Administracin y Desarrollo de Personal Pblico

Adriana Hernndez PuenteCoordinadoraimi

Instituto Nacional de Administracin Publica

Administracin y Desarrollo de Personal Pblico

Administracin y Desarrollo de Personal Pblico

Adriana Hernndez PuenteCoordinadora

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.LASIF ADOUIS.

21101)FECHA/x "

PROCED.

PftECIQ $.Participaron en la elaboracin de esta obra: Jorge Domnguez Pastrana Ramiro Alvarez Retana Adriana Hernndez Puente Norma Ruiz Velzquez Juan Carlos Cruz Moreno

Portada: Reproduccin autorizadapor la Fundacin Oiga y Rufino Tamayo, A.C."Hombre en la ventana", 1980.

ISBN: 968-6403-27-2

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Colonia Palo Alto. 05110 Cuajimalpa, Mxico, D. F.

Impreso y hecho en MxicoINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias AdministrativasCONSEJO DIRECTIVO COORDINADORES

Adolfo Lugo Verduzco Presidente

Natividad Gonzlez Pars Vicepresidente

Luis Aguilar Villanueva Carlos Almada Lpez Sergio Garca Ramrez Arturo Nez Jimnez Mariano Palacios Alcocer Gustavo Petricioli Iturbide Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Mara Elena Vzquez Nava Consejeros

Antonio Snchez GochicoaTesoreroRelaciones Internacionales Lucila Leal de Araujo

Centro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal Roberto Avalos Aguilar

Consultora y Alta Direccin J. Alejandro Jaidar Cerecedo

Investigacin y Documentacin Adriana Hernndez Puente

Desarrollo y Formacin Permanente Vctor H. Alarcn Limn

Administracin, Finanzas y Difusin Vicente Hernndez Verduzco

Nstor Fernndez VerttiSecretario EjecutivoINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORESAntonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamao Daniel Escalante Ral Ortz Mena Rafael Urrutia Milln Jos Attolini Alfredo Navarrete Francisco ApodacaMario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega Manuel Palavacini Jess Rdrguez y Rodrguez Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco Alvaro Rodrguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gabino Fraga Magaa Gustavo Martnez Cabaas Andrs Caso Lombardo Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas LozanoIndice

Presentacin11Prlogo.13

Captulo IEl hombre y el trabajo en los procesos de cambio ....17 1.1El trabajo como fuente de riqueza23 1.2Antecedentes histricos de las relaciones de trabajo24 1.3Desarrollo de la administracin de personal en el siglo XX. .31 1.4El proceso de cambio social34 1.5Cambios recientes en el contexto mundial.36 1.6Cambios recientes en el contexto nacional.411.7 La modernizacin en Mxico44'1.8 El cambio en la Administracin Pblica Mexicana.47Captulo 11La administracin y el factor humano53 2.1Factor humano. 59 2.2Equipos de trabajo60

2.2.1Comunicacin laboral.65 2.2.2Motivacin.71 2.2.3Direccin y liderazgo.74 2.2.4Manejo de conflictos. .80

2.3Cambio planeado y desarrollo organizacional.86 2.4Calidad de vida en el trabajo..90Captulo 111Sistema de administracin y desarrollo de personal97 3.1El enfoque sistmico integral de las instituciones pblicas.103 3.2El sistema de administracin de personal. .1093.2.1 Naturaleza10988 3.2.2Antecedentes.110 3.2.3Conceptualizacin111 3.2.4Objetivos, mbitos y operacin.116 3.2.5Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracinde personal.1173.3 Los enfoques burocrtico o participativo del proceso administrativo.119.. 3.4 Antecedentes recientes de la administracin de personal pblicoen Mxico122* 3.4.1 Servicio civil de carrera123" 3.4.2 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades dei administracin de personal1244 3.4.3 Relaciones laborales y seguridad social. .126.3.4.4 Capacitacin127f3.4.5 Elevacin de la calidad y la productividad. .127*3.5 La unidad de administracin de personal.128Captulo IVLa legislacin laboral mexicana ....133 4.1Antecedentes de la relacin laboral.139 4.2Principios.143 4.3Naturaleza145 4.4Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.147 4.5Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.152 4.6Ley Federal de las Entidades Paraestatales.153 4.7Ley Federal del Trabajo1534.7.1 Relaciones individuales de trabajo.154J4.7.2 Relaciones colectivas de trabajo. .156 4.7.3Sindicatos. 157 4.7.4Huelgas. .. 158 4.7.5Condiciones generales de trabajo yderechos yobligacionesde trabajadores y patrones.160 4.7.6Riesgos de trabajo163 4.7.7Trabajos especiales164 4.7.8Prescripcin. 170 4.7.9Autoridades laborales, representacin yprocedimiento.170

4.8Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.172 4.9Ley del Seguro Social179

4.9.1El rgimen obligatorio179 4.9.2El rgimen voluntario.182

4.10Ley del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de losTrabajadores del Estado184 4.11Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. .189Captulo VPlaneacin y organizacin de la fuerza de trabajo 1935.1 Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.1gg 5.1.1Aspectos normativos y polticas generales. . .200 5.1.2Planeacin y organizacin de personal201208209 213,5.2 Estructura ocupacional.206*5.2.1 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos ..^5.2.2 Anlisis de puestos5.2.3 Valuacin de puestos. .5.2.4 Catlogo de puestos y tabuladores. 220222 223 225 2295.2.4.1Clasificacin de puestos. . .. 2215.2.4.2Tabuladores .5.3 Sistemas de informacin en recursos humanos. 5.3.1Inventario de recursos humanos. 5.3.2Indices estadsticos bsicosCaptulo VIEmpleo 233239 241 243 245 246 249 250 256 2576.1 Las funciones de empleo.r 6.2 Reclutamiento6.3 Seleccin. . . 6.3.1 Anlisis yvaluacin de puestos.,6.4 ContratacinInduccin . ,6.6 Movimientos de personal. . - "6.7 Evaluacin del desempeo.- 6.7.1 Problemas de la evaluacin del desempeo."6.7.2 Mtodos para la fijacin de estndares 258262 265 267"6.7.3 Etapas de la evaluacin del desempeo. " 260 6.7.4 Responsables de la evaluacin del desempeo. 26J -6.7.5 Mtodos de calificacin. . . ..6.7.6 Problemas tcnicos de la calificacinLey de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles.6.8 Higiene y seguridad 269277Captulo VII283 285 287 293 294 297Administracin de sueldos y salarios. 7.1Definicin y objetivos. 7.2Marco jurdico 7.3Prestaciones, servicios y estmulos. 7.4Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno Federal. 7.5Sistemas de pago.7.5.1 Nmina10 7.5.2Descuentos y retenciones 7.5.3Implicaciones fiscales. . 298 300301 304 3047.6 Presupuesto de servicios personales. 301 7.6.1Aspectos jurdicos. 7.6.2Aspectos tcnicos

7.6.2.1Antecedentes. . . 7.6.2.2El presupuesto por programas. 304 7.6.2.3Clasificacin por objeto del gasto. 3067.6.3Administracin del presupuesto. 311Captulo VIIICapacitacin y desarrollo de personal . 315323 323326328331 332 333336 339'8.1 |mportancia de la capacitacin laboral. 321-8.2 El proceso integral de capacitacin.8.2.1 Adiestramiento..8.2.2 Capacitacin ..8.2.3 Desarrollo. . .. 8.3 Ambitos de la capacitacin. 331, 8.3.1 Objetivo 8.3.2Clases 8.3.3Proceso. . . 8.3.4 Estructura Administrativa8.3.5 Marco JurdicoCaptulo IXEl post-empleo345 9.1Concepto de post-empleo..351 9.2Incapacidad e invalidez. . .352 9.3Cesanta en edad avanzada.353 9.4Vejez....354.3549.5 Jubilacin.Captulo XSistemas de organizacin del personal pblico. 359368 373 375385391,10.1Principios organizativos del personal pblico. 3g510.2Servicio civil de carera 10.3Sistema evolucionado de botn. . 10.4Servicio civil limitado o incipiente.Conclusiones. . Glosario. . Bibliografa . . _ 40^PresentacinEl libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico forma parte de un esfuerzo dellNAP tendiente a apoyar los programas docentes del propio Instituto; en su realizacin, se reuni a un equipo multidisciplinario de profesionistas relacionados con la investigacin, la docencia y el manejo de personal.

En esta era de transformaciones mundiales --econmicas, polticas y culturales--el factor humano es el principal elemento de desarrollo, por lo que hemos considerado de gran importancia contar con un documento que aporte los conocimientos fundamentales para la administracin y direccin de personal.

En este sentido, debe sealarse que la materia muestra un fuerte rezago respecto a las exigencias de los cambios actuales, sobre todo, en el enfoque con que se aborda la administracin de los recursos humanos, como comnmente se le denomina. Esta terminologa implica en s una conceptualizacin diferente, pues hablarde factor humano significa: revalorizar lo que representa el trabajo para el ser humano como especie, as como la magnitud de su impacto en los procesos de cambio; reconocer la insustituible creatividad y participacin de quienes desarrollan una labor para el incremento de la eficacia y la productividad general; e identificar el papel que deben desempear las organizaciones en la conduccin de los procesos sociales, grupales y personales.

Acorde con lo anterior, la Administracin Pblica deber reactivar la iniciativa e inventiva de su personal, transformando sus aptitudes y actitudes, de manera que sean capaces de responder a las demandas nacionales y a las provenientes del entorno mundial. Para ello, los administradores de las unidades de personal, y en general, los directivos y mandos medios, tendrn que adquirir los conocimientos y herramientas que les permitan conducir adecuadamente al personal de cada dependencia o entidad pblica hacia un incremento y coordinacin de esfuerzos constante, que den por resultado el mejoramiento permanente de la calidad de productos y servicios que preste la'Administracin Pblica, ya sea dentro o fuera del pas.De este modo, el INAP pone a disposicin de los interesados y estudiosos de la materia el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, seguro de que el lector encontrar en l la exposicin de los contenidos esenciales del tema.

