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Derecho Administrativo

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DERECHO ADMINISTATIVO

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* LAS FUNCIONES ESTATALES 1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO Y LA LLAMADA DOCTRINA DE LA SEPARACIN DE LOS PODERES: SU SIGNIFICADO ACTUAL La concepcin doctrinal de la separacin de los poderes reconoce, en general, su origen en Francia, a raz de la aparicin de la obra de Montesquieu titulada El espritu de las leyes, que fue publicada en el ao 1748, aun cuando existen antecedentes que la remontan a la obra de Aristteles. La teora constituye un alegato contra la concentracin del poder en favor de los derechos individuales, hallndose fundamentalmente orientada a la separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo l. Parte del reconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal (que siempre es nico) a diferentes rganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre. Su formulacin ha sido objeto de diferentes aplicaciones; mientras en Inglaterra ella se interpret en el sentido de reservar el juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los rganos Judiciales, en Francia se sostuvo, desde los comienzos de la Revolucin de 1789, que esa funcin corresponda a la Administracin y, luego, a tribunales administrativos. Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicacin de cada una de las funciones del Estado a rganos distintos y separados dotndolos de independencia orgnica, pero lo cierto es que la separacin de las funciones (desde un punto de vista bsicamente material) ni siquiera existe en aquellos pases que han pretendido aplicar la concepcin del modo ms estricto, como Inglaterra . Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse slo una distribucin de funciones en rganos diferentes pero nunca una separacin que opere, con lmites precisos y definitivos una delimitacin absoluta de las funciones . Qu ocurre en la realidad? Cul es el sentido actual de la teora? Aparte de la funcin gubernativa (que reviste un carcter superior y excepcional), las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, prctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su orientacin teleolgica, la realizacin del bien comn, ya sea en forma inmediata o mediata. En el orden de la realidad lo que acontece es que cada uno de los rganos entre los que se distribuye el poder estatal tiene asignada, como competencia predominante, una de las funciones sealadas sin que ello obste a la acumulacin (en forma entremezclada) de funciones materialmente distintas (v.gr., el rgano Ejecutivo acumula a la actividad administrativa en sentido material, la actividad reglamentaria, que materialmente es legislativa). El valor de la tesis de Montesquieu consiste fundamentalmente en los principios de coordinacin, equilibrio y especializacin que la nutren. Por lo tanto, sin apartarse del objetivo esencial de la concepcin (que es evitar la concentracin indebida de poder en un


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solo rgano), ella puede ajustarse a las exigencias histricas graduando la competencia asignada a cada rgano en funcin de los requerimientos de colaboracin, control y especializacin funcional. Se quiebra, en consecuencia, el principio divisorio, entendido a la manera clsica, a raz de que no pueden ya identificarse de una manera estricta los aspectos substancial, orgnico y formal de los actos estatales . 2. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA: DISTINTAS CONCEPCIONES La gnesis de la Administracin Pblica contempornea (en sentido estrictamente orgnico o subjetivo) encuentra su ubicacin histrica en la poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o de la gravitacin que hasta entonces haba tenido el poder administrador: se produce a partir de ese instante el fenmeno de ampliacin progresiva de sus competencias, el cual ha continuado desarrollndose en forma incesante hasta nuestros das. Se opera de esta suerte el abandono, por parte de la Administracin, de la funcin abstracta de sostener la ley (Locke y Montesquieu) para convertirse en un complejo orgnico que cumple mltiples actividades. Pero aparte de la acepcin estrictamente orgnica o subjetiva de la Administracin Pblica, como del complejo de rganos y sujetos encuadrados en el Poder Ejecutivo que servir para el estudio de la organizacin y del proceso histrico de ampliacin de las competencias de los rganos y sujetos administrativos, cabe referirse a aqulla tambin con un alcance y sentido funcional. Este concepto tcnico de la funcin administrativa considerada como "actividad" resulta til para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un rgimen de derecho pblico, exorbitante del derecho privado. Sin desconocer la importancia de un anlisis integral de las diferentes y variadas nociones que se han formulado histricamente sobre la Administracin Pblica o sobre la funcin administrativa, examinaremos seguidamente las doctrinas que actualmente tratan de alcanzar el predominio en la materia y que giran alrededor del criterio de "actividad" a que antes hiciramos referencia. A) Concepciones subjetivas u orgnicas Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera. Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administracin era toda la actividad que desarrollaba el Poder Ejecutivo u, la doctrina actualmente partidaria de la concepcin subjetiva considera que aqulla constituye un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen dentro del concepto de Administracin actividades que materialmente no son administrativas (actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo, que la Administracin no constituye la nica actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues tambin tiene atribuida la funcin de gobierno . Se ha sostenido que el fenmeno de la personalidad jurdica del Estado slo se da en la Administracin Pblica, que es como una constelacin de entes personificados. Por consiguiente, esta categora de persona jurdica separa y distingue a la Administracin de otras actividades del Estado. Esta Administracin Pblica (persona jurdica) aparece regulada as por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo,


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que nace as para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas, aislndolos de la regulacin propia de los Derechos Generales".


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B) El criterio objetivo o material Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en comn el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial. Las notas que caracterizan a la Administracin y que permiten diferenciarla de la legislacin y de la jurisdiccin son principalmente su carcter concreto, la inmediatez y la continuidad. Algunos autores aaden tambin la caracterstica de constituir una actividad prctica y normalmente espontnea . Los partidarios de la concepcin objetiva completan la nocin con la referencia al aspecto teleolgico que debe perseguir la funcin administrativa: segn algunos, la atencin de los intereses pblicos que asume en los propios fines , y, segn otros, la satisfaccin de las "necesidades" colectivas o de inters pblico. En consecuencia, la funcin administrativa, en sentido material, puede ser considerada como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y normalmente espontnea, desarrollan los rganos estatales para alcanzar el bien comn, conforme a regmenes jurdicos de derecho pblico. C) Otras teoras Existen posturas que se apoyan en otras fundamentaciones para proporcionar el concepto-de Administracin. Dentro de este conjunto de teoras no puede dejar de hacerse una referencia sucinta a las concepciones expuestas en la doctrina alemana, vinculadas casi todas al positivismo jurdico. Para la concepcin llamada "residual" , la Administracin era toda aquella actividad que restaba luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional. Otra teora, desarrollada por Merkl, partiendo de la misma sustentacin de la teora residual, considera como tal la actividad de los rganos Ejecutivos vinculados por relaciones de jerarqua y de subordinacin. Para realizar las diferentes disecciones que permitirn arribar al concepto negativo, Merkl adopta un concepto formal de legislacin, distinguiendo a sta de la Administracin por la distancia en que se halla respecto de la Constitucin. La primera ser ejecucin inmediata de la Constitucin, mientras que la segunda ser ejecucin mediata, al igual que la funcin jurisdiccional. La Administracin, como la Justicia, devienen as en actividades sublegales, pero en esta ltima hay relaciones de coordinacin (funcin jurisdiccional) y en aqulla en cambio subsiste la subordinacin (funcin administrativa). Es tambin una definicin negativa de Administracin, inspirada en las concepciones precedentes, las que proporciona un sector de la doctrina verncula al caracterizarla como todo lo que no es jurisdiccin, dentro de la ejecucin, por actos individuales, de la Constitucin y de la ley, fuera de situaciones contenciosas. Para cerrar el cuadro de este grupo de doctrinas se ha procurado tambin ensayar un criterio mixto, que en el fondo aparece basado en la antigua teora residual de la Administracin. Se sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda la actividad que desarrollan los rganos administrativos y la actividad que realizan los rganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales. PRINCIPIOS JURDICOS DE LA ORGANIZACIN


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1. INTRODUCCIN

Los principios jurdicos esenciales de la organizacin administrativa constituyen una consecuencia lgica de cualquier sistema que procure instaurar una organizacin jurdico-pblica Y. Habremos de analizar aqu los cuatro principios jurdicos que estimamos fundamentales: jerarqua,- competencia, centralizacin y descentralizacin. En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad 2 y el de coordinacin. La unidad suele ser consecuencia de la jerarqua, o al menos, se subsume en ella, aunque puede aparecer como un principio de organizacin entre rganos jerrquicamente independientes. En nuestro derecho administrativo, el principio de la unidad no ha merecido an una recepcin adecuada, aunque ha sido reconocido expresa e implcitamente por el derecho positivo y la jurisprudencia en reiteradas ocasiones, al abordar el tratamiento de los conflictos inter-orgnicos e inter-administrativos. En cuanto al llamado principio de coordinacin, l constituye en realidad un requisito de toda organizacin y su base, no revistiendo carcter jurdico .

