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Departamento de Estudios Políticos y Estratégicos

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Desafíos nacionales en un contexto internacional complejo entrega a los lectores interesados en temas de seguridad y defensa el esfuerzo intelectual de profesores de la ANEPE, plasmados en diversos artículos sobre temas contemporáneos en estas áreas que inciden en los ámbitos mundial, regional y nacional.

Desarrollado en lenguaje simple con la fi nalidad de generar un aporte tanto al estudiante que se inicia en el estudio de la seguridad y defensa, como a los expertos que requieren información actualizada, el libro se estructura en tres secciones, cada una con diversos temas relacionados.

La primera, analiza las tendencias y dilemas que la globalización genera, identifi cando actores clave y elementos de la realidad contemporánea, a través de la presentación de temas relacionados, como es el caso de China, la energía, el medio ambiente, los recursos naturales y las amenazas emergentes.

La segunda, caracteriza el entorno regional, con especial énfasis en los principales temas de la agenda suramericana desde la perspectiva de la seguridad, defensa y relaciones exteriores de Chile, considerando tanto un enfoque nacional como multilateral.

La última sección problematiza algunos desafíos nacionales en materia de seguridad mediante un profundo análisis de una serie de casos, políticas y acciones específi cas que ha desarrollado el Estado de Chile destinadas a proveer seguridad al país, que aparecen como una respuesta a las situaciones que se presentan en la segunda sección.

Este volumen constituye un aporte más en la información, difusión y el análisis de temas actuales para la agenda política nacional.

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Colección de InvestigacionesAcademia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

ANEPE



DESAFÍOS NACIONALES EN UN

CONTEXTO INTERNACIONAL

COMPLEJO

Colección de Investigaciones ANEPE N° 27

Copyright 2013 by: Departamento de Estudios Políticos y Estratégicos de la ANEPE

Julio de 2013

Edita ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual Nº 230.892

ISBN: 978-956-8478-25-4(Volumen 27)

ISBN: 978-956-8478-00-1(Obra completa Colección Investigaciones ANEPE)

Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos(956-8478)

Diseño portada: Secretaría Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráfi cas que solo actúa como impresor

Derechos Reservados

Impreso en Chile / Printed in Chile

Los trabajos contenidos en este libro fueron recibidos y aprobados para su publicación durante el segundo semestre del año 2012.

CONSEJO EDITORIAL

PRESIDENTE

Contraalmirante Harald Sievers ZimmerlingDirector de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

DIRECTOR

Julio E. Soto SilvaMaster of Sciences in National Security Strategy, NWC, NDU, Washington DC.

Magíster en Ciencias Militares con mención en Gestión y Planifi cación Estratégica, Licenciado en Ciencias Militares, Ofi cial de Comando y Estado Mayor del Ejército

de Sudáfrica y Especialista en Guerra Conjunta Superior FF.AA. de Sudáfrica y Diplomado en Educación Profesional Militar en Política y Estrategia de Seguridad Nacional, CDLAMP, NDU, Washington DC.; fue miembro del equipo redactor de los Libros de la Defensa Nacional 2002 y 2010, respectivamente. Actualmente se

desempeña como Jefe del Departamento de Posgrado de la ANEPE.

EDITOR Y SECRETARIO

Iván Rojas Coromer

VOCALES 2013-2014Jaime Abedrapo Rojas

Doctor en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto Universitario Ortega y Gasset de Madrid, Cientista Político y Periodista.

Profesor Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y de la Universidad Diego Portales. Subdirector de la ANEPE. Chile.

Roberto Arancibia ClavelDoctor en Historia - Universidad Católica de Chile. Magíster en Ciencias Políticas, Universidad Católica de Chile. Director Académico Magíster en Historia Militar y

Pensamiento Estratégico, Academia de Guerra del Ejército. Chile

Gustavo Basso CancinoMagíster en Ciencias Militares, mención Gestión y Planifi cación Estratégica.

Magíster en Seguridad y Defensa, mención Inteligencia Político Estratégica en la ANEPE. Chile

Fernando Cañas PalaciosDiplomado en Negocios Universidad Adolfo Ibáñez. Chile. Universidad del

Desarrollo. Chile.

Roberto Durán SepúlvedaDocteur en Sciences Politiques, Institut Universitaire de Hautes Études Internationales

(IUHEI), Ginebra-Suiza. Instituto de Ciencia Política Universidad Católica. Chile

Uldaricio Figueroa PláAdministrador Público de la Universidad de Chile. Embajador de carrera en retiro.

Profesor en la Academia Diplomática de Chile.

Carlos Molina JohnsonMagíster en Ciencia Política, mención Teoría Política, Universidad de Chile. Magíster en Ciencias Militares, mención Planifi cación y Gestión Estratégica,

Academia de Guerra del Ejército. Doctor (c) Filosofía, Universidad Pontifi cia de Salamanca. Asesor del Ministro de Defensa Nacional. M.D.N. Chile

Walter Sánchez GonzálezDoctor en Ciencia Política - Universidad de Notre Dame, EE.UU. Instituto de

Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Chile

Walter Walker JanzenProfesor de Estado en Matemáticas y Estadística. Licenciado en Educación,

Universidad EDUCARES Chile, Magíster en Educación, Universidad de Santiago de Chile (Columbia University) Chile (USA), Doctorado en Investigación Pedagógica:

Sufi ciencia Investigadora U.R.L., Barcelona, España, Doctorado en Pedagogía: Doctor en Pedagogía Universidad Ramón LLULL, Barcelona, España. ANEPE, Chile.

Iván Witker BarraDoctor en Comunicaciones - Universidad Carlos IV de Praga, República Checa.

ANEPE, Chile

CONSEJO EDITORIAL CONSULTIVO INTERNACIONAL 2013-2014

Mariano C. BartoloméDoctor en Relaciones Internacionales - Universidad del Salvador, Escuela Superior

de Guerra, Escuela de Defensa Nacional - Universidades Nacional de La Plata y Universidad de Palermo. Argentina

Jaime García CovarrubiasDoctor en Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Pontifi cia de Salamanca

(España). Professor of National Security Aff airs, Estados Unidos de América

Marina MalamudDoctora en Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Magíster en

Defensa Nacional. Escuela de Defensa Nacional. Licenciada en Sociología. Universidad de Buenos Aires. Argentina.

Luis V. Pérez GilDoctor en Derecho con Premio Extraordinario. Universidad de La Laguna. España

Gema Sánchez Medero

Doctora en Ciencias Políticas. Universidad Complutense de Madrid. España

Cynthia A. WatsonPh.D. Universidad de Notre Dame. MA Escuela de Economía y Política de Londres.

B.A. Universidad de Missouri en Kansas City. Estados Unidos

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ÍNDICE GENERAL

PRÓLOGO

SECCIÓN ITENDENCIAS Y DILEMAS

REPÚBLICA POPULAR CHINA – LATINOAMÉRICA: EL OTRO LADO DE UNA RELACIÓNMLADEN YOPO HERRERA

ENERGÍA EN CHILE, LA NECESIDAD DE FIJAR UN RUMBO COMPARTIDOHUMBERTO NILO PENROZ

DILEMAS Y RESPUESTAS NACIONALES ANTE EL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSO NATURALESSEBASTIÁN BRIONES RAZETO

LAS AMENAZAS EMERGENTES: ANÁLISIS DE CAUSALIDAD EN EL ÁMBITO NACIONALCARLOS OJEDA BENNETT

SECCIÓN IIUN VECINDARIO ACTIVO Y VARIABLE

LOS ACTORES REGIONALES ANTE LA CRISIS PARAGUAYA 2012: CHILE, UNASUR, MERCOSUR Y ALBAIVÁN WITKER BARRA

LOS CORREDORES BIOCEÁNICOS Y LA SEGURIDAD Y DEFENSA EN SUDAMÉRICAVÍCTOR GUZMÁN MARTÍNEZ

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CHILE-BOLIVIA: DE UNA NEGOCIACIÓN DE 13 PUNTOS POSIBLES A UNA PROBABLE DEMANDA IMPREVISIBLEJEANNETTE IRIGOIN BARRENNE

SECCIÓN IIIALGUNAS RESPUESTAS EN EL CASO NACIONAL

EL SISTEMA DE INTELIGENCIA DEL ESTADO DE CHILE, LA PRODUCCIÓN DE INTELIGENCIA ESTRATÉGICA Y OTROS ASUNTOS RELACIONADOSANDRÉS AVENDAÑO ROJAS

LAS FUERZAS ARMADAS Y EL COMBATE A LAS AMENAZAS NO TRADICIONALES. ¿QUÉ TANTO ES POSIBLE?MIGUEL NAVARRO MEZA

COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA LA SEGURIDAD Y DEFENSA EN LA PROPUESTA DE ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA CHILENACAROLINA SANCHO HIRANE

PLAN FRONTERA NORTE: DESCRIPCIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y COORDINACIÓN INTERAGENCIALMARIO VILLEGAS VICENCIO

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323

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PRÓLOGO

En el mundo de las Ciencias Sociales resulta habitual que conceptos básicos y claves que forman parte del cuerpo teóri-co de algunas de sus disciplinas, debido al dinamismo de los procesos sociales objeto de su estudio, sufran mutaciones o in-terpretaciones diversas que provocan confusiones o en muchos casos sean terreno fértil para la generación de nuevos conceptos y teorías que hacen muy complejo sistematizar los conocimientos acumulados.

Tal es el caso de la Seguridad y la Defensa, conceptos in-separables de las actividades del ser humano en su actuar in-dividual como en su vida en sociedad, los que en la actualidad aparecen difíciles de manejar al mostrar complicaciones cuando se trata de armonizar la teoría con la realidad.

En efecto, las características que muestra el mundo actual son de tal naturaleza complejas que los elementos fundamentales alrededor de los cuales se analiza la Seguridad y la Defensa, tales como los objetivos e intereses, el poder, las amenazas y los ries-gos, aparecen difusos, superpuestos y con grados muy disímiles de valoración e interpretación. Especialmente notorio es lo que concierne al signifi cado y alcances del concepto de seguridad y a las amenazas y su tipología.

Ello se confi rma del estudio comparado de diversos textos de Políticas de Seguridad, Políticas de Defensa, Libros Blancos de Defensa o Guías de Planeamiento Estratégico de países de di-ferentes áreas del mundo, en los cuales se evidencian diferencias de aplicación de conceptos y fundamentalmente la multiplicidad de amenazas y las formas de enfrentarlas.

Chile no ha estado ajeno a esta situación y por tal razón ha hecho y continúa realizando esfuerzos por generar un corpus de conocimiento coherente con su realidad y con sus intereses.

Prólogo

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Si se acepta la defi nición de Seguridad que entrega la Real Academia Española de la Lengua (RAE) como “Cualidad de seguro”, debemos inferir que esta cualidad o atributo debe ser consustancial a toda persona o cosa y por lo tanto deseable para todo aquello que tenga un valor a lograr o a preservar.

Es así como la política de defensa, difundida y perfeccio-nada desde 1997 en tres libros de la defensa, considera a la Se-guridad como una cualidad o condición deseada en la cual los diversos Objetivos de la Nación se encuentren razonablemente a cubierto de Amenazas y Riegos importantes que puedan impedir su logros, entregando a la Función de Defensa estatal la respon-sabilidad de enfrentar aquellas amenazas que proviniendo desde fuera de sus fronteras afecten a su población, a su territorio y a su soberanía, dejando a otras funciones del Estado la respon-sabilidad de enfrentar toda otra amenaza que afecte al resto de sus Objetivos Nacionales, refi riéndose a ellas como “problemas de seguridad” en el entendido que dichos problemas caen en el ámbito de responsabilidad de otros órganos del Estado. En tal sentido la Política de Defensa es muy clara al situar a la defensa en el ámbito de las amenazas tradicionales o provenientes de un actor estatal, usando métodos convencionales, y a las amenazas no convencionales o emergentes, situándolas como problemas de seguridad que deben ser enfrentados con medios y estrategias particulares para cada caso, pero separándolos del ámbito propio de la defensa, y por lo tanto del uso de medios militares.

En este marco conceptual se encuadra este trabajo que pre-tende entregar una visión general sobre los aspectos que inciden en la seguridad y la defensa en el actual escenario que vivimos y enfrentamos, y que nos obligan a adaptarnos a la vorágine y rapidez del cambio que es constante y en los que los aspectos de seguridad ocupan gran parte de la agenda internacional; de he-cho algunos de los trabajos que contempla esta obra, y que fue-ron escritos originalmente durante el año 2012, han tenido que sufrir variaciones derivadas de la dinámica con que trascurren los hechos.

Prólogo

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Este trabajo se ha ordenado en tres secciones, partiendo de lo general a lo particular:

La primera sección: “Tendencias y dilemas” intenta explicar cambios a nivel mundial que están fuera del control de nuestro país, pero que pueden transformarse en riesgos y oportunidades.

La segunda sección: “Un vecindario activo y variable” contiene artículos referidos al entorno más cercano de Chile; aquel que es fuente directa de difi cultades como el tráfi co de drogas o perso-nas, pero también el intercambio de comercio, ideas y servicios.

En la tercera sección: “Algunas respuestas en el caso nacional”, se analizan en profundidad una serie de casos, políticas y accio-nes específi cas que ha desarrollado el Estado de Chile destinadas a proveer seguridad al país, que aparecen como una respuesta a las situaciones que se presentan en la segunda sección.

De esta forma se intenta responder a las interrogantes que nos presentan estos estudios, quizás no exhaustivamente, aspirando más que entregar una lista de soluciones, dar cuenta del complejo entramado, difuso e impredecible, lleno de diferentes perspectivas, políticas y actores con las cuales se enfrenta el Estado en su afán de brindar seguridad a sus nacionales, entregando material para que el lector lo analice críticamente y pueda coincidir o disentir con los autores e incluso formular sus propias ideas sobre lo que falta o lo que será necesario agregar en estudios futuros sobre la Seguridad y la Defensa.

SECCIÓN I

TENDENCIAS Y DILEMAS

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REPÚBLICA POPULARCHINA – LATINOAMÉRICA: EL OTRO

LADO DE UNA RELACIÓN*

Mladen Yopo Herrera**

En el viaje de junio de 2012 a Chile, el Primer Ministro chi-no, Wen Jiabao, destacó cinco propuestas con las que China pre-tende perfi lar su presencia en América Latina y el Caribe en los próximos años.

La primera, se relaciona con la profundización de la coope-ración estratégica sobre la base de la confi anza política y la crea-ción del Foro de Cooperación China-América Latina y el Caribe como mecanismo de diálogo permanente. Segundo, destacó la voluntad de llegar a los US$ 400 mil millones de intercambio comercial, duplicando los montos actuales en los próximos cinco años y con la predisposición de aumentar la importación de ma-nufacturas y productos con valor agregado. Tercero, para forta-lecer la cooperación en inversión y fi nanzas, anunció la creación del Fondo de Cooperación China-América Latina y el Caribe, al cual bancos chinos aportarán, como primer paquete, US$ 5.000 millones para promover inversión conjunta en la industria ma-nufacturera, las altas y nuevas tecnologías y el desarrollo soste-nible. En paralelo, el Banco de Desarrollo de China liderará el otorgamiento de una línea de crédito especial de US$ 10 mil mi-llones, destinada a promover la construcción de infraestructura. Cuarto, resaltó la importancia de la seguridad alimentaria, para lo cual sugirió la creación de una reserva de 500 mil toneladas

* Este es un artículo actualizado y profundizado de uno publicado en la sec-ción documento marco del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) el 10 de septiembre de 2011.

** Cientista político y periodista. Coordinador del Área de Ciencias Sociales de la ANEPE y profesor de Relaciones Internacionales del Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Facultad de Administración y Economía de la Uni-versidad de Santiago de Chile.

Mladen Yopo Herrera

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de alimentos para fi nes humanitarios; establecer un foro de mi-nistros de agricultura que deberá reunirse antes del 2013; y un fondo de US$ 50 millones para el apoyo de la investigación para fortalecer la agroindustria, la manufactura y la ciencia y tecnolo-gía. Por último, resaltó la importancia de apoyar el intercambio cultural, la comunicación, el deporte y la promoción turística en-tre América Latina y China1.

Como se aprecia, entonces, América Latina y el Caribe forman parte de la estrategia global de transacción de la Repú-blica Popular China a través de una interrelación compleja que responde preferencialmente a sus intereses, incluso en aquellas materias donde hay coincidencias como el buscar un mundo multipolar (más participativo y democrático) y/o el supuesto círculo virtuoso establecido en las relaciones económicas (comer-cio e inversión).

Sin embargo, y más allá de lo positivo y negativo de la relación, lo más preocupante de ella es que la región (a excep-ción quizás de Brasil) se ha mostrado defi citaria en materia de postulados estratégicos frente a estos vínculos y, por lo mismo, ha mantenido generalmente una posición más bien pasiva (ha vivido una especie de espejismo) que mira la relación táctica-mente (¿cuánto vendo?, ¿cuánta inversión logro?, ¿cómo no tener fuertes relaciones con la potencia del futuro?, etc.), sin percatarse y evaluar los efectos complejos, desafi antes y/o de largo plazo que hay detrás.

China y su desarrollo

Poco después de ser fundada la República Popular China (RPCH) en 1949 tras la derrota del Kuomitang a manos de los comunistas, el entonces Secretario de Estado de EE.UU., Dean Gooderham Acheson, afi rmaba despectivamente que el gobierno comunista no podría alimentar a sus 546 millones de habitantes, al igual que no pudieron sus predecesores. Sin embargo, seis dé-

1 BÁRCENA, Alicia; China en América Latina y el Caribe, La Tercera, 5 de julio de 2012, p. 32.

República Popular China - Latinoamérica: el otro lado de una relación

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cadas más tarde y tras las reformas impulsadas por el “Pequeño Timonel” (Deng Xiaoping) en 1978, el país no solo ha crecido a una tasa cercana al 10% en las últimas tres décadas, sino que alcanzó un desarrollo, modernidad y dinamismo que le otorgan la estatura político-estratégica de una potencia global en ascen-so. Fascinado por estos avances el ex Secretario de Estado de EE.UU., Henry Kissinger, el mismo que visitó Beijing en 1971 en el contexto de la “diplomacia del ping-pong”, declaró que cuan-do estuvo por primera vez “no podría haberme imaginado que China se desarrollaría como lo ha hecho”, califi cando los logros de “extraordinarios”2.

Siguiendo al pie de la letra las palabras de Den, la perspec-tiva de ser “un país rico, fuerte y que nunca más pueda ser hu-millado”, la economía china (segunda en el mundo) ha logrado crear una masa crítica, un dinamismo y una integración en la economía global que hacen que ella sea hoy un factor esencial y condicionador no solo de las relaciones económicas sino del escenario internacional en su conjunto3. El ex economista del Banco Mundial Albert Keidel, por ejemplo, pronosticó que China no solo está en camino de superar la producción de EE.UU. en el 2035, sino que prácticamente la duplicará en el 20504. De acuerdo a autores como Augusto Soto, el cambio estructural en la distri-bución global de poder se aceleró a favor de China con la última crisis fi nanciera mundial5.

Con la premisa del pragmatismo y del desarrollo como base estratégica, y tras la transformación productiva de fi nes de los setenta, hasta fi nales de 2009 China había autorizado el esta-blecimiento de más de 680 mil empresas de capital extranjero (muchas en joint venture con capitales locales), llegando la suma

2 PUEBLO en línea del 18/9/2009.3 Ver a BUSTELO Gómez, Pablo “El Ascenso Económico de China: Implicacio-

nes Estratégicas para la Seguridad Global”, en “China en el Sistema de Segu-ridad Global del Siglo XXI”, en Monografías del CESEDEN Nº 108, Ministerio de Defensa de España, enero del 2009, p. 17.

4 IPS on line del 17 de noviembre del 2009.5 Ver a SOTO, Augusto “Dimensiones Actuales de la Seguridad China (ARI)”,

en www.realinstitutoelcano.org del 2 de julio del 2010.

Mladen Yopo Herrera

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de inversiones directas extranjeras (IDE) a US$ 945 mil millo-nes6. Esto facilitó la formación de grupos industriales (clusters) orientados a la exportación en los 80 a partir de la formulación de políticas preferenciales para establecer fábricas de transfor-mación. Después de más de dos décadas de rápida expansión, se desarrollaron una amplia gama de agrupaciones competitivas en una serie de industrias que van desde la electrónica y productos eléctricos, transporte, productos textiles y prendas de vestir, cal-zado, productos de plástico, servicios fi nancieros y logística has-ta aquellas destinada al desarrollo militar7. Esto le ha permitido tener hoy, por ejemplo, reservas por más de US$ 200.000 millones el 2010 de acuerdo a Robert Devlin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)8.

No obstante que China es uno de los mayores captadores de IDE, también se ha convertido en el mayor exportador neto de capital con 24,2% del total a marzo del 2009 al comprar la mayor parte de la deuda de EE.UU., desplazando así a Alemania al segundo lugar y a Japón al tercero (la Agencia de Aduanas de China expresa que las exportaciones totales de capital de 2009 fueron de más de US$ 1.2 billones9). Chile solo ha recibido US$ 94 millones en 25 años a partir de la priorización por parte de China de Brasil, Argentina y Perú10.

Paul Kennedy en su libro “Auge y caída de las grandes potencias”11 enfatizó que la base económica es indispensable para que un país se convierta en una gran potencia. En esta línea, China ha buscado que su desarrollo económico le otorgue capa-cidades crecientes que le permitan, además de satisfacer inte-

6 Como decía el propio Deng Xiaoping, “no importa de qué color sea el gato con tal de que cace ratones” y China necesitaba tecnología y capital.

7 Ver REPORTE Macroeconómico Nº 35, “China en la Economía Mundial”, del Instituto de Estudios Económicos y Sociales, Sociedad Nacional de Indus-trias, Perú, febrero del 2010.

8 http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=35469 www.freepress-release.com del 16/01/2010.10 Cable de Agencia EFE del 26 de junio de 2012.11 Ver a KENNEDY, Paul “Auge y Caída de las Grandes Potencias”, Plaza y Ja-

nés, Barcelona, 1987.


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reses domésticos, ampliar los espacios de infl uencia regional y global, y lo va logrando con creces.

Napoleón no se equivocó cuando dijo de China que “allí duerme un gigante. Dejémoslo que duerma, porque cuando despierte se moverá el mundo entero”. Como dato de esto y con una inversión en la generación de conocimiento científi co que aumenta 20% cada año desde 1999 (más de US$ 100 mil millo-nes), la Royal Society del Reino Unido estimaba que China va a superar a EE.UU. en este rubro el 2013, mucho antes de lo que se esperaba12.

La RPCH para consagrar su desarrollo económico y su ele-vación a potencia global y sociedad socialista armoniosa, entre otras, ha implementado una política Estado-céntrica (sistémica en esencia) que relaciona el quehacer interno y externo con el propósito de garantizar los intereses vitales y permanentes del país (integridad y soberanía, desarrollo nacional, acceso a ma-terias primas, energéticos y mercados, estabilidad y seguridad regional, etc.). Por lo mismo, una primera condicionante de la política exterior de China es su anclaje al prisma e intereses de la política doméstica, al asumir una interdependencia entre los procesos políticos internos con el sistema internacional en su conjunto.

En segundo lugar, su tradición histórica de más de cinco mil años (ver por ejemplo la cultura matriarcal de Yangshao), la ha condicionado a ver el mundo a través de una impronta histórica que entiende los cambios en la estructura de poder como exten-sos procesos de mutación política, económica y social. China, por tanto, basa su comprensión sobre la evolución del sistema mundial como resultante de la confi guración de fuerzas que surgen, se desarrollan y desaparecen como parte de un continuo proceso de cambio histórico que se apoya en los atributos mate-riales de poder (neorrealismo), sin por ello renunciar a adherir y usar a instituciones e instrumentos internacionales regulatorios

12 www.sipse.com/noticias/95375--breve-superara-china-capacidad-cientifi ca.html

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(idealismo)13 en pro de sus intereses (sin apresurarse, se imagina y usa sus capacidades para crear un mundo multipolar con cre-ciente infl uencia china).

Un tercer elemento distintivo de su cara externa se inscribe en la necesidad de minimizar los efectos confl ictivos que pudie-se generar su desarrollo estratégico. Deng Xiaoping decía que “China necesita una política exterior de bajo perfi l, hay que huir de los protagonismos para evitar confl ictos“. En este entendido, a Beijing le preocupa que la política de EE.UU. hacia China se acerque más a la contención de George F. Kennan14 (es decir, en este caso mantener el comunismo chino dentro sus fronteras) y, por lo mismo, trata de maximizar sus intereses mediante la míni-ma participación visible en la contingencia mundial, no se com-promete en las acciones de otras potencias, adopta una postura discursiva de “alta moralidad” y solo tiene una alta proactividad cuando se trata de la vecindad y su región próxima15 fi rmando pactos económicos16 y de seguridad, o cuando se trata de intere-ses vitales para su desarrollo interno.

Sin embargo, ante un ascenso indesmentible como potencia global del “Reino Celeste” (asiento en el Consejo de Seguridad, armas nucleares, parte esencial de la cadena de producción in-ternacional, fortaleza tecnológica17, más de mil trescientos mi-

13 Ver a CESARIN, Sergio “China: Perspectivas de la Política Exterior en la Post Gue-rra Fría”, Observatorio de la Política Exterior de China del 10 de junio de 2006.

14 En julio de 1947 en la Revista Foreign Aff airs se publica un artículo titulado “Las Fuentes de la Conducta Soviética”, cuyo autor se oculta bajo el seudó-nimo de Mister X. Este artículo es una adaptación del telegrama enviado por Kennan desde Moscú, donde explica las motivaciones profundas que guiaban el actuar de los soviéticos y su plan de actuación internacional.

15 Ver a ROCHA Pino, Manuel de Jesús “La Política Exterior como un Mecanis-mo para el Proyecto de Modernización en la República Popular China: De-sarrollos Discursivo durante los Períodos de Deng Xiaoping, Jiang Zemin y Hu Jintao”, en OBSERVATORIO de la Economía y Sociedad China, Nº 10, de marzo de 2009. Ver también, MEDEIRO, Evan y FRAVLE, Taylor M. “La Nue-va Diplomacia China”, Foreign Aff airs en Español, enero-febrero de 2004.

16 Ver el artículo de HIGUERAS, Georgina “China se Extiende por Asia”, en www.elpais.com del 4 de agosto de 2008.

17 Sus hazañas en este campo son variadas. Así, por ejemplo, en el 2012 no solo lanzaron la primera nave tripulada al espacio (Shenzhou IX comandada por


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llones de personas, etc.) y sin trastrocar la esencia de la llamada estrategia de 24 caracteres de Deng18, durante el período de Hu Jintao se da respuesta a este posicionamiento y se ancla en la teoría de la “emergencia pacífi ca”. En este esquema, entonces, hoy China aspira y declara ser protagonista en el diseño de una nueva arquitectura internacional y ello se expresa a través de un liderazgo pragmático que combina el realismo con el idealismo en la perspectiva de explorar las oportunidades abiertas por la globalización y así maximizar las ventajas de su creciente “hard y soft power”19 en el marco del debilitamiento de otros.

Este esquema también se aplica a la política de defensa y, por lo mismo, se puede afi rmar que ella es una política de Estado que se defi ne en el “punto de encuentro” entre la política inter-nacional y la doméstica. Tal como lo expresa Eduardo Carreño, en el caso de China “hablamos de la sujeción de la política de defensa a una estrategia nacional asociada a la posición del Es-tado dentro del sistema internacional”20. Sergio Cesarin reafi rma esto al decir que “la modernización de las FF.AA. y el acrecenta-miento del poder militar chino21, son variables que acompañaron y han de seguir íntimamente relacionadas al crecimiento de la economía”. Christopher Foss, editor de Jane’s Armour and Arti-llery, expresa que “China está desarrollando una moderna fuerza altamente maniobrable capaz de operar en cualquier lugar tan

una mujer, Liu Wang) entrando de lleno a la carrera espacial, sino que han lanzado sumergibles tripulados capaces de sobrepasar los 6 mil metros de profundidad (Jiaolong).

18 Esta estrategia se basa en: “Observar con calma; asegurar nuestra posición; afrontar los problemas de forma serena; esconder nuestras capacidades y es-perar la llegada de nuestro momento; ser capaces de mantener un perfi l bajo; y nunca reclamar liderazgo”. En KLEIN-AHLBRANDT, Stephanie y SMALL, Andrew “La Nueva Diplomacia de China Hacia las Dictaduras”, Foreign Aff airs en Español, abril-junio de 2008.

19 En relación a este último, ver a VILLAMIZAR, Lamus Fernando (2010), “El Soft Power Chino: Un Acercamiento”, en Revista Enfoques IX(14), pp. 75 a 88.

20 Ver a CARREÑO, Eduardo “La cultura estratégica de la República Popular China: algunas consideraciones para el análisis”, columna de página Web de la Biblioteca del Congreso de Chile del 29 de agosto de 2008.

21 El presupuesto del 2011 pudo oscilar entre alrededor de unos US$ 105.000 mi-llones declarados por China y los US $180.000 millones de acuerdo datos del Pentágono. La Segunda del 18 de mayo de 2012, p. 62.

Mladen Yopo Herrera

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bien, sino mejor, que los ejércitos occidentales”22. Precisamente, ahí está el portaaviones Liaoning, que lo convierte en el último miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU en tener uno23.

Si bien sigue presente la máxima pronunciada en 1938 por Mao Zedong referente a que “el poder político nace del cañón de una pistola”, el pensamiento estratégico de la defensa china com-bina este realismo con un idealismo confuciano en una ecuación más compleja y que da como resultado una concepción pacifi sta, defensiva y no expansionista con la pistola de Mao Zedong a partir de la reafi rmación de las ideas de la guerra justa, el valor de la unifi cación nacional, el principio de la defensa activa y la alta sensibilidad a cualquier amenaza. Esto no solo ha llevado a la preparación y modernización de la defensa24, sino que en de-terminados momentos incluso a una reinterpretación de los prin-cipios, por ejemplo, para satisfacer intereses estratégicos como en el caso de Darfur donde tropas chinas cuidaron los oleoductos en medio de las matanzas o la disposición de combatir la pirate-ría incluso fuera de sus mares (Cuerno de África).

Las amenazas más signifi cativas a la ascendencia global de China, además de la posible inestabilidad del escenario interna-cional, son internas como la necesidad de transición política que trae aparejada el desarrollo y las divergencias que se presentan al interior de Partido Comunista Chino25, las desigualdades e impactos ambientales que ha generado el mercado a pesar de las regulaciones y la siempre presente desintegración nacional. No es casualidad, entonces, que en el “año del dragón” el Primer

22 Telegraph del 29 de septiembre de 2008. 23 Ver a ARTAZA, Mario “Liaoning, el Portaaviones”, en http://blogs.coope-

rativa.cl/opinion/internacional/20121002122106/liaoning-el-portaaviones-chino/

24 Un ejemplo de esta capacidad tecnológica es el hecho de que China ya cuenta con sus propias versiones de los aviones no tripulados de EE.UU., Predator y Global Hawk: el Yilong (Pterodáctilo), el Xianglong (Dragón Ascendente) y el Anjian (Espada Oscura). El Mercurio del 13 de julio de 2011, p. A-11.

25 Ver a Xulio Ríos, “China en Vísperas del XVIII Congreso de PCCh”, Observa-torio de la Política China del 2 de junio de 2012 en http://politica-china.org/nova.php?id=2999&clase=11&lg=gal


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Ministro Wen Jiabao declarara que “el modelo económico de China debe cambiar hacia la mejora de la calidad de vida de la población y lograr que los chinos disfruten los benefi cios de la reforma”26. Jonathan Store piensa que “el régimen comunista ha llegado casi tan lejos en la reforma económica como puede lle-garse sin acometer profundos cambios políticos”27.

Relaciones con América Latina

Hay teorías que afi rman que el almirante Zheng He se ade-lantó a Cristóbal Colón en 70 años en el “descubrimiento” de América. Sin embargo, los primeros registros históricos com-probados sitúan las relaciones en el siglo XVI en el comercio con México y entre Macao y Brasil, y en la presencia en la región de chinos expulsados del imperio. Posteriormente, a mediados del siglo XIX, el auge de las plantaciones agrícolas y la escasez de una mano de obra disciplinada, condujo a que se desarrollara un tráfi co de “culíes” o trabajadores chinos principalmente (con un contrato forzoso) hacia Cuba, islas del Caribe y Perú.

Es, en todo caso, a mediados del siglo XX donde se registra una mayor intensidad en los vínculos. Durante estos años China desplegó una fuerte proactividad dirigida al Estado y a sectores no gubernamentales (particularmente políticos) en la perspectiva de establecer lazos de amistad, desarrollar intercambios cultu-rales y económicos y, a la postre, establecer relaciones formales. Así, por ejemplo, se registra entre 1950 y 1959 la visita a China de unas 1.200 personalidades de 19 países de la región. En esta década, por otra parte, China envió a la región conjuntos artís-ticos, delegaciones sindicales y grupos comerciales. Estas visitas ampliaron su infl uencia, la comprensión mutua y el intercambio comercial y económico no ofi cial o semiofi cial (alcanzó a US$ 30 millones).

26 Cable Agencia EFE del 22 de enero de 2012.27 Jonathan Story, “China. Cómo Transformará los Negocios, los Mercados y el

Nuevo Orden Mundial”, editorial, Mc Graw Hill, Madrid, 2003, p. 92.

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Durante la primera mitad de los 60 la política china se ca-racterizó por una extrema fl exibilidad que favoreció un rápido desarrollo de las relaciones. El propio Mao decía que “Si los paí-ses de América Latina quieren establecer relaciones diplomáticas con nosotros, los acogeremos con gusto. Si no podemos hacer negocios con ellos; si no quieren hacer negocios con nosotros, podemos hacer otros intercambios”28. En esta época, Cuba fue el único país en establecer relaciones diplomáticas con China y en recibir su asistencia29.

En este marco se constataron tres líneas de trabajo. En el ám-bito económico y con vaivenes, se verifi ca un desarrollo constan-te del volumen del intercambio. Hubo también un apoyo a movi-mientos y/o causas independentistas y antiimperialistas. Y, por último, se promueve el establecimiento de vínculos diplomáticos y el apoyo a políticas nacionalistas arropadas en el marco del No Alineamiento (autodeterminación, por ejemplo).

La inserción de China en Latinoamérica se basó en políticas de aproximación y complejización crecientemente, relevando las relaciones con los principales Estados y bloques regionales. Esta política tiene un reajuste en los 80 y 90 (los chinos la denomina-ron “una nueva era de relaciones”) sobre los siguientes ejes: a) desarrollar relaciones de amistad y cooperación por encima de las diferencias ideológicas, lo que, junto con refl ejar su dispu-ta con la URSS y sus aliados en la región, explicaría la relación privilegiada con algunos regímenes autoritarios como el de Pi-nochet en Chile, relación que dura hasta hoy30; b) priorizar los vínculos con los países más grandes, considerados más moderados

28 SHICHENG, Xu “Las Diferentes Etapas de las Relaciones Sino-americanas”, Nueva Sociedad 203, mayo-junio del 2006, p. 103.

29 De 1959 a 1965 ambos países fi rmaron dos convenios quinquenales y varios acuerdos comerciales preferenciales, préstamos sin interés y asistencia mate-rial, entre otros, en HONGBO, Sun “La Ayuda Exterior de China en América Latina”, 1 de agosto de 2011, disponible en http://america.infobae.com/notas/30453-La-ayuda-al-exterior-de-China-en-America-Latina-

30 Chile fue el primer país latinoamericano en cerrar la negociación bilateral para el ingreso de China a la OMC y también pionero en reconocer su estatus de economía de mercado.


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y desarrollados, en detrimento de aquellos más nacionalistas; c) relevar las relaciones económico-comerciales sin dejar de apoyar las luchas por soberanía; y, d) fortalecer los lazos políticos entre el PC Chino y fuerzas políticas más allá de la izquierda.

Para Martín Pérez Le Fort, los objetivos e intereses de China en la región han cambiado tras el fi n de la Guerra Fría y “se han reorientado hacia la búsqueda de asociaciones estratégicas bila-terales para mejorar la cooperación y la coordinación en asuntos internacionales y de integración económica, según el modelo de la asociación con Rusia”31 y respetando los cinco Principios de Coexistencia Pacífi ca32.

El fomento de la relación también se ha visto favorecido por las importantes y disciplinadas colonias chinas establecidas en la región (se estima que la población china por el mundo llega a 55 millones33), cuyo poder reside, como lo expresa Sergio Ce-sarin, en la red de contactos que poseen y el grado de control que ejercen sobre las economías; el formidable conocimiento que provee la red sobre oportunidades de negocios, vías de acceso y penetración comercial; la capacidad de proveer “know how” so-bre la lógica en economías comercialmente difícil de penetrar; la estructura familiar de las empresas y la forma de hacer negocios; los lazos colectivos y afectivos34.

31 PÉREZ Le Fort, Martín “China-América Latina: Estrategias Bajo una Hege-monía Transitoria”, Nueva Sociedad 203, mayo-junio del 2006, p. 100.

32 Los Cinco Principios de Coexistencia Pacífi ca, iniciados por China, India y Myanmar en 1954, son: el respeto mutuo a la soberanía y la integridad terri-torial, no agresión, no intervención de uno en los asuntos internos del otro, igualdad y benefi cio recíproco, y la coexistencia pacífi ca.

33 Las migraciones constituyen parte de soft power de la República Popular Chi-na. Ver a VILLAMIZAR Lamus, Fernando “El Soft Power Chino. Un Acerca-miento”, Revista Enfoques, Vol IX, Nº 14 (2011), p. 79.

34 CESARIN, Sergio, “Las Comunidades Chinas en América Latina”, en Nueva Sociedad Nº 228, julio-agosto 2010, pp. 110 y 111.

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En un documento ofi cial35 (y siguiendo también los patrones usados en África) se transparenta la creciente relevancia que le concede China a la región, al señalar que su elaboración “tiene como propósito manifestar con mayor claridad los objetivos de la política china hacia la región, plantear los principios rectores de la cooperación en las diversas áreas durante un determinado período del futuro y promover el continuo desarrollo sano, esta-ble e integral de las relaciones...”.

Este nuevo estatus se da a partir de dos fundamentos geoes-tratégicos. El primero se ancla en el impulso del multilateralismo como fórmula para contrapesar la “hegemonía” de EE.UU. en la reconfi guración del poder mundial (particularmente visible con George Bush Jr.). China y algunos países de la región que van más allá de los del ALBA, coinciden en que con esta relación se puede reducir la infl uencia de Washington a nivel mundial y en la región. En esta línea, China también quiere recibir apoyo latinoamericano frente a presiones en relación a los derechos hu-manos36 o las situaciones de unidad interna como las del Tíbet, Xinjiang y particularmente Taiwán (política de una sola China) o al menos evitar la crítica37.

Una segunda gran premisa se arropa en el pragmatismo y desideologización que guía su política exterior, en particular en su vinculación con América Latina, y que da como resultado la diversifi cación de relaciones tanto como sea posible para reducir dependencias y obtener los recursos y posiciones de poder para

35 “Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe” del 5 de noviembre de 2008, publicado en la página web del Ministerio de Rela-ciones Exteriores de China.

36 Con 5.000 ejecuciones, por ejemplo, China está a la cabeza de los países que aplican la pena de muerte de acuerdo a Human Rigths. Disponible en http://www.elmostrador.cl/noticias/mundo/2011/08/04/china-a-la-cabeza-de-paises-que-aplican-la-pena-de-muerte

37 El cable de EFE del 26 de junio de 2012, se resalta que, a diferencia de lo ocu-rrido en la visita del Presidente Piñera a China el 2010, en esta ocasión (visita de Wen Jiabao a Chile) los asuntos de derechos humanos estuvieron ausentes de la agenda.


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la continuidad de su desarrollo (energéticos, materias primas, mercados, dependencias, etc.)38.

Estos vínculos se han visto favorecidos, al menos, por otros tres factores relevantes: la ausencia relativa de confl ictos histó-ricos entre ambos actores, un amplio apoyo latinoamericano a las relaciones con China, y un enfoque pragmático también de la parte latinoamericana, sobre todo en la perspectiva de conquistar el gran mercado chino. En lo inmediato, además de crecer, estas relaciones le han permitido a la región sortear con una cierta holgura la última crisis fi nanciera internacional, incluyendo su expresión europea, a partir de la fortaleza de la economía china.

En una concepción de cooperación omnidireccional y mul-tifacética, China ha continuado con el intercambio de alto nivel (dirigentes, órganos legislativos nacionales y subregionales, partidos políticos, gobiernos locales, empresarios y cámaras de comercio, etc.) y con la creación y/o perfeccionamiento de mecanismos de consulta para fortalecer la coordinación y cola-boración en los asuntos internacionales de interés mutuo (bajar los confl ictos). En el aspecto cultural, además de las visitas de distintos espectáculos y del reforzamiento de los intercambios, el Instituto Confucio destinado a promover la cultura china desa-rrolla su presencia en América Latina desde el norte hacia el sur: México fue el primer país latinoamericano en establecer el Ins-tituto Confucio al que le siguieron Chile, Argentina, Costa Rica, Brasil y Cuba (al 2010 había 316 Institutos Confucio y 337 Aulas Confucio en 94 países). En el área económica, en el marco de la cooperación Sur-Sur, declara estar dispuesto a seguir esforzán-dose por ampliar y equilibrar el comercio bilateral y optimizar la estructura comercial (incluyendo tratados de libre comercio), sobre la base de benefi cio recíproco, a la vez de seguir acogiendo las inversiones en China de la región.

38 Ver a RODRÍGUEZ, Mario Esteban “China en América Latina”, en “China en el Sistema de Seguridad Global del Siglo XXI”, Monografía del Ceseden Nª 108, Ministerio de Defensa de España, enero del 2009, pp. 179 y 180.

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Interesante de esta cooperación y del pragmatismo que la preside resultó la renovación de la cooperación fi nanciera chino-latinoamericana para hacer frente a la crisis fi nanciera internacional el 2009; ambos lados combinaron los excedentes de reservas de divisas de China con la gran demanda de capital de América Latina, encontrando nuevos modos de cooperación fi nanciera, como el “intercambio de monedas”, “préstamos por petróleo” y “préstamos por proyectos”.

China también ha marcado una fuerte presencia bilateral y en organismo multilaterales regionales. Así, por ejemplo, a nivel bilateral ya ha establecido asociaciones estratégicas con Brasil, Venezuela, México, Argentina, Chile y Perú, mientras que con el resto de los países fortalece sus relaciones comerciales, inver-siones y de cooperación (incluyendo las donaciones) de manera desigual de acuerdo a su peso, posesión de comodities vitales, imagen, etc. También se registra una proactiva inserción en or-ganismos subregionales, regionales y hemisféricos; por ejemplo, estableció diálogo con el Grupo de Río en 1990; participa en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desde 1991 (se convir-tió en accionista en el 2008 con un aporte de US$ 350 millones) y a través de él entrega préstamos blandos a Bolivia, Guyana, Haití, Honduras y Nicaragua; en 1994 se convirtió en el primer país asiático en ser observador de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); en 1997 fue admitida en el Banco de De-sarrollo del Caribe; en el 2004 se convirtió en observador perma-nente de la Organización de Estados Americanos (OEA) y tam-bién marcó presencia en la Comisión Económica para América Latina de la ONU (CEPAL) desde 2004; China también mantiene un diálogo con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con la Comunidad del Caribe (CARICOM); hasta cuenta con presen-cia policial en Haití (país que reconoce a Taiwán) en el marco de una misión de la ONU.

Brasil es en la actualidad el mayor socio comercial de China en la región y ya para el 2009 las exportaciones a China habían superado los US$ 20.190 millones y las importaciones los US$ 15.910 millones. México, por otra parte, es la relación comercial bilateral más desequilibrada a favor de China y, entre, los pro-blemas que se visualizan y explican este desequilibrio están la


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propiedad intelectual, el contrabando, el dumping y un desplaza-miento del mercado de EE.UU. (80% de sus exportaciones). No es casualidad, entonces, que en la comunidad empresarial mexicana prevalezca una percepción de una China amenazante y, por lo mismo, se haya visto en la necesidad de crear un Grupo Bilateral de Alto Nivel para resolver los problemas más inmediatos. Chile, por otro lado, es el país sudamericano más proactivo en su inser-ción en el Asia-Pacífi co y en particular en su relación con China y sus provincias a pesar de su tamaño; estableció una ofi cina de asuntos económicos y consulares en Cantón en 1845 y a partir del 2009 China se convirtió en el principal socio comercial al alcanzar las exportaciones chilenas los US$ 11.892 millones (crecimiento de 18,9%) y las importaciones US$ 5.117 millones (caída de 25%). En el caso de Argentina, una crítica fuerte que se hace es a su dependencia excesiva de la venta de soja (40% del total de las ex-pectativas) y al uso que hace de esto China para contrarrestar las medidas antidumping impuestas por Buenos Aires frente a bienes chinos que llegan con distorsiones como calzados y textiles.

Este “maridaje” comercial se refrenda en una proyección estratégica refl ejada en un informe de la CEPAL publicado en el 201039, en el que revisa la tendencia en el fl ujo de comercio e inversión entre China y la región, y sus proyecciones a 10 años. En él se aprecia que China se está consolidando raudamente como segundo socio comercial de América Latina, desplazando a la Unión Europea. De acuerdo a Osvaldo Rosales, director de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL40, se trataría de un cambio estructural muy relevante en la matriz del comercio exterior regional al conectarnos de manera cada vez más intensa con el motor de la economía mundial del siglo XXI, pero con un modelo de exportación del siglo XIX.

En relación a la inversión de China en América Latina, en los últimos años ellas han crecido un 40% con una cifra que supera los 200 mil millones de dólares. Se predecía que en el 2010 China

39 Ver, “La República Popular de China y América Latina y el Caribe: Hacia Una Relación Estratégica” en www.globalasis.es del 14 de abril del 2010.

40 www.ieco.clarin.com del 25 de abril del 2010.

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podría incluso convertirse en el primer inversor en Brasil, un país donde históricamente Japón invirtió con fuerza. Solo en el primer semestre de 2010 acometió inversiones por más de 20 mil millones de dólares, diez veces más que toda la inversión extran-jera directa realizada hasta la fecha por China en este país41. Esta ola de inversiones parece que va continuar, como se percibe del reciente anuncio de compra por parte de Sinopec del 30% de las operaciones en Brasil de la empresa petrolera portuguesa Galp por la suma nada despreciable de US$ 5,2 billones.

En el ámbito militar, Jorge E. Malena ve cuatro elementos que dan cuerpo a estas vinculaciones cada vez más signifi cativas y que están dentro de lo que se denomina diplomacia militar42. El primero se relaciona con pronunciamientos y/o acciones que mediaticen la preeminencia estratégica de Washington. Un se-gundo aspecto se relaciona a la cooperación en áreas estratégicas (léase transferencia de tecnología e inteligencia) como parte del desarrollo y seguridad de China. En tercer lugar, destacan los intercambios militares (visitas ofi ciales de autoridades castren-ses, intercambio de estudiantes para efectuar capacitaciones, y visitas de unidades navales) en la perspectiva de afi anzar lazos a través de un campo de experiencia común dado por el contacto, las sensaciones de cercanía y familiaridad que genera la homo-logación conceptual, etc. Por último, está la venta (y regalo) de equipamiento militar y armamento en la perspectiva de generar dependencias y buenas predisposiciones, además de monetaria.

Las dudas que nublan la relación

A pesar del buen momento que viven las relaciones chino-latinoamericanas, estas no están exentas de difi cultades y/o in-terrogantes. En el ámbito económico-comercial y tal como se ex-

41 Funcionarios chinos predijeron que sus inversiones en este país alcanzarían los US$ 100 mil millones en el 2013. Financial Times del 13 de septiembre del 2010, p. 9.

42 Ver a MALENA, Jorge E “La Cooperación Militar entre China y América Latina: ¿Realidad o Mito?” en Observatorio de la Política China (www.política-china.org) del 9 de junio del 2007.


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presó, en primer lugar, cabe partir destacando dos interrogantes globales de esta “complementariedad y/o círculo virtuoso” que se da entre la economía china y su contraparte regional.

Por un lado, está el tipo de relación que se establece, en cuanto a si es una alianza estratégica, una interdependencia asi-métrica o de una simple relación centro-periferia43 con un país que puede perturbar el actual orden global44. Este es un comer-cio que se concentra en pocos países, en pocos productos, prin-cipalmente materias primas y/o de muy bajo valor agregado, especializa a la región en producción de materias primas y no productos industriales acaparados por China, tiende a desbancar a socios tradicionales como EE.UU. y Europa, y afecta a la indus-tria local, lo que puede llevar a la economía a una suerte de “mo-nocultivo” de materias primas45.

Arturo Valenzuela, ex Subsecretario de Asuntos Latinoame-ricanos del Departamento de Estado, ejemplifi có esto al expresar que “los argentinos se han topado con un problema: están pro-duciendo soja procesada, pero los chinos les dicen no van a com-prar soja procesada. Los chinos solo compran soja sin procesar, porque quieren dar empleo a sus trabajadores”46. Precisamente el viaje de Dilma Rousseff a Beijing durante el 2011 tenía como objetivo principal despejar parte de esta interrogante al tratar de lograr el ingreso de mercaderías brasileñas con mayor valor agregado. Entre otros, regresó con el compromiso de establecer en Brasil una fábrica de trenes, de manera que además de la ex-portación, China transfi era la tecnología y facilite la generación

43 Ver, “Las Relaciones Económicas y Geopolíticas entre China y América Lati-na: ¿Alianza Estratégica o Interdependencia Asimétrica”, en www.redlat.com, 2010.

44 Ver a TAFALLA, Ángel “Los Perturbadores de la Globalización”, en http://www.ateneadigital.es/RevistaAtenea/REVISTA/articulos/GestionNoti-cias_10009_ESP.asp

45 Análisis disponible en http://dfc-economiahistoria.blogspot.com/2011/05/america-latina-y-la-globalizacion.html

46 Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1377541-america-latina-entre-china-y-eeuu

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de empleo local y con un pedido de otros 35 aviones comerciales Embraer 19047.

Por el otro, resalta la gran dependencia que va generando la región de China (en especial países como Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile y Perú) y de su ciclo de crecimiento (en 15 años el comercio bilateral ha pasado de US$ 5 mil millones a US$ 160 mil millones), realidad que los economistas no ven como eterna y más de alguno como peligrosa48. Esto no solo puede generar altas vulnerabilidades por una posible desaceleración de su eco-nomía producto de la crisis en Europa y la performance irregular de EE.UU.49, sino que también porque, por ejemplo, al existir diferendos como el experimentado por Argentina frente a bienes chinos que serían subsidiados como calzados y textiles y que lo obligó a imponer disposiciones antidumping (31 el 2010 y 36 el 201150), obtuvo la contrarrespuesta China de restringir la im-portación de aceite de soja (principal fuente de divisas del país como primer exportador mundial). China, claramente, está dis-puesta a usar este tipo de mecanismo de presión (coacción) como se aprecia también de la decisión de prohibir las exportaciones de tierras raras a Japón como reacción al contencioso diplomá-tico por la retención de un pesquero chino en la disputada zona marina cercana a las islas Diaoyu51.

En términos más puntuales o contingente, en segundo lugar, están los bajos precios de las manufacturas chinas como reto para la región que debe competir por los mercados internos e

47 Ver a Georgina Higueras, “El Gigante Asiático Devora las Materias Primas de la Región”, El País del 8 de noviembre de 2011. En http://internacional.elpais.com/internacional/2011/10/17/actualidad/1318844584_652292.html

48 Ver, por ejemplo, entrevista a Sebastián Edwards en http://america.infobae.com/notas/23395-Es-peligroso-para-la-region-depender-de-China

49 Estas preocupación se refl ejan cotidianamente en diversos medios. Ver, por ejemplo, editorial “Rol de China en la Economía Mundial” del diario La Tercera del 8 de junio de 2012.

50 La EXPORTACIÓN de aceite de soja sigue siendo comprometida: no se solu-cionó el problema comercial con China, en Infocampo,7 de julio 2011, http://infocampo.com.ar/nota/campo/26683/la-exportacion-de-aceite-de-soja-sigue-comprometida-no-se-soluciono-el-problema-comercial-con-china

51 www.europapress.es del 23 de septiembre de 2010.


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internacionales. La competitividad china es especialmente di-fícil, por ejemplo, para México que produce manufacturas de calidad similar pero de precio superior52. Una realidad comercial más equitativa para América Latina pasaría, entre otros, por la revalorización del yuan (está subvalorado), el control de los es-tándares ambientales y laborales, apertura a productos con valor agregado, mayor transparencia del control fi nanciero en el ámbi-to doméstico chino. Según la CEPAL, entre fi nales de 2008 y de 2009, se iniciaron 58 investigaciones antidumping en la región, de las cuales el 60% apunta hacia el gigante asiático. La mayor parte de los casos se originaron en Brasil y Argentina y se refi eren a productos como textiles, calzado, electrodomésticos, neumáticos, hierro y acero. No es casualidad, entonces, que el ex Canciller mexicano Luis Ernesto Derbez haya manifestado que “la imagen de 1.300 millones de chinos enfrentados a casi 500 millones de latinoamericanos en una lucha por puestos de trabajo, inversión y las riquezas del mercado global ha producido escalofríos en América Latina”53 o que diarios tan infl uyentes como O Estado de São Paulo reclame que “el proyecto chino incluye la conquista de los mercados de África y América Latina, desplazando tam-bién a Brasil”54. En todo caso, para subsanar esta desigualdad el gobierno mexicano ha propiciado la creación de un esquema institucional bilateral que patrocine relaciones más favorables (China ha adoptado un criterio similar frente a otros confl ictos).

Un tercer reclamo a este comercio y a pesar de la preocupa-ción y medidas tomadas por el gobierno chino, se ha concentra-do en los dudosos estándares de control de calidad de ciertos

52 Un reciente informe de la CEPAL expresa que “México compite con China en gran parte de sus exportaciones, y el 85% de ellas están bajo amenaza” y agrega que para este país el comercio con China presentan un problema insoslayable: “la relación entre importaciones y exportaciones fue de 15 a 1, lo que le generó un défi cit comercial de más US$ 30 mil millones”. En http://www.cnnexpansion.com/economia/2011/05/05/china-cerca-de-al-pero-lejos-de-mexico

53 Ver Carlos Moneta,“El Sudeste Asiático y América Latina. Nuevas Priorida-des al Inicio del Siglo XXI”, en Juan Pavón y Sebastián Baglioni (editores), “El Sudeste Asiático. Un Visión Contemporánea”, Edunterf, Buenos Aires, 2004, p. 5.

54 www.elpaís.com del 16 de abril del 2010.

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productos chinos exportados a la región. Además de leche adul-terada con melamina, se han denunciado productos infantiles con altos grados de plomo y/o arsénico (Perú, por ejemplo, requisó 355 toneladas de juguetes presuntamente tóxicos a fi nes del 200855), multivitamínicos contaminados y vitamina A con bacterias, planchas de yeso que emiten olores nocivos y gases a base de azufre, cerdo con clenbuterol y/o con sufi cientes bac-terias para ser fl uorescente en la oscuridad, soya con nitratos cancerígenos y arroz contaminado con metales pesados (cadmio, plomo, mercurio), pasta dental tóxica, entre otros productos con-trovertidos llegados de este coloso asiático.

Una cuarta arista problemática del ámbito económico se ancla a la confl ictividad local que han generado ciertas activida-des productivas chinas, a partir del afi anzamiento de relaciones fl exibles pero con el menor costo posible. China, por ejemplo, es el segundo destino de las exportaciones peruanas con US$ 3.738 millones en 2008 (el 12% del total), importaciones que ascendie-ron a US$ 3.569 millones, comercio que se espera que aumente con el TLC fi rmado el 2009 (tercero en la región tras Chile y Cos-ta Rica), e inversiones chinas por US$ 7.307 millones en el 2008 (37% más), especialmente en el sector minero56. Sin embargo, es en este último sector donde han surgido problemas laborales con mineras chinas que han redundado en huelgas y tomas de caminos, por ejemplo, como las efectuadas por el Sindicato de Obreros de Shougang y FNTMMSP para exigir que la minera cumpla con normas laborales y sociales en Marcona57. A ello, se suma el tráfi co de mano de obra y personal califi cado para llenar parcial o totalmente los puestos laborales en determinadas in-versiones. Por último, otro confl icto en ciernes con estas mismas empresas es el deterioro ambiental (Shougang Perú, por ejemplo,

55 www.lagranepoca.com de 17 de diciembre del 2008.56 Perú exporta principalmente cobre, hierro y zinc al gigante asiático, mientras

que China envía productos con mayor valor agregado como maquinaria, telé-fonos celulares y otros artículos de alta tecnología (incluyendo equipamiento militar) a Perú. Reuters América Latina del 28 de abril de 2009.