Instituto Necionel de Admnstracn Pblice, A.e.PrlogoDesde su fundacin, el Instituto Nacional de Administracin Pblica tiene entre una de sus principales actividades la docencia, dirigida particularmente a enriquecer la profesionalizacin de servidores pblicos en diversas reas administrativas, relacionadas con conocimientos cientficos y tcnicos especializados. En este sentido, el INAP ofrece mltiples especializaciones, diplomados, cursos y talleres, entre los que se encuentra la Especializacin en Administracin y Desarrollo de Personal. As, con la inquietud de ofrecer un apoyo didctico a la misma, surgi la idea de elaborar un libro de texto sobre dicha materia. Inicialmente se concibi como principal destinatario del libro al alumno de la Especializacin, sin embargo, dado el carcter general y elemental de sus contenidos, viene a ser tambin un documento de consulta obligada para estudiantes de licenciatura y para las personas que deseen lograr una completa aproximacin al tema.De este modo, la Coordinacin de Investigacin y Documentacin emprendi la realizacin de un documento que contuviera los conocimientos bsicos y de mayor actualidad en torno a la administracin de personal, pero orientado de manera particular a la direccin y manejo de personal pblico. Para ello se reuni a un grupo de administradores pblicos especializados en la direccin de personal a travs de la investigacin, la docencia y el trabajo diario, as como psiclogos y pedagogos que asesoraron tanto el enfoque integral deseado, como la exposicin clara y explcita de los contenidos.Los profesionistas que de distintas formas colaboraron directamente en la elaboracin del libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, ya sea en el diseo del contenido y su articulacin didctica, en la redaccin de los borradores iniciales, en la revisin, correccin y actualizacin de los mismos, en la realizacin del material grfico y en la supervisin del proceso editorial, son: Jorge Lpez Espejel, Jorge Domnguez Pastrana, Ramiro Alvarez Retana, Roco Ordoana Ripoll, Ana Rosa Parrilla, Adriana Hernndez Puente, Norma Ruiz Velzquezy Juan Carlos Cruz Moreno. Adicionalmente, los documentos fueron enriquecidos y comentados por funcionarios pblicos, pertenecientes a diversas dependencias federales, as como por algunosprofesores delINAP que participan en la Especializacin. Particularmente, expresamos nuestro agradecimiento al Lic. Carlos Sierra Olivares, quien en forma constante brind su atencin al documento, as como por sus comentarios en torno al servicio civil de carrera en Mxico.Tomando como base la estructura de la Especializacin, el equipo de trabajo estableci un orden temtico que condujera coherentemente al lector a travs de: la contextualizacin actual de la materia; la exposicin del enfoque humanista integral que sirve de base a todo el documento; la presentacin del sistema de administracin de personal; el desarrollo especfico de cada uno de los subsistemas que lo componen; y finalmente, el tratamiento particular del servicio civil de carrera, visto como un sistema de organizacin de personal pblico alternativo y deseable para nuestra Administracin Pblica.De este modo, el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico se estructur en diez captulos, cuyo orden no corresponde idnticamente al de los mdulos que conforman la Especializacin; stos son:El captulo uno tiene como objetivo proporcionar al lector una visin global de los sucesos histricos que envuelven la administracin del personal pblico, as como el efecto de los cambios mundiales y nacionales recientes y las exigencias que de ellos se derivan respecto a la productividad y la calidad de los servicios que ofrece el Estado.En el segundo, se pretende sentar la importancia del factor humano al interior de las organizaciones e instituciones pblicas y de los procesos psico-sociales que establecen los seres humanos entre s, puesto que stos influyen significativamente en la actitud y el desempeo del personal.Objetivo del captulo tres es ofrecer una visin integral del sistema de administracin de personal, a fin de ubicarcomo parte de ste los temas desarrollados en captulos posteriores y reconocer las instancias administrativas a travs de las cuales se realiza el manejo y control de personal.El captulo cuatro cumple con la finalidad de resumir el marco jurdico general aplicable a las relaciones laborales, especficamente a las existentes entre el Estado y sus trabajadores, aludiendo a las leyes reglamentarias relativas y a las diversas situaciones y aspectos bajo regulacin.En el quinto, se presentan los elementos que conforman la planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo, as como los principios y los diversos mtodos e instrumentos empleados para ello.En el captulo seis se aborda lo relativo al empleo propiamente desarrollado y los diversos momentos que lo integran -reclutamiento, seleccin, contratacin, induccin, evaluacin, etc.-, los procedimientos de control que ellos implican y los criterios recomendables para su mejor realizacin.El captulo sptimo trata lo referente a las remuneraciones, salarios, sueldos, honorarios, sistemas, procedimientos y partidas manejadas para la oportuna realizacin de dicha funcin organizacional.En el octavo se expone en trminos generales una visin tradicional respecto a la capacitacin y su diferenciacin con el adiestramiento y el desarrollo, as como las disposiciones fundamentales derivadas del enfoque sistmico de capacitacin manejado por las instancias encargadas de la materia en la actualidad.El captulo nueve brinda una breve descripcin del post-empleo, como escenario ltimo de toda relacin laboral, aludiendo a los aspectos relevantes que en ello intervienen y las diversas situaciones que lo generan.El captulo dcimo ofrece una apreciacin general del servicio civil de carrera tanto en trminos modelsticos, como comparativos, tomando como referencia los casos de Inglaterra, Francia y Estados Unidos y los aspectos que en Mxico se observan en torno a l.Cada captulo presenta en su inici el temario especfico, los objetivos que persigue y los trminos clave particulares, es decir, los conceptos o categoras que se consideran fundamentales para el manejo del tema, los cuales han sido explicados en el desarrollo de los captulos o bien, definidos en el glosario general del texto.Desafortunadamente, no es posible afirmar que la ciencia administrativa ha tenido un gran avance en los ltimos aos en lo referente a personal. Sin embargo, este libro tuvo desde su inicio como finalidad primordial recopilar la informacin terico-prctica sustantiva, que diera al lector una visin integral de la administracin de personal y al mismo tiempo, la informacin especfica relevante e imprescindible.Abordar exhaustivamente en un solo documento cada uno de los temas que comprende la administracin de personal habra sido imposible, por lo que en ningn momento se hizo pensando en agotar sus contenidos, ni sustituir las actividades propias del aula o los conocimientos especializados de cada profesor. Tampoco debe ser considerado un documento terico, que revise todas las definiciones o corrientes de pensamiento existentes respecto al tema, ni detalladamente especfico, que destaque los aspectos concernientes a cada uno de sus componentes.El libro de texto, como tal, pretende ser un recurso didctico que enriquezca la comunicacin entre el educando y el educador, diversifique sus puntos de vista, de anlisis y discusin, represente para el alumno un material de consulta til y expedita, y le facilite el acceso a la informacin necesaria.

Lic. Adriana Hernndez Puente

Captulo I

El hombre y el trabajo en los procesos de cambio

Temario 1.1El trabajo como fuente de riqueza. 1.2Antecedentes histricos de las relaciones de trabajo. 1.3Desarrollo de la administracin de personal en el siglo XX 1.4El proceso de cambio social. 1.5Cambios recientes en el contexto mundial. 1.6Cambios recientes en el contexto nacional. 1.7La modernizacin en Mxico. 1.8El cambio en la Administracin Pblica mexicana.

Objetivos especficos -Comprender ia funcin del trabajo en la evolucin y conformacin de las sociedades modernas. -Resaltar el contenido del trabajo como fuente de la riqueza social.Conocer en trminos generales el desarrollo de la administracin del factor humano. -Comprender la necesidad e importancia del proceso de cambio histrico. -Conocer a grandes rasgos los cambios recientes en el contexto mundial, sus efectos en el nacional y las condiciones generales de la economa, I poltica y la sociedad del Mxico actual. -Obtener una nocin general del proceso de modernizacin nacional y del rol de la Administracin Pblica dentro de l. -Comprender la importancia vital del elemento humano dentro de! proceso de cambio y administracin.

Trminos-claveRevolucin tecnolgica Globalizacin Psicologa industrial Crculos de calidadRegionalizacin ModernizacinCambioCrisis estructuralAdministracin cientfica

PresentacinEn este captulo se realizar una revisin general sobre la importancia que el trabajo representa para las sociedades modernas y para el desarrollo de las organizaciones, como producto de la dinmica sociohistrica.

Por otra parte, en el estudio del proceso referente a la administracin de personal se considerarn las condiciones econmicas, polticas y sociales a las que ste habr de dirigirse, puesto que son las situaciones histricas especficas que rodean al trabajador las que habrn de determinar las cualidades que de l se requieren.

Por lo anterior, se ofrece un amplio panorama de los cambios recientes a nivel nacional e internacional, a fin de conocer la funcin, requerimientos y posibilidades de desempeo de la Administracin Pblica frente a las circunstancias internas y externas. De este modo, se pretende tambin que la administracin de personal sea debidamente enmarcada por estos contextos y que se comprenda la relevancia del personal en los procesos de desarrollo presentes.

En estos tiempos de aceleradas transformaciones, cuando la actuacin del hombre a travs del trabajo resulta un factor estratgico de crecimiento y desarrollo, paradjicamente, es necesario recuperar una apreciacin del pasado en torno al trabajo humano, que otorgue a ste su sentido original como fuente primaria de inventiva, creatividad y por ende, productividad.

23231.1 EL TRABAJO COMO FUENTE DE RIQUEZA

El trabajo es la fuente de toda riqueza, constituye la condicin bsica y fundamental de toda la vida humana, a tal punto, que el trabajo ha creado al propio hombre.'

Contrario a como es visto hoy, principalmente por las culturas occidentales, el trabajo es mucho ms que un medio de subsistencia: es la actividad a travs de la cual el hombre se desprendi de su mundo primario, meramente instintivo, para acceder al razonamiento, a la determinacin de su voluntad y con ello, al establecimiento de fines y metas. De este modo, el hombre se independiz de la naturaleza y emprendi la transformacin de su entorno. El trabajo es el origen y el vehculo de la productividad, de la creatividad y de la libertad humanas.

A partir del momento en que el hombre rebas su reproduccin natural mecnica e instintiva y comenz su reproduccin social, su creacin de tecnologa y cultura, de instrumentos y smbolos, sustituy en cierto modo su dependencia y sujecin a las fuerzas naturales que lo dominaban, por la nica fuerza capaz de invertir esta relacin y a la que queda sujeto desde entonces por ser la fuente de su desarrollo y transformacin: el trabajo, puesto que es el medio para poner en marcha e incentivar su creatividad.

La actividad vital humana, libre y consciente, cualitativamente distinta a la actividad vital animal, necesaria e instintiva, es precisamente lo que caracteriza al hombre como tal.2 El animal tambin realiza una actividad, tambin tiene un desgaste, pero slo es fsico e involuntario, obligado por la coaccin de las fuerzas naturales.

El ser humano tiene la capacidad de trabajar libremente, ms all de la coaccin de la naturaleza; sta ya no lo limita, ni domina, gracias a su trabajo; lo nico que puede dominarlo y subyugarlo es el propio hombre.