2. LA JERARQUA: CONCEPTO Y CONSECUENCIAS

La jerarqua ha sido definida en el siglo pasado como "el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados"6 aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la recproca situacin en que estn los rganos en una entidad 7. Su nocin difiere de la de autarqua y de la autonoma, pues mientras stas implican una relacin entre sujetos, la jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica 8. Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por dos figuras tpicas de toda organizacin: la lnea y el grado. La lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea. Sin embargo, existen tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas jerrquicas, que por lo comn desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general9. Este tipo de rganos constituye una institucin que en la ciencia administrativa se denomina staffand Une 10. Los principales efectos que se derivan de la relacin jerrquica trasuntan para los rganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como: 1) Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, dictando normas de carcter interno, de organizacin o de actuacin y rdenes particulares. 2) Vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores a travs de diversos actos u (ej.: pedidos de informes, rendicin de cuentas, inventarios, investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos. 3) Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del rgano inferior. 4) Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia. 5) Resolver los conflictos inter-orgnicos de competencia que se suscitan entre rganos inferiores. 6) Designacin de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los rganos inferiores.


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Uno de los problemas ms importantes que plantea la relacin jerrquica es el relativo al deber de obediencia que tienen los rganos inferiores, que se origina precisamente en el vnculo de subordinacin que los une con los rganos superiores de la Administracin Pblica. El deber de obediencia reconoce sus limitaciones y varias son las teoras que se han ocupado de precisar sus cotos. Por de pronto, y sin perjuicio de abordar el tema con mayor detenimiento al estudiar la fncin pblica, habida cuenta de la responsabilidad que emerge para el subordinado, puede sealarse que existen dos orientaciones distintas: a) la doctrina de la reiteracin, por cuyo mrito el inferior tiene la obligacin de observar el acto si ste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observacin; y b) la doctrina que afirma el derecho de control material (violacin evidente de la ley)12 que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior.

3. EL PRINCIPIO DE LA COMPETENCIA.

DIFERENTES CONCEPCIONES. CRTICA Si bien el fundamento de la competencia puede hallarse tanto en la. idea de eficacia (que conlleva la necesidad de distribuir las tareas entre rganos y entes diferenciados) como en una garanta para los derechos individuales 13, cierto es que esta institucin se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger de una manera objetiva y muchas veces genrica el cumplimiento de las finalidades pblicas o de bien comn que la Administracin persigue 14. La competencia puede considerarse desde muchos puntos de vista y su significado ha originado grandes desacuerdos doctrinarios 15. Ella puede analizarse en su condicin de principio jurdico fundamental de toda organizacin pblica del Estado y, tambin, en su faz dinmica y concreta, como uno de ios elementos esenciales del acto administrativo. En el plano de las organizaciones pblicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita 16 la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades pblicas del Estado con personalidad jurdica. Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o crculo de atribuciones que corresponden a los rganos y sujetos pblicos estatales o bien con un alcance jurdico ms preciso, como la aptitud de obrar o legal de un rgano o ente del Estado. En la doctrina italiana predomina, en cambio, un criterio similar al que utiliza la ciencia procesalista para circunscribir la competencia del juez; as se ha sostenido que la idea de competencia se define como aquella medida de la potestad de un oficio . Al propio tiempo otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribucin, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanacin de los actos como una derivacin directa del principio de articulacin, la segunda se relaciona con el poder genricamente considerado e implica el otorgamiento con carcter necesario y nico de una determinada facultad a un rgano . En lo que puede considerarse la antpoda doctrinaria se ubican algunos autores espaoles que propician exactamente el criterio opuesto caracterizando a la competencia por su sentido genrico y objetivo y ser predicada en las diversas administraciones como figura opuesta a la atribucin, resultando esta ltima de las manifestaciones especficas y concretas de los propios rganos que la ejercen .


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Tambin hay quienes, siguiendo a Bonnard, piensan que las atribuciones que configuran la materia constituyen las "tareas o prestaciones" que desarrollan los rganos . Para Sayagus Laso la idea de atribucin se vincula ms bien a las facultades que derivan del cargo pblico, tratndose de un concepto cercano al de poderes o potestades de los rganos administrativos, siendo preferible reservar el trmino "cometidos" para designar las tareas estatales . El panorama doctrinario expuesto demuestra hasta qu punto la bsqueda de una distincin convencional entre competencia y atribucin puede conducir a resultados radicalmente opuestos ante la inexistencia de algn mecanismo que permita diferenciar con una precisin tan siquiera elemental dos etapas de un mismo proceso: el reconocimiento de la atribucin y ejercicio de la misma, cualquiera fuere la nominacin que convencionalmente se les asigne. El error en que incurren los partidarios de la distincin deriva de definir la competencia como la medida de la potestad de un rgano, siguiendo un criterio similar a la doctrina procesalista que caracteriza a la competencia como la medida de la jurisdiccin , mientras que la competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Esa competencia tiene, ante todo, una raz objetiva, en el sentido de que a partir de la formulacin del rgimen administrativo napolenico, ella no surge ms de la sola voluntad del monarca o funcionario, sino que se hallar predeterminada por la norma. Este principio de objetivacin de la competencia no implica, empero, la eliminacin de la actuacin discrecional en la eleccin del criterio o de la oportunidad para dictar el pertinente acto administrativo, pero exige que la aptitud legal del ente o del rgano de la Administracin se base en una norma objetiva.

4. COMPETENCIA Y CAPACIDAD

En la doctrina del derecho administrativo suele afirmarse que la competencia se distingue de la capacidad del derecho privado (donde constituye la regla o principio general) por constituir la excepcin a la regla, que es la incompetencia. Es lo que se ha denominado el postulado de la permisin expresa . Pero la comparacin no puede realizarse tratndose de entidades con la capacidad de las personas fsicas sino con la correspondiente a las personas jurdicas y, en tal sentido, existe cierta semejanza entre ambas instituciones, en la medida en que sus criterios rectores se encuentran regulados por el principio de la especialidad . La aplicacin del principio de la especialidad para la interpretacin de los alcances de la competencia de entes y rganos no debe entenderse como un retorno al criterio de la competencia subjetiva. Ello es as, porque la especialidad del rgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el rgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De ese modo, el mbito de libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario. Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepcin. Este principio de la especialidad, que supera la necesidad de que la competencia est expresa o razonablemente implcita en una norma, no se verifica con relacin a los actos de gravamen ni respecto de la materia sancionatoria, habida cuenta de la prevalencia, en su caso, de los principios del derecho penal {nullum crimen nullapoena sine lege, la


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tipicidad y las garantas sustantivas y adjetivas), no rigiendo, en esos casos, la analoga ni la interpretacin extensiva. Sin embargo, el principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del rgano o ente surja, en forma expresa o implcita 28, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuacin discrecional de la Administracin, brindando mayores garantas a los administrados. Pero la especialidad sigue siendo siempre la regla ya que la finalidad puede surgir no slo de una norma completa sino tambin de un principio de normacin o de un principio general del derecho. En definitiva, el principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada rgano u ente, el cual surge no slo de las atribuciones expresas o implcitas (que suponen siempre un desarrollo o interpretacin extensiva de las facultades expresas) sino, fundamentalmente, de la enunciacin de objetivos, principios de normacin (como las atribuciones genricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su naturaleza, fundamentan la creacin y subsistencia del rgano y sin las cuales, carecen de sentido . Con todo existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues, mientras el ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular, el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio .


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5. NATURALEZA JURDICA Y CARACTERES

La competencia configura jurdicamente un deber-facultad no existiendo realmente un derecho subjetivo a su ejercicio cuando ella es desarrollada por rganos; excepcionalmente tal derecho existir si ella es invocada por sujetos o personas jurdicas pblicas estatales, con las limitaciones propias de las normas que resuelven los llamados conflictos inter-administrativos . El anlisis de la institucin en la doctrina y en el derecho positivo permite deducir sus caracteres fundamentales, que son los siguientes: a) Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad . b) En principio, resulta obligatoria, cuando el rgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas; c) Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de bailarse establecida en inters pblico por una norma estatal. d) Es irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona fsica que lo integra . Los principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro pas por la ley nacional de procedimientos administrativos.

6. ORIGEN O FUENTE DE LA COMPETENCIA

Si la competencia de un ente u rgano para dictar un acto administrativo deba emanar de una ley formal o si poda aceptarse que la misma se fundara originariamente tambin en un reglamento era una cuestin asaz debatida. De aceptarse que las diferentes especies de reglamentos inclusive los denominados "autnomos" integran el llamado "bloque de legalidad", es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la L.N.P.A. y de la jurisprudencia anterior .