57 www.fntmmsp.org del 8 de febrero del 2009.


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ha recibido varias sanciones económicas por sus malas prácticas ambientales58).

Un caso de apariencia inofensivo pero que puede repercutir en la esfera de la seguridad, en quinto lugar, ha sido la política de compra de tierras por parte de China en la región, política que también es practicada por países como Arabia Saudita, Co-rea del Sur, Japón o Qatar, entre otros. En el 2008 el Ministerio de Agricultura de China redactó una medida ofi cial para alentar a las empresas nacionales a adquirir (alquilando o comprando) tierras en el extranjero con fi nes agrícolas. Esta práctica que fue catalogada por el ex director general de la FAO, Jacques Diouf, como una suerte de “neocolonialismo”59, además de fomentar signos xenofóbicos, ha llevado a países como Paraguay que hoy enfrenta la demanda de “los sin tierra” a aprobar una ley que prohíbe la venta de parcelas a extranjeros, a que Uruguay se lo esté planteando, a Brasil estudia cambiar la legislación para impedir esta práctica60 aunque el mismo la está practicando en África y al ex ministro de Agricultura de Argentina, Julián Do-mínguez, a declarar, en medio de la visita del ministro Changfu, que “una de las prioridades del gobierno es defender las tierras agrícolas de Argentina”61. El Presidente Obama ha bloqueado la compra de Rall Corporation, fi lial de la corporación china Sany, de cuatro granjas eólicas en Oregon por razones de seguridad62.

En este último país ya se aprobó una ley que limita la compra de tierra para los extranjeros a un 15% del territorio nacional, ley que tampoco permitirá que un Estado, empresa o persona forá-nea adquieran más de mil hectáreas en las zonas más fértiles. Sin embargo, ella no prohíbe el arriendo de tierras, fórmula que usan

58 http://mx.noticias.hispavista.com/internacional/20110322133600010/advierten-deterioro-ambiental-proyectos-mineros-chinos-peru

59 http://www.sudesteagropecuario.com.ar/2011/04/04/china-no-se-avecina-ya-esta-entre-nosotros/

60 El ex-ministro Delfi m Neto declaró, por ejemplo, que “los chinos compraron África y están tratando de comprar Brasil”, O Estado de São Paulo del 1 de agosto de 2010.

61 www.lacapital.com.ar del 15 de noviembre del 2010.62 www.emol.cl del 3 de octubre de 2012.

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algunos países para quedarse con lo producido a nivel nacional, generando un viciado círculo de ventas entre sí (esto ocurre con la plantación de soja en Paraguay63). Otra variante son los joint ventures como el consagrado por la provincia argentina de Río Negro y la mayor empresa de alimentos de China, Heilongjiang Beidahuang, donde esta última invertiría más de mil millones de dólares en irrigación a tierras dadas a agricultores, quienes le ven-derían lo producido a la empresa china (este proyecto se encontra-ba detenido por una demanda judicial de impacto ambiental)64.

Otro aspecto que genera especial atención, en sexto lugar, es la capacidad que le otorga a China esta relación económica para infl uir en las capacidades y estatura de los países y sus dirigentes. El apoyo fi nanciero (o los trueques) que brinda China, por ejemplo, a países productores de energía como Brasil, Bolivia, Ecuador y Venezuela65 no solo ha extendido su solvencia económica y con ello sus capacidades nacionales, sino que ha fortalecido la estatura político-estratégica del mismo al afi anzar nuevas alianzas de estos países que incluyen el mercado de las armas (las que le son vendi-das por la propia China u otras potencias como Rusia e Irán). Esto, en algunos casos, ha llevado a algunos actores a privilegiar un free riding en este mundo multipolar en contraposición al fomento de políticas que ayuden más a la integración regional (ahí está, por ejemplo, el apoyo de Brasil a la ministra de Economía de Francia, Christine Lagarde, para suceder a Dominique Strauss-Kahn en el

63 Además de la violencia que se desarrolla en zonas como la de Curuguaty por la tierra, de afectar a importantes ecorregiones de acuerdo al Programa de Na-ciones Unidas del Medio Ambiente (PNUMA), el cuarto productor del mundo ve la producción de soja en su suelo sustraída por parte de empresas de los paí-ses vecinos.

64 El País de España del 26 de diciembre de 2011.65 En mayo de 2010, China y Brasil llegaron a un acuerdo que establecía que

Petrobras acordaba mandar petróleo a China durante diez años a cambio de un préstamos de US$ 10 mil millones de Banco de China. Un mes más tarde, China alcanzó un acuerdo similar con Venezuela (US$ 20 mil millones por 200 mil barriles diarios por 10 años). En agosto de ese año, Ecuador fi rmó un contrato por US$ 1.000 millones a cambio de petróleo. En ARNSON, Cynthia J., “China, América Latina y Estados Unidos: el nuevo triángulo”, 25 de enero de 2011, disponible en http://www.infolatam.com/2011/01/25/china-ameri-ca-latina-y-estados-unidos-el-nuevo-triangulo/


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FMI y no al candidato mexicano). En otros casos, le ha dado capa-cidad económica a sus mandatarios para afi anzar su posición de poder (ahí, por ejemplo, destacó la denuncia del diputado Miguel Ángel Rodríguez de que el pago de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) de la deuda contraída con China no solo está arruinando esta compañía, sino que le ha dejado al Presidente Chávez US$ 22 mil millones para manejar a “discreción”)66.

Por otro lado, en países como Brasil donde las compras de soja, hierro y petróleo, unido a los proyectos económicos y tecno-lógicos desarrollados con la ayuda de China67, han colaborado a su consolidación como potencia regional y mundial, y al desarrollo de su política de seguridad y defensa, la que contempla, entre otros, la compra y el despliegue de armas y soldados para el resguardo de la soberanía y los recursos naturales (especialmente en el Amazo-nas); también ha creado más interés de los países vecinos por co-nectarse a su desarrollo en busca de réditos forjando una cierta sa-telización de un país con agendas no siempre concordantes con las del resto de la región sudamericana (Brasil maneja dos agendas).

Evan Ellis destaca que el rápido desarrollo de las relaciones de China con América Latina y el Caribe podría amenazar los intere-ses de Estados Unidos en tres áreas: seguridad nacional, comercio y valores políticos68. En este contexto, China claramente no quiere tensar más su relación con EE.UU.69 porque la valora estratégica-mente y, por lo mismo, acepta la preeminencia de Washington en

66 www.hacer.org del 27 de noviembre de 2011.67 Empresas chinas han destinado US$ 37.100 millones a la adquisición o a la in-

versión en un total de 86 proyectos productivos en Brasil en el período 2003-2011. http://www.abc.es/agencias/noticia.asp?noticia=783774

68 ELLIS, Evan “The United States and China in Latin America: Cooperation and Competition”, paper presentado al 5to Symposium de las Relaciones Es-tados Unidos-China en el Contexto Global, Beijing del 1 al 3 de junio de 2011.

69 La relevancia de esta disputa puede ser vista en los artículos de ENGDAHL, F. William “China en la Mira del Pentágono: El “Giro” Geopolítico de Oba-ma”, http://www.dossiergeopolitico.com/2012/09/china-en-la-mira-del-pentagono.html; y en Lynn E. Davis, Stacie L. Pettyjohn, Melanie W. Sisson, Stephen M. Worman, Michael J. Mc Nerney, “U.S. Overseas Military Presen-ce. What Are the Strategic Choices?”, informe preparado por la RAND Cor-poration para la Fuerza Aérea de EE.UU., 2012.

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la región. Esto, si bien ha puesto las relaciones en una plaza prefe-rencialmente económica e impone prudencia a los otro planos70, en séptimo lugar, la sola presencia de una relación que se desarrolla en todos los campos genera una ecuación distinta en la referencia geoestratégica de la región con Estados Unidos y Europa, los dos polos más importantes en la historia de América Latina. En este contexto, incluso el solo hecho de ofrecer un vínculo económico rentable sin condicionamiento político empodera a la región para ser más autónoma y tener mayor capacidad de negociación, a la vez de cumplir con el interés soterrado chino de mediatizar la pre-eminencia estratégica de Washington y, en menor medida, de Eu-ropa y mejorar su posición militar estratégica71 (control de puertos, redes humanas, mejores predisposiciones locales, etc.). Es decir, la sola presencia China pone a América Latina en el reacomodo inter-nacional del poder y en su disputa global.

En relación a esto último, por ejemplo, la posición china se ve muy mejorada no solo por las instalaciones portuarias y los servicios logísticos que opera, incluyendo las instalaciones de Hutchinson-Whampoa en ambos lados del canal de Panamá, sino también el puerto de contenedores de Freeport-Bahamas; los de Veracruz, Lázaro Cárdenas y Manzanillo de México; o el servicio habitual entre China y la región suministrado por China Ship-ping, Cosco, HanJin y Pil. Cada uno no solo sirven para ingresar personal y equipo, sino que de cabeza de playa para cualquier operación. Algunos conservadores estadounidenses sostienen que la Panama Ports Company (empresa que ganó un contrato a largo plazo para operar las instalaciones portuarias en ambos ex-tremos del canal) y el dueño de Hutchison-Whampoa, su compa-ñía naviera afi liada con sede en Hong Kong, poseen lazos con el Ejército de Liberación del Pueblo de China y con los servicios de inteligencia. El Almirante Thomas Moore, ex director del Estado Mayor Conjunto, va incluso más allá: “Hutchison-Whampoa con-trola incontables puertos alrededor del mundo. Mi preocupación

70 Por ejemplo, ha sido muy cauteloso y evitado aparecer cerca de iniciativas y/o retóricas anti EE.UU. de los regímenes del ALBA.

71 ELLIS, Evan, “Actividades Militares Chinas en América Latina: ¿Panda o Dragón?”, Revista Perspectiva Nº 28 de 2012, pp. 74-76.


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específi ca es que esta compañía se encuentra controlada por los comunistas chinos. Y han virtualmente logrado, sin que un solo tiro fuese disparado, un bastión en el Canal de Panamá”72.

Si bien el aterrizaje chino en la región ha sido a través del soft power como lo plantea Evan Ellis73, vinculación que ha supuesto oportunidades para ambos lados, una octava incógnita se relaciona a la creciente cooperación en áreas estratégicas (léase transferencia de tecnología e inteligencia74) y a la presencia militar china en la región. Esto se da a través de las empresas y negocios vinculados al Ejército de Liberación Popular (ELP) y organizadas bajo el Depar-tamento General de Logística, fuerzas de paz (contingente de poli-cía militar en Haití desde el 2004) y de cooperación (buque hospital en el Caribe en el 2011), intercambios militares (consistentes en visitas ofi ciales de autoridades castrenses, intercambio de cursan-tes para efectuar estudios de capacitación75, personal especializado para suplir defi ciencias en tareas ligadas al desarrollo, visitas de unidades navales, ejercicios conjuntos76, asistencia a exposiciones con material militar, bandas musicales, etc.), y la venta (y regalo77) de equipamiento militar y armamento (ahí están, por ejemplo, los radares chinos apostados por Ecuador en su frontera con Colom-bia78, las carabinas M4 - CQ 5.56 usadas por lo militares paragua-

72 En www.elindependent.org del 19 de octubre de 1999.73 En ELLIS, Evan “Chinese Soft Power in Latin America: A Case of Study”,

www.ndu.edu/press/chinese-soft-power-latin-america.html74 Ahí están, por ejemplo, los satélites construidos para Venezuela (Venesat-1 y

VRSS-1) o el de Bolivia (Túpac Katari) y que podrían servir a la propia base de inteligencia de China.

75 Casi todos los países de la región mandan a ofi ciales a cursos en el Instituto de Estudios de Defensa del Ejército de Liberación del Pueblo (ELP) en Chag-ping, a la Escuela del Comando Naval del ELP y la Colegio de Comando del Ejército cerca de Nanjing, y a una escuela de fuerzas especiales en los alrede-dores de Shijiazhuang.

76 En noviembre de 2010, el ELP realizó su primer ejercicio militar bilateral en América Latina con la primera Brigada de Operaciones Especiales en Chorri-llos (Perú), que incluía la donación de un hospital de campaña, respondiendo a desastre simulado que involucraba un terremoto. Con esto se pavimenta el camino para un futuro despliegue del ELP si es “requerido”.

77 Junto a guantes y sombreros, desde el 2006 China ha empezado a donar equi-po más sofi sticado, no necesariamente militar y que ha incluido, entre otros, buses, camiones, motores fuera de borda y visores nocturnos.

78 El Universal de Caracas del 29 de septiembre de 2009.

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yos79 o los 18 aviones K-8 comprados por Venezuela o los seis de Bolivia a un costo de US$ 57,8 millones80, los aviones de transporte MA-60 comprados por Bolivia y Ecuador, entre otros). Una especial preocupación a este respecto es la llamada diplomacia de armas por petróleo, la que, además de incentivar la carrera armamentista, vuelve inevitable las sospechas y temores de los vecinos con la po-sibilidad de generar tensiones fronterizas81.

En general, el gobierno chino aprecia el papel relevante que desempeñan las organizaciones regionales y subregionales de América Latina y el Caribe en la salvaguardia de la paz, la esta-bilidad mundial y regional, la lucha en contra de las amenazas emergentes, etc. A pesar de estas declaraciones, un noveno ele-mento preocupante es la introducción de “nuevos imperativos en los ambientes de la seguridad y la defensa”82 sin que la región tenga capacidad apta de respuesta.

De acuerdo a varios autores, esta relación está implicando un aumento de la criminalidad. Esto se ha traducido, además de un fomento de la corrupción doméstica83, en nuevos patrones de crimen organizado con la presencia de mafi as chinas como “Dra-gón Rojo” en distintos puntos de la región extorsionando a la comunidades chinas locales (incluyendo atentados terroristas84);

79 Military Photos.Net del 9 de febrero de 2008. 80 Infodefensa.com del 28 de junio de 2011.81 KARE, Michael T.,“China. La Superpotencia Energética del Siglo XXI” [en

línea]. Tecmilitar.blogspot.com. 28 de septiembre de 2010.82 ELLIS, Evan, “Las Relaciones China-Colombia en el Contexto de la Relación

Estratégica entre Colombia y EE.UU.”, en Security and Defense Studies Re-view del Center for Hemispheric Defense Studies (9), edición 2009, 8p.

83 En Perú se denunció a 22 miembros del registro civil por otorgar certifi cados de nacimiento falsos a ciudadanos chinos y en Panamá se implicó a la cabeza del Directorio de Inmigración de generar documentación falsa para chinos que estaban de paso. Evan Ellis, “Organized Crime Exploits China’s Growing Links to Latin America”, en Chinas Brief, Vol XII, Issue 11, del 25 de mayo de 2012.

84 www.clarin.com de Argentina está repleto de noticias de delincuencia china a partir de la importante colonia que hay en el país (ej. hay más de 4 mil super-mercados chinos). Ver también elcomercio.pe/tag/154875/mafi a-china; elu-niversal.com.mx/nota/ 850185.html; http://ojo.pe/ojo/nota.php?txtSecci_id=4&txtNota_id=608928&txtRedac_id=&pag=0


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trafi cando personas desde China85 principalmente hacia Estados Unidos y Canadá usando países que han suprimido las visas (Colombia y Ecuador) o cualquiera de la región que presente oportunidades86; trafi cando narcóticos y otros químicos para la manufactura de drogas (léase el grupo Zbenli Ye Gon y la fa-bricación de anfetamina, metanfetamina, efedrina), tráfi cos de mercaderías (ahí están grupos como Fuk Ching, Flying Dragons y Tai Chen entre otros) y lavado de dinero, ya sea mandándolo directamente a China como los carteles mexicanos y colombianos y/o blanqueándolo, por ejemplo, en el resort-casino Baha Mar de Bahamas. Por último, y muy preocupante es el empoderamiento que adquieren estas mafi as chinas al relacionarse con las bandas locales (como los Zetas, cartel de Sinaloa, del Pacífi co o Jalisco Nueva Generación) y viceversa, como lo afi rma el reportaje del medio electrónico Contralínea del 19 de junio de 2011.

Por otra parte, el involucramiento creciente de entidades chinas en el tejido regional e indirectamente en la esfera de segu-ridad, como las empresas de telecomunicaciones Huawei y ZTE y su relación con gobiernos y fuerzas armadas y en la industria extractiva donde llegan a tener los mismos confl ictos que las industrias locales (secuestros y confl ictos con los trabajadores, grupos indígenas y ambientalistas), con la consecuencia, aunque muy improbable, de que pueden provocar una mayor tentación de parte de China a intervenir en la región en la defensa de sus connacionales y/o ante una posible interrupción del fl ujo de ma-terias primas y/o energéticos vitales.

85 Ver a MELÉNDEZ, José “La Mafi a China Aumenta el Tráfi co de Personas en AL”, El Universal- México del 10 de mayo de 2007.

86 Este es un negocio muy lucrativo para las triadas y tongs al cobrar US$ 70 mil por persona. De acuerdo al informe 2011 del Pew Research Center, los asiático-estadounidenses ahora representan casi el 6% de la población total del país, esto es unos 18,2 millones personas. Los de origen chino constituyen el mayor subgrupo con unos cuatro millones de personas o 23% de ese total. Releva, además, que para el 2010, arribaron a este país unos 430.000 asiáticos, 36% del número de total de inmigrantes, contra unos 370.000 hispanos. En http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=101014

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Un tema no menor de este ámbito es la condición de China de ser uno de los principales fabricantes de armas cortas, mu-chas de las cuales terminan en el mercado negro debido al laxo control en las fábricas y al robo de arsenales, y que a la postre van a parar a sectores extrasistémicos en la región como las Ma-ras, el narcotráfi co mexicano o las FARC de Colombia.

Claramente la región no tiene conciencia, capacidad, ni medios para hacer frente al desafío que representa las inmigra-ciones en su aspecto negativo. Muchos países, incluyendo Chile, relajan o simplemente no tienen política migratoria. Las capa-cidades del Estado, limitadas en la mayoría de los casos, tienen pocas posibilidades de ingresar a las cerradas comunidades chinas (de partida no hablan ni mandarín, ni cantonés, ni menos otros dialectos) como tampoco existe una fl uida cooperación con agencias asiáticas que provean información para prevenir y/o combatir estas amenazas.

Más allá de las relaciones de amistad, pacífi cas y de coope-ración, existentes, por último, China también puede entrar en las hipótesis de confl icto de algunos países latinoamericanos al si-tuarla dentro de las amenazas externas al querer, por ejemplo, de-fender sus inversiones y a los connacionales que trabajan en ellas frente a amenazas domésticas. No debemos olvidar que ya en el 2005 y de nuevo en 2011, petroleros chinos fueron secuestrados por la guerrilla en Colombia. En Tarapoa, Ecuador, en noviembre de 2006, un yacimiento petrolero perteneciente a la empresa china Andes fue atacado por un grupo radical que ocuparon el sitio y mantuvieron a los trabajadores chinos como rehenes. El desarro-llo de las industrias productivas y de servicio y/o la explotación de las minas y yacimientos implicará la llegada de gerentes, trabajadores e inversionistas chinos a la región a gran escala, pro-ceso que si bien acelerarán las oportunidades de aprendizaje mu-tuo, también fomentará el confl icto entre los chinos y los actores locales con incidencias entre sus respectivos Estados87.

87 ELLIS, Evan “América Latina Empezará a Verle la Cara a China”, en inforbae.com del 28 de noviembre de 2011.


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Otro factor de posible confl icto en este plano, aunque muy poco probable, es la necesidad china de acceder a los vastos recursos naturales latinoamericanos (biodiversidad, agua, mine-rales, tierras agrícolas, hidrocarburos, etc.) mediante fórmulas tan diversas que podrían unir el control por medios político-económicos usados hasta ahora con el factor militar con posible complacencia del gobierno local (ahí está el ejemplo de tropas chinas en Darfur). Esta gran necesidad también podría impul-sar a China a promover tentativas de internacionalización de las reservas naturales estratégicas (agua, forestales, energéticas, mineras, pesqueras, etc.) en el continente, sus aguas o la propia Antártica, lo que también sería materia de confl icto.

Conclusiones

Este “ascenso pacífi co” de China ha implicado claramente nuevas ecuaciones de poder y un reacomodo de los equilibrios mundiales, teniendo los distintos actores de la arena internacio-nal que ajustar inevitablemente sus agendas a esta nueva reali-dad, incluyendo América Latina. La implicación de esta creciente inserción es que China “no puede desarrollarse de manera aisla-da del resto del mundo” (necesita estabilidad, mercados, mate-rias primas y energía), como el mundo tampoco puede “disfrutar de la prosperidad y estabilidad sin China”88.

América Latina y el Caribe forman parte de la estrategia global de transacción de China a través de una interrelación compleja que responde en el fondo casi enteramente a sus intere-ses, incluso en las coincidencias como el buscar la confi guración de un mundo multipolar (más participativo y democrático) o el supuesto círculo virtuoso establecido en las relaciones económi-cas (comercio e inversión). Ello, a pesar de que Beijing está en un proceso de aprendizaje y corrección permanente para evitar con-fl ictos y consagrar sus objetivos.

88 DIETERICH, Geschriebenvon, La Estrategia Militar China para el Siglo XXI” (primera parte) www.puc.de - Politikund Kultur del 31 de enero de 2009.

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Hoy, como lo expresa Ana Clara Rho89, “los países latinoamericanos productores de materias primas y alimentos, se ven benefi ciados con el boom chino, manifestado en el aumento exponencial del precio de los commodities y el petróleo, la mejora de los términos de intercambio, saldos positivos en las balanzas comerciales”. Sin embargo también recalca que hay que considerar el otro lado... y el efecto negativo que también puede tener al deberse las exportaciones hacia China no a estrategias de la región sino que a la insaciable demanda del gigante asiático.

Entonces, y más allá de lo positivo y negativo de la relación, lo más preocupante de ella es que América Latina se ha mostra-do más bien defi citaria en materia de postulados estratégicos (es una política reactiva) frente a estos vínculos y, por lo mismo, ha mantenido generalmente una posición más bien pasiva (ha vivi-do una especie de espejismo) que mira la relación tácticamente (¿cuánto vendo?, ¿cuánta inversión logro?, ¿cómo no tener rela-ciones fuertes con la potencia del futuro?, etc.), sin mirar y eva-luar los efectos complejos o de largo plazo.

Tal como lo expresa Ellis, “la ola de inversión china en Amé-rica Latina, empezó en serio en el 2009 con adquisiciones multi-millonarias, tales como la compra del yacimiento de Peregrino por Sinochem por $3.1 mil millones, la inversión de $7.1 millones en Repsol YPF en Brasil y la adquisición del Bridas en Argentina por $3.1 mil millones...”. Con las empresas de servicio en sec-tores como logística y construcción (Hutchison, COSCO, China State Shipping Corporation, China Harbor Engineering Corpora-tion y Sinohidro) que están aprovechando el respaldo de capital barato chino para ganar cada vez más contratos. Con empresas como Haier, Huawei y ZTE en el sector minorista, que están invirtiendo en sus propias cadenas de distribución. Con las au-tomotrices Chery y JAC o el de las empresas de equipos pesados,

89 Ver a Ana Clara Rho, “China – América Latina: Relaciones de cooperación y competencia post ingreso del gigante asiático a la Organización Mundial del Comercio”, disponible en http://geic.fi les.wordpress.com/2011/07/ensa-yo-007-20111.pdf


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XCMG y Sany, por ejemplo, que están invirtiendo en producción fi nal en la región90.

Lo malo, sin embargo dice Ellis, es que al resistir importacio-nes de China y preparar a las industrias latinoamericanas para exportar más hacia allá, los gremios y asociaciones latinoameri-canos tales como FIESP (Federación de Industrias del Estado de San Pablo) en Brasil “se están preparando para el pasado y no para la etapa por venir, cuando ya las empresas chinas están en sus propios países, como actores políticos y económicos”.

Para no ser “la siguiente África de China... (y) ser dueños de nuestro propio destino” como lo expresó Neil Dávila, director de ProMéxico (organismo gubernamental de la promoción del comercio y las inversiones)91, necesitamos dar un salto cualita-tivo en la relación. Para Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), este salto implica, por un lado, “...diversifi car las exportaciones, incorpo-rándoles más valor (agregado), estimular alianzas empresariales, comerciales y tecnológicas, atraer más y mejores inversiones chinas y promover inversiones latinoamericanas en China y Asia-Pacífi co” y, por el otro, generar “una renovada coordinación regional para avanzar en una agenda compartida de iniciativas orientadas tanto a reforzar la relación económica... con China como los propios esfuerzos de cooperación e integración re-gional” y sobre ello promover una “Cumbre de Jefes de Estado China-América Latina”92 para fi jar una suerte de hoja de ruta.

Sin embargo y más allá de concordar con Alicia Bárcena, este reacomodo debe trascender el mero ámbito económico para an-clarse en una dimensión más global que permita forjar una pro-puesta que refl eje un marco regional integrado, más complejo y

90 ELLIS, inforbae.com del 28 de noviembre de 2011. Loc. cit. 91 GUTIÉRREZ, Óscar. América Recela de la Expansión de China, disponible

en http://www.elpais.com/articulo/internacional/America/Latina/recela/expansion/China/elpepuint/20110102elpepuint_8/Tes

92 BÁRCENA, Alicia; La relación China–América Latina; La Red 21, 9 de julio 2011, http://www.larepublica.com.uy/editorial/456395-la-relacion-china-america-latina

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estratégico que dé cuenta de los aspectos de seguridad y permita una relación más vis-à-vis con el despertar de este gigante.

China llegó a la región y está para quedarse a pesar de las barreras lingüísticas o del ingreso de otros actores extrarregio-nales como India, Rusia, Irán, etc. Su oferta de cultura, comercio, cooperación e inversión resultan en una ecuación en extremo se-ductora, lo que podría convertirla en una presencia que disputa la hegemonía en la región. Teniendo esto presente, entonces, la palabra está en el lado latinoamericano para defi nir el tipo de re-lación que se desea tener con esta potencia que se desarrolla a un ritmo exponencial.


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ENERGÍA EN CHILE, LA NECESIDAD DE FIJAR UN RUMBO COMPARTIDO

Humberto Nilo Penroz*

La energía es y será una necesidad esencial para sostener el crecimiento del país. Hacia 2020 debiera duplicarse la capacidad de generación actual, del orden de los 17.000 MegaWatts (en adelante MW). También ha sido tema recurrente por la cantidad de visiones que en torno a ella se han venido dando en el último tiempo, especialmente después del reciente rechazo de la Corte Suprema al proyecto Castilla (2.200 MW., emplazado en la III Región) y los ya conocidos retrasos o abandonos de los proyectos HidroAisén y Barrancones, poco antes. Tal ha sido la caja de re-sonancia de Castilla que preocupó incluso al gobierno brasileño, en tanto el principal inversionista, Eike Batista, es ciudadano de ese país y porque de alguna manera contribuiría a disminuir la brecha, en materia de inversiones bilaterales (US$ 12.500 millo-nes v/s US$ 3.500 millones.) entre ambos países.

El efecto concreto de no materializar en el corto plazo pro-yectos de generación signifi cativos y a precios competitivos, tendrá impactos en los costos para clientes regulados (hogares) y libres (empresas), y de paso, en la competitividad general del país por incremento de un costo esencial de producción que, solo en la minería, representaría el 20%.

A juicio de algunos expertos, la crisis del gas argentino, las sequías y el retraso en proyectos de generación y transmisión habría impactado negativamente nuestro crecimiento durante la

* Ingeniero Politécnico Militar, Academia Politécnica Militar. Magíster en Ad-ministración de Empresas, Groupe HEC-Centre de Perfectionnement Aux Aff aires, París, Francia. Magíster en Administración de Empresas, Pontifi cia Universidad Católica de Chile. Encargado de la Cátedra de Economía de la Defensa de la ANEPE.

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última década, generando alzas sostenidas en los precios de la energía, al punto que su impacto negativo en el PIB alcanzaría al 2% anual durante ese período1.

Lo cierto es que los márgenes de seguridad se estarán re-duciendo paulatinamente hasta llegar a niveles peligrosos. Esto porque si bien existe una sobreoferta en la actualidad, esta se re-duciría demasiado como para ser segura hacia el 2016, llegando a un 23%, lo que produciría un escenario complejo ante condicio-nes hidrológicas negativas. Lo anterior a su vez, desequilibraría la oferta y demanda energética. Por lo demás, esta sobreoferta actual se compone principalmente de plantas de alto costo de generación y de externalidades negativas. Esto por cuanto son a base de hidrocarburos; no garantizan continuidad operativa (no serían centrales de ciclo combinado); y emiten grandes emisiones de contaminantes a la atmósfera, introduciendo simultáneamen-te y en caso de operar a su plena capacidad, altos costos econó-micos y ambientales en su conjunto. En defi nitiva, no habrá blac-kout, pero sí una energía bastante cara, entregando una ventaja de gran magnitud a países con los cuales se compite por produc-tos y mercados, en momentos difíciles de la economía mundial, cuando las ventajas no se obsequian.

Si 22 países2 de la OECD, de un total de 33, tienen costos más bajos de energía para sus usuarios residenciales que el nues-tro, tenemos un mensaje claro: el 67% de esos países está pro-duciendo de manera más barata que Chile. Y dadas las circuns-tancias actuales, no hacen previsible un cambio de tendencia en tanto contamos con un entorno curioso, que entre otras presenta las siguientes evidencias:

A. Grupos ambientalistas sufi cientemente fuertes como para generar presión y hacer valer sus posturas, contrarias a la

1 GARCÍA, Carlos, economista de la Universidad Alberto Hurtado (Ph.D. en Economía, University of California, Los Ángeles).

2 Sostenido por la Agencia Internacional de Energía y la propia OECD y ratifi -cado por el Banco Central de Chile en su 3er. Informe de Política Monetaria del año 2012 (www.bcentral.cl/publicaciones/./ipm032012).

Energía en Chile, la necesidad de fi jar un rumbo compartido

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generación vía intervención del medio ambiente o en su defecto de emplear en los procesos de generación fuentes contaminantes. Para estos solo caben las Energías Renova-bles No Convencionales (en adelante ERNC), las que incluso en teoría no sustentarán más allá del 20% de las necesidades reales y solo en el largo plazo (alrededor del año 2024).

B. Parte de la población nacional con desconocimiento profun-do del tema, asumiendo que en base a las ERNC se solucio-naría casi la totalidad del problema3.

C. Se discute la necesidad de aumentar la generación con re-cursos no convencionales, obviando las tecnologías a base de carbón y la hidroelectricidad, olvidando que las fuentes alternativas necesariamente impactarán en los costos de pro-ducción.

D. Una Corte suprema que solo este año ha rechazado 4 proyec-tos de generación (Río Cuervo, Parque Eólico de Chiloé, el Morro y Castilla) y que con su último fallo ha dado pie a las siguientes discusiones:

d.1. Ha considerado la conciliación entre partes, como medio de resolución de confl ictos previo a la emisión de sentencia sobre el tema;

d.2. Su dictamen puede sentar precedente en términos de exigir que los proyectos futuros deben tramitarse en conjunto, en este caso, el puerto y la central como uno solo. Lo anterior, pese a disposición legal que permite a la autoridad ambiental exigir que proyectos relacionados se analicen separadamente;

3 Sara Larraín Ruiz-Tagle, cara más visible de la radicalidad contraria a la in-corporación de proyectos energéticos distintos a los basados ERNC. Ella es ecologista y política chilena, candidata a la Presidencia en la elección de 1999. Movimientos: Atacama Sin Carbón, Chile Sin Carbón, CODEMAT (Comité de Defensa de la Madre Tierra Tarapacá), Contra Termoeléctrica Los Robles, Red Ambiental del Norte, Salvemos Punta de Choros; Organizaciones: Ata-cama Sustentable, Chile Sustentable, Fundación Terram, Greenpeace Chile, Oceana, Patagonia Sin Represas, RENACE, entre otras.


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d.3. Ha establecido nuevas mitigaciones, rol que hasta ahora solo le correspondía al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

E. Pronto entrarán en acción los Tribunales Ambientales (Ley aprobada en junio de 2012), instancias que han sido cuestio-nadas incluso por el propio ministro Sergio Muñoz (Titular de la 3ra. Sala de la Corte Suprema).

F. Desde algunos sectores se habla de judicialización de los ca-sos llevados a tribunales, donde la distinta interpretación de jueces ha derivado en incertidumbre para los inversionistas. Estos, superando distintas barreras administrativas no siem-pre coordinadas entre sí, llegan a esta instancia solo para ver cómo desde allí se modifi can las reglas que los llevaron a intentar un nuevo negocio.

G. El país no contaba con una política formal en materia ener-gética, la que recién se obtuvo a principios de este año, no obstante, falta todo su articulado para darle operatividad y conocer el detalle de sus alcances, limitaciones, responsabi-lidades de autoridades, de inversionistas, derechos de las comunidades afectadas o involucradas, etc.

H. Un borrador de proyecto de ley para constituir una Carre-tera Eléctrica Pública, elaborado por el Ministerio de Ener-gía (ingresado al Congreso el 4.SEP.2012) básicamente para reformar la ley de transmisión. Dicha norma defi ne, entre otros temas, que la planifi cación de tendidos tendrá un hori-zonte de 20 años. Se ha señalado que este instrumento busca generar holguras, una robusta capacidad de transmisión y una malla de tendido que permita cubrir adecuadamente el territorio nacional, la que se irá defi niendo en función del desarrollo eléctrico del país. En los hechos, es por ahora solo un proyecto que agrega incertidumbre.

I. Se habla de la conexión del Sistema Interconectado Central (SIC, que sirve al 94% de la población nacional) y el Siste-ma Interconectado del Norte Grande (SING). Tal iniciativa aspira a mejorar la transferencia de capacidades para llevar


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excedentes de uno a otro sistema, pero implica la construc-ción futura de 600 km de línea y alrededor de US$ 700 MM. en costos asociados. Aun así, no resolverá el problema de fondo, la escasez energética.

J. La no ejecución del proyecto Castilla mantendrá la situación de altos precios de generación, especialmente en el norte del SIC, pero al mismo tiempo tendría el efecto de generar resis-tencias entre aquellos que han presentado alternativas de in-versión menos relevantes, incluso ya aprobadas. Las razones pueden ser variadas, como el no inicio aun de su construc-ción, la falta de fi nanciamiento, la viabilidad económica muy comprometida, las difi cultades para transferencia de los te-rrenos de emplazamiento, etc., todas ellas precisamente por las complejidades que enfrentarán en caso de ser llevados a tribunales;

K. Institucionalidad inadecuada a las demandas ciudadanas de hoy, con baja opción de participación en iniciativas que afec-ten sus derechos. Se limita a las que contempla el SEIA.

En este contexto es que nos hemos propuesto con el presente artículo aportar antecedentes para una discusión más informada sobre la materia, presentar experiencias distintas a la nacional y concluir con algunas refl exiones que brindarán sustento a interpretaciones individuales, en tanto se plantean no en térmi-nos determinísticos, sino a partir de una mirada que pretendió ser objetiva precisamente para ese fi n, en tanto persiste a nivel colectivo, la percepción que en materia energética enfrentamos un escenario complejo, indefi nido, multilateral y mal manejado en el tiempo, pero por cierto, vital para la vida comunitaria, su seguridad y la salud económica de nuestra nación en el corto y largo plazo. Se pretende, entonces, asentar la idea que nos en-contramos frente a un escenario incierto respecto de una materia compleja, pero de importancia estratégica para el desarrollo de un país que aspira a alcanzar el desarrollo, trasuntando niveles no menores de improvisación. Y eso no es una buena noticia.


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I. Elementos de la realidad actual

En el escenario global actual es evidente el crecimiento sos-tenido de la demanda energética no solo por el aumento de la población mundial, sino también por las demandas que de esta población surgen en tiempos de gran disponibilidad de medios y recursos para prodigarse mejores estándares de calidad de vida. La competitividad de las naciones y la movilidad de capitales en-cuentran terreno fértil para entregar satisfactores que aumenten el consumo de bienes y servicios, cuya fabricación masiva requiere de plantas y equipos en sus procesos de transformación, y estos a su vez, grandes volúmenes de energía bajo sus distintas formas. Tan relevante es este insumo para las economías que recientemente y a juicio de la Reserva Federal4 de los Estados Unidos, el costo energético debe ser visto como un riesgo para esa nación, toda vez que sus alzas signifi cativas de precios pueden quitarle impulso y competitividad. La proyección de la demanda energética elaborada por la Agencia Internacional de Energía (AIE) para los próximos 20 años crecería a tasas anuales del orden del 1,5%, y del 2,5% la co-rrespondiente al consumo de electricidad para igual período.

No será distinta la realidad de Chile, donde la presentación de la “Estrategia Nacional de Energía 2012-2030” por parte del Ejecutivo en enero de este año, si bien pretendía despejar dudas y aportar una ideario sobre esta materia de interés nacional y factor clave del desarrollo, ha sido objeto de resueltas críticas de variados sectores, pero radicalizada por parte de grupos ambien-talistas que impugnan el bajo empleo de energías renovables no convencionales, amén de una perspectiva acotada más centrada en la electricidad que a una verdadera estrategia energética y su-plida, hasta ahora, con incrementos anuales de las importaciones de derivados del petróleo. De acuerdo a estos últimos plantea-mientos, la oferta energética estaría basada en la expansión física del sistema, lo que no sería económico, social ni ambientalmente sostenible en el mediano ni largo plazo.

4 CASTAÑEDA, L; AGUIRRE, S; Reserva Federal menciona el costo energético como riesgo para EE.UU.; El Mercurio, Santiago, 12 abril, 2012. p. B16 (Econo-mía y Negocios).


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Hay sin embargo aspectos objetivos que deben tomarse en cuenta a la hora de hacer refl exiones sobre la materia, como el hecho cierto de que nuestra matriz actual es más bien el resul-tado de condiciones imperantes en el mercado que de un diseño cuidadosamente planifi cado por una autoridad central para el mediano y largo plazo y, en consecuencia, lo que hoy se tiene es fruto de la movilidad de capitales en la búsqueda de rentabi-lidades particulares por sobre las demandas de un Estado que privilegia su desarrollo energético de manera sustentable, como un aspecto fundamental de su estrategia de crecimiento y desa-rrollo.

Tampoco resistiría mayor cuestionamiento que el alto costo demandado por la instalación y puesta en marcha de proyectos de generación a base de energías renovables no convencionales (ERNC), aun requiere de esfuerzos muy signifi cativos en empleo de capitales y su relación costo-benefi cio no es compensada ade-cuadamente, condicionamiento actual que la investigación y el desarrollo irán modifi cando en el tiempo.

Desde otra perspectiva, nuestra historia reciente nos re-cuerda la fragilidad de los acuerdos de suministro que luego de inversiones cuantiosas fueron desechados unilateralmente el 2004 por parte del gobierno argentino5, o también la negativa de Bolivia en orden a vender gas natural a nuestro país mientras no se resuelva su problema de mediterraneidad, cuestión que para Chile quedó zanjada a perpetuidad con la fi rma del Tratado de Paz, Amistad y Comercio suscrito en 1904.

Para contextualizar el tema abordado es necesario defi nir antes cuáles son los combustibles fósiles y cuáles obedecen a la descripción de fuentes renovables de energías, materia que la fi gura Nº 1 se encarga de mostrar.

5 Es necesario tener en cuenta la decisión del Parlamento de ese país a la hora de tomar el control, a través de la expropiación del 50,01% de la petrolera YPF, empresa de capitales españoles en mayo de 2012.


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Figura Nº 1Terminología para los Productos Energéticos

Fuente: OCDE/AIE. Manual de estadísticas energéticas 2007. Pág. 19

Como puede apreciarse en él, los productos energéticos pri-marios pueden ser de origen fósil y también a base de energías renovables, como los biocombustibles, extrayéndose los primeros de los recursos naturales que se formaron a partir de biomasa en el pasado geológico. Por otra parte, los productos denominados energéticos secundarios pueden obtenerse de la refi nación de las fuentes primarias, es decir, de los procesos aplicados sobre los combustibles de origen fósil en su estado natural, abarcando además cualquier combustible obtenido de fuentes o recursos renovables.

Los productos energéticos renovables, a excepción de la energía geotérmica, se obtienen directa o indirectamente de los fl ujos de corrientes de la energía solar y gravitacional, de dis-ponibilidad constante. Por nombrar algunos mencionaremos la obtenida de la llegada de masas de agua dulce a masas de agua


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salada (energía azul); el viento (energía eólica); los ríos y corrien-tes de agua dulce (energía hidráulica o hidroeléctrica); los mares y océanos (energía mareomotriz); el Sol (energía solar) y la que se obtiene a partir de las olas (energía undimotriz), todas ellas de evidente interés, distintos grados de desarrollo y variadas com-posiciones en las matrices energéticas de los países.

Chile carece de fuentes naturales signifi cativas de hidrocar-buros6 (ver Tabla Nº 1), salvo el carbón mineral, que representó el 10 % del consumo en la matriz primaria de Chile el 2007 según la Comisión Nacional de Energía7 y con proyección al alza debi-do a las reservas8 prospectadas en la VIII y XII Región del país, no obstante el rechazo que genera su empleo como fuente de contaminación. Esta carencia real, ligada a la particularidad de las relaciones con los países vecinos, ha impuesto la búsqueda de soluciones alternativas y complementarias, como la construcción de terminales de recepción, almacenamiento y regasifi cación de gas natural licuado (GNL) en los puertos de Quintero y Meji-llones, que operacionalmente permiten descargar desde buques provenientes de cualquier parte del mundo el gas condensado para reprocesarlo antes de su distribución interna, conscientes de que con ello no se resuelve el problema de fondo.

6 Compuestos orgánicos formados únicamente por átomos de carbono e hidró-geno. La estructura molecular consiste en un armazón de átomos de carbono a los que se unen los átomos de hidrógeno. Los hidrocarburos son los com-puestos básicos de la Química Orgánica.

7 PEÑA, Gonzalo. Desarrollo Energético Sustentable para el Chile del Bicente-nario, Fundación Konrad Adenahuer; Series de Estudio N°2 2010.

8 Las Reservas probadas más probables se estiman en 670 millones de tonela-das.


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Tabla Nº 1Reservas probadas de petróleo en el mundo

País % sobre el total mundial

1 Arabia Saudita 19,1

2 Venezuela 15,3

3 Irán 9,9

4 Irak 8,3

5 Kuwait 7,3

6 Emiratos Árabes Unidos 7,1

7 Federación Rusa 5,6

8 Libia 3,4

9 Kazajstán 2,9

10 Nigeria 2,7

11 Canadá 2,3

12 Estados Unidos 2,2

TOTAL 83,9

Fuente: BP Statistical Review of Energy 2011.

A nivel mundial, la producción de petróleo habría crecido el 2010 en 1,8 millones de barriles diarios, aumentando en todas las regiones excepto Europa y Eurasia, con aportes de los países miembros de la OPEP y aquellos fuera de esta organización. Respecto del consumo, se registró un incremento de 2,7 millones de barriles diarios, dando cuenta de un crecimiento sobre el pro-medio en todas las regiones, aunque concentrado principalmente en países del Asia Pacífi co que representaron el 54% del total. Ambos registros dan una idea de lo que se viene en el futuro in-mediato sobre esta materia, no visualizándose con claridad que los efectos de la delicada situación de la zona euro vayan a ser causa de mermas signifi cativas en el consumo de esta importante fuente energética mundial.

Expuestos a este panorama, viene al caso revisar lo que na-ciones de la región han avanzado para contrastarlo con nuestra


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situación actual, considerando que Sudamérica es en esencia una zona privilegiada en cuanto a recursos energéticos –ciertamente no distribuidos balanceadamente en la comunidad de países que la integran–, particularmente en petróleo y gas natural (Vene-zuela, Bolivia y Brasil), hidrocarburos que seguirán por algún tiempo como las más preponderantes fuentes energéticas a nivel mundial.

Así, la abundancia de algunos contrasta con la carencia de otros, como Uruguay, Paraguay y Chile, países importadores netos según veremos más adelante, determinando vulnerabili-dades que pueden derivar en condicionantes extremas a la hora de enfrentar una combinación de crecimiento interno con alzas generalizadas del precio mundial de los hidrocarburos.

II. El panorama energético vecinal

La zona ciertamente se caracteriza por abundancia de re-cursos energéticos, en particular hidrocarburos, concentrados en Venezuela (3,2%9), Brasil (2,7%) y en menor escala en Colombia (1,0%), Argentina (0,8%) y Ecuador (0,6%), hecho que transforma al resto de los países de la región en importadores netos de este recurso

En cuanto al gas, las reservas probadas dan cuenta de su concentración hacia el sur del subcontinente y representando el 3,8% del total mundial, con Argentina a la cabeza de la produc-ción (35%) a ese nivel (Sudamérica), seguida de Venezuela con un 24%, todo lo anterior con la particularidad que el consumo queda restringido al uso dentro de la región.

Al intentar representar el panorama de la región, se puede afi rmar que así como Venezuela, Ecuador y Colombia son países exportadores netos de petróleo, Argentina y Bolivia son nacio-nes capaces de cubrir con su producción una buena parte de su

9 Datos obtenidos de la publicación de BP Statistical Review of Energy 2011 y expresados como porcentaje del total mundial, cercano al 9,0% en esta región del mundo.


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consumo interno, a las que se sumaría Perú cuyo desafío es el desarrollo de planes y proyectos que buscan su autoabasteci-miento en el mediano plazo. Por el contrario, Chile, Paraguay y Uruguay constituyen la lista de países importadores netos de petróleo. El caso especial es Brasil, que ya el año 2006 consiguió con éxito independencia energética10. Pasemos a examinar con algún detalle la condición particular de países con signifi cancia para el nuestro.

1. Brasil11, potencia mundial emergente, si no la mayor, con vasto territorio y caracterizada por contener gran cantidad de recursos y vastas zonas aún por explorar, suma descubri-mientos recientes de importantes reservas de crudo12 a gran-des profundidades en la región de la Amazonía Azul, que de llegar a extraer le generará un incremento del orden del 50% de su producción actual.

Su matriz energética sería una de las más diversifi cadas y renovables del mundo, compuesta de fuentes tales como la biomasa, el etanol (líder mundial con EE.UU. Juntos pro-ducen el 70% del total mundial) y recursos hídricos que superan el 40% del total de sus fuentes. Si bien los hallazgos de crudo son recientes, a través de PETROBRAS y antes de conocerse el nivel de reservas bajo el lecho marino, el país inició ya en la década de los 60, un fuerte programa de in-versiones en el extranjero con el propósito de asegurar sus necesidades, obteniendo concesiones en Argelia, Colombia, Egipto, Irán e Irak, para focalizarse luego, en la década de los 8013, en el Golfo de México y el Mar del Norte.

10 STEFAN Baier, Franz. La signifi cación geopolítica de la demanda energética en Sudamérica: El caso Chile. Tesis (Magíster en Ciencia Política, Seguridad y Defensa). Santiago, Chile, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estraté-gicos, 2009.

11 Actualmente registra el 1% de reservas de crudo a nivel mundial y es el 2º. productor en América del Sur.

12 En años recientes ha descubierto enormes reservas en yacimientos que ha de-nominado Tupi y Libra.

13 Inicia programa de utilización de la caña de azúcar para producir etanol, como consecuencia de la crisis petrolera de los 70.


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En los 90 y con importaciones cercanas al 70% del crudo internamente consumido, el Estado decide modifi car su polí-tica energética incentivando el consumo de gas natural para reemplazar la fuerte dependencia del petróleo, iniciándose a partir de esa decisión acuerdos con Bolivia para la cons-trucción de un gasoducto que conectara Santa Cruz con São Paulo. Hoy produce cerca de 2/3 de su consumo y el resto lo importa desde Bolivia y Argentina, en menor medida.

El país apuesta hoy a la construcción de refi nerías en su terri-torio para abastecer sufi cientemente sus necesidades y con-vertirse en uno de los principales exportadores de refi nados y derivados del petróleo del mundo, sin abandonar el asegu-ramiento de otras fuentes energéticas vitales, más limpias y abundantes en su territorio, como la obtenida de sus recursos hídricos. De este modo, paralelamente ha aprobado la cons-trucción de dos grandes proyectos hidroeléctricos en la ama-zonia, el Belo Monte (11.200 MW) y el Teles Pires (1.820 MW), que entrarían en operación el 2015, que junto con otros en de-sarrollo, como San Antonio (3.168 MW), Jirau (3.326 MW) y San Luis (9.000 MW), superarían los 80.000 MW actualmente utilizados vía sus 828 plantas hidroeléctricas14.

Por si fuera poco, este país ostenta las mayores reservas de carbón probadas de Sudamérica (le sigue Colombia) y lidera la producción y exportación mundial de biocombustibles, manteniendo simultáneamente una activa política de expan-sión de las operaciones de PETROBRAS, incorporándose a la explotación de mercados externos vía compra de acciones en concesiones de exploración en Guinea Ecuatorial, Nigeria y Libia, la adquisición de activos de Shell en Colombia, Para-guay y Uruguay y la prospección en el Golfo de México, des-de donde a partir del 2004 comenzó a producir gas natural.

Habiendo alcanzado el autoabastecimiento energético, puede derivarse que este es el fruto de una política de Es-tado pragmática apoyada en iniciativas y medidas que se

14 Se estima en 260.000 MW el potencial hidroeléctrico de Brasil.


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tomaron en decenios pasados, desde donde se avizoró la trascendencia de contar con fuentes sufi cientes y diversas para apoyar el crecimiento de un país que se vio y sintió con porte geopolítico y proyección económica de primer nivel mundial, siendo el poder central el direccionador de su ins-trumentalización y con la participación del sector público y privado, pero además, sin excluir ninguna fuente energética, pues ni la que proviene de la fusión nuclear está fuera de sus proyectos de expansión, contando con dos reactores15 que en conjunto generan algo menos de 2.000 MW (2,5% del suministro eléctrico del país) y la construcción actual de una tercera planta (Angra III) con capacidad de 1.350 MW que iniciará operaciones en 2014.

2. Argentina. Con sus recientes acciones representa un caso también particular, pues ha pasado de país exportador neto de petróleo, a buscar abastecer su demanda interna16 con producción propia. No obstante que en los últimos diez años hay claros indicios de falta de nuevos hallazgos de reservas, en parte por diseños inadecuados de políticas para incenti-var la prospección y la inversión privada, la que a partir de la toma de control de YPF será aun más esquiva.

Su producción17 ha declinado de manera casi sistemática, pasando desde el 2000 al 2010 desde los 819 mil barriles diarios, a tan solo 651 mil. Sus expectativas se han cifrado en las islas Malvinas, en disputa con el Reino Unido, don-de se supone la existencia de importantes yacimientos de crudo, en parte el detonador de la reactivación del confl icto. Así, entre otras maniobras, ha llevado al Estado argentino a presentar reclamaciones ante las Naciones Unidas fundadas en la Resolución 31/49, que desde su perspectiva impide

15 Angra I y Angra II, con inicios de operación los años 1982 y 2000 respectiva-mente.

16 Del 2000 al 2009 pasó de exportar el 10,7% de su producción total, a solo el 4,4% según informe de la CEPAL.

17 Cerro Dragón es su más importante yacimiento con reservas que representan alrededor del 25% del total nacional y con una producción actual del orden del 14% del total nacional.


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las actividades de exploración realizadas por una compañía británica mientras ambas naciones mantengan la disputa por su soberanía.

En cuanto a gas natural, uno de sus diez productos más ex-portados (3% del total) lo ubica como el mayor productor a nivel sudamericano, con 40 billones de metros cúbicos el 2010 y con reservas signifi cativas. Sin embargo la falta de cer-tezas jurídicas para los inversionistas le ha impedido asegu-rar e incrementar tanto su prospección como su producción.

Su matriz energética está constituida principalmente por hi-drocarburos, los que representan casi el 90% del total (35% pe-tróleo y 52% gas natural). Ello por cierto, vulnerable en tanto no muestra diversifi cación signifi cativa en su estado actual y en su proyección de corto y largo plazo, circunstancia que la expone a riesgos inminentes incluso en el futuro cercano.

Una característica interesante de observar en esta nación han sido los vaivenes experimentados en cuanto a la participa-ción del Estado en este mercado, desde desregulación fuerte en los 90 con impulso de procesos privatizadores que a la postre representaron la entrega del control del sector a manos de privados, a un giro hacia el extremo opuesto, es decir, a la estatización de su economía y el regreso al control casi total del sector energético como núcleo estratégico del Estado, im-pulsado bajo la presidencia de Néstor Kirchner el 2003.

En este transitar se fue desde un crecimiento promedio anual del orden del 4,5% en la producción de petróleo y de un 5,5% en la producción de gas natural en el decenio 1991/2000, hasta un deterioro productivo progresivo por imposiciones de banda de precios que no permitían soste-ner inversiones para nuevas exploraciones, producción y transporte que redundó en la sobre explotación de los yaci-mientos existentes, mermando el abastecimiento a la pobla-ción y determinado el incumplimiento de compromisos de suministro suscritos con Chile, país que realizó importantes inversiones para el traslado de gas natural desde la fuente de extracción hasta los centros de consumo.


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Para servir la nueva interpretación política de los recursos energéticos basados en fundamentos estatistas, la admi-nistración Kirchner creo ENARSA (Energía Argentina S.A., año 2004), con la cual solo alcanzó a aumentar un 3,52% la producción de petróleo recién en abril de 2007, aumento que contrasta con el estancamiento del gas natural, produc-ción que hacia fi nes de 2003 alcanzaba a cubrir solo el 50% de su demanda interna. Frente a ese escenario se intervino este mercado (2004) mediante la suspensión de permisos de exportación e interrupción de fl ujos ya contratados para adecuarlos a cortes y recortes, de modo que no sobrepasan la demanda del año previo.

En oposición a esta espiral de cifras negativas, el biodiésel18 ha mostrado crecimiento desde el 2007, con 319.000 tone-ladas exportadas ese primer año, las que llevó a 1.500.000 toneladas el 2009, registrándose al 2011 una capacidad de aumento de producción del orden del 2.250%, opción que se avizora como alternativa viable para paliar, en parte, sus necesidades internas de no variar su estrategia global para el sector. Su principal mercado es la Unión Europea, organi-zación de países que ha sugerido a sus integrantes fortalecer su uso, tanto para diversifi car la oferta energética, como para disminuir las emisiones netas de CO2 del transporte terrestre. Es en este producto donde Argentina posee ven-tajas competitivas sorprendentes, superando con creces las capacidades de producción por tonelada/planta de todos los países que participan de este mercado.

La energía atómica tampoco está ausente en la matriz argen-tina, que posee dos centrales19 en funcionamiento con capaci-dad de generación conjunta del orden de los 1.000 MW y una tercera, Atucha II, que está próxima a entrar en operaciones con capacidad de generación de 750 MW. A este respecto, algunas voces declaran que la condición actual del país es en parte la consecuencia de haber abandonado un plan energéti-

18 Carburante a base de aceite animal o vegetal, principalmente de soya.19 Embalse (648 MW) y Atucha I (357 MW).


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co nacional que hacia fi nes de la década de los 80 contempla-ba un aumento sistémico de fuentes nucleares para la gene-ración de electricidad20, en cuyo caso el país en la actualidad sustentaría el 80% de sus necesidades por esta vía.

Siguiendo con la evaluación de su sistema eléctrico, cabe recordar que Argentina también posee un alto potencial hí-drico para su apoyo y, desde esa perspectiva, disminuir su alta dependencia de combustibles fósiles, particularmente del gas natural. Sin embargo y pese a representar cerca del 33% de su matriz, enfrentada a défi cit futuros la opción de centrales termoeléctricas y no hidroeléctricas parece una opción más viable, principalmente por los costos operativos asociados y los tiempos de construcción, signifi cativamente más acotados en las primeras.

Con los avatares descritos y la supremacía de estimaciones cortoplacistas que emanan desde las cúpulas políticas go-bernantes, se llega a la condición actual de alta dependencia de hidrocarburos con disminución progresiva en niveles de producción y prospección21, con el agravante de ostentar la mayor cantidad de acusaciones en el concierto internacional (más de cuarenta a fi nes de abril de 2012) por imposición de trabas unilaterales al comercio y contravenir garantías pro-pias del libre mercado, las que suscribiera ante organismos internacionales22. Todo ello llevando al piso su credibilidad (el Riesgo País argentino alcanzó los 1.066 puntos y solo es superado por Grecia23) y afectará en el futuro el levanta-miento de capitales para impulsar su alicaída industria ener-gética.

20 La potencia instalada de su sistema eléctrico fue de 28.665 MW el 2010.21 El gobierno expropió en abril pasado el 51% de YPF en manos de Repsol, a

quien acusó de no invertir lo sufi ciente para evitar una caída en la produc-ción.

22 Diario Portafolio, Colombia, 1 de abril de 2012 (http://www.portafolio.co/negocios/trabas-comerciales-argentina).

23 El Riesgo País argentino alcanzó 1.066 puntos y solo es superado por Grecia, Diario La Nación. Argentina, 1 de noviembre de 2012 (http://www.lanacion.com.ar/1522697).


