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Luis Villalobos García

Administración policial. Administración pública aplicada al manejo de policías

Espacios Públicos, vol. 12, núm. 25, 2009, pp. 23-40,

Universidad Autónoma del Estado de México

México

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Alfonso Durazo Montaño

Fecha de recepción: 16 de octubre de 2008Fecha de aprobación: 6 de noviembre de 2008

Luis Villalobos García*

RESUMEN

El presente trabajo busca vincular los procesos propios de la administraciónpública al manejo de las organizaciones de policía. Parte de considerar quela función policial históricamente ha carecido de la formalización tanto desus aspectos administrativos como de la sistematización del conocimientoque genera el desempeño policial, lo cual no ha permitido articular yaprovechar la experiencia adquirida y posteriormente generar referentesconsolidados para la gestión del trabajo de las policías, a partir de estecontexto, se presentan propuestas de definición de conceptos y procedimientoscorrespondientes a una administración policial.

PALABRAS CLAVE: administración policial, administración pública, gestiónpolicial, seguridad pública, función policial, sistemas, desempeño policial,rendición de cuentas.

ABSTRACT

This paper tries to link the public administration processes with the mana-gement of police organizations. It starts considering that policing hashistorically lacked formalization of its administrative aspects and know-

Administración policial. Administraciónpública aplicada al manejo de policías

* Licenciado en Economía por la UNAM. Realiza estudios de Doctorado en Administración Pública enel Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública. Investigador en el Instituto para la Seguridady la Democracia. Docente de posgrado en la Escuela Superior de Comercio y Administración del InstitutoPolitécnico Nacional.

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Administración policial. Administración públicaaplicada al manejo de policías

ledge systematization generated by the po-lice performance. This has not permittedto articulate the acquired experience andthen generate consolidated references tothe police work management. From thiscontext, are showed proposals of conceptsdefinition and processes related to a po-lice administration.

KEY WORDS: police administration, publicadministration, police management, publicsecurity, policing, system, police perfor-mance, accountability.

INTRODUCCIÓN

La aplicación de la administración públicaal trabajo policial tiene, entre otros, dospropósitos: 1) proponer estrategias, procesosy mecanismos para el manejo de organiza-ciones de policía, y 2) aportar en la genera-ción de elementos teóricos del estudio de laadministración de la función policial. Partede considerar que históricamente se ha care-cido de esquemas y estrategias de adminis-tración propios de las policías, lo que hapropiciado una falta de conceptos y términospara este ámbito, y por lo tanto, de elemen-tos para definir una agenda de trabajoacadémico y de análisis de mayor alcancede los procesos del desempeño y funciónpolicial necesarios para el cumplimiento desu mandato institucional. Esta falta dereferentes teórico-académicos conlleva a quela administración de las policías se realicecon amplios márgenes de discrecionalidad,lo cual compromete la consecución de losobjetivos de trabajo.

El propósito es mejorar las capacidades degestión policial al utilizar el conocimientoconsolidado en la administración pública,particularmente en las técnicas de admi-nistración de organizaciones públicas, lo quepermita cumplir con el mandato de la policía,mejorar la calidad de su funcionamiento entérminos de legalidad, legitimidad-consensoy eficacia del desempeño policial, orientarla actuación de la policía a la consecuciónde resultados verificables y como indicaMoctezuma (2000: 47) en “…una visión enque trascienden más los resultados que losprogramas”, así como iniciar un proceso deintegración formal de mecanismos y con-ceptos de la administración policial; paraesto, se identifican y establecen temáticasasociadas al desempeño policial y sedescriben las capacidades requeridas porsus directivos.

Parte de considerar a la administraciónpública como el mecanismo que utilizan lasinstituciones públicas para cumplir con elmandato legal que define su existencia, asícomo de considerar que los funcionarios ydirectivos de la policía son los encargadosde esta administración y a los empleados(tanto los policías como el personal de apoyo)como el factor determinante para alcanzarlos objetivos y metas. Presenta las áreas deestudio que proporcionan un marco de análisisde la dirección en funciones específicas quecomo propone Terry (2002) son la organiza-ción, la dirección, la planeación y el control,1

así como temas particularmente asociadosa la actuación policial: la supervisión, la aca-demia de policía, la atención de quejas, lacomunicación interna, entre otros.

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Retoma el análisis respecto de las diferenciasentre las organizaciones privadas y públicasy sus administraciones, distinción importantepara el estudio de las organizaciones depolicía, ya que éstas no son sólo sustancial-mente diferentes a los negocios privados, sinoincluso distintas a otras áreas de la funciónpública por el carácter de sus funciones devigilancia, sanción y el atributo del uso de lafuerza. Es así que esta propuesta es unacercamiento de la administración y gestiónpública al terreno de la actuación policial ysu manejo.

Por otra parte, se propone a la rendiciónde cuentas como un principio operativo–una política de trabajo– que genera undoble impacto: cumple con la demandasocial planteada a los servidores públicosde “…informar a la sociedad de los resul-tados de su trabajo, de transparentarlo yjustificar las decisiones tomadas” (Schedler,2004: 13) y, por otra parte, permite a laorganización generar el conocimiento institu-cional para identificar tanto éxitos comoáreas de oportunidad en su desempeño, locual posibilita anticipar y resolver losproblemas y replicar los éxitos, tendiendosiempre como máxima de su actuación, laresolución de los problemas de seguridadde los ciudadanos directamente asociadosal trabajo policiaco.