7. CLASES DE COMPETENCIA

La clasificacin de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce, teniendo una significacin especial en cuanto se vincula con los criterios que determinarn el grado de invalidez de un acto emitido en violacin de las reglas sobre competencia. Las distintas clases que admitan la doctrina y la jurisprudencia y actualmente la legislacin permiten separar distintas especies de competencia: A) En razn de la materia Su clasificacin reposa en la substancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo (Constitucin, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios. Rige, en esta cuestin, el principio de la especialidad que permite a los rganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creacin, es decir, a sus cometidos especficos. La violacin de la competencia en razn de la materia, admite cierta discriminacin segn que el acto emanado del rgano administrativo constituya una materia propia de la ley formal (rgano Legislativo) o del rgano Judicial. En ambos casos se habla de incompetencia "radical" .


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Pero siempre, tanto en el supuesto de la incompetencia llamada "radical" como en el de la autoridad que invade la competencia de otra de la misma esfera administrativa, se est en presencia de una incompetencia en razn de la materia. B) En razn del grado o jerarqua Se denomina tambin "vertical" y se encuentra vinculada a la jerarqua. La organizacin administrativa se integra generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cspide se ubica el rgano superior, constituyndose adems por un conjunto de escalones jerrquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del rgano superior. El grado es as la posicin que cada rgano tiene en la estructura jerrquica . C) En razn del lugar o del territorio Se refiere a la determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. Puede ocurrir que dos entidades (v.gr. provincias) tengan atribuidas idnticas competencias constitucionales respecto a la materia, pero distinta en razn del lugar. D) En razn del tiempo Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o del plazo o situacin a partir del cual ella corresponda prescribindose en la Constitucin Nacional algunos supuestos, tal como surge del artculo 99, incisos 13, 16 y 19 .

8. LA DELEGACIN. DISTINTAS ESPECIES. SU PROCEDENCIA

Como excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia aparece la figura jurdica denominada "delegacin". Trtase en substancia, de una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio a otro. No obstante no habrselas distinguido debidamente por la doctrina, si nos atenemos a la realidad existente, hay que discriminar dos especies fundamentales: a) delegacin legislativa, y b) delegacin administrativa. La primera es totalmente extraa a la relacin jerrquica. Se opera cuando el rgano Legislativo delega, dentro de los lmites que le marca la correcta interpretacin constitucional, el ejercicio de facultades en el Ejecutivo. En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha expresado que "es jurisprudencia conocida de esta Corte la que admite tal delegacin de las facultades del Congreso para que las ejerza ms all de las ordinarias de reglamentacin que le otorga el artculo 86 (actualmente art. 99), inciso 2o de la ley fundamental, aunque dentro de los lmites previstos en su artculo 28". La segunda especie de delegacin, que puede o no darse en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez dos subespecies: 1) delegacin interorgnica, y 2) delegacin intersubjetiva. A) Delegacin interorgnica La delegacin interorgnica consiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Se trata de una tcnica transitoria de distribucin de atribuciones, en cuanto no produce una creacin orgnica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocacin, pues la competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en concurrencia con el delegado. Como la delegacin es un instituto de excepcin que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice, principio que recoge el artculo 3o de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Cul debe ser la naturaleza de la norma que autoriza la delegacin?


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Si bien con anterioridad al dictado de la ley 19.549 se haba sostenido que la norma autorizativa deba ser una ley (en sentido formal) tal postura ya no puede sostenerse si se tiene en cuenta que el reglamento tambin es fuente de la competencia, como se ha visto. Por ello, la norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. En concordancia con esta interpretacin, el propio R.N.L.P.A. autoriza a los ministros y a los rganos directivos de entes descentralizados a delegar facultades en los inferiores jerrquicos. En el sistema nacional, al no hallarse prevista la facultad de delegar respecto de los superiores de los rganos descentralizados, stos se encuentran sometidos al nivel de delegacin que estatuyan los ministros. B) Delegacin entre entes pblicos Partiendo de la idea de que la separacin absoluta entre el Estado y los entes locales ha sido totalmente superada, la doctrina espaola contempornea postula su procedencia y efectiva existencia como figura propia, reconociendo no obstante la escasa aplicacin que de ella se hace en aquellos pases que han seguido los lineamientos del rgimen local vigente en Francia. En Italia, esta modalidad de delegacin, que en un principio haba sido rechazada por la doctrina, ha sido expresamente reconocida en el artculo 118 de la Constitucin de 1947, que la consagra en forma amplia, lo cual ha operado el cambio de criterios que se advierte en las obras de autores que con posterioridad se han ocupado de analizar esta institucin . Aunque todava esta figura no ha sido recogida orgnicamente por el derecho pblico argentino en el orden nacional, creemos que, si bien debera ser objeto de regulacin legislativa a los efectos de una determinacin precisa de su rgimen jurdico, nada se opone a su aceptacin en nuestro sistema constitucional. En tal caso, la norma que autorice la delegacin deber tener igual rango que la norma que atribuya al ente la competencia .

9. LAS FIGURAS DE LA SUPLENCIA Y LA SUSTITUCIN

La diferenciacin entre la suplencia y la delegacin viene caracterizada por la circunstancia de que en la primera no existe propiamente una transferencia de competencia de un rgano a otro sino que consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. La suplencia, en principio, no repercute en la competencia del rgano cuyo titular no pueda ejercerla (v.gr. en caso de enfermedad).Ella se efecta ope legis, en forma automtica, siendo total, a diferencia de la delegacin, que slo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaracin de voluntad del delegante. La sustitucin se funda, en cambio, en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre el inferior y procede en supuestos de deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano que es sustituido. La sustitucin configura una excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia siendo necesario que una norma expresa la autorice .

10. LA INTERVENCIN

El control represivo que ejercen los superiores jerrquicos, como consecuencia del poder de vigilancia, puede acarrear que aquellos dispongan la intervencin administrativa de un rgano o de una entidad jurdicamente descentralizada. Este tipo de intervencin, que no


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siempre implica la sustitucin o reemplazo del rgano intervenido, se distingue de la llamada intervencin poltica (v.gr. intervencin federal a las provincias), de la que ms adelante nos ocuparemos. Su procedencia no requiere de norma expresa, aun cuando se trate de un poder que emana de la zona de reserva del Poder Ejecutivo (art. 99, inc. Io, Const. Nac). Empero, la decisin de intervenir un rgano o entidad no puede ser arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves66 que originen una situacin anormal que no sea posible corregir con el empleo de los medios ordinarios y propios del poder jerrquico.


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11. LO ATINENTE A LA DENOMINADA DELEGACIN DE FIRMA.

LA SUB-DELEGACIN La llamada delegacin de firma no importa una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de que no opera una real transferencia de competencia, sino que tan slo tiende a descargar una porcin de la tarea material del delegante. En este caso, el rgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por s, limitndose su facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad por su contenido. La delegacin de firma constituye un instituto de excepcin que requiere para su justificacin y procedencia el cumplimiento conjunto de dos condiciones: a) debe tratarse de actos producidos en serie o en cantidad considerable; b) el objeto del acto ha de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste carcter discrecional la oportunidad de emitirlo y la eleccin de la alternativa escogida. En Espaa, la delegacin de firma se halla regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo, donde se distingue la delegacin de Infirma para competencias decisorias de aquellas delegaciones referidas a simples trmites de naturaleza interna. En lo que concierne a la sub-delegacin hay que advertir que Constituyendo el instituto de la delegacin una excepcin al principio la improrrogabilidad de la competencia no resulta lgico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacin por parte del delegado, la cual, extendiendo el proceso, podra llegar hasta el rgano de inferior jerarqua de la organizacin administrativa. Por esa causa, la sub-delegacin es, en principio, improcedente, salvo autorizacin expresa de la norma o del delegante originario . 12- .AVOCACIN DE COMPETENCIA. RGIMEN LEGAL La avocacin, que funciona en un plano opuesto a la delegacin es una tcnica que hace a la dinmica de toda organizacin y .que, por tanto, asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas. Ella consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda a las facultades atribuidas al rgano inferior. Su razn de ser radica en la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad con la eficacia y celeridad que debe caracterizar en ciertos casos a la accin administrativa. y. En cuanto a su fundamento jurdico cabe considerar que se trata de una institucin que proviene de la potestad jerrquica. Resulta a nuestro juicio, una obligada consecuencia de dicha fundamentacin jurdica la imposibilidad de admitir la avocacin en las relaciones entre las entidades descentralizadas y el jefe de la Administracin, por cuanto all no hay tcnicamente una completa jerarqua sino tan slo control administrativo o de tutela. Se trata, entonces, de una relacin entre rganos de una misma persona pblica estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente la autorice como la delegacin no obsta a reconocerle un carcter excepcional n. En qu casos no procede la avocacin? Al respecto, el artculo 3 de la L.N.P.A. prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. En doctrina se ha planteado adems otro supuesto en que la avocacin no procede: cuando la competencia hubiera sido atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad


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especial, ya que en tal caso la fundamentacin de esta figura no puede justificar la emisin de actos por parte de quienes carecen precisamente de esa idoneidad especficamente reconocida (v.gr.: si un ministro se avoca a la emisin del dictamen del servicio jurdico permanente). El propio reglamento de la L.N.P.A. prohibe a los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados avocarse al conocimiento y decisin de un asunto cuando una norma le hubiera atribuido una competencia exclusiva al inferior . Se ha sostenido que el dictado de una norma general posterior que estatuye la competencia de los ministros del Poder Ejecutivo Nacional para resolver en ltima instancia los recursos jerrquicos y de alzada conduce a interpretar que ha desaparecido la limitacin, para los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados, que respecto de la avocacin establece el reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Nos parece que se trata de cosas diferentes, no debiendo confundirse la competencia para resolver un recurso administrativo en ltimo grado con la prohibicin o limitacin para el ejercicio de la facultad de avocarse que tiene todo superior, en principio. Por otra parte, los fundamentos que inspiran las limitaciones en la avocacin responden a garantas substanciales, tanto expresas como implcitas:(ej.: competencia atribuida en funcin a una idoneidad especial) del ordenamiento jurdico .

12. CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVAS

Se puede afirmar que un pas adopta el principio de la centralizacin como su rasgo predominante, cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la Administracin, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administracin descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica utilizada se denomina descentralizacin. Tanto el principio de la centralizacin como el de la descentralizacin admiten distintos enfoques de acuerdo a la rama cientfica en que se analicen, ya que son susceptibles de utilizarse en su significacin poltica (relacionados con la libertad de los ciudadanos e independencia o autonoma de los entes), desde el punto de vista de su eficacia (Ciencia de la Administracin) o bien, en el encuadre estrictamente jurdico de la organizacin administrativa. Sin embargo, todas sus aplicaciones responden al interrogante comn acerca de si las competencias para cumplir los cometidos estatales deben agruparse slo en los rganos de la persona jurdica pblica Estado (Administracin Central o directa), o si, en cambio, ellas deben ser adjudicadas a otras entidades estatales con personalidad jurdica . La existencia de personalidad jurdica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin administrativa, mientras que en la centralizacin las facultades decisorias se encuentran reunidas en los rganos de la Administracin Central. Esta terminologa es utilizada por la doctrina argentina y comparada tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralizacin de otra forma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no lleva consigo la creacin de una entidad con personalidad jurdica propia. En Francia, pas de una gran tradicin por el centralismo administrativo, el concepto de descentralizacin se utiliza para significar la transferencia de competencias por parte de la Administracin Central hacia entes locales, independientes y representativos.


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Resulta peculiar la clasificacin que existe en la doctrina italiana, donde la descentralizacin y la desconcentracin son dos especies de una misma institucin: "el descentramiento". Si la competencia se baila asignada a la administracin directa del Estado, la descentralizacin recibe, en tal caso, el nombre de jerrquica o burocrtica, mientras que cuando las facultades decisorias se encuentran atribuidas a la administracin indirecta del Estado, es decir, a una entidad con personalidad jurdica propia que asume los fines especficos del Estado , se habla de descentralizacin autrquica. La influencia de la concepcin italiana tambin ha gravitado entre-un sector de nuestros autores que han seguido sus aguas . En realidad, el empleo de un mismo trmino genrico para aludir a conceptos que versan sobre distintos contenidos reales dificulta en gran medida la comprensin de todo el complejo de principios de la organizacin administrativa, especialmente cuando deba interpretarse la naturaleza y rgimen de un rgano o ente cuyo acto de creacin no proporcione los datos indispensables para ubicarlo en una y otra especie de descentralizacin. La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relacin interadministrativa, a diferencia de la desconcentracin que implica siempre la configuracin de una relacin interorgnica. Aparte de ello, si se identifica, en el plano de las entidades, ente autrquico con ente descentralizado, quedan fuera del grupo de las personas pblicas estatales las empresas del Estado, que no son tpicamente entidades autrquicas, excepto que se ample el alcance de estas ltimas. La ausencia de una legislacin nacional en la materia, que sistematice los distintos tipos de entidades descentralizadas y establezca su rgimen jurdico, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias, ha provocado una gran confusin, cuando no contradiccin, en las leyes y decretos que disponen la creacin de entidades descentralizadas y rganos desconcentrados.

13. AUTONOMA, AUTARQUA Y DESCENTRALIZACIN

La distincin entre "autonoma" y "autarqua" vinclase con las dos formas de descentralizacin conocidas: la poltica y la administrativa. En su acepcin etimolgica, la autonoma constituye una forma superior de descentralizacin poltica en cuanto traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas pblicas estatales de administrarse por s mismas, lo cual no es bice para que, en sentido lato, se consideren las mismas como componentes del Estado. Es un concepto eminentemente administrativo. En nuestro rgimen constitucional las provincias son entidades autnomas, mientras que las municipalidades que carezcan de potestades normativas originarias posee una autonoma tan restringida que, prcticamente, equivale a una autarqua administrativa. Desde el punto de vista exclusivamente terminolgico, si la descentralizacin consiste en la asignacin de funciones estatales a entidades con personalidad jurdica propia, separadas de la Administracin Central (administracin estatal indirecta), toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultad de autoadministrarse.


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Sin embargo, en el plano tcnico, el concepto de entidad autrquica, que histricamente ha sido una de las primeras formas de descentralizacin administrativa, se apoya en un conjunto de notas peculiares que tipifican la entidad y configuran un rgimen jurdico diferenciado respecto de otras entidades descentralizadas (v.gr.: empresas del Estado). La autarqua, en este ltimo sentido, constituye una especie de la descentralizacin, que no es ni ser la nica, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a travs de sus entidades.


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14. DESCENTRALIZACIN Y RECENTRALIZACIN

La recentralizacin es un proceso inverso al de la descentralizacin que consiste en la absorcin o atraccin por parte de tes entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. Para precisar mejor el concepto de recentralizacin pensamos que no debe hacerse referencia a la relacin superior-inferior, que es una relacin tpicamente jerrquica o interorgnica, sino a la devolucin o transferencia de facultades a la Administracin Central. En lo atinente al acto que dispone la recentralizacin ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo mrito, si la descentralizacin fue dispuesta por ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. La recentralizacin puede ser total o parcial y a diferencia de la avocacin que se refiere siempre a un acto determinado tiene un carcter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. 16. TIPOS DE DESCENTRALIZACIN: FUNCIONAL Y TERRITORIAL La descentralizacin, en sus inicios y durante el transcurso del siglo xrx, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin Central a las entidades locales (con base en l territorio). Era la descentralizacin territorial. Su caracterstica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccin de las autoridades por parte de los administrados , no obstante que en algunos perodos de la historia los cargos fueron cubiertos por el gobierno central. Como opuesta a la descentralizacin territorial y sin la carga poltica que ella trasuntaba, aparece en Francia y en Espaa, a fines del siglo pasado, la denominada descentralizacin por servicios (dcentralisation par tablissements publics) o descentralizacin funcional o institucional. La descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos que se separante la Administracin Central mediante la tcnica juridica- de-ainhucin^de personalidad aentidadeainstitucionales^de carcter fundacional, sino que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas estatales a la cual se le asignan cometidos..que_no_estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa . Esta nueva forma de descentralizacin trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vnculos entre la entidad y la Administracin Central, que aunque revisten una relacin jerrquica tpica entre rganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, llamado control administrativo o de tutela . 17. LOS PRINCIPIOS DE CONCENTRACIN Y DESCONCENTRACIN En un plano distinto a la centralizacin y descentralizacin, aparecen tambin como tcnicas de agrupacin o distribucin permanente de competencias la concentracin y la desconcentracin.


