la extracción de re-cursos hídricos desde los acuíferos dependede los caudales de recarga de los mismos. De-bido a ello, en Chile la autoridad regulatoriadebe determinar la capacidad de explotaciónde cada acuífero y cuando los derechos otor-gados se acercan a dicha capacidad se dejande entregar nuevas concesiones. Como la de-manda ha crecido durante las últimas déca-das, a partir de los años 90 la autoridad hasuspendido la constitución de nuevos dere-chos en un número creciente de acuíferos enlos cuales los derechos ya otorgados comple-tan su disponibilidad, estando en la actuali-dad en esas condiciones unos 40 sectores acuí-feros (Figura 8)

En todo caso, es de interés destacar que nose registran en general procesos acelerados,fuera de control, de sobreexplotación de aguassubterráneas, además, el riesgo de sobreexplo-tación ha sido evitado en gran medida debidoa que los aumentos de demanda de aguas sub-terráneas se han producido en la década de1990, justamente cuando la política de gestiónde los recursos hídricos incorporó la variableambiental y reforzó la capacidad regulatoria

de las instituciones vinculadas al recurso, aun-que ello no ha evitado fuertes tensiones entorno al tema.

Contaminación de las aguas

La falta de información no permite haceruna evaluación global de la evolución de losproblemas de contaminación. Sin embargo,existen antecedentes que ilustran la fluctuaciónde las fuentes actuales o potenciales de conta-minación por sector usuario y la evolución dealgunos indicadores de calidad de aguas.

No cabe duda que históricamente las aguasservidas domésticas de las ciudades han sidolas principales fuentes de contaminación delas aguas en Chile; sin embargo hasta media-dos de la década de los años 90 no existió nin-gún esfuerzo real por controlarlas. Como seseñaló en el punto 3, esta situación está sien-do rápidamente corregida. Es así como las pri-meras normas ambientales dictadas han sidolas referentes al sector sanitario, establecién-dose metas de avance gradual en el tratamien-to de aguas servidas que implican que al año2010 se tratarán más del 98% de las aguas ge-neradas por el sector urbano, para lo cual sepromovió una política de privatización de lasempresas sanitarias asociadad a la construcciónmasiva de plantas de tratamiento.

El desarrollo minero en Chile y en particu-lar en la producción de cobre, principal activi-

Figura 8Número de acuíferoscuyos recursosdisponibles han sidoentregados en sutotalidad en concesión ypor tanto, se encuentranagotados

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dad minera del país, significa una presión so-bre el medio ambiente por la emisión de con-taminantes minerales tales como el cobre, elmolibdeno, el arsénico y los sulfatos. Sin em-bargo, no siempre es fácil establecer la pro-porción de los contaminantes que son causa-dos por las actividades humanas ya que la pre-sencia natural de minerales en la Cordillerade Los Andes determina que las aguas, en par-ticular en la zona norte del país, presenten al-tos niveles naturales de minerales tales comoel cobre y el arsénico.

Sin perjuicio de lo señalado, es indudableque la actividad minera creó históricamentegraves problemas ambientales, en especial porla contaminación de las aguas. Sin embargo, amediados de la década de 1980 el sector mine-ro y la sociedad en su conjunto comienzan adar claras señales de una toma de concienciade la importancia de la variable ambiental entoda la cadena productiva, proceso que se re-fuerza con la evolución política e institucionalde la década de los 90, ya expuesta. Es así como,paulatinamente, se pone fin a los problemas máscríticos de contaminación (en ocasiones orde-nados por fallos judiciales), y entran en opera-ción tranques de relave modernos con estánda-res ambientales adecuados en los principalescentros mineros (Salvador, Chuquicamata, An-dina, El Teniente, La Disputada y otros), loscuales habían funcionado con inconvenientespor muchos años. De este modo, la contamina-ción directa de las aguas al año 2000 en la granminería se encuentra controlada casi totalmen-te, aunque persisten problemas relacionadoscon las explotaciones más pequeñas y con de-pósitos mineros abandonados.

Los residuos industriales líquidos (RILES),por su parte, han mostrado una incipiente evo-lución positiva en algunas actividades asocia-das a la exportación (celulosa) y a contar de laentrada en vigencia de las nuevas leyes ambien-tales. Sin embargo, hay que recordar que di-cha normativa será completamente exigiblesólo desde el año 2006 y aún no se conoce elgrado de cumplimiento que alcanzará. Por otraparte, hay que destacar la aparición recientede nuevas fuentes contaminantes asociadas ala acuicultura, en especial en ríos y lagos de lazona sur, la cual ha sido motivo de crecientepreocupación.