Esto es as porque al producir, crear y elaborar un mundo nuevo, social, material e ideal, el hombre se ve a s mismo en su obra, ve el producto de su actividad. Y esto es vlido tanto para la humanidad en su conjunto, como para cada uno de sus miembros en lo particular, por ello, "el trabajo del individuo constituye una de las claves del curso de su vida, as como de su ser y de su identidad sociales.:" 1Engels, Federico. El papel del trabajo en la transformacin del mono en hombre. Ediciones Quinto Sol. Mxico, 1984: 7. 2Marx, Carlos. Manuscritos econmico filosficos de 1844. Ediciones de Cultura Popular. Mxico, 1976: 75. 3Everett C. Hughes, Men and Their Work, citado en Strauss, George y Leonard Sayles. Personal: los problemas humanos de la direccin. Herrero Hermanos. Mxico, 1974:35.

El concepto del trabajo como una fuerza de desarrollo intrnseca al ser humano, como el propio fin del hombre, ha sido entendido y cuidado por muchos pueblos y culturas. Sin embargo, debido al desarrollo tecnolgico, econmico y social posterior ala Revolucin Industrial del siglo XVIII, el trabajo se ha convertido en una serie de operaciones rutinarias y repetitivas, ha dejado de ser fuente y ejercicio de la creacin humana. En la actualidad, el trabajo no es ya una finalidad, sino una carga obligada y desagradable porque ha dejado de tener sentido para el propio trabajador, porque su origen, sus causas, sus procedimientos, sus mecanismos y sus objetivos tienen poco, o nada que ver con l, con sus intereses, con sus inquietudes y con sus potencialidades personales.

Nuevamente, el trabajo del hombre se ha reducido a una necesidad, a un medio de subsistencia como lo era en su condicin animal. En este sentido, el problema de la civilizacin moderna radica en cmo volver otra vez el trabajo un fin para el individuo que lo realiza, precisamente porque en l se realiza.

As pues, una vida humana sana y natural, no instintiva, requiere de las retribuciones psicolgicas, econmicas y sociales que se derivan del trabajo. El comportamiento de un individuo que no tiene la posibilidad de trabajar en aquello que le posibilita obtener dichas recompensas, seguramente se ver marcado por la insatisfaccin y la monotona, lo que repercutir no slo en la institucin donde labora, sino en todos los mbitos de su vida social.

1.2 ANTECEDENTES HISTORICOSLa humanidad siempre ha requerido organizar su trabajo para lograr objetivos que no habra alcanzado individualmente, ya sea sobre necesidades bsicas naturales, emocionales, de seguridad, o de carcter artstico e intelectual.Histricamente, el trabajo se ha enfocado a aspectos de sobrevivencia individual, a esfuerzos comunitarios y a la creacin de un excedente productivo. La riqueza, producto del trabajo, llega inclusive a rebasar las necesidades bsicas de una comunidad, lo que posibilita una reduccin de las cargas laborales para la sociedad.En este sentido, trabajar, producir, acumular y distribuir implica organizar gente, medios, recursos y decisiones, actividades presentes desde la formacin de las primeras sociedades.Desde este punto de vista, la administracin de personal puede considerarse tan antigua como la propia humanidad, ya que en todos los pueblos se ha encontrado inmersa en actividades econmicas, militares, religiosas, polticas, etc. Desde sumeriosDE LAS RELACIONES DE TRABAJOy egipcios, la historia ha reportado datos muy antiguos de sistemas de control, organizacin de mandos, planeacin, etc.

La organizacin de las actividades sociales se ha basado en la divisin del trabajo, en la distribucin especfica defunciones y tareas, con base en la estructura general de produccin, intercambio y comunicacin. En muchas culturas, la divisin del trabajo se ha relacionado con la edad, el sexo, la posicin socioeconmica y la posesin de los recursos, como la tierra, la maquinaria, la tecnologa y el conocimiento, que en la sociedad capitalista se ha constituido en un factor determinante.

En la poca del esclavismo, los seres humanos eran tratados como parte de las propiedades del amo, como cualquier producto comercial o de guerra. El amo era dueo de la vida y obra del esclavo, sin tener en cuenta su autonoma y dignidad individual.

La esclavitud estaba reconocida como una institucin en las sociedades antiguas, donde representaba un factor constante en la vida social y econmica. El trabajo de los esclavos se constituy en el pilar de muchas civilizaciones, que por siglos, fue una faena continua y hereditaria.

Durante el feudalismo en Europa, el sistema de relacin laboral cambi y apareci la figura social del siervo, quien prestaba sus servicios al seor feudal a cambio de su proteccin y del disfrute de parcelas de sus tierras. El siervo estaba adscrito a la tierra, era parte de ella, prcticamente perteneca a ella; cuando sta cambiaba de dueo, el siervo trabajaba para el nuevo seor feudal.

A finales de la Edad Media aparecieron en Europa los gremios, asociaciones o corporaciones laborales, como una consecuencia del desarrollo tecnolgico, del crecimiento de la economa familiar, de la formacin de villas, ciudades y burgos y del auge del comercio.

Tambin cambiaron las formas de produccin. En el sistema artesanal el trabajo era individual; generalmente, el producto era elaborado desde su inicio hasta su fin por una sola persona, quien imprima en l su "sello" y poda apreciar inmediatamente el sentido de su trabajo. En cambio, al interior de los primeros talleres se formalizaron las especialidades, lo que fragment la produccin en una serie de operaciones repetitivas, ocasionando al trabajador una actitud negativa en la percepcin del producto y de su propia participacin en los procesos-productivos. Para el trabajador, dej de ser evidente en lo inmediato el uso de su producto, la utilidad y el sentido de su trabajo, ya que se prescindi de su destreza artesanal.

La especializacin tambin fue base de la jerarquizacin. De acuerdo a las especialidades se jerarquizaron los puestos, dando origen a un sistema de mritos y ascensos por destreza y antigedad. La falta de recursos de muchos aprendices impidi que pudieran tener un taller propio, lo que los oblig a trabajar como asalariados.Posteriormente, ellos comenzaron a formar gremios a fin de darse ayuda mutua. Esto constituy el primer antecedente de los sindicatos contemporneos.

En ese momento, la transmisin de conocimientos y habilidades adquiri un nuevo modelo: del esquema de relaciones padre-hijo, se pas a otro ms amplio, aprendiz-oficial-maestro; aparecieron entonces las primeras universidades formales, a fin de difundir el conocimiento y la experiencia fuera del mbito familiar. A lo largo del desarrollo del hombre, el conocimiento ha sido el motor de la transformacin de sus formas de vida, pero es hasta ia sociedad capitalista cuando el conocimiento se convierte en insumo imprescindible del funcionamiento general del sistema social.

Poco a poco, se fueron agregando nuevos componentes al proceso de mecanizacin: el acceso a mejores fondos de inversin, materias primas abundantes, nuevos sistemas de transporte, fuentes adicionales de energa y la explotacin del trabajo humano como eje del sistema.

Por su parte, los grupos de artesanos de un mismo oficio buscaban mediante su unin la defensa de sus intereses comunes, la regulacin del empleo y el adiestramiento de los aprendices dentro de cada oficio. Estas asociaciones precedieron a las organizaciones patronales actuales.

La filosofa social del siglo XVIII exalt el individualismo y la libertad humana. El liberalismo tuvo como mxima expresin la Revolucin Francesa, movimiento que afect directamente las relaciones laborales al liberar la fuerza de trabajo sujeta por la clase terrateniente, convirtindola en una mercanca supeditada a la ley de la oferta y la demanda, generando una etapa de "libre competencia" en y por el trabajo.

Sin embargo, el liberalismo abri tambin la mayor posibilidad de explotacin en el trabajo no slo de hombres, incluso de nios y mujeres, bajo condiciones de suma insalubridad. El sistema fabril de produccin estimul la profusin de empleos montonos que no siempre exigan fuerza fsica y tampoco demandaban capacidad de raciocinio y creatividad. As, en vez de que la mquina se convirtiera en extensin del poder creador del hombre, fueron los hombres, las mujeres y los nios quienes se volvieron apndices del potencial productor de la mquina."

Adems de ello, la Revolucin Industrial propici el liberalismo econornco, manifiesto en las relaciones de trabajo a travs de constantes abusos hacia los trabajadores. Esto gener importantes movimientos sociales que generalmente eran reprimidos porque atentaban contra las "leyes naturales del mercado".4 Knauth, Lothar., et.al.,La formacin del mundo moderno. Volumen 1. CEMPAE. Mxico1977.

La vida para los trabajadores no especializados era precaria, ya que les faltaban habilidades especiales para negociar mejores condiciones laborales yeran fcilmente remplazables. Sin embargo, esta situacin gener en la clase obrera nortos de pensamiento y accin muy particulares, que a lo largo del siglo XIX se transformaron en sentimiento y conciencia de clase.

De este proceso surgi el proletariado moderno como una clase social desposeda, que slo cuenta con su propia fuerza de trabajo como medio de subsistencia y reproduccin social. Hombres y mujeres carentes de propiedad, cuya vida transcurre al ritmo de los engranes de una mquina.

Inglaterra ha sido identificada como la cuna del movimiento obrero debido a su importancia como escenario de la lucha sindical. Las precarias condiciones de trabajo. los bajos salarios y la exclusin de la actividad poltica debida a que el voto slo era derecho de los propietarios motivaron a los obreros a ejercer acciones concretas-Muestra de lo anterior son la llamada guerra cartista, en la cual los obreros demandaban participar en el parlamento, la formacin del cooperativismo y del "tradeunionismo".

En Francia, los levantamientos llevados a cabo por el movimiento obrero alcanzaron una algidez inusitada. En 1834, los trabajadores de la seda de Lyon se manifestaron abiertamiente contra el rgimen; para 1834, fueron asesinados miles de trabajadores de la industria textil como un escarmiento a la desobedencia Civil.

En general, el movimiento obrero ha luchado por la obtencin de libertades sindicales, negociacin y contratacin colectiva, derecho de huelga y un derecho individual al trabajo como forma de promover la justicia social.

Los problemas del proletariado se constituyeron en la razn de ser de la naciente corriente de pensamiento: el socialismo. A pesar de la existencia de una gran diversidad de enfoques y autores (Babeuf, Saint-Simon, Fourier, Owen, Marx. Engels, Bakunin, etc.) la lnea bsica del socialismo se mantuvo: el rechazo a la propiedad privada de los medios de produccin.