A lo largo del trabajo, se analiza la admi-nistración de una organización policial enel contexto de un Estado moderno ydemocrático, procurando equilibrar entrelos planteamientos teóricos y su aplicaciónrespecto a las perspectivas conceptuales ylas prácticas.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PRIVADA YPOLICIAL

Frecuentemente las organizaciones públicasy sus encargados son criticados –no sin faltade razón– por la ineficiencia de sudesempeño al comparárseles con los éxitosque obtienen las organizaciones privadas.Estas críticas pueden ser válidas en algunascircunstancias, pero debe considerarse queel trabajo de las organizaciones y los direc-tivos responsables de aspectos tales como laprocuración de justicia, la asistencia social–dotación de servicios de seguridad pública,educación, salud, alcantarillado, entre otros–o la recaudación fiscal es más difícil, com-plejo y polémico por su carácter sociopolíticoque el manejo de una organización que cons-truye coches, computadoras o que comer-cializa seguros de vida.

Las organizaciones públicas se diferenciande las privadas, entre otros aspectos, entérminos de su perspectiva del tiempo, lasmedidas de su funcionamiento, necesidadesy perspectivas laborales del personal,equidad, pero sobre todo por la legitimidadde sus acciones: en gestión pública no bastahacer bien las cosas y obtener resultados,es imperante que los programas se realicenbajo estricto apego a las leyes, ya que unfuncionario público no puede hacer más quelo que la ley estrictamente le permite, encambio, los empresarios pueden actuar entanto la ley no se los prohíba.

Por otra parte, el contexto de las empresasprivadas es comercial, en tanto que lanaturaleza de las organizaciones públicas espolítica y social, y como consecuencia de

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esta dimensión sociopolítica de sus trabajos,2

los administradores públicos tienen unaperspectiva de planificación corta por eltiempo en que están en los cargos, princi-palmente los de elección pública y, por lotanto, no están en posibilidades de hacer unaplaneación que garantice la continuidad desus trabajos en el largo plazo; asimismo,existe generalmente una mayor diversidady transformación de las expectativas comu-nitarias, las medidas de funcionamientopueden ser vagas, es decir, más cualitativas(intangibles) que cuantitativas, en ausenciade un contexto que determine claramentelos beneficios asociados a las iniciativas ode las cuotas de mercado, ejemplo: es másfácil medir la calidad del funcionamiento ylos beneficios monetarios de comercializarun refresco de cola, que analizar la calidady trascendencia de aprobar una ley –asícomo su justa instrumentación y adminis-tración–, o el costo-beneficio de adquirir unanueva flotilla de patrullas.

Lewis Gunn establece algunos aspectos quesirven para diferenciar entre las actividadesde la administración pública –incluidas lasfunciones de seguridad pública y el trabajode la policía–, y las de la privada:

1. “La administración pública es sustan-cialmente diferente a la privada” (Gunn,1987). Algunos elementos que estable-cen estas diferencias son: la delimitaciónlegal de los campos de actividad, el mo-nopolio de ciertas sanciones y poderescoercitivos –el uso de la fuerza es exclu-sivo del gobierno–, y un entorno de des-empeño mucho más complejo y variadode la función pública. Particularmente,

la policía enfrenta situaciones de riesgoen sus actividades de campo que nin-gún manual de procedimientos, por máselaborado que sea, puede prever, limi-tándose a considerar criterios generalesde actuación, en comparación, una em-presa privada sólo puede obtener unacertificación de calidad si su funciona-miento se apega a manuales que prede-finen su desempeño.

2. “La administración pública y la privadase parecen en los aspectos no importan-tes” (Gunn, 1987). Pese a las aparentescoincidencias de los mecanismos de ges-tión de las entidades públicas y privadas,los contextos político y comercial definen,para ambos casos, visiones diametralmen-te distintas. Las técnicas de gerencia pri-vada pueden ser útiles en el sector priva-do, pero no garantizan el éxito en lasinstituciones del Estado: el contexto so-cial determina el trabajo de la policía, ysi las visiones comerciales de la gerenciaempresarial son exportadas sin el filtronecesario de la sensibilidad social querequiere el diseño de las políticas y pro-gramas públicos, el establecimiento demetas y las valoraciones serán erróneas,ejemplo: para una autoridad municipal,la valorización financiera del costo-bene-ficio de comprar una patrulla es bajo onulo, ya que no representa ninguna en-trada directa de ingresos3 y por lo tantono se recupera la inversión, pero el cos-to-oportunidad es alto, ya que de no con-tarse con vehículos de patrullaje, aumen-ta la inseguridad de la comunidad, ya quela policía carece de un recurso elementalpara su trabajo.