En la Figura 9 se muestra la evolución de laconstrucción de plantas de tratamiento deaguas servidas y RILES. Es importante señalarque en el caso de las aguas servidas el númerode plantas, al no considerar su tamaño, no re-fleja adecuadamente el acelerado aumento decobertura de tratamiento observada desde elaño 2000 en adelante.

En relación con las fuentes contaminantesoriginadas en la actividad agrícola, consistenteprincipalmente en nutrientes (fertilizantes denitrógeno y fósforo) y pesticidas, se puede ob-servar que existe una tendencia a un aumentosostenido de su consumo. En efecto, los datospara el período 1980 y 1997 muestran que eluso de nutrientes nitrogenados se triplica y lasimportaciones de pesticidas se quintuplican.

Respecto al impacto de estas fuentes conta-minantes en el estado del medio ambiente esdifícil tener conclusiones definitivas, ya que noexisten estudios que muestren en forma com-pleta la evolución de la calidad de los recursoshídricos a lo largo del período de análisis y,además se observan importantes vacíos de in-formación, de modo que sólo es posible teneralgunas ideas generales acerca de las principa-les tendencias. En este sentido, más allá de si-tuaciones aisladas, se puede estimar que loscambios observados no han sido de gran mag-nitud, entre otras, por las siguientes razones:

Los nuevos proyectos mineros e indus-triales se han realizado en un marco deexigencias ambientales más rigurosasLos posibles mejoramientos originadosen la construcción de plantas de trata-mientos de aguas servidas y residuos in-dustriales líquidos, en general no hanalcanzado a hacerse efectivos a nivel delos registros de calidad en los cauces na-turales, ya que se trata de inversiones re-alizadas al final del períodoEl natural retardo de los procesos de con-taminación asociados al uso de fertilizan-tes y pesticidas

Con las limitaciones ya señaladas, según elmonitoreo de la red nacional que opera laDGA y de otros controles menos sistemáticos,se puede estimar que la evolución de la cali-dad de aguas en ríos y lagos muestran la sigui-entes tendencias generales:

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Algunos ríos del norte chico muestranun incremento moderado de nutrientesen su curso inferior, tendencia que no seobserva en los cauces de la zona centraly sur.La red de monitoreo de lagos entregaevidencias de un aumento de nutrientes,aun cuando los grandes lagos mantienensu condición oligotrófica.Recientemente, ha comenzado a obser-varse un mejoramiento de las condicio-nes de contaminación microbiológica enlos principales ríos como resultado de laconstrucción de plantas de tratamiento.Asimismo, el contenido de metales hacomenzado a declinar en algunas cuen-cas en las que se han hecho inversionespara controlar la contaminación origina-da en la actividad minera (río Cachapoal,río Salado)En la Región Metropolitana, existen áre-as que muestran la contaminación de lasaguas subterráneas por nitratos, fenóme-no principalmente asociado al pasivoambiental que generan décadas de rie-go con aguas servidas y de botaderos debasura sin control.En el caso de los pesticidas, no existe in-formación suficiente para realizar un di-agnóstico de la situación nacional.

Impactos sobre la productividad económicade los recursos hídricosLa productividad del recurso hídrico se

puede definir como la cantidad de bienes ob-tenidos con un cierto volumen de agua. Deeste modo, en la medida que el recurso hí-drico es usado más eficientemente por lossectores productivos, la productividad resul-tante del recurso hídrico es más alta. Ade-más, la productividad económica del recur-so hídrico puede incrementarse como resul-tado de la aplicación del agua a la produc-ción de bienes más valiosos, situación queen Chile es significativa (para el período deanálisis) en la agricultura. Otros sectoreseconómicos que han abastecido, en general,sus nuevas demandas con recursos que esta-ban inexplotados y transferencias de dere-chos de aprovechamientos que estaban endesuso o con un uso muy marginal no se in-cluyen en este análisis.