De acuerdo con lo anterior, todas aquellas cosas que se emplean para multiplicar la riqueza: fbricas, tierra, capital, comercios, etc. deberan ser propiedad social y no privada. Sin embargo, fue la distinta visin de la historia y los medios a emplear lo que diferenciara a los distintos enfoques socialistas.

La publicacin del Manifiesto del Partido Comunista, de Carlos Marx y Federico Engels, marc un parteaguas en la evolucin del movimiento obrero. A partir de ese momento, el socialismo cientfico, interpretacin de la historia como una lucha de clases que paulatinamente devendra en la destruccin del capitalismo, a travs de la revolucin del proletariado, se consolid como la praxis de una gran parte del movimiento obrero.En El Capital, Marx hace un anlisis sobre el funcionamiento del capitalismo y seala que sus contradicciones internas lo condenan a su desaparicin y al surgimiento del socialismo. Es importante reconocer que, a diferencia de los utopistas, Marx no elabora "un diseo fantasioso para el futuro", sino busca en las posibilidades que ofrece la historia."

Es posible afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX, la clase obrera comenz a consolidarse a partir de aceptar la idea de que la organizacin, tanto a nivel nacional como internacional, era la nica forma de lograr mejores condiciones y reducir la explotacin laboral.

Por iniciativa de diversas organizaciones laborales, en el ao de 1864 se fund en Londres la Asociacin Internacional de Trabajadores, conocida tambien como Primera Internacional. A pesar de su desaparicin en 1872, logr impulsar y apresurar el sindicalismo y el uso de la huelga como medio de lucha en Francia, Blgica, Espaa e Italia.

A fines de 1880, se promulgaron leyes para establecer salarios y condiciones mnimas de seguridad e higiene en el trabajo; tambin se lograron alcanzar derechos de indemnizacin por lesiones y accidentes de trabajo.

Con el fortalecimiento de la produccin en serie, se revolucion la tecnologa de la maquinaria y equipo, lo que paulatinamente gener un excedente de bienes y conocimientos que repercuti en salarios ms elevados y jornadas de trabajo ms breves.

La Revolucin Industrial cambi tanto los mecanismos y procedimientos de trabajo, como las relaciones humanas de trabajo: a medida que la tecnologa se hizo ms compleja, los individuos se hicieron ms dependientes unos de otros y los problemas laborales, ms difciles de entender y dirimir.

En los ltimos 150 aos, la humanidad ha experimentado una revolucin dramtica no slo en las cosas que hacemos, sino en la manera como las hacemos. Anteriormente los cambios eran ms espaciados, su celeridad era mucho menor. La conducta y el comportamiento se regan bsicamente por la tradicin. El siglo XIX ha sido el primer testigo de los efectos de una de las transformaciones ms importantes de la historia, pues la Revolucin Industrial no lo fue slo en aspectos tcnicos, lo fue tambin en aspectos humanos.5 Knauth, L. oe. Cito

Un artesano hacia una obra completa de principio a fin, a partir de la Revolucin Industrial, la especializacin del trabajo se convirti en una necesidad. El jornalero necesitaba poco ms que sus manos y su herramienta propia para desarrollar su trabajo. El trabajo industrial requiere mltiples instrumentos, lneas de montaje, maquinaria especfica, diversos insumas y con todo ello, compaeros, jefes o colaboradores, clientes o surtidores, esto es, muchos ms contactos humanos. A partir de entonces, las organizaciones de trabajo se han hecho cada vez ms grandes y complejas, y los jefes, cada vez ms extraos y remotos.

Dentro del proceso laboral, la revolucin tecnolgica trastoc la divisin tradicional del trabajo, acentundola mediante un detallado esquema de especializacin. Ello ha originado importantes beneficios para la sociedad, pero tambin ha representado una desventaja por lo que respecta a su alto costo humano: una estricta divisin del trabajo, la dependencia de reglas, procedimientos y jerarquas, y tareas rutinarias bajo lneas de control por produccin, como parte de una rgida estructura funcional, que genera frecuentemente condiciones poco favorables para un trabajo creativo y satisfactorio.

En nuestro pas, las relaciones laborales han tenido una influencia directa del tipo de relaciones sociales y etapas histricas por las que la humanidad ha transcurrido hasta hoy.

Durante la poca prehispnica, el trabajo se consideraba valioso en s mismo, porque era precisamente la actividad que daba la categora de ser humano a quien lo practicaba. Haba una clara diferenciacin del trabajo entre hombres y mujeres, as como en su organizacin, dependiendo de su carcter: agrcola, comercial, de inters pblico, religioso, militar, artstico y de oficios diversos.

En la poca de la Colonia cambi drsticamente la situacin. La nueva economa se bas en la produccin agrcola, ganadera y minera, para lo que se mantena a los indios prcticamente en calidad de esclavos, a pesar de que las Leyes de Indias los protegan de la explotacin por parte de los encomenderos y hacan referencia a un salario mnimo.

Por otra parte, del comercio y de las actividades administrativas se ocupaban los espaoles. Encomenderos, mayordomos y religiosos asuman el rol directivo de la sociedad, con una clara discriminacin econmica, racial y cultural a favor de la Corona de Espaa.Cuadro 1.1

DEL TRABAJO ARTESANAL Al TRABAJO INDUSTRIAL3030I Artesanal industrial3030

jiProduccin individual por unidad. Produccin en serie, incluso de las partes.saja especializacin del trabajo.Alta especializacin del trabaio.Uso manual de pocas herramientas y ma-. Procesamiento de materiales e insumas yferiales,luso de mltiple maquinaria y lneas demontaje.Trabajo personal e independiente- Dependencia de diversos colaboradores,uen pi diseo, elab-o-ra-c-io-'n-y-te-rI Marcada

Autonoma j efes y subalternos, clientes yabastecedores.dependencia de reglas, -p--r-o-c-e_i3030minacin del Product9. idimientos y jerarquas.3030Organizacin simple del lugar de trabajJo o Organizacin compleja de las fbricas ejaller. industrias^ [Vinculacin estrecha entre aprendiz yApreciacin extraa y remota del tra-Jmaestro. bajador, del jefe superior, gerente, directoro administrador.3030Control mnimo sohre J aprendiz. Estricto control sohre -e-lp^rsopa13030ITrabajo creativo y satisfactorio. ]Trabajo repetitivo. rutin.ario e insatis-factoro.

Con la Conquista se introdujeron en Mxico los conceptos y las relaciones de trabajo europeos, as como la esclavitud, cuya prohibicin se dio hasta 1810, con l movimiento de Independencia. Especficamente en la Constitucin de Apatzingn, y teniendo como antecedente las Cortes de Cdiz (1813), se menciona que cada persona poda dedicarse al trabajo que estimara conveniente, sin ms restriccin que las buenas costumbres.

El siglo XIX transcurri con menores modificaciones en los tipos de relacin laboral que en sus fundamentos, es decir, en las formas de produccin y de propiedad. Cabe mencionar que durante el Imperio de Maximiliano se orornulq la Ley de Trabajo del Imperio, la cual presentaba una clara tendencia a la p oteccin de los trabajadores.Durante el porfiriato, la fuerza de trabajo se encontraba atada al campo, bajo injustas y psimas condiciones de vida. Al mismo tiempo, se daba un fuerte impulso al proceso de capitalizacin del pas: se apoy la industria textil y manufacturera; se inaugur el primer ferrocarril, que sera un importante medio de transporte para ampliar el mercado y otros tipos de intercambio; adems, se dieron grandes oportunidades a extranjeros para atraer sus inversiones. Sin embargo, este nuevo patrn de crecimiento choc con la tradicional estructura agraria.

Las condiciones sociales de vida para la gran mayora de la poblacin, cuyo componente rural alcanzaba un 85%, eran tan difciles, y la necesidad de liberar la mano de obra para abastecer a la naciente industria tan grande, que esta contradiccin histrica tuvo como producto la Revolucin Mexicana de 1910.

Tras el movimiento armado y con la promulgacin de la Constitucin de 1917, en su artculo 123 quedaron establecidas las bases jurdicas de la relacin entre el sector patronal y el obrero, es decir, la posicin del Estado ante la lucha de las clases econmicas, adems de la forma de relacin que l mismo habra de asumir hacia los trabajadores y servidores pblicos.

A partir de los gobiernos posrevolucionaras se delinearon dos estilos de accin respecto a la situacin laboral: por un lado, el esquema corporativista oficial y, por otro, una fraccin combativa del sector obrero, con algunos lderes marcadamente radicales Tanto la amplia legislacin laboral mexicana, como las estructuras organizativas que para su tratamiento han sido creadas por parte del Estado, son objeto de los captulos posteriores.

1.3 DESARROLLO DE LA ADMINISTRACION DE PERSONAL EN EL SIGLO XX

El surgimiento de nuevas empresas y una nueva forma de vida en el trabajo, como producto de la Revolucin Industrial, hicieron manifiesta la necesidad de una administracin de personal tal y como se conoce hoy en da.6 La administracin cientfica implica un estudio cuidadoso de todos los factores que intervienen en el trabajo e incluye la motivacin de los trabajadores y la satisfaccin en el empleo. Dessler, Gary. Administracin de personal. Prentice-Hall Hispanoamericana. Mxico, 1991: 787.

A principios del siglo XX Frederick Taylor, padre de la administracin cientca," apunt sobre el inters de las personas en el trabajo desde una ptica diferente a la tradicional; sus estudios basados en la recoleccin y anlisis de datos lo condujeron a mejorar el reconocimiento y la productividad de los trabajadores. En su libro Los principios de la administracin cientfica, seal que "as como existe la mejor mquina para un trabajo, tambin hay mejores maneras para que las personas realicen sus tareas".7 Taylor, bajo un enfoque objetivo y sistemtico, consider la eficacia tcnica como su gran meta dentro del ambiente laboral, sin embargo, los problemas humanos constituan un obstculo para sta.

No obstante, una nueva ciencia -la psicologa- comenz a aplicarse a la administracin de personal, bsicamente en las reas de seleccin, capacitacin y motivacin de los trabajadores.

Tras la Primera Guerra Mundial se increment el inters por las condiciones humanas en el trabajo y se hizo una serie de replanteamientos sobre ellas. Precisamente en la poca de la posguerra, fueron fundadas la Asociacin Nacional de Personal y la Asociacin Americana de Direccin en los Estados Unidos de Norteamrica.