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3. “El Management Público es un paradig-ma integrador” (Gunn, 1987). Actual-mente la gestión pública aprovecha lasenseñanzas de la gestión empresarial,pero al mismo tiempo ha desarrollado suspropios conceptos y herramientas de ges-tión específicas para las organizacionesdel gobierno, considerando que los pro-blemas públicos son específicos, como losque enfrenta una corporación policial, esen este sentido que se establece la nece-sidad y urgencia de proponer un concep-to de administración policial, los elemen-tos que lo componen, así como temáticasy procedimientos específicos asociados ala actuación de la policía.4

Las corporaciones policíacas no son sola-mente diferentes de las organizaciones priva-das sino también de otras organizacionespúblicas en vista de los conflictos que generanlas funciones de la policía en sociedadesdemocráticas.5 Roberg (2002) considera quela policía ejerce acciones que sectores de lasociedad no desean, como las multas detráfico y los arrestos, pero que son necesariaspara la convivencia y la gobernabilidad. Pesea que se tiene un acuerdo ciudadano paraser gobernado, en la práctica, los ciudadanosa menudo se oponen a la intervención delEstado pese a que teóricamente los gobier-nos democráticos representan y sirven a losciudadanos que los eligieron, en este sentido,un gobierno democrático se basa en elconsenso entre los habitantes y el gobierno,pero en el caso de que estos acuerdos fallen,el policía, al representar tanto al gobiernocomo a la sociedad, entra en un conflicto deintereses: ¿debe obedecer a la autoridad oapoyar a la sociedad que representa?

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA YPOLICIAL

Siendo evidente el carácter público deltrabajo policial, la determinación y análisis desu desempeño corresponde en parte a la admi-nistración pública: el manejo de una cor-poración policial se define a partir de losconceptos de la administración pública.6 Buscadarle a la policía las capacidades institucionalespara cumplir con su mandato, utilizando paraesto herramientas y técnicas administrativas.

Cualquier administrador público, incluidoslos directivos policiales, como cualquiergerente de la iniciativa privada, debe tenerla capacidad de:

1. Usar lo más eficaz y productivamentesus recursos.

2. Ser eficiente en la función directiva. Elmandato institucional de la policía esta-blece que se debe de hacer, el cómo, sedefine a partir de la administración poli-cial, y es responsabilidad de la direcciónla instrumentación del mandato.

3. Motivar al personal en función del cum-plimiento del mandato y los objetivosinstitucionales.

4. Desarrollar una cultura organizacionalcentrada en los valores que justifican lacreación de la organización.

5. Desarrollar un ambiente laboral que pre-mie la excelencia y constante desarrollode las capacidades de sus elementos: gene-rar el capital humano de la corporación.

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6. No debe ser especulativo. Desde el pun-to de vista de la policía, el fundamentolegal de su mandato debe ser explícito,lo cual establece claramente tanto losresultados esperados y como se debe pro-ceder para conseguirlos.

7. No debe confundir control con represióny no debe generar temor en el personal.Para la administración policial, los temasde control y supervisión deben entender-se como estrategias de aprendizaje quecontribuyan al desarrollo de los policíasy el mejoramiento de su actuación, y nocomo un mecanismo inhibidor.

8. Una responsabilidad fundamental de lagestión pública es la creación de un cli-ma organizacional que favorezca la inno-vación, lo cual sólo puede conseguirse conla capacitación y el aprendizaje continuo.

El manejo de las corporaciones de policíaen particular y la administración pública engeneral, tienen que ver con “…la conducciónde las capacidades humanas del personaladscrito a una organización” (Lynn, 1990).Los encargados de las policías son directivosque deben trabajar bajo premisas de serviciopúblico y estar conscientes de que sudesempeño enfrenta tanto el reconocimientocomo la descalificación social, por lo tanto,deben propiciar que tanto los policías comoel personal de apoyo se sientan orgullososde la función que realizan y estén conscientesde la trascendencia social de sus actos. Deahí, como señala Sánchez (2003), laimportancia de la planificación y gestiónpública por objetivos y resultados, ya quepermite que el directivo participe en la

definición del programa de trabajo, se sensi-bilice respecto a la importancia de sus logrosque como responsable tienen para el cumpli-miento de su misión de seguridad pública.

Las corporaciones policíacas no son organi-zaciones que consumen recursos sin ningúnresultado, pero la valoración y trascendenciade su actuación no debe medirse por crite-rios de costo-beneficio o por medidas indus-triales de productividad (cálculo de la rela-ción producción respecto a los recursos ytiempo utilizados),7 ya que en general, losresultados de la función pública se conside-rarán como buenos si incrementan el bienes-tar general o malos si lo perturban o depri-men: si se obtuvieron resultados, de estamanera, el análisis del manejo de los recursosfinancieros debe realizarse por criterios de:

1. Costo-resultados. Valoración de la relaciónde presupuesto utilizado respecto a la ve-rificación de los resultados obtenidos,ejemplo, la medición de la incidencia dela adquisición de una patrulla, de mejorarmamento, de recursos informáticos y decomunicación en la disminución o no delas circunstancias sociales de seguridad.

2. Costo-oportunidad. El análisis de la afec-tación de las condiciones de seguridadpública por no adquirir o contar con he-rramientas de trabajo como patrullas,equipamiento o sistemas informáticos.

La policía debe asumir que su misión esparte de un proyecto de nación y que por lotanto su actuación se valorará por su aporteal bienestar de la sociedad y que, además,le atañe y beneficia a sus funcionarios dada

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su condición de ciudadanos. En la medidaque la actuación de la policía incida o no enel cumplimiento de la política nacional deseguridad pública, se valorará la eficienciade su actuación.

Debe considerarse que el trabajo policial yen general el que realiza cualquier entidaddel sector público, no se limita a la ejecuciónde un mandato, sino que debe tener comoperspectiva, como analiza Cohen (2005), ellograr resultados que satisfagan aspiracionescomunes de una sociedad; en este sentido,las autoridades políticas elegidas y losfuncionarios públicos designados, deben estarplenamente conscientes de las responsa-bilidades sociales que asumen, por lo tanto,esta manera de presentar a la administraciónpolicial y pública, conduce a nociones detransparencia y rendición de cuentas.