En el ámbito minero e industrial, en aquellasactividades donde se han producido importan-tes aumentos de eficiencia, ello implica una ma-yor productividad del uso de los recursos hídri-cos. Ese es el caso de productividad estimada parala minería del cobre, estimada según la informa-ción publicada por el Consejo Minero, por Co-delco y por Minera Escondida, que ha pasadode un valor de aproximadamente 4 a 12 ton decu por 1000m3 de agua en el período 1982- 2002.

Figura 9Número de acuíferoscuyos recursosdisponibles han sidoentregados en sutotalidad en concesión ypor tanto, se encuentranagotados

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Del mismo modo, por ejemplo, en ese períodola industria de la celulosa pasó de una produc-ción de 8 ton por 1000 m3 a 25 ton.

En el caso de la actividad agrícola, la pro-ductividad ha aumentado en la medida que sehan incorporado al riego tecnificado nume-rosas superficies, que los rendimientos porhectárea son cada vez más altos, producto dela incorporación de nuevas tecnologías de pro-ducción, y porque el agua se aprovecha cadavez más en productos de alto valor. No obstan-te que no se dispone de estimaciones que con-sideren todos los efectos combinados en for-ma simultánea, se puede observar que los cul-tivos de alto valor tales como frutales, las hor-talizas y las flores han aumentado significativa-mente en las últimas décadas y los de bajo va-lor han disminuido fuertemente (Tabla 2). Seespera que la tendencia descrita se mantengaen el futuro; en particular en años recientes seobserva un significativo aumento de la super-ficie plantada de viñas, tendencia que no al-canzó a ser reflejada en esa información.

Transferencias virtuales de aguaEn la medida que hay comercio internacio-

nal de bienes cuya producción involucra usode recursos hídricos hay trasferencias virtua-les de aguas entre países. En otra palabras,cuando un país importa un producto, evitatener que usar una cierta cantidad de recur-sos hídricos en su producción y un país expor-tador como Chile también es un exportadorvirtual de agua. En esta materia se ha hechoun ejercicio, obviamente de carácter prelimi-

nar, con el objetivo de evaluar el agua involu-crada en la producción de cobre y de la frutafresca exportadas al resto del mundo.

En el caso de la minería del cobre, los ante-cedentes de producción y eficiencia permitenestimar en los últimos años, una transferenciavirtual de agua al año de alrededor de 400millones de metros cúbicos lo cual equivale entérminos de caudal continuo a unos 13 m3/s.

La estimación aproximada del agua asocia-da a la exportación frutícola de Chile, calcula-da sobre la base del consumo de agua repre-sentado por la evapotranspiración media portonelada de producto final de los cultivos fru-tales más importantes, entrega un volumenanual de 1400 millones de metros cúbicos enlos últimos años, lo cual en términos de cau-dal equivale a unos 44 m3/s.

En síntesis, se puede señalar que el país rea-liza una transferencia de agua que aumentajunto al esfuerzo exportador, transferencia quepuede incrementarse adicionalmente en lamedida que pasa desde una base concentradaen cobre hacia una base más diversificada enproductos tales como la fruta de exportaciónque requieren mayores cantidades de agua portonelada de producto exportado.

Nivel de conflictosEl impacto que ha tenido el proceso en el

nivel de conflictos del sector resulta especial-mente difícil de evaluar en términos objetivos,con el nivel de información disponible. Al res-pecto, existe una apreciación bastante gene-

Fuente: CORFO 1998.

TABLA 2Cambios de uso del suelo entre la III y X Región en Chile, en el período 1986 - 1995

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tente básicamente en su apertura al exterioren el marco de una economía de mercado li-gada, además, a los recursos naturales. Ello, seaprecia en la fuerza que adquieren las deman-das asociadas al sector exportador.

Para ilustrar esta idea, se puede señalarque: sin un período de auge en la produc-ción cuprífera ni frutícola, sin los mayoresniveles de vida alcanzados, que inciden eldesarrollo inmobiliario en el litoral, y en nu-merosos otras manifestaciones, la presión so-bre las demandas de Santiago al norte seríacompletamente distintas y el valor del aguasustancialmente más bajo. Del mismo modo,la explosiva demanda de aguas subterráneasen ese sector, con todos los conflictos aso-ciados no habría existido.

En otra palabras, la naturaleza de los pro-blemas asociados a los recursos hídricos habríasido sustancialmente diferente tanto en su in-tensidad como en sus características si el paíshubiera optado por otra alternativa de creci-miento. Por lo mismo, un Plan de Gestión delos Recursos Hídricos necesariamente debecomenzar preguntándose acerca de las estra-tegias de desarrollo que ha puesto (o esperaponer) en marcha el país.