En la dcada de los veintes, surgi la Escuela de las Relaciones Humanas con Elton Mayo y E. J. Roethlisberger, quienes introdujeron en la Universidad de Harvard el anlisis del comportamiento en el trabajo, aplicando conocimientos sociolgicos en sus estudios de la Western Electric Co., en su planta de Hawthorne,"

Estos autores llegaron a la conclusin de que la organizacin es un sistema social y el trabajador es, sin duda, el elemento ms importante dentro del mismo. El trabajador no es una simple herramienta, sino una personalidad compleja que acta en una situacin de grupo laboral.El movimiento de Relaciones Humanas se enfoc bsicamente al anlisis del estado de nimo de los trabajadores y su participacin y comunicacin con la organizacin.De tal forma, para Mayo, los problemas de los seres humanos se convirtieron no en un obstculo, como lo eran para Taylor, sino en un nuevo campo de estudio. Taylor increment la productividad racionalizndola, mientras que Mayo lo hizo humanizndola, esto es, rescatando el sentido humano de la relaciones sociales entabladas en el mbito laboral. 7George Claude, S. Historia del pensamiento administrativo. Prentice-Hall Hispanoamericana. Mxico, 1992: 84-92. 8Davis, Kates. El comportamiento humano en el trabajo. Mc Graw-Hill. Mxico, 1983: 7-9.La dcada de los cincuentas representa para la Escuela de Relaciones Humanas un momento de auge, ya que se presentaron una serie de modificaciones favorables a los trabajadores en la legislacin laboral y una comprensin precisa del rostro humano de las organizaciones. Durante este perodo de posguerra, una nueva gama de fuerzas sociales originaron presiones crecientes para establecer un mejor clima al interior de las organizaciones de trabajo.Los sindicatos adquirieron mayor fuerza y representatividad laboral, ejerciendo presin para exigir un ambiente ms adecuado, ms humano. Los grupos minoritarios por su parte, pugnaron tambin por condiciones favorables para sus miembros y combatieron la discriminacin. Los trabajadores en general adquirieron una mejor educacin y demandaron ms calidad humana en las organizaciones. En aspectos como planes de retiro y seguros para accidentes laborales, se incrementaron las exigencias sociales.

Por otro lado, el tamao de las organizaciones e instituciones laborales, su especializacin y su complejidad, crecieren a la luz del avance tecnolgico, social y demogrfico, aumentando con ello tanto la problemtica bajo estudio, como los interesados en ella.

A travs de la investigacin terico-prctica, el trmino relaciones humanas se fue enriqueciendo gradualmente hasta el establecimiento de una nueva denominacin para su campo de estudio: el Comportamiento Organizacional.

En este momento, las denominadas ciencias del comportamiento fueron aplicadas a la administracin de personal con la idea de incrementar la eficiencia de los empleados a travs de la interaccin con el medio ambiente de trabajo.

En los aos sesentas, esto se complement con el surgimiento de una nueva apreciacin sobre las organizaciones laborales, enfocada al Sistema total. La organizacin de trabajo se defini como un complejo sistema humano, con cultura y valores propios, que influyen directamente en la productividad y la motivacin, y que permiten a los individuos alcanzar satisfaccin y reconocimiento al interior.

A partir de los enfoques sistmicos organizacionales se han desarrollado mltiples aplicaciones en las instituciones laborales. Algunas de ellas son muy trascendentes por el impacto que han tenido en el ambiente empresarial a nivel mundial, como las aportaciones del Japn sobre Servicio al Cliente y Calidad Total, que no slo abarcan a la organizacin en si misma, sino a su medio ambiente, sus proveedores, los servicios de posventa, aplicaciones estadisticas, el anlisis de mercados, etc.

Estas experiencias han sido englobadas en Estados Unidos con la denominacin de Teora Z, que ahora se agrupan en un movimiento ms general de calidad, incorporado en nuestro pais incluso al nivel del Acuerdo Nacional para la Elevacin de la Calidad y la Productividad (1992).

Algunos autores han emprendido diversos movimientos, como los de Mejora Continuay Excelencia, que buscan incrementar la competitividad de sus organizaciones y su capacidad innovadora frente a un ambiente cada vez ms cambiante y complejo.A travs de la formacin de Crculos de Calidad se pretende contribuir a la prosperidad de la organizacin, el respeto a los individuos, el incremento de la calidad en el proceso y los productos del trabajo y el desarrollo del potencial humano para lograr su completa autosatisfaccin.

Los Crculos de Calidad son pequeos grupos que surgen de manera espontnea y voluntaria para resolver problemas en el trabajo, basndose en la realidad concreta de la organizacin. Su importancia radica en que plantean una serie de acciones que pueden derivar en mejoras directas e inmediatas sobre la forma de trabajar tanto individual como colectivamente. Una vez que se han desarrollado, es difcil que los trabajadores los abandonen ya que brindan la oportunidad de lograr el crecimiento personal, de un desempeo satisfactorio y de alcanzar cierto reconocimiento.

Actualmente hay una variedad de lneas de trabajo que se estn formando en las organizaciones, a fin de adaptarse de una manera ptima a la velocidad de los cambios impuestos por la modernizacin. Entre stas se encuentran las tcnicas de automatizacin de procesos, derivadas de la bsqueda de mejores tecnologas; una gran variedad de opciones organizativas, como son los grupos matriciales, grupos de tarea, grupos de proyecto, y mltiples innovaciones en el manejo de informacin directiva y la toma de decisiones, todo ello instrumentado para darles mayor flexibilidad a las estructuras organizacionales.

El punto de inters de las organizaciones de trabajo ha pasado desde un reducido enfoque orientado a la produccin, hasta poner el nfasis en los sistemas organizacio-nales y especialmente, en el desarrollo y planeacin de personal. Cada vez es ms evidente que el valor agregado de las organizaciones radica en su personal y en su capacidad de visualizarse, de descubrirse a s mismas, como complejos sistemas que pueden dirigir su crecimiento mediante cambios planeados, que conjugan el desarrollo de su personal con el de la institucin, como parte de una planeacin estratgica.

1.4 EL PROCESO DE CAMBIO SOCIAL

El cambio es lo ms sobresaliente del mundo actual, puesto que se presenta en todos los aspectos de la vida social e individual y con una dinmica que, hoy ms que nunca, rebasa la capacidad de percepcin y anlisis de aquellos quienes estn inmersos enl.

La intensidad y rapidez de los cambios tecnolgicos ocurridos en las ltimas dcadas han elevado las condiciones de vida de los pueblos y al mismo tiempo, la posibilidad real de autodestruccin.El ritmo acelerado de los cambios y a crisis de valores culturales obligan al ser humano a buscar nuevos significados y vas de accin para aquellos factores que determinan su existencia, principalmente, el sentidodel trabajo y de las relaciones humanas.

Esta situacin se genera debido a que no existen valores, relaciones o conceptos estticos. Algunas variaciones, por la ley natural de la evolucin, son aceptadas sin mayor cuestionamiento ni valoracin crtica; otras, por el contrario, son consideradas objeto de discusin y anlisis, para luego ser modificadas deliberadamente a travs de estrategias de cambio planeado o, en caso extremo, para ser reemplazadas violentamente.

La investigacin y el desarrollo de las ciencias bajo un enfoque humanista propone una alternativa distinta a la violencia para la asimilacin del cambio. En el campo de la administracin, la incorporacin de las ciencias del comportamiento se orienta a mejorar la calidad de vida de las personas, transformando estructuras, sistemas, actitudes, conceptos y valores involucrados en el trabajo.

El cambio planeado es la adaptacin, refuncionalizacin, actualizacin o modernizacin de un sistema u organismo, frente a determinantes externas, como son las nuevas tecnologas, mercados, demandas, interrelaciones, fuerzas, etc., que se generan en el medio ambiente.

Las instituciones sociales son las encargadas de planear y dirigir el cambio, porque a travs suyo los individuos adquieren las pautas de conducta social que les son requeridas. No obstante, las propias instituciones pueden ser demasiado vulnerables a las modificaciones, y no resistir la velocidad y la calidad impuestas. Existen numerosas transformaciones en los valores y conceptos sociales que escapan a los directivos institucionales, stas parecen sorprenderlos, sus reacciones ante ellas por lo general slo surgen en un momento de crisis y en ocasiones, demasiado tarde.

Lo anterior se debe a que los directivos no poseen una mentalidad de cambio, esto es, el convencimiento de la necesidad de actualizarse permanentemente y contar con la capacidad tcnica, imaginacin y dinamismo requeridos, para realizar eficazmente los procesos a su cargo.

La tradicin del pensamiento occidental hace creer que podemos dividir a nuestra sociedad en elementos funcionales, estudiarlos separadamente y establecer criterios para mejorar cada uno sin preocuparse del resto de! sistema. Hoy por el contrario, es necesario comprender un sistema en su conjunto, antes de intentar mejorar sus partes o subsistemas, ya que la interaccin de stos es cada da ms estrecha.9 Acle Tomasini. Planeacn estratgica y control total de calidad. Mxico, 1990: 44.

En Mxico se tiene la expertencia'' que enfatiza la diferencia entre resolver causas y atender efectos en la planeacn, a modo de poder proyectar el futuro positivamente.Un programa de modernizacin nacional integra a gobierno y sectores sociales a travs de diversos planes a corto y mediano plazo, que deben ser evaluados. Este cambio necesita establecer objetivos, tiempos, mecanismos y agentes que lo llevarn a cabo; stos necesitan descubrir los vnculos entre los miembros de la comunidad y sus representantes, a fin de crear alianzas y eliminar obstculos.

Por tal motivo, las instituciones necesitan incluir en su sistema integral de administracin un proceso que regule la dinmica de sus transformaciones internas para dar respuesta a las demandas de modernizacin y contar con agentes de cambio con conocimientos, habilidades y actitudes para el diseo y manejo adecuado de la planificacin del cambio.

Las nuevas circunstancias sociales de Mxico demandan un esfuerzo deliberado de sus instituciones para que, en primer lugar, sus productos y servicios respondan efectivamente a las necesidades de los usuarios y se eleve la productividad de la organizacin y, en segundo lugar, pero con igual nfasis, para que se establezca un clima que facilite la calidad de vida y el desarrollo de su personal.

De ah nace la inevitable necesidad de modernizar los sistemas de administracin y desarrollo de personal hacia el interior del aparato gubernamental mexicano, para que stos sean flexibles, giles, operativos, y contribuyan a hacer realidad los planteamientos de desarrollo nacional.

1.5 CAMBIOS RECIENTES EN EL CONTEXTO MUNDIAL

Las profundas transformaciones que en aos recientes ha sufrido la economa mundial, en la industria, las finanzas y el comercio, obligan a las naciones a replantear y adecuar su organizacin interna. "La modernizacin de la estructura bsica de la sociedad y de aquellas prcticas que la alimentan, es una tarea en la que estn inmersas la gran rnayona ^e^fs naciones de' mundo.1010 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Mxico, 1989: 16.