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Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad jurdica y una relacin intersubjetiva, la desconcentracin entraa una tpica relacin interorgnica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pblica estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administracin Central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas. Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los rganos superiores de la Administracin Central, o bien, cuando esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos de las entidades que integran la llamada Administracin indirecta. A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada (en el sentido que asignamos a este vocablo) el fenmeno recibe el nombre tcnico de "desconcentracin" ". La posicin de la doctrina francesa 10, caracterizada aqu por una ausencia de rigor metodolgico, ha conducido a algunos autores a asimilar la concentracin a la centralizacin considerando que como expresa Rivero la desconcentracin implica una modalidad de la descentralizacin, cuya utilidad reposa en la conveniencia de descongestionar el poder central. Quizs el origen del desacuerdo provenga de las peculiaridades del sistema francs, caracterizado por una Administracin unitaria y centralista, donde el fenmeno de la desconcentracin se relaciona predominantemente con la Administracin Central francesa, cuyas distintas atribuciones le cuesta transferir ni aun teniendo una gran acumulacin o carga en las tareas administrativas . 18. DELEGACIN, DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN. LA LLAMADA IMPUTACIN FUNCIONAL Una primera distincin entre estas figuras se apoya en que la delegacin constituye en lo esencial una tcnica transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los inferiores. Ella hace, por lo tanto, a la dinmica de la organizacin y no implica la creacin de un nuevo organismo. En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la tcnica de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma permanente, teniendo el respectivo acto que las dispone un carcter constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente (dotado de personalidad jurdica propia) o de un rgano (en la desconcentracin) con facultades decisorias, que antes no exista. Otra diferencia puede advertirse en lo siguiente: una vez producida la delegacin, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentracin se genera una asignacin de competencia propia en un rgano inferior, que excepcionalmente podr corresponder al superior mediante el instituto de la avocacin, la cual no procede en la descentralizacin. De todo ello se sigue que en materia de responsabilidad existen tambin reglas diferentes. En la delegacin, el superior es responsable respecto a la manera en que sea realizada por el inferior. Por el contrario, en la descentralizacin y desconcentracin hay una verdadera limitacin a la responsabilidad del superior que queda restringida al campo


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de supervisin en que pueda ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y rgano desconcentrado. En la doctrina tambin se hace referencia a la imputacin funcional como una institucin distinta a la delegacin. Se afirma que ella consiste en la distribucin de funciones que hace el Poder Ejecutivo a rganos administrativos, que se encuentren vinculados a l a travs del "control administrativo", segn los casos 105. La llamada imputacin funcional va siempre ligada a la creacin de un ente u rgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralizacin como de la desconcentracin. En materia de desconcentracin, la facultad de distribuir cometidos o imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo (por extensin tambin de cada persona pblica estatal dentro de sus competencias) integrante de la zona de reserva de la Administracin 106. Respecto de la descentralizacin, dicha facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo, de acuerdo a lo que determinen los textos constitucionales y la interpretacin que de ellos se realice. 19. CONVENIENCIA O INCONVENIENCIA DE LA CENTRALIZACIN Los regmenes de descentralizacin y desconcentracin son susceptibles de ser analizados desde una perspectiva no jurdica, propia de la denominada ciencia de la Administracin, que pone el acento en la eficacia del obrar administrativo y en los procesos tcnicos que lo llevan a cabo. Como ventajas de la centralizacin administrativa se sealan: a) La unidad de accin en la gestin estatal, al eliminarse las contradicciones que pueden presentarse en un rgimen de descentralizacin, donde otras entidades pueden actuar con similares prerrogativas que la Administracin Central sin la necesaria regularidad y uniformidad de procedimientos ni la adecuada coordinacin; b) Mejoramiento de las condiciones de prestacin de aquellos servicios pblicos que satisfacen una necesidad ms general, dividiendo la retribucin entre todos los administrados del pas. En el mismo sentido, al adecuarse el factor de escala de la actividad prestacional, se pueden producir mayores economas presupuestarias; c) Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a travs del control jerrquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que derivan del mismo: avocacin, impartir instrucciones, rdenes, etctera. La centralizacin presenta tambin serias inconveniencias, tales como: a) Lleva a un "centralismo burocrtico" impropio de un buen rgimen poltico administrativo, que se traduce en la extensinde un verdadero formalismo procesal que retarda la accin expeditiva que puede alcanzarse dentro de la prctica administrativa b) Se dificulta el llamado "acceso externo" que consiste en la posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerrquicamente centralizada para obtener o brindar informacin, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas. 20. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DESCONCENTRACIN


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La desconcentracin tiene en la doctrina administrativa partidarios y detractores que han adoptado diferentes posturas en torno a su conveniencia. En general, se reconoce que la desconcentracin favorece a la organizacin administrativa en cuanto permite: a) Descongestionar el poder, originando una mayor celeridad en la resolucin de los asuntos administrativos. b) Acercar la Administracin a los administrados adecuando la actuacin de los rganos a las necesidades que debe satisfacer la accin administrativa no; c) Afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atriburseles la resolucin o direccin de asuntos importantes , haciendo posible que quien deba decidir posea un conocimiento ms profundo, especfico y directo de los problemas que se trata de resolver y las necesidades que debe satisfacer la Administracin m . Sin embargo, no dejan de advertirse algunos inconvenientes que puede presentar su prctica generalizada: v a) Si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser resueltas en forma conjunta se operara una mejor racionalizacin de recursos humanos y presupuestarios; b) Prdida de la unidad de criterio en la resolucin de cuestiones administrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir por las condiciones particulares de cada asunto. En conclusin, puede reconocerse que el sistema de la desconcentracin administrativa resulta ventajoso, cuando se lo utiliza en forma racional y su necesidad se encuentra justificada, no discutindose su conveniencia en aquellos casos en que por ella se asignan funciones de importancia secundaria, en forma predominantemente reglada. *Naturaleza de la relacin de empleo pblico Mucho se discute la naturaleza del vnculo del agente con la administracin: debe desecharse, en el estado actual de la legislacin y la jurisprudencia, que la relacin de empleo pblico pueda constituir un contrato regido por el derecho privado. Ubicada la relacin dentro del derecho pblico, algunos autores sostienen que se trata de un contrato administrativo, otros que el acto de nombramiento es un acto administrativo unilateral, que necesita como condicin o como coadyuvante el previo consentimiento del interesado; por fin, tambin se sostiene que se trata de un acto bilateral aunque no contractual. En realidad, los argumentos con los cuales se pretende demostrar que la relacin de empleo pblico no constituye un contrato administrativo, parten por lo general de un cierto preconcepto acerca de qu es un contrato administrativo. Si se estima, p. ej., que slo hay contrato cuando ambas partes son jurdicamente iguales, entonces es claro que esta relacin no sera contractual, pues el servidor pblico est en una relacin de subordinacin frente a la administracin; si, en cambio, se admite que en el contrato administrativo, existe cierta subordinacin, entonces aquella razn no es vlida para negar a esta figura la calificacin de contrato administrativo. Dicha conclusin no vara aunque se seale que algunos estatutos disponen que a partir de la notificacin del acto de nombramiento, la persona designada queda ya investida del status de agente pblico, aunque no se efecte el acto formal de la toma de posesin del cargo ,pues ningn principio jurdico exige que para la perfeccin de un contrato administrativo se d comienzo de ejecucin al mismo, p. ej., tomando posesin del cargo. La toma de posesin tiene efectos salariales y presupuestarios, pero no da nacimiento al vnculo. En efecto, es tpico de los contratos administrativos el ser consensuales, es decir, el perfeccionarse por el acuerdo de las