Concepciones políticas generalesy políticas de aguaLas políticas sobre los recursos hídricos y

sus usos son el resultado de un complejo jue-go de fuerzas al interior de la sociedad, cues-tión que se observa con claridad en el casochileno. De dichas fuerzas, sólo algunas corres-ponden al sector hídrico propiamente tal, co-rrespondiendo las principales a otras dinámi-cas de la sociedad, en especial a las visionespredominantes en el ámbito ideológico y enrelación con la estrategia de desarrollo másconveniente para el país.

Desde esta última perspectiva, en Chile sedistingue un período hasta el año 1990, en elcual las políticas se diseñan en el marco de ungobierno autoritario, con una concepción de-cididamente neoliberal, confianza total en elfuncionamiento de los mercados, muy escasaregulación de los mismos, minimización del roldel estado y de la necesidad de planificación,débil presencia de las demandas sociales y de

ralizada de que paulatinamente se ha desarro-llado una cierta judicialización de los conflic-tos de agua, dejando de lado las instancias pre-vias de resolución que se identifican en el di-seño de la actual legislación de aguas. Sin em-bargo, los escasos indicadores cuantitativosdisponibles (tales como el número de recur-sos de reclamación presentados contra las re-soluciones de la Dirección General de Aguas),no lo confirman, con la excepción de las con-troversias levantadas últimamente en relacióncon las solicitudes de derechos sobre aguassubterráneas.

No obstante, considerando la extrema len-titud de los procesos, su costo para los usua-rios y la baja especialización de los tribunales,que hace impredecible el resultado de las con-troversias, probablemente un análisis en pro-fundidad pudiera detectar un cierta pérdidade oportunidades de desarrollo asociadas a estacausa y problemas de inequidad en el acceso alos recursos de agua originados en asimetríasen las posibilidades de defensa legal de distin-tos usuarios.

REFLEXIONES EN RELACIÓNCON LA EXPERIENCIA DE CHILEEn el presente capítulo, se hace una re-

flexión general que busca recoger las conclu-siones, comentarios y lecciones que se puedendesprender de la experiencia de Chile en losúltimos 20 años.

El “problema” del agua como resultadode una estrategia de desarrolloLos antecedentes entregados muestran que

en un escenario en el cual un país no se desa-rrolla en lo económico ni en lo social el temadel agua no se presenta como un desafío a lasociedad. Por el contrario la situación cam-bia radicalmente cuando comienza a crecer.En efecto, se aprecia una clara correlaciónentre el crecimiento del país y sus demandasde agua y en la emergencia de los temas am-bientales ligados a la explotación de los re-cursos naturales.

Además se puede estimar que, en el caso deChile, ello está fuertemente definido por unadeterminada estrategia de desarrollo, consis-

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los temas ambientales y de aquellos asociados alas minorías étnicas. En dicho período, se ob-serva un fuerte desarrollo de las políticas aso-ciadas a la creación de mercados, a la desregu-lación de estos, a establecer el predominio dela iniciativa privada, a la recuperación de cos-tos para el financiamiento autónomo de los ser-vicios y a otras con dicha orientación.

En un segundo período, que se inicia en 1990con los gobiernos democráticos, sin abandonarlas estructuras económicas desarrolladas en elperíodo anterior, las políticas tienden asignarun mayor rol al estado, a la regulación de losmercados, al tema ambiental e indígena y a laatención de las demandas sociales y, además,surge una concepción que busca la materializa-ción de una alianza público-privada para la pro-visión de bienes y servicios. Estos distintos pe-ríodos se reflejan tanto en las iniciativas de or-den institucional y jurídico como en la evolu-ción de la inversión pública.

Como se ha señalado, estos períodos co-rresponden al peso relativo de las concepcio-nes ideológicas que controlaron el procesopolítico en el país, sin ninguna relación espe-cífica con el tema hídrico. Sin embargo, evi-dentemente, además de dicho marco gene-ral, influyen a favor de incorporar ajustes a loexistente, las condiciones particulares que sepresentan en un momento dado en la diná-mica interna del sector hídrico. Esas condi-ciones particulares, hacen muchas veces ladiferencia para que determinados cambiossean factibles.