En 1971, con el rompimiento del acuerdo de Bretton-Woods, en el que se haba establecido desde 1944 el patrn de cambio oro-dlar, termin por deteriorarse el sistema monetario de posguerra e iniciarse un no-sistema de patrn papel, que posteriormente se traducira en un fuerte desorden monetario y en inflacin a escala mundial. Esto fue nicamente el inicio de los vertiginosos cambios que sacudiran laestructura de la sociedad moderna. Posteriormente, la crisis petrolera acelerara el caos monetario y la inflacin a niveles nunca antes registrados.

La estrecha interrelacin e interaccin de diferentes sujetos en la escena mundial hizo pensar a los analistas en la inexistencia de sistemas sociales cerrados. Muestra de esto la constituy una serie de acontecimientos que, a pesar de tener un nivel local, difundieron sus efectos por todo el orbe, hasta convertirse en problemas de carcter mundial.

Ejemplo de lo anterior fueron en los aos setenta: la carrera armamentista y guerra fra entre oriente y occidente, la explosin de las tasas de natalidad principalmente en los pases subdesarrollados y los consecuentes problemas de desnutricin y hambruna, los cambios en el patrn de los asentamientos humanos, que implicaron la multiplicacin de la poblacin de reas urbanas, el temor al agotamiento de los recursos naturales y la energa, y el acelerado avance cientfico-tecnolgico.

La crisis petrolera implic una desestabilizacin en la balanza de pagos, en el crecimiento y en el empleo, factores que generaron en la dcada de los ochenta una serie de conflictos sociales y polticos, as como fuertes turbulencias en los mercados financieros y el riesgo de una crisis acompaada de estancamiento e hiperinflacin.

En el transcurso de los aos ochenta, los cambios se sucedieron con mayor velocidad e imprevisibilidad que antes: la bipolaridad de posguerra se quebrant frente a los esfuerzos de los Estados Unidos por recuperar la hegemona militar a travs de la Iniciativa de Defensa Estratgica ("Guerra de Galaxias") y por la obsolescencia del aparato productivo sovitico que dej de ser competitivo ante la mayor productividad, eficiencia y calidad de las industrias de otros pases.

De tal forma, la economa internacional se ha caracterizado por su inestabilidad, manifiesta por un lado, en las crisis de las economas industriales ypor otro, en el repunte de las economas basadas en la tecnologa informtica.

En este sentido, presenciamos un cambio en el poder econmico de las naciones, distinguindose una creciente multipolaridad. La consolidacin de la Comunidad Eco-

tendencia a la.gtoballzactn regtonanzactn econorru'ca revolucin tecnolgica

nmica Europea y del bloque encabezado por Japn en el Sudeste Asitico desgastaron paulatinamente la hegemona norteamericana en este aspecto.

Ahora, el comportamiento de los pases flucta entre la cooperacin y el conflicto; a menudo surgen sucesos desestabilizadores por parte de los diferentes actores de la escena internacional, como fue el caso del conflicto blico en el Golfo Prsico.

Lo anterior ha significado una mayor politizacin de las relaciones econmicas en general, que al exterior, parece apuntar hacia un proceso de redistribucin y al mismo tiempo de concentracin del poder entre las naciones ms avanzadas, pero tambin entre stas y los pases subdesarrollados; y al interior de cada Estado-Nacin, entre sector pblico y sector privado, con redistribuciones polticas y econmicas dentro de cada pas, en un prolongado proceso global de transicin.

Las recientes transformaciones polticas y democrticas han dado lugar a nuevas tendencias en el sistema internacional, caracterizadas por un alto grado de flexibilidad y agilidad en las relaciones econmicas y un mayor pluralismo en comparacin con el sistema bipolar de la posguerra. Ello implica cambios en los flujos econmicos y nuevas estrategias en la poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina, situacin que nos coloca al inicio de una nueva era en la historia de las relaciones internacionales.

Como parte de los procesos de transformacin se encuentran: los acuerdos en materia nuclear entre las grandes potencias; los avances en la resolucin de los conflictos regionales en Amrica Latina; la disolucin de la anteriormente llamada URSS y los cambios en Europa del Este.

La cada de los regmenes del llamado "socialismo real" ha provocado cambios tan profundos que han implicado una reestructuracin del orden internacional. Esto demuestra la internacionalizacin de la economa mundial y la disminucin de la importancia de las naciones como unidades econmicas autonmas e independientes. Ante esto, el concepto de "desarrollo econmico nacional" se convirti en mero invento o en un sueo de los cincuentas."

En este sentido, un factor clave que nos explica el derrumbe del "socialismo real" es la obsolescencia de sus aparatos productivos, agravada por su dificultad para insertarse en los procesos de revolucin y cambio tecnolgico.11 Ponce, Dolores y Alonso, Antonio. Mxico hacia el ao 201O: poltica interna. Limusa Noriega, Centro de Estudios Prospectivos, Fundacin Javier Barros Sierra. Mxico, 1989:60-62.

Los procesos productivos se organizan cada vez ms en funcin de estrategias globales para su distribucin geogrfica y su financiamiento. Este proceso involucra tanto a naciones como a grandes corporaciones internacionales, siendo estas ltimas3939los actores fundamentales en la movilizacin de capitales, tecnologas, insumos y mercancas. Esta tendencia a la globalizacin, generada por la creciente rnultinacio-nalizacin empresarial, constituye uno de os rasgos estructurales ms significativos de la actual economa mundia!.

La configuracin del sistema econmico mundial globalizado, en el Tercer Mundo se reduce a aislados enclaves modernos, al margen de una inmensa masa poblacional ajena a los procesos econmicos mundiales, cuyas repercusiones superan la esfera de las actividades productivas y comerciales, ya que la globalizacin expresa la existencia de diversos fenmenos supranacionales que estn cambiando la manera de producir, pensar y coexistir.

La regionalizacin econmica parece contrastar con el proceso de globalizacin, pero no es sino un intento de regular la actividad econmica. La paradoja consiste en presenciar la apertura de mercados y la integracin de economas nacionales en espacios geo-econmicos ms amplios, al mismo tiempo que nuevas prcticas proteccionistas frente a otros mercados competitivos, en trminos financieros, comerciales yproductivos.

La tendencia general apunta hacia una disminucin de la importancia de las naciones como unidades econmicas autnomas o independientes, reforzando la idea de integrar bloques econmicos. Ello ha concentrado crecientemente la dinmica expansiva en el norte. Las economas industrializadas privilegian la articulacin entre ellas y el establecimiento de un sistema de regulacin coordinado, al cual deben sujetarse los pases en desarrollo al insertarse en la economa mundial.

La revolucin tecnolgica, iniciada en los aos setentas, surgi como una necesidad de proporcionar a los aparatos productivos de los pases industrializados mayor competitividad y eficiencia, entrando de este modo en un acelerado proceso de ajustes industriales.

Efectivamente, los avances en el conocimiento cientfico y la nueva dinmica de la industria y el comercio mundiales crearon condiciones ms favorables para sostener el crecimiento de las principales economas bajo un esquema de produccin compartida, en el cual los pases menos desarrollados han tenido que abrir sus economas hacia el comercio exterior, a la inversin extranjera y a la tecnologa.

El desarrollo tecnolgico en el manejo del conocimiento origin una redefinicin de la divisin internacional del trabajo, cambiando los patrones de insercin en la economa mundial, as como los procesos de produccin y de comercializacin, subordinndolos al control electrnico de la produccin de informacin, lo que se ha manifestado en el surgimiento de la robtica, la binica, la agrnica, la telemtica, etc.I4040Las estructuras ocupacionales tambin se han visto seriamente impactadas por estos procesos, incrementando la competencia por el trabajo y el desempleo. Donde se tiene el capital para adquirirlas, las nuevas tecnologas -"inteligentes"- han remplazado el uso del trabajo humano; el conocimiento est dando paso acelerado a la sustitucin de los factores de produccin tradicionales: materias primas y mano de obra.

En este contexto, la fuerza de trabajo, ya sea en las normas de tiempo, intensidad, valor monetario, patrn de consumo, o demanda del mercado laboral, tender a sufrir fuertes alteraciones.

Debido a la automatizacin, el contenido tcnico de muchos trabajos ha aumentado .considerablemente, lo que implica una mayor demanda de trabajadores especializados y cierta libertad por parte de ellos para elegir la tecnologa y el modo de ejecutar sus tareas. Es decir, una mayor habilidad del trabajador hace ms difcil a su jefe indicarle cmo efectuar su trabajo, por loque slo debe requerirle los resultados deseados.

Por otra parte, la creciente espec'atizacin ha generado en los trabajadores una menor lealtad hacia la organizacin, ya que stos se consideran como profesionistas capaces de manejar sus propias carreras. Ello conduce a las organizaciones a poner mayor atencin en los intereses personales y profesionales y en la satisfaccin de los individuos en el trabajo.

De acuerdo con Ackoff, actualmente un problema crucial es la forma de "humanizar las organizaciones e instituciones; cmo disearlas de manera que sirvan mejor a los propsitos de sus miembros a la vez que sigan percibiendo efectivamente sus propios propsitos." En consecuencia, se puede afirmar que el cambio en el trabajo debe implicar profundas modificaciones tanto deforma, como de fondo y funcionamiento.

Portanto, la creciente automatizacin y modernizacin de los sistemas productivos no puede implantarse en forma pasiva, dadas las profundas modificaciones que ello traera sobre la distribucin del ingreso, los mercados y las relaciones de trabajo.

En este sentido, las ventajas comparativas determinadas por la dotacin y abundancia de recursos han dejado de ser estticas; ahora son dinmicas, se crean, incentivan y consolidan deliberadamente, para poder sobrevivir en un contexto de alta competencia mundial, ofreciendo mejor calidad y costos ms bajos.

El control alcanzado en la economa mundial por los pases ricos les ha permitido dedicarse cada vez menos a actividades industriales, concentrndose en el desarrollo de tecnologas de punta y en actividades terciarias, que son de-un alto componente administrativo. Sin embargo, la tendencia a la terciarizacin de la economianose da nicamente en las sociedades automatizadas, tambin; SfiBpreseffiaW:los pases4141perifricos debido al crecimiento urbano, demogrfico y comercial, aunque en menor grado.

El acercamiento comercial e Ideoloqico no garantiza una homogeneizacin internacional. Las grandes desigualdades histricas entre pases, hoy concentradas en el conflicto Norte-Sur, constituyen el reto de conciliacin entre economa de mercado y justicia social.