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3. Bolivia. A pesar de su tamaño a nivel regional, es poseedora de gran cantidad de recursos energéticos bajo la forma de hidrocarburos, que alcanzan dimensión estratégica para ciudades de Brasil, especialmente São Paulo dada su cerca-nía geográfi ca. Con abundante producción de gas y precios atractivos se ha convertido en pieza clave de su economía y factor de pretendida función negociadora de soberanía terri-torial frente al gobierno de Chile, representando el 36,3% del total de sus exportaciones24 del 2009, a diferencia del crudo, con tan solo el 1,8% de su canasta exportadora.

País con matriz energética fuertemente dependiente de los hidrocarburos (gas natural y diesel oil), los que representan aproximadamente el 61% del total y a la que se suma la ge-nerada desde fuentes hídricas (37,8%) y, fi nalmente, con una muy baja participación, el bagazo25 (1,7%). Cuenta con bases para sustentar una posición importante en la región como nación exportadora de gas natural, tanto por su posición geográfi ca como por precios de esa fuente energética.

En cuanto a su sector eléctrico, con una capacidad instalada de generación por 1.258 MW hacia fi nes del 2010, es la na-ción de la región con menor consumo, los que obtiene vía centrales hidroeléctricas (476 MW) y termoeléctricas (782 MW), encontrándose hoy desarrollando iniciativas con las que espera en el futuro reducir dependencia y consolidar so-beranía energética a través de fuentes renovables (hidroeléc-trica, geotérmica, eólica y fotovoltaica). En tal sentido aspira a aprovechar parte de su potencial hidroenergético, estima-do en alrededor de los 40.000 MW (solo ha desarrollado el 1,2% de esa capacidad).

Su principal recurso (GNL) tuvo una época de franca ac-tivación y expansión con la participación de inversiones privadas por alrededor de US$ 2.400 MM. Esto acompañado

24 CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2010.25 Residuo leñoso de la caña de azúcar que suele utilizarse como combustible

de las propias azucareras.


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del tránsito desde reservas probadas y exportaciones 6,6 trillones de pies cúbicos (en adelante TCF por sus siglas en inglés) por US$ 94,2 MM. (1997); a las 54 TCF´s por US$ 206 MM. hacia el año 2002. Luego comienza un proceso de nacionalización que se concretó el año 2006 sobre la base de las siguientes tres premisas: 1) Pasan a constituir propiedad estatal los yacimientos y reservas de hidrocarburos, así como su producción; 2) Corresponde al Estado defi nir condicio-nes, plazos, volúmenes y precios por su exploración, ex-plotación y comercialización interna; 3) Las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, tienen derecho a ser consultados previa y obligatoriamente por el Estado, cada vez que se pretenda el desarrollo de cualquier nueva actividad en este campo.

Este giro modifi có el escenario para Bolivia, que como con-secuencia vio paralizada las inversiones necesarias para mantener la expansión o siquiera sostener los niveles alcan-zados. Así, se debilitó la credibilidad de los compradores ex-ternos y llevó al piso los procesos de integración energética regional hasta el día de hoy. Para contrarrestar esta espiral negativa se impuso el Plan de Inversiones 2009/2015, que en la práctica representó al 2010 incrementar el volumen de inversiones un 31% respecto del año anterior, alcanzando lo US$ 800 MM. Esa es la más alta cifra inyectada al sistema el último decenio, apuesta a través de la cual se infi ere el en-tendimiento de que las inversiones son indispensables para levantar la producción de GNL.

Por ahora los destinos más importantes de la producción de gas de Bolivia son Brasil26 y Argentina27.

4. Perú. Cuenta en su territorio con importantes reservas de petróleo y gas natural que le otorgan ciertos grados de inde-

26 Con contrato de suministro de gas natural entre YPFB-PETRBRAS por 20 años (1999/2019).

27 Con contrato de suministro de gas natural entre YPFB-ENARSA por 20 años (2006/2026).


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pendencia energética, pasando de una gran dependencia de la primera fuente, a una combinación algo más equilibrada a partir del 2004, de la mano de la explotación de yacimientos gasíferos descubiertos años antes en Camisea. Así, al 2009 la composición de su matriz quedó integrada por petróleo (38,82%), gas natural (33,14%), hidráulica (10,79%), leña (9,66%), carbón mineral (4,03%) y bagazo (2,27%). El cambio en sus principales componentes debiera continuar su ritmo en tanto aumentan las prospecciones de uno (gas natural) y disminuyen los rendimientos de gran parte de los pozos en operación.

Recientemente se ha debatido al interior de ese país la gran interdependencia ente el gas y la generación de electricidad, con el primero de ellos como el mayor insumo de producción del segundo, cuestionándose esa relación (70% de gas natural que produce la región de Camisea se destinan a empresas de generación eléctrica) en tanto habría actividades de mayor valor agregado para su uso, que benefi cia casi en exclusivi-dad a la capital, Lima, en desmedro de las demás regiones.

Habiéndose constatado menores reservas que las prospecta-das inicialmente y no encontrándose nuevos yacimientos, el gas natural en su territorio se agotará probablemente el 202828. Con respaldo en esta información es que el 2009 el ex presidente Alan García decidió privilegiar el consumo inter-no por sobre las exportaciones.

Por su parte, la matriz eléctrica al 2010 se nutrió básica-mente de la participación de fuentes termoeléctricas que representan el 52,07% del total e integrada por las centrales Ventanilla (524 MW), Chilca (372 MW) y Santa Rosa (282 MW), e hidroeléctricas, que representan el 47,93% del total y la integran básicamente las centrales Santiago Antúnez de Mayolo (798 MW) y Restitución (210 MW). A partir de su potencia instalada que al 2009 alcanzaba los 7.500 MW, se

28 GAMIO Aita, Pedro. Matriz energética en el Perú y energías renovables [en línea]. Friedrich Ebert Stiftung, 2010, p. 32.


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tiene estimaciones que demandan un crecimiento promedio a tasas del 7,3% anual hasta el 2015, crecimiento que obliga a la instalación de 3.605 MW adicionales en ese período, don-de se considera también la generación eólica que inyectaría al Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN), 375 MW a partir de este año.

El país cuenta además con potencial hidroeléctrico del orden de los 206.000 MW, razón sufi ciente para que existan planes de desarrollo conjunto con Brasil buscando la alternativa de convertirse en uno de los mayores exportadores de electrici-dad en la región29. Este proyecto requiere de a lo menos cin-co nuevas centrales con capacidad de generación del orden de los 7.200 MW establecidos en el acuerdo.

La mayor demanda de energía eléctrica de Perú proviene de su sector minero y el país espera que su cobertura eléctri-ca alcance al 93,1% de la demanda general al año 2015. Sin embargo la demanda total quedará defi nitivamente deter-minada por el crecimiento del sector minero, sin duda el de mayor proyección interna.

Aun así, para servir a su demanda futura existen en carpeta proyectos para dotarse de 20 nuevas centrales hidroeléctri-cas dentro de los próximos 40 años y sumar así 12.430 MW de potencia instalada, todas ellas en la cuenca del río Mara-ñón y asumiendo el Estado, a través de un decreto supremo, la responsabilidad de esta iniciativa defi nida de “interés nacional y social”, promoviendo la inversión y desarrollo de la infraestructura energética, que para estos efectos es con-siderada limpia, entregando por esta vía señales claras y transparentes vía un marco regulatorio que es aceptable por parte de los inversionistas.

29 Ambos presidentes fi rmaron el ”Acuerdo para el Suministro de Electricidad al Perú y exportación de Excedentes al Brasil” (http://www.internationalri-vers.org/fi les/AcuerdoEnergetico_Peru_Brasil_0.pdf).


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III. Nuestra realidad

La geología de Chile, rica en otros recursos naturales no renovables, no lo es en cuanto a petróleo ni gas según prospec-ciones actualizadas30, lo que nos lleva a sustituirlos por importa-ciones que representan alrededor del 60% de la matriz energética nacional, dejándonos sometidos a los vaivenes del mercado en cuanto a sus precios, muy volátiles por lo demás, y nos genera adicionalmente externalidades negativas, como la contaminación ambiental.

Sin embargo, contamos con fuentes alternativas renovables que ya se han mencionado y con detalle, algunas objetivamen-te de alto potencial generador, como es el caso de los recursos hídricos disponibles y respecto de los cuales se proyecta capaci-dad de generar alrededor de 20.000 MW31 de potencia. Del resto (viento, sol y calor de la tierra, catalogadas como ERNC32), se aspira a obtener un 20% de participación en la matriz eléctrica pero en el largo plazo, atendiendo a sus costos asociados, partici-pación que a la luz de experiencias externas33 puede ser absolu-tamente discutible. Quienes dudan alcanzar tal nivel de prepon-derancia en la matriz señalan las severas restricciones que hoy evidencian esas fuentes, sea porque son caras, no son constantes (dependen de las horas de exposición a la fuente) y requieren de emplazamientos amplios de “planta”, en general.

Datos duros, como el aprovechamiento de solo el 27% del potencial hidroeléctrico reconocido, importaciones anuales superiores a los US$ 10.000 MM en combustibles fósiles34, alto costo de las tarifas eléctricas (la más cara de la región y dentro de las más caras del mundo35), una demanda eléctrica creciente que se ha duplicado en los pasados decenios y se duplicaría en

30 Se desconoce el potencial de nuestra plataforma marina continental.31 Hoy solo se obtienen 5.400 MW.32 Representan alrededor del 3% de de la producción de energía eléctrica nacio-

nal. 33 Caso de España, país que estaría cancelando alto costos en subsidios. 34 Alrededor del 50% de ellos destinados a la generación de electricidad. 35 Estrategia Nacional de Energía 2012-2030, febrero de 2012.


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el próximo, la proyección creciente por incorporar más centrales geotérmicas a base de carbón mineral, el retraso y obstrucción de proyectos de generación por grupos de presión y, fi nalmente, las acciones de países vecinos, incluido Brasil, debe llamar a la preocupación y refl exión tanto política como ciudadana de forma inminente y urgente.

Nuestro país se ha dotado de una capacidad instalada de or-den de los 16.970 MW distribuidos en 4 sistemas independientes, a saber: el SING36, el SIC37 y los que sustentan a las regiones de Aysén y Magallanes38, proyectándose que de aquí al 2020 habrá tasas de crecimiento del consumo eléctrico del orden del 6% al 7% anual, anticipándose la necesidad de llegar a esa fecha con no menos de 8.000 MW que habrán de generarse de algún modo.

El mercado eléctrico nacional se compone de las actividades de generación, transmisión y distribución de suministro eléctri-co, desarrolladas todas por empresas de capitales privados, re-servándose el Estado las funciones de regulación, fi scalización y de planifi cación indicativa de inversiones en generación y trans-misión, no obstante que esta última función solo tiene carácter de recomendación para las empresas.

Participan de esta industria (eléctrica) unas 40 empresas ge-neradoras, 10 transmisoras y 31 distribuidoras, que en conjunto suministran una demanda agregada nacional que en el 2007 al-canzó los 52.961,8 gigawatts-hora (GWh), demanda distribuida territorialmente en los cuatro sistemas eléctricos ya señalados.

Las empresas generadoras son aquellas propietarias de cen-trales generadoras de electricidad, la que es transmitida y distri-buida a los consumidores fi nales. Se caracteriza este segmento por su competitividad, claras economías de escala en cuanto a

36 Sistema Interconectado del Norte Grande, con un 25,6% del total de la potencia instalada.

37 Sistema Interconectado Central, con un 73,6% del total de la potencia instalada.

38 Con un 0,8% del total de la potencia instalada.


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costos variables de operación y donde los precios tienden a refl e-jar el costo marginal de producción.

El segmento transmisión39 se compone del conjunto de lí-neas, subestaciones y equipos destinados al transporte de elec-tricidad desde los puntos de producción (generadores), hasta los centros de consumo y/o distribución, que son de libre acceso para los generadores, quienes pueden imponer servidumbre de paso sobre la capacidad disponible de transmisión a través del cobro de peajes. En esta actividad y sustentada en disposiciones legales40, el transporte de electricidad por sistemas de transmi-sión troncal y sistemas de subtransmisión es reconocido como servicio público eléctrico, en consecuencia, es el transmisor quien tiene obligación de sostener ese servicio quedando bajo su res-ponsabilidad la inversión en nuevas líneas y sus ampliaciones.

En esta actividad puede distinguirse el sistema troncal, con-formado por el conjunto de líneas y subestaciones que confi gu-ran el mercado común, y los sistemas de subtransmisión, que son aquellos que permiten retirar la energía desde el sistema troncal hacia los distintos puntos de consumo. Tanto la coordinación de operación de centrales generadoras como de las líneas de trans-misión, la efectúan en cada sistema eléctrico los denominados Centros de Despacho Económico de Carga (CDEC), organismos sin personalidad jurídica constituidos por las principales empre-sas generadoras y transmisoras de cada sistema eléctrico.

Luego encontramos el segmento distribución, constituido por las líneas, subestaciones y equipos que permiten prestar el servicio de distribuir la electricidad hasta los consumidores fi -nales, localizados en zonas geográfi cas claramente delimitadas y donde las empresas operan bajo régimen de concesión de servicio

39 En nuestro país, se considera como transmisión a toda línea o subestación con un voltaje o tensión superior a 23.000 Volts (V). Tensiones menores se consideran en el segmento distribución.

40 LEY Nº 19.940. Regula sistemas de transporte de energía eléctrica, establece un nuevo régimen de tarifas para sistemas eléctricos medianos e introduce las adecuaciones que indica a la ley general de servicios eléctricos. Diario Ofi -cial de la República de Chile. Santiago, 13 de marzo del 2004.


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público de distribución, es decir, con responsabilidad de sostener el servicio y con tarifas reguladas para el suministro a clientes, a su vez regulados.

Finalmente, llegamos a los consumidores defi nidos según su magnitud de demanda por servicios eléctricos, los que se clasifi -can en:

1. Clientes regulados: Consumidores cuya potencia conectada es inferior o igual a 2.000 kilowatts (kW);

2. Clientes libres o no regulados: Consumidores cuya potencia conectada es superior a 2.000 kW; y

3. Clientes con derecho a optar por un régimen de tarifa regu-lada o de precio libre, por períodos mínimos de cuatro años de permanencia en cada régimen: Aquellos consumidores cuya potencia conectada es superior a 500 kW e inferior o igual a 2.000 kW, conforme a las modifi caciones incorpora-das a la Ley General de Servicio Eléctricos por la ley 19.940, de marzo de 2004.

No obstante la clasifi cación precedente, el suministro podrá contratarse a precios libres cuando ocurra alguna de las siguien-tes circunstancias:

a. Cuando se trate de servicio por menos de doce meses;

b. Cuando se trate de calidades especiales de servicio;

c. Si el producto de la potencia conectada del usuario, medida en megawatts y de la distancia comprendida entre el punto de empalme con la concesionaria y la subestación primaria más cercana, medida en kilómetros a lo largo de las líneas eléctricas, es superior a 20 megawatts-kilómetro.

A nivel nacional, los clientes no regulados representaron cer-ca del 61% del consumo total de energía del año 2007.

De acuerdo a distintas fuentes internas, el colapso energético de no mediar la entrada en funcionamiento de nuevas fuentes,


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sobrevendría entre el 2015 y el 2017, pues contamos con holgu-ras que sostendrían la demanda con las capacidades instaladas en los cuatro sistemas nacionales, holguras que se irán cerrando paulatinamente y en base a costos de producción altos no solo a nivel de la región, sino incluso a nivel mundial.

Intentando un recuento de sucesos vinculados a esta mate-ria, no exactamente según su secuencia cronológica, se encuen-tran con alguna persistencia contratiempos en la implementación de proyectos con aprobaciones técnicas debidamente tramitadas y obtenidas. En tal sentido, algunos de ellos han debido enfren-tar controversias ligadas a sus contratistas dando pie a largos juicios con sus mandantes, al registrarse retrasos en las obras contratadas que, o las retrasan más allá de lo pactado, o presen-tan fallas que impiden su funcionamiento normal.

El caso de la Central La Higuera –Hidroeléctrica de pasada de 155 MW– primera en construirse después de que Endesa aproba-ra su proyecto Ralco –Central de embalse de 763 MW el año 2004– con una inversión aproximada de US$ 300 MM. y cuyas opera-ciones comenzaron en noviembre de 2010 inyectando 155 MW al Sistema Interconectado Central (SIC), es elocuente, en tanto a casi un año de su entrada en operaciones ha sufrido fallas que la mantienen fuera de operación por causas que aún se investigan, esperándose que reanude sus actividades recién hacia fi nes del presente año y existiendo vigentes contratos de abastecimiento de largo plazo con Chilectra. Similares problemas ha debido soportar la generadora Colbún41, que ha hecho efectivas boletas de garantía por más de US$100 MM a su contratista de origen italiano y que lo ha demandado por otros US$ 300 MM por in-cumplimientos de plazos para terminar las obras de la central carbonífera Santa María.

41 Proyecta aumentar su presencia en el mercado de generación hidroeléctrica, contando con derechos de aguas en las regiones de Valparaíso, Maule y Bio-bío que le permitirían producir cerca de 500 MW. Paralelamente evalúa el de-sarrollo de centrales hidráulicas pequeñas en la región de Maule, para lo cual compraría nuevos derechos de aguas.


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También los retrasos en la construcción de proyectos apro-bados son una realidad. Tal es el caso de la central Castilla42, la mayor del sector termoeléctrico a nivel nacional, con capacidad de generación de 2.100 MW y una inversión cercana a los US$ 4.500 MM. Pese a contar con algo más de un año desde que ob-tuviera su aprobación ambiental, su reactivación ha quedado supeditada al pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en relación a las demandas por invalidación de la Resolución de Califi cación Ambiental, presentada por comunidades cercanas al proyecto (recursos de protección), las que fueron acogidas por la Corte de Apelaciones de Antofagasta. El impacto de no materia-lizarse apunta a los costos de operación del SIC43, que según pro-yecciones44 a los años 2016/2017, deberá soportar US$ 500 MM. adicionales (valor actualizado), valor superior en un 10% al costo variable total del sistema, que en parte se explica por el empleo de fuentes alternativas, como el petróleo y el gas natural licuado, este último entre un 30 % y un 40% más caro que el carbón.

Algo similar ha ocurrido recientemente con la central Río Cuervo45, donde el máximo tribunal del país ha acogido recursos presentados por organizaciones ecologistas en contra del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Aysén, que ha-bría aprobado el Informe Consolidado del Estudio (ICE) de Im-pacto Ambiental. Esto, por adolecer de ilegalidad, según criterio jurídico, no obstante que instancias y evaluaciones técnicas (Ser-nageomin) lo aprobaron tras un seguimiento de casi tres años.

Otro traspié lo constituyó la decisión presidencial, en agosto de 2010, de suspender la construcción de la Central Termoeléc-trica Barrancones46 (IV Región) y convenir con la empresa Suez

42 Asociado al empresario brasileño Eike Batista, ubicado en la Tercera Región del país y en condiciones de operar escalonadamente a partir de 2016 y 2017 de acuerdo al proyecto original.

43 Va desde Taltal a Chiloé y soporta al 94% de la población nacional.44 Contratadas a Synex Ingenieros Consultores, ligada a Sebastián Berstein, ex

secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Energía.45 A emplazarse en Aysén.46 Central termoeléctrica a carbón de 540 MW, con emplazamiento inicial en la

caleta de Chungungo, al sur de Punta de Choros, comuna de La Higuera.


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Energy, su cambio de ubicación por considerar que con ella se intervenía un área ecológica que debía preservarse. Con su pos-tergación defi nitiva, pese a la aprobación de la Conama Regional de Coquimbo, no se contará con los 540 MW de potencia adicio-nales que levantaría para integrar al SIC.

En el plano de las ERNC, existen claros indicios del interés de nuevos operadores de ese mercado para participar a nivel local, caso de SunEdison, cuarto productor de energía a partir de paneles solares a nivel mundial y tercero en Estados Unidos, em-presa que ha adquirido terrenos fi scales en la región de Atacama. Su interés declarado es instalar hasta 500 MW (se requiere de dos a tres hectáreas por MW) en el país y ya se encontraría ges-tionando su colocación entre distintos grupos de consumidores (compañías mineras y generadoras eléctricas).

Entre las características positivas de proyectos de esta natu-raleza, su vicepresidente y MEMC para América Latina, Carlos Henrique Madeiros, ha destacado que su tecnología de plantas solares fotovoltaicas requiere de cortos periodos de tiempo de instalación y producción (menores a un año para la generación promedio de 65 MW y enfrentado a cualquier rigor de clima), a diferencia de lo requerido a través de otros procesos, en abierta referencia a la construcción de centrales hidroeléctricas (entre 5 y 6 años). En cuanto a costos, reconoce que los alcanzados interna-mente son altos y por ello es que su oferta será competitiva, ade-más de avanzar que en esta materia habrá mucho potencial para crecer en los próximos diez años.

Esta decisión de participar en este mercado la refuerza seña-lando que Chile reuniría condiciones de excepción para la gene-ración de energía a base de la luz solar (fuerte sol y temperaturas moderadas) y a través de estos paneles, reconociéndose que la radiación solar de la zona permite producir alrededor de 2.600 horas/año, más de lo que se permite producir en promedio en Europa, con solo 1.800 horas/año.

El suceso que recientemente ha repuesto a la primera plana del acontecer nacional el tema energético, ha sido la decisión de los dueños de Colbún de suspender la tramitación ambiental de


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la línea de transmisión de HidroAysén, proyecto a estas alturas emblemático por el fuerte rechazo de algunas organizaciones sociales con apoyos de diferentes ONG interesadas en temas am-bientales y, también, por el potencial de aporte a la matriz eléc-trica nacional, que lo llevaría a la condición de mayor aportador individual histórico.

Esta decisión ha sido interpretada por vastos sectores como el refl ejo de la falta de claridad y decisión de las autoridades a cargo de los poderes del Estado, las que sistemáticamente han dilatado decisiones clarifi cadoras en materias donde grupos de presión logran hacer ruido, afectándose con ello los intereses ge-nerales del país.

Desde el punto de vista de los inversores, las obstrucciones evidenciadas no solo respecto de su proyecto, dan cuenta de un debate no resuelto y que debe dirimir pronto algo tan ele-mental, como establecer si se desea o no desarrollar el potencial hidroeléctrico de Aysén, cuestión que para Argentina no ha re-presentado dudas tras la reciente licitación de obras cuyo propó-sito es la construcción47, en plena Patagonia, de una megacentral (1.740 MW) que incluso espera aportar energía a Brasil, según declaraciones de la Presidenta de esa nación.

Bernardo Larraín, presidente de la eléctrica Colbún ha decla-rado48, entre otras cosas, que la resolución ha sido el fruto de un extenso debate al interior del grupo, arribando a la conclusión de que aún no existe consenso en cuanto al modelo de política energética que el país pretende, debiéndose debatir la estrategia propuesta recientemente por el gobierno y emerger a partir de esa discusión, una clara y defi nitiva política de Estado. En este sentido, ellos no le temen a esa discusión, la apoyan, incluso el factor tiempo no es apremiante frente a la defi nición, toda vez que las inversiones en el sector, regulado por lo demás, implican fuertes aplicaciones de capital, se completan tras períodos de tiempo signifi cativos, trascienden períodos de gobierno, involu-

47 Provincia de Santa Cruz.48 La Tercera, 3 de junio de 2012: B5 a B7.


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cran a varias regiones del país y son de alta complejidad al punto que por causas diversas pueden superar los tiempos inicialmente previstos para su operación en estado de régimen. En parte estas declaraciones ya las había anticipado Daniel Fernández, vicepre-sidente ejecutivo de HidroAysen49.

En la vereda opuesta, autoridades de gobierno señalan que este ha entregado una estrategia clara (Estrategia Nacional de Energía 2012-2030), en cuya estructuración participaron expertos que alcanzaron acuerdos importantes. No obstante, hay en este instrumento temas excluidos, como la energía nuclear, y asuntos que razonablemente no deben formar parte de sus contenidos pero que su articulación requiere de leyes y reglamentos nor-mativos aclaratorios que demandarán tiempo para su completa disponibilidad. En el intertanto el tiempo apremia, los plazos se acortan, Chile crece y los proyectos se caen y no pueden ver la luz por distintas razones (postergaciones, suspensiones o recha-zos, causas administrativas, judiciales, etc.50).

Se ha argumentado que existen vías alternativas para mini-mizar el impacto de proyectos eléctricos a base de hidrocarburos, tales como la racionalización, el ahorro en el consumo y más preponderancia de proyectos a base de ERNC, pero expertos in-dican persistentemente que con ellas no se resuelve el problema de fondo, pues por magnitud y costo estas últimas solo generan aportes marginales.

Para Alejandro Jadresic, ex ministro de Energía y decano de la facultad de ingeniería de la Universidad Adolfo Ibáñez51, hoy no existen proyectos energéticos relevantes en desarrollo para cubrir la demanda que se originará a partir de 2015, coincidiendo con el análisis del presidente de la eléctrica Colbún en cuanto a disponer de un acuerdo político efectivo que defi na un mode-

49 FERNÁNDEZ, Daniel; No llores por mí energía. El Mercurio. 13 de mayo de 2012: D17.

50 Castilla, Cuervo, R.C. Ventanas, El Tatío, Chiloé, Pichidegua, Achibueno, to-dos anteriores a HidroAysén.

51 JADRESIC, Alejandro; Crónica de una crisis anunciada. Columna de opinión. La Tercera, 3 de junio de 2012, p. 46.


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lo de desarrollo energético realista, exento de ambigüedades y soluciones “mágicas libres de costos”. Sea cual sea ese modelo, deberá entregar garantías a los inversionistas de que no habrá interferencias de grupos de interés si ellos fueron previamente aprobados por los estamentos pertinentes.

A modo de paliativo imperfecto pero antes del colapso, su-giere que lo antes posible ENAP, CODELCO u otro estamento del Estado, partan ya desarrollando nuevas centrales que entren en operación en años próximos, llevándolas luego a procesos de licitaciones entre el sector privado.

A la luz de los hechos aquí descritos y del tiempo que inexo-rablemente avanza, es de imperiosa necesidad entregar señales precisas de lo que se desea y puede hacer el sector privado en este mercado, señales que deben emanar desde nuestro sector político si se desea trabajar con recursos no públicos, pues es de su responsabilidad rayar la cancha e imponer las condiciones de juego limpio.

Si nos atenemos al estado actual de nuestra matriz, susten-tada en un 72% por combustibles de origen fósil (relativamente la nuestra resulta ser una de las más contaminantes del mundo), con precios de insumos inestables y países productores en gran medida atravesando situaciones de confl ictos internos/externos, con derechos de aguas concedidos a particulares, con estándares de seguridad cuestionables a raíz de fallos que dan cuenta de de-bilidades serias y con efecto inmediato y masivo en la población, con la minería como principal sector consumidor y creciendo a tasas muy dinámicas por condiciones de demanda mundial, con una institucionalidad discutida y discutible a cuestas, con pro-yectos de generación eléctrica que se caen sucesivamente no por razones de orden técnico y con una fuerte concentración en la generación eléctrica, dejar de tomar medidas efectivas y centra-das en el bien común superando críticas interesadas y originadas en grupos de opinión que defi enden intereses muy particulares, tendrá un muy alto costo que habrá que pagarse bajo muchas formas (empobrecimiento de la población), pero que representa-rá la improvisación y liviandad para tratar un asunto de Estado, a diferencia de la forma en que se enfrentó este tema en muchas


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naciones incluso antes del año 1973, luego de que la OPEP se alineara e impusiera al mundo condiciones nunca antes vistas en cuanto a producción y precios del petróleo.

Dejar que el mercado operara según sus reglas reservándose nuestro Estado una participación vacilante, sin imposición de reglas claras, visionarias y comprometidas con el bien común, suponiendo muy probablemente que la “mano invisible” de la que nos habló Adam Smith52 obraría el milagro de equiparnos adecuadamente y evitarnos el ejercicio responsable de defi nir ¿qué?, ¿cómo? y ¿a qué costo? generar energía como un bien in-dispensable para el bienestar nacional, es por cierto una utopía con la que estamos chocando ya avanzado el siglo XXI, asunto que a estas alturas no tiene justifi cación, bastando solo observar el panorama regional y la preocupación de las más altas auto-ridades de cada país en la imposición de políticas y acciones concretas para fortalecer sus respectivas matrices. Chile requie-re con urgencia de una matriz adecuada a sus expectativas de crecimiento, segura, con holguras sufi cientes, diversifi cada en cuanto a sus fuentes, efi ciente respecto de la distribución, única (adaptada a la realidad y potencialidades propias), con reglas de entrada y salida claras para los inversionistas que deseen ingre-sar al sector, alineación jurídica para asegurar la consistencia de las diferencias que lleguen a competencia de tribunales, pero por sobre todo, apreciada por la comunidad nacional en tanto políti-ca, social, económica y geográfi camente, es la mejor opción para el país.

IV. Refl exiones fi nales

1. La improvisación en materias de disponibilidad energética, sea como electricidad y/o energías a base de otros insumos

52 En su libro “Investigación sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones” (1776). Se le confi rió el título de Padre de la Economía, como cien-cia (1723-1790).

Su eje fue el crecimiento económico y temas relacionados como la distribu-ción, el valor, el comercio internacional, etc.


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y para otros fi nes, termina siendo fuente de problemas para las naciones en términos de: a) efectos inmediatos y directos sobre su población y, paralelamente, b) en sus procesos pro-ductivos, los que derivan en costos económicos de corto y largo plazo si los mercados mundiales castigan la disrupción de sus cadenas de abastecimientos. Además, da cuenta de la falta de visión de largo plazo de los Estados que alcanzan situaciones de descalce entre oferta y demanda de energía, afectando su imagen internacional con todo lo que ello im-plica;

2. Hoy no es posible esperar ser parte de las naciones desarro-lladas del planeta sin contar con una planifi cación detallada de las necesidades energéticas propias y las tasas de creci-miento de su demanda, manteniendo incluso ciertos nive-les de spread o sobreoferta razonablemente holgados para eventos negativos fortuitos, incluso con planes alternativos que garanticen continuidad. Se trata de un tema de carácter estratégico para las naciones;

3. Los países más conscientes de esta realidad, como Brasil, han contado por muchos años con directrices claras emana-das desde el gobierno central y en asociación con capitales privados (revisar caso Brasil);

4. En la discusión sobre la constitución de su matriz energética no solo han sido innovadores por sí mismos al incorporar nuevas formas de generar energía (etanol), sino que no han descartado ninguna opción, incluyendo, articulando y dis-poniendo de proyectos a base de energía nuclear;

5. No deben descartarse las alianzas estratégicas interestados cimentadas sobre bases jurídicas seguras y acuerdos de be-nefi cio mutuo, incluso con inversiones y administraciones conjuntas;

6. En el futuro, la competitividad de las naciones en un mundo globalizado y con fuertes interdependencias, la provisión adecuada de energía debería estar garantizada y ser parte importante de la preocupación de las autoridades guberna-


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mentales, a quienes la población delega la responsabilidad de la continuidad del Estado-Nación;

7. Hay evidencia clara del interés mundial por mutar hacia formas de producción más limpia de energía, debiendo im-pulsarse planes de transformación vía incentivos adecuados para la inversión estatal y/o privada, toda vez que algunas nuevas tecnologías se encuentran en fases evolutivas en bús-queda de mayor efi ciencia, razón por las que hoy compiten con desventajas frente a fuentes energéticas a base de hidro-carburos y carbón mineral, de gran emisión de partículas de CO2. Estos incentivos deben ser diseñados y provistos por y a través de políticas de estado y en función de su rentabili-dad social;

8. Deben examinarse las ventajas naturales de cada país e integrarlas al análisis de modelo de matriz energético de-seado, pues ellas existen, facilitan condicionan y mejoran la efi ciencia del empleo de recursos monetarios aplicados a las soluciones globales que se decida estructurar53. Chile en particular parece tenerlas si aprovecha el sol, el viento y su condición volcánica (geotermia) como fuentes alternativas, dependiendo de las zonas de emplazamiento;

9. No existe una suerte de estandarización en las soluciones que las naciones se dan para asegurar su abastecimiento energético, más bien son el resultado de variables relaciona-das a sus riquezas naturales, entorno, precios mundiales de las fuentes energéticas, asociaciones interestatales, etc., sien-do cada realidad absolutamente distinta y en defi nitiva “con trajes a la medida”;

10. Cualquier solución de matriz que se decida, debiera contar con total y fuerte respaldo político, garantizar certeza jurídi-ca, dejar fuera reclamos de minorías y aportar reglas claras de formulación, presentación y evaluación de proyectos para

53 Caso de Argentina en la producción de biodiésel, con la mejor tasa tonelada/planta del mundo, por lejos.


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el sector, con defi nición precisa de los estamentos participan-tes en el proceso de su revisión, selección y aprobación, para fi nalmente contar con institucionalidad en el proceso que media, desde la etapa de aprobación como proyecto energé-tico, hasta su entrada en operaciones en estado de régimen, con todas las medidas de recepción de obras, equipos y ope-ración.

11. Si la seguridad es, “en términos amplios, aquella condición va-riable que permite a los Estados avanzar hacia objetivos predeter-minados y resguardar los intereses nacionales con la menor inter-ferencia de amenazas, riesgos, vulnerabilidades y otros obstáculos de envergadura”54, será precisamente esa condición la que se verá seriamente comprometida por falta de compromisos serios de parte de todos los actores sociales, pero particu-larmente, de los actores políticos, los llamados por la propia ciudadanía a rayar la cancha para todo emprendimiento, particularmente si de ellos dependen la estabilidad del Esta-do-Nación.

54 ALLAMAND, Andrés, Ministro de Defensa Nacional. III Conferencia de De-fensa Sudamericana, Santiago de Chile, agosto de 2011. Fecha de consulta: 18 de octubre de 2011. Disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2011/CP27114E.pdf


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Revisión de prensa: Nacional: La Tercera, El Mercurio y La Segunda. Argentina: El País. Colombia: Portafolio. España: El País

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DILEMAS Y RESPUESTAS NACIONALES ANTE EL MEDIO AMBIENTE Y LOS

RECURSOS NATURALES

Sebastián Briones Razeto*

I ntroducción

Podría parecer razonable creer que relación entre medio ambiente y recursos naturales, por una parte, y la economía, por otra, es armónica en principio. Economía proviene del griego οἶκος o “casa” y νέμω “orden”. Y la disciplina que estudia el medio ambiente proviene del mismo οἶκος y de λóγος “conoci-miento”. Así, dado que ambas dimensiones dicen relación con recursos podría esperarse cierta compatibilidad entre ellas.

Pero en realidad ambos términos se emplean para designar cuestiones diferentes. La Economía, aunque como disciplina se enfoca en el estudio de los recursos, lo hace desde el punto de vista de las ganancias a un plazo que nunca supera un par de décadas. No obstante los economistas reconocen la existencia de ciertos da-ños al medio ambiente, producto de la actividad económica, y los denominan “externalidades negativas” pero rara vez se enfocan en cuantifi car o corregir. Los sistemas de contabilidad no le asignan un valor a algo hasta que ha sido ingresado a un mercado. El infor-me “Los límites del crecimiento”1 tuvo escaso impacto en cuanto a resultados directos. Recién los protocolos multilaterales vinculan-tes2 han tenido un impacto, aunque aún limitado.

1 THE LIMITS to Growth: A Report to The Club of Rome por Donella Mea-dows et al. Universe Books 1972.

2 Por ejemplo, la eliminación de los clorofl uorocarbonos, responsables del debilitamiento de la capa de ozono fue resultado del “Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer” o los primeros intentos globales

* Bachiller y Licenciado en Ciencia Política, y Magíster en Ciencia Política por la Pontifi cia Universidad Católica de Chile. Doctor (c) de la misma universi-dad. Encargado de la Cátedra de Ciencia Política de la ANEPE.

Sebastián Briones Razeto

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La tensión entre actividad económica y medio ambiente pudo ser absorbida durante siglos por la naturaleza. Pero se ha llegado a un punto en que los efectos de esa tensión han dañado la capacidad del medio ambiente para absorber contaminación y proveer recursos naturales (y los seguirán haciendo en el futuro previsible). De ahí que la respuesta al dilema difícilmente puede provenir desde la economía y requiere más probablemente la intervención de actores con capacidades coercitivas: los Estados. No es casual entonces que las respuestas a los dilemas medioam-bientales descansen más en lo que puedan hacer los gobiernos mediante políticas públicas y legislación de lo que puede hacer el libre intercambio de bienes y servicios3.

Así, en términos ambientales nuestro país enfrentará dos retos fundamentales: el problema de los recursos y el problema del cambio climático. Cada uno de ellos en niveles diferentes, de los cuales al menos es necesario distinguir dos: uno nacio-nal, respecto a los específi cos daños o emergencias que pueden producirse en zonas determinadas del país; y otro a nivel global referido a los acuerdos internacionales en materia de emisiones contaminantes que afectan al planeta como un todo.

El cambio climático o cambio global ya es asumido como un hecho por varios gobiernos a la hora de planifi car y preparar sus

por reducir las emisiones de carbono son producto del “Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change”, a su vez pro-movidos y organizados por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP por sus siglas en inglés).

3 Por ejemplo, el trabajo de Martha Nussbaum ofrece un enfoque comprensivo de cómo tratar esos dilemas: NUSSBAUM, Martha. Human functioning and social justice: In defense of Aristotelian essentialism. Political Theory 20 (2): 202-46, 1992.; NUSSBAUM, Martha. Aristotle on human nature and the founda-tions of ethics. En: ALTHAM, J. E. G. & Harrison, Ross (eds.). World, mind, and ethics: Essays on the philosophy of Bernard Williams,. Cambridge: Cambridge University Press, 1995; NUSSBAUM, Martha. Women and human develop-ment: The capabilities approach. New York: Cambridge University Press, 2000.; NUSSBAUM, Martha. 2006. Frontiers of justice: Disability, nationality, species membership. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press: o los trabajos de Warren sobre los confl ictos específi cos entre bienes medioambienta-les: WARREN, L.M. Habitats, birds, renewables and tidal power energy versus species. Environmental Law and Management 22(5) 2010: 233-239, 2010.

Dilemas y respuestas nacionales ante el medio ambiente y los recursos naturales

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respuestas. Se lo considera uno de los “4 conductores del cambio que afectarán las vidas de todos en el planeta”4, junto a la glo-balización, la inequidad global y la innovación5. Asimismo, el informe afi rma que la dimensión ambiental y de recursos es don-de “la aspiración para lograr mayores estándares de vida, o sos-tener los niveles existentes, estará restringido por el nexo entre disponibilidad de recursos y limitaciones ambientales”. A fi nal de cuentas, la situación económica y ambiental global es similar a la de la Unión Soviética. Un sistema productivo totalmente divorciado de sus costos o de las necesidades y deseos humanos más íntimos, acostumbrado a hacer las cosas como las ha hecho hasta entonces e incapaz de modifi car sus patrones de conducta, ni siquiera ante el peligro de su propia extinción. Las diferencias centrales entre ambos casos es que la economía global de hoy ca-rece de un modelo a imitar, pero al mismo tiempo dispone de la capacidad creativa para buscar soluciones al problema.

Una primera aproximación al fenómeno

Una actividad determinada y su estudio académico no son campos idénticos. La actividad económica dice relación con el uso de recursos, mientras la Ciencia Económica se enfoca en el estudio de los mismos. Del mismo modo, mientras el medio ambiente es el entorno natural en el que se desenvuelven los sis-temas vivientes, la ecología es la rama de la Biología que estudia ese espacio.

El problema central está en la desconexión entre el recono-cimiento académico del impacto de la actividad económica, por una parte, y las medidas efectivamente aplicadas para reducir, prevenir o mitigar los efectos que la actividad económica produ-ce, por otra. La noción económica de externalidad da cuenta del fenómeno, pero la existencia de medidas de compensación de esas externalidades es rara.

4 REINO UNIDO. Ministerio de Defensa. Strategic Trends Programme - Out to 2040. Wiltshire, United Kingdom, s.n. 2011. p. 5.

5 Ibid. p. 3.


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El Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) ya estableció al cambio climático como un hecho. Sus esfuerzos han estado apuntando entonces a cuantifi car la magnitud de ese cambio.

La interacción entre la actividad económica pasada, presente y esperable en el futuro, impactará entonces en al menos cuatro grandes áreas: energía, agua, recursos no renovables, y recursos biológicos.

Energía: La demanda por energía se duplicó en los últimos 30 años6 y es altamente probable que siga creciendo. La mayor parte de esa demanda es satisfecha mediante combustible fósiles que son altamente contaminantes (tanto en sus efectos inmedia-tos como en su impacto en el cambio climático), así como escasos (disponibles solamente en algunas regiones del mundo) y cuya cadena de suministro es frágil (incluso pequeñas alteraciones en su oferta alteran sustancialmente sus precios lo que a su vez repercute en la economía global). Su reemplazo por otras fuen-tes de energía, aunque posible tecnológicamente, impone costos económicos que pocos países están dispuestos a asumir. Más aún, los costos de realizar ese reemplazo recaen sobre el país en cuestión mientras sus benefi cios se extienden a todo el globo, generando un problema de comportamiento polizón. Esto último se da cuando los esfuerzos individuales de Estados por redu-cir sus emisiones de gases efectos invernadero (principalmente dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O) y halocarbonos7), puede simplemente estimular a otras naciones a no hacer una reducción en sus propias emisiones.

Agua: El agua es fundamental en diversos procesos: es vital para el consumo e higiene humana, en la producción de alimen-tos y en una serie de otras industrias (en Chile notablemente en

6 Ibíd. p. 106.7 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. Contribution of Wor-

king Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergover-nmental Panel on Climate Change. Pachauri & Reisinger, A. (Eds.) IPCC, Geneva, Switzerland. 2007. p. 37.


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la minería). Sin embargo el crecimiento económico y el aumento en los estándares provocarán una presión sobre el uso de los re-cursos hídricos8. Pero no solamente habría un incremento en la demanda por agua, la oferta natural de la misma se verá afecta-da también. La mayor parte de los modelos de cambio climático predicen una reducción entre el 10% a 20% de las precipitaciones entre Santiago y Puerto Montt, respecto al período 1980-19999.

Recursos no renovables: Los recursos no renovables por defi nición están destinados a agotarse. El problema no radica tanto en su desaparición, como en la dislocación súbita de modos productivos y de vida, que pueden generarse producto de agota-miento brusco de esos recursos. La transición de empleos, asen-tamientos e inversiones desde un área productiva súbitamente interrumpida no será fácil ni barata, si es que siquiera es posible. La migración masiva desde el norte y el abandono de las ofi ci-nas salitreras es un ejemplo patente de ello en el siglo XX: “para 1931, la situación se tornó delicada: hubo una fuerte disminución del poder adquisitivo, una gran cesantía y la necesidad de sus-pender el pago de la deuda externa por falta de capital”10.

Descartando los hidrocarburos (que fueron mencionados en el acápite sobre energía) los recursos minerales y el espacio físico son las principales preocupaciones en este sentido (minerales como el Cobalto, Cromo y Platino; y en menor medida el Anti-monio, Uranio, Tungsteno y Manganeso11) provienen de fuentes inseguras o en riesgo. La amenaza para nuestro país no está tan-to en la interrupción o alteración brusca de su suministro, como en los efectos que tendría en la economía global, de la cual es altamente dependiente tanto en importaciones como en exporta-ciones.

8 MINERAS multiplican proyectos de desalinización para enfrentar la escasez hídrica en el norte. La Tercera, Santiago de Chile, domingo 12 de febrero de 2012. Sección Negocios pp. 10 y 11.

9 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. 2007. Ob. cit. p. 47.10 BIOGRAFÍA de Chile. Historia de Chile: Desarrollo Industrial. Inicios del

presidencialismo [en línea] http://www.biografi adechile.cl/ [fecha de con-sulta 14 de mayo de 2012].

11 Reino Unido, ob. cit. p. 117.


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El espacio físico representa otro problema ambiental y de recursos relevante en esta dimensión. Las zonas habitables y económicamente explotables no son un recurso infi nito. Valpa-raíso ya se debate entre la presión entre incrementar el espacio disponible para usos portuarios12, por una parte, y el uso que el mismo espacio tendría para mantener las condiciones de vida y el carácter turístico y patrimonial de la ciudad13. La presión demográfi ca sobre ciudades y la rivalidad entre diversas activi-dades económicas, por ejemplo entre la salmonicultura y el eco-turismo14.

Recursos biológicos: Los ecosistemas proveen de una gran cantidad de recursos útiles para el ser humano: alimentación, madera y otras sustancias de origen biológico que no pueden producirse de manera sintética. Estos sin embargo están ame-nazados por varios factores. Primero, muchas especies son ex-plotadas al punto que dejan de ser viables como tales. Segundo, muchos ecosistemas son desplazados para hacer espacio para actividades humanas en vivienda, industria o transporte. Terce-ro, la contaminación ambiental altera los ecosistemas reduciendo la capacidad de subsistencia de especies o incluso del ecosistema completo. Contra la idea bíblica de que dos especímenes de sexo opuesto bastan para mantener una especie, la variabilidad gené-tica de apenas un par de ejemplares es muy pequeña para man-tenerla viva. Las enfermedades genéticas, a menudo recesivas, se multiplican en pequeñas comunidades hasta hacerlas inviables.

12 ANGULO Phillips, Fernando. Asesor Técnico de ASONAVE. El Borde Coste-ro es inviable porque bloquearía la ampliación y acceso al Puerto por el lado norte [en línea] Asociación Nacional de Agentes de Nave de Chile A.G. [fecha de consulta: 14 de mayo de 2012].

13 ASPILLAGA P,. Óscar. Mall Plaza y Puerto Barón: “Nosotros venimos para quedarnos” [en línea] El Matutino [fecha de consulta: 14 de mayo de 2012].

14 ESCOFET, Horacio. Competitividad, Gobierno y Organizaciones Locales. [en línea] Banco Interamericano de Desarrollo. [fecha de consulta: 12 abril 2012]. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=917347. p. 17.


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Solamente en Chile el ciprés de la cordillera15, la palma chilena16, la raya trompa de cristal17 están en condición vulnerable, y otras tantas como la Zostera chilensis18 se hallan en condición vulne-rable según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales.

Un fenómeno multinivel

Analizar el problema del medio ambiente y los recursos na-turales no es simple. Primero porque el problema no está ligado a un par de fenómenos puntuales, sino al modo de producción y vida de los países desarrollados, estándar al que incluso las naciones no desarrolladas desean alcanzar. En segundo lugar, la cantidad de variables a modifi car para responder al problema es tan grande, que la responsabilidad por hacerlo se difumina a lo largo y ancho del globo. Por ejemplo, las mayores exigencias en términos de emisión de contaminantes en países desarrollados puede no reducir la contaminación total, sino solo desplazarla a países con estándares menos exigentes.

En ese sentido la respuesta gubernamental tradicional a ese desafío es la prohibición y regulación, a nivel de Estados, de ciertas actividades productivas. Para responder al problema se requieren políticas que den cuenta de los fenómenos en su to-talidad, sean estas regionales (como en el caso de protección de cuencas hídricas compartidas) o globales (como es la emisión de gases de efecto invernadero).

15 CONIFER Specialist Group Austrocedrus chilensis. 1998. [en línea] En: IUCN 2011. IUCN Red List of Threatened Species. Versión 2011.2. <www.iucnred-list.org>. [Fecha de Consulta 15 de mayo de 2012].

16 GONZÁLEZ, M. Jubaea chilensis. 1998. [en línea] En: IUCN 2011. IUCN Red List of Threatened Species. Versión 2011.2. <www.iucnredlist.org>. [Fecha de Consulta 15 de mayo de 2012].

17 ZEARAJA chilensis. [en línea] por P.M. Kyne “et al” 2007. En: IUCN 2011. IUCN Red List of Threatened Species. Versión 2011.2. <www.iucnredlist.org>. [Fecha de Consulta 15 de mayo de 2012].

18 SHORT, F.T. & Waycott, M. Zostera chilensis. 2010. [en línea] En: IUCN 2011. IUCN Red List of Threatened Species. Versión 2011.2. <www.iucnredlist.org>. [Fecha de Consulta 15 de mayo de 2012].


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El esquema de cuatro grandes áreas introducido al comienzo (energía, agua, recursos no renovables y recursos biológicos) res-ponde a ámbitos cognitivamente fáciles de aprehender, pero que abarcan elementos más complejos entrelazados entre sí de múlti-ples maneras. Si queremos entender el problema de una manera más comprensiva, requerimos de al menos tres niveles de aná-lisis: tendencias actuales y pasadas, impactos y efectos sobre el medio ambiente y efectos sobre la vida humana.

1. El primero de esos niveles es el de las tendencias actuales y pasadas. Ello comprende a su vez tres aspectos centrales. Primero está la industria productiva actual, que en su ma-yoría no asume las externalidades que genera, porque no paga el precio real de muchos recursos que emplea (agua, aire y energía por mencionar algunos), ni la contaminación que produce (sea sólida, líquida, gaseosa, auditiva o de otro tipo). En segundo lugar los medios de transporte contempo-ráneos privilegian aún el consumo de combustibles de ori-gen fósil, que por una parte dependen de recursos no reno-vables y, por otra, contribuyen al cambio climático. En tercer lugar, la urbanización y el estándar de vida de país desarro-llado producen efectos que son insostenibles en el largo pla-zo, especialmente si esos niveles de vida se extienden a toda la población del planeta (ver Figura 1, columna izquierda).

2. El segundo nivel de análisis es el del impacto de esas ten-dencias actuales y pasadas en el medio ambiente y los recur-sos. Entre esos impactos podemos identifi car cuatro aspec-tos.

a. El primero es el cambio climático, es decir el hecho de que el clima actual del planeta se está modifi cando notablemente en sus patrones térmicos e hídricos. Ello implica que las condiciones sobre las cuales determi-nados asentamientos humanos, actividades producti-vas e infraestructura se instalaron o construyeron, ya no permanecerán igual.

b. El segundo es el agotamiento de recursos no renova-bles. De ellos el más notable es el petróleo, pero dicho


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problema afecta también a otros recursos de origen mi-neral y cuyo stock disponible es relativamente limitado para las necesidades de consumo, actuales o previsi-bles. En ese sentido, si bien el hierro es un recurso no renovable es lo bastante abundante en el planeta, y a la vez es reciclable, y que su explotación no presenta un desafío en términos de su agotamiento.

c. El tercer impacto es el de la explotación de recursos naturales renovables. Si bien estos pueden explotar-se de manera continuada, el límite de lo que pueden producir en un período de tiempo dado es a menudo sobrepasado, poniendo en peligro su capacidad para autosustentarse en el tiempo. Los recursos biológicos son los representantes centrales de esta categoría. En Chile recursos como la centolla, el loco, o el centollón están sometidos a vedas sobre su captura, precisamen-te para evitar que las especies bajen en número hasta un umbral que haga insostenible su reproducción.

d. El cuarto impacto sobre el medio ambiente y los re-cursos es la incapacidad de absorber ciertos niveles de contaminación. Todo ecosistema puede y ha absorbido contaminación de diversos tipos: los meteoritos, los desechos orgánicos e incluso la actividad humana pri-mitiva imponía una carga de elementos exógenos que los diversos ecosistemas han podido tolerar y seguir existiendo. Pero la imposición de la contaminación ac-tual por actividades productivas y estilos de vida, sim-plemente sobrepasa la velocidad a la cual los ecosiste-mas pueden descomponer y absorber esos desechos. (Ver Figura 1, columna central).

3. El tercer nivel de análisis es el de los efectos esperables sobre la vida humana de continuar los otros dos niveles en sus ten-dencias actuales o proyectadas. El primero de esos efectos es la escasez de recursos vitales para la vida humana, entiénda-se alimentos, agua potable y aire sufi cientemente puro para respirar. Siguiendo los principios de la economía esa escasez es relativa. Esto es, personas o países de alto ingresos podrán


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compensar mediante más recursos económicos la provisión de esos recursos vitales. Son las regiones y personas más desposeídas las que sufrirán gravemente por esta escasez, ya que gastan hasta un 75% de su ingreso en alimentos19.

El segundo efecto será la alteración de diversos ecosistemas alrededor del mundo. En Chile, entre 1970 y 2004, la temperatura media se incrementó entre 0,2º y 1º Celsius, salvo en zonas cordille-ranas o aquellas ubicadas al sur de Puerto Montt, donde la varia-ción fue de entre -0,2º y -1º.20 El porcentaje de agua disponible en la superfi cie se reducirá en nuestro país hasta en un 40% en las zonas de clima mediterráneo en los próximos 80 a 90 años21. El nivel del mar subirá entre 0,18 y 0,59 m en promedio a nivel global22.

El resultado de ello será un cambio en los ecosistemas; habrá una menor producción agrícola en regiones cálidas y una mayor producción en áreas frías, un incremento de las plagas de insec-tos, erosión de suelos e incendios forestales23. Algunas zonas experimentarán inundaciones permanentes24, y la superfi cie total disponible para habitación se reducirá25. Ello también redundará en un incremento de los eventos extremos, volviendo a los desas-tres naturales26 más graves y frecuentes.

El tercer efecto será un incremento en los costos de produc-ción a nivel global. Sean cuales fueren los impactos que ocurran sobre el medio ambiente, estos habrán de incrementar los costos de producir bienes y servicios en la medida que alterarán drásti-camente la disponibilidad de insumos baratos.

19 IVANIC, Maros & MARTIN, Will. Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries (April 1, 2008). World Bank Policy Re-search Working Paper Series, 4594. pp. 1-2.

20 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. 2007, ob. cit. p. 32.21 Ibídem p. 49.22 Ibídem p. 45.23 Ibídem p. 53.24 REINO UNIDO, ob. cit. p. 21.25 Ibídem.26 Un desastre natural puede defi nirse como “un rápido, instantáneo o profun-

do impacto del ambiente natural sobre el sistema socioeconómico” ALEXAN-DER, David. Natural Disasters. Springer. p. 4.


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El cuarto efecto será la inestabilidad política resultante de cambios y vulnerabilidad. La sola alza de precios de combusti-bles fósiles ha suscitado debates en torno a los impuestos que los gravan; han impulsado a gobiernos a subsidiarlos y/o han impedido la remoción de los subsidios27. Dadas las esperables transformaciones a los ecosistemas marinos, por ejemplo, es altamente esperable una mantención o reducción del total de recursos alimentarios disponibles para la pesca28, lo que a su vez obligaría a una reducción en las cuotas de captura de al menos algunos sectores. Si ya la distribución actual de dichas cuotas en Chile produce confl ictos políticos29,30, es esperable una tensión aún mayor al respecto. (Ver Figura 1, columna derecha).

Figura 1Niveles de análisis del problema del

Medio Ambiente y los Recursos

Fuente: elaboración propia.

27 NIGERIAN anger heats up as petrol prices rocket. Reuters. Abuja, Jan 2, 2012 3:49 pm EST.

28 REINO UNIDO, ob. cit. p. 112.29 PESCADORES se enfrentan con Carabineros tras bloquear accesos a Consti-

tución. Cooperativa.cl. Región del Maule. 19 de abril de 2012.30 MINISTRO Longueira llama a terminar con las consignas y entender los be-

nefi cios de la Ley de Pesca. Biobiochile.cl, Concepción. 24 abril 2012 7:40 hrs.


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Respuestas

Frente a todos los fenómenos antes mencionados, directos e in-directos, la literatura ofrece una serie de respuestas. Estas a su vez dependen radicalmente del nivel al que vayan apuntadas. Cual-quiera sea la respuesta del sistema internacional, el país debe ne-cesariamente tomar algunas medidas. Estas se verían coadyuvadas por una respuesta global coordinada, pero no es posible depender de un cambio de paradigma de desarrollo económico que aún no ha ocurrido, pese a la evidencia acumulada hasta ahora de lo no sustentable que es nuestro actual esquema de contaminación y consumo de recursos. Los efectos sobre el medio ambiente y los re-cursos naturales serán patentes en nuestro país y tarde o temprano algún gobierno deberá tomar medidas para mitigarlos, prevenirlos o repararlos, de una forma tanto o más drástica que hasta ahora. Cualquier sea el origen de los efectos que el medio ambiente y la escasez de recursos tenga sobre el país, las personas demandarán algún tipo de respuesta por parte del gobierno (ver tabla 1).

Tabla 1Obligaciones del Gobierno y reducción de desastres.

Obligaciones.Directa: obligación ante cualquier evento.

Contingente: obligación si un evento particular ocurre

Explícitas: Responsabilidad gubernamental reconocida por ley o contrato.

Deuda soberana interna y externa, gasto por ley de presupuestos y gastos presupuestarios.

Garantías estatales por deuda no soberana y entidades del sector público y privado, reconstrucción de infraestructura pública.