HACIA UN CONCEPTO DEADMINISTRACIÓN POLICIAL

Las funciones de los directivos y encargadosde administrar una corporación policial,incluyen el diseño organizacional de la insti-tución, la planificación, el establecimientode metas y la definición del programa detrabajo, atendiendo las expectativas y necesi-dades sociales asociadas al papel de lapolicía, de los empleados (los mismos policíasy sus mandos), así como otros grupos relacio-nados con estas actividades: los ministeriospúblicos, las agencias correccionales, losnegocios, industrias, otras agencias guberna-mentales e incluso líderes políticos.

Tanto la organización como los empleados,es decir, los directivos y los encargados,

tienen expectativas unos respecto a los otros:la organización espera que los empleadosrealicen eficientemente las tareas que tienenasignadas y que las realicen respetando elmandato legal de la policía,8 aprendiendonuevas habilidades, tomando iniciativas, yen la medida de lo posible, siendo capacesde trabajar independientemente. Por otraparte, los empleados esperan que la organi-zación los trate bien, dignamente y les propor-cione el salario, las ventajas y condicionesde trabajo que propicien su éxito profesional.

Harmon define a una organización como“…una agrupación social de dos o más per-sonas” (1999: 25), las cuales funcionancoordinadamente para alcanzar metascomunes preestablecidas. Es en este sentido,que el propósito de la administración estrabajar hacia el cumplimiento de las metasde la organización, considerando que lasnecesidades tanto de los empleados, comode la sociedad e incluso de otros individuosy organizaciones, son cambiantes, por lo queuna de las responsabilidades básicas de losdirectivos es trabajar hacia la integración yconciliación de expectativas y necesidadesindividuales y de la organización, de modoque se puedan lograr las metas.

El análisis del trabajo de las organizacionespolicíacas, de cómo sus empleados sedesempeñan, tanto los directivos como losoficiales, y la integración de herramientas yestrategias de administración que posibilitenun manejo eficiente de la corporación queposibilite cumplir con su mandato, conformanel contexto que permite presentar la siguientepropuesta del concepto de administraciónpolicial: la capacidad de las corporaciones de

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policía para ejecutar los lineamientos pro-gramáticos de su agenda de trabajo y cumplircon su mandato institucional, utilizandomecanismos y estrategias de la administraciónpública, que posibiliten un desempeño policiallegal, legítimo y orientado a la consecuciónde resultados verificables (eficacia).

Esta capacidad de gestión debe realizarse enun contexto de racionalidad, misma que laorganización adquiere de los mecanismospropios de la administración, y para el caso delas instituciones públicas, por el consenso, yaque este es un elemento fundamental delenfoque de políticas públicas, debido a que elejercicio gubernamental debe ser ejercido conlegalidad, legitimidad y eficacia, en estesentido, consenso en el contexto de admi-nistración policial, deberá entenderse como laconvergencia y conciliación de intereses tantode la sociedad a la que la policía sirve, de lasautoridades locales y federales, respecto a losde la corporación policíaca y sus empleados,ya que se trata de una sociedad democrática.

EL SISTEMA DE LA FUNCIÓN POLICIAL

Al aplicar la lógica de sistemas al trabajo dela policía, se trata de comprender a lafunción policial como una serie de procesosorientados a la consecución de fines. Paradefinir e ilustrar el mecanismo de trabajo ydefinición de la función policial como unsistema, se utilizan las referencias inputs(insumos), outputs (productos) y outcomes(resultados) (Cfr. García, 2005).

1. Inputs. Acontecimientos y circunstan-cias del entorno sociopolítico y econó-mico, específicamente los asociados a

la seguridad pública, en tanto estosdefinen la función policial y por lo tan-to, su mandato institucional. Son lasdemandas y apoyos solicitados por lasociedad al gobierno en materia de segu-ridad pública, de los cuales se encargadirectamente la policía y conforman suámbito de actuación.

2. Outputs. Son las decisiones y las accionesde la policía: el desempeño y actuaciónpolicial. Organizan las consecuencias re-sultantes, no de las acciones del ambien-te sociopolítico, sino del desempeño dela policía.

3. Outcomes. Son los resultados de la fun-ción policial y están directamente rela-cionados con la consecución o no del man-dato institucional. Determina la eficienciadel desempeño policial en términos de ladiferencia entre lo inicialmente solicita-do a la policía (inputs) respecto a lo alcan-zado (outcomes).

En esta lógica, la administración policial esel vínculo entre los insumos y los productosdel sistema de la función policial, es decir,los procesos de la policía.

Los inputs y los outputs/outcomes, entendidoslos primeros como demandas y apoyo de lasociedad, y los segundos como las deci-siones, las acciones y resultados del trabajopolicial, que se mueven en una especie decircuito denominado feedback loop (circuitode retroalimentación).

El circuito de retroalimentación permite alas autoridades identificar las demandas deseguridad de la sociedad, los inputs de la

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función policial, y a través de la adminis-tración policial, recibirlas, organizarlas ydefinir la agenda de servicios y tareas de lapolicía, en el contexto de la política deseguridad, logrando generar los outputs youtcomes del trabajo policíaco. De estamanera se da un flujo de inputs y outputs/outcomes en el sistema en un movimientoconstante de interacción, por lo tanto, laoferta de servicios de la policía no es lamisma en el tiempo y se modifica en funciónde las demandas sociales.