La incorporacin activa y deliberada de cada nacin al flujo de intercambios mundiales y a zonas econmicas autorreguladas, obliga a una revisin terica e histrica de los conceptos clsicos de desarrollo, Estado, mercado interno y por ende, soberana. La soberana econmica queda condicionada para la conduccin del desarrollo nacional fundamentalmente por la existencia de: polticas generales y reas estratgicas no negociables, actores nacionales capaces de conducir el proceso econmico y polticas y mecanismos que fortalezcan la identidad entre Nacin y Estado.

Para algunas naciones, la adaptacin a estas nuevas circunstancias puede ser ms o menos difcil, dependiendo del grado de madurez logrado en la relacin Estado-Sociedad, que incluye desde luego el orden Poltica-Administracin-Sociedad.

1.6 CAMBIOS RECIENTES EN EL CONTEXTO NACIONAL

Mxico enfrent en la dcada pasada diversas dificultades de crecimiento que tienen como teln de fondo una crisis ms profunda que las de productividad y deuda externa: la crisis de una forma de desarrollo basado en un Estado acumulador, propietario, regulador, paternalista yproteccionista.

Para 1982, diversas situaciones evidenciaban los lmites de este patrn de crecimiento: un mercado interno con elevados ndices de inflacin debidos a las altas tasas de inters internacional, una abultada deuda externa, una poltica econmica excesivamente interventora y una fuerte concentracin del ingreso. En el orden social, la relacin administracin-administrados se caracterizaba por una serie de irregularidades e inefi-ciencias.

En el sistema poltico se vieron seriamente afectados los niveles de legitimidad y credibilidad, al igual que la hegemona basada en formas de representacin corporativas, haciendo del reclamo democrtico una exigencia ciudadana cada vez ms ampla y generalizada, pues a pesar del crecimiento econmico experimentado en dcadas

4242anteriores, a principios de los aos ochenta las condiciones de vida de las mayoras y las cuestiones bsicas de eficiencia productiva permanecan an sin solucin.

Durante la administracin de 1982 a 1988, a fin de abatir el dficit presupuestal, generar un excedente de ahorro interno para compensar los pagos al exterior y elevar los ingresos del Estado, ste redujo su participacin econmica en mltiples reas, modificando el nmero de servidores pblicos, la calidad de los servicios sociales, las inversiones, los subsidios, y privatizando actividades y empresas pblicas. Esta fue la prctica de la poltica econmica de estabilizacin y ajuste durante los aos ochenta.

Todo ello supuso una serie de cambios en el marco regulatorio y en las finanzas a nivel nacional e internacional. La prctica de liberalizacin ha abierto nuevos mercados y fomentado nuevos flujos de inversin, por lo que se ha constituido en una de las estrategias centrales del Estado para abatir la inflacin y modernizar la planta productiva.

La apertura econmica de Mxico hacia el exterior dej de ser un problema ideolgico para ser una condicin impuesta por la Revolucin Tecnolgica, el proceso de globalizacin y la formacin de bloques geoeconmicos.En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la modernizacin fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de

La profunda crisis y la austeridad de la poltica econmica propuesta por el FMI, aunado a un realismo econmico y cuantitativo, implicaron un cierre en cualquier tipo de actividad gestora del Estado ocasionando con ello, una separacin entre ste y los sectores medios y las clases populares, que se reflej en el aumento del desempleo, subempleo y las actividades informales; en la reduccin de sus ingresos y salarios; en la disminucin y encarecimiento de los servicios en materia de salud, educacin, alimentacin y vivienda y, en general, en un alejamiento de las oportunidades de mejora econmica y social. A estos deterioros debe agregarse el incremento en la demanda futura de servicios pblicos, producto de las modificaciones en la estructura demogrfica.En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la modernizacin fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de las cuentas externas y la desincorporacin de empresas pblicas, el Estado ha podido cambiar de una poltica de austeridad econmica, a otra de gasto estratgico. Sin embargo, esta relativa recuperacin no ha incidido significativamente sobre los niveles de vida de la poblacin.

Este conjunto de procesos repercuti bsicamente en modificaciones en dos terrenos importantes: el econmico, donde se plantea la rehabilitacin del mercado, considerado como el medio ms racional para armonizar los comportamientos y para distribuir los recursos; y el poltico, que enfatiza la necesidad de ampliar la democracia, entendida como una mayor y mejor participacin social en la toma de decisiones, a travs de una ciudadana cada vez ms conocedora de sus derechos y obligaciones.

La poltica de reduccin de la demanda interna iniciada en 1982, principalmente en gasto social, cre un ambiente de descontento latente en la sociedad civil, que pas a ser manifiesto a partir de los sismos de 1985, los cuales permitieron a la poblacin descubrir su capacidad de organizacin, independientemente de las instituciones corporativas.

La tradicional poltica de masas perdi vigencia ante una demanda social que tiene que ver ms con problemas concretos en la vida de grupos e individuos (ecologa, pobreza, violencia, democracia, etc.), que exige respuestas adecuadas a las condiciones particulares del demandante.

Son mltiples los motivos que han cuestionado lo que el Estado hace y debe hacer. La importancia alcanzada por las tesis neoliberales influy decisivamente en la conformacin de una nueva clase poltica, a tal grado que se constituy en la punta de lanza de las nuevas relaciones del Estado con los grandes capitales nacionales y extranjeros.

Por consiguiente, la recomposicin poltica y econmica en Mxico ha implicado una diferenciacin econmica y estructural de polticos y empresarios, adems de cambios a nivel ideolgico que han modificado la posicin y la mentalidad de estos grupos con respecto al papel que tradicionalmente vena jugando el Estado y las polticas pblicas en su esquema de operacin.

Si a partirde los gobiernos posrevolucionarios el Estado jug un papel protagnico, hoy tal tendencia se revierte a favor de un proyecto de desarrollo basado en la reduccin del gasto pblico y de la intervencin estatal. En sntesis, todos estos factores y cambios que estn transformando las estructuras econmicas, polticas y sociales de nuestro pas, sustentan los procesos de desincorporacin, desregulacin, simplificacin administrativa y reforma poltica de la Reforma del Estado en Mxico.1.7 LA MODERNIZACION EN MEXICO

La modernizacin es un proceso de cambio social que sirve de eje a evoluciones presentes y futuras; es un imperativo del desarrollo que debe traducirse en estrategias de avance, en acciones encaminadas a abatir problemas nacionales, tales como los bajos niveles productivos, las discrepancias polticas y la desigualdad social, cuestiones que demandan una respuesta impostergable.

Mxico debe adaptarse a un mundo que cambia vertiginosamente porque no puede quedar excluido de l. En este sentido, modernizacin significa readecuacin de estructuras y comportamientos, pblicos y privados, en todas las actividades del pas.

Como requisito del actual proceso de globalizacin, se piensa en una integracin activa, deliberada y coherente con la economa internacional, que propiciara un nivel de igualdad bsico en las relaciones de intercambio. Para ello, se han comenzado a establecer opciones de insercin con visin estratgica: con Estados Unidos y Canad para la conformacin de un bloque norteamericano, con algunos pases de Latinoamrica para posteriormente conformar un bloque americano y con la Cuenca del Pacfico.

Acorde con estas exigencias ycon los cambios en las formas de haceryproducir generadas por la revolucin tecnolgica, se busca responder al reto externo de la modernizacin de la planta productiva, lo que implica "concentrar el potencial creativo de la poblacin, abrir nuevas posibilidades a las empresas dentro de un entorno cada vez ms competitivo y sentar las bases para la consecucin de niveles ms altos de vida mediante el incremento sostenido de los niveles de calidad y proouctvdad.?"

Cabe aclarar que el "concepto de productividad trasciende a la mera relacin operativa entre producto e insumos y se plantea como un cambio cualitativo que permita a nuestra sociedad -en todos sus niveles- hacer ms y mejor las cosas, utilizar ms racionalmente los recursos disponibles, participar ms activamente en la innovacin y los avances tecnolgicos, abrir cauces a toda la poblacin para una ms activa y creativa participacin en la actividad econmica y en los frutos generados en la misma.,,13

El reto bsico de la modernizacin radica en alcanzar eficiencia y equidad; en combatir la desigualdad extrema elevando la productividad; en controlar el crecimiento 12Secretaradel Trabajoy Previsin Social. Acuerdo Nacional Para la Elevacin de la Productividad y la Calidad. Mxico, 1992: 7. 13Secretarade Trabajoy Previsin Social. Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994. Mxico,1990: 3.desmesurado de los centros de poblacin urbana y en conciliar la escasez de recursos y servicios con las necesidades de la ciudadana, a fin de evitar situaciones recurrentes y agudas de ingobernabilidad econmica, poltica y social.

Un Estado que surge como el conductor, promotor y articulador de diversas actividades, precisamente a travs de la movilizacin y colaboracin ciudadana, entraa un nuevo sentido de responsabilidad social, una nueva cultura poltico-administrativa, con instituciones renovadas, cuyas oportunidades de participacin y adaptacin sean mayores. Al interior del Estado, debe crearse e infundirse una cultura deservicio, basada en el profundo convencimiento de esta funcin por parte de administradores y servidores pblicos.

La modernizacin se orienta a dar respuesta a los rezagos sociales producto del decenio de la crisis, y a atender las nacientes y previsibles demandas propias de las tendencias demogrficas de la poblacin; "elevar los niveles de bienestar es una gran tarea que slo puede lograrse con la recuperacin econmica estable y con las comunidades mismas, mediante la participacin sin demora de la sociedad."!"

Elevar la eficiencia de las acciones del Estado significa, como se seala en el Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica, reestructurar el sector paraestatal, esto es: -Lograr su modernizacin a travs del redimensionamiento de su magnitud, estructura y funcionamiento, as como de su entorno normativo y operativo. -Consolidar a los rganos de gobierno como instancias de decisin gil y eficiente, mediante el incremento de la profesionalizacin de sus integrantes y el otorgamiento de la autoridad, responsabilidad y disponibilidad de tiempo suficiente para el desempeo adecuado de su funcin. -Promover mayor autonoma de gestin de las entidades paraestatales. -Lograr que stas cumplan, en las mejores condiciones de rendimiento y aprovechamiento ptimo de los recursos, con los objetivos para los que fueron creadas, ya sean stos preponderantemente econmicos o de servicios institucionales.