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voluntades de las partes, sin necesidad de acto formal alguno posterior, salvo que la ley disponga lo contrario. En cualquier contrato administrativo hallamos as: a) una propuesta u oferta de los interesados en celebrar el contrato con la administracin; b) la adjudicacin administrativa, que es la aceptacin de aquella propuesta y c) la notificacin de dicha adjudicacin: esta ltima perfecciona el contrato. En la relacin de empleo pblico la situacin es idntica: a) hay un concurso, en el cual se presentan las personas interesadas en ingresar a la administracin; b) un acto de nombramiento, aceptando la solicitud efectuada y c) la notificacin de dicha designacin, lo que de igual modo perfecciona el vnculo. Como se advierte de esto, el observar que ya con la designacin queda perfeccionado el vnculo no significa en modo alguno que no estamos ante un contrato administrativo. Por lo dems, si un contrato existe cuando dos o ms personas hacen una declaracin de voluntad comn, destinada a reglar sus derechos,11 no vemos cmo puede negarse al acuerdo de voluntades entre la administracin y su agente, respecto de sus derechos y deberes recprocos, la naturaleza de contrato. Desde luego, no se tratar ya de la clsica figura contractual del derecho privado, sino de un contrato administrativo, en el que por consecuencia encontramos aspectos tales como la mutabilidad del contrato (la administracin tiene atribuciones para variar, dentro de ciertos lmites, la forma de las prestaciones o el rgimen de la funcin), el que pueda constituir en ocasiones un contrato de adhesin (en que el particular no puede discutir las clusulas del rgimen contractual y slo puede aceptarlo o rechazarlo; caracterstica sta que tambin se presenta en ciertos contratos privados: seguros, etc.) y otras particularidades similares. En lo que respecta a la formulacin del problema en la jurisprudencia, puede afirmarse que sta es coherente en negarle a la relacin de empleo pblico naturaleza de contrato privado y ubicarlo en el derecho pblico; en cambio, en lo que se refiere a la determinacin de qu tipo de relacin de derecho pblico se trata, ella es oscilante e incierta. En el caso Bergs la Corte Suprema dijo que: Sus relaciones de derecho entre aquella entidad y un empleado pblico, no nacen de un simple contrato civil de locacin de servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud del cual, sin ningn acuerdo previo, el Estado inviste al empleado nombrado de la funcin pblica, es decir, se inclina por una teora que califica a la relacin no slo como unilateral sino tambin casi como de imperio: sin ningn acuerdo previo. Posteriormente, en el caso Corso, el mismo tribunal se inclin en cambio por la teora del contrato administrativo: Las relaciones de superior con subordinado en el servicio pblico no estn regidas por los preceptos del derecho civil [...] pero si alguna semejanza jurdica pudiera encontrarse entre stas y el derecho pblico administrativo, ella sera la del contrato de adhesin. Ms adelante se vuelve a cambiar el criterio, retomando la teora unilateral con acuerdo del interesado: con arreglo a reiterada jurisprudencia de esta Corte, las relaciones de derecho entre el Estado y el empleado pblico no nacen de un contrato civil de locacin de servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud del cual se inviste al empleado nombrado, que acepte su designacin, de la funcin pblica.No puede sostenerse que ha aceptado esta ltima doctrina, en primer lugar por los vaivenes sufridos hasta el presente, pero fundamentalmente porque en todos estos fallos no se discuta en verdad si nos encontrbamos ante una relacin unilateral o ante un contrato administrativo; las consideraciones efectuadas por el tribunal al respecto son meramente incidentales y por lo tanto carecen de valor decisivo como precedentes. La cuestin no est resuelta en la jurisprudencia. Es que ella solamente


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decide el rgimen jurdico aplicable: la calificacin de ese rgimen no es tarea de los jueces sino de la doctrina. La estabilidad del empleado pblico En general El art. 14 bis de la Constitucin garantiza la estabilidad de los empleados pblicos, habindose entendido que dicha norma es operativa, es decir, rige aun en ausencia de ley reglamentaria. As lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha declarado que las condiciones requeridas para poder interpretar que una norma constitucional es operativa aparecen cumplidas respecto del art. 14 nuevo de la Constitucin Nacional en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarn la estabilidad del empleado pblico. Porque en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as, susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas .Con igual alcance se ha interpretado que es aplicable en las jurisdicciones locales. Esta norma operativa puede ser aplicada en ausencia de ley reglamentaria, pero no es una garanta absoluta. La CSJN ha declarado que es un derecho cuya tutela no requiere la preservacin en especie de las situaciones existentes, sino que se satisface con el reconocimiento de derecho a indemnizacin por los eventuales perjuicios derivados de una cesanta discrecional. Por ello, la ley puede disponer que en caso de cesanta injustificada el empleado slo tiene derecho a indemnizacin. En tal caso slo podr hablarse de una estabilidad impropia, lo que en definitiva significa desconocer la garanta establecida en la Constitucin. En el antiguo decreto-ley 6.666/57, derogado por el decreto ley 22.140/80, el agente que consideraba que haba sido separado ilegtimamente de su cargo poda recurrir en forma directa contra el acto de cesanta o exoneracin para ante la CNFed. CA (art. 24). Si el tribunal dispona la reincorporacin del agente taxativamente previsto en el art. 27 del Estatuto ella se haca efectiva en distinta dependencia pero en funciones de categora, clase y grupo iguales a las que tena el agente antes de la separacin. Con todo, el interesado poda optar por recibir una indemnizacin (art. 29), en lugar de reincorporarse a la administracin. El decreto-ley 22.140/80 previ en cambio un pase discrecional a disponibilidad y el pago de los salarios por un ao. La ley 23.697 facult a disponer la baja por razones de servicio, sentando bases indemnizatorias; es tambin lo que contempla el art. 11 de la ley 25.164. Continuos decretos y leyes prevn retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, reducciones de personal, etc. Las normas son cambiantes, pero no para mejor. En lugar de intentar siempre seleccionarse a los que puedan ser mejores para la funcin pblica estable y permanente se termina propiciando, a la inversa, el alejamiento de quienes tienen mejores oportunidades de empleo fuera del mbito pblico. La razn de ser de esta contradiccin entre el principio constitucional de estabilidad y la vigencia prctica (legislativa,administrativa y jurisdiccional) del principio opuesto de la inestabilidad, ha de encontrarse en la aparente imposibilidad, al menos hasta el presente, de contar con un cuerpo permanente, reducido y eficiente de agentes pblicos. En efecto, hay una constante tendencia contrapuesta a incrementar con notorio exceso, en ocasionales


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pocas de aparente bonanza, las plantas permanentes de funcionarios de las distintas administraciones y, en los casos extremos de insolvencia fiscal, que cada tanto se repiten, reducirlos drstica pero no razonablemente. El personal contratado El personal contratado no tiene estabilidad pero tiene derecho a percibir los salarios cados si es separado del cargo antes del plazo, sin que medie culpa suya: la designacin de una persona por un plazo determinado obliga a la Administracin a respetarlo, salvo razones justificadas de su revocacin y, en su caso, con el debido resarcimiento pecuniario de los daos ocasionados. Mientras rija la designacin, el funcionario, si bien no se encuentra amparado por el derecho a la estabilidad, ha adquirido el derecho a exigir de la Administracin el cumplimiento de los trminos establecidos en el acto de su designacin. El principio que acabamos de enunciar, con todo, se torna inaplicable cuando el contrato prev, como es habitual, una clusula rescisoria discrecional sin necesidad de expresar causa y sin indemnizacin. Por supuesto no existe renovacin automtica del contrato a su vencimiento, salvo previsin expresa, y la va judicial no es la de la apelacin de los arts. 40 a 42 del decreto-ley 22.140/80,10 sino la va ordinaria o sumaria segn corresponda. La responsabilidad Clsicamente la responsabilidad de los agentes pblicos se clasifica en: civil, penal, administrativa o disciplinaria y poltica. Ninguna de ellas tiene un funcionamiento eficaz. La responsabilidad civil, segn veremos, no es impulsada por los damnificados por sus actos demandndolos junto al Estado por la reparacin del perjuicio; ni tampoco el Estado ejerce la accin de in rem verso contra los agentes que le hicieron incurrir en responsabilidad. La consecuencia prctica es que el funcionario es civilmente irresponsable de los daos que comete; como ha dicho JUAN FRANCISCO LINARES, por las razones que fuere ello no forma parte de nuestra cultura ni de nuestra tradicin. La responsabilidad penal, de la cual el Cdigo Penal presenta mltiples figuras delictuales, no es objeto de aplicacin ni siquiera en materia de las ddivas o regalos cuantiosos que algunos funcionarios pblicos reciben pblicamente en razn de sus funciones: se publicitan en las revistas y diarios, pero la accin penal no se inicia o no progresa; mucho menos en la multiplicidad de otros delitos que el Cdigo contempla. Tampoco es eficaz el sistema penal viviente para reprimir el enriquecimiento ilcito de los funcionarios pblicos, por ms que se lo haya incluido en la Constitucin de 1994 y tenga en el Cdigo Penal la inversin de la carga de la prueba. La responsabilidad administrativa a veces se gua por el mismo criterio que se dice induce la justicia para la responsabilidad tica de los abogados pblicos: todo se perdona, menos romper el cdigo de silencio, la omert. Por eso adquiere mayor relevancia agregar a esos cuatro grupos disfuncionales de responsabilidad, o funcionales de irresponsabilidad, la responsabilidad penal internacional por actos o hechos de corrupcin, que regula la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, ley 24.759 y la convencin internacional contra el soborno transnacional y su lavado de dinero (ley 25.319). Otros fiscales y otros jueces, en otros pases, tal vez logren hacernos la justicia que aqu no podemos. Los agentes pblicos. Agentes pblicos. Definicin.