Implícita: Una obligación “moral” del gobierno.

Costos futuros recurrentes de proyectos de inversión pública, pensiones y gasto en salud.

Moratoria de gobiernos subnacionales como proveedor de reducción de desastres públicos o privados.

Fuente: INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change31.

31 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on


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Una manera de enfocar las líneas de acción consiste en di-vidir la mitigación de los efectos ambientales del manejo de ca-tástrofes particulares (ver fi gura 2). Bajo ese esquema, podemos diferenciar los efectos de largo plazo y escala global que se pro-ducirán por las tendencias actuales y pasadas, de los impactos que tendrá sobre la población y la forma de vida de las distintas regiones.

Figura 2Interacción entre clima, desarrollo y desastres naturales.

Fuente: INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation32.

Así, la mitigación sobre el cambio climático es algo sobre lo cual nuestro país tiene escaso o nulo control dentro de su territo-rio, y solo puede contribuir como parte del sistema internacional a su corrección. En este sentido, mitigación es reducir “los fac-tores causales (emisión de gases de efecto invernadero por com-

Climate Change [Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor, and P.M. Midgley (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, UK, and New York, NY, USA, 2011 p. 361.

32 Ibíd. p. 31.


102

bustión fósil, agricultura, cambio en uso de suelo, producción de cemento, etc.)”33. Dado que nuestro país solamente es responsa-ble por una ínfi ma fracción de esas causas, las vías de acción de-mandan esfuerzos a dos niveles: internacional y nacional.

A nivel internacional requiere un apoyo decidido a las iniciativas por reducir el cambio climático, pero también por fomentar el paso hacia una economía ambientalmente más ami-gable. A nivel nacional demanda un compromiso interno con esa medida, en cuanto a establecer la legislación que corrija el daño ambiental; un sistema de incentivos económicos que asig-ne costos reales a los procesos productivos, distributivos y de consumo; y una educación que contribuya a un cambio cultural respecto al modo de vida insostenible que actualmente se asocia con un nivel de vida desarrollado. Este compromiso a nivel na-cional responde más a reforzar el esfuerzo a nivel internacional que a reducir el impacto que (como ya se señaló) a escala global es relativamente pequeño. Tendrá sin embargo un impacto en ecosistemas locales cuya subsistencia es vital para actividades económicas como la pesca, el turismo, la agricultura y la indus-tria que exporta a países con altos estándares medioambienta-les34.

La otra línea de acción central es principalmente a nivel na-cional y se refi ere a cinco procesos diferentes: la reducción de la vulnerabilidad, disminución de la exposición, distribución del riesgo, la administración de emergencias (o preparación, recupe-ración y reconstrucción)35 y resiliencia.

1. Reducción de la vulnerabilidad: La vulnerabilidad es la propensión a verse afectado, y por lo tanto la reducción de la

33 Ibíd. p. 36.34 Acuerdos de libre comercio que nuestro país ha fi rmado, como el Acuerdo de

Asociación Económica entre Chile y la Unión Europea, o el tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos imponen requerimientos medioam-bientales para nuestro país.

35 U.S. National Committee for the Decade for Natural Disaster Reduction, National Research Council. A Safer Future: Reducing the Impacts of Natural Disasters. 1991. p. 29.


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vulnerabilidad es el conjunto de políticas y planes orientados a disminuirla. Ello puede deberse a múltiples factores, como la exposición o el grado de preparación de personas afectadas. Los sistemas de alerta de tsunamis, por ejemplo, operan como reduc-tor de la vulnerabilidad porque aunque no modifi ca las condicio-nes básicas de exposición, sí provee una respuesta de emergencia ante quienes se encuentran en esa condición. Pero medidas más claras de reducción de vulnerabilidad se centran en identifi car fuentes de peligro o desastres potenciales, como fuentes de con-taminación, industrias o actividades potencialmente tóxicas o explosivas e imponerles regulación y fi scalización que reduzca el potencial daño que pueden producir, sea mediante aislación, separación, monitoreo, control o prohibición de parte de sus pro-cesos.

2. Disminución de la exposición: La exposición es la “presencia de personas; viviendas; servicios ambientales y recursos; infraes-tructura; o bienes económicos, sociales o culturales en lugares que podrían verse adversamente afectados”36. Así, la disminu-ción de la exposición implica alterar esa condición mediante la creación de zonas de exclusión, la evacuación permanente, la construcción de barreras o medios de protección u otros mecanis-mos.

3. La distribución del riesgo: Esa medida apunta al uso de me-canismos que puedan amortiguar el riesgo mediante recursos co-munes que mitiguen el impacto de un desastre: el establecimien-to de fondos de reserva, la creación de sistemas redundantes en caso de pérdida de uno de ellos, la construcción de redes que descentralicen recursos, el establecimiento de redes de capital social, entre otros. Se diferencia de la reducción de la exposición en que ciertos tipos de efectos pueden darse a lo largo de todo el país y otros pueden afectar a las estructuras más resistentes, pero nunca dañar por completo a todo el Estado. Por ende, a diferen-cias de las medidas que buscan prevenir sus efectos, estas apun-tan a disminuir la dependencia de un solo sistema, ubicación, reserva o centro.

36 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. 2007. Ob. cit. p. 5.


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4. Administración de emergencias: Dice relación con la disciplina de administrar los riesgos razonablemente previsibles que pueden afectar a una entidad (organización, comunidad, ecosistema u otra) para asegurar su continuidad como sistema. Aquí, la idea es pro-veer de una diagnóstico localizado de riesgos, así como de de las respuestas ante los mismos. Posee cuatro fases esenciales: mitiga-ción, preparación, recuperación y reconstrucción.

a) La primera de ellas es un sentido más acotado de miti-gación que los esfuerzos por reducir el cambio climáti-co, y apunta concretamente a “Los intentos de prevenir la transformación de riesgos en desastres en su totali-dad o de reducir los efectos de esos desastres”37.

La segunda, se refi ere a “el ciclo continuo de planifi -cación, administración, organización, entrenamiento, equipamiento, ejercicio, creación, monitoreo, eva-luación y mejora de las actividades para asegurar la efectiva coordinación y perfeccionamiento de la ca-pacidades de las organizaciones concernientes para prevenir, proteger contra, responder a, recuperarse de, crear recursos para y mitigar los efectos de desastres naturales”38.

La tercera fase, es la “movilización de servicios de emergencia necesarios y primeras respuestas en el área de desastre”39.

Finalmente, la reconstrucción es la fase en que se debe “restaurar el área afectada a su estado previo”40. Es-tas medidas apuntan a fi n de cuentas a las fuerzas de seguridad (fuerzas armadas, policías, guardias inte-riores), al sistema de protección civil, y a los servicios

37 Tripathy. Emergency Management: Conceptual Framework. (Industrial Emer-gency Preparedness). [en línea] Dr.D.P.Tripathy, Professor & Head, Dept. of Mining Engg., NIT, Rourkela-769008. p. 2.

38 Ibídem.39 Ibídem p. 3.40 Ibídem.


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de urgencia de cada país en cuanto a su capacidad de operar como un todo.

5. Resiliencia: “La habilidad de un sistema y sus componen-tes para anticipar, absorber, acomodar o recuperarse de los efec-tos de eventos riesgosos en una manera oportuna y efi ciente, in-cluyendo asegurar la preservación, restauración o mejora de sus estructura básicas y funciones”41. La resiliencia es, entonces, el resultado de una administración de emergencias efectivas, pero es útil mantener separados ambos conceptos de la misma forma útil diferenciar entre defensa y seguridad.

Conclusiones

Finalmente podemos señalar que estamos ante una serie de desafíos ambientales y de recursos. La temperatura podrá cambiar drásticamente, las precipitaciones volverse escasas o extremas y muchos ecosistemas verse dañados; sin contar con que los eventos extremos pueden provocar consecuencias difí-ciles de predecir en su conjunto. La capacidad de nuestro país para evitar el cambio climático por sí solo es simplemente escasa o nula. Aún si se adoptaran e implementaran todos los tratados ambientales vigentes, los efectos de nuestro modo de vida sobre el medio ambiente se seguirán sintiendo durante décadas.

Moralmente podemos discutir cuánta de esta responsabi-lidad le cabe a los principales contaminantes del mundo, así como a los mayores usuarios de recursos naturales. Pero sería entonces irresponsable no adoptar medidas frente a los impactos ambientales, aun cuando los efectos completos de esos riesgos no puedan ser determinados con plena certidumbre. Por ello será necesario no solamente prepararse para los cambios negativos y las catástrofes esperables (como sequías, inundaciones o ne-vazones), sino también hacerlo con sufi ciente fl exibilidad como para poder responder a súbitas alteraciones en las condiciones de vida nacional y global como puede ser el cambio total de los

41 INTERGOVERNMENTAL Panel on Climate Change. 2007. Loc. Cit.


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ecosistemas que conocemos y que sustentan nuestra agricultura, nuestra alimentación y constituyen nuestro hábitat.


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111

LAS AMENAZAS EMERGENTES: ANÁLISIS DE CAUSALIDAD EN EL

ÁMBITO NACIONAL

Carlos Ojeda Bennett*

Introducción

“La seguridad es, en términos amplios, aquella condición variable que permite a los Estados avanzar hacia objetivos pre-determinados y resguardar los intereses nacionales con la menor interferencia de amenazas, riesgos, vulnerabilidades y otros obs-táculos de envergadura”1.

De lo señalado se infi ere que la capacidad de desarrollo de un Estado estará, entre otros aspectos, en directa relación con la habilidad que este posea para hacer frente a las amenazas “tra-dicionales”, entendidas como el confl icto interestatal a través de la Defensa; así como también a las denominadas “emergentes”. Un hito en la aproximación a estas últimas se dio la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica, México 20032 y que señaló, entre otras, con al terrorismo, el narcotráfi co, la proliferación de armas de destrucción masiva, el tráfi co de armas y la delincuen-cia transnacional, todas las cuales conllevan un vínculo más di-recto con la seguridad en sí misma. La concepción de amenazas emergentes ha evolucionado desde entonces, pero no ha habido un consenso regional como el que se dio en esa oportunidad.

1 ALLAMAND, Andrés. III Conferencia de Defensa Sudamericana [en línea] Santiago de Chile, agosto de 2011. [Fecha de consulta: 18 de octubre de 2011]. Disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2011/CP27114E.pdf

2 ORGANIZACIÓN de Estados Americanos. Declaración sobre seguridad en las Américas [en línea]. México, 28 de octubre de 2003. [Fecha de consulta: 12 de febrero de 2006]. Disponible en: http://www.resdal.org/ultimos-documentos/conf-decla.html

* Coronel de Ejército en retiro. Magíster en Ciencias Militares por la Academia de Guerra del Ejército; Magíster en Relaciones Internacionales y Magíster y Doctor en Ciencia Política por la Universidad de París 5, Francia. Encargado del Área de Seguridad y Defensa de la ANEPE.

Carlos Ojeda Bennett

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Conforme se establece en el Libro de la Defensa Nacional de Chile 20103 (LDN.2010), la seguridad exterior del país forma parte de la función global de seguridad y por tanto contribuye a la obtención y resguardo de los intereses nacionales, base del desarrollo de la nación.

Al analizar el caso chileno se puede sin duda señalar que, durante el siglo pasado, este estaba marcado por tres elementos principales que permiten comprender su comportamiento en el contexto internacional. En primer término, se vio sometido a una lógica de seguridad impuesta, mayoritariamente, por aspectos derivados de antiguos problemas fronterizos obligándolo, por tanto, a asumir desde un carácter disuasivo una posición que le permitiese hacer frente a las diferentes hipótesis de confl ic-to existentes en aquel período. Seguidamente, su economía se basaba, mayoritariamente, en la exportación de cobre sin haber podido generar otras fuentes de exportación de materias primas y menos aún de productos manufacturados lo que le impedía marcar presencia en los mercados internacionales. Finalmente y sumado a lo anterior, su tamaño poblacional, aislamiento geoes-tratégico e historia reciente no le permitían asumir una posición de mayor peso en el contexto internacional.

Nuevas condiciones económicas, marcadas por políticas de apertura hacia mercados tradicionales y en especial emergentes, una democracia estable así como una institucionalidad mucho más confi able, hacen que Chile, en el primer decenio del siglo XXI, evidencie claros avances hacia el desarrollo a pesar de en-frentar aún un importante índice de desigualdad4. Lo anterior, no obstante las bondades que implica, lo obliga a convivir y ma-nejar en el marco de su peso relativo situaciones tanto internas como fronterizas y transfronterizas, lo que conlleva a que se ge-nere una evolución en su una estatura internacional.

3 CHILE. Ministerio de Defensa: Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, pp. 128-133.

4 Coefi ciente GINI.

Las amenazas emergentes: análisis de causalidad en el ámbito nacional

113

Como consecuencia del avance alcanzado, así como del futuro que se avizora, Chile se ve enfrentado a nuevos desafíos tanto de orden interno como globales. Esto queda representa-do por una nueva estructura jurídica que impacta en nuestro quehacer; por una expansión de la democracia como forma de gobierno –así como por una variada forma en que esta se exige y se cumple–; por un gran número de corrientes migratorias no controladas proviniendo algunas de ellas de países que hasta hace muy poco eran receptores; por el terrorismo ideológico, por un creciente poder del crimen organizado y del narcotráfi co; por la escasez de recursos naturales –según algunos– y la mala distri-bución de estos –según otros–; por el devenir del tratado antárti-co; por los ataques cibernéticos tanto a entes privados como gu-bernamentales; por una demanda de participar en Operaciones de Paz; y, fi nalmente, por una diversidad de agentes del confl icto internacional.

Por tanto, ahora más que nunca la prosperidad de Chile está estrechamente vinculada a la paz, a la seguridad y a la estabili-dad internacional.

Sin duda, cada uno de los fenómenos señalados y otros que en un futuro podrían desarrollarse y que afecten a los intereses nacionales, deben ser vistos, como lo señalara el ex Ministro de Defensa Nacional5, a través de tres variables diferentes, aunque relacionadas entre sí. Nos referimos a las “vulnerabilidades”, a los “riesgos” y en defi nitiva a las “amenazas” a la seguridad.

Cada uno de los conceptos precedentemente señalados tiene diferentes impactos y ámbitos de solución, ya sea en el plano interno como a través de la cooperación internacional, mediante organismos globales, regionales, subregionales o de aquellos que se conformen a la luz de los problemas que les son afi nes.

Consecuente con lo expresado, se estima de absoluta nece-sidad el fi jar, conceptualmente, el signifi cado de alguno de los términos que guiarán el presente trabajo. Por tanto y entendien-

5 ALLAMAND, Loc. cit.


114

do que pueden haber variadas opiniones al respecto, tomaremos como referencia lo que señala el LDN.20106, en cuanto a que la “vulnerabilidad” debe entenderse como una carencia propia que exponen al Estado a un peligro explotable por otros pudiendo ser de carácter estructural o circunstancial; el “riesgo”, por su parte, se defi ne como la probabilidad de recibir cierto daño en algún área o aspecto de interés; por último, por “amenaza” se entiende a la acción realizada o un hecho provocado por un eventual adversario, que es percibida como una promesa de dañar intereses propios, suponiendo entonces, la intención y la capacidad de provocarlo.

Por tanto, el problema de seguridad del Estado está dado por aquellos fenómenos que tienen un potencial de “riesgo” –ya que pueden transformarse en “amenazas”– y por las “amenaza” propiamente tal.

En cuanto a la seguridad, es necesario establecer que esta, que tienen como función primera resguardar los objetivos e in-tereses nacionales, se plasma a través de tres funciones específi -cas7:

• La seguridad externa, cuyos componentes se refl ejan a tra-vés de la política de defensa y la política exterior;

• La seguridad interna, refl ejada mediante la política de orden público y de seguridad interior;

• Y la política de seguridad ante catástrofes, refl ejada en las políticas de protección civil.

Las amenazas emergentes: su origen conceptual

Como se estableció en la “Introducción”, la defi nición de las amenazas emergentes, para el continente, tuvo un largo reco-rrido a través de múltiples conferencias en las cuales hubo que atender los cambios globales, regionales y subregionales que se

6 CHILE, ob. cit. pp. 78–85.7 Ibíd. pp. 108 y 109.


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vivían y, del mismo modo, las diferentes situaciones a las cuales los países se veían enfrentados, las que irían variando conforme transcurría el tiempo.

Los principales hitos que permitieron llegar a cierto con-senso durante la Conferencia Especial de Seguridad y Defensa, México 2003, comienzan el año 1991, en Santiago de Chile, al fi rmarse el llamado “Compromiso con la democracia”. En el que se adopta la decisión de entrar en un proceso de refl exión sobre la seguridad hemisférica, teniendo en consideración, como se mencionó, las nuevas circunstancias mundiales y regionales, la necesidad de buscar una perspectiva actualizada e integral de la seguridad así como un desarme o reducción las armas de des-trucción masiva. Todo lo anterior con la fi nalidad de dedicar un mayor número de recursos al desarrollo. Del mismo modo, se determina la imposibilidad de actuar en forma aislada y se deci-de hacer un llamado a otras organizaciones para que se sumen a la OEA en este desafío.

De esa forma, en 1998, se lleva a cabo nuevamente en Chile la Segunda Cumbre de las Américas. En esta reunión se acuerda, entre otros aspectos, realizar un acabado análisis sobre el signi-fi cado, alcance y proyección de los conceptos que involucra la seguridad internacional, cuyo propósito radica en desarrollar en-foques comunes sobre el tema. Por otra parte, se acuerda incluir los aspectos relativos al desarme y el control de armamento, para llegar fi nalmente a determinar la necesidad de realizar una Con-ferencia Especial sobre Seguridad, en el marco de la OEA.

Durante el año 2001 se lleva a cabo la “Tercera Cumbre de las Américas” en Canadá, en la cual, nuevamente, se revisan todos los temas que se refi eran a los enfoques comunes a la se-guridad, con la fi nalidad de realizar la Conferencia Especial de Seguridad.

En este largo proceso de negociaciones, se llega a la denomi-nada “Declaración de Bridgetown, 2002”, considerada la antesala de la Conferencia Especial por la trascendencia de los aspectos en ella acordados y que se pueden resumir en los siguientes pun-tos:


116

• Declaran que la seguridad en el Hemisferio abarca aspectos territoriales, políticos, económicos, sociales, de salud y am-bientales.

• Deciden incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica como temario de la Conferencia Especial sobre Seguridad.

Con los avances y acuerdos alcanzados durante doce años, se logra el hito más trascendental del hemisferio en cuanto a la conceptualización de la noción de seguridad, mediante la rea-lización de la Conferencia Especial de Seguridad de México, en donde surge la “Declaración sobre Seguridad en las Américas” de 28 de octubre de 2003, la que incluye:

• Los principios de la Carta de Naciones Unidas y de la OEA.• Valores compartidos y enfoques comunes.• Compromisos y acciones de cooperación.

Por otra parte, establece una concepción de seguridad en el Hemisferio que se caracteriza por tener un alcance multidimen-sional; vale decir, que abarca a las amenazas tradicionales, las nuevas amenazas, las preocupaciones, así como también otros desafíos a la seguridad de los Estados y del Hemisferio.

Importante es señalar que incorpora las prioridades de cada Estado ante estas amenazas, sin intentar defi nir un factor común en cuanto a su presencia o importancia.

Considera que la declaración en sí es un elemento que tiende a contribuir a la paz, al desarrollo, así como a la justicia social.

Como pilar fundamental, establece que esta se basa en valo-res democráticos, en el respeto, en la promoción y defensa de los derechos humanos, así como en la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.

Sin embargo y atendiendo, como se señaló, a la incorpora-ción de las prioridades de cada Estado, no se establecen cuáles son amenazas, cuáles preocupaciones y cuáles los otros desafíos de naturaleza diversa. Ello abre una difícil defi nición en el ámbi-


117

to interno de cada país, la que se complica aún más toda vez que, al llamar a la cooperación internacional, se difi culta la determi-nación de entre pares.

En defi nitiva y conforme lo expresa la declaración en comen-to, La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos de naturaleza diversa8:

• El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfi co ilícito de armas y las conexiones entre ellos;

• La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la de-mocracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados;

· Los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el de-terioro del medio ambiente;

• La trata de personas;• Los ataques a la seguridad cibernética;• La posibilidad de que surja un daño en el caso de un acci-

dente o incidente durante el transporte marítimo de materia-les potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radiactivo y desechos tóxicos; y

• La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de des-trucción en masa y sus medios vectores por terroristas9.

8 ORGANIZACIÓN de Estados Americanos, Loc. cit.9 “La declaración de seguridad de México prácticamente es inaplicable a nivel

hemisférico y desalienta la posibilidad de construir políticas específi cas de seguridad y defensa.” TULCHIN, Joseph; BENÍTEZ Manaut, Raúl & DIA-MINT, Rut. El Rompecabezas: Conformando la Seguridad Hemisférica en el siglo XXI. Prometeo Libros. 2006. p. 25.


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Características de las amenazas emergentes

Para desarrollar esta idea, nos adentraremos en la perspec-tiva de seguridad ampliada de Barry Buzan. Según este autor, a nivel internacional, se ha producido un aumento en la agenda de seguridad, lo cual ha provocado un cambio en el perfi l de las amenazas y vulnerabilidades que defi nen el problema de la seguridad. En ese sentido, para muchos Estados, el miedo a un ataque militar ha ido retrocediendo paulatinamente con el fi n de la Guerra Fría10.

Según lo anterior, este debilitamiento de las amenazas mili-tares ha generado, en este ámbito, algunas más fácilmente reco-nocibles, al mismo tiempo que ha dado paso a otras nuevas, con especiales características que se analizarán más adelante.

Del análisis de contexto hasta aquí realizado, se desprende que estos fenómenos están presentes, en alguna medida, en to-dos los países del continente, al mismo tiempo que se caracteri-zan por tener elementos tan distintivos como:

• Su “Multidimensionalidad”, tanto en su naturaleza como en sus efectos;

• Poseer una confi guración “Difusa” en su identifi cación, en sus límites y en sus efectos;

• Por ser altamente “Asociativos”, ya que sus límites son per-meables entre sí;

• En la mayoría de los casos es desarrollada por “Actores no estatales”; vale decir, sin una base territorial defi nida, ni ne-cesidad de ajustarse a la legislación vigente;

• Su accionar es un “Elemento multiplicador”, tanto en sus efectos como muy especialmente, en el sentimiento de inse-guridad que genera;

• Son “Asimétricas”, lo que difi culta su neutralización a través de medios convencionales;

10 BUZAN, Barry. Peoples, States and Fear. Lynne Rienner Ediciones, 1991, p. 36. Para mayores antecedents ver : Molina J., Carlos en Cuaderno de trabajo 11/2012, Centro de Estudios Estratégicos, ANEPE.


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• Para su accionar, los ejecutores poseen “Amplia libertad de acción”, lo que les permite elegir dónde, cómo y cuándo ac-tuar y desarrollarse;

• Del mismo modo, tienen “Amplio acceso a TICs11, tecnología y armamento”, ya que no están limitados más que por el po-der de adquisición.

• Su campo de acción es ilimitado y, por tanto, sus efectos, depen-diendo de sus capacidades, pueden ir desde lo local a lo global.

Factores de vulnerabilidad, de riesgos y amenazas en América Latina

La noción de seguridad y defensa nacional de cada Estado, en Latinoamérica, se encuentra en directa relación al propio pro-ceso de consolidación de Estado12. Si hiciéramos un diagnóstico del contexto político y social latinoamericano podríamos colegir que, si bien es cierto no todos los países se encuentran bajo las mismas condiciones, es una realidad innegable que a pesar de los esfuerzos realizados, existen Estados con diferentes grados de buen gobierno y gobernanza13. Por otra parte, la mayoría presenta una clara desigualdad social, así como la existencia de extensos territorios sin capacidad de control.

Por otra parte, en la región se encuentran los dos mayores países productores de cocaína del mundo y, al norte, el mayor mercado consumidor de esta14. A ello se suma la existencia de

11 Tecnologías de la información y comunicación.12 GRIFFITHS Spielman, John. Chile y los Desafíos Globales de Seguridad [en

línea]. UNISCI Discussion Papers 21: 14–26, octubre, 2009. Disponible en: http://www.ucm.es/info/unisci/

13 El buen gobierno tiene ocho características principales: participación, legali-dad, transparencia, responsabilidad, consenso, equidad, efi cacia y efi ciencia y sensibilidad. Por su parte, Gobernanza como concepto aislado se asocia al proceso de toma de decisiones y por el que las decisiones son implementadas o no. Se centra en los actores, formales e informales, que están involucrados en la de toma de decisiones y en su implementación; este último se asocia a la legitimidad. Para mayores detalles ver www.unescap.org

14 Para mayores antecedentes ver los informes relativos a la Reunión de Minis-tros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de UNASUR, Carta-


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movimientos radicales de diversos orígenes, algunos de entre ellos de carácter étnicos con motivaciones reivindicacionistas so-bre el derecho a tierras ancestrales o a una autonomía basada en aspectos costumbristas.

Se estima, por tanto, que en América Latina, por lo general, las amenazas emergentes tienen como elemento central al crimen organizado, aglutinando a la corrupción y el narcotráfi co junto al terrorismo, el cual ha evolucionado, en muchos casos, hacia el narcoterrorismo. Sin perjuicio de lo anterior, este último ele-mento puede tener orígenes relacionados con radicalismos de diferente orden.

Derivado de lo señalado, es factible determinar que, estruc-turalmente, dichas amenazas están haciendo sentir sus efectos en el aumento del riesgo basado, en gran medida, en la debilidad institucional conducente a estados fallidos, en el aumento de la sensación de inseguridad poblacional, así como sobre las fun-ciones propias y tradicionales de las Fuerzas Armadas. Dentro de este contexto, podemos citar como ejemplos a Colombia –que lleva accionando en este campo desde los años sesenta– a Méxi-co –desde los años noventa15– y a Perú, con las acciones que ha debido enfrentar en el Valle del río Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM).

Causas de inseguridad en Chile

A fi n de aportar a la comprensión de este fenómeno, des-de una de tantas visiones posibles, a continuación se señalarán aquellas causas más importantes y que hemos considerado como embrionarias ya que se estima son el punto de origen del proble-ma que nos atañe.

gena DT, Colombia, 3 y 4 de mayo de 2012 y a la presentación hecha en ella por MININT y MINDEF “Amenazas regionales – tendencias del narcotráfi co y delitos conexos”.

15 LÓPEZ, Gilberto. Confl ictos armados en México: la encrucijada político-mili-tar [en línea]. Junio de 2002, [Fecha de consulta 22 mayo 2012]. Disponible en: http://www.latautonomy.org/zapatismo.PDF


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Conforme a lo indicado, desde una perspectiva nacional, los factores que inducen a la proliferación y aumento de la presen-cia de factores de inseguridad multidimensional, más allá de las conocidas como tradicionales, pueden resumirse en la existencia de amplios sectores fronterizos permeables, una inadecuada le-gislación migratoria, la ampliación de la conectividad regional, una marcada desigualdad entre los países del área así como una inadecuada inequidad social dentro de Chile.

La existencia de amplias fronteras altamente vulnerables por extensión, permeabilidad y escasa población, territorialmen-te vinculada con los dos mayores productores de cocaína del mundo

En razón de su condición fronteriza, la región más septen-trional del país se ve inmersa en una situación que vulnera cons-tantemente su seguridad, principalmente a través del narcotráfi -co y la dinámica que este genera.

Esta región limita al norte con Perú y al este con Bolivia. Ta-les naciones limítrofes son reconocidas como el primer y tercer productor de cocaína a nivel mundial respectivamente, cuyos fl ujos de venta sirven para abastecer a Europa, Estados Unidos y Asia16.

Asimismo, el Informe Nacional 2011 de Procedimientos Poli-ciales por Infracción a la Ley de Drogas N°20.000, elaborado por el departamento de Seguridad Pública del Ministerio del Interior, establece que los decomisos de Clorhidrato de Cocaína represen-tan el mayor porcentaje a nivel país en la Región de Arica, ya que alcanzan un 48,6%, seguido por la Región Metropolitana (23,5%) y por la de Tarapacá (10,6%).

Por otra parte, según el XVII Censo Nacional de Población y VI de Vivienda, realizado en abril de 2002, se registró en esta

16 WORLD Drug Report 2011 del Departamento de Drogas y Crimen de la Or-ganización de Naciones Unidas ONU.


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región un total de 189.644 habitantes, representando el 1,3% de población nacional y una densidad regional de 11,24 habitantes/km2, siendo la principal característica de la región el disponer de grandes espacios despoblados, separados por el amplio desierto, encontrándose en el sector costero el mayor asentamiento urba-no.

Una legislación migratoria permisiva y burocrática mediante la cual se difi culta el control de corrientes ilegales17

El Decreto Ley Nº 1.094 de 1975, conocido como Ley de Extranjería, es la columna vertebral de nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, se le han introducido numerosas modifi -caciones con el objeto de hacer la norma consonante con nuestra política exterior y los fenómenos globalizadores y de integración en que estamos inmersos.

La Ley Nº 19.476 de octubre de 1996, modifi có la Ley de Extranjería en materia de asilo y refugio, reconociendo el princi-pio de no devolución de quienes se encuentran en nuestro país solicitando dicha condición. Del mismo modo, despenaliza el in-greso irregular al territorio nacional de extranjeros que soliciten refugio o asilo, entre otras garantías.

En 1998 se publica la Ley Nº 19.581 que crea la categoría de ingreso de habitante de zona fronteriza, con lo que quienes se encuentren en esta situación pueden obtener una “Tarjeta vecinal fronteriza”, gracias a la cual se les otorga la facilidad de ingresar y egresar de Chile con solo presentarla.

También los acuerdos de libre comercio fi rmados por Chile han incorporado cláusulas tendientes a disminuir las barreras que impiden la movilidad entre países con intereses comunes. Así, Canadá, México, Centroamérica, Corea y la Asociación Eu-ropea de Libre Comercio, contemplan capítulos que regulan la

17 Entrevista del autor con expertos en temas migratorios, de la Policía de In-vestigaciones, año 2011 y 2012.


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entrada de profesionales y capitales, permitiendo de paso incre-mentar mutuamente niveles de productividad, así como la crea-ción de empleos, vía llegada de inversionistas.

Por otra parte, el Decreto Supremo Nº 597, de 1984, aprueba el Reglamento de extranjería, con lo cual se da forma al instru-mento legal ya citado; así como el Convenio de tránsito de per-sonas en la zona fronteriza chileno-peruana de Arica-Tacna de febrero de 1931.

A lo anterior, el gobierno a través del Ministerio del Interior ha “regularizado” la situación de extranjeros indocumentados en el país. Como ejemplo de ello se considera la Resolución Exenta N° 2.71 de febrero de 1998, la que favoreció aproximadamente a 21.000 extranjeros, de los cuales 15.000 eran peruanos, y la Nº 36339 de 22 octubre de 2007.

En 2001 se formó una comisión para elaborar la Política de Migración del Estado Chileno con funcionarios técnicos del Ministerio del Interior, Defensa, Trabajo y Relaciones Exterio-res, la cual fi nalizó su trabajo en el año 2008. La misión de esta comisión, además de perfeccionar la legislación sobre la materia y promover la migración segura, fue de garantizar ciertos princi-pios reguladores de la gestión migratoria, entre ellos:

- El derecho de residencia y la libertad de circulación.- La libertad de pensamiento y de conciencia.- El acceso a la residencia en condiciones igualitarias y debi-

damente informadas.- El acceso a la justicia.- La protección social de los inmigrantes.- La regularidad de los fl ujos migratorios.- Los derechos laborales de los trabajadores extranjeros en

Chile.- La no discriminación.- La reunifi cación familiar.


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La problemática migratoria18

Particularmente podemos mencionar la situación que se genera en el marco del Convenio Arica-Tacna (artículos 8º, 9º y 88º del Re-glamento de Extranjería) el cual señala que los nacionales chilenos y peruanos cuentas con 7 días para permanecer en dichas ciudades.

Dicho convenio, en gran medida, no está siendo respetado por parte de un número importante de ciudadanos peruanos ya que, a sabiendas que infringen la normativa, se trasladan por lo general hasta la ciudad de Santiago.

Se ha detectado que esta situación genera que, una vez llegados a la capital u otra ciudad fuera de las autorizadas, se dirijan hasta las ofi cinas de la PDI, en donde se les toma una denuncia y quedan su-jetos a control de fi rmas (artículo Nº 165 del Reglamento de Extran-jería). Posteriormente, trascurridos aproximadamente tres meses, tienen la opción de cancelar una multa ante el Ministerio del Interior y se les otorga una visa, convirtiéndose en extranjeros regulares.

Solo durante el mes de julio de 2011 dicho Departamento re-cibió aproximadamente 150 denuncias.

Extranjeros que no cuentan con los medios económicos para subsistir en nuestro país19

Esta norma tiende a evitar que los infractores se conviertan en una carga directa para el Estado, sin contar con los que, debi-do a este problema de falta de recursos, cometen delitos.

18 Según cifras del Censo 2002, la mayor cantidad de extranjeros residentes pro-viene de América del Sur, representando el 67,9% del total. Por nacionalidad se distribuyen en: argentinos, 48.176; peruanos, 37.860; bolivianos, 10.919; ecuatorianos, 9.393; brasileños, 6.895; venezolanos, 4.338; colombianos, 4.095; uruguayos, 2.241; paraguayos, 1.222; y 22 de otros países.

19 DECRETO DE LEY Nº 1.094. Establece normas sobre extranjeros en Chile. Publicado en el Diario Ofi cial N° 29.208, Santiago, 19 de julio de 1975. Artículo 44º; y Decreto Supremo Nº 597. Ministerio del Interior. Aprueba nuevo Regla-mento de Extranjería. Publicado en el Diario Ofi cial, Santiago, 24 de noviem-bre de 1984. Artículos 15º, 45º, 87º y 89º.


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Los extranjeros que son detenidos por Carabineros o In-vestigaciones infringiendo el artículo correspondiente y/o cometiendo delitos simples o contra la moral, producto de la investigación son condenados o se decreta arraigo en su contra (prohibición de salir del territorio nacional mientras dure la in-vestigación). Aunque el Ministerio del Interior o la Intendencia decreten o resuelvan la medida de expulsión en contra del ex-tranjero, prevalecerá la medida judicial ante lo administrativo. En resumen, no se puede llevar a cabo la expulsión mientras el proceso judicial no termine.

De lo anterior se genera una incongruencia estructural ya que estos extranjeros, mientras cumplen sus condenas, legalmen-te no pueden trabajar, lo que, por lo general, los lleva a reinci-dencia en los delitos generando un círculo vicioso.

Ingreso clandestino al territorio nacional20

La mayoría de ingresos clandestinos a nuestro país son por la Avanzada Colchane en el norte de Chile, frontera con Bolivia. Según estadísticas ofi ciales, los extranjeros que ingresan son, en or-den de importancia: colombianos, bolivianos, cubanos y peruanos. Estos últimos son los que no pudieron ingresar a Chile como turis-tas o acogidos al Convenio Arica-Tacna. Tal consideración se agu-dizaría aún más, si se considerara un análisis específi co respecto del tráfi co de drogas y robo de vehículos chilenos por dicho sector.

Visa de refugio

Diariamente el Ministerio del Interior recibe una cantidad importante de solicitud de visas de esta categoría de parte de ciudadanos colombianos y haitianos, ya que, conforme a la legis-lación y tratados vigentes, cualquier persona que solicite refugio en la frontera se le otorgará inmediatamente, sin retener sus do-cumentos ni estar sujeto a fi rma, como lo hacen los extranjeros infractores.

20 DECRETO LEY Nº 1.094. Op. cit. artículo 91º y 69º de la Ley de Extranjería, sancionado en el el artículo Nº 146 del Decreto Supremo Nº 597, Loc. cit.


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¿Cuál es la vulnerabilidad que se genera entonces? Que una vez otorgada la visa y cédula de identidad al extranjero solicitan-te de refugio, recién se consulta a la PDI respecto si la persona en cuestión cuenta con antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional.

Amnistías en los años 1998 y 2007

Para poder obtener cifras más exactas respecto de cuántos extranjeros registraba el país, se autorizó una “regularización” de ingreso en los años señalados, oportunidades en las cuales se ignoró toda circunstancia, otorgándoseles visa temporaria por un año y, al año siguiente, podían acceder a permanencia defi nitiva en Chile, proceso que normalmente dura a lo menos tres años.

Durante el año 2010 un gran porcentaje de expulsados resul-tó ser benefi ciario de la última amnistía, ya que los antecedentes penales desde sus países tardaron demasiado tiempo en llegar. Solo entre el año 2011 y el 2012, el Ministerio del interior y la In-tendencia se han percatado de los delincuentes que ingresaron a Chile, aprovechándose de la franquicia otorgada y de la vulnera-bilidad del sistema empleado.

Narcotráfi co y migración ilegal

Tanto el ingreso de drogas a Chile, como la proliferación de la migración ilegal controlada por organizaciones criminales transfronterizas (peruanas y bolivianas), explotan la vulnerabi-lidad de nuestra frontera, realizando un fácil ingreso a territorio nacional tanto por los pasos habilitados del norte del país21, como por aquellos que no lo están.

Por lo anterior, no resulta complejo ni difi cultoso para los narcotrafi cantes eludir la acción de los organismos de control policial, tendencia creciente en la última década22, lo que se

21 Región de Arica y Parinacota: Pasos Concordia, Chungará y Visviri. Región de Tarapacá: Colchane.

22 En marzo del año 2000 los mandatarios Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Alberto


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demuestra a través del gran número de peruanos y bolivianos detenidos y condenados por infracción a la Ley 20.00023 en las cárceles de Arica e Iquique24.

En ese sentido, indiscutido es el estrecho vínculo entre or-ganizaciones criminales de tráfi co de drogas y las que ingresan ilegalmente a inmigrantes por la frontera norte.

Generación de amplios corredores bioceánicos, que conectan el interior de países productores de cocaína y marihuana con el mundo, a través de puertos. “Chile: Puerto seguro”25

Si bien los corredores bioceánicos, tratados bajo la concep-ción de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)26. re-presentan a todas luces avances importantes en lo que a integra-ción regional se refi ere, es un aspecto de alta complejidad toda vez que cada día y de acuerdo a nuevos intereses, se generan proyectos que, por una parte retrasan los ya defi nidos y por otra implican nuevas negociaciones que conllevan la apertura de am-plios territorios sin un acabado estudio desde todas las visiones estatales. A modo de referencia, al año 2010 existían 524 proyec-tos aprobados por dicho organismo.

Fujimori fi rmaron un acuerdo en Arica para intercambiar detenidos a sus co-rrespondientes naciones.

23 LEY Nº 20.000. Sustituye la LEY Nº 19.366, que sanciona el Tráfi co Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas. Publicado en el Diario Ofi cial N° 38.101, Santiago, 16 de febrero de 2005.

24 Complejo Penitenciario de Acha en Arica y Complejo Penitenciario Alto Hos-picio en Iquique.

25 Se señala en relación a que, debido a la interconectividad ferroviaria, de carreteras nacionales y bioceánicas así como a la utilización de franquicias aduaneras, se facilita la salida de mercancía ilegal, sin control nacional.

26 La Iniciativa surgió de la Reunión de Presidentes de América del Sur realiza-da en agosto del año 2000 en la ciudad de Brasilia, en la que los mandatarios de la región acordaron realizar acciones conjuntas para impulsar el proceso de integración política, social y económica suramericana, incluyendo la mo-dernización de la infraestructura regional y acciones específi cas para estimu-lar la integración y desarrollo de subregiones aisladas.


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Conforme a lo señalado, a pesar que dichos corredores faci-litan las comunicaciones físicas con el resto del continente, gene-ran y generarán facilidades para la gestación de ilícitos transna-cionales afectando con ellos a la seguridad interna de la zona así como a la imagen país, motivo por el cual habrá necesariamente que adoptar las medidas y controles pertinentes.

Como ejemplo de lo precedentemente señalado, se encuen-tra el “Eje andino” (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezue-la) cuya área de infl uencia incorpora a los dos grandes corredo-res viales norte-sur que vinculan las principales ciudades de los países que la conforman:

- La Carretera Panamericana, a lo largo de la Cordillera Andi-na en Venezuela, Colombia y Ecuador y a lo largo de la costa en Perú (vinculándose a través de ella más al sur con Chile),

- y la Carretera Marginal de la Selva, bordeando la Cordille-ra Andina a nivel de los Llanos en Venezuela y de la Selva Amazónica en Colombia, Ecuador y Perú, alcanzando a Boli-via a través del Paso de Frontera Desaguadero por la Carre-tera Longitudinal de la Sierra Sur peruana y desde allí hasta el límite con la República Argentina a través de la ruta Nº 1 boliviana (Villazón - La Quiaca).

Estas vías longitudinales son interceptadas en sus recorridos por diversos corredores transversales –viales y fl uviales– que las vinculan con los el Escudo Guayanés, del Amazonas, Perú-Brasil-Bolivia e Interoceánico Central27, para desembocar, poste-riormente en las costas chilenas.

Un segundo aspecto a no descuidar tiene que ver con los in-tereses marítimos del país. Existen factores de riesgo vinculados al comercio internacional que de presentarse y de no controlarse adecuadamente podrían llegar a causar graves daños a nuestra sociedad. Nos referimos a la piratería, la pesca ilegal, las migra-

27 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA, página de internet, sección Eje Andino. http://www.iirsa.org/ejean-dino.asp?CodIdioma=ESP


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ciones ilegales, el tráfi co de mercaderías peligrosas, el contra-bando de mercancías prohibidas así como de armamento. A lo anterior se agregan también los daños al medio ambiente a causa de desastres ecológicos marítimos.

Como un forma de reforzar lo anterior, se estima conveni-ente dejar establecido que el 91% del tonalaje de exportación de Chile, equivalente al 60% del producto interno bruto, es trans-portado por vía marítica, con un 36% hacia Asia, un 22,4% hacia Norteamérica, un 10,4 % hacia Europa, a lo que se suma un 2,6% hacia África. Destaca en este aspecto que un 27% de nuestras exportaciones hacia América del Sur y Central utilizan la vía marítima como nexo, lo que sitúa a Chile como el tercer usuario del canal de Panamá28.

Una clara desigualdad económica y de seguridad con diversos países de la región

Las diferencias en torno a las desigualdades económicas de la región son claras, esto tanto entre Estados, como de la región en su contexto general. Chile aparece con el mayor ingreso per cápita comparado con Brasil, Argentina, Perú y Bolivia, sin em-bargo, existen todavía amplias zonas de pobreza que afectan fuertemente la economía interna y con ello a la región, aspectos con una presencia e infl uencia aún mayor en las otras naciones.

28 SIEVERS Zimmerling, Harald. Conferencia Día de las Glorias Navales. ANEPE, 21 de mayo de 2012.


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Tabla 1Comparación de la desigualdad por nación - 2011.

Nº PaísInb per cápita

Gini Categoría

1 Noruega 87.350 25,79 Alta

2 Suiza 71.520 33,68 Alta

4 Dinamarca 59.400 29,00 Alta

4 Suecia 49.930 23,00 Alta

7 Finlandia 47.170 26,90 Alta

8 Estados Unidos 47.340 45,00 Alta

11 Australia 43.740 30,50 Alta

12 Alemania 43.330 27,00 Alta

13 Francia 42.390 32,74 Alta

15 Reino Unido 41.370 34,00 Alta

18 España 31.650 32,00 Alta

30 Hungría 12.860 24,70 Alta

31 Polonia 12.440 34,92 Alta

34 Chile 10.120 52,40 Media alta

39 Brasil 9.390 56,70 Media alta

40 Argentina 8.620 41,40 Media alta

53 Perú 4.710 49,60 Media alta

74 Bolivia 1.810 58,20 Media baja

Fuente: banco mundial 201129

Consecuentemente, la inestabilidad interior, derivada de las inseguridades económicas, traspasa los límites nacionales y acre-cienta la desconfi anza en torno a temas como la inversión y los mercados. Dichos elementos provocan un efecto de contagio que se generaliza desde las zonas o países más afectados a los más estables.

29 Países con más de cuatro millones de habitantes.


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Atendiendo a que Chile se encuentra cercano al umbral de desarrollo, según la clasifi cación del Banco Mundial, siempre y cuando reduzca la inequidad, deberá cuidarse de los efectos que este tipo de situaciones generan a sus vecinos, sobre todo consi-derando los fenómenos aparejados al narcotráfi co, la pobreza y el clientelismo político.

Una efectiva desigualdad social interna así como comunidades con reivindicaciones históricas

En la misma línea la desigualdad social es palpable. En este caso, el índice GINI es el que nos indica los efectos que este fenó-meno provoca, tanto a nivel regional como nacional. Brasil y Bo-livia lideran el ranking, seguidos por Chile, con un índice de 52,4 puntos. Esto se puede apreciar en su real magnitud al tomar en cuenta que los países desarrollados, sin contar a Estados Unidos, poseen un índice que no supera los 35 puntos.

Dentro del país este fenómeno se acentúa si consideramos una desigualdad intrínseca dada por las características físicas que posee Chile. Aspecto que se agrava si tomamos en cuenta, por una parte, la centralización existente en la toma de decisio-nes y, por otra, la dispersión efectiva en la generación de los re-cursos nacionales.

Lo señalado ha llevado a provocar focos previsibles de ines-tabilidad en el país; como ejemplo de ello podemos nombrar:

• Punta Arenas, en el que se paralizó la región a causa de alzas en los precios del gas producido en la zona y que los habitantes de ella consideraban injusto.

• El confl icto en Aysén, o más conocido como “Movimiento de Aysén”, que provocó desórdenes de similares características, esta vez en torno al tema del precio de variados elementos los que son gravados por el costo del transporte hacia dicha región.

• Más reciente pero en algún punto relacionado con el an-terior, tenemos el confl icto producido en Calama. En esta


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región las demandas se relacionaban con la distribución de las utilidades del cobre –zona en la cual se genera gran parte del llamado “Sueldo de Chile”– pero que en la realidad poco impacta en el desarrollo social de las comunidades que allí habitan.

• Otro fenómeno que no podemos dejar de mencionar tiene que ver con las minorías étnicas. Al respecto se pueden in-ferir circunstancias vinculantes a nivel subregional como nacional. Especial atención merece el caso de ciertas organi-zaciones que reclaman por reivindicaciones territoriales que, a diferencia otras, utilizan aunque sea de forma esporádica armamento para hacer frente a la autoridad.

Conclusiones

Chile tiene la certeza que el carácter transversal, interco-nectado y transnacional de las amenazas a la seguridad global, exigen respuestas de igual naturaleza. Por tanto la lucha en su contra debe darse en el contexto de acuerdos binacionales o dentro de conjuntos geopolíticos generados para tal efecto, con-siderando, como se expresara en México 2003, las prioridades de cada país.

De este modo, dada la magnitud de los fenómenos descritos, nuestro país –o cualquiera– se vería imposibilitado de hacerle frente de manera unilateral, animando la necesidad de dar res-puestas concertadas entre Estados.

Chile reconoce que la seguridad del país constituye una res-ponsabilidad compartida, tanto de la sociedad como del Estado. Este último es el encargado de poner los medios a disposición que permitan hacerle frente a las amenazas y riesgos que se presenten, y al mismo tiempo, monitorear la estabilidad sociopo-lítica interna a fi n de reducir las vulnerabilidades. Por su parte, la sociedad debe respetar la institucionalidad vigente como un importante componente de la democracia y estabilidad país. De allí nace la posibilidad de minimizar los elementos distintivos que caracterizan a este tipo de fenómenos.


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Nuestro país tiene la convicción que las ventajas del inter-cambio comercial y la integración global exigen, como contrapar-tida, un aporte a la seguridad que abarque más allá de su propia frontera, ya que sin ella dichas ventajas se hacen inviables. Lo se-ñalado se manifi esta mediante la colaboración a salvaguardar los mercados internos así como la estabilidad sociopolítica e institu-cional de los países, conforme a los convenios y normas jurídicas internacionalmente reconocidas.

Analizadas las condiciones relativas al caso nacional y te-niendo como base la defi nición de “amenaza” antes señalada, se puede establecer que a la fecha los elementos constitutivos de esta no se encuentran presentes en la realidad nacional. Conse-cuentemente, se estima que, hasta ahora, nos vemos enfrentados a situaciones que se derivan de “vulnerabilidades y “riesgos” las que se refl ejan, en especial, en los siguientes aspectos:

• La existencia de comercio y tráfi co de drogas así como la cri-minalidad asociada a él.

• El aumento de inmigraciones ilegales y su concentración en guetos, base de la proliferación de actividades delictivas es-pecífi cas.

• La convergencia del terrorismo étnico y el crimen organiza-do30, que a juicio del autor, se relacionan con diversos fenó-menos delictivos como son el tráfi co de drogas, el contraban-do, el lavado de activos, el secuestro, el delito informático, el tráfi co de armas e ilícito de inmigrantes, la trata de personas y, fi nalmente, al delito en contra de la propiedad intelectual e industrial.

30 Se entiende legalmente por Crimen Organizado, “Toda asociación formada con el objeto de atentar contra el orden social, las buenas costumbres, contra las personas y sus propiedades y que tal acción impulsa un delito solo por el hecho de organizarse”, Código Penal. Santiago, 12 de noviembre de 1874. Art. 292.


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Como corolario, se estima de absoluta necesidad señalar que cualquier análisis sobre seguridad en Chile se debiera hacer teniendo en cuenta las defi niciones que nos hemos dado ofi -cialmente hasta hoy, como marco de referencia para defi nir las situaciones que podrían considerarse como perjudiciales para el desarrollo humano y societal de Chile.

Basado en lo precedentemente señalado, a diferencia de otras corrientes de opinión, se tiene la convicción que aspectos tales como: la vulnerabilidad energética, los efectos del cambio climático, las pandemias, las catástrofes, la desigualdad social, la pobreza extrema, así como los problemas derivados de la mala distribución de agua, constituyen vulnerabilidades de tipo estructural cuya lucha se encuentra en el ámbito más bien de adecuadas políticas sectoriales así como de inversiones acorde a nuestra actual estatura como país.

Finalmente, es necesario dejar constancia que si bien Chi-le está elaborando respuestas concretas para hacer frente a las vulnerabilidades y riesgos que se presentan a fi n que no muten hacia una condición de “amenaza” a la ciudadanía en su camino al desarrollo, es de absoluta necesidad hacerles frente de forma global y sin dilación, aun cuando se presenten de forma embrio-naria, ya que la historia tanto propia como de otras naciones nos ha demostrado que la laxitud en el accionar de los entes respon-sables es el mejor aliciente para que dichas manifestaciones se vuelvan un real peligro para la sociedad, la cual fi naliza pagando caro el exceso de confi anza, triunfalismo o menosprecio de sus autoridades y de la ciudadanía en general.


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SECCIÓN II

UN VECINDARIO ACTIVO Y VARIABLE

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LOS ACTORES REGIONALES ANTE LA CRISIS PARAGUAYA 2012: CHILE,

UNASUR, MERCOSUR Y ALBA

Iván Witker Barra*

Introducción

“Los fuertes hacen lo que su poder les permite y los débiles sufren lo que deben sufrir” es el axioma que impregna las visio-nes realistas de las relaciones internacionales y que emana del propio Tucídides en su clásico Guerra del Peloponeso al discurrir sobre la proclamación de neutralidad de la pequeña Melos1. Lo ocurrido en Paraguay, a propósito de la destitución del Presiden-te Lugo no solo ilustra la fuerza y universalidad de dicho aserto sino que, a la vez, rememora lo ocurrido en Honduras en 2009. Son casos señeros para estudiar la dinámica relación que se ob-serva en los asuntos internacionales entre poderosos y débiles, entre grandes y pequeños. Dinamismo que emana no solo de las singularidades de las relaciones interestatales contemporáneas, sino también de las características del multilateralismo regional que ha ido surgiendo en América Latina en los últimos años.

Multilateralismo beligerante e ideología de la enemistad: las otras claves de la crisis paraguaya

Hegemonía e infl uencia son los conceptos más utilizados en los estudios internacionales para tratar de entender la naturale-za de las relaciones entre los Estados. Quien primero analizó sus especifi cidades contemporáneas, desde la perspectiva realista,

1 PLATÓN. Diálogo V. Phaidon, Viena, 1993, cap. V, p. 316.

* Licenciado en Periodismo de la Universidad de Chile. Licenciado en Perio-dismo de la Universidad y Doctor Philosophiae Doctoris (PhD), Universidad Carlos IV Praga. Profesor de Relaciones Internacionales en la ANEPE.

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fue Kenneth Waltz. En su clásico El Hombre, el Estado y la Guerra2, examina a fondo la fuerte y determinante diferenciación entre “lo interestatal” y “lo nacional”. Con ello trasladó el aserto de Tucídi-des a una suerte de realismo fáctico, dominado por la estructura internacional contemporánea, que matiza y da otros tintes a las he-gemonías. Así entonces, los países pequeños, indica Waltz, aunque tengan una paupérrima posición, y soporten lo indecible, buscarán siempre maximizar sus escasas capacidades. Chicos y medianos, añade Waltz, tienen la posibilidad de adaptarse a un ambiente que no llegan a confi gurar. De ahí nace una interacción extraordinaria-mente dinámica. Por lo mismo, el sometimiento absoluto del indi-viduo a la Constitución y a las leyes nacionales no es homologable a la interacción entre poderosos y pequeños en los asuntos interna-cionales, pese a las graves consecuencias que pueda llegar a tener. El pequeño siempre buscará, por un lado, identifi car nichos y espa-cios de acción propia y, por otro, distinguir hasta dónde llegan los intereses reales y dónde inician los gustos del poderoso. En tanto, otra línea realista de aproximación a este importante nudo teórico es el propuesto por Stephen Walt, quien introdujo la noción de ali-neamiento gravitacional, sea por atracción indirecta, por la fuerza de los hechos o simplemente por temores3.

Puede sostenerse con claridad que tanto el concepto como la praxis del multilateralismo se han regido por tales preceptos. En el plano hemisférico, especialmente tras el fi n de la Segunda Guerra Mundial, y el advenimiento de la Organización de Nacio-nes Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA4), fue quedando atrás la lógica de articulaciones basadas

2 CIDE, México DF, 2001.3 Traducción libre de bandwagoning. Walt la introduce en su obra “The origins

of alliances” (Cornell University Press, NY, 1990) y la defi ne como alianzas o articulaciones interestatales con motivaciones precisas. Indica que, aparte de la solidaridad ideológica, las alianzas se pueden dar también por temores a amenazas, o simplemente porque en determinadas situaciones de crisis profunda es necesario expresar afecto por quienes profesan estilos de vida y visiones societales similares, y cita el caso de Australia que, en ambas guerras mundiales, declaró la guerra a Alemania y se integró a los aliados, sin que esta signifi case un peligro, ni siquiera indirectamente.

4 La OEA jugó un papel absolutamente irrelevante en la crisis paraguaya, se-guramente motivado por la negativa evaluación que tuvo su involucramiento

Los actores regionales ante la crisis paraguaya 2012: Chile, Unasur, Mercosur y Alba

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en el tamaño de los países y sus capacidades militares, dando paso a nuevas dinámicas, basadas en los criterios de la defensa estratégica y la cooperación. Y desde luego que ha sido la cre-ciente interdependencia económica y fi nanciera (monetaria en muchos casos), así como las dimensiones más sutiles del poder nacional, por ejemplo la innovación, especialmente tecnológica, y la calidad del liderazgo político, las que han ido añadiendo componentes nuevos, que refuerzan esta idea más compleja de multilateralismo.

Sin embargo, en los últimos años se aprecia en América Latina una tendencia nueva en lo referido a multilateralismo. Mas esta no se asimila de manera íntegra a las consideraciones anteriormente expuestas, sino que se trata de articulaciones que siguen dos criterios esenciales: demarcatorio (e incluso hostil) hacia el hegemon y la búsqueda de nuevas fuentes de identidad común. Dos criterios que se insertan en un esquema de cierta transversalidad (o trato igualitario entre los países), al menos en el plano de la retórica. Para efectos operacionales podríamos de-nominar este fenómeno como “multilateralismo beligerante”, de claro corte adversarial y divisivo.

En efecto, la región vive horas de articulación en torno a un malestar histórico con la parte norte del hemisferio. Sin embargo es un malestar de contenidos insondables y contornos difusos. Por eso asistimos a una verdadera proliferación de organismos supranacionales, cuya viabilidad y perdurabilidad son una gran interrogante. Ninguno ha logrado forjar elementos genuinos de identidad común, más allá de lo demarcatorio y hostil hacia el imperio.