Establecerla concertacin como principio bsico para manteneradecuadas relaciones al interior y al exterior de las entidades." 14Salinas De Gortari, Carlos. IV Informe de Gobierno. Mxico, 1992. 15Secretara de la Contralorla General de la Federacin. Programa Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica 1990-1994: 13 y 14.Se pretende remover las lneas rgidas que obstruyen la participacin de la sociedad porque en ella se conjugan grupos e individuos, combinando la concertacin social con el ejercicio de la autoridad mediante intervenciones ms comprometidas y constantes en todas las actividades sociales, grupales y conjuntas.

Este proceso implica tambin eliminar trabas a la iniciativa y creatividad de cada trabajador mexicano. As, como parte de la modernizacin se da fundamental importancia al factor humano, sin descuidar aspectos de capacitacin, ambiente laboral, motivacin, estmulos y recompensas, remuneraciones y el bienestar general del personal.

En este sentido, la administracin de personal cobra gran importancia dado que a travs de ella es posible beneficiar simultneamente al trabajador y a la empresa donde presta sus servicios, beneficio que a la vez, se traduce en favor del desarrollo nacional. "Se trata de aprovechar cabalmente el potencial productivo de los mexicanos para la elevacin de sus propias condiciones de vida, lo que a su vez contribuir hacia su realizacin social y personal.':"

Todo ello requiere nuevas formas en el manejo y direccin de personal, en la asignacin de funciones, en la fijacin de metas y en la seleccin de estrategias para su consecusin. Este conjunto de conocimientos y habilidades deben ser adquiridos mediante programas ntegros de capacitacin en materia de personal, como parte de la necesidad de impulsar el desarrollo del trabajo humano, aspecto central de la poltica nacional de crecimiento.

La actitud de cambio, el incremento sostenido de la productividad, el logro de la calidad, las tareas de capacitacin, la resignificacin del trabajo humano son todas actividades que no slo involucran, tambin responsabilizan, tanto a trabajadores, como a empresarios, directores, administradores, gerentes o funcionarios, esto es, "a todos los sujetos y organizaciones que intervienen en la actividad econmica y social y, como tales, constituyen una responsabilidad colectiva.?"

En este contexto de cambio y ante el reto de reforzar y diversificar los sistemas institucionales, la Administracin Pblica jugar un papel muy importante. "De su capacidad de adaptacin a la nueva dinmica, de su capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran medida, el aprovechamiento de este proceso como palanca de superacin gil de obstculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad y de su tradicin, depender que un proceso como el actual se traduzca, una vez ms, en atraso y profundizacin de las contradicciones y desequilibrios del desarroo.?"

16 Secretara del Trabajo y Previsin Social. Op. Cit.: 3.uop. en: 5.18 Cabrero Mendoza. Enrique. Evolucin y Cambio en la Administracin Pblica. Del Administrador al Gerente Pblico.INAP. Mxico, 1991:5.Si se considera que la potencialidad de cambio de la Administracin Pblica se encuentra en los miembros que la componen, puesto que se trata de "un factor decisivo -yen ocasiones limitante- en los esfuerzos orientados hacia el cambio estructural, la modernizacin y la mayor productlvldad,''" habr que dar prioridad a su transformacin, bajo un esquema de doble flujo, con el que no slo se responda a las presiones de la sociedad, sino que tambin provenga de una verdadera toma de conciencia sobre la importancia que adquiere el elemento humano. Aunado a la creacin de esta mentalidad, es necesario establecer polticas y programas de desarrollo integral del personal existente en el sector pblico, para su real utilizacin en la prctica.

1.8 EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIONPUBLICA MEXICANA

Estos cambios en la sociedad y economa mundiales generan profundas transformaciones al interior de cada Estado-Nacin y por ende, de su Administracin Pblica, a fin de elevar sustancialmente su capacidad de gestin. Hoy ms que nunca, se requiere no slo un Estado eficiente, sino eficaz.Tradicionalmente se identifica a la Administracin Pblica como un conjunto de relaciones funcionales y arreglos formales, llamados a optimizar a travs del organigrama, procedimientos, manuales, etc., las tareas que le son encomendadas. Dicha visin resulta muy estrecha y parcial frente a una realidad ms compleja, donde el servidor pblico se encuentra en un mundo de actores diferenciados, con intereses y objetivos ajenos, en ocasiones incluso en conflicto, buscando los recursos necesarios para realizar su tarea.En este poceso de cambio no se trata slo de restringir las funciones de la Administracin Pblica o de cortar los brazos no funcionales, sino de transformar las actitudes, las instituciones y los estilos de administrar lo pblico. Ello implica transformar la relacin tradicional existente entre Estado y sociedad; no ms, pero tampoco menos.

Los escenarios proyectables del futuro demandan una Administracin Pblica basada en modelos totalmente diferentes a los tradicionales, cuya flexibilidad y perspectiva organizacional les permita anticiparse y adaptarse de inmediato a un contexto profundamente cambiante y complejo.La gestin estatal deber generar y desarrollar los mecanismos adecuados para administrar la complejidad social; incorporar elementos de la nueva dinmica, es decir,

19 Secretara del Trabajo y Previsin Social. Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994. Mxico, 1990: 4.un perfil ms orientado a la negociacin e interlocucin con grupos e instituciones sociales, con capacidad para inducir y conducir polticas pblicas que consideren la participacin de agentes no estatales y, de este modo, lograr una mayor articulacin con sus necesidades y la actividad real del sector pblico, as como el aprovechamiento pleno de las potencialidades.

En opinin de Bernardo Kliksberg,20 en este proceso de cambio es preciso convertir el aparato de Estado en "La Administracin Pblica para la Democracia", ello implica: a)Que el aparato estatal tenga un claro compromiso nacional, orientado vigorosamente hacia el afianzamiento de la autodeterminacin y la plena soberana nacional, lo que le exige, como principal decisor, la profesionali-zacin y formacin de sus funcionarios a partir de cuadros valorativos, no neutros, sino vinculados a la consecucin de la democracia y la autodeterminacin. b)Que la Administracin Pblica sea capaz de responder a una verdadera democracia; para ello debe canalizar mayores esfuerzos para dar repre-sentatividad y participacin a los diversos grupos sociales en el diseo de la instrumentacin de polticas pblicas, bajo esquemas novedosos, posibilitando hacia su interior la reproduccin permanente del proceso democrtico.

e) Que el funcionamiento de la Administracin Pblica sea ms transparente, sobre todo en sus mecanismos internos de toma de decisiones, seleccin de alternativas o cursos de accin, lo que fortalecera el juego democrtico.

d) Que se establezcan las bases para una Administracin Pblica fundada en modelos abiertos, basados en la participacin de los servidores pblicos a todos los niveles. Ello contribuira positivamente a involucrar al personal en la solucin de los problemas, generando diferentes grados de creatividad, innovacin, compromiso y responsabilidad. Por lo anterior, es urgente romper con el predominio de modelos burocrticos autoritarios, como estilos organizacionales de Administracin Pblica.

Sin concebirlos como una panacea para los problemas del sector pblico, cabe pensar en algunas aportaciones de la teora gerencial moderna, tiles para el administrador pblico ubicado en puestos directivos, como el propiciar relaciones interpersonales ms estrechas y manejar de manera fluida la informacin en la toma de decisiones, lo que involucra a una amplia red de interlocutores de dentro y fuera de la

20 Kliksberg, Bernardo. Cmo trsnstotmeral Estado? Ms all de mitos y dogmas. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1990.organizacin. Frente a esta actividad, orientada a obtener informacin ''fresca'' y "real" para la definicin de la agenda de trabajo, las funciones clsicas del proceso administrativo (planeacin, organizacin, presupuestacin, etc.) aparecen como un elemento secundario.

Los rgidos modelos administrativos y gerenciales inhiben la participacin de todos los involucrados e interesados en el quehacer pblico de servidores y de usuarios. Al interior de las instituciones pblicas, crear una "ideologa organizacional" que identifique y cohesione a su personal, estimula comportamientos innovadores mediante el compromiso, la motivacin y el surgimiento de expectativas.

La posibilidad de que el trabajar aporte ideas tiles porque est mejor informado sobre lo que concierne a sus tareas, porque tiene ms inters en ellas y porque tiene una mejorcomunicacin con sus superiores, enriquece el trabajo e incentiva la eficiencia de la institucin.

El manejo fluido y confiable de informacin es un factor muy importante en la toma de decisiones porque indica con hechos reales, pasados y presentes, lo que conviene y lo que no conviene hacer frente a determinada problemtica, no con fines punitivos o persecutorios, sino con el propsito de aprender de la experiencia, tanto de sus aciertos como errores. Escuchar los conocimientos de todos los participantes y relacionados con la materia, tiene por objeto integrarlos y as dar a la toma de decisiones un mejor sustento.

Un esquema como este, de flexibilidad organizacional, implica transformar correlaciones de poder, juegos de intereses, pautas culturales, resistencias al cambio, niveles tecnolgicos, personalismos y susceptibilidades obstaculizantes. Implica tambin una configuracin organizacional distante a una divisin del trabajo tradicional. La tendencia es hacia la organizacin por equipos, en la que hay rotacin de tareas y una toma de decisiones basada no en un "protagonista" o "lder" institucional, sino en un trabajo de anlisis situacional, especfico, realizado necesariamente en equipo.

Por lo que respecta al comportamiento del administrador pblico al exterior de la institucin, bajo este concepto de flexibilidad se pretende formar un funcionario con los conocimientos tcnicos necesarios pero sobre todo, con sensibilidad frente a los diversos actores polticos y sectores sociales, ligado de tal forma a las realidades nacionales, que cree condiciones favorables a la participacin ciudadana, articule y movilice las potencialidades de la sociedad civil.21

En este punto, es de suma importancia recalcar que la democracia no slo es compatible con la eficiencia estatal, sino que es la nica posibilidad real de alcanzarla.

21 Kliksberg, Bernardo. "Haciaun nuevoparadigma en gestin pblica." En:Redimensionamientoy modernizacin de la administracin pblicaen Amrica Latina. INAP. Mxico. 1990:180-181.

En cambio, autocracia s equivale a ineficiencia. Un modelo gerencial moderno es incompatible con las caractersticas fundamentales de un modelo autoritario.

Por lo tanto, se trata en general de un profundo cambio de razonamiento, de pasar de un mundo administrativo marcado por tradiciones de control y reglamentacin, acorde a la sociedad industrial, a un mundo administrativo interesado en la flexibilidad de los sistemas humanos, en el comportamiento de agentes internos y externos, funcionarios y usuarios, acorde a la sociedad de servicios."

Recuperar la creatividad e inventiva de los sistemas administrativos, especialmente de sus cuadros directivos, implica priorizar la inversin intelectual en conocimientos en la formacin de personal.