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El agente o empleado pblico es toda persona que con su tarea contribuye o permite que se lleven a cabo los fines o funciones del Estado; estos agentes para poder acceder a la funcin pblica deben cumplir con los requisitos exigidos por la normativa (vgr. Nacionalidad, edad, etc.). Debemos aclarar que en el concepto del trmino agentes pblicos, no realizamos la distincin entre empleados en general y funcionarios de la Administracin pblica, por cuanto el de agentes pblicos es un concepto ms amplio que incluye a ambos y evita complicaciones que exceden el marco del presente trabajo. Principios constitucionales. Los principios constitucionales que rigen el empleo pblico, se encuentran insertos fundamentalmente en el art. 14 Bis de la C.N., sin duda alguna el ms importante es el derecho a la estabilidad en el cargo de que gozan empleados del Estado. La estabilidad de que gozan los agentes pblicos ha sido definida por la doctrina como propio o absoluta, es decir que no procede la desvinculacin con pago de una indemnizacin, es decir, esta estabilidad slo se pierde como sancin por alguna de las causales establecidas en forma expresa y explicita por la ley objetiva y previa sustanciacin de un sumario administrativo en donde deben respetarse la totalidad de las garantas de defensa, esta es una de las principales diferencias con los empleados privados. Este derecho a la estabilidad tiene por objeto evitar la arbitrariedad del Estado, pero sta no se extiende de manera indefinida, ya que cesa por ejemplo al producirse la jubilacin del agente o como dijimos anteriormente como sancin por la comisin de alguna falta grave. Este derecho a la estabilidad propia resulta plenamente operativo en nuestro ordenamiento y as ha sido receptado por la jurisprudencia de los Tribunales, en este sentido podemos sealar que recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en los casos Ruiz y Madorrn ha ratificado este derecho y declarado la inconstitucionalidad de convenios colectivos de trabajo de los agentes de distintos organismos del Estado, que autorizaban el despido de los trabajadores por las causales previstas en la Ley de Contrato de Trabajo por entender que ello violentaba la estabilidad propia del empleado pblico que pregona el art. 14 bis de la CN. Otros de los principios constitucionales que tambin rigen la relacin de empleo pblico, son el acceso a los cargos pblicos por concurso, el de igual remuneracin por igual tarea, etc. Naturaleza de la relacin de empleo pblico. A lo largo de la historia podemos decir que la doctrina no ha sido uniforme al respecto, as en un primer momento la discusin se planteo en si la relacin existente era de derecho pblico o de derecho privado y superado este conflicto las dos teoras principales discurren en si se trata de una relacin estatutaria o contractual. Como breve sntesis de lo ocurrido, podemos decir que primeramente se consideraba que el empleo pblico se encontraba regido por el derecho privado, de este modo surgieron las teoras del mandato, la que fue criticada porque la misma slo poda ser aplicada a un nmero muy reducido de personas las que podan representar u obligar a la Administracin y por cuanto el mandato puede ser revocado en cualquier momento por el mandante y ello no ocurra con los cargos de los funcionarios que haban sido elegidos por voluntad popular por el plazo determinado. Tambin encontramos la teora de la locacin de servicios, sta posicin fue criticada por cuanto si bien poda darse esta situacin al contratar a una persona particular para que


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prestara un servicio por un tema especfico y por un tiempo determinado v.gr. asesoramiento ello no ocurra con la inmensa mayora de los agentes, adems los principios de este contrato tampoco se compadecen con los de la funcin administrativa, en tanto quien presta un servicio no tiene acceso a muchos de los derechos de los agentes pblicos, como podra ser la licencia anual. Luego podemos citar la locacin de obra pero la naturaleza de este contrato exige que una persona sea contratada para la realizacin de una obra determinada y concluida la misma cesa su vinculacin con el contratante, por lo que tampoco representa la situacin de los agentes pblicos. Finalmente dentro de las teoras ius privatistas, existieron quienes consideraron a esta relacin como un contrato de adhesin, por cuanto el agente no contaba con posibilidad de modificar ninguna de las clusulas del contrato y que en todo caso slo podan modificarlas la Administracin. Superadas las concepciones que situaban la relacin en el derecho privado, pasaremos ahora a conocer cuales han sido las posiciones ius publicitas de mayor importancia, en primer lugar y como consecuencia de las ideas de Estado Polica, aparece la teora segn la que ste el Estado - poda exigirle a sus sbditos todo lo necesario para el cumplimiento de sus fines. De este modo se consider que la relacin existente entre la Administracin y sus agentes importaba un acto unilateral del Estado y que el consentimiento del agente slo era un reconocimiento de su deber preexistente de servir. Luego encontramos la teora de la relacin estatutaria, para la que la aceptacin del cargo por parte del agente no agregaba nada a la relacin ya que la designacin es un acto unilateral del Estado, es decir que lo importante para esta teora era la designacin, esta teora ha tenido su nacimiento y aceptacin fundamentalmente en Italia. Por ltimo con el avenimiento del Estado de Derecho apareci la teora que consideraba la relacin como contractual que es la actualmente predomina entre los tratadistas y es la que aceptamos aqu tambin. Para esta teora lo importante no slo es el acto de designacin del agente, sino tambin el de aceptacin por el cual este se compromete a cumplir la funcin legal y fielmente. Con lo que aqu existe una clara relacin bilateral que es lo que da inicio al contrato de empleo pblico. Ahora, esta relacin contractual es innegablemente de derecho pblico, y el contrato celebrado es un contrato administrativo, pues rene todas sus caractersticas propias, en tanto uno de los sujetos es el Estado, su fin es pblico y tiene por objeto la satisfaccin del intereses pblicos y el cumplimiento de las funciones de la Administracin pblica y adems existen clusulas exorbitantes al derecho privado a favor del Estado. Formacin de la relacin de empleo pblico. Formas: concurso, seleccin, sorteo, eleccin. El ingreso regular que dijimos que es aquel que rene todas las exigencias de la ley, puede verificarse de diversas formas entre las que podemos citar el concurso, que es el procedimiento de seleccin generalmente abierto a todos aquellas personas que renan las exigencias de la convocatoria, en donde el elegido ser aquel que demuestre las mejores aptitudes para el cargo, si bien es la forma de ingreso a la Administracin pblica que establece la Constitucin Nacional, lamentablemente no es la ms difundida o utilizada. En segundo trmino podemos citar la seleccin, que tiene caractersticas similares al concurso, slo que se realiza en forma interna entre los agentes de una determinada dependencia del Estado, a fin de acceder a un cargo superior que se encuentra vacante.


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El sorteo tambin es mencionado por los tratadistas como una de las formas de ingreso a la funcin pblica, pero segn Marienhoff este no es un mtodo sino un medio de seleccin de una persona. Finalmente encontramos la eleccin, que puede ser popular directa, y es el mtodo por el cual es el pueblo quien mediante su voto designa a la persona que deber ocupar cierto cargo pblico por el tiempo que establezca la ley, vgr. El Presidente de la Nacin y popular indirecto cuando la designacin se hace a travs de una asamblea que es elegida por el pueblo. Tambin existen otros sistemas como el de herencia, compraventa, arriendo, etc pero mayormente no resultan aplicables en nuestro ordenamiento o han cado en desuso. Deberes de los agentes pblicos. Al igual que cualquier cocontratante de la Administracin los agentes pblicos en el ejercicio de su tarea o funciones tienen deberes que observar, los que estn ntimamente relacionados con el objeto o contenido del contrato de empleo pblico. Estos deberes se encuentran establecidos estatutariamente y su inobservancia acarrea sanciones de diversa gravedad que les son aplicadas a los agentes luego de cumplir el procedimiento fijado por la norma para ello. El principal deber es el de cumplir la funcin, esto es dedicarse al cargo que se le ha encomendado, verificando en su cumplimiento la totalidad de las pautas y exigencias del cargo. Una derivacin de este deber es que, en caso de renuncia del agente, ste debe continuar prestando tareas hasta tanto le sea aceptada su dimisin, ya que si no lo hace incurre en responsabilidad administrativa, patrimonial y penal. En el mismo sentido debe hacer su tarea en el lugar en el que ha sido designado y no en otro, salvo que su empleador en forma expresa le notifique que debe concurrir a un nuevo lugar de trabajo. Otro importante deber que tiene el agente pblico es del respeto a la jerarqua, ya que como hemos dicho anteriormente no todos los agentes se encuentran ubicados en un mismo nivel dentro de la pirmide, sino que se encuentran subordinados a la jerarqua, y en relacin a esta podemos sealar que se debe respetar esa jerarqua tanto en cuanto a su obligacin de aceptar las indicaciones que se le formulen por sus superiores, lo que podramos denominar obediencia y que es considerado por la doctrina como un deber esencial del agente pblico, en este sentido la jerarqua tambin debe respetarse al dirigirse a sus superiores, ya que su inobservancia lo hace pasible de sanciones administrativas. Corresponde detenernos algunos instantes en el deber de obediencia, ya que cuenta con algunas particularidades, por que si bien la obediencia de las rdenes de sus superiores por parte de los agentes es la regla, existen excepciones que no generan responsabilidad administrativa pasible de sancin para el trabajador. As, cuando el agente considere que una orden que se le ha impartido podra resultar ilegtima tiene la obligacin de comunicarle ello a su superior, y en caso de que este insista con su ejecucin debe cumplirla, esta corriente ha sido denominada teora de la reiteracin. Luego tenemos la teora de la legalidad formal, por la que el trabajador debe cumplir las rdenes que emita su superior, salvo aquellas que no renan los requisitos formales de validez, en caso de que se le insista en su cumplimiento, debe obedecerla y la responsabilidad recaer sobre quien la ha impartido y no sobre el empleado. Por ltimo, tenemos la teora de la invalidez manifiesta, que seran las rdenes impartidas por quien no tenga competencia o las manifiestamente ilegales, en estos supuestos el