Si las autoridades policiales no satisfacen lasdemandas sociales (inputs), comienzan aexistir anomalías en el circuito, dificultandoel flujo de respuestas de la policía a lasdemandas y problemas sociales de segu-ridad, ocasionando que el sistema comiencea entrar en tensión y pueda entrar en crisis,por lo que las autoridades deben buscarcómo mantener la tensión baja, procurar lamenor cantidad posible de interferencias,posibilitando la persistencia del sistema yque éste no se colapse.

Esquema 1SISTEMA DE LA FUNCIÓN POLICIAL

FUENTE: elaboración propia.

Feedback Loop (circuito de retroalimentación)

Asimismo, la administración policial seconcibe como un sistema al estar integradapor varios actores, procesos y elementos, loscuales interactúan con un propósito espe-cífico: el cumplimiento del mandato insti-tucional de la policía. Edgar Schein proponelos siguientes aspectos necesarios en eldiseño de una organización, partiendo deuna visión de sistemas:

1. “La organización debe ser consideradacomo un sistema abierto” (Schein, 1988).Implica que la policía no sea una entidad

autodeterminada y hermética: no es posi-ble entender el trabajo de la policía bajoun modelo de organización cerrado, queno interactué con la comunidad a la cualsirve y protege, y que no define su agendade trabajo como un servicio ciudadano.

2. “La organización debe ser concebidacomo un sistema con objetivos y/o fun-ciones múltiples” (Schein, 1988). Pese aque el mandato de la policía es preciso,las tareas que realiza para cumplir coneste mandato son diversas: la prevención

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del delito, el control del tránsito, instru-mentación de operativos de seguridad,arrestos y remisión de posibles delincuen-tes, entre otros.

3. “La organización debe visualizarse comoconstituida por subsistemas, los cualesestán en interacción dinámica unos conotros” (Schein, 1988). En el modelo deadministración policial que se propone,se identifican los siguientes:3.1 Subsistema de planeación, progra-

mación y presupuestación3.2 Subsistema de carrera policía3.3 Subsistema de comunicación policial3.4 Subsistema de rendición de cuentas3.5 Subsistema de evaluación del des-

empeño policial

4. “Al estar integrada por subsistemas mu-tuamente dependientes, un cambio enuno de ellos, afectará a los demás”(Schein, 1988). La instrumentación deuna cultura de la planeación y de rendi-ción de cuentas policial implica para lascorporaciones de policía toda una trans-formación de la manera de realizar sutrabajo, ya que requiere de una profesio-nalización de los cuerpos, la planificacióny programación de tareas (gestión públi-ca por objetivos), justificar cada una desus acciones y, en general, considerar loselementos característicos de la reformapolicial en democracia.

5. “La organización existe en un ambientedinámico que interactúa con otros siste-mas” (Schein, 1988). La definición delmandato policial a pesar de tener unacontinuidad en el tiempo, se modifica en

función del ambiente político, social yeconómico, y a su vez afecta a cada unode estos aspectos y su mismo entorno: laactuación de la policía modifica y es mo-dificada por su contexto.

En el esquema 2 se ilustra la organización yfuncionamiento de la administración policial.Propone que los parámetros que definen lafunción de la policía son: 1) Legalidad, eltrabajo policial se debe realizar con estrictoapego a la ley, 2) Legitimidad y consenso,validación social del trabajo de la policía,implica el respeto a los derechos humanos,justificación y racionalidad en el uso de lafuerza, transparencia y rendición de cuentas,y un servicio policial orientado a la soluciónde necesidades ciudadanas de seguridad, y3) Eficiencia, función policial orientada a laconsecución de resultados verificablesempíricamente.

En el centro del sistema se ubica la admi-nistración policial, la cual tiene como temasespecíficos la planeación, organización,dirección y evaluación institucionales, siendoestas funciones responsabilidad del direc-tor de la corporación policíaca. Estos grandesapartados son instrumentados a partir de lossubsistemas correspondientes,9 particular-mente, los subsistemas de rendición decuentas y de información son fundamentalespara la policía, ya que desde el punto devista de una reforma policial democrática,cumplen con dos valores de entidadespúblicas en sociedades democráticas: latransparencia y la rendición de cuentas. Porotra parte estos procesos son integrales,transversales e inciden en todas las funcionesde la corporación.

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Esquema 2MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN POLICIAL

FUENTE: elaboración propia.

La función policial conlleva temas específicosde una corporación policíaca: actuaciónpolicial en clave de derechos humanos, lasupervisión, el control policial, la atenciónde quejas del desempeño policial, la aca-demia de policía, respeto irrestricto a la ley,uso legítimo de la fuerza, carrera policial,entre otros temas.

En la base del sistema se presentan loscriterios referenciales, que se utilizaron paraarribar al concepto de administraciónpolicial, el cual tiene como antecedentedirecto, la demanda social de instrumentaruna política de seguridad pública, lo cualdefine el carácter comunitario de la actua-ción policial y la aplicación de los criteriosde la administración pública ya descritos.

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1. Subsistemas de administración policial

1.1 Subsistema de planeación, programa-ción y presupuesto. Área de la ad-ministración policial encargada deestablecer los objetivos y metasinstitucionales, así como las corres-pondientes asignaciones presupues-tales y programación de tareas,considerando actividades propias deuna corporación policial como la su-pervisión, el control o la investigación.