De la espesa selva de organismos supranacionales que han surgido, destacan por su activismo político tres: MERCOSUR5,

en la de Honduras. Paraguay, en “crisis institucional”: OEA, Proceso [en línea] [fecha de consulta: 30 de julio de 2012] Disponible en www.proceso.com.mx

5 El Mercado Común del Sur es un bloque subregional creado por el Trata-do de Asunción en 1991; hasta la crisis de Paraguay tuvo cuatro miembros plenos y varios otros, entre ellos Chile, en calidad de asociados. Venezuela solicitó su ingreso en 2006 suscribiéndose incluso un Protocolo de Adhesión

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UNASUR6 y ALBA7. Todos, aunque por infl uencia de este últi-mo, se basan en la mencionada cultura adversarial y divisiva, que tiene como guía una especie de “ideología de la enemistad”.

El advenimiento de este tipo de multilateralismo es el que explica muchas de las crisis recientes vividas por la región, Hon-duras y Paraguay. Este último es el caso excelso, que permite examinar a fondo esta nueva singularidad.

En efecto, mientras UNASUR y ALBA se dieron cita a nivel de cancilleres en Asunción para tratar de impedir la destitución del entonces Presidente, Fernando Lugo, MERCOSUR convocó a una cumbre presidencial en Mendoza, Argentina, con el propó-sito de tomar decisiones impregnadas de beligerancia. Tal como fue preanunciado por los cancilleres en Asunción, los presidentes optaron en Mendoza por una suspensión temporal de Paraguay del MERCOSUR y el consiguiente ingreso de Venezuela. Pasos dados en medio de vociferantes declaraciones que daban fi el cuenta de su carácter adversarial y divisivo. Lo ocurrido durante la tórrida cumbre de Mendoza permitió, además, establecer las primeras similitudes y diferencias con el caso de Honduras, que

el cual, sin embargo, no pudo entrar en vigor producto del rechazo en el par-lamento paraguayo, dominado por opositores al Presidente Lugo, quienes alegaron falta de democracia en Venezuela. En la cumbre de Mendoza que acuerda suspender a Paraguay y autorizar el ingreso de Venezuela como miembro pleno podría generar un roce adicional, ya que el bloque tiene fi r-mado desde 2007 un TLC con Israel, país que deberá emitir su opinión acerca de la extensión de dicho TLC a la república bolivariana.

6 La Unión de Naciones Suramericanas es un bloque que pese a ser declarado fundado en 2004 cobra vida jurídica recién en 2011 (aunque el Tratado fue suscrito en 2008). Paraguay también fue suspendido de su membresía hasta la celebración de próximas elecciones generales, aunque se rechazó la pro-puesta del ALBA de aplicar sanciones económicas. Tiene 12 miembros plenos y dos observadores (México y Panamá).

7 La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América emerge en 2004 en torno a un Acuerdo Cuba-Venezuela al que fueron paulatinamente diver-sos países llegando al actual número de 8 miembros plenos; Santa Lucía y Su-rinam son miembros huéspedes y Haití participa como observador. En 2008 había ingresado Honduras bajo el mandato de Manuel Zelaya convirtiéndose dicho paso en una de las razones que llevaron a la destitución de ese manda-tario. Una de las primeras medidas de su sucesor, Roberto Micheletti, fue el retiro de Honduras del bloque. Tiene su sede en Caracas.


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ya había perfi lado el advenimiento de la ideología de la enemis-tad que guía este nuevo multilateralismo.

El multilateralismo beligerante se refl eja en los siguientes elementos:

• Autopercepción del ALBA como una cadena solidaria con mecanismos de defensa de cada eslabón constitutivo,

• Actuación envolvente y coordinada de los países ALBA al interior de UNASUR,

• Personalidad levantisca de sus dirigentes, lo que se traduce en proclividad por los golpes mediáticos y satanización de los discursos disonantes con sus líneas argumentativas,

• Descalifi cación de dirigentes políticos que no doblan la cer-viz ante sus mensajes y exigencias,

• Adhesión al fait accomplit en cuanto al proceso de toma de decisiones con la fi nalidad de disminuir el campo de manio-bra de los países No ALBA y acallar voces dubitativas.

Mirado desde el punto de vista político y de mediano plazo, el mayor impacto del multilateralismo beligerante practicado por el ALBA se refl ejó en Brasil debido a su participación, tanto en la rápida suspensión de Paraguay como en la presurosa deci-sión de aceptar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR8. Fuerte

8 Asumió el 15 de agosto de 2008 con una victoria electoral que signifi có el fi n de casi 60 años de predominio del Partido Colorado. Su mandato estuvo plagado de escándalos, entre otros por sucesivas denuncias de paternidad. El que con mayor severidad deterioró su prestigio fue el que involucró a una mujer (Viviana Carrillo) que para ese entonces, 2007, tenía solo 16 años. Lugo mantuvo tensas relaciones con las FF.AA. especialmente después que orga-nizó en 2009 un congreso sobre socialismo en una unidad militar. Al iniciar su mandato había descabezado toda la cúpula de las FF.AA. al ascender a la promoción de 1978 en lugar de la de 1976 que correspondía según movi-mientos anuales de cada promoción, solía no respetar las líneas de mando institucional y cambió repetidas veces a los comandantes en jefe. Tampoco tuvo buenas relaciones con el Congreso donde nunca alcanzó a articular una mayoría que le permitiera gobernar. En 2008 había recibido dispensa del papa Benedicto XVI para dedicarse a la política a través de su organización Resistencia Ciudadana, transformada luego en Alianza Patriótica por el Cam-bio. Lugo fue obispo diocesano y estudió Ciencias Religiosas en la Universi-dad Católica de Asunción y luego sociología en la Universidad Gregoriana de

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impacto crítico tuvieron las actuaciones políticas del entorno de la Presidenta Dilma Rousseff , compuesto por el canciller Antonio Patriota, el asesor presidencial Marco Aurelio García y el embajador-delegado ante MERCOSUR, Samuel Pinheiro Gui-maraes. Este último incluso debió renunciar por falta de apoyo a sus gestiones que concordaban íntegramente con la postura de ALBA (especialmente venezolana y ecuatoriana) en orden a expulsar a Paraguay de MERCOSUR9. Las críticas al interior de Brasil apuntan a que el gobierno de Rousseff está dilapidando la larga tradición diplomática de Itamaraty basada en el capítulo 4 de su Constitución, donde se hace referencia explícita a que las relaciones exteriores del país se basan en el principio funda-mental de la no injerencia y el derecho a la autodeterminación10. Especial preocupación desató en la clase política y medios de co-municación de Brasil la aseveración del canciller uruguayo, Luis Almagro respecto a que fue Brasil el que presionó a Uruguay para que diera su apoyo a las decisiones tomadas en la cumbre de Mendoza y que la tenaz negativa uruguaya obligó a posponer una decisión defi nitiva dejándola para la cumbre siguiente fi jada para semanas más tarde en Río de Janeiro11.

La turbulencia que desató en Brasil esta sorpresiva adhesión al multilateralismo beligerante llevó a cuestionar la permanencia en sus cargos, tanto del canciller Antonio Patriota como del ase-sor presidencial Marco Aurelio García. A Patriota se le enrostró apoyar a Guimaraes, principal responsable en el manejo de lo ocurrido en la cumbre de Asunción y la premura en tomar medi-

Roma. Trabajó entre 1977 y 1983 como misionero en Ecuador, donde, según su propia versión, se familiarizó con textos de la teología de la liberación. El 2006 estuvo afectado de un linfoma No-Hodgkin (maligno, ganglio inguinal), del que se recuperó en el hospital Sirio-Libanés de Brasil.

9 BRAZIL´S bungled diplomacy infuriates President Roussef. Mercopress. 4 de Julio de 2012, Montevideo. [en línea] [fecha de consulta: 4 de julio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

10 BRAZILIAN opposition blasts Roussef for the management of Paraguayan situation. Mercopress. 3 de Julio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de con-sulta: 3 de julio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

11 URUGUAY says it was Brazil that forced the incorporation to MERCOSUR of Venezuela. Mercopress. 2 de Julio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 3 de julio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com


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das extremas con Paraguay y de acelerar el ingreso de Venezue-la. En tanto, a García se le responsabilizó por la convocatoria a cancilleres de UNASUR a Asunción, evaluada como imprudente al poner a Brasil excesivamente al alero de ALBA12. Ambas ac-ciones, motivadas por ese sesgo hacia la enemistad que ha co-menzado a instalarse en el nuevo multilateralismo regional, des-embocaron en una conducta brasileña percibida como errática y desorientada13. Debe señalarse que Patriota y García lograron revertir las críticas cuando consiguieron que Chávez, inmedia-tamente ingresado a MERCOSUR, diera orden, por medio de la estatal Conviasa, de comprar por valor de US$ 270 millones seis aviones E 190 fabricados por la brasileña Embraer, y la suscrip-ción del compromiso de adquirir otros 14 aviones el próximo año alcanzando los US$ 900 millones14.

Paraguay reaccionó desde un primer momento con cautela. Por un lado, decidió recurrir al Tribunal Permanente de Revisión (TPR) de MERCOSUR, con la petición de que el órgano especia-lizado examine la situación y analice lo que considera una viola-ción de algunos instrumentos legales15. Por otro, anunció que so-licitará un pronunciamiento a la OEA. Es importante señalar que el Secretario General de UNASUR, el venezolano Alí Rodríguez ha sido muy severo en cuestionar lo que denominó la “tibieza” de OEA en el caso paraguayo. Se trató de una cautela que segu-ramente impresionó a sus detractores. Debe tenerse en cuenta que el bloque del ALBA recurrió a toda clase de maniobras y artimañas, desde las exclusivamente diplomáticas hasta otras de intromisión abierta, como fueron sus llamados a la sublevación a las Fuerzas Armadas paraguayas por intermedio del canciller venezolano, Nicolás Maduro, quien se reunió personalmente con

12 BRAZIL´S bungled diplomacy infuriates President Roussef. Ibíd.13 ´A COUP against MERCOSUR´ claims leading Brazilian newspaper. Merco-

press. 3 de Julio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 4 de julio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

14 CÓMO la crisis en Paraguay podría benefi ciar a Venezuela. BBC Mundo. 28 de junio de 2012, [en línea]. [fecha de consulta: 6 de agosto de 2012]. Disponible en http://www.bbc.co.uk

15 El TPR fue fundado en 2004, tiene su sede en Asunción y está integrado por juristas de los cuatro países.

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los comandantes en jefe de las FF.AA. en el palacio presidencial convocados por el jefe del gabinete militar de la Presidencia, Án-gel Vallovera16; todo ello sin dejar de lado las amenazas de san-ciones económicas. Esta reunión fue la que motivó la inmediata destitución de Vallovera y los cuatro comandantes de las FF.AA. tras la toma de posesión del nuevo gobierno en Asunción.

Luego, en círculos empresariales paraguayos es visto como una oportunidad la suspensión de la membresía de su país. Por un lado están las sugerentes declaraciones del presidente de la Unión de Industriales, Eduardo Felippo, en orden a examinar la salida de MERCOSUR como un benefi cio, que permitirá expan-dir los vínculos económicos del país y, por otro, que la decisión de MERCOSUR ocurre justo cuando Paraguay y Uruguay han manifestado su incomodidad con las actuales políticas del blo-que, dominadas por los dos socios grandes en detrimento de los dos pequeños y más aún con lo que se ha hecho público tras la cumbre de Mendoza. Desde hace varios años que Paraguay y Uruguay critican las prácticas comerciales del bloque apuntando tanto a los elevados aranceles extrabloque como a la escasa soli-daridad para con los chicos en las desavenencias internas, como la fuerte disputa uruguayo-argentina a propósito de la instala-ción de dos celulosas en la zona fronteriza entre ambos países. Aún más, la cumbre de Mendoza tenía como tema original el estudio de un nuevo incremento al máximo tolerado por la Orga-nización Mundial de Comercio (OMC)17.

La otra cautela observada en el caso de Paraguay correspon-de a la del gobierno de José Mujica en Uruguay. Montevideo ha visto desde años con cierto recelo a MERCOSUR dado que parece no tomar en consideración la voz de sus miembros chicos. Más allá de las fricciones bilaterales con Argentina, examinadas más adelante, Uruguay se ve a sí mismo como víctima del multilatera-

16 PARAGUAY: Franco afi rma que Venezuela instigó la ´sublevación´ militar para salvar a Lugo. Infolatam. 28 de junio de 2012, [en línea]. [fecha de consul-ta: 28 de junio de 2012]. Disponible en http://www.infolatam.com

17 PARAGUAYAN manufacturers support the country´s expulsion from MER-COSUR. Mercopress. 28 de junio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 28 de junio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com


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lismo beligerante, pues se acentúa lo ya visto. Esto lo dijo textual-mente el Vicepresidente uruguayo, Danilo Astori, quien al criticar lo ocurrido en la cumbre de Mendoza declaró: “es una agresión y el mayor daño en los 21 años de existencia del bloque”18.

En términos generales, el multilateralismo beligerante po-dría tener en UNASUR una nueva víctima, ya que el gran obje-tivo de los países ALBA es acelerar una dinámica que permita fundir en el mediano plazo a MERCOSUR con UNASUR.

Dicha dinámica dependerá en defi nitiva de tres grandes factores presentes en todos los campos de acción del hemisfe-rio. Primero, si persiste o no la injerencia sin límites de Chávez. Segundo, la actitud de Brasil ante los episodios críticos en la región. Tercero, la posición de Chile, Colombia y Perú (sorpren-dentemente pragmático), que, según se ve en el caso paraguayo, se orientó a privilegiar las cuestiones institucionales por sobre el destino personal de Lugo, una conducta que irá tomando mayor distancia aún de la lógica adversarial. Por lo tanto, bien podría darse en los próximos meses, o años, que UNASUR y MERCO-SUR se transformen en un campo de enfrentamiento entre las diversas miradas que existen respecto al multilateralismo en la región. O bien que se produzca un quiebre y Chile, Perú y Co-lombia fortalezcan la alianza del Pacífi co y den su espalda defi ni-tivamente al beligerante.

Esta incertidumbre respecto a cuál visión del multilateralis-mo se terminará imponiendo se desprende de las palabras del Presidente de Ecuador, Rafael Correa, y voz vicaria de Chávez en Mendoza, a la que asistió en calidad de asociado. Allí expresó su contrariedad por las sanciones, leves a su juicio, impuestas a Paraguay: “el mayor mal para el pueblo paraguayo es dejarlo a merced de los golpistas”. Correa explicó que fi rmó la resolución de UNASUR “para no romper la unidad”, aunque insistió en que “se pudo tomar medidas mucho más drásticas”. El mandatario

18 ASTORI describes MERCOSUR latest decisions as ´agression and major ins-titutional blow´. Mercopress. 3 de julio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 4 de julio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

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ecuatoriano señaló que para él, la destitución en el Congreso del ex Presidente paraguayo Fernando Lugo fue un “golpe de Estado” y dijo que ese caso es perfectamente comparable al que vivió el 30 de septiembre de 2010, cuando una sublevación po-licial amenazó con su permanencia en el poder. En esa ocasión, recordó Correa, los presidentes de UNASUR reunidos en Buenos Aires resolvieron apoyar el orden constitucional en Ecuador y emitieron una resolución de condena a lo que el Gobierno de Quito llamó un “intento de golpe de Estado”. En esa resolución los mandatarios de la región ratifi caron que “no tolerarán bajo ningún concepto (...) cualquier nuevo desafío a la autoridad ins-titucional ni intento de golpe al poder civil legítimamente elegi-do”. También advirtieron “de que en caso de nuevos quiebres del orden constitucional adoptarán medidas concretas e inmediatas tales como cierre de fronteras, suspensión del comercio del tráfi -co aéreo y de provisión de energía y servicios”. Por esa decisión, Correa indicó estar “eternamente agradecido”, pero reiteró que “el caso de Ecuador es perfectamente válido para compararlo con el caso del Paraguay”. Además, sobre los argumentos que apuntaban a que sanciones drásticas podrían perjudicar sobre todo al pueblo paraguayo, Correa aceptó que eso pudo pasar “temporalmente”, pero que con sanciones más duras se conde-naría “perpetuamente a los golpistas”. Por su parte, las expe-riencias de Honduras y Paraguay son indicativas que ALBA es concebido por sus integrantes de forma principal como un “ins-trumento de movilización” más que de articulación de la diversi-dad latinoamericana”19. Esta es una apreciación que bien podría llevar al organismo a una agonizante parálisis política, toda vez que el ALBA, como se ve en los hechos, se ubica en las antípodas de otras visiones de la democracia, de corte más liberal, y que se observan en Chile y Colombia.

Una refl exión adicional, importante como contexto al proble-ma planteado, es la adopción de la lógica adversarial como eje rector de ALBA. Y es que, a diferencia del caso de Honduras, que

19 CORREA: el mal mayor para los paraguayos es dejarlos a merced de los golpistas El Mercurio. 30 de junio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 28 de junio de 2012]. Disponible en http://www.emol.cl


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ocurrió cuando existía la sensación de que el ALBA se expandía y que paralelamente la política exterior de Venezuela se fortale-cía, es evidente que el caso paraguayo ocurrió cuando la política exterior venezolana se repliega, no solo por la enfermedad de Chávez, sino por la pérdida de simpatías que gozó la experiencia bolivariana años atrás y por la falta de correlatos prácticos que tiene la locuacidad de Chávez. Hoy ya no asistimos a los proyec-tos faraónicos que Chávez prometía al continente (y al mundo) tras la cumbre energética de isla Margarita (16-17 abril de 2007). En el caso hondureño, como bien apunta Benítez Manaut, no sabemos si Zelaya se volvió bolivariano por convicción o por ne-cesidad, mas sí es evidente que su adhesión retórica ganó en in-tensidad con el paso del tiempo, especialmente postdestitución20. En el caso paraguayo, no podríamos decir lo mismo. La adhesión de Lugo al bolivarianismo fue bastante más tenue que la de Ze-laya, en los hechos y en la retórica21, aun cuando se aseguró una cierta línea de abastecimiento de petróleo22. Sin embargo, pese a las diferencias entre Zelaya y Lugo en cuanto a su adhesión al bolivarianismo, la enfermedad de Chávez, la pérdida de simpa-tías y la falta de correlatos en su discurso, el involucramiento del ALBA, lejos de atenuarse, ha ido aumentando en intensidad.

Por último es menester constatar que la conducta de acelera-dor implementada por el ALBA tuvo un resultado extraordinario al haber conseguido aglutinar activamente tras sí a Argentina, un “grande” de la región. Esto irradia su campo de acción de forma muy signifi cativa, a la vez que disminuye el campo de ma-niobra de países No ALBA y de todas las voces dubitativas. Es muy probable que en este entendimiento ALBA/Argentina jue-

20 BENÍTEZ Manaut, Raúl. La crisis de Honduras y el sistema interamericano: el triunfo del realismo sobre los principios. Foreign Aff airs Latinoamérica: 9(4), 2009. p. 77.

21 También observables en sus expresiones posteriores a la destitución, lo que también va en sentido contrario a lo ocurrido con Zelaya. LOS PARTIDOS tradicionales no podían aguantar a un sapo de otro pozo. El País. 29 de junio de 2012, Madrid [en línea]. [fecha de consulta: 29 de junio de 2012]. Disponi-ble en http://www.elpais.es

22 CALLE, Fabián. Paraguay: más que golpe, un suicidio. Defonline.com.ar. [en línea]. [fecha de consulta: 29 de junio de 2012] Disponible en www.defonline.com.ar

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gue un rol preponderante la ideología de la enemistad, como recur-so solidario en materia de política exterior. Es un entendimiento pragmático, no necesariamente vinculante (incluso en ciertas materias, como Irán, tienen puntos de vista discordantes), pero mutuamente útil para casos específi cos, como quizás sea el caso de las Falkland/Malvinas, cuya eventual agudización requerirá de apoyo regional. Debe darse por descontado que ahí estará el ALBA con una vociferante actitud anticolonialista23.

Las lecciones del caso Paraguay

La diferencia que se da entre la dinámica observada al inte-rior de los asuntos internacionales y las realidades nacionales es, valga la pena reiterarlo, un asunto de fuerte discusión teórica. También resulta compleja su praxis; es decir cómo los países grandes van aprendiendo a asumir tal diferenciación. Por lo ge-neral suelen ser la experiencia, los vaivenes y fragor de la lucha política, las que van indicando a los grandes los límites de sus aspiraciones hegemónicas. Esta dinámica es válida tanto para las lógicas cooperativas como aquellas de confl icto.

En el plano regional, Brasil la vino a aprender tras ese ver-dadero desastre vivido en Honduras. Ni la inmensa presión de todo su poder político, sumado a un vasto despliegue diplomá-tico, y en estrecha coordinación con otro “grande” de la política regional, como Venezuela, le sirvió para revertir un asunto inter-no –la destitución de Zelaya– que iba en sentido contrario a sus deseos. Los brasileños vivieron en carne propia que el poder en los asuntos internacionales, como lo señalan numerosos autores, no puede medirse y que su operacionalización es extremada-mente compleja.

En Honduras la enorme injerencia brasileña no tuvo ni los

23 Entre razones más pedestres del sorprendente involucramiento de Cristina Fernández en el tema paraguayo, rumores periodísticos apuntan a intereses fi nancieros de la familia Kirchner y Julio de Vido con Lugo y su jefe de gabi-nete, Miguel López Perito en la construcción de la represa Aña Cua.


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efectos ni las consecuencias buscadas. Por eso, su conducta de ahora frente a los sucesos en Paraguay fue algo más moderada (indicativa que aprendió la lección), concentrándose más en sus intereses y dejando de lado sus deseos. Así se percibió, aunque su explicación radique en algo tan sencillo y doméstico como es la soterrada disputa en el entorno de la Presidenta24. Ninguno de los bandos en Brasilia logró imponerse a plenitud y ambos (los “barbudos” como son conocidos los más proclives a posiciones chavistas versus los más tradicionalistas y moderados que bus-can posiciones más convergentes con las de Itamaraty) fueron obteniendo victorias parciales a medida que se iban desenvol-viendo los acontecimientos en Asunción. Por eso Brasil proyectó fi nalmente la idea de un comportamiento errático. Es decir, tomó un camino algo más sereno que en Honduras, conteniendo ten-taciones hegemónicas, aunque a ratos el apoyo a Lugo fue más allá de lo prudente y se negoció una salida digna para las partes, al conseguirse que Venezuela tomara la decisión de adquirir aviones de Embraer25. No es menor el hecho que fue el propio Vicepresidente brasileño, Michel Temer, quien tuvo que salir a clarifi car la postura ofi cial26.

En el debate doméstico destaca que la desorientación brasi-leña fue adjudicada por el ex Presidente, Fernando Collor, a la “desinformación de la embajada en Asunción”. Esta se defendió señalando haber enviado decenas de informes que alertaban de la precariedad de Lugo y que no habrían sido escuchados. Lo importante es que quien habló fue Collor, protagonista de simi-lar proceso de impeachment presidencial27. Y lo hizo acusando al

24 BRAZIL says it is ´impossible´ to force Paraguayan congress to review the re-moval of Lugo. Mercopress. 25 de junio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 25 de junio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

25 CÓMO navegó Chile en la crisis de Asunción. La Tercera. 30 de junio de 2012. Santiago [en línea]. [en línea]. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Dispo-nible en www.latercera.cl

26 BRASIL descarta sanciones económicas de MERCOSUR a Paraguay. Infolatam. 28 de junio de 2012, [en línea]. [fecha de consulta: 28 de junio de 2012]. Dis-ponible en Disponible en http://www.infolatam.com

27 FORMER impeached Brazilian president argues the ´process in Paraguay was legal´. Mercopress. 29 de junio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de con-sulta: 29 de junio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

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gobierno de manejar la crisis paraguaya como si Brasil fuese un actor interno de la política paraguaya. Luego, la velocidad del proceso de destitución de Fernando Collor en Brasil, en 1992, fue bastante parecida a la de Lugo sin que exista registro de críticas a la presunta rapidez sumaria de aquel procedimiento constitucio-nal en Brasil.

Es posible que las declaraciones del nuevo Presidente, Fede-rico Franco, recordando la importancia de la central Itaipú, y que una importante cantidad de la energía eléctrica que necesita Brasil, especialmente São Paulo, se produce ahí, haya provocado la mori-geración de la conducta brasileña28. También debe haber jugado un papel la opinión de las decenas de miles de brasiguayos, ciudadanos brasileños avecindados en Paraguay, con posición predominante en el comercio bilateral especialmente en la ganadería y la agricul-tura y que apoyaron la destitución de Lugo29.

Mirado en el largo plazo, Paraguay ha servido para poner en evidencia que la capacidad efectiva de Brasil para erigirse en el hegemon de América Latina está en fase de cuestionamiento. Su desorientación ha ayudado a que en el 2012 se haya establecido una enrarecida atmósfera regional.

En tanto, Venezuela parece no haber aprendido del fracaso en Honduras. Ahora, en Paraguay, intervino de forma abierta y des-embozada, sobreestimando nuevamente sus capacidades hegemó-nicas. Entre sus maniobras más destacadas está la suspensión del envío de petróleo y la supresión de las facilidades de pago otor-gadas el año pasado, solicitando el pago inmediato de los US$ 300

28 PARAGUAY y Mercosur, condenados a entenderse. El País. 28 de junio de 2012, Madrid [en línea]. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Disponible en http://www.elpais.es. En este texto se indica que el 8% de la electricidad consumida por Brasil proviene de Itaipú. En otros se indica un 20%: BRA-ZIL/URUGUAY overrule Argentina: no MERCOSUR economic sanctions on Paraguay. Mercopress. 29 de junio de 2012, Montevideo [en línea]. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Disponible en http://en.mercopress.com

29 PARAGUAY: los ´brasiguayos”, la voz del nuevo gobierno para seducir a Bra-sil. BBC Mundo. 27 de junio de 2012, [en línea]. [fecha de consulta: 6 de agosto de 2012]. Disponible en http://www.bbc.co.uk


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millones que Paraguay le adeuda, pese al riesgo que, dado el clima beligerante, Asunción replique con la misma medida adoptada por Kirchner frente al FMI y miles de pequeños tenedores de deuda argentina en 2001: no pagar. Aunque también la actitud venezolana de utilizar al máximo sus capacidades puede interpretarse con el prisma de la opción chavista de agilizar su ingreso a MERCOSUR, asunto que se veía obstaculizado por la negativa del parlamento paraguayo. Fiel refl ejo de cómo la maximización de sus capacida-des hegemónicas fue más allá de lo aceptable fue la abierta reunión del canciller venezolano, Nicolás Maduro, con los altos mandos de las FF.AA., incitándolos a apoyar a Lugo.

Otro que parece no haber aprendido las lecciones de Hon-duras, aunque su involucramiento en aquella oportunidad fue menos intenso que el brasileño y venezolano, es Argentina, y pese a que se trata de un país con experiencias de estas caracte-rísticas (interacción grande/chico). En efecto, su relación con el pequeño Uruguay durante estos últimos años ha estado salpi-cada por decisiones que Buenos Aires considera “intolerables”. Primero, la decisión uruguaya de instalar una planta celulosa en la zona fronteriza que no fue del gusto de Néstor Kirchner, y más recientemente, el entrevero por el dragado del estuario de La Plata. En ambos casos la reacción fue la beligerancia. Ahora, en la situación paraguaya, Argentina resolvió aliarse a los países del ALBA y, además, erigirse en guardián de una determinada (y cuestionable) forma de entender la democracia. Se trató de un abrupto celo presidencialista de Cristina Fernández de Kirchner, emanada de la peregrina idea de que el único poder “legítimo” sería el del Ejecutivo. Sin duda, una sorprendente interpretación del quehacer democrático que, indefectiblemente, llegará el mo-mento de testear en futuras crisis. Ya vendrá la ocasión donde surja la pregunta de si se mantendrá ese celo extremo por el Eje-cutivo cuando sobrevenga un choque entre este y otro poder del Estado, o cualquier otra variante de alteración institucional, sea en Brasil o en otro de los “grandes”.

Otra gran lección, y de suyo interesante, emana de la con-ducta cubana en Paraguay. Su fundamento para retirar su emba-jador no solo es imposible de tomar con seriedad sino que es una señal de alerta respecto la renovada infl uencia que está alcanzan-

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do la isla. En efecto, el sistema democrático paraguayo podrá ser defectuoso, pero es infi nitamente superior al vigente en Cuba. Baste señalar que el ex Presidente Lugo fue sacado mediante un procedimiento mucho más transparente (y lento) que el aplica-do al ex premier cubano Carlos Lage en 2009, o al ex canciller Roberto Robaina en 1999, y a tantos otros dirigentes cubanos caídos en desgracia. Bueno, y Lugo, por cierto, sigue gozando de todos sus derechos civiles y libertades personales, algo que no pueden decir ni Lage, ni Robaina, que por milagro escaparon con vida de sus azarosas vidas políticas. A mayor abundamiento, desde 1959 que no hay información de alguna elección con voto secreto, informado y competitivo en Cuba, como la que permitió la victoria de Lugo sobre los colorados. Tampoco se sabe que el órgano legislativo cubano tenga alguna autonomía respecto al Partido Comunista o a los humores de los hermanos Castro. De tal manera que si la infl uencia cubana a través del ALBA sigue su paso por el nuevo multilateralismo que arraiga en América Lati-na, los sentimientos efectivamente democráticos podrían entrar –parafreaseando a Krauze– en un estado de orfandad inhabitable.

Igualmente una lección útil tiene que ver con la forma en que se entiende el ejercicio democrático. Hay una tendencia en los países latinoamericanos (especialmente en los del ALBA y en partidos izquierdistas) en ver la democracia como un instrumen-to para fi nes no muy defi nidos. En tal contexto, la intervención de los “grandes” en Honduras y Paraguay nos advierte que en la región se observa una tendencia a ver la democracia con una ac-titud infantil, que se expresa en un actuar orientado solo por de-seos demasiado básicos. Como aquel muchachito que se lleva el balón para su casa si no se juega como él quiere. Esa actitud olvi-da que la democracia es un ejercicio permanente de negociación, un tira y afl oja, entre las diversas visiones que existen en una so-ciedad, las cuales tienen como premisa aceptar veredictos de las reglas acordadas. No en vano Larry Diamond nos dice que el es-píritu democrático se asocia a un cierto grado de madurez de los individuos30. Por eso, la llegada de los cancilleres de UNASUR a “observar” la votación del Congreso paraguayo constituyó un

30 DIAMOND, Larry. The Spirit of Democracy. Times Books, NY, 2008. p. 114.


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hecho que violó las más mínimas normas del respeto a las reglas internas de un país. Quienes hoy critican los procedimientos, y hasta la naturaleza misma de la democracia paraguaya, dejan de lado, ex profeso, algunos datos no menores. Por ejemplo, que el actual Presidente F. Franco fue electo Vicepresidente con la misma cantidad de votos y en la misma papeleta que Lugo; que su partido, el Liberal, fue una de las estructuras partidarias que con mayor claridad se opusieron al autoritarismo colorado y, fi -nalmente, que la destitución de Lugo se ajusta a lo estipulado en el artículo 225 de la Constitución paraguaya vigente desde 1992. No hay antecedente de que los países de UNASUR o MERCO-SUR hayan expresado preocupaciones sobre dicho artículo con anterioridad, como tampoco manifestaron aprensiones sobre la calidad de la democracia paraguaya cuando Lugo ganó. Al acu-sar Paraguay a Brasil y Argentina de revivir la “Triple Alianza” en clara alusión a la guerra que ambos países llevaron a cabo contra Paraguay entre 1865 y 1870 y que signifi có una importan-te merma territorial (aparte de diezmar a la población paraguaya y provocar un serio desequilibrio entre hombres y mujeres), está notifi cando que la cultura cortesana hacia los “grandes” está siendo cuestionada. El anuncio de que llevará su queja a la OEA es indicativo, además, que el choque sobre visiones distintas del multilateralismo entre naciones democráticas se ha desatado por todo el hemisferio31.

Del mismo modo, y siempre en el plano de las percepciones democráticas, lo ocurrido en Honduras y Paraguay debería hacer repensar a los mandatarios latinoamericanos que el “purismo” en esta materia es del todo inconducente. Tal cual ocurrió hace una década con los llamados “golpes de la calle”. Y antecedentes sobran. Dos presidentes bolivianos, uno ecuatoriano y la suce-sión de Presidentes post-De la Rúa en Argentina (recordemos que llegaron a haber cinco en una semana) dan cuenta de ello. En total once Presidentes latinoamericanos no terminaron su man-dato entre 1989 y 2003. Un balance poco edifi cante, por cierto. Y es que, muchas veces, dejamos de lado que se trata de países

31 “PARAGUAY accuses Brazil, Argentina and Uruguay of a new “Triple Allian-ce”. Disponible en http://en.mercopress.com Bajado el 27 de junio de 2012.

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noveles, y con problemas domésticos de tanta complejidad, que las fuerzas internas suelen tener una profundidad difícil de di-mensionar desde el exterior. Por lo mismo, la grave crisis que empezó a vivir Bolivia desde 2008, la asonada policial contra Correa en Ecuador, Honduras en 2009 y ahora Paraguay tienen en común el confi rmar que cuando aparece un deseo irresistible de imponer prácticas y modelos sin gran aceptación societal se tiende indefectiblemente a socavar la convivencia nacional y a producir graves fi suras en los organismos multilaterales.

CONCLUSIONES

Honduras en 2009 y Paraguay en 2012 han servido para confi rmar que las democracias en América Latina no son un todo homogéneo. Estos dos Liliputs han demostrado que las percep-ciones abarcativas y las conductas intrusivas e impositivas, están fragmentando el multilateralismo hemisférico debido a las seve-ras reacciones que desatan.

Ambos casos demuestran que el “poder de los Liliputs” existe y nos reiteran que el poder en los asuntos internacionales, máxime cuando hay prevalencia de regímenes democráticos, tie-ne trazos importantes de plasticidad. En este sentido, la actitud de los países pequeños frente a los “grandes” está aportando a la madurez democrática general de la región32.

El caso paraguayo pudiera ser interpretado como un parte aguas entre las dos visiones de multilateralismo visibles en la re-gión y que parecieran estar abriéndose paso de manera enérgica al calor de los acontecimientos. Por un lado, el ALBA con su en-volvente visión adversarial y promotora de una ideología de la ene-mistad, que avanza rauda a ser vista como una amenaza a la esta-bilidad, provocando choques con aquellas visiones liberales de la

32 WITKER, Iván. La fuerza de Liliput o las lecciones de Honduras y Paraguay. Letras Internacionales [en línea]. 5 de julio 2012, [fecha de consulta: 5 de julio, 2012] Disponible en: http://www.ort.edu.uy/facs/boletininternacionales/contenidos/156/witker156.html


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democracia. Estos últimos son los que han formado la alianza del Pacífi co y que comenzarán a mirar las cuestiones regionales con algo más de distancia, limitándose a actividades que contribuyan a fortalecer las instituciones y los procedimientos antes que las personas o bien a dar vuelta la espalda a un vecindario ensi-mismado en querellas improductivas. Podría observarse un rol crecientemente preponderante de Chile y Colombia, asociado a un Perú humalista que está sorprendiendo por su pragmatismo y que pudiera ofrecer un nicho de actor protagónico al emergente México neopriista, que seguramente retomará la activa política la-tinoamericanista de antaño. Ninguna de estas perspectivas debe ser del agrado de Itamaraty.

En relación a este último considerando emerge una con-clusión fi nal –last but not least– que apunta a las capacidades de Brasil. Los dos test con los más débiles y pequeños, Honduras y Paraguay, está dejando al descubierto una cierta (y preocupan-te) falencia en el plano regional tanto en el diagnóstico como en el manejo de situaciones de crisis regional, lo que a ojos de las potencias centrales atenta contra cualquier aspiración a transfor-marse en un actor central de Naciones Unidas.

La próxima crisis servirá para despejar el enorme caudal de dudas que ha dejado el caso paraguayo.

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ANEXOCRONOLOGÍA

15 de junio

Al menos seis policías y once campesinos murieron en un enfrentamiento durante un desalojo de una propiedad rural en el noreste de Paraguay, en una zona fronteriza con Brasil. El ministro del Interior, Carlos Filizzola, y el comandante de la Policía Nacional, Paulino Rojas, dejan el cargo tras la masacre. El Congreso resuelve conformar una comisión para investigar los hechos y fi jar responsabilidades concretas.

16 junio

Esas muertes durante la operación policial, reabre el debate sobre el enquistado confl icto por la tierra en Paraguay y la destitución del ministro del Interior.El Presidente Lugo toma juramento al nuevo titular de Interior, el ex fi scal general Rubén Candia Amarilla, un hombre vinculado al opositor Partido Colorado, buscando descomprimir la crisis, y al comandante interino de la Policía, Arnaldo Sanabria. Los movimientos sociales de la Cumbre de los Pueblos de Río de Janeiro condenan la “masacre” y exige al Presidente Lugo “el alto al fuego”.

17 de junioEl juez José Benítez decreta la prisión de doce campesinos “sin tierras” y declara a otros 46 en rebeldía.

18 de junioOrganizaciones campesinas de Paraguay reclaman justicia y aseveran “que el Gobierno debe dar la cara”, durante el entierro de siete de los once campesinos fallecidos.

20 de junio

Lugo ordena crear una comisión especial investigadora, en la que participaría la Organización de Estados Americanos (OEA), para arrojar luz sobre el enfrentamiento entre policías y campesinos. El mandatario confi rma además en el cargo al ministro del Interior, lo que desata la ira de sus aliados del Partido Liberal. Los opositores critican su reacción por considerarla tibia.


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21 de junio

La Cámara de Diputados de Paraguay aprueba casi por unanimidad un proceso de juicio político contra Lugo por su responsabilidad en el enfrentamiento entre policías y campesinos. El Senado, encargado de llevar a cabo el juicio, recibe la acusación contra el Presidente y convoca a sesión extraordinaria. El Senado, que ejerce de tribunal, a las 18.15 hora local (22.15 GMT) abrió el juicio político contra el Presidente bajo la acusación de “mal desempeño” en sus funciones.La acusación está a cargo de cinco diputados que ejercen como “fi scales”.Las Fuerzas Armadas aseguran que se mantienen dentro de su función respetando el orden institucional y democrático. El Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), principal fuerza de la coalición gubernamental, anunció que apoyaría la tramitación del juicio político contra Lugo, que fue aprobado por 76 votos a favor y uno en contra por la Cámara de Diputados.El Gobierno estadounidense pide respeto y transparencia en el juicio político.Los jefes de la diplomacia de Brasil, Argentina y Uruguay (socios de Paraguay en Mercosur), así como de Venezuela, Chile y Perú, y el secretario general de UNASUR, el venezolano Alí Rodríguez, llegan a última hora a Asunción procedentes de Río de Janeiro para mediar en la crisis.Centenares de manifestantes se congregan frente al Congreso en Asunción para respaldar al Presidente.El Presidente dice que no presentará su renuncia y se someterá al juicio porque “no existe ninguna causa valedera ni jurídica ni política” para su salida.

22 junio

Lugo presenta ante la Corte Suprema una “acción de inconstitucionalidad” invocando que se le ha privado del derecho a articular una defensa.-El Senado declara “culpable” de mal desempeño a Lugo y ordena su inmediata separación del cargo, pese a las advertencias de la misión de la UNASUR.El vicepresidente de Paraguay, Federico Franco, asume la Presidencia en una sesión conjunta de las dos Cámaras Legislativas.Lugo denuncia que se enfrenta a un “golpe de Estado exprés” y señala al precandidato del Partido Colorado, Horacio Cartes, estar detrás del proceso al que se enfrenta.

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24 de junioLugo, que había acatado el veredicto, anuncia que no reconoce al Gobierno de Franco, fruto de lo que llamó un “golpe de Estado parlamentario”.

25 de junio

Franco forma gabinete con el nombramiento de los primeros nueve ministros.La Corte Suprema desestima “sin más trámite” la “acción de inconstitucionalidad” que había promovido Lugo.

26 de junio

El secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, anuncia el envío de una misión a Paraguay tras una reunión sin consenso del Consejo Permanente del organismo en Washington.

27 de junioFranco releva a los comandantes del Ejército de Tierra y de la Armada del país, así como los jefes de la escolta y el gabinete militar de la Presidencia.

28 de junio

La ministra de Defensa, María Liz García, acusa al canciller de Venezuela, Nicolás Maduro, de intentar “sublevar” a las Fuerzas Armadas paraguayas durante una reunión con sus comandantes en Asunción, en pleno juicio a Lugo.

29 de junio

El Mercosur y la UNASUR, en cumbre extraordinaria en Mendoza (Argentina), acuerdan la suspensión temporal de Paraguay. El Mercosur aprueba además la adhesión de Venezuela. Paraguay anuncia acciones legales contra las decisiones del Mercosur.

30 de junio El Ejecutivo de Franco amenaza con abandonar la UNASUR.

2 de julio

Insulza califi ca de “tranquila” aunque “delicada” la situación en Paraguay, tras reunirse con Franco y Lugo en su primera jornada de observación en el país.-Lugo pide que Paraguay sea también excluido de la OEA.

3 de julio

La ministra de Defensa difunde unos vídeos que supuestamente prueban la injerencia del canciller venezolano.Insulza concluye su misión remitiéndose al informe que presentará ante el Consejo Permanente de la OEA.


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4 de julio El Gobierno de Paraguay declara “persona non grata” al embajador de Venezuela –que había sido retirado el 24 de junio– y ordena el retiro del jefe de la legación diplomática paraguaya en Caracas.

5 de julio Lugo presenta un nuevo recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema, en busca de la nulidad del “juicio político” que le costó la Presidencia.

6 de julio El Ejecutivo de Paraguay anuncia que recurrirá al Tribunal Permanente de Revisión (TPR) del Mercosur para que revise su suspensión del bloque y la incorporación de Venezuela, a cuyo Gobierno nuevamente acusa de “intromisión” en los asuntos paraguayos.

9 de julio Paraguay presenta una demanda ante el TPR del MERCOSUR.

10 de julio El Consejo Permanente de la OEA concluye sin decisiones su sesión extraordinaria dedicada a Paraguay, en la que Insulza se opone a suspender al país y pide el despliegue inmediato de una misión de observación. El informe del secretario es elevado a consultas por las cancillerías.

11 de julio La Sala Constitucional del Supremo de Paraguay admite a trámite el segundo recurso de inconstitucionalidad presentado por Lugo.Estados Unidos muestra su oposición a la idea de suspender a Paraguay de la OEA y respalda la propuesta de Insulza de enviar una misión al país.

16 de julio Una delegación del Parlamento Europeo llega en misión “informativa” a Paraguay, donde se reúne con Franco y Lugo.-El Tribunal Permanente del Mercosur admite a trámite la demanda de Paraguay.

17 de julio El Tribunal de Justicia Electoral de Paraguay anuncia que pedirá la presencia de observadores internacionales en las elecciones generales del 21 de abril de 2013, una posibilidad sondeada por la delegación de eurodiputados.

18 de julio La misión del Parlamento Europeo concluye su misión pidiendo a Paraguay evitar “una escalada de tensión” con sus vecinos del Mercosur y manifestando su complacencia con la “voluntad” de las nuevas autoridades paraguayas de invitar a la Unión Europea para las elecciones de 2013.

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20 de julio El Consejo Permanente de la OEA se pronuncia en contra de la suspensión de Paraguay y a favor de que Insulza prepare el envío de una misión de apoyo al país.

21 de julio El Tribunal Permanente del Mercosur declara “inadmisible” el procedimiento de urgencia demandado por el Gobierno paraguayo para revertir su suspensión del bloque y la incorporación de Venezuela.

22 de julio El ex Presidente Lugo ratifi ca que seguirá resistiéndose al “golpe de Estado” de la “oligarquía económica y política de su país” y que luchará “para que vuelva la democracia” y “se anule la parodia del juicio político”.-La cancillería acusa al TPR de crear “una situación de denegación de Justicia” al aceptar su competencia para tratar la demanda de Paraguay, “pero derivar la solución” a “un procedimiento de cumplimiento imposible”.

Fuente: agencia Reuters y sitio http://www.infolatam.com


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LOS CORREDORES BIOCEÁNICOS Y LA SEGURIDAD Y DEFENSA EN

SUDAMÉRICA

Víctor Guzmán Martínez*

Introducción

Es indiscutible que los corredores bioceánicos, que son rutas ya existentes que conectan al territorio nacional con los países vecinos, tienen como objetivo básico el desarrollo socioeconómi-co y turístico, contribuyendo además a la integración que ocupa las agendas de todos los países de la región. Ya a principios de los años noventa se hablaba de los “Corredores Bioceánicos” que conectarían “centros de producción con terminales portua-rios, abriendo nuevas alternativas logísticas para los fl ujos de comercio exterior” 1. También es cierto que existe una verdadera necesidad de instalar plataformas logísticas que permitan mejo-res accesos, tanto terrestres como fl uviales, desde dichos puntos de producción hacia los puertos desde donde los productos sean transportados a los mejores mercados del planeta. Existe enton-ces una infraestructura vial actualmente operativa y hay también varios proyectos de potenciales corredores bioceánicos concebi-dos a la luz de la globalización. También, está en pleno funcio-namiento una red de transporte internacional que se rige por la normativa vigente y que se someten a los controles fronterizos de rigor2.

1 CHILE participa en los procesos de integración física regional. www.difrol.cl2 Ibíd.

* Ofi cial de Ejército (R.), Ofi cial de Estado Mayor, Licenciado en Ciencias Mi-litares, Profesor de Academia, Academia de Guerra del Ejército. Magíster en Planifi cación y Gestión Estratégica, Academia de Guerra. Egresado del Magíster de Política de Defensa, Academia de Guerra, Candidato a Doctor en Estudios Americanos en la Universidad de Santiago de Chile, Jefe del Depar-tamento de Estudios Políticos y Estratégicos de la ANEPE.

Víctor Guzmán Martínez

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Al profundizar en el presente análisis queda de manifi esto que la cooperación entre los países que son parte de la red vial que cruza las fronteras de varios Estados de la región se hace cada vez más necesaria a la luz de nuevos proyectos en cartera, acciones que se traduzcan en normas de seguridad uniformes y coordinadas que permitan de manera concertada y consensuada hacer frente a las crecientes amenazas, para lo cual habrá que revisar las vulnerabilidades que presenta la apertura territorial desde un océano a otro. Asimismo, es recomendable emitir suge-rencias para potenciar la conectividad vial con el fi n de fomentar un mayor intercambio cultural, turístico y de bienes.

Este artículo se centrará en las aspiraciones de integración regional de Brasil, Perú, Argentina, Bolivia y Chile en materia de inversiones, potencial estratégico, geopolítico, energético y medioambiental, considerando además nuevos corredores bio-ceánicos de indiscutible importancia para el crecimiento y pro-yección internacional.

Pareciera que todos los estudios de índole internacional des-embocan en temas políticos e institucionales internos y externos, por lo que estos deberán ser abordados para acercar visiones que permitan mantener y sustentar los principios democráticos que resguarden la continuidad de las medidas alcanzadas. Es decir, como parte del proceso de integración los Estados deben conside-rar la carga histórica e ideológica de los demás países y garantizar la gobernabilidad del propio, puesto que la globalización es un fenómeno que claramente ha intensifi cado las interacciones trans-culturales, las personas, las comunidades y las naciones deben adaptarse a esta nueva realidad. Aislarse no es una opción viable y la coexistencia pacífi ca por sí sola tampoco es sufi ciente en el siglo XXI. Nayef R.F. Al-Rodman plantea que será necesario crear una si-nergia entre las diferentes culturas y civilizaciones del mundo, una sinergia que constituya una gran fuerza que promueva el entendi-miento, la paz y la seguridad a nivel internacional3.

3 AL-RODHAN, Nayef R.F. The three Pillars of Sustainable National Security in a Transnational World. Transactions Publishers, New Brumswick (U.S.A.) and London (U.K.) 2008. pp. 94-95.

Los corredores bioceánicos y la seguridad y defensa en Sudamérica

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Geopolítica y estrategia

Perú es un país cuyo valor geopolítico radica en su vincu-lación con cuatro cuencas internacionales: la del Pacífi co, del Amazonas, del Orinoco y del Plata. Hacia esos espacios se dirige precisamente la actividad económica, industrial y de servicios que actualmente se hace más dinámica con su reciente alianza con Brasil4. Asimismo, el valor geoestratégico de cada una de las cuencas internacionales arriba mencionadas es evidente “porque está conformado por más de 40 Estados entre continentales e insulares y donde viven más de mil seiscientos millones de habi-tantes, ese es el marcado valor estratégico de la cuenca que reúne a naciones industrializadas, miembros de la Asociación de Países del Sudeste Asiático y a Estados y comunidades internacionales de reciente desarrollo industrial, así como a los latinoamericanos vinculados al Pacífi co”5.

Así ve Perú el valor geopolítico y geoestratégico de su alian-za con Brasil, actitud que motiva a los políticos y planifi cadores del desarrollo y de la seguridad al momento de generar las po-líticas necesarias que fi nalmente hagan realidad sus proyectos, sino que también incentiva a los ciudadanos de cada región de su territorio, cuando aseveran que existen todas las condiciones para proyectarse cincuenta años en un futuro que traerá a su país “una red de troncales de comunicación [que] acercarán a los paí-ses del Pacífi co y del Atlántico. Para todo esto sirve que el Perú cuente con 84 microclimas, con la mayor concentración de agua dulce del mundo, con la posibilidad de realizar actividades agrí-colas los doce meses del año, contar además con una gran biodi-versidad en todo el territorio, así como una alta concentración de minerales de todo tipo”6.

A lo anterior se debe agregar que las Cuencas del Amazonas, del Orinoco y del Plata tienen también un gran valor geoestraté-

4 CASTRO Contreras, Jaime Raúl (2012) Perú-Brasil: Una alianza para meditar. Ex Viceministro de Defensa del Perú. Geopolitica.com.pe

5 Ibíd.6 Ibíd.


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gico por sus ríos navegables y sus terrenos fi rmes que por tierra, aire, mar y vías ferroviarias en sentido Norte-Sur, con la “Carre-tera Panamericana, la Carretera Bolivariana Marginal de la Selva, el eje Caracas-Brasilia y las diversas conexiones viales en el senti-do Este-Oeste”7. Estas últimas son las que Inostroza y Bolívar de-nominan “corredores transversales por unir los dos océanos” son “corredores expeditos que se especializan no solo en mercancías, sino también en personas y coinciden con fl ujos de turismo tanto interno como externo. Ligados estrechamente a los corredores transversales de transporte, se encuentran los tecno-ejes y los tecno-polos que se retroalimentan con el fl ujo constante de trans-ferencias de mercancías y de tecnología8.

Para Bolivia en tanto, como centro de América del Sur, la geopolítica constituye el mayor incentivo para desarrollar sus vías de comunicación, base fundamental de la geografía huma-na e instrumento esencial para el progreso y la seguridad del Estado, con una visión futurista de integración con los países vecinos. En su proceso de inserción a la economía mundial, Bo-livia requiere de un “proceso de reestructuración socioterritorial, que por un lado verifi que la productividad y la organización empresarial que se pudiera observar en el aumento del comercio internacional y, por otro, la signifi cativa afl uencia de inversiones extranjeras en todos sus rubros9.

Después de décadas de pronunciadas diferencias por tensio-nes y control militar, hoy las fronteras bolivianas se han transfor-mado en áreas de contacto y tienden a facilitar la cooperación en la región. Asimismo, la integración es “el principal vehículo de

7 Ibíd.8 INOSTROZA Fernández, Luis y Bolívar Espinoza, Augusto (2004) Corredores

bioceánicos: territorios, políticas y estrategias de integración subregional. Revista Análisis Económico, Núm. 41, vol. XIX, México. Segundo Cuatrimestre de 2004. p.162.

9 MERCADO, Wilson (2012) Mercado, Wilson Geopolítica de Bolivia y sus motivacio-nes geopolíticas. http://www.monografi as.com/trabajos89/bolivia-y-corredores-interoceanicos p.3.

http//www.monografi as.com/trabajos85/geopolítica-Bolivia-y-sus-motivacio-nes-geopolíticas/geopolitica-Bolivia-y-sus-motivaciones-geopoliticas.shtml


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reestructuración productiva, social y territorial, teniendo como contexto y condición previa la estabilidad monetaria, el avance de las privatizaciones y un vuelco generalizado de la economía hacia los mercados externos”10.

Hablando de autopercepción, Bolivia se ve a sí misma como “un Estado de vastos recursos energéticos y mineros de singular valor para el desarrollo industrial moderno”11. Geopolítica y estratégicamente, este país vecino está conformado por tres ver-tientes:

- Sur Atlántico, por su entronque al sistema fl uvial del Plata y ferroviario- automotor a Santos.

- Andino-Pacífi co, como consecuencia de su posición sobre la cordillera.

- Amazónico-Noratlántico, por el norte del oriente boliviano y el Beni.

Además, el “triángulo económico” Santa Cruz de la Sierra- Sucre - Cochabamba ha sido comparado por los especialistas, con la tesis de Mackinder, como el “Corazón de América”. Según este, quien controle el área controlaría la región12.

Por su parte, “Chile posee una defi nición estratégica tri-dimensional. La primera característica es ser latinoamericano. Una segunda lo defi ne como país antártico. Su gran litoral y responsabilidad marítima lo defi nen como un país en la Cuenca del Pacífi co. Cada una de estas dimensiones le otorgan un sello particular a la vez que representa oportunidades y desafíos para el desarrollo nacional”13. Su autopercepción, lo defi ne como una buena plataforma para el intercambio de bienes y servicios entre los países de América Latina y el Asia Pacífi co; que contempla además los temas de seguridad con el fi n de proteger los pro-

10 Ibíd.11 Ibíd.12 Ibíd. 13 ROJAS Aravena, Francisco. Inserción Internacional de Chile y su Política de

Defensa. Fuerzas Armadas y Sociedad (FASOC), Santiago, XI(3): 18-22, 1996. p. 18.


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cesos de integración especialmente a través de los corredores bioceánicos cuyo punto de partida está en Santos, Brasil, pasan-do por Paraguay y Bolivia hacia los puertos del Norte Grande en Chile. La misma suerte corre el trayecto entre Buenos Aires/Montevideo y Valparaíso, considerando que Chile concentra al-rededor del 75% de sus inversiones en Argentina y Perú.

¿Qué benefi cios y qué vulnerabilidades presenta esta apertura territorial desde distintos puntos geográfi cos a un océano u otro?

En lo que a benefi cios se refi ere, los Corredores Bioceánicos abren muchas oportunidades de inversión y hacen propicia la realización de proyectos que favorecen en varios sentidos a los espacios geográfi cos del Atlántico al Pacífi co y desde el Polo Norte al Polo Sur, cuando pensamos en América como un todo, produciendo un gran impacto e importantes transformaciones geopolíticas y geoeconómicas en las realidades de cada Estado en la región14.

En todo lo que compete al espacio físico y a la dinámica de estas vías, es importante recalcar que la integración trae consigo el factor estratégico que facilita el desarrollo a partir de esfuerzos mancomunados de los países sudamericanos. En consecuencia, se observan nuevas inversiones en infraestructura para optimi-zar los recursos fi nancieros con un enfoque multinacional de desarrollo; además, se ha alcanzado mayor capacidad de nego-ciación internacional; y los países de la región se han abocado a establecer una serie de “principios orientadores para la formula-ción de una visión estratégica de América del Sur” a través de la Integración de la Infraestructura Regional de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suri-nam, Uruguay y Venezuela (IIRSA)15.

14 Ibíd. 15 LÓPEZ Crespo, Antonio. Desarrollo productivo del corredor bioceánico nor-

patagónico. Resumen ejecutivo [en línea]. Octubre 2008. pp. 12-14.


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En este contexto, el mayor de los benefi cios para la región se ve refl ejado en la sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional. Cuatro elementos indispensables para instalar y mantener procesos productivos efi cientes, mejorar la calidad de vida de las personas, usar los recursos naturales preservando el patrimonio ecológico para generaciones futuras; y por último, crear las condiciones para que las instituciones y agentes, públicos y privados, faciliten los procesos de desarrollo e integración. Obviamente todo esto trae consigo un aumento en los procesos productivos, acompañado de un mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios. Asimismo, el uso de tecnologías de la informática y de las comunicaciones ayuda a acortar las distancias y a superar las barreras geográfi cas, acercando “la eco-nomía suramericana a los grandes motores de la economía mun-dial. La difusión y uso intensivo de estas tecnologías apoya una transformación no solo de los sistemas productivos de la región, sino también del funcionamiento general de la sociedad, inclu-yendo los sistemas educativos, la provisión de servicios públicos y de gobierno, y la organización misma de la sociedad civil”16.

Las vulnerabilidades observadas son obvias desde un tiem-po a esta parte y dicen relación con los índices desplegados por una democracia que enfrenta actualmente desafíos que son rele-vantes en materia de integración regional y que presentan ries-gos jamás vistos en el ámbito de las relaciones internacionales.