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agente no tiene que cumplirlas y por supuesto ello no genera ningn tipo de reproche administrativo a su persona. Podramos sealar tambin como deberes de los agentes el de urbanidad, fidelidad y observancia de secreto, dignidad de conducta tanto dentro como fuera de su lugar de trabajo, respetar el rgimen de incompatibilidades que determine la normativa para cada caso, el deber de declarar sus actividades de carcter lucrativo, la obligacin de denunciar en caso de que por sus funciones tenga conocimiento de la supuesta comisin de un hecho ilcito, es decir que estos son los deberes en general de la totalidad de los empleados pero pueden existir otros especficos que surjan de los convenios colectivos de trabajo que existan en cada dependencia Administrativa. Derechos de los agentes pblicos. Del mismo modo que tienen deberes, los agentes pblicos cuentan con un gran nmero de derechos en el ejercicio de su funcin, estos derivan de diferentes fuentes normativas, as tenemos derechos que emanan directamente de la Constitucin Nacional, de las leyes como por ejemplo la Ley de Empleo Pblico y tambin de las Convenciones Colectivas de Trabajo que existen en los distintos entes u organismos de la Administracin Pblica. Estos derechos comienzan a gozarse desde el momento mismo en que el agente inicia el ejercicio de sus funciones y permanecen con l hasta su desvinculacin de la Administracin Pblica. Entre los derechos constitucionales, anteriormente ya nos hemos referido a la mayora de ellos, siendo el ms importante aquel que garantiza la estabilidad propia del agente, impidiendo que el agente pueda ser privado de su empleo en forma discrecional. Este derecho a la estabilidad podramos decir que es el derecho fundamental de los agentes pblicos, aunque entendemos que este derecho debera ser atenuado del alguna forma ya que los supuestos de cesanta y exoneracin existentes no resultan suficientes y permiten que se generen abusos de este derecho de parte de los empleados que se evidencian fundamentalmente en un incorrecto ejercicio de sus funciones. Sin embargo no podemos desconocer que esta atenuacin del derecho a la estabilidad que proponemos, no resulta de fcil aplicacin y hasta podra ser peligrosa en un pas como el nuestro, ya que tampoco sera saludable que bajo esta bandera, los gobernantes de turno comenzaran a cesantear agentes en forma arbitraria e ilegtima para poder designar a aquellos afines a los funcionarios; pero creemos que debera encontrase algn mtodo objetivo que permita merituar y controlar debidamente el correcto desempeo de la tarea del agente exigiendo estndares de calidad, eficiencia, eficacia y capacidad para continuar en la funcin, ya que no podemos ignorar que en el estado actual el mal uso que se da de este derecho, genera a nuestro entender una grave situacin de desigualdad o injusticia frente el resto de la sociedad y de los trabajadores en particular, quienes conservar sus empleos debe constantemente demostrar condiciones y capacidades para el puesto. Continuando con los derechos, podemos sealar el sueldo, que como ya sabemos es la suma dineraria que recibe como contraprestacin por sus tareas y tiene como objeto la satisfaccin de las necesidades esenciales de la existencia del trabajador y su familia, de all que el carcter alimentario que se le ha dado al sueldo, y la inembargabilidad hasta el porcentaje de ley. Dentro de este derecho debemos incluir a la retribucin justa, que garantiza la ley y que consiste en que el trabajador debe ser remunerado de acuerdo a la ubicacin que ostenta en el escalafn y de acuerdo a las funciones que efectivamente desarrolla. Otro importante derecho es el de la carrera administrativa, que es la posibilidad que tiene el agente de ascender y progresar dentro de los distintas clases, grupos y categoras del


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escalafn, en la medida en que verifique los requisitos estatutarios, lo que le va a permitir incrementar sus responsabilidades, haberes, funciones, etc. y que de alguna forma contribuye a mantener la motivacin del agente. Si bien el empleado privado tambin tiene derecho a ascender, no debe confundirse ello con la carrera administrativa, ya que el operario de una fbrica puede haber sido contratado para realizar una funcin especfica que realizar durante toda su vida laboral, en tanto que la carrera administrativa permite a los agentes pblicos ir escalando en su posicin siempre que verifique el cumplimiento de las condiciones requeridas para ello. Por supuesto, los agentes pblicos tambin tienen derecho al descanso, esto es la serie de licencias o vacaciones que se encuentran previstas en el ordenamiento, del mismo modo el agente pblico, tambin tiene derecho a agruparse en una asociacin gremial que ser la encargada de velar por los derechos del trabajador ante las autoridades de la Administracin, pudiendo ejercer incluso el derecho de huelga que en nuestro pas ha sido reconocido constitucionalmente. Finalmente tambin tiene derecho a la jubilacin, que es la prestacin peridica y vitalicia que brinda el Estado a quienes han prestado servicios en la Administracin pblica. Definicin de responsabilidad de los agentes Pblicos. Dentro del ejercicio de la funcin pblica es necesario que para el correcto desempeo de la Administracin los agentes deban responder por los hechos u omisiones de su accionar que se encuentran reidos con los estatutos o normas en general. Ello permite que exista orden y evita que los agentes puedan con sus inconductas afectar los intereses pblicos e inobservar los deberes que les corresponden. Clases. Dependiendo del tipo de conducta contraria al derecho que haya desplegado el agente, el ordenamiento reconoce distintos tipos de responsabilidades y sanciones. Tenemos la responsabilidad penal, que se genera cuando el acto del agente es un hecho ilcito tpico, sancionado por la ley penal. La responsabilidad civil, es aquella que se deriva de la inobservancia de las normas civiles por la comisin de delitos o cuasidelitos. Aqu corresponde sealar que si bien el agente en su obrar puede generar responsabilidad civil de la Administracin ello no obsta que tambin pueda surgir su propia responsabilidad civil al producir un dao a la Administracin o a un tercero, debiendo en ambos casos responder civilmente por su conducta. La responsabilidad poltica, solamente resulta aplicable a aquellos funcionarios polticos, en lo supuestos en que su conducta pudiera, luego de la sustanciacin de los procedimientos correspondientes v.gr. juicio poltico de los magistrados, afectar la permanencia en el cargo. La responsabilidad administrativa, que es la que nos interesa en esta obra, es la que tiene por objeto sancionar las conductas del agente que lesionan el buen funcionamiento de la Administracin y que se originan en la inobservancia de los deberes de los agentes pblicos en el ejercicio de su funcin. Sanciones Las sanciones son los castigos que prev la normativa para los supuestos en que los agentes pblicos no cumplan o verifiquen en su conducta dentro de la Administracin los deberes que les impone el ordenamiento jurdico como empleados o funcionarios pblicos.


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Estas sanciones se encuentran previstas en los estatutos y el sistema general en el orden nacional surge del Rgimen de Investigaciones Administrativas, Decreto N 467/99, donde se encuentran establecidas las potestades sancionadoras del Estado y los procedimientos correspondientes para la aplicacin de las sanciones para los distintos tipos de faltas all previstos. Las sanciones que puede aplicar la Administracin difieren de la gravedad de la falta que se hubiere cometido, as encontramos, a) El apercibimiento, que es un llamado de atencin al agente por una falta leve; b) la suspensin, que importa la no presentacin al lugar de trabajo y la prdida de la remuneracin durante el plazo de la sancin, que puede llegar a extenderse hasta 90 das; c) la multa que es una sancin de carcter pecuniario y que no importa la imposibilidad de concurrir a prestar servicios; d) la cesanta, es una de las dos sanciones que importan la prdida de la estabilidad del empleo pblico y determinan la extincin del contrato, slo puede ser aplicada despus de la sustanciacin de un sumario administrativo en el que se garantice el debido ejercicio del derecho de defensa. Su aplicacin inhabilita al agente por un nmero determinado de aos para ingresar a la funcin pblica; e) la exoneracin, es la sancin ms grave que prev el ordenamiento y se aplica cuando la sancin no slo constituye una falta grave sino tambin cuando existe un ilcito penal, por cuanto para su aplicacin previamente deber existir una sentencia penal condenatoria, normalmente importa la inhabilitacin p

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