Ejemplo de lo anterior son los cambios enlos sistemas regulatorios del sector sanitario ydel sector energético, como resultado de lavulnerabilidad que mostraron en períodos desequía en la segunda mitad de los 90. En esaocasión, las atribuciones de los organismosreguladores y el valor de las multas por incum-plimiento se reforzaron notablemente. Inclu-sive, ello tuvo impactos en áreas relacionadas,como por ejemplo en el cumplimiento de lasnormas de RILES, las que ya existían pero eraneludidas fácilmente.

Globalización y AguaInteresa analizar específicamente la inte-

racción de la dinámica del sector hídrico en

relación con los procesos de globalización Alrespecto, el principal aspecto que debe sertomado en consideración es que junto al en-vío de productos a otros países, se incorporaen forma encubierta la exportación de recur-sos hídricos, en los productos exportados. Esteefecto, se puede estimar en forma preliminardel orden de los 1900 millones de m3 al añosólo en exportaciones de cobre y frutas, lo queequivalente a un caudal continuo de 60 m3/s. Este flujo, además tiene su origen en granmedida en cuencas con escasez de agua, loque le da un mayor valor al recurso y lo hacecompetitivo con el resto de las demandas in-ternas (agua potable, agricultura para el mer-cado interno, etc.).

Además, como se ha indicado, la competen-cia en un mercado global, supone en muchoscasos un elevado grado de tecnificación del ma-nejo del agua, el cual se produce no sólo poruna dinámica asociada al agua, sino por las ven-tajas competitivas que se obtienen en el produc-to. Esto se observa con claridad en la tecnifica-ción de la agricultura. Por ejemplo, el manejoaltamente sofisticado del agua en las viñas, quesupone altísimas eficiencias, tiene por propósi-to obtener vinos de elevada calidad (y de altovalor), sin que los ahorros de agua sean rele-vantes en la toma de decisiones de inversión.

La necesidad de acceso a mercados globa-les, también ha afectado las tecnologías deaprovechamiento, dado la necesidad de exhi-bir certificaciones internacionales que prote-jan su ingreso a otros mercados. De ese modo,es frecuente que dichos actores vayan más alláde las exigencias nacionales. Es así como se hanacordado distintos programas de producciónlimpia por sectores de actividad (minería, agri-cultura, celulosa, etc.).

Otra dimensión del proceso de globalizacióntambién se relaciona estrechamente con el flu-jo de capitales y la construcción de marcos nor-mativos estables y no discriminatorios que pro-tejan las inversiones, en especial las extranje-ras. En este sentido, en algunos sectores hídri-cos el proceso ha reforzado las inversiones ex-ternas (sanitarias, hidroelectricidad) aceleran-do significativamente la materialización de cier-tas políticas hídricas y en otras ocasiones inclu-so ha cambiado el escenario de demandas deagua, como es el caso del impacto de la impor-

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tación de gas natural, lo cual ha significado uncambio sustantivo de la matriz energética.

Visiones integrales y gradualismo.Importancia del factor temporaly de la oportunidadLa observación del caso chileno permite

reflexionar acerca de las estrategias que sonmás efectivas para promover un cambio en elámbito normativo e institucional.

En efecto, en el caso de Chile, no cabe dudaque la institucionalidad vigente es el resultadode la evolución compleja de las fuerzas presen-tes en la sociedad y de los desafíos que van sur-giendo junto al crecimiento, y no el resultadode un diseño único y una estructura concebidacoherentemente desde el primer momento. Enotras palabras, se trata del resultado de un pro-ceso de perfeccionamiento y complementaciónde los vacíos del diseño original.

Aún más, se ha podido observar que los efec-tos, positivos o negativos, de las políticas sepueden presentar con ostensibles retrasos y enforma extremadamente heterogénea según seala zona geográfica del país que se analice y elsector usuario.

Por ejemplo, el incremento de solicitudes dederechos de aprovechamiento de agua se tornaexplosivo varios años después de iniciarse el pro-ceso de aumento productivo, posiblemente porla subutilización de derechos que ya se poseían.Asimismo, las primeras limitaciones para el ac-ceso de nuevos usuarios a los acuíferos para evi-tar sobreexplotación son muy posteriores, ya quetambién existía una capacidad subutilizada, y losverdaderos impactos de las nuevas extraccionesaún no se hacen efectivos por los tiempos pro-pios de los procesos físicos involucrados.