“Los indicadores tradicionales de autores clásicos como Robert Dahl (derecho a voto, derecho a ser elegido, derecho a la compe-tencia política, elecciones libres y justas, libertad de asociación, libertad de expresión, existencia de fuentes alternativas de infor-mación, solidez de las instituciones, sustentabilidad de las políti-cas públicas, etc.), por ejemplo, en su aplicabilidad concreta a las condiciones de muchos países del planeta, enfrentan exigencias y difi cultades renovadas […en…] América Latina las defi niciones procedimentales minimalistas (elecciones libres, sufragio univer-sal, participación plena, libertades civiles) son insufi cientes, la aplicabilidad y conceptualización de defi niciones de democracia

16 Ibíd.


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desde opciones ampliadas o maximalistas (que incorporan otros indicadores como las exigencias de que los gobernantes electos ten-gan poder efectivo para gobernar o que existen ciertos niveles bási-cos de equidad socioeconómica y altos niveles de participación po-pular) también se ven interpeladas desde diversas perspectivas”17.

Los procesos de integración tienen una proyección incierta frente al escenario actual de expresiones de un amplio descon-tento ciudadano que, sumado a la crisis económica mundial y a la recesión norteamericana, presentan un panorama ominoso. Además, “UNASUR, piedra angular del proyecto continental de Itamaraty, pese a algunos aciertos iniciales de relevancia y a sus potencialidades efectivas en algunos planos, no parece terminar de defi nir con claridad sus objetivos y proyecciones políticas y económicas”18.

Asimismo, ha surgido en la región una cierta competencia por posicionamientos de liderazgo y articulación traducido en “ejes” más bien ideológicos: Brasil versus México; Venezuela y su pro-yecto bolivariano tan personalizado en la fi gura de Chávez; el “eje” Bolivia-Cuba-Ecuador-Nicaragua-Venezuela en el proyecto ALBA; el “eje” Brasil Brasilia-Buenos Aires-Caracas; la aún no solidifi cada “Liga del Pacífi co”, países que se apartan creando sus propios víncu-los con Estados Unidos como Colombia y su reciente instalación de bases militares estadounidenses en su territorio; el nuevo Perú y su TLC con EE.UU.; Chile y su presencia en el “G20 plus” Brasil, Méxi-co y Argentina en el “G20 fi nanciero”19.

Considerando la dinámica cambiante de la globalización y que cada inversión trae consigo aspectos positivos y nega-tivos, como por ejemplo mejores perspectivas para un país en desmedro de las de otro20 –como es el caso de los corredores interoceánicos camineros o ferrocarrileros– a través de los cuales Brasil llegue a la cuenca del Pacífi co por el Perú, dejando de lado

17 MERCADO, ob. cit. p. 5.18 Ibíd.19 Ibíd.20 LÓPEZ Crespo, ob. cit. pp. 16-18.


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las actuales rutas al Asia (Canal de Panamá -22,944 km; la ruta del África y la India 22,429 km; o la del estrecho de Magallanes -23,650 km, que representan mayores distancias comparada con la 15,349 km si los barcos mercantes salen del Callao). Aún así, las rutas existentes ofrecen la infraestructura necesaria para instalar puestos de prevención y control a lo largo y ancho del territorio que garanticen la seguridad de los Estados de la re-gión, cuyo primer deber es la protección de su soberanía y de sus ciudadanos.

Futuros Proyectos

Potenciales proyectos hay muchos, sin embargo habrá que reiterar que su concreción dependerá una vez más de la voluntad política de los países que los impulsan, del compromiso del sec-tor privado y de la motivación ciudadana por mejorar su calidad de vida mientras protegen y conservan sus respectivas democra-cias, mediante la creación de empleos, la apertura a nuevos mer-cados. La contribución que también el mundo académico podría hacer mediante propuestas, como la planteada por el “Consorcio Latinoamericano de Experimentos Subterráneos (CLES) para im-pulsar uno de los más grandes y ambiciosos proyectos científi cos de Latinoamérica”21.

“Chile, Argentina, Brasil y México han comprometido su trabajo en la creación del primer laboratorio subterráneo dedicado a la rea-lización de investigaciones científi cas, que se ubicará en un túnel bajo la cordillera de los Andes, entre la Cuarta Región (Chile) y la Provincia de San Juan (Argentina)”22.

El doctor Claudio Dib, académico del Departamento de Físi-ca de la Universidad Santa María de Valparaíso, Chile, es el en-cargado de coordinar dicho proyecto a partir de la construcción

21 CHILE integra proyecto de primer túnel subterráneo [en línea]. Revista digital Terra. 2011. Disponible en: http://noticias.terra.cl/ciencia/chile-integra-pro-yecto-de-primer-laboratorio-subterraneo

22 Ibíd.


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de un corredor bioceánico que incluye “un túnel vehicular de 14 kilómetros que unirá a Chile y Argentina bajo la cordillera de los Andes y que ya cuenta con el compromiso de los gobiernos de ambos países. Debido a su profundidad en la montaña, este túnel ofrece una oportunidad inédita para construir en su interior un laboratorio de investigación científi ca”23 para efectuar medicio-nes de partículas subatómicas y radiactividad que, por la pro-fundidad, están protegidas de la radiación cósmica que impide efectuar aquellas que son de alta sensibilidad.

Este tipo de experimentos, hasta ahora, solo se han podido efectuar en el hemisferio norte, en laboratorios subterráneos existentes en EE.UU., Canadá, Francia, Italia, Rusia, China y Ja-pón. Este sería el primer laboratorio de esta índole en el hemisfe-rio sur y “la iniciativa contempla la habilitación de tres cavernas ubicadas en el interior del túnel, a cuatro mil metros de altura, bajo 1.750 metros de roca”24.

Para el profesor Dib este gran proyecto acercaría a los cien-tífi cos de la región a una ciencia del más alto nivel generando desarrollos locales. El potencial es enorme si consideramos que “podría estar en condiciones de recibir un haz de neutrinos des-de el CERN, por ejemplo, con lo que se podrían realizar medicio-nes del perfi l interior de la tierra, o sea experimentos de geofísica nunca antes hechos en el mundo”25, con aportes signifi cativos a la física fundamental y a la geofísica, sismología, medición de ra-diactividad y biología, entre otras disciplinas, en este laboratorio limpio, con aire fi ltrado y con una buena ventilación, ya que la temperatura típica a esas profundidades es cercana a 40°C.

La importancia de los potenciales proyectos de infraestruc-tura y conectividad que ofrecen los Corredores Bioceánicos ha impulsado una reunión en Santiago de los ministros de Obras Públicas de Argentina, Chile, Uruguay y el titular de Transportes de Brasil para analizar entre otros temas de interés:

23 Ibíd.24 Ibíd.25 Ibíd.


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“El corredor vial que unirá el sur de Brasil, Uruguay y Argenti-na, a través del futuro túnel de Aguas Negras, con la IV Región de Coquimbo; y el corredor Aconcagua vial-ferroviario mixto, que abarcará igual área geográfi ca cruzando la cordillera entre Mendo-za y Los Andes, con un tren de baja altura que considera un túnel de 52 kilómetros de largo en la cordillera, culminando este corre-dor en los puertos chilenos de la V Región de Valparaíso, además del área metropolitana. Estos proyectos signifi can interconectar fl uidamente entre el Atlántico y el Pacífi co más de tres millones de kilómetros cuadrados, que contienen una población de 126 millo-nes de habitantes, o sea, un 48% del total sudamericano y donde se genera el 70% de la actividad comercial del continente”26.

Conforme a lo explicado por el ex Embajador de Chile en Argentina, don Adolfo Zaldívar, el primer proyecto tiene un fi nanciamiento enteramente público, mientras que el segundo cuenta con uno privado. Estos nuevos corredores permitirán una ruta interesantísima para esta área del continente, a través del océano Pací fi co, cuya relevancia y trascendencia es comparable con el canal de Panamá en su área geográfi ca, puesto que el co-mercio de los países de la región llegará a los mercados de Asia y Oriente, como también a los de la costa oeste de México y Esta-dos Unidos27.

Es importante recalcar que el libre comercio genera nuevas oportunidades, pero a la vez presenta una serie de vulnerabili-dades. Las áreas de libre comercio son muchas y se ha verifi cado que se presentan para una serie de actividades ilícitas como la evasión de impuestos, el contrabando, extorsión, soborno, nar-cotráfi co, piratería y crimen organizado. El Grupo de Acción Financiera (GAF) es una organización intergubernamental in-dependiente encargada de desarrollar políticas para prevenir el lavado de dinero y fi nanciamiento de actividades terroristas. En su informe “Vulnerabilidades del blanqueo de capitales en las áreas de libre comercio”, del mes de marzo de 2010, advierte acerca del uso

26 ENCUENTRO de ministros en Chile por corredor bioceánico. Visión Maríti-ma Prensa Digital. 31 de agosto de 2011.

27 Ibíd.


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de zonas de libre comercio para estos fi nes. El informe también sugiere ciertas soluciones que podrían servir como herramientas para la prevención de estas y de muchos otros ilícitos:

- Escasa y no homogénea aplicación de medidas.- Falta de transparencia, supervisión laxa, sobornos.- Falta de coordinación, duplicación de esfuerzos, no existe

una estructura defi nida.- Desprotección de aquellas mercancías propensas a la ilega-

lidad en su internación como tabaco, alcohol, joyas y otros productos sobre los que suelen recaer grandes cargas impo-sitivas.

¿Cómo se puede potenciar dicha conectividad de modo de lo-grar un mayor intercambio cultural, turístico y de bienes?

Plataformas como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina (CAN), la Unión de Naciones Suramerica-nas (UNASUR) y su apéndice, el Consejo de Defensa Surameri-cano, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en-tre otras, son instancias que proveen las condiciones necesarias para el diálogo que permite instalar en las respectivas agendas los temas de integración, desarrollo y seguridad en la región. Es más, los Secretarios Generales de la CAN, Adalid Contreras Baspineiro, y de UNASUR, María Emma Mejía, han iniciado conversaciones para una potencial convergencia de ambos or-ganismos, buscando incorporar otras organizaciones regionales. Ambas autoridades valoran el signifi cativo “crecimiento en 300 veces que han tenido las exportaciones del Ecuador a la Comu-nidad Andina en 41 años y cómo la CAN se ha constituido en el principal destino de las exportaciones industriales no petroleras del Ecuador”28.

28 MEJÍA, María Emma (2012) UNASUR: Sumados somos una potencia. Archi-vado en América Latina y el Caribe (ALC), UNASUR 23/01/ 2012 http://corredorbioceanico.wordpress.com/category/unasur


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Para la secretaria general de la UNASUR, María Emma Me-jía, la integración política de la región es “el milagro suramerica-no”. La histórica tasa de desempleo en América Latina (menos del 7%), 700.000 millones en reservas, una proyección de creci-miento para este año por encima del 4.5%, que envidiarían Euro-pa y Estados Unidos29, advirtiendo que para mantener la paz de la que gozamos a pesar de las “diferencias ideológicas, inclusive a veces de modelo de desarrollo y de visiones de lo que puede ser este siglo XXI”30, será necesario mantener el diálogo hacia la integración.

La apertura de América del Sur se ha convertido en un espa-cio geoeconómico integrado pero que, para mantenerse, deberá eliminar o reducir las barreras internas al intercambio comer-cial, mejorando la infraestructura, la normativa y operación de las actividades productivas regionales; mientras que los fl ujos comerciales actuales y potenciales de carácter multinacional de-berán en lo posible establecer estándares comunes en el área de las comunicaciones, de los servicios, del transporte y de la ener-gía para optimizar los nuevos Ejes de Integración y Desarrollo, facilitando el acceso a zonas de alto potencial productivo que se encuentran actualmente aisladas o subutilizadas31. Y todo esto, dentro de un marco donde la seguridad es prioridad.

Una visión estratégica innovadora exige el perfeccionamien-to y desarrollo de mejores conexiones terrestres entre las econo-mías de América del Sur generando proyectos “multilaterales y bilaterales entre países que forman parte de un mismo eje de integración, buscando satisfacer el desarrollo de infraestructura para el transporte internacional a través de sus territorios y un marco normativo y operativo acorde con la facilitación del tráfi co transfronterizo”32.

29 Ibíd. 30 Ibíd.31 LÓPEZ Crespo, ob. cit. pp. 16-18.32 Ibíd.


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En el plano interno, los corredores bioceánicos ofrecen la oportunidad de impulsar el desarrollo de áreas, localidades y sectores productivos que se sitúan a lo largo del trazado y esto es algo que debe potenciarse manteniendo a los futuros usuarios informados con respecto a las oportunidades y de la integración física mediante “interconexiones conformadas por vinculaciones viales, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias, fl uviales, lacus-tres, marítimas y sus combinaciones […además de…] la libre utilización de las interconexiones de infraestructura física en el espacio económico ampliado sean estas caminos, pasos fronteri-zos habilitados y sus instalaciones, puertos fl uviales, lacustres y marítimos situados en el Pacífi co y en el Atlántico, así como ter-minales de carga, ferrovías y canales”33.

La globalización ciertamente ha contribuido enormemente a los procesos integradores y a la vez ha puesto exigencias que obligan a los países de la región a mejorar la infraestructura de los corredores bioceánicos para satisfacer las demandas impues-tas. Para ello, una vez más, debe contarse con la voluntad políti-ca de los países que los integran y un constante diálogo entre go-biernos y empresarios para poner en las agendas respectivas los proyectos necesarios para innovar. Los puntos a tratar deberán siempre incluir materias de seguridad y defensa que permitan proteger y mantener todo lo logrado en cuanto a políticas comu-nes y normativa que las sustente.

¿Contempla la normativa que rige el transporte internacional y los controles fronterizos temas de seguridad y defensa que contribuyan a mitigar las amenazas que enfrenta la región?

Así como se buscan estándares comunes para la integración y desarrollo de la región suramericana, también deben consensuar-se normativas comunes para un riguroso control a lo largo de los corredores bioceánicos, especialmente en los puntos fronterizos, de modo tal de aunar esfuerzos para enfrentar la vertiginosa y cambiante dinámica de un mundo globalizado, del que el sur de

33 Ibíd.


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América es parte activa. Junto con los benefi cios que lo anterior conlleva, el ex ministro de Defensa de Chile Andrés Allamand estima que también nos obliga a asumir una “nueva responsa-bilidad de contribuir a mitigar las amenazas que comparten los países alrededor del mundo y que son inherentes al ‘lado oscuro’ de la globalización. O, dicho de otra forma, avanzar desde una política de defensa tradicional hacia una política de seguridad. La defensa, sostuvo, se trata de protegerse contra una potencial amenaza militar presentada por una fuente claramente defi nida e identifi cada, mientras que la seguridad tiene que ver con ame-nazas cuya naturaleza es más diversa y más difusa”34. En otras palabras, seguridad signifi ca condición de seguro, libre de riesgos y/o amenazas, peligros, daños y en el caso de existir, estar en condiciones de defenderse con altas probabilidades de éxito. La defensa en cambio, tal como lo plantea más arriba el ex ministro de Defensa, implica las acciones que es necesario desarrollar para protegerse de riesgos, amenazas, vulnerabilidades y daños.

Los riesgos debilitan las instituciones más allá de las fron-teras propias y para enfrentarlos es esencial la cooperación in-ternacional. “Como resultado, las políticas de defensa nacional como se entendían de manera tradicional ya no son sufi cientes para un país integrado con el resto del mundo”,35 aseveró el ex ministro de Defensa de Chile, quien agregó que del mismo modo como “Brasil en el 2008, Australia en el 2009, el Reino Unido en el 2010 y, más recientemente España, Chile está revisando su política de defensa a la luz de estos riesgos menos tradicionales y sus responsabilidades internacionales”36, poniendo de relieve el fortalecimiento de las instituciones de los países de la región, ya que su fragilidad se ve refl ejada en la tasa de delitos graves y altamente violentos.

La extensión de la línea fronteriza Norte-Sur de Chile presenta un problema porque hay pocos pasos fronterizos provistos del con-

34 BRADLEY, Ruth. De la Defensa a la Seguridad Pública, Ministro de Defensa de Chile, Andrés Allamand. Revista Business Chile 2011.

35 Ibíd.36 Ibíd.


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trol necesario y los corredores transversales desde el océano Atlán-tico al océano Pacífi co, además de “facilitar el intercambio comer-cial, facilitan de igual forma las actividades ilícitas”37. Las fuerzas policiales parecieran insufi cientes si se hace un cálculo estimativo de las incautaciones que dejaron de hacerse por falta de personal especializado. Según el ex ministro, quizás sería conveniente “que las Fuerzas Armadas pueden contribuir en un rol secundario”38, considerando que ningún país del globo se puede suponer inmune a los brotes terroristas, como tampoco puede eludir la responsabili-dad de proteger los recursos naturales.

“Brasil, por ejemplo, ha defi nido la protección y el desarrollo sustentable del Amazonas como parte de su nueva estrategia de seguridad. Decidió que tiene una reserva estratégica que garantiza su posibilidad de emerger en el futuro como una potencia a escala mundial” […dicho de otro modo…] la seguridad se ha convertido en un tema no solo de defensa de la soberanía territorial de un país. Sino que ahora es también el tema mucho más amplio del marco al interior del cual los países –y sus empresas– pueden ir tras el crecimiento y el desarrollo de manera segura”39.

Es importante, además, recalcar que el enfrentamiento Perú-Ecuador mostró que también las guerras son posibles y frente a ellas debemos tener medidas de seguridad que den una respues-ta satisfactoria a las necesidades de la dinámica actual. Pareciera que los principios democráticos que nuestra región sustenta no son sufi cientes para detener estas amenazas, por lo que la región debe alcanzar un consenso en materia de políticas que nos den la estabilidad necesaria para seguir creciendo.

Perú ve también las amenazas internas y externas materia-lizadas por individuos que se permiten controlar “áreas geográ-fi cas a las cuales no tiene acceso el Estado y sus instituciones”40. En el vecino país se ha detectado niños que no están estudiando,

37 Ibíd. 38 Ibíd. 39 Ibíd. 40 CASTRO Contreras, Jaime Raúl (2012), Loc. cit.


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sino que están siendo adoctrinados y armados para enfrentar y desafi ar a las instituciones gubernamentales efectuando “embos-cadas y asesinatos a sangre fría a las fuerzas del orden“41. Más peligroso aun es que no se trata de la defensa de una ideología determinada, sino que “es simplemente una banda criminal que abastece al narcotráfi co internacional y que ha encontrado en los parajes desolados e inhóspitos de la sierra y selva del país, espacios geográfi cos que necesitan ser por ellos protegidos para garantizar la siembra, producción y distribución de cocaína”42; es decir, aquí el Estado se enfrenta a una fuerza criminal, delincuen-tes dispuestos a todo en estos “espacios sin ley”, donde hay cam-pesinos que se dedican a sembrar, elaborar y transportar cocaína a instalaciones clandestinas para luego ser enviada al extranjero, motivados por el benefi cio económico que les permite escapar de la pobreza rural y que deja de manifi esto que su lealtad está con los delincuentes y no con las autoridades. Es un asunto de sobrevivencia. Como parte integral de la región, todos los países por donde pasen las redes de conectividad, y que hoy facilitan las actividades ilícitas de narcotrafi cantes, deben considerar que:

“aquellos países que han vivido etapas de violencia como la que enfrentó el Perú desde la década del ochenta, tienen la posibilidad de volverla a repetir si no consolidan la pacifi cación que debe ser de carácter integral en materia de desarrollo y seguridad. Esto es lo que está ocurriendo y faltando. El país ve perplejo cómo se per-sigue legalmente a los militares que acabaron con la subversión, ve perplejo que los aparatos legales del Estado, entiéndase el Con-greso, no da las leyes que acaben con esa persecución ni da normas de protección para quienes defi enden la democracia de la que hoy gozamos todos y más aún quienes gobiernan el país”43.

Bolivia estima que existe un desplazamiento poblacional del Brasil hacia sus fronteras de manera ilegal en busca de oro, made-ras y tierras, con aspiraciones de una residencia permanente. Por esto es importante tener una clara visión geohumana en las fron-

41 Ibíd.42 Ibíd. 43 Ibíd.


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teras para establecer una relación adecuada y de cooperación con el país vecino potenciando intereses comunes pertinentes al gas y al corredor bioceánico, además de la tradicional política de amis-tad que no atañe solo a Bolivia sino también a los demás Estados que colindan. En este contexto, es prioritario que Bolivia defi na los factores geográfi cos, raciales, económicos, sociales y culturales que pueden afectar, y han afectado no pocas veces, su propia inte-gración nacional. De no alcanzar una estructura puede proyectar el desequilibrio de su problemática a toda el área del Cono Sur.

Este autor concuerda plenamente con Rojas Aravena quien ya en 1996 aseveraba que la paz y la estabilidad global y regional son esenciales para Chile:

“El desarrollo nacional está ligado cada vez con más fuerza al contexto internacional. Se ha reforzado una tendencia a asumir los temas de la defensa desde una perspectiva global. Cobran impor-tancia en el contexto de postguerra fría la integración comercial y política con la prevención de confl ictos vecinales o regionales. La creación de instrumentos y canales para evitar tensiones parece ser una prioridad en la agenda regional. Lo mismo sucede a nivel interno respecto de la modernización de las Fuerzas Armadas y la necesidad de insertar la política de defensa en una estrategia de desarrollo nacional”44.

Conclusión

Algunos visionarios ven a América del Sur como una sola economía integrada que logrará retener y distribuir una mayor parte de los benefi cios del comercio en la región y “proteger la economía regional de las fl uctuaciones a las que está expuesta hoy en los mercados globales”45.

El actual proceso de integración regional sudamericano se ve fuertemente respaldado por: la Comunidad Sudamericana de

44 Ibíd.45 LÓPEZ Crespo, Loc. cit.


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Naciones (CSN) creada en el año 2004 en Cusco y el Programa Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) creado en el 2000, son instancias que, sumadas a MERCOSUR Y UNASUR, han logrado ciertos consensos con respecto a la capa-cidad de un Estado que pretenda insertarse en el plano interna-cional de mantener una estructurada coordinación regional tanto política como diplomática “entre todos los países miembros den-tro de una zona de libre comercio, la integración subcontinental en los sectores de las comunicaciones, transporte y energía, la ar-monización de las políticas de desarrollo rural, la cooperación en los campos de la ciencia, la educación y la cultura, la colaboración entre empresas y sociedad civil en el proceso de integración”46.

En lo económico, la IIRSA reúne a los doce países sudameri-canos de la CSN y apunta a la integración física en los sectores de transporte, comunicaciones y energía, aportando a la economía glo-bal con 380 millones de personas y un PIB de 1,9 billones de dólares.

En lo geográfi co el programa IIRSA está organizado en ejes, correspondientes a uno o más corredores logísticos intermodales:

1. Eje del MERCOSUR – Chile2. Eje Andino3. Eje Brasil - Bolivia - Perú - Chile4. Eje Venezuela - Brasil - Guyana - Suriname5. Eje Multimodal Orinoco - Amazonas - Plata6. Eje Multimodal del Amazonas7. Eje Marítimo del Atlántico8. Eje Marítimo del Pacífi co9. Eje Neuquén - Concepción10. Eje Porto Alegre Jujuy - Antofagasta11. Eje Bolivia - Paraguay - Brasil12. Eje Perú – Brasil47.

46 CONATO, Darío (2006) Estudio de factibilidad para la promoción de la cooperación descentralizada italiana con los gobiernos subnacionales de los corredores bioceánicos de América del Sur web: www.cespi.it

47 Ibíd. pp. 16-18. La numeración de los ejes ha sido modifi cada con el tiempo, por lo que el orden en que fi guran en la lista no coincide con el orden de la fi gura 1.


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Figura 1

Fuente: IIRSA. Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sura-mericana. Disponible en: http://www.iirsa.org


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Chile mantiene su adhesión al multilateralismo por la par-ticular oportunidad de integración que ofrece, pero las condi-ciones actuales también debieran sentar las bases para instalar la forma ideal de utilización de las plataformas e infraestructura ya existentes para resolver cualquier tipo de confl icto que ponga en peligro la paz y la seguridad internacionales o que deses-tabilice los proyectos de integración y desarrollo de la región. Chile entiende que su desarrollo está estrechamente ligado a los países de la región y da gran relevancia a la cooperación con todos ellos. Su objetivo en términos de seguridad en el corto, mediano y largo plazo es el de potenciar y mantener una región de paz, libre de armas de destrucción masiva, aprovechando de manera inteligente las oportunidades que permitan superar di-ferencias interestatales en forma pacífi ca, siempre privilegiando el diálogo. El proceso de integración con Argentina es ejemplo de lo anterior, haciendo posible alcanzar importantes niveles de confi anza mutua y seguridad, mediante una sólida asociación para proteger la paz internacional a través de la Fuerza Conjun-ta Combinada Cruz del Sur. Con Brasil, la experiencia conjunta en MINUSTAH Chile busca ampliar los esfuerzos en materia de seguridad, transferencia de tecnología y otros aspectos, in-tensifi cándola para enfrentar combinadamente con los vecinos amenazas comunes, como el narcotráfi co y el crimen organizado, apoyando en todo momento la integración física con países limí-trofes, mediante el desarrollo de los corredores bioceánicos.

Los proyectos pronto a concretarse, como el “Corredor Bio-ceánico Aconcagua” megaobra que vinculará Mendoza con Chile por ferrocarril de carga, estableciendo un “nuevo nivel de inte-gración física y comercial entre los océanos Pacífi co y Atlántico y propone una fuerte expectativa para el crecimiento de la región. Este cruce es indiscutiblemente el de mayor importancia respecto de todos los pasos terrestres existentes entre ambos países”48. La primera etapa del tren de baja altura se concretaría en un lapso de diez años con un costo de 3.300 millones de dólares y prevé una capacidad de carga de 24 millones de toneladas, cifra que

48 Los corredores bioceánicos. Ejes de integración y desarrollo. Chile participa en los procesos de integración física regional. www.difrol.cl


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sería cinco veces mayor que la que se circula actualmente por el paso Cristo Redentor49.

Son numerosos los benefi cios enunciados y evaluados con catorce alternativas de túneles, de las cuales se estudiaron en profundidad solo tres y la elegida fue la que comprende un reco-rrido de 52 kilómetros, con un 2% de pendiente y con capacidad de carga de 77 toneladas al año; y el tiempo máximo entre la es-tación de Luján y la de Los Andes será de cuatro horas. También, se esbozaron las ventajas del tren eléctrico en materia de seguri-dad en accidentología y en lo ambiental, además de la tecnología como herramienta fundamental en los controles de carga. En la tercera etapa consideran que podría trasladar pasajeros solo en los momentos de corte de la ruta por las adversas condiciones climáticas de la cordillera, sobre todo en época de invierno50.

El nuevo orden global muestra infl uencias geopolíticas que emanan del cambio de paradigmas y de la identifi cación de las nuevas amenazas que indudablemente ponen en riesgo la sobe-ranía de los Estados, realidades que sumadas a la globalización y la dinámica actual de las relaciones internacionales, adquieren mayor valor frente a la interdependencia necesaria para alcanzar el desarrollo, perfeccionando los acuerdos y las negociaciones multilaterales. Indudablemente los corredores bioceánicos gene-ran la permeabilidad sufi ciente para impulsar las migraciones hacia zonas urbanas generadoras de empleo, mientras otras regiones quedan en el abandono total; en este sentido “deben tomarse las medidas necesarias para mantener el equilibrio po-blacional en las áreas fronterizas”51.

Con el fi n de fomentar la concreción de los sistemas de se-guridad y defensa que funcionen desde la plataforma misma de las redes viales, ferroviarias, fl uviales, marítimas y aéreas que son parte de los corredores bioceánicos, es necesario volver a los

49 Ibíd.50 Ibíd.51 VIOLETA Barrio, Óscar. Infl uencia geopolítica de las vinculaciones interoceá-

nicas [en línea]. 2011.


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conceptos básicos de Estado y soberanía. En un sistema global de interdependencia las unidades políticas deben ser manejables y accesibles a sus ciudadanos, ya que el mundo aún no ofrece todas las garantías que generen confi anza en la organización internacional que asegure la sobrevivencia tanto física como política; hasta cierto punto, habría que contar con una póliza de seguros que cubra los daños que el cambio exógeno pudiera cau-sar a los Estados. El sistema internacional es demasiado grande y complejo tanto a nivel social como político y requiere de un vehículo especial que lo oriente para no perder su rumbo. Los Estados proporcionan identidad, dirección y agencia y deben te-ner la capacidad de regular el comportamiento social que facilite la admisión, mientras se respetan las tradiciones específi cas al punto de mantener el equilibrio frente a los costos de la apertura global. Por ende, es menester contar con un nivel intermedio de organización política para regular, facilitar, liderar y garantizar lo anterior. Esto se denomina Estado y, de acuerdo con Christo-pher Hill, “si este no existiera, habría que inventarlo52.

Todo paso que los países de la región den hacia la concre-ción de los distintos proyectos que se perfi lan a corto, mediano y largo plazo no serán posible sin una voluntad política de los go-biernos de turno, sin un diálogo activo entre las autoridades en-cargadas de hacer cumplir las normativas vigentes y desarrollar las iniciativas necesarias, como así también de coordinar entre el sector público y “el sector empresarial privado, incluyendo tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el fi nanciamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado, [… en otras palabras, un liderazgo compartido que facilite el diálogo entre los gobiernos y el empresariado…] en apoyo a la función planifi cadora y orientadora de los primeros, y

52 HILL, Christopher (2003) The Changing Politics of Foreign Policy. Basings-toke, Hampshire; Palgrave MacMillan, p. 36. interpretación y revaluación de la índole de la política exterior a la luz de condiciones políticas en constante cambio. Argumenta que, a pesar de las fuerzas globalizadoras, la política exterior es una parte esencial de la vida de todo Estado y un punto de con-vergencia tanto para la agencia política como para la responsabilidad demo-crática [traducción informal de V. Guzmán).


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facilitando las responsabilidades de fi nanciamiento, ejecución y operación de proyectos de los segundos”53, aportando fórmulas creativas para el “fi nanciamiento, ejecución y operación de los proyectos, compartiendo riesgos y benefi cios y coordinando las acciones de cada parte”54.

Las instituciones deben funcionar y ser instrumentos esenciales en la lucha contra las amenazas externas, mediante coherentes normas comunes de transparencia que hagan de la corrupción un problema del pasado y, aunque parezca de una ingenuidad inusitada, mirar hacia el futuro con optimismo y per-severar en la integración y desarrollo de la región, considerando la seguridad y defensa como tema prioritario al momento de aprobar nuevos proyectos conjuntos, cuyo principal objetivo es mejorar la calidad de vida de nuestros pueblos.

53 Ibíd.54 Ibíd.


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CHILE–BOLIVIA: DE UNANEGOCIACIÓN DE 13 PUNTOS

POSIBLES A UNA PROBABLE DEMANDA IMPREVISIBLE

Jeannette Irigoin Barrenne*

Introducción

En el Sistema Internacional se califi ca como actor internacio-nal a “aquellos grupos que gozan de una capacidad efectiva para gene-rar y/o participar en unas relaciones internacionales con otros grupos que pertenecen a la misma sociedad internacional”1.

En este contexto el Estado chileno y el Estado boliviano son actores, ya que ambos tienen una visión respecto al tema limítro-fe pero de forma contrapuesta, de acuerdo a sus intereses. Otro actor importante son las organizaciones internacionales, aquí po-demos mencionar a la Sociedad de las Naciones, que ya en 1920 negó que tuviera competencia para tratar este tema; a Naciones Unidas por jugar un papel importante a comienzos de la década del 90 en su Asamblea General, donde el presidente de Bolivia manifi esta su posición respecto al tema marítimo y Chile vuelve a recordar que este tema no le compete; en los Países no Alinea-dos, que en su Conferencia Ministerial en 1991 se aprecia cómo la posición de Bolivia se debilita y no se hace mención alguna sobre el tema marítimo, y a la Organización de Estados America-nos que en su 42ª Asamblea General realizada en Cochabamba, Bolivia en junio de este año, vuelve a reiterar que el asunto es bilateral.

1 Véase, “Los actores internacionales”, Capítulo V en CALDUCH Cervera, Rafael. Relaciones Internacionales. Ediciones Ciencias Sociales, Madrid, 1991. pp. 105-111.

* Profesora Titular de Derecho Internacional, Universidad de Chile. Profesora Derecho Internacional, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégi-cos, ANEPE. Miembro Asociada del Institut de Droit International y Vicepre-sidenta de la Comisión Internacional de Derecho Humanitario, Ginebra.

Jeannette Irigoin Barrenne

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A pesar de que jurídicamente no es posible demandar a Chi-le ante la Corte Internacional de Justicia, el gobierno boliviano confi rmó hace unas semanas su decisión de acudir a una corte internacional para presentar su aspiración marítima, ante la im-posibilidad de lograr un acuerdo a través del diálogo bilateral con Chile, según declaró una fuente de la cancillería boliviana.

“Ya que Chile es incapaz de sentarse a dialogar con Bolivia, segu-ramente tendremos que sentarnos frente a una corte internacional”, afi rmó el vicecanciller boliviano, Juan Carlos Alurralde, en entre-vista exclusiva con la emisora privada Compañera.

“Al igual que Perú, que no logró encontrar mediante el diálogo una solución al tema del límite marítimo con Chile, Bolivia tiene todo el derecho de acudir a instancias pacífi cas de solución de controver-sias”, dijo Alurralde, remarcando el carácter diplomático de esta opción. La autoridad se mostró esperanzada en que el tribunal internacional “sea el espacio donde Chile recapacite” e informó que Bolivia sigue “trabajando en la (preparación) de la demanda”, aun-que no precisó la fecha de su presentación.

Los mandatarios de Bolivia y Chile han intercambiado áspe-ros mensajes en los últimos días respecto al tema marítimo. Evo Morales en la cita anual en septiembre de 2012 en la Asamblea General de Naciones Unidas, en Nueva York, manifestó que “Chile no puede ignorar el derecho boliviano. Mucho menos prolongar en el tiempo el encierro geográfi co impuesto por la fuerza a Bolivia”.

Por su parte, el presidente Sebastián Piñera respondió que hará “que se respeten los tratados que Chile ha fi rmado y va a defender con toda la fuerza del mundo nuestro territorio, nuestro mar, nuestro cielo y nuestra soberanía”.

Poco después de llegar a Lima, donde participó en la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América del Sur y Países Árabes (ASPA), Evo Morales sentenció que “el gobierno de Chile no solamente es una amenaza para Bolivia, sino también para Perú; Chile es un peligro para la región”.

Chile-Bolivia: De una negociación de 13 puntos posibles a una problable demanda imprevisible

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Alurralde reiteró la queja boliviana de que el gobierno de Santiago no acata ninguna de las once resoluciones aprobadas por la OEA sobre procurar una solución a la demanda “con sobe-ranía y sin compensación territorial”2.

Bolivia y Chile suspendieron sus relaciones diplomáticas en marzo de 1978 al no haber alcanzado un acuerdo satisfactorio sobre este asunto, lo que llevó al presidente Morales a anunciar la presentación de una demanda ante un tribunal internacional, probablemente la Corte Internacional de Justicia de La Haya, tras el fracaso de un diálogo a nivel de vicecancilleres desarrollado desde 2006, aunque no ha defi nido fecha para eso.

Los alegatos realizados durante la 42ª Asamblea Ordinaria de la OEA, que se realizó en Bolivia entre el 3 y el 5 de junio de 2012, fue la ocasión en que el Canciller David Choquehuanca planteara su antigua demanda en una Asamblea que tenía como tema central la seguridad alimentaria3, un día después que el canciller chileno, Alfredo Moreno, dijera en Santiago que la OEA carece de competencia en el tema de la aspiración boliviana4.

“Nosotros vamos a defender con toda la fuerza y el fervor patrióti-co (...) nuestro derecho. No es una aspiración, es un derecho”, aseguró el jefe de la diplomacia boliviana. Bolivia reclama hace más de un siglo a Chile una salida soberana al mar, que perdió en una guerra en 1879, mientras Chile dice que no hay asuntos pendien-tes entre los dos países luego de que defi nieron los límites fronte-rizos en el marco de un tratado de paz y amistad en 1904.

El “Diálogo de los 13 puntos”

En junio de 2006 se acuerda entre la presidenta de Chile, Michelle Bachelet, y el presidente de Bolivia, Evo Morales, una agenda de trabajo con el objeto de alcanzar un entendimiento y

2 La Tercera, Santiago, Chile, 27 de mayo 2012.3 Diario Página Siete, La Paz Bolivia 5 junio de 2012.4 Emol, Santiago, Chile 2 de octubre 2012.


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desarrollar proyectos que benefi cien a ambos países con un plan de acción que trata de facilitar la integración física, facilitación fronteriza, cooperación económica y comercial, habilitación del puerto de Iquique, seguridad y defensa, educación, ciencia y cultura y otros asuntos. Pero el espíritu de cooperación y diálogo hace que se avance a una agenda “sin exclusiones”, lo que per-mitió que después de muchos años, se tratara de nuevo el tema marítimo5.

El ex ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, Gustavo Fernández Saavedra y que también fue Cónsul en Chile y, por lo tanto, muy buen conocedor de la relación bilateral, considera que:

“Los temas “menores” pero irritantes, como los del régimen co-mercial, el régimen aduanero, el régimen de aguas, deben enfrentarse y resolverse en su propia identidad. Pero no sirven para el propósito de crear un “mejor ambiente” para la negociación de fondo”6.

Primero: Desarrollo de la confi anza mutua

Históricamente la relación entre los gobiernos de Chile y Bolivia ha sido muy compleja, con episodios esporádicos de re-clamaciones y recriminaciones y otros de aproximación y buena disposición a conversar, lo que se hace más difícil por la falta de relaciones diplomáticas, interrumpidas la última vez desde 1978.

El progreso que signifi ca concretar este programa de 13 aspectos de la relación bilateral para avanzar en búsqueda de soluciones a ellos, es la mejor demostración de que en ese mo-

5 Véase, Loreto Correa. “La Política exterior de Chile hacia Bolivia: 1990-2009” en La política exterior de Chile 1990-2009. Mario Artaza y César Ross (edito-res). Editorial Universidad de Santiago y RIL editores. Santiago, Chile, sep-tiembre 2011.

6 Véase, Gustavo Fernández Saavedra, “Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile Perú”, en Nuestros Vecinos, Mario Artaza Rouxel y Paz Milet García (editores), Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile y RIL editores. Santiago, Chile, abril de 2007. p. 165.


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mento existía una base de confi anza mutua en el comienzo de los gobiernos de la presidenta Bachelet en Chile y del presidente Morales en Bolivia.

Como afi rma un gran diplomático y académico boliviano,

“…no son los pueblos los que determinan las vías de confronta-ción. La responsabilidad es de los gobiernos y sus dirigentes, de quienes toman las decisiones y se equivocan, con frecuencia, gene-rando comportamientos colectivos que nada tienen que ver con la vocación espontánea de las gentes que viven a uno y otro lado de la frontera…”7.

Cuando asume el mando el presidente Sebastián Piñera vie-ne a Chile el presidente Evo Morales e incluso juegan un partido de fútbol “solidario” lo que auguraba un buen comienzo en la re-lación personal de ambos mandatarios. Pero esto se interrumpió bruscamente y se radicalizó la aspiración marítima boliviana en la nueva Constitución boliviana, en todos los foros internaciona-les y se crea un Ministerio de Reivindicación Marítima en Boli-via, con un gran presupuesto y con amplias atribuciones8.

Segundo: Integración fronteriza

Para lograr la más amplia integración entre ambos países se han creado los Comités de Frontera a partir de 1997 y su objetivo es facilitar la coordinación de áreas limítrofes comunes y contri-buir a un mejor conocimiento entre los países en esas zonas. Se han posicionado como un foro válido para vincular las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta con los departa-mentos vecinos de La Paz, Oruro y Potosí en Bolivia.

7 MURILLO de la Rocha, Javier; Bolivia y Chile: una vecindad fracturada. En: MAIRA, Luis y MURILLO de la Rocha, Javier; El largo confl icto entre Chile y Bolivia. Edit. Taurus, Aguilar Chilena de Ediciones S.A. Santiago de Chile, 2004. p. 102

8 DS. 859- 29 abril 2011. La Paz, Bolivia. Presidencia de la República Plurinacio-nal de Bolivia.


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En noviembre de 2009 se cambió el nombre a Comité de Frontera e Integración, lo que demuestra el progreso importan-te hacia la consecución de su objetivo9. La última reunión tuvo lugar en La Paz el 27 y 28 de agosto de 2009. Se ha avanzado en controles integrados de frontera, uno provisorio en Visviri y otro permanente en el paso fronterizo Colchane-Pisiga que conecta a Iquique con Oruro a través de la carretera internacional A 55.

Tercero: Libre tránsito

El tratado de 1904 y los celebrados con posterioridad esta-blecen las facilidades que Chile debe brindar a Bolivia en mate-ria de libre tránsito de mercaderías a través de puertos chilenos. Con el proceso de concesiones portuarias en Antofagasta y Arica, el libre tránsito debe estar presente en la modernización de los terminales de carga marítima chilenos. En los puertos de Arica y Antofagasta la carga boliviana goza de gratuidad por un año ca-lendario, en cuanto al almacenamiento de importaciones y de 60 días en el caso de las exportaciones. Además, se debe mencionar la habilitación del puerto de Iquique al régimen de libre tránsito, en mayo de 2008, que se agrega a los de Arica y Antofagasta, dando así cumplimiento por parte de Chile al Tratado de 1904.

Sin embargo, algunos intelectuales bolivianos sostienen que se presentan problemas para el libre tránsito desde que los puer-tos chilenos pasaron a manos privadas y no se estaría cumpliendo cabalmente con lo concedido por Chile a Bolivia en el Artículo 6º del Tratado de 1904 y los acuerdos complementarios de 1912, 1937, 1953 y 1996. En 1975 se establece el Sistema Integrado para el tránsito del puerto de Arica y en el ámbito multilateral se rige por la Convención de Naciones Unidas sobre el tránsito de los Estados sin Litoral de 1965 y la Declaración de Almaty de 200310.

9 XXI Reunión de Consultas Políticas. Noviembre de 2009.10 Véase, LANCHIPA Ponce Juan & GUZMÁN Escobar, Andrés. Reintegración

marítima boliviana. La Razón, La Paz Bolivia, 20 agosto 2012.


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En relación con el funcionamiento del ferrocarril de Arica a La Paz, el tránsito se encontraba paralizado a partir de 2005 de-bido a la quiebra de la empresa, pero se reanuda ahora de acuer-do a lo estipulado en la Convención para la Construcción y Ex-plotación del Ferrocarril de Arica a La Paz de 27 de junio de 1905 suscrita entre ambos Estados. Chile cedió la sección que corre por territorio boliviano, y de acuerdo con lo pactado se cooperó en el desarrollo de los ferrocarriles internos en Bolivia.

Es importante destacar la reinauguración del servicio del fe-rrocarril de Arica a La Paz, adjudicado a una empresa española a fi nes de enero de 2010 y que permite cumplir con lo que dispone el Tratado de 1904 sobre la obligación de Chile de mantener un servicio ferroviario entre Arica y La Paz.

Cuarto: Integración física

A partir de mayo de 2002 Chile y Bolivia establecieron el Grupo Técnico Mixto, formado por funcionarios de Ministerio de Obras Públicas y de Relaciones Exteriores para priorizar las obras viales más necesarias y convenientes, su última reunión tuvo lugar en octubre de 2009 en La Paz.

De especial importancia es el proyecto de Corredor Intero-ceánico Central que conectaría a Brasil, Bolivia y Chile por vía terrestre, aprobada por Declaración Presidencial de La Paz de diciembre de 2007 con la fi rma de los mandatarios de los tres países, cuyas obras todavía se encuentran inconclusas.

La Comunidad Sudamericana de Naciones, que ha surgido de las cumbres sudamericanas, promovidas por el gobierno de Brasil, se constituyó en septiembre de 2005, en Brasilia.

Este nuevo mecanismo de integración reúne a dos subsiste-mas regionales, Comunidad Andina y MERCOSUR y a Surinam, Guyana y Chile.

Los pilares de esta iniciativa son cooperación política, inte-gración comercial y complementación productiva e integración


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física11. En este último ámbito esta iniciativa se nutre de lo que se está desarrollando a través del IIRSA, Iniciativa para la Infraes-tructura Regional Sudamericana, que surgió precisamente del Plan de Acción de la primera Cumbre Sudamericana y que iden-tifi ca ejes económicos dinámicos que se requiere conectar más efi cientemente para crear la infraestructura que haga realidad el espacio sudamericano12. En la práctica esto ha signifi cado el esta-blecimiento de doce ejes de integración y desarrollo, que buscan conectar a los doce países sudamericanos a través del desarrollo de infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones13.

Los avances que puedan darse en el IIRSA, no están supedi-tados a los logros de la Comunidad Sudamericana de Naciones. El proceso de integración física ha avanzado en un grado sin pre-cedentes durante los últimos años y cuenta con el fi nanciamiento de organismos internacionales como la CAF y el BID.

Eje de Capricornio

Se ha defi nido el área de infl uencia del Eje de Integración y Desarrollo (EID) en torno al Trópico de Capricornio, en un terri-torio ubicado aproximadamente entre los 20 y 30 grados de lati-tud sur, donde se localizan en los extremos importantes instala-ciones portuarias tanto en el océano Atlántico como en el Pacífi co que dan cuenta de su carácter bioceánico.

El EID está conformado por cuatro regiones homogéneas aun-que diferenciadas entre sí: la Región Litoral Atlántico integrada por los Estados de Río Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná de Brasil y la Mesorregión Sudoeste Matogrosense del Estado de Mato Grosso do Sul; la Región Noreste, integrada por la región noreste

11 Al respecto ver WAGNER, Allan. La Comunidad Sudamericana de Naciones: un proyecto político y un gran programa de desarrollo. Palestra. Portal de Asuntos de Pontifi cia Universidad Católica del Perú, octubre de 2005.

12 SEOANE Flores, Alfredo. Integración sudamericana, proyecto nacional y ex-portación de gas en CEEILA, PRISMA e ILDIS. Hacia un enfoque trinacional de las relaciones entre Bolivia, Chile y Perú. Segunda Parte, La Paz, Bolivia, 2002.

13 Al respecto ver www.iirsa.org


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(NEA) de Argentina (provincias de Misiones, Corrientes, Formo-sa, Chaco y el norte de Santa Fe) junto con la región Oriental del Paraguay; la Región Noroeste conformada por el noroeste (NOA) de Argentina (Santiago del Estero, Tucumán, La Rioja, Catamarca, Salta, Jujuy y cuatro municipios de Córdoba); la región Occidental de Paraguay y los departamentos de Santa Cruz, Tarija y Potosí de Bolivia; y la Región Litoral Pacífi co: norte de Chile (las Regiones Primera (Tarapacá), Segunda (Antofagasta) y Tercera (Atacama))

Dentro de las mencionadas regiones, las ciudades o centros urbanos importantes y nodos de interconexión que articulan el EID, enunciados en sentido este-oeste, incluyen a Paranaguá, Ponta Grossa, Curitiba, Florianópolis, Joinville, Chapecó, Porto Alegre, Caxias do Sul, Passo Fundo, Erechim, Santa María, Santa Cruz do Sul, São Borja, Foz de Iguazú, Dourados, Ciudad del Este, Puerto Iguazú, Encarnación, Apóstoles, Posadas, Asunción, Corrientes, Resistencia, Reconquista, Santa Fe, Formosa, San-tiago del Estero, Cosquín, Tucumán, Salta, Jujuy, Catamarca, La Rioja, Santa Cruz, Tarija, Potosí, Copiapó, Antofagasta e Iquique. Se conforma así una región de aproximadamente 2.798.318 km2, área que alcanza al 20,64% de la suma de las superfi cies totales de los cinco países que forman parte del Eje de Capricornio.

El EID cuenta con una población aproximada de 49.899.979 habitantes de acuerdo con los datos de las proyecciones estadís-ticas para el año 2008 elaboradas por los institutos estadísticos de cada país del EID, lo que representa al 19,02% de la suma de la población total de los países que aportan territorio al EID. Asi-mismo, se calculó para el área de infl uencia del EID una densidad poblacional promedio de 17,83 habitantes/km2, nivel medio-bajo general caracterizado por una fuerte dispersión geográfi ca14.

Quinto: Complementación económica

La cooperación económica es el resultado de un entendi-miento necesario entre el atractivo que representa para Chile el

14 Cartera de Proyectos IIRSA 2010: Eje de Capricornio.


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potencial acceso al mercado boliviano y las potenciales inversio-nes con capital chileno o extranjero (al que Chile accede con faci-lidad) en el país vecino y que cuenta con importante experiencia empresarial y profesional. Bolivia presenta una enorme riqueza minera, agrícola y de reservas de energía muchas veces no ex-plotada con efi ciencia, por lo tanto, esta asociación de intereses podría signifi car un gran benefi cio recíproco.

En el marco de Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), se ha celebrado entre Chile y Bolivia el Acuerdo de Complementación Económica ACE 22,15 que mediante el Pro-tocolo Nº 15, de diciembre de 2006, otorga a Bolivia un 100 por ciento de preferencia arancelaria a las importaciones de cual-quier producto originario de Bolivia, excepto aquellos conteni-dos en el Sistema de Bandas de Precios de Chile (azúcar, trigo y harina de trigo). Ha aumentado el intercambio comercial entre ambos países notablemente en los últimos años.

En la XX reunión de la Comisión Administradora del ACE 22 en Santiago, en julio de 2009, Pro Chile y Promueve Bolivia fi rmaron un convenio de cooperación para el período 2009 y 2010. Es importante señalar que ambos países son Asociados al MERCOSUR y que Chile es Asociado a la Comunidad Andina de Naciones, CAN, en la que Bolivia es miembro pleno.

También participan como miembros de ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración que tiene sede en Montevideo, Uruguay.

Sexto: Tema marítimo

Chile siempre ha estado disponible para estudiar fórmulas o mecanismos que signifi quen un mejoramiento del acceso de Bo-livia al mar, abordando este tema por un tratamiento reservado a nivel presidencial o de Subsecretario de Relaciones Exteriores para arriba. En el marco de Consultas de los Vicecancilleres ha

15 ACE 22, ALADI, 6 de abril de 1993. Montevideo, Uruguay.


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quedado establecido que no participarán en ellas terceros países como tampoco tienen competencia las Organizaciones Interna-cionales para tratar este tema.

Cuesta encontrar una explicación a este acuerdo, conside-rando que si en alguna instancia se llega a negociar un canje territorial similar a lo que se había logrado en 1975 entre los Ge-nerales Banzer de Bolivia y Pinochet de Chile con el “corredor” al norte de Arica, será necesario obtener el consentimiento del Perú, de acuerdo con el Tratado de 1929 celebrado entre Chile y Perú, que establece que cualquier cesión de territorio que antes perteneció a Perú, debe contar con su consentimiento. Es por esto que algunos analistas y expertos en relaciones internaciona-les señalan que el problema de salida al mar para Bolivia no es bilateral sino que “trilateral” y que debe participar Perú en las negociaciones o tratativas preliminares16.

A propósito de este compromiso, el problema marítimo fue presentado por Bolivia en la Asamblea General de la OEA reali-zada en Cochabamba en junio de 2012 en que el Canciller David Choquehuanca señaló:

“Bolivia demanda al gobierno de la República de Chile renego-ciar el Tratado de 1904, con la fi nalidad de cumplir el imperativo contenido en las 11 resoluciones de este foro interamericano y el derecho soberano de salida al océano Pacífi co, en particular la re-solución 426, la resolución 989 y especialmente la resolución 686 suscrita por el propio gobierno chileno.”

Por su parte, el Vicecanciller Alurralde explica que la Cons-titución Política del Estado Plurinacional de Bolivia obliga a su país a negociar o denunciar los tratados que no sean compati-bles con esta Carta Magna y pidió a Chile responder si está en disposición de renegociar el Tratado de 1904. La Constitución

16 Véase, RODRÍGUEZ Elizondo, José. El ayer y el mañana de la relación con Perú y Bolivia. En: Artaza Rouxel, Mario (ed.) & Milet, Paz Verónica (ed). Nuestros Vecinos, Instituto de Estudios Internacionales y RIL editores, San-tiago de Chile, 2007. pp. 423-428.


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boliviana reivindica el derecho irrenunciable de lograr una salida soberana al Pacífi co, estableciendo que:

“…en el plazo de cuatro años desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo (en el 2009) este denunciará y, en su caso, renegociará los tratados internacionales que sean contrarios a la Constitu-ción”.

Por lo que el Vicecanciller agrega:

“Nosotros estamos pidiendo la renegociación en cumplimiento a nuestra Constitución. En caso de que esta renegociación, si es que hemos interpretado bien al Canciller de Chile Alfredo Moreno, si Chile no quiere renegociar, entonces iremos a una corte internacio-nal de justicia, a un espacio multilateral de solución de controver-sias por medios pacífi cos, que es donde se establecerá la demanda boliviana”17.

Ante esta situación, ya en septiembre de 2011 el Presidente de Chile, Sebastián Piñera, comunica a los países miembros de Naciones Unidas observaciones al artículo de la Constitución de Bolivia que dispone la renegociación o desahucio del Tratado de 1904.

Es importante destacar que en la 42ª Asamblea General de la OEA los gobiernos miembros concluyeron que el diferendo ma-rítimo entre ambas naciones es de carácter bilateral y no multi-lateral, como lo planteó el gobierno de Evo Morales. Al respecto, en conferencia de prensa el Vicecanciller de Bolivia, Juan Carlos Alurralde señaló que para su país “el tema es bilateral y de interés hemisférico”.

El Canciller chileno Alfredo Moreno apreció el respaldo que signifi ca que la Asamblea General de la OEA haya aprobado la decisión de impulsar el diálogo bilateral para resolver el confl ic-to, diciendo:

17 La Razón.com La Paz, Bolivia 11 de octubre de 2012.


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“Quiero agradecer todas las intervenciones, todas señalaron que es un tema bilateral. Es un tema entre Chile y Bolivia que no lo resuelve la OEA”.

Séptimo: Río Silala y recursos hídricos

Las aguas del río Silala se encuentran en la provincia de Sud Lípez de Potosí y representan un caudal de 15.000 litros por minuto, cuyo origen se encuentra en la hondonada de Quetena Chico, sale a la superfi cie como manantial en un espacio árido y desértico, fl uyendo hacia Chile. En noviembre de 2009 Chile y Bolivia fi rmaron a través de la negociación de un Grupo de Tra-bajo ad hoc un nuevo acuerdo sobre el Silala que debe ser ratifi -cado por ambos gobiernos.

El acuerdo señala que se realizarán estudios técnicos apro-piados y mediciones de fl ujos superfi ciales partiendo por esta-blecer que el 50% corresponde al Estado Plurinacional de Bolivia y puede disponer libremente, entre ellas, la captación para su uso por terceros, incluyendo su conducción a Chile.

Es importante destacar que por primera vez, desde 1999, Bolivia reconoce que Chile tiene derechos sobre el Silala y que Chile afi rmó que no se haría cargo de compensaciones “históri-cas” así como no aceptará que sea el Estado el que pague por el agua que cruza la frontera sino que deben crearse mecanismos que permitan ejercer derechos en su territorio sobre aguas que pueden ser aprovechadas en Chile.

La gobernación de la región boliviana de Potosí inició la construcción de un criadero de truchas en la frontera con Chile, su primer proyecto para usar las aguas del Silala, que es objeto de una controversia con el país vecino, según una fuente ofi cial boliviana18.

18 BOLIVIA inicia obras de su primer proyecto para usar aguas del Silala [en línea]. El Mostrador. Santiago, Lunes 26 de noviembre de 2012.


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El criadero constará de seis piscinas que se comenzaron a construir el 27 de octubre de 2012 con un acto al que asistieron par-lamentarios, autoridades regionales y líderes cívicos y sindicales de Potosí, que llegaron en caravana hasta la zona, carente de comuni-caciones, según el gobernador de esa región, Félix González.

“Vamos a utilizar esas aguas en el marco de nuestro derecho por-que las aguas del Silala están en territorio boliviano”, sostuvo. Las obras demandarán una inversión aproximada de 58.600 dólares y su entrega está prevista para enero de 2013.

Con el proyecto, las autoridades pretenden demostrar la so-beranía boliviana sobre las aguas de esos manantiales, pero tam-bién se busca garantizar la seguridad alimentaria para los habi-tantes de la zona, que es una de las más deprimidas de Potosí, y también promover el turismo, según el gobernador González.

Bolivia argumenta que las aguas del Silala son manantiales o vertientes que fl uyen artifi cialmente a Chile, pero para nuestro país se trata de un río de curso internacional.

Los planes de Bolivia para usar esas aguas preocuparon al Gobierno chileno, que pidió, a través de su consulado en La Paz, información a las autoridades bolivianas sobre la planta piscícola.