Es la función técnica de la adminis-tración policial y debe estar reflejadaen el organigrama en una subdirec-ción técnica, de planeación o similar,donde se definan las líneas de traba-jo requeridas para cumplir con la agen-da programática (Sánchez, 2003).

1.2 Subsistema de organización. La orga-nización es la determinación defunciones, responsabilidades, reglasy normas de comportamiento de unconjunto de áreas, departamentos ycargos, lo que permite regular las fun-ciones de los miembros adscritos auna entidad. La organización es re-flejada en la estructura organiza-cional. De esta manera, el subsistemade organización de la policía posibili-ta cumplir con sus metas, objetivos,con el mandato legal e instrumentarel plan y programa de trabajo.

El diseño de la estructura de la or-ganización, del sistema de trabajo,los arreglos de trabajo grupal y lasasignaciones individuales de tareas,

deberán realizarse conforme a estaestructura organizativa (Harmon,1999).

1.3 Subsistema de control policial. Pro-ceso por el cual los encargados deesta función dentro de la corpora-ción –generalmente los directivos–determinan:• Las estrategias para que la cali-

dad de los diferentes sistemas yservicios de la organización pue-den mejorarse.

• Si se está cumpliendo o no con lasmetas y objetivos institucionalesestablecidos.

• Si el desempeño institucional escongruente con el programa y losplanes de trabajo.

• Si los oficiales siguen las políticasy los procedimientos de la organi-zación.

Los aspectos de eficiencia y eficacia,así como los referentes de cantidady calidad son los criterios de controlde esta función de la administración.

Si las metas o los objetivos no se es-tán alcanzando, si los planes, las po-líticas y los procedimientos no seestán siguiendo, o se ha detectadoun problema de desempeño en elservicio de la organización –princi-palmente respecto a los derechoshumanos–, los responsables debenestablecer las razones y determinarlas acciones de corrección. El con-trolar puede ser la función directivamás problemática por las dificulta-

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des que enfrenta el responsable paradetectar las fallas del sistema o lasrazones de un servicio inadecuado,así como también el diseño de lasestrategias para cambiarlas y mejo-rarlas. Por ejemplo, la corrupción yel mal uso de la fuerza de la policíacontinúan siendo serios problemasde desempeño, pese a los esfuerzospor analizar sus causas y corregirlas.

1.4 Subsistema de evaluación del desem-peño policial. Constituye el procesode análisis del rendimiento global deldesempeño policial, tanto de la cor-poración como de un agregado,como de cada función que realiza lapolicía en particular. Considera quela mayor parte de los policías procu-ran retroalimentarse de la manera enque cumplen sus funciones, por lo quelos comandantes y oficiales con per-sonal a su cargo deben evaluar eldesempeño particular de cada oficialpara decidir las acciones que debentomar, en este sentido, la evaluacióninformal, basada en la observacióndel trabajo diario, es necesaria peroinsuficiente si se pretende que laevaluación opere como un mecanis-mo de aprendizaje institucional.

Dentro de la administración policial,el subsistema de evaluación forma-liza y sistematiza el proceso de re-troalimentación de: a) desempeño,b) análisis, c) detección de proble-máticas, y d) sugerencias, con el cuallos responsables pueden identificara los agentes que cumplen o exce-

den lo esperado y a los que no lohacen, también ayuda a la toma dedecisiones sobre promociones inter-nas, compensaciones, y otras másdel área del departamento de per-sonal dependen de la informaciónsistemática y bien documentada dis-ponible sobre el policía.

La responsabilidad de esta funciónde la administración policial es rea-lizar la evaluación del desempeño decada oficial y de la corporación ensu conjunto, responder a la necesi-dad de sistematizar y definir los cri-terios y políticas de la corporaciónrespecto a la evaluación. Cano(2004) indica que pese a que es ne-cesario desarrollar enfoques de eva-luación diferentes para los directi-vos, el personal de mando, de apoyoy los policías, es conveniente tenercriterios congruentes al interior decada categoría para obtener resul-tados útiles.

1.5 Subsistema de supervisión policial.El área de supervisión interna, lapolicía de la policía, “…es una ins-tancia importante de defensa con-tra la corrupción, el abuso policialy la violación de derechos huma-nos” (Peak, 2004). El que esté cons-tituida como un área que figura enel esquema organizativo de una cor-poración, es indicador del grado devoluntad de las autoridades policía-cas para premiar y replicar actua-ciones efectivas, responsabilizar ysancionar al personal por compor-

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tamientos negativos o incidentes deabuso, así como para delimitar fun-ciones investigativas especializadasal interior de la policía ante denun-cias de abuso policial.

El subsistema de supervisión internode una corporación policíaca tienecomo propósito general regular yorientar las actividades cotidianasde la institución, tratando de evitardesvíos de lo programado en tér-minos del mandato institucional,reducir los casos de abuso policial,y colaborar en el análisis y la trans-formación de los procedimientos,los sistemas de administración yregulación, esto permite fortalecerlas capacidades policiales, mejorarel desempeño, la eficacia y elevarla conducta ética.

2. El subsistema de rendición de cuentaspolicial

El objetivo del subsistema de rendición decuentas dentro del enfoque de la adminis-tración policial es propiciar y contribuir a latransformación cualitativa de la actuación dela policía. Esta transformación es efecto yconsecuencia de una revisión profunda de losprocedimientos de desempeño policial, losalcances y propósitos de su actuación, loscuales están definidos por los marcos legalesy por la relación Sociedad-Estado-Policía.