De la misma manera el desarrollo de un mer-cado de aguas activo en el ámbito agrícola, pre-visto en las modificaciones en el año 1981, aúnno se hace realidad (salvo excepciones), sin em-bargo, por el contrario, las dificultades asocia-das al erróneo diseño de la legislación en la cons-titución de derechos originales se manifestó confuerza desde muy temprano en el ámbito de lageneración hidroeléctrica. En otras áreas tam-bién se observan situaciones semejantes, porejemplo, las debilidades del marco regulatorioen el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo apa-

recen en forma evidente con motivo de perío-dos de sequía de la segunda mitad de la décadade los 90. A su vez, materias que, en un análisistécnico pudieran ser de gran interés, como latemática de la gestión integrada de los recursoshídricos estuvo casi completamente ajena a losactores hasta hace muy pocos años y de hecho,en 1996 se optó por retirar una modificación le-gal que planteaba la creación de “Corporacio-nes Administradoras de Cuencas”, aunque espreciso señalar que en distintas disposiciones le-gales y reglamentarias se ha ido incorporandoparcialmente una visión más integral de la ges-tión del agua y la legislación considera la com-petencia entre usos de diferente naturaleza a tra-vés de los mecanismos de mercado, buscando lamaximización económica en el uso del recurso.

Lo anterior sugiere que, en determinadascondiciones, puede ser adecuada una estrate-gia de cambio del sector hídrico paso a paso,presidida por un criterio realista y pragmáticoque atienda lo urgente y posible, antes que elplanteamiento de reformas globales concebi-das como una suerte de “integrismo hídrico”,que apuntan a resolver problemas que no soninmediatos o situaciones hipotéticas que sepudieran presentar en un futuro muy poste-rior, sobre los cuales la sociedad aún no haadquirido suficiente conciencia (aunque seanclaros para los especialistas) o no dispone demedios para darles solución efectiva.

Políticas, Financiamiento y Crecimiento.La implementación de las políticas requiere

resolver el problema del financiamiento. Ensociedades pobres el tema es crítico, ya que lagran mayoría de los beneficiarios de dichas po-líticas frecuentemente no están en condicionesde contribuir efectivamente al financiamientoy los recursos generales del Estado usualmenteson insuficiente para abordarlos en función delas enormes demandas pendientes de otro tipo.

En este sentido, el caso chileno muestra unejemplo bastante claro de un riguroso escalo-namiento en el tiempo de los objetivos socialesen el sector hídrico, aún cuando ello, más queun diseño buscado, probablemente estuvo fuer-temente relacionado con el cambio políticogeneral del país. No obstante, afortunado o pre-visible, el punto es que, por ejemplo, la inver-sión en descontaminación se ha desarrollado

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en el país una vez conseguidos importantesavances en otras metas (como cobertura de aguapotable y alcantarillado) y cuando la poblaciónduplicó su ingreso per cápita. Así mismo, el temade las inundaciones recién ahora está comen-zando a tener una incipiente prioridad.

Por otra parte, el aumento de las tarifas enel sector sanitario, para pasar a un modelo enel cual las empresas cobran el valor efectivode proveer el servicio, proceso que sorpren-dentemente se hizo sin ningún tipo de respues-ta social significativa, coincidió con un perío-do de crecimiento de la economía a un ritmodel 7% anual y con fuertes mejoramientos enlos salarios reales. No cabe duda que el mismoproceso en un período de estancamiento ha-bría generado repuestas distintas.

Este análisis sugiere que la proposición depolíticas y de metas sociales debiera preocu-parse cuidadosamente de mantener una ade-cuada compatibilidad con las posibilidadesefectivas del país, consideración que resultaválida en lo relativo al diseño de las modalida-des de financiamiento.

Gobernabilidad, Estado y disciplina social.La gobernabilidad del sector hídrico supo-

ne no sólo la capacidad de diseñar políticasadecuadas sino la de implementarlas. En estesentido, suele resultar crítico alcanzar un ni-vel de aceptabilidad social y de funcionamien-to del aparato estatal que las haga viables.