El vicepresidente Álvaro García Linera señaló que Bolivia no tiene “que darle cuenta a nadie” de lo que decida hacer con las aguas de esa zona y que Chile “no tiene derecho a decir nada” al respecto porque “es un tema de soberanía del Estado boliviano sobre sus recursos naturales”19.

El canciller chileno, Alfredo Moreno, replicó que el objetivo de solicitar información sobre las obras es “conocer, para estar tranquilos de que esto no va a causar un perjuicio aguas abajo”.

González dijo hoy que el proyecto “no va a afectar en mayor grado” e indicó que la reducción temporal del fl uido hacia el nor-te de Chile mientras duren las obras será “mínima”.

19 Diario El Mercurio, Santiago de Chile, 26 de octubre de 2012.


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Para 2013 también están previstos otros dos proyectos que ya tienen diseño: una embotelladora de aguas y una central hi-droeléctrica20. En tanto la Cancillería chilena sigue a la espera de un informe técnico.

“En el momento en que las aguas pasan la frontera, ahí hay que dialogar, pero en tanto a las aguas que están en nuestro territorio lo que hagamos con esas aguas no es de incumbencia de Chile sino de los bo-livianos y somos los que decidimos qué hay que hacer con esa agua”21, sentenció el vicepresidente, Alvaro García Linera.

El martes 30 de octubre de 2012 en La Paz, Bolivia, el Presi-dente Evo Morales le pidió al actor estadounidense Sean Penn abogar por la reivindicación marítima, despenalización de la coca y extradición del ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, más conocido como Goñi, nombrándolo “Embajador de las causas nobles de Bolivia en el mundo”.

Octavo: Instrumentos de lucha contra la pobreza

Se ha creado en noviembre de 2007 un mecanismo formal de cooperación a través de la formación de un Grupo de Trabajo Bi-lateral y a cargo de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) y del Viceministerio de Inversión Pública y Finan-ciamiento Externo de Bolivia (VIPFE).

En la sesión de mayo de 2009, en La Paz, se diseñó un Plan de Trabajo Bianual que contempla varias áreas de interés recípro-co que contribuyen a la cooperación entre ambos países. Se privi-legia conceder becas de estudios de posgrado y asistencia técnica para la defensoría penal pública de Bolivia, y capacitación para la descentralización del Estado boliviano.

Se mejoran los programas de cooperación en salud, trata-mientos de niños quemados en Coaniquem de Chile, se her-

20 Diario electrónico El Mostrador. Santiago de Chile, 28 octubre 2012.21 Ibídem, 1 de noviembre de 2012.


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manan el Hospital del Niño de La Paz con el Hospital Ezequiel González Cortés de Santiago.

Se incrementa la capacitación en nutrición con los progra-mas del INTA (Instituto de Nutrición y Alimentos de la Univer-sidad de Chile) de manera de lograr subir el índice nutricional de recién nacidos y párvulos en Bolivia y el Programa Mundial Alimentario y se procura ayudar a cumplir las metas de las orga-nizaciones internacionales en materia de salud materno infantil.

Noveno: Seguridad y defensa

Un Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de De-fensa Nacional de la República de Chile y el Ministerio de Defen-sa Nacional de la República de Bolivia fue fi rmado en junio de 2008, lo que signifi có un gran avance en la institucionalización de estas relaciones bilaterales.

En este punto de la agenda se incluyen también el desminado de frontera, cooperación en materia de desastres naturales, cooperación en la lucha contra el delito y crímenes transnacionales, metodología estandarizada en gastos en defensa, MINUSTAH y Operaciones de Paz y otros22.

Se han acrecentado las visitas de autoridades militares desde el 2008 y los intercambios para cursos de formación y el acuerdo de ambas instituciones policiales para iniciar una nueva etapa en el ámbito de la seguridad y la lucha contra el delito.

22 Los ministros de Defensa Jaime Ravinet de Chile y Rubén Saavedra de Boli-via fi rmaron el 30 de julio de 2010 el acta que declara terrenos libres de minas a los campos minados de Tambo Quemado I y II, a 140 km de Arica, en la frontera de ambos países.


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Décimo: Cooperación para el tráfi co ilícito de drogas y de pro-ductos químicos esenciales y precursores

Se ha intensifi cado el intercambio de información y coopera-ción entre los Ministerios Públicos y las instituciones policiales y la capacitación conjunta para jueces, fi scales y policías. En ju-nio de 2009 tuvo lugar en Arica un importante seminario sobre Cooperación Judicial, Policial y Lavado de Activos (a petición de Bolivia), que fue un gran paso para el combate conjunto de los delitos en la frontera de ambos países.

La última sesión de la Comisión Mixta de Drogas se realizó en La Paz el 4 y 5 de septiembre de 2007, por lo que con motivo de la XXI Reunión de Consultas Políticas (el 13 de noviembre de 2009), la delegación de Chile solicitó reprogramar la siguiente reunión de la Comisión Mixta para el primer semestre de 201023. Chile tiene interés en mejorar los resultados debido a la gran cantidad de decomisos de droga en las regiones del norte y ade-más porque conecta a nuestro país con el tráfi co de droga a Euro-pa y Estados Unidos.

Undécimo: Educación, ciencia y tecnología

Chile y Bolivia son miembros fundadores del Convenio Andrés Bello que se refi ere a la integración educativa, científi ca, tecnológica y cultural. Fue suscrito en 1970 por Bolivia, Chile, Co-lombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Con posterioridad adhirieron Panamá, España, Cuba, Paraguay y México. El Convenio recibe su nombre “en reconocimiento a la obra del insigne humanista americano” y su objetivo es comprometer a los países miembros a concertar su esfuerzo en el ámbito internacional para:

- Estimular el conocimiento recíproco y la fraternidad entre ellos.

23 Reunión que fi nalmente se llevó a cabo el 19 y 20 de agosto de ese año. Ver COMISIÓN Mixta sobre Drogas Chile-Bolivia termina con importantes acuer-dos [en línea]. Sala de Prensa. Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, miércoles 25 de agosto de 2010.


210

- Contribuir al logro de un adecuado equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, científi co, tecnológico y cultural.

- Realizar esfuerzos conjuntos a favor de la educación, la cien-cia, la tecnología y la cultura para lograr el desarrollo inte-gral de sus naciones.

- Aplicar la ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de sus pueblos24.

El objetivo del Convenio es conseguir la integración de los países miembros desde la perspectiva del recurso humano, esto es, con un énfasis en el desarrollo social, incorporando diversos factores y ámbitos de acción del desarrollo, no solo los económi-cos. De este modo, el Convenio contribuye no solo a la integra-ción de sus países parte, sino también la de los demás miembros de la región, transformándose en un instrumento de convergen-cia para lograr la integración latinoamericana. Es así como el Convenio está destinado a promover y liderar un efectivo desa-rrollo armónico de la subregión, en sus ámbitos de acción.

Chile y Bolivia participan activamente en las Reuniones Bianuales de los Ministros de Educación o sus representantes que coordinan un programa de becas, ofrecidas por los países miembros, con el objeto de facilitar las políticas de integración. Para ello se establece un Programa de Intercambios y Pasantías, que fi nancia el perfeccionamiento académico y profesional en las áreas temáticas del Convenio y que benefi cia especialmente a los postulantes de los países de menor desarrollo relativo.

Además de este marco institucional vigente para llevar ade-lante programas de educación, ciencia y cultura, existen redes culturales entre grupos de especialistas en música, literatura, ar-tes visuales y otros que se relacionan directamente en proyectos binacionales de gran valor para procurar el acercamiento entre los pueblos de Chile y Bolivia.

24 Convenio Andrés Bello para la Educación, Ciencia, Tecnología y Cultura. Bo-gotá, Colombia 1970.


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Duodécimo: Culturas

Un hecho muy relevante en la relación bilateral lo constituyó la fi rma de un Memorando de Entendimiento para un Programa de Intercambio Cultural, entre el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes de Chile y el Ministerio de Educación y Culturas de Bolivia para los años 2009, 2010, 2011 y 2012.

Para dar cumplimiento a este intercambio cultural se han desarrollado diversas iniciativas en distintas disciplinas, des-tacándose un Convenio de Cooperación entre la cinemateca de Chile y la cinemateca de Bolivia, participación de Chile en la Feria del Libro de La Paz, en que Chile fue Invitado de honor en 2007, y otros festivales regionales en que participan delegaciones de ambos países.

Décimo tercero: Otros temas

Como su nombre lo indica, en esta agenda deben tratarse todos aquellos temas que no se encuentran incluidos en los 12 puntos anteriores, tales como diálogo multilateral, seguridad so-cial, contactos interparlamentarios, temas jurídicos y consulares y cooperación vecinal.

Es una agenda abierta, que permite incorporar cualquier tema que signifi que un desafío para progresar y mejorar en la relación bilateral.

De especial relevancia resulta la cooperación judicial, en que varios acuerdos que se han negociado en el foro de países del MERCOSUR y sus asociados (Bolivia y Chile) han resultado de gran importancia para la relación entre ambos países.

En este punto de la agenda bilateral, se puede observar una muy buena disposición de ambas partes en esa época para in-cluir cualquier otro tema que pueda ser susceptible de generar alguna difi cultad en la relación bilateral y analizarlo y buscar soluciones en conjunto.


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La “imprevisible” demanda de Bolivia ante la Corte Inter-nacional de Justicia

Ante reiterados anuncios públicos del presidente de Bolivia, Evo Morales, en el sentido de demandar a Chile ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya para obtener una salida al mar, vamos a analizar la viabilidad jurídica de esta aseveración, analizando las posibilidades reales de presentarla.

Con este objetivo y dentro de la estrategia boliviana, en un tiempo récord y por unanimidad, la Asamblea Plurinacional de Bolivia ha aprobado y el gobierno ha ratifi cado el Tratado Ame-ricano de Soluciones Pacífi cas o Pacto de Bogotá, que fue aproba-do el 30 de abril de 1948 por los 21 Estados miembros de la Orga-nización de Estados Americanos (OEA) en esa época.

El Pacto de Bogotá es un instrumento jurídico mediante el cual los Estados parte se comprometen a resolver en forma pa-cífi ca las controversias que se susciten entre ellos y se obligan a abstenerse de la amenaza y del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus controversias y a recurrir en todo tiempo a medios pacífi cos25 consagrados en el Artículo 33 de la Carta de Naciones Unidas: (Negociación direc-ta, investigación, conciliación, buenos ofi cios, mediación, arbitra-je, arreglo judicial).

La primera pregunta que se puede formular es ¿por qué, cuál es la razón, por la que Bolivia no ratifi có el Pacto de Bogotá durante 63 años de vigencia? En las discusiones de los políticos bolivianos al respecto se presentaron diversas alternativas, pero parece que no se trata de un simple descuido, sino de un acto deliberado fundamentado en una “Declaración” que presentó Bolivia al momento de la fi rma del Pacto de Bogotá. La reserva de Bolivia se refería al Artículo VI el cual, a propósito de los pro-cedimientos de arbitraje internacional señala:

25 Artículo I del Pacto de Bogotá.


213

“Tampoco podrán aplicarse dichos procedimientos a los asuntos ya resueltos por arreglo de las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la fecha de la celebración del presente Pacto”26.

Según algunos analistas bolivianos, los gobiernos y legisla-dores anteriores entendieron que ese artículo no podía aplicarse retroactivamente, perjudicando así las eventuales reclamaciones en torno al problema marítimo. Pero consideran que, actualmen-te, dado que Bolivia ha suscrito ofi cialmente el Pacto y ha acepta-do el Art. VI, es necesario que la Cancillería boliviana explique al país el alcance de su decisión27.

Una idea que se difundió en ese período en Bolivia cuestio-naba esta ratifi cación del Pacto de Bogotá, argumentando que con este acto se ponía en duda la intención del gobierno de con-tinuar negociando con Chile acerca del mismo tema por el cual se presentaría la demanda ante la Corte Internacional de Justicia, que sería la instancia prevista para dirimir la controversia, siem-pre y cuando la Corte se declare competente. Al respecto, el Artículo IV señala que:

“Iniciado uno de los procedimientos pacífi cos, sea por acuerdo de las partes, o en cumplimiento del presente Tratado, o de un pacto anterior, no podrá incoarse otro procedimiento antes de terminar aquel”.

Bolivia agregó una “reserva” en el sentido que adhería al Pacto de Bogotá pero no a su Artículo VI que hemos analizado, por lo que los comentarios previos de analistas bolivianos no tienen asidero jurídico, puesto que al reservar el Artículo VI el gobierno boliviano planteó como argumento en su nota diplo-mática que los procedimientos pacífi cos –como demandar ante la Corte Internacional de Justicia–

26 Artículo VI del Pacto de Bogotá.27 Véase “Los tiempos.com” La Paz, Bolivia. 5 de octubre de 2012.


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“también pueden aplicarse a las controversias emergentes de asun-tos resueltos por arreglo de las partes cuando dicho arreglo afecta interese vitales de un Estado”.

Que, según el gobierno de Bolivia, sería el derecho de tener una salida soberana al mar, propósito que se incluye en la Cons-titución del Estado Plurinacional de Bolivia.

Ante la actitud boliviana de ratifi car el Pacto de Bogotá y la reserva al Artículo VI del mismo, Chile presenta ante el Departa-mento de Cooperación Jurídica de la OEA (depositario del Pacto de Bogotá) una objeción a la reserva con que se ha ratifi cado el Pacto de Bogotá con fecha 10 de junio de 2011:

“Considerando,

Que el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, conjun-tamente con ratifi car el Tratado Americano de Soluciones Pacífi -cas de 1948 (Pacto de Bogotá), con fecha 9 de junio de 2011 con-fi rmó la reserva que formuló al momento de suscribir el referido instrumento, con la siguiente Declaración:

“Asimismo, se confi rma la reserva hecha por la Delegación Boliviana al fi rmar el Tratado Americano de Soluciones Pacífi -cas “Pacto de Bogotá”, con relación al Artículo VI, por el que “ se considera que los procedimientos pacífi cos pueden también aplicarse a las controversias emergentes de asuntos resueltos por arreglo de las Partes, cuando dicho arreglo afecta intereses vita-les de un Estado”.

Decide

El Gobierno de la República de Chile formular una objeción a la reserva que efectuó el Estado Plurinacional de Bolivia al Ar-tículo VI del referido Tratado Americano de Soluciones Pacífi cas o “Pacto de Bogotá” y declara que, de conformidad con los prin-cipios del Derecho internacional, la presente objeción impide la entrada en vigor de ese Tratado entre la República de Chile y el Estado Plurinacional de Bolivia.


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Dado

En el Palacio de La Moneda, ciudad de Santiago, República de Chile, a los diez días del mes de junio del año dos mil once.

Sebastián Piñera EcheniquePresidente de la República de Chile”.

Esta “objeción a la reserva” boliviana permite dejar constan-cia del rechazo de Chile a la gestión boliviana de reconocer solo una parte del tratado y, lo más importante, impide la entrada en vigor entre Chile y Bolivia del Pacto de Bogotá. Según la Canci-llería chilena, se confi gura así una primera línea de defensa en caso que el gobierno boliviano quiera interponer de todas ma-neras una demanda en la Corte Internacional de Justicia, puesto que se alegaría de inmediato que no existe ningún tratado que obligue a reconocer a Chile ni la eventual demanda ni la compe-tencia de la Corte para tratar un tema ya resuelto por el tratado de 1904.

Sin embargo, el 17 de abril de 2013 el gobierno de Bolivia ha cumplido con el trámite de comunicar a la OEA su adhesión sin reserva al Pacto de Bogotá de 1948 para allanar la demanda legal que será presentada contra Chile para reclamar una salida sobe-rana al Pacífi co.

El Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia indicó en un comunicado que su embajador ante la Organización de Es-tados Americanos (OEA), Diego Pary, formalizó la adhesión en Washington del Pacto de Bogotá sin reserva.

El documento presentado en la OEA se denomina Instru-mento de retiro de la Reserva al Artículo VI del Tratado Ameri-cano de Soluciones Pacífi cas-Pacto de Bogotá, de 1948. El tratado impone a los signatarios resolver sus problemas por medios pa-cífi cos

El retiro de la reserva permitió a Bolivia plantear la aplica-ción plena del Pacto de Bogotá para buscar en la Corte Interna-cional de Justicia de La Haya el reconocimiento de la posibilidad


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a reclamar a Chile una salida al mar, o algún otro tema que me-diante el estudio de elementos técnico-jurídicos de los especialis-tas que ha contratado Bolivia, han invocado.

Con este acto, Bolivia pudo introducir la demanda ante la Corte Internacional de Justicia el 24 de abril de 2013. Se ha nombrado Agente de Bolivia al ex Presidente Enrique Rodrí-guez, y por parte de Chile al Embajador en Estados Unidos, Felipe Bulnes, quienes han sido citados a la CIJ para el día 12 de junio.

La “imprevisible” demanda ante la Corte Permanente de Arbitraje

El presidente boliviano, Evo Morales, dijo el lunes 1 de octu-bre de 2012 que agotará el diálogo con Chile antes de presentar una anunciada demanda internacional contra el país vecino para lograr acceso soberano al océano Pacífi co28.

El Presidente Morales, que se encontraba en Lima para par-ticipar en una Cumbre de presidentes o líderes de Sudamérica y de países árabes, había anunciado el año pasado su intención de presentar la demanda. Dijo Morales en una conferencia de pren-sa en un hotel de Lima:

“Esta demanda (en cortes internacionales) no se descarta, pero nosotros queremos agotar el diálogo, la participación de la comunidad internacional”.

La intención de Bolivia de acudir al tribunal de la Corte In-ternacional de La Haya ha desatado reacciones en el Gobierno chileno, que ha advertido que eso obstaculizaría la continuidad de un diálogo directo entre ambos países.

Pero teniendo presente que el presidente Evo Morales ha anunciado la presentación de la demanda ante “Cortes interna-

28 Lima, Reuters 1 octubre 2012.


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cionales”, debemos ahora plantear la otra posibilidad, la de de-mandar ante la Corte Permanente de Arbitraje, de acuerdo a lo que se ha establecido en el Protocolo de 1907 al Tratado de Paz y Amistad de 1904,

El 20 de octubre de 1904, a través de los Ministros Plenipo-tenciarios Alberto Gutiérrez por la República de Bolivia, y Emilio Bello Codesido por la República de Chile, se suscribió el Tratado de Paz y Amistad entre ambas Repúblicas, que puso fi n al régi-men establecido por el Pacto de Tregua, suscrito el año de 1884 por el que cesó el Estado de Guerra ocurrida durante los años 1879 a 1884 en la denominada “Guerra del Pacífi co”.

El Artículo 12 del Tratado de 1904 establece lo siguiente:

“Todas las cuestiones que llegaren a suscitarse con motivo de la inteligencia o ejecución del presente Tratado, serán sometidos al arbitraje de Su Majestad el Emperador de Alemania”.

El mencionado Tratado, fue aprobado y ratifi cado por ambos Estados.

Posteriormente, en fecha 16 de abril de 1907, suscribieron el Protocolo sobre Sustitución de Árbitro, que establece lo siguien-te:

“En Santiago de Chile, a 16 de Abril de 1907, reunidos en la Sala del Despacho del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Enviado Ex-traordinario y Ministro Plenipotenciario de Bolivia, Señor don Sabino Pinilla, y el Señor Ministro del ramo, don Ricardo Salas Edwards, debidamente autorizados al efecto por sus respectivos Gobiernos, y teniendo presente que Su Majestad el Emperador de Alemania no ha aceptado la designación que de él se hizo en el Artículo XII del Tratado de Paz y Amistad concluido y fi rmado entre Bolivia y Chile en 20 de Octubre de 1904, para que actuase como Arbitro en todas las cuestio-nes que llegaren a suscitarse con motivo de la inteligencia y ejecución de dicho Pacto, han convenido en designar a la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya para que entienda, si el caso se presentara, en las referidas cuestiones, acogiéndose al efecto a lo dispuesto en el Artículo 26, Capítulo II del Título IV de la Convención para el Arreglo Pacífi co


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de los Confl ictos Internacionales, suscrita en 29 de Julio de 1899, por las Potencias concurrentes a la Primera Conferencia de la Paz, celebra-da en la expresada Capital del Reino de Holanda. En fe de lo cual, el Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de Bolivia y el Mi-nisterio de Relaciones Exteriores, fi rman el presente Protocolo, en doble ejemplar, y lo sellan con sus respectivos sellos”.

La Corte Permanente de Arbitraje Internacional es una ins-titución jurídica creada por una Convención sobre Solución de Controversias en 1899 y revisada y completada en la Convención de 1907 para la Resolución Pacífi ca de Controversias Internacio-nales y tiene también su sede en La Haya, en el Carnegie Palace. A diferencia de la Corte Internacional de Justicia de Naciones Unidas, que también tiene su sede en La Haya en el mismo Pa-lacio de la Paz, la Corte Permanente de Arbitraje está constitui-da por una nómina de árbitros (cuatro juristas por cada Estado miembro), y cuyo nombramiento se extiende por 6 años. La Con-vención de 1907 señala:

“Artículo 45

Cuando los Estados deseen dirigirse a la Corte Permanente para resolución de una controversia surgida entre ellas, la elección de los árbitros llamados a formar el Tribunal competente para fallar sobre esa controversia, se hará de la lista general de Miembros de la Corte…”

Con esta disposición queda muy claro que se puede cons-tituir un Tribunal Arbitral solo si las Partes lo desean, por lo tanto depende del Acuerdo de voluntades entre las Partes poder iniciar un procedimiento arbitral en que el “compromiso” debe señalar el nombramiento de los árbitros, el derecho aplicable, los plazos de duración y el régimen de recursos aceptados por am-bas partes.

Consideraciones fi nales

Creo haber descrito en esta breve exposición que cualquier posibilidad de demanda boliviana no es viable sin el acuerdo con Chile, y que solo avanzando en la negociación de los 13 puntos de la agenda bilateral se podrá alcanzar una mejor convivencia


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vecinal y lograr el progreso y desarrollo que benefi cien a los pue-blos de Bolivia y Chile29.

Ha quedado establecido que ambos procedimientos jurisdic-cionales, el arreglo judicial ante la Corte Internacional de Justicia de Naciones Unidas y el posible arbitraje ante la Corte Perma-nente de Justicia, ambos Tribunales situados en La Haya, Holan-da, son posibles. El segundo solo podría serlo con el Acuerdo de voluntades, por lo tanto el camino a seguir es el de la negocia-ción y el diálogo y tal vez continuar y desarrollar los contenidos de los “13 puntos” que pueden llevar a resolver varios de los temas bilaterales que necesariamente debemos enfocar en una política vecinal y de frontera.

No parece posible que sea tan difícil sentarse a dialogar, hemos podido comprobar en el análisis de los “13 puntos” la cantidad de temas que nos convocan y signifi can un progreso ostensible en aspectos fundamentales e indispensables para una mejor convivencia vecinal y que afectan también situaciones de seguridad regional.

Creo que, sin embargo, no podemos dejar de mencionar la opinión del ex canciller boliviano, Gustavo Fernández Saavedra quien sostuvo que…

“Bolivia ha dicho siempre que no hay benefi cio presente o futuro que pueda sustituir su demanda de retorno soberano al mar. Estará dis-puesta a avanzar siempre que esté claro que ése es el fi nal del camino. Y, mientras tanto, llevará a los foros internacionales su demanda de justicia”30.

29 Véase MAIRA Luis & MURILLO de La Rocha, Javier. El largo confl icto entre Chile y Bolivia. Dos visiones. Editorial Taurus, Aguilar Chilena de Ediciones S.A. Santiago, Chile, noviembre 2004.

30 FERNÁNDEZ Saavedra, Gustavo. Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile Perú. En: ARTAZA Rouxel, Mario & MILET García, Paz (eds). Nuestros Veci-nos. Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile y RIL edito-res. Santiago, Chile abril de 2007.p.165.


220

Asimismo, señalar la experiencia del ex Cónsul de Chile en La Paz, Edmundo Pérez Yoma, quien con su experiencia afi rmó que:

“Lo digo con todas sus letras: algún día Chile y Bolivia llegarán a acuerdos satisfactorios que resolverán todos los confl ictos pendientes. Pero esos acuerdos van a ser el desenlace de un buen nivel de relaciones recíproco. Pretender que el mar sea el punto de partida para el entendi-miento, como lo han hecho los gobiernos bolivianos, es contrariar la ló-gica de la diplomacia y también la mejor manera de seguir postergando las soluciones “31.

El largo historial de encuentros y desencuentros que ha pre-sentado nuestra relación vecinal a través de la historia, debería ser considerado para no cometer los mismos errores y buscar siempre el diálogo que conduzca a la negociación.

Más de 100 años de difícil relación bilateral, con episodios importantes en que se vislumbraba cercano un acuerdo satisfac-torio para ambos países, nos permiten presumir que los 13 puntos de negociación son posibles y que solo la fi rmeza y voluntad de los gobernantes de Chile y Bolivia lograrán alcanzarlos.

31 PÉREZ Yoma, Edmundo. Una misión: las trampas de la relación chileno-boliviana. Editorial Random House Mondadori S.A. Debate. Arena Abierta. Santiago de Chile, 2004. p. 17.


221

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SECCIÓN III

ALGUNAS RESPUESTAS EN EL CASO NACIONAL

231

EL SISTEMA DE INTELIGENCIA DEL ESTADO DE CHILE, LA PRODUCCIÓN DE INTELIGENCIA ESTRATÉGICA Y OTROS

ASUNTOS RELACIONADOS

Andrés Avendaño Rojas*

LA GRAN FINALIDAD DE LA PRODUCCIÓN DE INTELIGEN-CIA ESTRATÉGICA, RADICA EN FACILITAR LA ADOPCIÓN DE DE-CISIONES DENTRO DEL PROCESO DE LA POLÍTICA NACIONAL Y EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LA DEFENSA NACIONAL1.

Introducción

Este año se cumplen nueve años desde que entrara en vi-gencia la ley que normó el Sistema de Inteligencia del Estado y creó la Agencia Nacional de Inteligencia2. En virtud al tiempo transcurrido, dada la evolución que a partir de 2002 comenzó a tener el concepto de seguridad –en el que los límites entre esta y la Defensa se comenzaron a atenuar y difuminar– y en atención a la entrada en vigencia de otros cuerpos legales, tales como el Es-tatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional que además creó el Estado Mayor Conjunto3, parece que nos encontramos frente al escenario adecuado para realizar una revisión del fun-cionamiento del Sistema.

La promulgación, el 27 de septiembre de 2004, de la Ley de Inteligencia vino a normar una actividad que hasta entonces era vista por la sociedad con suspicacia y desconfi anza. La ley esta-

1 CASTRO C, Jaime. Inteligencia Estratégica en un Estado democrático. Estu-dios y proyectos Sociales E.I.R.L., Lima, 2004. p. 18 .

2 LEY Nº19.974. Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional de Inteligencia. Diario Ofi cial de la República de Chile. Santiago, 2 de octubre de 2004.

3 LEY Nº 20.424. Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Diario Ofi cial de la República de Chile. Santiago, 4 de febrero de 2010.

* General de División (R). Investigador del Centro de Estudios Estratégicos y profesor de la ANEPE.

Andrés Avendaño Rojas

232

bleció las relaciones entre los organismos integrantes del Sistema de Inteligencia del Estado (SIE), defi nió procedimientos e ins-tauró –quizás lo más importante– los controles y procedimientos que asegurarían que esta actividad se llevaría adelante con total respeto al estado de derecho y a los principios democráticos. Todo ello contribuyó a la legitimación social y política de la acti-vidad de inteligencia, reafi rmándola como una función impres-cindible para el Estado moderno.

Esta necesidad había quedado tempranamente de manifi esto, cuando poco después de la caída del Muro de Berlín, y de que en nuestro país se recuperara la democracia, se produjera en 1991 el asesinato del Senador Jaime Guzmán E. y se constatara que no obstante al regreso a la normalidad democrática continuaba con impensado vigor la actividad de algunos grupos terroristas. En una dimensión más amplia los ataques a la embajada de Israel en Buenos Aires (1992) y a la Asociación Mutual Israelita de Argenti-na (AMIA) en 1994, contribuyeron a profundizar este diagnóstico y nos comenzaron a indicar que las amenazas a la seguridad de los Estados se estaban ampliando y complejizando.

El ataque a las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, los atentados del 11 de marzo de 2004 en la estación de Atocha en Madrid y del 7 de julio de 2005 en Lon-dres nos reforzarían, más tarde con inusitada contundencia, la percepción de que las sociedades necesitan protegerse no solo de las que hasta esa fecha habían sido las “viejas y tradicionales amenazas” y que la actividad de la inteligencia en esta nueva realidad era un instrumento central y fundamental.

En el presente trabajo, a nueve años de promulgada la ley que le dio vida al Sistema de Inteligencia del Estado (SIE), efec-tuaremos una revisión de su funcionamiento haciendo foco en la capacidad o incapacidad de este para satisfacer las demandas de la inteligencia estratégica necesaria para defi nir y monitorear las vulnerabilidades, riesgos y amenazas de que puede ser objeto el Estado en el logro de sus objetivos nacionales; de la requerida para la elaboración de la planifi cación primaria y secundaria; y de la inteligencia que necesitará el Estado Mayor Conjunto para la con-ducción estratégica de las fuerzas militares en situación de crisis o

El sistema de inteligencia del Estado de Chile, la producción de inteligencia estratégica...

233

guerra. Por lo mismo, quedará fuera de estas refl exiones la revisión del funcionamiento del sistema desde la perspectiva de la preser-vación del orden constitucional y de la seguridad interior del país.

La hipótesis

Producto de factores de diversa naturaleza el Sistema de Inte-ligencia concebido en 2004 parece ser insufi ciente para satisfacer las demandas de inteligencia estratégica que requiere el Estado. En esto han infl uido factores tan disímiles como la profundidad y via-bilidad del rol coordinador de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), la dependencia funcional de la señalada Agencia, la natura-leza de los dos subsistemas que lo integran: los servicios de inteli-gencia militar y los servicios de inteligencia policial, y de manera muy principal, la independencia con que estos servicios actúan y la falta de una dirección centralizada de los mismos.

Se agrega a lo anterior –por una parte– la no inclusión en el Sistema de Inteligencia de organismos tan importantes como los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores, los que para los fi nes de la producción de Inteligencia Estratégica son funda-mentales; y por otra, la promulgación de la ley del “Estatuto Or-gánico del Ministerio de Defensa Nacional”, que en una inédita modernización de la estructura superior de la Defensa Nacional le asignó tareas de producción de inteligencia estratégica a diver-sos organismos que el Sistema de Inteligencia Nacional no había contemplado y que, en otra dimensión, llevó a convivir estructu-ras que desde el punto de vista de la producción de inteligencia no están adecuadamente sintonizadas.

Desde otra perspectiva y como expresión de alguno de los otros asuntos relacionados y vinculados al Sistema de Inteligen-cia, tales como el enfrentamiento de los eventuales “problemas de seguridad”4 que podrían afectar al país, el actual sistema

4 Por “problemas de seguridad” debemos entender a aquellos fenómenos que tras la Guerra Fría han tendido a englobarse bajo los títulos de “nuevas amenazas”, “amenazas emergentes” o “amenazas no convencionales”. En la


234

pareciera ser incapaz de integrar todas las capacidades de que se dispone y de producir las sinergias necesarias para dar las res-puestas requeridas.

Dos almas, un sistema

Conforme lo establece la ley Nº 19.974, en su artículo 4º, el Sistema de Inteligencia debe ser entendido como “…el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente coordinados, que dirigen y ejecutan actividades específi cas de inteligen-cia y contrainteligencia, para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, con el objetivo de proteger la soberanía nacional y preservar el orden constitu-cional, y que, además, formulan apreciaciones de inteligencia útiles para la consecución de los objetivos nacionales”5.

De la lectura de este artículo de la ley se deducen los dos grandes ámbitos del quehacer del Sistema, es decir sus dos al-mas: la protección de la soberanía nacional y la preservación del orden constitucional. En función de estos operarán la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) y los dos tipos de servicios de inteligencia operativos de que dispone el Sistema de Inteligencia: los Servicios de Inteligencia Militar y los Servicios de Inteligen-cia Policial. Los que, en concordancia con la separación de fun-ciones que establece para las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública la Constitución Política del Estado6, actúan, principalmente, hacia el exterior unos y hacia el interior del Estado, los otros.

acepción más amplia de “problemas de seguridad” se incluye al terrorismo, narcotráfi co, crimen organizado y otros, que si bien no constituyen amena-zas propiamente tales, pueden llegar a serlo. Para más detalles ver: CHILE. Ministerio de Defensa Nacional, Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, Santiago, 2010. p. 130.

5 LEY Nº 19.974 Ob. cit. Art. 4 (Destacado del autor).6 CONSTITUCIÓN Política de la República de Chile. Diario Ofi cial de la Repú-

blica de Chile. Santiago, 22 de septiembre de 2005. Art. 101.


235

En relación a los Servicios de Inteligencia Militar7, la ley agrega que “Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesa-ria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país las actividades que puedan afectar la defensa nacional…”

Respecto de los Servicios de Inteligencia Policial8, la ley se-ñala que “Comprende el procesamiento de la información relacionada con las actividades de personas, grupos y organizaciones que de cual-quier manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden públi-co y de la seguridad pública interior”.

De esta manera la ley es clara y precisa. No solo separa y di-ferencia los dos ámbitos en que operará el sistema, sino que tam-bién delimita con meridiana precisión la esfera de acción en que se deben desenvolver los organismos operativos de que se dispo-ne. A esto se debe agregar que la ley, en el artículo 4º, al describir el “Sistema de Inteligencia del Estado” incorpora un aspecto que en nuestra opinión ahondará más aún en esta separación, e in-cluso, en la desconexión entre servicios de la misma naturaleza y que traerá negativas repercusiones en el funcionamiento del mismo, al señalar que el Sistema debe ser comprendido como “…el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente coordinados,…”

Más adelante esta independencia será profundizada aún más, al referirse a los Servicios de Inteligencia Militar, donde se deja expresamente establecido que “Los objetivos de la inteligencia militar de las Fuerzas Armadas serán fi jados por las comandancias en jefe respectivas, de acuerdo con los criterios de la política de de-fensa nacional, establecidos por el Ministro de Defensa Nacional”. En lo relacionado a “…Los objetivos de la inteligencia militar de la Di-rección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional serán fi jados por el Ministro de Defensa Nacional9”.

7 LEY Nº19.974. Ob. cit. Art. 20 (Destacado del autor).8 Ibíd. Art. 22 (Destacado del autor).9 Ibíd. Art. 21 (Destacado del autor).


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De esta manera tenemos servicios de inteligencia militares que, independientes entre sí, y sin una dirección centralizada ac-túan en pos de objetivos particulares fi jados por los respectivos Comandantes en Jefe.

En lo que a los Servicios de Inteligencia Policial respecta, la ley nada señala en relación a quién le asignará los objetivos, sin embargo, dado que es el Ministerio del Interior y de Seguridad Pública el organismo encargado del orden público, la seguridad y la paz social, y del cual además dependen ambas policías, se infi ere que los objetivos de la inteligencia policial le serán fi jados por dicho ministerio, del que a su vez también depende la Agen-cia Nacional de Inteligencia. De esta manera, a diferencia de lo que ocurre con los servicios de inteligencia militar, los servicios de inteligencia policial tienen una nítida unidad en su dirección y una fuerte complementación con la ANI.

Al revisar la historia de la ley, es posible observar que la de-pendencia y características que debía tener la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) no fueron un tema menor en las discusio-nes que, tanto en plano académico como legislativo, se llevaron adelante durante su tramitación. Desde el punto de vista de las responsabilidades, pareciera ser que el modelo de relaciones escogido tuvo la virtud de hacer depender a los organismos de inteligencia de autoridades políticamente responsables y, por lo tanto, susceptibles de ser acusados constitucionalmente, como los son el Ministro del Interior, los Comandantes en Jefe y los Ofi ciales Generales de las Fuerzas Armadas, con lo que se contri-buía a reforzar el control político de los organismos integrantes y del Sistema en sí mismo.

Chile no fue la excepción a la tendencia regional predomi-nante de que el organismo de inteligencia dedicado a acumular información, con el fi n de proteger el orden democrático y la seguridad interior del Estado, tuviera carácter civil. A la Agencia Nacional de Inteligencia se la concibió sin capacidades operati-vas y, como ya se dijo, se le hizo depender del Presidente de la República a través del Ministro del Interior.


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El efecto –probablemente– no deseado de esta opción fue que se profundizó aún más en la separación de las dos almas del Sistema, haciendo que las prioridades de la ANI hayan estado principalmente vinculadas a la producción de inteligencia rela-cionada con la seguridad interior del Estado, más que a la reque-rida para los fi nes de la defensa nacional. Es más, la ley en forma explícita deja fuera del ámbito de competencia de la ANI no solo las medidas de inteligencia que puedan afectar a la Defensa Na-cional sino que también las de contrainteligencia10. Asignándole esta responsabilidad a los servicios de inteligencia militar. De esta manera es natural intuir que –dada la naturaleza de las pre-ocupaciones del Ministerio del Interior desde el punto de vista de la seguridad pública e interior, la urgencia e inmediatez de las mismas, así como la presión política y social que estas mismas generan– el centro de gravedad de sus demandas de inteligencia y por lo tanto, de la Agencia Nacional de Inteligencia, se ubiquen en el ámbito de la seguridad interior.

Pero ¿qué sucede con el otro de los ámbitos del sistema?: el de proteger la soberanía nacional. Es obvio que esta materia no es preocupación del Ministerio del Interior ni de la Agencia Na-cional de Inteligencia. Lo que nos conduce a la generación una suerte de “vacío”, en el que la Ley de Inteligencia no le otorga ningún papel al Ministerio que es el encargado de llevar adelan-te este tema –el de Defensa– y que en los hechos para el cumpli-miento de sus tareas es el principal consumidor y demandante de Inteligencia Estratégica.

¿Una independencia excesiva?

Por razones de diversa naturaleza y que no es del caso ana-lizar en este trabajo, la Ley de Inteligencia –en contraposición a uno de los Principios de la Inteligencia que es el tener una direc-ción centralizada–11 le concedió a los servicios de inteligencia mi-litar un alto nivel de independencia. Limitando la función de la

10 Ibíd. Art. 8. 11 EJÉRCITO de Chile. Reglamento de Inteligencia. Santiago. 2009. p. 21.


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Agencia Nacional de Inteligencia a la de coordinación por inter-medio del “Comité de Inteligencia” integrado por los jefes de los organismos que componen el sistema, generándose de esta ma-nera un “Sistema” que en realidad tiene poco de tal, ya que en función de la producción de inteligencia vinculada a la protec-ción de la soberanía nacional o a la defensa, está compuesto por un conjunto de organismos de inteligencia que operan en pos de sus propios objetivos y que por lo mismo están orientados hacia fi nes que aunque complementarios son diferentes.

Aún más, esta independencia en la asignación de objetivos llega a tal extremo, que en el caso de la Dirección de Inteligencia de Defensa la ley considera que estos le sean asignados por el Ministro de Defensa, ignorando al Jefe del Estado Mayor Con-junto quien por ley es el conductor estratégico de las fuerzas mi-litares en situación de crisis o guerra, por lo que ineludiblemente requiere de inteligencia desde tiempo de paz. Es curioso, por de-cir lo menos, que el Jefe del Estado Mayor Conjunto no le pueda asignar objetivos a la Dirección de Inteligencia de Defensa12.

Esta situación no tiene ninguna relación con el hecho que la Ley que promulgó el Estatuto Orgánico del Ministerio de De-fensa Nacional entrara en vigencia recién en febrero de 2010, es decir seis años después que la Ley de Inteligencia. Ya que a la fecha de promulgación de la Ley de Inteligencia existía el Esta-do Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), organismo en el que recaía la responsabilidad de elaborar la planifi cación primaria y secundaria, por lo que las necesidades de producir inteligencia eran tanto o más demandantes que las actuales.

En síntesis, la gran pregunta es ¿cómo puede la ANI, como rectora del sistema “coordinar funcionalmente” a los integrantes de este particular sistema? Sabido es que la coordinación se lo-gra mediante la asignación de tareas y objetivos, determinando

12 El principio de “Legalidad Administrativa” establece que solo se puede hacer lo que la ley permite y manda. En este caso la Ley de Inteligencia es clara y precisa: los objetivos a la Dirección de Inteligencia de Defensa se los debe fi -jar el Ministro de Defensa Nacional.


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plazos, estableciendo prioridades, etc. Es decir, mandando. La función de coordinación técnica que la Ley le otorga al “Comité de Inteligencia”13 de la ANI, en los hechos, es limitada e insufi -ciente, no pasando más allá de algunas reuniones formales y más bien informativas, mayoritariamente vinculadas a materias de seguridad interna y/o de contrainteligencia.

Así, al no existir una dirección centralizada de los servicios de inteligencia militar, no se conduce con sentido de “unidad” el esfuerzo de obtención de la información, no se establecen prioridades en los esfuerzos, no se evitan duplicidades e interfe-rencias, no hay una determinación de centro de gravedad, y por lo mismo, los servicios se proporcionan escaso apoyo mutuo, y en defi nitiva, no se contribuye a asegurar un empleo efi ciente y efi caz de todos los recursos disponibles.

La ley propicia la autonomía entre los servicios de inteli-gencia militar, ya que cada servicio actúa de manera autónoma, satisfaciendo sus propias necesidades de información en función de los objetivos particulares fi jados por el respectivo comandante en jefe, los que principalmente se relacionan con materias pro-pias de la inteligencia operacional, traspasando al nivel conjunto y/o político –a la DID, que no tiene medios operativos– lo que cada institución estima pueda ser de interés, pero no necesa-riamente lo que esos niveles requieren. Todo esto lleva a que la ANI observe, con distancia y aparentemente con escasos deseos de involucrarse en materias que se alejan de sus preocupaciones más coyunturales y urgentes, el quehacer de los servicios de in-teligencia militar en función de obtener “conocimiento útil” res-pecto de materias que pudieran afectar la defensa nacional.

En otra derivada del tema, si la Ley del Ministerio de De-fensa le entregó al Jefe del Estado Mayor Conjunto la respon-sabilidad de conducir estratégicamente a las fuerzas durante la crisis o la guerra ¿cuál debiera ser el papel que en la producción de inteligencia debieran jugar las Direcciones de Inteligencia y los servicios de inteligencia institucionales? Habida considera-

13 LEY Nº 19.974. Ob. cit. Art. 6.


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ción que estas no tienen la responsabilidad ni de planifi car ni de conducir las operaciones. Pareciera que algo no cuadra entre la estructura superior de la defensa que plantea nuevas demandas y los arreglos institucionales que no se condicen con esta nueva realidad. Como dije, esto es otra derivada del tema, por lo que solo lo insinúo.

Agravan el panorama descrito factores tales como la “com-petencia” por obtener éxitos, y la “cultura” enraizada en los servicios de inteligencia que los hace particularmente celosos de principios tales como la “necesidad de saber” y del “compar-timentaje”, y por lo tanto, naturalmente reacios a compartir la información si es que esto no le es impuesto u ordenado. Parecie-ra ser que el racionamiento que está en la esencia de estos orga-nismos, es que se debe evitar “entregar lo que el otro servicio no necesita y que, por lo demás, se le va a fi ltrar poniendo a mi or-ganización en peligro”. Así, el sistema funciona más bien impul-sado por la buena voluntad de las partes que por una adecuada y clara dirección.

Más adelante volveremos sobre este punto desde la pers-pectiva del comportamiento de la Ley de Inteligencia en relación con los efectos derivados de la institucionalidad de defensa vi-gente desde febrero de 2010, que si bien contribuyó a clarifi car a los consumidores de inteligencia, simultáneamente vino a com-plejizar más aún la situación descrita al incorporar actores no considerados en la Ley de Inteligencia.

La Inteligencia Estratégica: su producción y uso

Conforme se establece en el Libro de la Defensa Nacional de Chile 201014, la seguridad exterior del país forma parte de la función global de seguridad, contribuyendo a la obtención y res-guardo de los intereses nacionales, a objeto de poder alcanzar los objetivos deseados sin contratiempos.

14 CHILE. Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago. pp. 128-133.


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Históricamente nuestros desafíos de seguridad y defensa estuvieron fuertemente vinculados a los confl ictos fronterizos, por lo que nuestras demandas de seguridad y defensa tendían a coincidir y se fundían en una agenda marcada por las hipótesis de confl icto y, por tanto, las necesidades de inteligencia estratégi-ca se orientaban principalmente en esa dirección.

Como anteriormente se dijo, con el término de la Guerra Fría el escenario internacional comenzó a cambiar vertiginosamente. La globalización se entronizó en las relaciones interestatales y las crecientes necesidades de cooperación e integración remodelaron las relaciones entre los actores internacionales. Consecuentemen-te los límites entre la seguridad y la defensa comenzaron a ha-cerse más difusos, posesionándose así una diversidad de agentes y motivaciones de confl ictos, tales como el terrorismo, el tráfi co de drogas y el crimen organizado, los que pasaron a ser proble-mas internacionales, por lo que los horizontes estratégicos de la mayoría de los países comenzaron a combinar desafíos a ambos lados de las fronteras.

De esta manera, nuestro país al buscar protegerse de estos confl ictos estableciendo las, potenciales o reales, “vulnerabilida-des”, “riesgos” y “amenazas”15 a que se podría ver enfrentado, ini-ció la implementación de una política pública que diera cuenta de la totalidad de la problemática de seguridad y defensa, la que se denominó “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa”, re-cientemente entregada al Senado de la República en consulta por el Presidente de la República, y que en palabras del Subsecreta-rio de Defensa “…constituirá un paso esencial en la conformación de un real y efectivo sistema de defensa, en tanto se trata de una estrategia

15 Se entiende por “riesgo” a la probabilidad de recibir un cierto daño en algún área o aspecto de interés. Los riesgos pueden reducirse o incrementarse y, por lo tanto, ser susceptibles de manejarse en función de materializar un escena-rio pretendido. La “amenaza” es concebida como una promesa de dañar inte-reses propios, porque a ese adversario se le supone, con cierto fundamento, la intención y capacidad de hacerlo. Por “vulnerabilidades” se entienden a las carencias, propias, que exponen al Estado a un peligro explotable por otros, pudiendo esta ser de carácter estructural o circunstancial. Para mayores deta-lles ver: Ibíd. pp. 1081-82.


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nacional, su alcance es estatal y engloba tanto los grandes desafíos de seguridad como los que atañen propiamente a la defensa. Por lo mismo, esta considerará las orientaciones generales para guiar las respuestas del Estado a esos desafíos, articulando en una visión compartida la Política Exterior, la Política de Defensa y otras políticas sectoriales pertinentes…”16.

Como es evidente este tremendo desafío lleva a que las de-mandas de inteligencia estratégica se diversifi quen y amplíen, y por lo mismo, se acentúen las impetraciones que, tanto en canti-dad como en calidad, se le formularán al Sistema de Inteligencia Nacional. Revisemos entonces cómo se comporta el Sistema.

Para estos fi nes, más allá de la clásica conceptualización que hiciera Sherman Kent17 en su clásica obra, entenderemos a la Inteligencia Estratégica como el conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para propender a la satisfacción de sus intereses. Es de carácter predictivo, construyendo escenarios de lo posible y/o deseable. Implica un proceso permanente que mediante la búsqueda, el análisis y la difusión de la información requerida, permite adoptar decisiones para enfrentar los riesgos, los problemas de seguridad y eventuales amenazas de que pue-da ser objeto el Estado y, a la vez, detectar las vulnerabilidades y oportunidades que se puedan presentar. Todo ello en función del logro de los objetivos o del resguardo de los intereses nacionales.

Como sugerimos en la hipótesis de este trabajo, y tal como se ha tratado de poner de manifi esto, pensamos que el Sistema de Inteligencia del Estado es insufi ciente y por lo mismo –más allá de las razonables imperfecciones que pueda tener un siste-ma que tiene tan solo ocho años de vigencia– es evidente que requiere de ajustes y/o adecuaciones para producir más y mejor inteligencia estratégica, así como de mayores coherencias y con-

16 IZURIETA F., Óscar. “La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” Confe-rencia dictada en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), 27 de julio de 2011.

17 KENT, Sherman. Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Norteame-ricana Ed. Pleamar, Argentina, 1967.


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cordancias con otras normas legales o políticas públicas vincula-das al tema.

Con la promulgación en febrero de 2010 de la ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, se redi-señó la estructura superior de la Defensa Nacional. Se aleja del objeto de este trabajo el abordar la totalidad de las implicancias que ello trajo para el sector18, por lo que en esta ocasión solo abordaremos los aspectos relacionados con nuestro tema. Así, al revisar el articulado de la citada ley, nos encontramos con que en su art. 15º señala que a la Subsecretaría de Defensa le correspon-derá:“b) Efectuar el análisis político y estratégico para la elaboración,

actualización y proposición al Ministro de la apreciación de los riesgos y amenazas para el país en el ámbito de su segu-ridad exterior.

c) Sugerir al Ministro la planifi cación primaria de la defensa nacional y su actualización periódica, asegurando la corres-pondencia de la planifi cación secundaria con aquella.

e) Requerir de las autoridades correspondientes la información necesaria para el cumplimiento de sus fi nes.

f) Convocar y asegurar la participación de los distintos secto-res del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes a su cargo, así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos.”

Más adelante al abordar el funcionamiento y organización del Estado Mayor Conjunto, en el art. 25 agrega que al EMC le corresponderán las siguientes funciones:

“a) Servir de órgano de asesoría y trabajo en la conducción es-tratégica para enfrentar las situaciones que puedan deman-dar los estados de excepción constitucional y, en particular, los casos de guerra externa o crisis internacional que afecte a la seguridad exterior de la República.

b) Elaborar y mantener actualizada la planifi cación secundaria.

18 Para mayores detalles ver Libro de la Defensa Nacional 2010. Ob. cit. pp. 116-126.


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j) Proveer de inteligencia a la Subsecretaría de Defensa para efectos de la planifi cación primaria…”

Respecto al Jefe del EMC, la ley en su art. 26, inciso quinto, establece que “…ejercerá el mando militar de las fuerzas terrestres, navales, aéreas y conjuntas asignadas a las operaciones, en conformi-dad a la planifi cación secundaria de la defensa nacional.”

De estos artículos se desprenden amplias y variadas reper-cusiones, tanto para la planifi cación de la defensa, para el funcio-namiento del sistema de inteligencia previsto en la respectiva ley, como para la producción de inteligencia estratégica.

En una mirada general lo primero a destacar es el fortaleci-miento de la institucionalidad conjunta, tanto en los ámbitos de la asesoría, de la planifi cación estratégica, como en el de las opera-ciones, mediante la creación del Estado Mayor Conjunto (EMC); entregándosele a su Jefe el mando militar de las fuerzas asignadas a las operaciones y, por lo tanto, el ejercicio de las funciones de pla-nifi cación estratégica, de entrenamiento conjunto y de elaboración de la doctrina correspondiente19. Sin embargo, como más adelante veremos, este fortalecimiento de “lo conjunto” no se ha visto refl e-jado con similar intensidad en la producción de inteligencia.

El Sistema de Planifi cación de la Defensa también es refor-mulado y se reorganiza en tres ámbitos y niveles diferentes. Así en el ámbito político se le entrega al Ministerio de Defensa (Sub-secretaría de Defensa) –con la colaboración de distintos sectores de la administración del Estado– la responsabilidad de elaborar la Apreciación de Riesgos y Amenazas (ARA) para, a partir de ella, desencadenar la planifi cación de defensa mediante la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” ya descrita en las páginas pre-cedentes, y la respectiva resolución presidencial para enfrentarlas.

En el segundo ámbito de planifi cación, el estratégico, propio del nivel del EMC, se elaboran los planes de dicho nivel así como los de desarrollo y de preparación de la fuerza.

19 Ibíd. p. 123.


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Finalmente, en función de las concepciones estratégicas defi nidas, en el ámbito operacional-táctico, y en el nivel de los órganos de maniobra conjuntos y no conjuntos asignados a las operaciones, se planifi ca el empleo de la fuerza.

Para los fi nes de la defensa nacional, los consumidores de inteligencia se ubican en los tres ámbitos descritos. Las de-mandas que formulan los dos primeros, es decir el político y el estratégico, son las que deben ser satisfechas mediante la “Inte-ligencia Estratégica“ (IE), la necesidades de los otros niveles son propias de la inteligencia operacional (IO) y táctica (IT), que ya no son de carácter predictivo como la IE, sino que su naturaleza –en el caso de la IO– es estimativa, y descriptiva en el de la IT. A diferencia de la IE, estos niveles de la inteligencia buscan deter-minar una amenaza real o potencial, basándose en hechos com-probables en el caso de la IO, o describir los efectos inmediatos de la amenaza, en el caso de la IT.

La ley del “Estatuto del Ministerio de Defensa”, en los hechos y probablemente sin buscarlo, contribuyó a darle a la producción de inteligencia militar, en sus diferentes tipos, están-dares de coherencia que antes no tenía, al incorporar y defi nir claros y principales consumidores de la misma en los niveles po-lítico, estratégico y operacional/táctico. Además, la ley, al entre-garle a la cartera de Defensa las facultades para coordinar a otros actores estatales en la elaboración de planes y políticas de su res-ponsabilidad, la dotó de las facultades necesarias para efectiva-mente poder realizar una dirección centralizada de los esfuerzos para la obtención de la inteligencia requerida para estos fi nes20.

20 LEY Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional” seña-la al respecto:

Al Ministro de Defensa Nacional le corresponderá especialmente: Artículo 5, h) Asumir, cuando el Presidente de la República lo disponga, la

coordinación de la labor de los distintos Ministerios en materias necesarias para la Defensa Nacional.

A la Subsecretaría de Defensa le corresponderá : Artículo Nº15 e) Requerir de las autoridades correspondientes la información

necesaria para el cumplimiento de sus fi nes. Artículo Nº15 f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores

del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes a su cargo,


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Con esta lógica, con una nítida dirección centralizada desde el Ministerio Defensa (SSD y EMC) se tendería, por una parte, a atenuar los efectos negativos que se generan por la diversidad de objetivos que la Ley de Inteligencia considera para los servicios de inteligencia militar, y por otra, al establecer prioridades y la utilización de los recursos disponibles con sentido de unidad, se produciría la sinergia entre los servicios tan necesaria para la producción de inteligencia.

Pretender que esto sea realizado sin que haya una efectiva dirección superior, sin que se les pueda asignar objetivos y mi-siones a los servicios de inteligencia operativos de las institucio-nes y sin que, en el nivel superior del proceso, se haya integrado a la ANI y al Ministerio de Relaciones Exteriores, es francamente imposible.

Se debe transitar hacia un estado en que la Dirección de Inteligencia de Defensa, los servicios de inteligencia de las insti-tuciones y las otras organizaciones vinculadas, con una dirección integradora y complementaria, satisfagan las demandas de inte-ligencia estratégica requerida y, simultáneamente, sean capaces de producir la inteligencia operacional o táctica que requieren los órganos de maniobra que serán subordinados al EMC en las circunstancias que establece la ley.

Ya no más cada servicio trabajando para sus propios objeti-vos. Ya no más servicios sin una dirección del más alto nivel. Ya no más un sistema que excluye actores relevantes e indispensa-bles.

Otros asuntos relacionados

Forman parte de los “otros asuntos relacionados” a la pro-ducción de Inteligencia Estratégica y al funcionamiento del Sistema de Inteligencia del Estado, los riesgos, vulnerabilidades

así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las insti-tuciones armadas en los mismos.


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y amenazas a la seguridad de Chile, que fueran defi nidos por la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa los que, incluso, comenzaron a ser insinuados con la difusión, en septiembre de 2011, del “Plan Frontera Norte Segura”, que elaborado por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa busca, en tér-minos generales, combatir las actividades de narcotráfi co en las Regiones XV, I y II; evitar el ingreso y/o salida de vehículos o personas hacia o desde territorio nacional por pasos y sectores no habilitados del límite político internacional; y evitar la salida de estupefacientes provenientes de Bolivia a través de instalacio-nes portuarias de dichas regiones y el ingreso de estupefacientes provenientes desde Perú a través de los espacios oceánicos y terrestres.

Ambos documentos entrelazan la seguridad y la defensa, y más allá de los límites constitucionales o legales respecto a la participación de las Fuerzas Armadas, es claro que estos nuevos escenarios ensanchan las demandas, tanto cualitativas como cuantitativas de la inteligencia que se requerirá para enfrentar estas “nuevas amenazas”. Al Sistema de Inteligencia del Esta-do se le amplían su horizonte y desafíos. Incluso, la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa con una mirada estratégica lo predice, al señalar que “…deberá fortalecerse el Sistema de Inteligen-cia Nacional para potenciar su habilidad y capacidad de anticipación de escenarios adversos, pues ello resulta indispensable para articular una respuesta integral a los desafíos de la seguridad”21.