Con la instrumentación de un sistema decontrol de esta naturaleza, se pretende quelos resultados y logros se concreten en elmejoramiento de los órdenes de convivencia

social, en la disminución de los índices dedelincuencia, en desempeños policialesapegados a derecho, en un trabajo policialque atienda antes que nada las necesidadesde la ciudadanía, que tenga como referentefundamental los derechos humanos, orientela actuación de la policía hacia una serviciotransparente y “…examinar, supervisar eincluso burocratizar la discrecionalidad, paraasí asegurar que, de modo cotidiano, losagentes estén haciendo lo que esperamosde ellos, no lo que tememos de ellos”(Varenik, 2005: 25).

La evaluación del desempeño policial, delos logros, resultados y repercusión social,constituye la oportunidad para saber en quémedida las instituciones que tienen a sucargo la seguridad pública cumplen con losobjetivos para los que fueron creadas. Lageneración de mecanismos de evaluación desu actuación, sistematizados en el subsistemade rendición de cuentas, permitirá mejorara estas instituciones y los resultados de susproyectos, ya que si se desconocen losefectos de su actuación, no es posibleanalizar si éstos son positivos, negativos oneutros, y por lo tanto imposibilita que lascorporaciones aprendan de sí mismas, locual conlleva riesgos políticos, de legitimidadde la actuación del Estado, de goberna-bilidad, e incluso impactos en lo económicoy lo social.

Una segunda justificación de la necesidad yurgencia de las instituciones policíacas detrabajar bajo esquemas de rendición decuentas, lo define la visión integral que leconfiere un modelo de gestión institucionalsustentada en administración policial,

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integralidad que parte de la interacción en-tre la planificación/programación de funcio-nes, el diseño organizacional, la gestión delos proyectos y la evaluación institucional,elementos que se definen a partir delmandato legal propio de las corporacionespolicíacas. Esta visión integral supone quela planificación se fortalece con la rendiciónde cuentas y considerando que la planifi-cación es obligatoria y permanente, larendición de cuentas también participa deesa doble condición, debiendo realizarse demanera obligatoria y permanente.

Tradicionalmente, el tema de rendición decuentas tiene una connotación eminen-temente fiscalizadora, aludiendo a losinformes contables que presentan los admi-nistradores a los dueños de las empresas,en este sentido, el administrador era elresponsable de la empresa, por eso, debíainformar periódica y detalladamente delmanejo de los recursos.

La administración policial al tratar que lapolicía funcione bajo criterios de legalidad,legitimidad, consenso y eficacia, propicia queesta perspectiva de gestión condicione a losdirectivos de las corporaciones policíacas aconsiderar el proceso de rendición de cuentascomo un mecanismo normal, rutinario yaltamente beneficioso para la institución porla perspectiva de control y evaluaciónpermanente de las acciones.

Al exigírseles a las policías una mayortransparencia de su gestión, una demostra-ción más precisa de sus logros y determinarclaramente la brecha entre lo conseguido

respecto a lo previsto en la determinaciónde metas, las cuestiones de rendición decuentas, transparencia y evaluación de lacalidad del desempeño, se convierten enaspectos fundamentales en materia deadministración y actuación policial, es eneste sentido que rendición de cuentas seconsolida como el referente de actuación yevaluación del desempeño policial, funciónpermanente y obligatoria.

Por otra parte, la actuación policial para serverdaderamente eficiente, debe tener plenoreconocimiento y aplicación de los derechoshumanos, por lo tanto, al tratar de estableceruna definición de eficiencia policial se debenconsiderar criterios, valores y referentes dederechos humanos, siendo imposible con-cebir una actuación policial efectiva si losderechos humanos no se han respetado: noes suficiente detener a un delincuente, esimperativo que esta detención se hayarealizado con pleno respeto a derechoshumanos, y de no ser así, estaríamos anteun caso de abuso policial.10

En este contexto, la rendición de cuentasde la actuación policial se establece en elcentro de la conceptualización y análisis desu administración, ya que la gestión de lacorporación policial debe tener como unode sus máximos referentes los derechoshumanos: al rendir cuentas de cómo se hanrealizado los procesos de planeación,organización, dirección y evaluación y desus resultados, y cuáles han sido los criteriosy referentes de actuación, se debe identificarlas formas en que los derechos humanosfueron y son considerados.

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CONCLUSIONES

El contexto, procedimientos y estrategias dela administración pública son sustancial-mente distintos a los de la administraciónprivada y comercial.

Por su carácter eminentemente público ysocial, y sobre todo por ser una institucióndel Estado, la administración policial sediseña a partir de los elementos y el conoci-miento teórico de la administración pública,particularmente en sus aspectos de gestión(manejo de lo público).

La función policial debe realizarse a partirde tres referentes: 1) legalidad, estricto apegoa la ley, 2) legitimidad y consenso, validaciónsocial del trabajo policial y 3) eficiencia,función policial orientada a la consecuciónde resultados verificables empíricamente.

Administración policial: es la capacidad delas corporaciones policíacas y sus actorespara ejecutar los lineamientos progra-máticos de su agenda de trabajo, gene-rando el conocimiento institucional quepuede ser utilizado continuamente paracumplir con su mandato, mejorar lasatisfacción del servicio y el desempeño dela organización policial.