En el caso chileno, una característica destaca-ble es que no se han generado en los últimos 15años cambios que signifiquen reemplazar en for-ma sustantiva los diseños institucionales anterio-res (situación que no se dio obviamente en elgobierno autoritario anterior a los 90), lo queha permitido avanzar en un proceso de consen-sos muy amplios antes que de enfrentamientossociales. No cabe duda, que esto ha sido un re-sultado de las características de la transición po-lítica que se desarrolló en el período analizado.

Adicionalmente, se puede señalar que elaparato estatal chileno tiene una tradición defuncionamiento relativamente aceptable quele permite hacerse cargo de la implementaciónde políticas complejas, que requieren de unadecuado nivel de confianza en él por partede la población.

En este sentido, se puede mencionar, a modode ejemplo, la existencia de estructuras que ase-guran el otorgamiento de subsidios focalizadosa nivel de cada familia para la provisión de aguapotable y la realización de concursos ampliospara el subsidio de actividades de riego sobrebases objetivas, sistemas que resultan difíciles deimplementar en otros países por la desconfian-za en la probidad del aparato estatal. Asimismo,se puede considerar como una ventaja del Esta-do chileno su capacidad para estructurar en for-ma adecuada los organismos reguladores.

Otro elemento a considerar es la disciplinade la Administración del Estado de Chile en tor-no a los criterios de inversión pública. Esta nacecon las reformas iniciales implementadas a prin-cipios del período de análisis y se mantiene pos-teriormente producto de alto nivel de consensoque genera y el acuerdo nacional que existe enrelación con la necesidad de mantener los equi-librios macroeconómicos. En la práctica, esto hasignificado que tanto en proyectos públicos comoen subsidios a proyectos de interés público perode ejecución privada se ha enfatizado la exigen-cia de retornos mínimos y su contribución aldesarrollo nacional como criterios de aproba-ción. Además, existe un sistema de priorizaciónde inversiones de acuerdo a evaluaciones eco-nómicas y sociales de larga experiencia.

En la actualidad, dado que el criterio impe-rante es que la inversión pública pase ese test dela rentabilidad económica desde el punto de vis-ta social, se está avanzando con nuevas modali-dades que expliciten con mayor detalle la renta-bilidad resultante de estas inversiones. Ello, pormedio de la aplicación del sistema de licitacióna privados de la construcción, operación, cobroy mantención de las grandes obras de riego.

Asimismo, existe en la población determina-dos niveles de disciplina social que también sondecisivos para la implementación de determina-das políticas. Ese es el caso, por ejemplo, de lacultura de pago de las cuentas de agua potable.No obstante lo anterior, un ejemplo negativo loconstituye el comportamiento social en relacióncon las extracciones sin autorización de aguassubterráneas, lo cual hace difícil la gestión sus-tentable de los acuíferos y el escaso éxito que seha tenido a la fecha con las políticas de recupe-ración de costos de las grandes obras hidráulicasrealizadas en beneficio del sector agrícola

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Desarrollo económico y medio ambienteCon frecuencia se tiende a establecer una

contradicción entre la conservación ambien-tal y el proceso de desarrollo económico. Laexperiencia de Chile en esa materia en el sec-tor hídrico, aunque no existen antecedentespara tener conclusiones definitivas, no parecevalidar dicha afirmación.

En efecto, si bien es cierto que las amenazasal medio ambiente se incrementan como resul-tado de la mayor demanda de recursos natura-les, por ejemplo, para el aprovechamiento sus-tentable de las aguas subterráneas y por el usoy/o generación de sustancias potencialmente

contaminantes; también se observa un aumentosustantivo de la inversión en descontaminacióny una mayor preocupación por el diseño e im-plementación de políticas orientadas al controlde los impactos ambientales. Como se ha señala-do, en esta reacción juega un rol significativo elpropio proceso de globalización que permite latransferencia de experiencias y tecnologías depaíses más desarrollados y tiende hacia el esta-blecimiento de estándares internacionales. Loanterior, ha determinado que si se compararanlos niveles de contaminación hídrica de los años80 con los actuales la situación presente proba-blemente sea más favorable.

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María Soledad Valenzuela Ingeniero Agrónomo, Doctorada enEconomía (c), Socia, Econat Consultores Ltda.

Marco Luraschi Ingeniero Agrónomo, Socio gerente, Econat Con-sultores Ltda.

Humberto Peña Ingeniero Civil, Director General de Aguas,Ministerio de Obras Públicas de Chile

agua, desarrollo y políticas públicas: la experiencia de

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