Analizando la función policial desde unalógica de sistemas, el trabajo de la policíaconstituye la serie de respuestas (outputs/outcomes) que presenta el gobierno a lasdemandas sociales de seguridad (inputs). Deesta manera, la administración policialconstituye los procesos requeridos paragenerar y articular dichas respuestas.

La administración policial funciona y estáorganizada desde una perspectiva desistemas; sistema en el que interactúan yconvergen distintos elementos, procesos yrecursos, los cuales modifican y sonmodificados a su vez por las acciones decada uno de los componentes.

La administración policial funciona a travésde diversos procesos de trabajo específicos,a los cuales hemos denominado subsistemas,que corresponden a funciones determinadasy necesarias para realizar el programa detrabajo y cumplir con el mandato policial: laorganización, la planeación, la dirección, elcontrol/evaluación y la comunicación.

Es estratégico y fundamental en la admi-nistración policial el subsistema de rendiciónde cuentas, ya que a través de éste la policíapuede identificar y enfrentar la brechadeterminada entre los resultados del desem-peño policíaco respecto a su mandato,además de cumplir con una condición degobernabilidad, necesario para un Estadomoderno y democrático.

La administración policial y los procesosinherentes de rendición de cuentas posibili-tan a las corporaciones de policía generar elconocimiento institucional que les permitanmejorar su desempeño y, por ende, reducirla brecha entre lo realizado y el mandato.

Los derechos humanos se establecen en elcentro de la administración, el desempeñoy la rendición de cuentas policial, y por lotanto, una definición de eficiencia policialdebe considerar, explícitamente, el referentede los derechos humanos.

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NOTAS

1 George Terry, uno de los principales teóri-cos modernos de la administración, proponeesta división del proceso administrativo:organización, planeación, dirección/controly evaluación, conceptos que son retomadosen la definición del modelo de organizaciónde la administración policial que se deta-llará adelante.

2 Una característica de los sistemas políticos de-mocráticos es la facultad de la ciudadanía devotar y ser votados para cargos públicos, locual implica la alternancia en el poder, porlo tanto, los periodos de las gestiones sonnecesariamente acotados en el tiempo.

3 De realizar el cálculo de la Tasa Interna deRetorno (TIR) de las inversiones en patrullaso chalecos antibalas, un administrador finan-ciero podría concluir que desde el punto devista financiero estas son inversiones no ren-tables ni productivas, por lo que de aplicarseesta lógica, estas adquisiciones no se realiza-rían y la policía –así como el total de las ins-tituciones del Estado– terminaría no adqui-riendo nada.

4 Temas como la supervisión policial, el con-trol, las averiguaciones y la atención de que-jas de la actuación policial, que tienen con-textos y procedimientos específicos y losdiferencian de otros programas públicos.Estos puntos se desarrollan más adelante.

5 Las funciones de la policía son claramentemás propicias de ser cuestionadas en las so-ciedades democráticas, por la naturaleza mis-ma de esta visión política, que en los regíme-nes totalitarios y fascistas, lo que implicanpara su propia gestión, la ausencia de espa-cios de crítica y diálogo, es en este sentidoque valores de la democracia como legitimi-

dad y gobernabilidad, puede considerarse quecontrapuntean con la actuación del policía.

6 El análisis de la actuación policial, así comode cualquier política pública es multidisci-plinar y por lo tanto puede ser abordado des-de diferentes perspectivas: legal (derecho),eficacia y eficiencia (económico-administra-tivo), función social (antropología-sociología)o en términos políticos.

7 Es sumamente complejo exportar los crite-rios de productividad a una corporaciónpolicíaca: ¿la policía es más productiva porhaber detenido a un mayor número de delin-cuentes, por propiciar una sociedad más se-gura o por ser menos corrupta? En cualquiercaso, es sumamente difícil cuantificar estoscriterios y por lo tanto el cálculo de la pro-ductividad policial se relativiza, pero esto noimplica que no se deban realizar ejerciciospara tratar de medir el trabajo policial y ge-nerar indicadores asociados al desempeño.

8 El proceso de transformación de una institu-ción policíaca tradicional hacia esquemas detoma de decisiones democráticas (reformapolicial democrática), conducido por un mé-todo adecuado y a través del empleo de ins-trumentos técnicos, tiene por objetivos lograrque la policía: 1) atienda, antes que nada,las necesidades del ciudadano, 2) realice untrabajo policial con estricto apego a la ley, 3)respete los derechos humanos, 4) se orientepor una política de transparencia y rendiciónde cuentas, y 5) función policial orientada ala consecución de resultados capaces de serverificados empíricamente, en términos de efi-cacia y eficiencia del desempeño policial.

9 Dentro de estos subsistemas destacan los derendición de cuentas y de evaluación deldesempeño como los mecanismos de evalua-ción institucional, que permiten determinar

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la brecha existente entre lo planificado res-pecto a lo realizado, lo que permite que lapolicía argumente y justifique la existenciade dicha diferencia, produzca una constan-cia o referencia formal de su trabajo y apren-da de su propia experiencia.

10 En este punto resalta la importancia de la le-gitimidad y el consenso en la valoración deldesempeño policial y su conducción (análisissociopolítico de la actuación de los agentesde la policía), y no sólo centrar la evaluacióndel desempeño en parámetros de eficiencia yeficacia (análisis gerencialista del desempe-ño policial).

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