Parece existir consenso en que una de las formas más ade-cuadas para alcanzar complementariedad entre las capacidades de las Fuerzas Armadas con la de los otros organismos rela-cionados para enfrentar a estas amenazas no tradicionales, es sumando parte de sus capacidades de inteligencia al esfuerzo país para abordarlas. Pero antes habría que preguntarse si ¿es el actual Sistema de Inteligencia capaz de dar las respuestas nece-sarias? Me parece que no lo es. No fue concebido para enfrentar estos escenarios, y si antes el sistema tenía dos almas separadas,

21 CHILE, Ministerio de Defensa Nacional. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Santiago. 9 de agosto de 2012. p. 61.


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a partir de ahora pasará a tener tres. Esta tercera alma liga y vin-cula como nunca antes a las dos anteriores, obliga a incorporar nuevos actores, a defi nir nuevos procedimientos, delimitar res-ponsabilidades y relaciones, y a precisar con nitidez los nuevos consumidores de inteligencia. Pero no nos podemos olvidar que, tal como ya señalé, el Sistema de Inteligencia fue concebido de manera tal de asegurar la separación entre estas dos almas, por lo que sin las readecuaciones necesarias no será capaz de dar las respuestas derivadas de esta nueva realidad.

Es en este escenario donde se deberán enfrentar amenazas que tienen componentes de diversa naturaleza y que solo pue-den abordarse en forma multidimensional. ¿Cómo y en qué nive-les se van a integrar las capacidades?, ¿quién y cómo efectuará la dirección centralizada de la producción de inteligencia?, ¿cuáles serán los límites operativos entre los actores involucrados?, son solo algunas de las preguntas que de estos nuevos escenarios se desprenderán.

Conclusiones

Escapa a la fi nalidad del presente trabajo el dar respuesta a todas las preguntas formuladas, tan solo se ha pretendido hacer un diagnóstico, poniendo de relevancia los aspectos que en crite-rio del autor necesitan ser revisados o readecuados.

Dicho lo anterior, quisiera reiterar que la Ley de Inteligencia, por el solo hecho de contribuir a la legitimización de la activi-dad, signifi có un aporte de vital importancia para el actuar de los servicios, así como también lo fueron la incorporación de las normas y mecanismos que aseguraran que en el operar de estos se respetarían los principios democráticos.

En las páginas precedentes se puso en evidencia las dos al-mas que tiene el Sistema de Inteligencia del Estado y las razones que hacen que estas tiendan a separarse más y más haciendo que en la práctica, y en los hechos, el “Sistema “ se subdivida en dos lo que de por sí no tiene nada malo. ¡Todo lo contrario me parece muy bien! Un subsistema, con una nítida dirección por parte del


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Ministerio del Interior y de la Agencia Nacional de Inteligencia, preocupado del orden público y de la seguridad pública interior; y otro subsistema, sin una dirección centralizada y con altos ni-veles de autonomía entre sus integrantes, que preocupado de la generación de inteligencia necesaria para la defensa nacional, ca-rece de de sentido de unidad en su actuar. ¡Es esto último lo que me parece mal!

Siendo la producción de inteligencia estratégica el eje de este trabajo, se hace necesario agregar que –en la dimensión de los servicios de inteligencia militar– las principales debilidades se relacionan con aspectos tales como que el Sistema vigente no congrega a todos los actores involucrados y que, en su con-cepción, contiene disposiciones centrífugas que hacen que los esfuerzos comunes tiendan a dispersarse sin que se generen las convergencias necesarias. Infl uye en ello la asignación de objeti-vos a los servicios de inteligencia militar por parte de los respec-tivos mandos institucionales, y la falta de una clara dirección en la producción de la inteligencia en sus diferentes niveles. ¿Quién establece qué se requiere, cuándo se requiere o quién debe bus-carla? Hoy esto no está claro ni defi nido. Hoy los servicios de in-teligencia militar no tienen una clara dirección, ni en los niveles de la inteligencia estratégica, ni en los de la inteligencia opera-cional y táctica.

Como se señaló, la promulgación del “Estatuto del Ministe-rio de Defensa Nacional” vino a atenuar algunas de estas caren-cias y a clarifi car responsabilidades y a incorporar nuevos usua-rios-demandantes de inteligencia, inicialmente no considerados en la Ley de Inteligencia. De ahí surge nítido el rol directivo que debiera, ineludiblemente, tener para estos fi nes el Ministerio de Defensa; ya que es de la planifi cación primaria y secundaria –que tanto la Subsecretaría de Defensa como el Estado Mayor Conjunto elaboran– de donde se desprenden las demandas de inteligencia que se requerirá, por lo que, consecuencial y lógi-camente es en estos dos organismos donde debiera recaer la conducción superior del proceso de obtención y análisis de la in-teligencia en sus diferentes niveles. Algunas de las atribuciones necesarias para ello ya las tienen, otras habrá que entregárselas.


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Es el Ministerio de Defensa el que por intermedio de ór-denes ministeriales, disposiciones o protocolos de operación, debe “ordenar la casa” en lo que se refi ere a la producción de la inteligencia generada por los servicios de inteligencia militar. El Ministerio y la Subsecretaría de Defensa tienen también las atri-buciones legales para incorporar a la producción de inteligencia a actores que hoy no están integrados a la misma.

En el nivel de la inteligencia operacional y táctica requerida, si bien la Dirección de Inteligencia de Defensa hoy no tiene las atribuciones legales, la jerarquía, ni las relaciones de mando con los servicios operativos de las instituciones como para efectiva-mente direccionar la producción de inteligencia, en los hechos estos deben trabajar para satisfacer las necesidades que se deri-van de la planifi cación que elabora o debe elaborar el EMC. Es por ello que necesariamente la dirección del esfuerzo de obten-ción y la coordinación de la producción, es decir la asignación de objetivos, debe ubicarse en ese nivel. Esto sin perjuicio de que di-chos servicios puedan continuar, simultáneamente, cumpliendo objetivos fi jados por los respectivos Comandantes en Jefe.

Es en la producción de inteligencia donde más claramente se evidencia la necesidad de continuar profundizando “lo con-junto” que, por diversas razones, solo se avanzó en la medida de lo posible cuando se promulgó el Estatuto del Ministerio de Defensa. Ello solo se logrará si se “empodera “ aún más al Esta-do Mayor Conjunto, ya que este es el pivote en torno al cual se articulan las demandas de inteligencia y si se continúa avanzan-do en la implementación de las estructuras y organizaciones que, como los Destacamentos Especiales de Inteligencia, se orientan a ese fi n.

El surgimiento de una tercera alma del Sistema de Inteli-gencia, que liga lo interno con lo externo y a la seguridad con la defensa, incorporando nuevos usuarios, nuevos demandantes de inteligencia y nuevas relaciones, hace necesario defi nir procedi-mientos, vínculos y fl ujos que permitan integrar las capacidades que generen las sinergias necesarias para enfrentar estas even-tuales amenazas con sentido de unidad. ¡Hoy esta vinculación no existe!


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En defi nitiva, más que rediseñar un nuevo Sistema, más que modifi car la Ley de Inteligencia, es indispensable realizar las adecuaciones administrativas y/o funcionales que permitan subsanar las defi ciencias detectadas, poniendo al Estado Mayor Conjunto y al Ministerio de Defensa como actores centrales en la producción de inteligencia estratégica y como coordinadores de la integración de las capacidades de inteligencia de la defensa en función del Sistema de Inteligencia del Estado.


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BIBLIOGRAFÍA

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- IZURIETA F., Óscar. “La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” Conferencia dictada en la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), 27 jul. 2011.

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- LEY Nº 19.974. Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional de Inteligencia. Diario Ofi cial. San-tiago. 2 de octubre de 2004.

- LEY Nº 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Santiago. 4 de febrero de 2010.

- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de Defensa Nacional 2010. Santiago 2010.

- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Estrategia Nacio-nal de Seguridad y Defensa. Santiago. 9 de agosto de 2012.

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LAS FUERZAS ARMADAS Y EL COMBATE A LAS AMENAZAS NO TRADICIONALES.

¿QUÉ TANTO ES POSIBLE?

Miguel Navarro Meza*

Introducción

La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, en los tér-minos en que fue presentada por el Ejecutivo –primero bajo la forma de un borrador y luego, en su texto defi nitivo– generó una amplia controversia política y académica, la que abarcó varios de sus aspectos más relevantes. Posiblemente el más polémico fue la posibilidad de emplear medios y recursos de las Fuerzas Arma-das en el control y la represión de algunas de las nuevas amena-zas o amenazas emergentes, especialmente aquellas relacionadas con el crimen organizado y el narcotráfi co.

Aunque la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa explicitó, de una manera general en su texto original y de una forma concreta en su versión posterior, que tal participación castrense en labores de represión criminal sería conforme a la le-gislación vigente, resulta claro que se trata de una cuestión com-pleja, con múltiples aristas jurídicas, políticas y fi nancieras y que apuntan a la forma misma de concebir la institución militar, sus misiones, roles y su relación con las autoridades civiles.

Una mirada somera a la legislación vigente sobre la materia, tanto en la Constitución como en sus normas derivadas, parece indicar que la habilitación para emplear medios de las Fuerzas Armadas en apoyo a las actividades de las policías en la repre-sión de los tipos de ilícitos indicados es muy poca o ninguna.

* Abogado y Cientista Político. MA, Mphil. Diploma. Profesor de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos; profesor de la Academia de Guerra Aérea de la Fuerza Aérea de Chile y de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás.

Miguel Navarro Meza

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Existe una clara diferencia entre las misiones de las instituciones castrenses y las de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública lo que restringe grandemente la posibilidad de apoyar estas con medios de aquellas, al menos en situaciones de normalidad cons-titucional.

Sin embargo, el asunto puede ser más complejo. Si bien es cierto que de conformidad al denominado Principio de Legalidad, contemplado en los artículos 6 y 7 de la Constitución, los ór-ganos del Estado solo pueden actuar dentro de la esfera de sus competencias, hay otros principios que igualmente informan el actuar de la Administración, que apuntan a darle efi cacia y efi ciencia y a evitar la duplicidad en el empleo de los recursos públicos.

Por otra parte, una eventual participación de las Fuerzas Armadas en actividades de apoyo a las fuerzas policiales tiene necesariamente que ser vista dentro de un contexto más amplio, relacionado con la evolución de la naturaleza de las amenazas no tradicionales que puede enfrentar el país, y que, o bien tengan una respuesta militar, o que impliquen un desafío mayor para las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, que exceda sus capa-cidades materiales aun cuando se encuentre dentro su ámbito de competencia legal. Un ejemplo de lo anterior pueden ser el caso de actos de terrorismo en gran escala, de origen extranjero pero cuyos efectos se produzcan en territorio nacional.

Todo esto sugiere la fi nalidad de este artículo. Se trata de analizar el entorno de habilitación jurídica de la actuación de las Fuerzas Armadas, las posibilidades de cooperación eventual con las fuerzas de policía y las eventuales proyecciones de este tema considerando los escenarios de seguridad de la República, espe-cialmente en relación a las amenazas no convencionales.

Finalmente, una prevención: desde luego, este documento por su extensión y oportunidad solo pretende plantear el proble-ma, abordar sus principales aristas jurídicas y políticas, esbozar algunas conclusiones, necesariamente muy preliminares, y sobre todo estimular más y mayores análisis y estudios sobre el tema.

Las Fuerzas Armadas y el combate a las amenazas no tradicionales. ¿Qué tanto es posible?

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La regulación constitucional de la misión de lasFuerzas Armadas

Una aproximación histórica

En general y con la obvia excepción del actualmente vigente, los distintos ordenamientos constitucionales de Chile han sido sumamente parcos en lo que dice relación con la regulación de la existencia y funciones de las fuerzas militares. Si bien es cierto es posible encontrar normas alusivas a la defensa desde el Re-glamento Constitucional de 1811 hasta la Constitución de 1925, estas estaban dispersas en diversos acápites de las respectivas Cartas Fundamentales y se centraban más en materias relaciona-das con las atribuciones del Director Supremo y posteriormente del Presidente de la República, o vinculadas al fi nanciamiento y dotación del Ejército y de la Armada o a la relación entre las au-toridades políticas y el estamento castrense.

Este último aspecto fue fundamental en los primeros textos constitucionales, especialmente el de 1833, en cuanto dicha Carta plasmó en el rango constitucional el ideario portaliano de rela-cionamiento político-militar. La esencia del pensamiento de Die-go Portales en esta materia fue someter a los uniformados a una sujeción efectiva respecto de la autoridad política legítimamente constituida y, paralelamente, evitar los caudillismos militares que en aquel tiempo y por muchos años más asolaron a la mayor parte de las demás repúblicas americanas1.

Todo esto fue recogido en la Constitución de 1833 y en la Ordenanza General del Ejército y de la Armada publicada el 6 de abril de 1839, que asumió los principios de Portales en dos formas: por una parte, las fuerzas militares fueron subordinadas a las autoridades civiles, específi camente al Intendente Provin-cial con jurisdicción en la zona en que estuviesen acantonadas; a dicha autoridad, bajo el título de Comandante General de Ar-mas, obedecían todos los mandos militares que residiesen en la

1 NAVARRO, Miguel. La Conducción de la Defensa 1860-1910, su era más dra-mática. Revista Política y Estrategia (115) Santiago, 2010.

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provincia. En segundo término, no se estableció una autoridad militar central de carácter permanente, un comandante gene-ral, responsable de la conducción del Ejército ante la autoridad política; es efectivo que la Ordenanza contempló como el más alto empleo militar al de Inspector General, mas no le otorgó funciones y atribuciones de mando sino, como su nombre lo su-giere, solo de inspección y de coordinación. Además, el Inspector General quedaba subordinado a los Comandantes Generales de Armas, es decir a las autoridades civiles de las provincias.

En el nivel constitucional, en la Carta de 1833 los fundamen-tos básicos de las relaciones político-militares estaban contenidos en los siguientes artículos: Art. 157 “La fuerza pública es esencial-mente obediente, ningún cuerpo armado puede deliberar”; Art. 81 “Al Presidente de la República está confi ada la administración i gobierno del Estado i su autoridad se estiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior, i la seguridad esterior de la República, guardando i haciendo guardar la Constitución i las leyes”; Art. 82 “Son atribuciones especiales del Presidente: 9º Proveer los demás empleos civiles y militares, procediendo con acuerdo del Senado, i en receso de éste con el de la Comisión Conservadora, para conferir los empleos o grados de coroneles, capitanes de navío i demás ofi ciales superiores del Ejército y de la Armada. En el campo de batalla podrá conferir estos empleos por sí solo. 16º Disponer de las fuerzas de mar i tierra, organizarlas i distribuirlas según lo hallare por convenien-te. 17º Mandar personalmente las fuerzas de mar i tierra con acuerdo del Senado, i en su receso con el de la Comisión Conservadora. En este caso, el Presidente de la República podrá residir en cualquier parte del territorio ocupado por armas chilenas. 18º Declarar la guerra con pre-via aprobación del Congreso, i conceder patentes de corso y letras de represalia”.

Se tiene así que la Constitución en sus diversas disposi-ciones, estableció un verdadero cuerpo doctrinario básico de sujeción militar a la autoridad civil, mas no se refi rió de manera específi ca a la naturaleza ni a las misiones de las fuerzas milita-res cuya vinculación con la autoridad política detallaba de ma-nera tan pormenorizada. Lo mismo ocurrió posteriormente con la promulgación de la Constitución de 1925 que en lo sustancial, repitió las normas de la de 1833 en lo relativo a la relación entre


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las autoridades civiles y los uniformados pero tampoco hizo diferencias en la naturaleza y misiones de los diversos cuerpos armados del Estado.

Esta omisión naturalmente se explica porque en aquel tiempo no existía una diferenciación clara entre los cometidos de seguridad interna con aquellos de protección externa, enten-diéndose que era una sola función pública. Así, por ejemplo, la Constitución de 1823, en su artículo 225 estableció que “la fuerza del estado se compone de todos los chilenos capaces de tomar armas: mantiene la seguridad interior y la defensa esterior”2 lo que refl eja-ba la aproximación doctrinaria vigente al respecto en su época. Cabe además consignar que esta visión unitaria de la función de la fuerza militar provenía de la modalidad de ejércitos dinásticos donde estos apoyaban el poder del soberano, tanto al interior del reino cuanto propendían a su defensa exterior, sin distinción.

Es pertinente destacar aquí que los mecanismos de relacio-namiento político-militar establecidos en la Carta de 1833 fueron exitosos en términos de generar una efectiva sujeción del esta-mento militar a las autoridades políticas tanto en tiempos de paz como de guerra. De hecho, durante la Guerra del Pacífi co y pese a una cierta tendencia al asambleísmo en la conducción de las hostilidades, perceptible al comienzo de la guerra, el Presidente Pinto, conforme a lo previsto en el artículo 82 Nº 17 de la Cons-titución, asumió como Generalísimo de las Fuerzas de Mar y Tierra y con su gabinete supervisó las operaciones militares y navales, armonizándolas con la considerable actividad diplomática de-sarrollada durante el confl icto. Algo similar hizo, a su turno, el Presidente Santa María.

Un aspecto especialmente destacado de esta conducción civil del confl icto fue el nombramiento de ministros de guerra y

2 La Constitución de 1823, cuyo título ofi cial fue la Constitución Política y Per-manente del Estado de Chile, fue aprobada por un Congreso Constituyente elegido ese año. Fue llamada la “Constitución Moralista” por sus intentos normativos de regular la vida de los ciudadanos. Su texto constó de 277 ar-tículos, el más extenso de los ordenamientos constitucionales chilenos y uno de los de menor vigencia, ya que fue suspendida en julio de 1824.

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marina en campaña, cargo que, con el nombre ofi cial de Comisa-rio General del Gobierno ejerció primero Rafael Sotomayor y luego de su muerte en la víspera de la Batalla de Tacna, José Francisco Vergara. Cabe mencionar que la fi gura del Comisario General del Gobierno al que estaban subordinadas todas las autoridades mi-litares y civiles en la zona de guerra, fue una creación ad hoc en cuanto no estaba contemplada en la Constitución de 1833 pero sin duda constituyo una extensión de la visión de Portales de relacionamiento político-militar, especialmente de la autoridad y supremacía del Presidente ante el estamento castrense, en los términos madurados en los decenios anteriores a la guerra.

Se puede consignar que aún durante la Guerra Civil de 1891 las relaciones entre la autoridad política y los mandos castrenses se atuvieron, en lo fundamental, a la modalidad republicana, lo que atestigua la vigencia y solidez del pensamiento portaliano. En el Gobierno, el Presidente Balmaceda, conforme a las normas y tradiciones constitucionales, asumió la jefatura suprema de las fuerzas leales, es decir, la mayor parte del Ejército, técnicamente el Ejército de Chile, y una porción minoritaria de la Armada, y en la práctica ejerció lo que en términos modernos hubiese sido la conducción operativa de las mismas.

En el Bando Revolucionario, los mandos navales sublevados se atuvieron igualmente a las ritualidades jurídicas; en conse-cuencia exigieron del Congreso un pronunciamiento de destitu-ción formal del Presidente, lo que puso su actuar a salvo de ser considerado una asonada vulgar. Aún así, aunque la Junta Re-volucionaria de Iquique designó en defi nitiva a un militar como Ministro de Guerra y Marina, mantuvo una presencia política permanente en las fuerzas en campaña, lo que aseguró un debi-do control civil del movimiento y evitó cualquiera desviación del mismo3.

3 Cuando en la noche del 23 de abril el blindado Blanco Encalada, buque insig-nia del alzamiento, fue sorprendido y hundido en Caldera por los torpederos Lynch y Condell de la fl otilla del Gobierno, se encontraban a bordo Ramón Barros Luco, Presidente de la Cámara de Diputados y miembro de la Junta Revolucionaria de Iquique y Enrique Valdés Vergara, secretario de la misma. Este último pereció en el naufragio, mientras que Ramón Barros Luco, quien


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La regulación detallada y exitosa efectuada por la Carta Fundamental de 1833 respecto de la relación entre civiles y uni-formados y en una óptica más específi ca, la sujeción de estos a las autoridades civiles, no tuvo un correlato en cuanto a esta-blecer las misiones del Ejército y de la Armada, situación que se extendió a la Constitución de 1925. Tal como se ha planteado, esto obedeció a que entonces en el ámbito doctrinal no se distin-guían claramente las misiones internas de las fuerzas militares de aquella de naturaleza externa, lo que a su turno encontraba asidero en la realidad el país. Así, por ejemplo, durante casi todo el siglo XIX el Ejército debió mantener el orden en la zona de la Frontera y posteriormente su contribución a la pacifi cación de la Araucanía fue fundamental. En ausencia de una fuerza de po-licía profesional y de cobertura nacional, los militares debieron actuar como una suerte de constabulario apoyando la acción del Estado al interior del país, sin perjuicio de sus funciones de de-fensa externa.

En esta perspectiva, los ordenamientos constitucionales de 1833 y de 1925 agruparon genéricamente los cuerpos armados del Estado bajo el concepto de fuerza pública, sin distinguir su naturaleza específi ca: así, el artículo 22 de la Carta de 1925, en su texto original, disponía que “La fuerza pública es esencialmente obediente. Ningún cuerpo armado puede deliberar” lo que repetía literalmente la disposición del artículo 157 de la de 1833, ya alu-dido.

Por otra parte pero en íntima relación con lo anterior, los ordenamientos constitucionales radicaron en el Presidente de la República las potestades supremas de conservación de la seguri-dad del país tanto en su perspectiva interna como externa, pero sin diferenciarlas. Así, según el artículo 81 de la Constitución de 1833, al Presidente de la República “está confi ada la administración

años después sería Presidente de la República, se salvó. De igual modo, cuando se ejecutó la invasión de la zona central por parte de las fuerzas del Congreso, la Junta permaneció en Iquique, pero el Ministro de Hacienda, jun-to al de Guerra y Marina, acompañaron a la expedición en representación de aquella.

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i el gobierno del Estado; i su autoridad se estiende a todo cuanto tenga por objeto la conservación del orden público interior, i la seguridad es-terior de la República, guardando y haciendo guardar la Constitución y las leyes” Esta misma norma es repetida casi textualmente en la Constitución de 1925, en su artículo 71, solo que con una gramá-tica distinta.

Como resultado del hecho que, por una parte siempre se le ha confi ado al Presidente de la República la mantención del orden interno al igual que la seguridad exterior del país; y que por otra, existía una indefi nición en los ordenamientos consti-tucionales respecto a la naturaleza y especialmente las misiones de los cuerpos armados del Estado, fue muy frecuente que bajo el amparo de las Constituciones de 1833 y de 1925 y superado ya el periodo en el que las fuerzas militares se desempeñaron como constabulario, estas fuese empleadas en labores de seguridad interna, para reprimir situaciones de convulsión política y social, a veces con consecuencias luctuosas4, o para mantener en fun-cionamiento servicios de utilidad pública afectados por paros y huelgas, en muchos casos sin que mediase la implementación de los respectivos estados de excepción constitucional.

La misión de la Fuerzas Armadas en la Constitución de 1980

Cuando a mediados del decenio de los 70 se constituyó la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política de la República, el tema militar fue objeto de su temprana atención. Varias razones explican tal preocupación. Desde luego, el carác-ter militar del régimen político imperante sugería un tratamiento exhaustivo del tema castrense en sus diversos aspectos. Por otra parte la situación política internacional y las condiciones domés-ticas necesariamente afectaron la forma de ver los temas de la se-

4 Naturalmente, el episodio más emblemático y trágico del empleo de fuer-zas militares en situaciones de convulsión social fue el de Santa María de Iquique, durante la huelga salitrera de 1907 y que involucró tanto tropas de Ejército, cuanto de la Armada y de la policía de la ciudad. Con todo, en este caso sí se había decretado el Estado de Sitio, lo que habilitó formalmente el nombramiento de una autoridad militar, el General Roberto Silva Renard, a cargo del orden público.


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guridad externa e interna del Estado. En el ámbito internacional se vivía la denominada Segunda Guerra Fría5, caracterizada por altos niveles de tensión entre Occidente y el Bloque Soviético, con consecuencia globales para la seguridad internacional; en el plano doméstico se comenzaron a constituir los núcleos de opo-sición armada al régimen militar, a su turno herederos de aque-llos grupos que a fi nes de los años 60 habían optado por la vía armada para acceder al poder y cuya existencia ya había tenidos efectos constitucionales, según se explica más adelante. Por otra parte, la Comisión recogió los desarrollos doctrinales entonces imperantes en el Derecho Constitucional, especialmente los de raigambre europea, que sí consideraban los temas militares y de las relaciones civiles-militares en toda su magnitud y que se ma-nifestaron en otras Constituciones del periodo, como por ejem-plo, la española de 19786.

En consecuencia, la Comisión de Estudios y quienes poste-riormente intervinieron en la redacción del texto de la Consti-tución, el Consejo de Estado y la Junta de Gobierno, dieron un tratamiento amplio a los temas castrenses. Desde luego, conti-nuaron con la tradición, por lo demás propia de todo sistema democrático, de subordinar a las Fuerzas Armadas a la autori-dad política; para ello incorporaron, actualizándolas, normas que venían de los ordenamientos constitucionales de 1833 y de 1925, especialmente relativos a la autoridad y atribuciones del Presidente de la República e incluyeron disposiciones nuevas que explícitamente pusieron a las Fuerzas Armadas bajo la direc-ción de la autoridad política. Esto quedó claramente establecido en el artículo 90 original que alude a las Fuerzas Armadas (y hasta la reforma del 2005 también a las de Orden y Seguridad

5 En general, los autores concuerdan que la Segunda Guerra Fría, que sucede a la Distensión, comenzó con la invasión soviética a Afganistán en 1975 y se mantuvo hasta el ascenso de Gorbachov al poder en la Unión Soviética.

6 La Constitución Española de 1978, en su artículo 8º se refi ere expresamente a las Fuerzas Armadas; las identifi ca por sus nombres ofi ciales –el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire– y determina sus misiones básicas: garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional; a continuación dispone que una ley orgánica regulará las bases de la organización militar.

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Pública) como “las Fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional” redacción que respecto de las instituciones castrenses continúa en el actual artículo 101, y que no deja lugar a dudas que las Fuerzas Armadas dependen del Ministerio de Defensa Nacional, situación que ha sido refrendada con la pro-mulgación, en enero de 2010, de la Ley 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional.

Además, la Comisión aludió expresamente a las Fuerzas Armadas, refi riéndose a ellas por sus nombres: Ejército, Armada y Fuerza Aérea, de un modo similar al de la ya aludida Constitu-ción Española de 1978. Con todo, en esto la Comisión siguió tam-bién la experiencia chilena ya que la fórmula utilizada en esta parte del artículo 90 se basó en la modifi cación del artículo 22 de la Constitución de 1925, efectuada en la reforma constitucional de 1971, conocida como la Reforma Constitucional de las Garan-tías Democráticas7 y que por primera vez consagró la existencia de las Fuerzas Armadas en un ordenamiento constitucional chi-leno.

El texto de la Constitución de 1980 incorporó otras normas destinadas a dar exclusividad a las Fuerzas Armadas y Carabi-neros en uso de la fuerza (artículo 91 original) y a preservar su identidad, asegurando que el ingreso a dichas instituciones solo se puede efectuar a través de sus escuelas matrices (artículo 92

7 Esta reforma fue aprobada por la LEY Nº 17.398 de enero de 1971 y encuentra su origen en la negociación desarrollada por el Partido Demócrata Cristiano con Salvador Allende en octubre de 1970 para darle su apoyo en el Congreso que debía elegir entre él y Jorge Alessandri dado que ninguno obtuvo mayo-ría absoluta en las elecciones del 4 de septiembre de ese mismo año. En lo re-ferente a las Fuerzas Armadas y a Carabineros, el nuevo texto del artículo 22, aunque siguió refi riéndose a ellas como “fuerza pública” les dio un carácter exclusivo como cuerpos armados del Estado, defi nió sus características prin-cipales (profesionales, jerarquizadas, obedientes y no deliberantes) y además, determinó que el ingreso a dichas instituciones solo podía efectuarse por sus escuelas matrices. La redacción de la norma se sustentó en la necesidad de asegurar que el monopolio de la fuerza por parte del Estado fuese ejercido solo por las instituciones militares y Carabineros, con exclusión de los grupos armados que habían surgido en el decenio anterior y que, mayoritariamente, suscribían sensibilidades políticas de izquierda y además apoyaban el Go-bierno de Allende.


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original). Ambas disposiciones fueron en alguna medida conse-cuencia de la existencia de facciones armadas que conspiraban contra el régimen militar y muy posiblemente de experiencias comparadas, altamente negativas, de asimilación forzada de grupos insurgentes a las fuerzas militares formales al término de confl ictos domésticos prolongados.

La cuestión de las misiones de las Fuerzas Armadas y su diferen-cia con las de Orden y Seguridad Pública

En su texto original y también en el actual, la Constitución establece dos categorías de fuerzas: las Fuerzas Armadas, Ejérci-to, Armada y Fuerza Aérea, y las de Orden y Seguridad Pública, integradas por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Ini-cialmente todas dependían del Ministerio “encargado de la De-fensa Nacional” pero luego de la reforma del 2005, Carabineros e investigaciones pasaron a depender del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Respecto de las misiones de cada categoría, la Carta Funda-mental dice que las primeras “existen para la defensa de la Patria y son esenciales para la Seguridad Nacional” mientras que las de Orden y Seguridad Pública “existen para dar efi cacia al derecho y garantizan el orden y la seguridad pública interior”. Originalmente, además, las Fuerzas Armadas y Carabineros garantizaban el or-den institucional de la República, misión que les fue retirada en la ya varias veces citada reforma del 2005.

Se advierte de entrada que se trata de misiones distintas y con ámbito de ejecución física diferentes.

En efecto, la misión primaria de las Fuerzas Armadas es “la defensa de la Patria” y no existen dudas que se trata de una mi-sión orientada a proteger la integridad territorial y la soberanía del país contra amenazas externas que naturalmente ameriten o requieran una respuesta militar. Sin embargo, dado que la Cons-titución no establece expresamente qué ha de entenderse por “de-fensa de la Patria” es necesario recurrir a las fuentes doctrinales relativas a la Función de Defensa y a la Política respectiva, las que han sido desarrolladas en los Libros de la Defensa Nacional,

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especialmente en su edición 2010, que contiene la Política de Defensa actualmente vigente. Dicha publicación, en su Capítulo VII referido precisamente a la Política de Defensa Nacional, dice, a propósito de la Función de Defensa (numeral VII.1) que “La función de defensa existe para dar seguridad externa al país…” y lue-go establece una serie de requisitos y condiciones que apoyan la idea que la “defensa” alude a la protección exterior del país. Esta aproximación se ve reforzada a propósito de la Política de Defen-sa propiamente tal (numeral VII.2) que reconoce que la política de defensa de Chile está “orientada a amparar a la población del país, proteger sus intereses nacionales y salvaguardar su independencia política, su soberanía nacional y su integridad territorial”, conceptos todos que apuntan a su defensa o protección ante avatares de raigambre externa. En este mismo sentido, varios de los Princi-pios de la Política de Defensa (numeral VII.3) aluden inequívoca-mente a la defensa del país y de sus intereses nacionales frente a amenazas externas.

A mayor abundamiento, el mismo Libro de la Defensa Na-cional 2010, en su Capítulo XIII “Empleo de la Fuerza”, reconoce como primer ámbito de su empleo la legítima defensa, en los términos contemplados en el Artículo 51 de la Carta de las Na-ciones Unidas que se refi ere expresamente a un “ataque armado” como fundamento habilitante del uso de la fuerza, entendién-dose que este debe provenir desde el exterior. En seguida, en el mismo Capítulo XIII se reconoce como segundo ámbito de aplicación de la fuerza la Disuasión, concepto que por su natu-raleza se aplica exclusivamente hacia afuera de las fronteras del Estado y fundamentalmente contra actores formales del Sistema Internacional. Cierra la aproximación doctrinal del Libro de la Defensa el Capítulo XVII referido a las Fuerza Armadas y que en su numeral XVII.1 “Misión General” establece que la misión de las Fuerzas Armadas es “coadyuvar al resguardo de la soberanía y el mantenimiento de la integridad territorial, así como proteger a la población, las instituciones y los recursos vitales del país frente a cual-quier amenaza o presión externa”.

En consecuencia, forzoso es concluir que cuando el actual artículo 101 de la Constitución alude a la defensa de la Patria se re-fi ere a la protección del territorio, la población, las instituciones


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políticas, la soberanía y la independencia nacional frente a pre-siones o agresiones de naturaleza exclusivamente externa.

La segunda misión que la Carta Fundamental entrega a las Fuerzas Armadas es ser “esenciales para la Seguridad Nacional” lo que puede entenderse como una condición o característica de las instituciones castrenses. Al igual que lo que ocurre con la defensa, el concepto de Seguridad Nacional no está defi nido en la Constitución porque tanto la Comisión de Estudios como las demás instancias que intervinieron en la redacción del texto de la Carta, estimaron que era (y es) esencialmente político y además, se comprendió entonces, muy adecuadamente por lo demás, que el concepto de seguridad nacional y en especial sus contenidos, eran fundamentalmente mutables. Así opinó, por ejemplo, el integrante de dicha Comisión Sr. Sergio Diez, quien consideró “inconveniente defi nir el concepto de seguridad nacional, no porque ca-rezca de contenido jurídico, sino porque precisamente tal contenido va a ir siendo fi jado y modifi cado de acuerdo a la práctica, las costumbres, la determinación de las leyes, y el pensamiento de los partidos políticos” 8.

En consecuencia, es necesario analizar los contenidos doctri-narios actuales del concepto de seguridad nacional o más preci-samente de Seguridad cuya articulación vigente está nuevamente contenido en el Libro de la Defensa Nacional 2010, especialmente en el Capítulo IX. Allí se expresa, en lo fundamental, que la segu-ridad es un producto de un conjunto de actividades que el Esta-do realiza para avanzar hacia sus objetivos y para resguardar los intereses nacionales frente a riesgos, amenazas o interferencias importantes y que consiste “en una condición que se desea establecer para que se realicen los fi nes del Estado y de la nación, particularmente del desarrollo social y económico”.

El Libro de la Defensa aborda también la cuestión de la re-lación entre la seguridad y la defensa (numeral IX.2) y correcta-

8 COMISIÓN Ortúzar. Anteproyecto Constitucional y sus Fundamentos. Ed. Jurídica de Chile, 1978; citado por Paul Latorre, Adolfo. Política y FF AA, ca-racterísticas y misiones constitucionales de las Fuerzas Armadas. Revista de Marina. Valparaíso, 1999, pp. 272 y 273.

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mente concluye que la defensa es una de las funciones que el Es-tado realiza para lograr sus fi nes, conjuntamente con la función de seguridad pero que la defensa es un concepto más específi co que aquella; por lo tanto, la ejecución de la función de defensa no produce por sí sola la condición de seguridad, pero es un componente fundamental e insoslayable de esta.

En síntesis, en la perspectiva doctrinaria actual, la seguridad es una condición que el Estado debe lograr para la búsqueda y desarrollo de sus intereses nacionales, mediante múltiples ac-ciones que lo pongan a cubierto de interferencias y avatares de distinta naturaleza, siendo la función de defensa una de las que el Estado debe ejecutar, pero uno de las más relevantes e insos-layables, en la medida que es la que lo resguarda de los riesgos externos que tienen dimensiones militares. En consecuencia, esto es lo que abarca la condición de esenciales para la seguridad nacio-nal que tienen las Fuerzas Armadas. A contrario sensu, entender tal condición como una habilitación para contribuir en cualquier forma al logro de la seguridad del país, sería extender el conte-nido material de su misión y resultaría contraria a una correcta interpretación legal, por cuanto implicaría una interpretación extensiva de la misma, algo imposible tratándose de normas de derecho estricto.

Esta aproximación se ve reforzada si se aplica en el contexto de la creación doctrinal denominada Gran Estrategia. Tradicio-nalmente, los actores internacionales han debido articular sus objetivos, intereses y capacidades para posicionarse frente a los demás, en un escenario esencialmente dinámico, incierto y anár-quico9. Para este fi n, los actores internacionales y, desde 1648, los Estados modernos, han desarrollado mecanismos para integrar dichos elementos y utilizarlos coherentemente para los fi nes de desarrollo, protección y cooperación en el Sistema Internacional. Estos procesos, genéricamente, han sido agrupados bajo el con-

9 La idea de anarquía en el Sistema Internacional está determinada fundamen-talmente por la ausencia de una autoridad central, reconocida universalmen-te, con poder para resolver las disputas que surjan entre los integrantes del sistema internacional y con capacidad para hacer cumplir lo resuelto.


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cepto de “Gran Estrategia”. Aunque esta denominación ha sido objeto de controversias10, resulta evidente que es una manera funcional de asumir, ponderar y utilizar todos los recursos de poder del Estado. En palabras de Edward Meade Earle, la Gran Estrategia “es el arte de controlar y utilizar los recursos de una nación –o de una coalición de naciones– incluyendo sus capacidades militares, con la fi nalidad de que sus intereses vitales se vean efectivamente apo-yados y protegidos contra sus enemigos actuales, potenciales o incluso presuntos. El más alto nivel de la estrategia es aquel que integra de tal modo las políticas y los armamentos de una nación que se la hace innecesario recurrir a la guerra o, si la utiliza, lo hace con las mejores posibilidades de victoria”11.

Históricamente el concepto de Gran Estrategia ha sido acu-ñado y utilizado por las grandes potencias y, de hecho, se ajusta mejor a su forma de posicionamiento en el Sistema Internacional, en cuanto pueden controlar con más independencia sus factores de poder, especialmente los de naturaleza política y militar. Sin embargo, al menos en teoría, no hay ninguna razón para que no pueda ser utilizado igualmente por las potencias medianas. Cabe consignar que en cierto sentido la Gran Estrategia de las potencias medianas es más compleja y sutil que la de las grandes potencias, en cuanto se mueven en escenarios en los cuales tie-nen un menor control sobre sus factores de poder, especialmente los de naturaleza militar y fi nanciera. Como compensación, la problemática estratégica de las potencias medianas es compa-rativamente más simple que el de los países grandes en cuanto tienen menor injerencia internacional y rara vez está amenazada su existencia misma12.

10 Ver a este respecto: MURRAY, Williamson; KNOX, McGregor & BERNSTEIN, Alvin (eds). The Making of Strategy: Ruler, States and War. Cambridge Uni-versity Press, 1991, Introducción.

11 KENNEDY, Paul (ed). Grand Strategies in War and Peace. Yale University Press, 1991, capítulo 1.

12 Con todo, esta premisa ha tenido muchas excepciones históricas. Así, por ejemplo, durante el decenio de los 30, el advenimiento del nazismo en Ale-mania y la consolidación del régimen fascista en Italia alteraron sustancial-mente el escenario estratégico para Hungría, Grecia y Yugoslavia, en térmi-nos de afectar su supervivencia misma. Lo mismo ocurrió con Israel durante la Guerra Fría.

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La Gran Estrategia, en su moderna acepción, implica la defi -nición de un modelo de inserción internacional único y específi -co del Estado y la adecuación de sus recursos de poder, cualquie-ra sean estos, pero especialmente los de naturaleza diplomática y militar para apoyar dicho proyecto. De ello se sigue la necesidad de armonizar dichos recursos con las capacidades y condiciones generales del país. Este proceso es más perceptible en el caso de las potencias medias, por las menores magnitudes involu-cradas, pero su aplicación es universal. Un ejemplo local ilustra este punto: para comienzos del decenio de 1870,la clase política chilena había defi nido un modelo de inserción internacional de la República que, en el ámbito regional, priorizaba una condi-ción de equilibrio estratégico y disuasión para con el país que por razones históricas era percibido como la mayor amenaza, el Perú y secundariamente, para con Argentina. Para materializar tales objetivos, Chile, simultáneamente: a) mejoró su capacidad de gestión política internacional con la creación del Ministerio de Relaciones Exteriores en 1871, b) utilizó recursos políticos y diplomáticos para fortalecer su relación con Ecuador y c) in-crementó sus capacidades militares merced de programas de rearme naval y militar que dieron al país una clara superioridad tecnológica regional. Estos programas además fueron compati-bilizados con sus capacidades fi nancieras de modo de evitar un impacto negativo en la estabilidad económica de la que entonces disfrutaba Chile.

Entonces, conjugando armoniosamente las aproximaciones doctrinales relativas a la Función de Defensa y a los conceptos de Seguridad Nacional actualmente vigentes, es posible concluir que la misión de las Fuerzas Armadas, en los términos de la nor-mativa constitucional, es la defensa del país frente a agresiones, amenazas o presiones de naturaleza externa que afecten su inte-gridad territorial, a su capacidad de actuar soberanamente en el Sistema Internacional, a su población, sus instituciones políticas y a sus recursos básicos, y que tengan una respuesta o dimensio-nes militares. Y que su condición de esenciales para la Seguridad Nacional se manifi esta en el aporte que, dentro de su misión pri-maria, es decir la defensa externa, las instituciones de la Defensa hacen para que el país obtenga la condición de seguridad que le habilite para el desarrollo de sus fi nes e intereses básicos.


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Otras misiones de las Fuerzas Armadas en el ámbito normativo

Además de la misión básica que la Constitución les asigna, las Fuerzas Armadas tienen otros cometidos legales que se eje-cutan al interior del país y que poco o nada tiene que ver con su misión primaria. Estas son el resguardo del orden público en los actos eleccionarios públicos según lo previsto en la Ley 18.700, Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, y su participación en caso de sismos o catástrofes conforme a lo dispuesto en la Ley 16.282.

En sentido estricto, la misión de resguardo del orden público en los actos electorales y plebiscitarios, por las Fuerzas Armadas y Carabineros, es de naturaleza constitucional por cuanto está establecido en el inciso fi nal del artículo 18 del Código Político. Con esto la Constitución de 1980 dio rango superior a un cometi-do que las instituciones de la Defensa y Carabineros venían reali-zando desde el decenio de los 40.

Las normas de detalle de la forma como se ejercerá el control del orden público en los actos eleccionarios están contenidas en el Título VI de la citada Ley Nº 18.700, que en general entrega amplias funciones a las fuerzas responsables de mantener el or-den público, sean estas militares entendidas en sentido amplio, es decir Ejército, Armada o Fuerza Aérea, o de Carabineros. De igual manera, su Artículo 111 dispone que el Presidente de la República designará una autoridad militar o de Carabineros que tendrá el mando superior de las fuerzas encargadas de la man-tención del orden público donde deban funcionar mesas recepto-ras de sufragios, lo que hace de esta una actividad específi ca que se ejerce por canales estrictamente castrenses, aunque sometidos a la normativa y la conducción de las autoridades políticas, en este caso del Ministerio del Interior.

A su turno, la Ley 16.282 es una ley miscelánea que, entre otras disposiciones contiene normas sobre situaciones de sismos u otras catástrofes y que involucra la participación del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas para anticipar los efectos de tales situaciones y luego para paliar sus efectos. Para tal fi na-lidad, la ley dispone que los Ministerios del Interior y de Defen-

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sa elaborarán un plan tendiente a que las Fuerzas Armadas y Ca-rabineros (referido en la ley como “El Cuerpo de Carabineros”) desarrollen un programa que, en lo sustancial, permita utilizar sus medios en casos de sismos y catástrofes, se coordinen los recursos humanos y materiales de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas y que se informe previamente a las autoridades de los problemas críticos que de-ben ser objeto de medidas preventivas. Además dispone que en casos específi cos autoridades militares se integrarán en diversos comités allí creados.

Cabe hacer presente que esta ley ha sido invocada muchas veces para respaldar la acción inmediata de las Fuerzas Armadas antes situaciones de sismo y otras catástrofes naturales o provo-cadas por el hombre, pero solo para paliar sus efectos materiales y llevar socorro y apoyo a las víctimas, mas no faculta a las ins-tituciones de la Defensa para asumir responsabilidades de orden público, lo que requeriría que se dictase el Estado de Emergen-cia, tal como quedó demostrado con ocasión del terremoto que afectó al país el 27 de febrero de 201013.

Por otra parte, es necesario considerar que por aplicación de varios de los principios generales que iluminan el actuar de la Ad-ministración, especialmente los de efi ciencia, efi cacia y coordinación, previstos en el artículo 3º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Consti-tucional de Bases Generales de la Administración del Estado, las Fuerzas Armadas desarrollan, con mayor o menor regularidad, otras funciones de apoyo al devenir público, al desarrollo nacional y a la actividad estatal. Todas estas, sin embargo, son secundarias y tienen un carácter subsidiario de la misión principal de las Institu-ciones de la Defensa y, por lo tanto, no contienen habilitación algu-na para que participen en labores de seguridad interna.

13 La vigencia de estas disposiciones y, en consecuencia, la posibilidad que se utilicen medios y recursos de las Fuerzas Armadas en situaciones de sismos o catástrofes, pero sin que se dicte el respectivo estado de excepción constitu-cional, fue refrendada por la Contraloría General de la República en su Dicta-men N º 42.822 de septiembre de 2008.


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Estados de Excepción Constitucional

Para los efectos de acotar el marco normativo relativo a la utilización de medios militares en acciones al interior del país y distintos de su misión convencional, ya analizada, es fundamen-tal referirse a los Estados de Excepción Constitucional.

Los Estados de Excepción Constitucional están establecidos en los artículos 39 y siguientes de la Constitución. Lo esencial de tales estados está establecido en el artículo 39 que determina que el ejercicio de los derechos y las garantías que la Constitución asegura a todas las personas, solo pueden ser afectados bajo las siguientes situaciones de excepción: “guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado” (destacado del autor). Es pertinente enfatizar este último punto, ya que refuerza el carácter excepcional y la gravedad de las condiciones que habilita la dictación de un estado de excep-ción así como la temporalidad de su vigencia.

Según lo previsto en la Constitución los estados de excep-ción son:

a) De asamblea, en caso de guerra exterior. Lo declara el Presi-dente con acuerdo del Congreso. Durará mientras subsista la situación que lo motiva

b) De sitio, en caso de guerra interna o grave conmoción inte-rior. Lo declara el Presidente con acuerdo del Congreso. Du-ración: 15 días

c) De catástrofe, en caso de calamidad pública. Lo declara el Presidente por decreto supremo e informa al Congreso de las medidas adoptadas en virtud de la declaración. Dura-ción: indefi nida, pero el Congreso puede dejarlo sin efecto si hubiesen cesado completamente las causas que lo motivaron

d) De emergencia, en caso de grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la Nación. Lo declara el Presidente por 15 días prorrogables por otros 15 pero sus prórrogas posteriores requieren acuerdo del Congreso.

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En todos los casos, el Presidente de la República podrá de-legar sus atribuciones en Mandos de la Defensa Nacional y se habilita expresamente la utilización de medios militares en si-tuaciones internas (estados de sitio, catástrofes y emergencia) o interna y externas a la vez (estado de asamblea) que derivan de la naturaleza de la excepcionalidad a conculcar o prevenir.

En relación a la materia de este ensayo, es necesario enfati-zar dos aspectos de los estados de excepción constitucional: la gravedad de la situación que los motiva y su temporalidad.

La gravedad está expresamente aludida en la Constitución y es el correlato natural a los efectos de la dictación de cada uno, la conculcación de las libertades y derechos y libertades establecidos en la misma Carta. Se establece aquí un equilibrio entre las causas y los efectos: si han de limitarse o suprimirse las libertades públicas, una consecuencia de especial gravedad para la sociedad, solo puede ser por una razón igualmente grave y apremiante. Así el Estado de Sitio solo procede en caso de guerra interna, es decir una guerra civil, o de una grave conmoción in-terior; el de Catástrofe requiere de una calamidad pública, pero no cualquier calamidad sino una cuya magnitud y efectos, pon-derados por el Presidente, hagan indispensable su dictación y el de Emergencia, que nuevamente requiere de grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la nación.

Los mismos fundamentos se aplican, en general, para expli-car la temporalidad de los estados de excepción constitucional; el constituyente ha procurado limitar al máximo posible la du-ración de los mismos, precisamente para evitar que sus efectos en relación a los derechos de las personas se vean afectados por más del tiempo necesario; en esta óptica solo el de Asamblea (guerra exterior) tiene una vigencia limitada en principio, por la duración de la misma. Algo similar ocurre con el de Catástrofe ya que por la magnitud que debe tener la calamidad habilitante, se entiende que paliar sus efectos puede ocupar un largo tiempo; aún así la Constitución habilita al Congreso a suspender su vi-gencia luego de 180 días si hubiesen cesado completamente los hechos que lo motivaron. Por el contrario, los Estados de Sitio y de Emergencia solo pueden ser en principio dictados por 15


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días, prorrogables por otros 15 en caso del segundo. Esto obliga al gobierno en ser especialmente diligente en superar la crisis doméstica que les dio origen, lo que a su turno se condice con las amplias facultades que ambos estados conceden al Ejecutivo.

Respecto de la utilización de medios militares durante los estados de excepción constitucional, esta tiene un carácter igual-mente restrictivo y excepcional, estando limitado por el tipo y duración de la condición de excepcionalidad respectiva. Natu-ralmente esto no se aplica en el caso del Estado de Asamblea habida consideración de los presupuestos de guerra externa que habilitan su dictación, mas si en los otros tres que están limita-dos, al menos, en tiempo de vigencia. Naturalmente, todo esto no hace sino reforzar el carácter excepcionalísimo del empleo que de las Fuerza Armadas en misiones distintas que las estable-cidas en el artículo 101 las que, según ya ha sido expuesto y sin perjuicio de las establecidas en las leyes 16.282 y 18.700, solo se orientan hacia la defensa externa del país o a la contribución que, nuevamente en el ámbito externo, realizan las instituciones de la Defensa para que el país logre la condición de seguridad que le permitirá alcanzar sus fi nes y objetivos nacionales.

Algunas conclusiones parciales en el ámbito jurídico

• En el ordenamiento constitucional vigente, las Fuerzas Ar-madas carecen de atribuciones para participar de ordinario en misiones de seguridad interna.

• La misión principal de las Fuerza Armadas es la defensa de la patria, entendida como la protección del país frente a agresiones, amenazas o presiones de naturaleza externa que afecten su integridad territorial, a su capacidad de actuar so-beranamente en el Sistema Internacional, a su población, sus instituciones políticas y a sus recursos básicos, y que tengan una respuesta o dimensiones militares

• Su condición de esenciales para la Seguridad Nacional se manifi esta en el aporte que, dentro de su misión primaria, es decir la defensa externa, las Instituciones de la Defensa ha-cen para que el país obtenga la condición de seguridad que le habilite para el desarrollo de sus fi nes e intereses básicos.

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• En principio, las Fuerzas Armadas solo pueden intervenir en cometidos domésticos de seguridad si se ha dictado un esta-do de excepción constitucional específi co y sus atribuciones estarán determinadas por la naturaleza y extensión de este.

• Más allá de la condición de excepcionalidad constitucional, las instituciones castrenses pueden participar en tareas in-ternas solo si se las requiriese conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 16.282, o tratándose del control del orden público, en actos eleccionarios o plebiscitarios públicos de aquellos previstos y regulados en la Ley Nº 18.700 Orgánica Constitu-cional de Votaciones Populares y Escrutinios.

Los escenarios de la Seguridad y la Defensa

Se han defi nido ya los parámetros constitucionales y legales dentro de los cuales es posible la actuación de las Fuerzas Arma-das en situaciones de seguridad interna y las limitaciones que tal intervención tiene. En consecuencia es necesario determinar si las normas vigentes sobre la materia se ajustan a las realidades de seguridad que enfrenta el país, especialmente considerando que la normativa constitucional básica fue defi nida a fi nes de los años 70 y que además y como se ha explicado, tomó antece-dentes de hechos ocurridos en el decenio anterior, lo que podría evidenciar una cierta obsolescencia del escenario de seguridad entonces avizorado, lo que a su turno sugeriría modifi caciones a la actual legislación. El caso del terrorismo puede ilustrar este punto.

En Chile el fenómeno terrorista es aludido y sancionado genéricamente en el artículo 9º de la Constitución, al amparo del cual se ha generado una nutrida legislación al respecto, co-menzando por la Ley Nº 18.314 y sus varias modifi caciones. Tal preocupación es comprensible y refl eja tanto la situación a la época de promulgación de la Constitución cuanto la experiencia internacional14 y la propia experiencia nacional posterior. En el ámbito netamente procedimental, la persecución y el castigo a

14 Chile ha suscrito y ratifi cado los 13 convenios que conforman el marco jurídi-co internacional en la lucha contra el terrorismo


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los actos terroristas son responsabilidad del Ministerio Público en conjunto con las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y la prevención de los actos terroristas y su neutralización son igual-mente responsabilidad de dichas fuerzas, lo que resulta acorde con la naturaleza de los delitos terroristas y con las competencias de las referidas instituciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 101 de la Constitución y en sus propias leyes orgánicas15.

Sin embargo, la experiencia comparada ha demostrado que los actos de terrorismo de mayor envergadura e impacto polí-tico y mediático pueden utilizar métodos e instrumentos que exceden con mucho las capacidades de las fuerzas de policía y que solo pueden ser contrarrestados por medios militares. Tal es el caso, por ejemplo, de la utilización de aeronaves renegadas. En situaciones de esta naturaleza en otros países se ha optado derechamente por el empleo de sus fuerzas militares aunque na-turalmente su marco jurídico es distinto16. En el caso chileno, sin embargo, el empleo de medios militares en una situación de esa naturaleza requeriría, en principio, asimilar la acción terrorista a un ataque armado de origen externo bajo los términos del artícu-lo 51 de la Carta de las Naciones Unidas que habilita a cualquier Estado a utilizar todos los medios disponibles –y racionales– para rechazar la agresión.

Todo esto sugiere analizar, en forma necesariamente breve, los escenarios actuales de la seguridad y ponderar su compatibi-lidad con el marco normativo que regula el empleo de medios de las Fuerzas Armadas en situaciones de seguridad doméstica.

15 LEY Nº 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile y Decreto Ley Nº 2.460 de la Policía de Investigaciones.

16 El caso más conocido es el de la Operación Noble Eagle, el amplio programa de protección aérea sobre las ciudades estadounidenses implementado como consecuencia de los atentos a las Torres Gemelas en septiembre de 2001 y el despliegue de tropas federales y Guardias Nacionales en la infraestructura aeroportuaria. Desde la óptica legal, lo interesante de la Operación Noble Eagle fue la necesidad de hacer una excepción especial a la Posse Comitatus Act de 1873 y sus modifi caciones posteriores que impide utilizar medios y personal del Ejército y de la Fuerza Aérea de Estados Unidos en situaciones de orden doméstico.

Miguel Navarro Meza

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Los escenarios de la seguridad contemporánea

Nuevas formas de confl icto: ¿Clausewitz superado?

Una de las características de la pos-Guerra Fría ha sido la desregulación de las relaciones de seguridad en el Sistema Inter-nacional. A la estabilidad, predictibilidad y altos niveles de ten-sión global propios de la confrontación Este-Oeste ha seguido un periodo de alta inestabilidad e impredictibilidad pero con bajos niveles de tensión global, caracterizado por la irrupción de nume-rosos confl ictos de naturaleza eminentemente intraestatal, aun-que muchos de ellos tengan además consecuencias externas, los llamados “confl ictos intermésticos”. Lo anterior no signifi ca que los choques armados entre actores formales del sistema no sigan ocurriendo pero, porcentualmente, han disminuido en número.

De hecho, numerosos autores postulan que progresivamente los confl ictos armados entre Estados han ido disminuyendo y es-tán siendo paulatinamente sustituidos por nuevas formas de vio-lencia para fi nes políticos, manifestadas antes que nada al inte-rior de los países. Este es un fenómeno perceptible desde el siglo XVII aunque su desarrollo no ha sido lineal y parejo, como bien lo demuestra los altos niveles de confl ictividad internacional evi-denciados durante el siglo XX. Sin embargo, las estadísticas son claras: de los 110 confl ictos armados acaecidos en los primeros 10 años luego del término de la Guerra Fría, solo 7 fueron de natu-raleza interestatal, convencional; del resto, 94 fueron enteramen-te intraestatales, sin intervención de terceros y los otros 9 fueron igualmente internos, pero con grados variables de intervención extranjera17. Las cifras desde 1999 hasta ahora muestran porcen-tajes similares.

Por otra parte, una cantidad signifi cativa de los nuevos tipos de violencia política, por su misma naturaleza interna, apuntan de lleno a la legitimidad de las instituciones y a la gobernabili-

17 Datos tomados de BARTOLOMÉ, Mariano César. La Seguridad Internacional en el siglo XXI; más allá de Westfalia y Clausewitz. Academia Nacional de Es-tudios Políticos y Estratégicos, Colección de Investigaciones Nº 14, 2006, p. 72.


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dad de los Estados, lo que tiene evidentes implicancias jurídicas, habida consideración que la Función de Defensa contiene entre sus elementos la protección de la instituciones políticas de los países, conceptos que, además y como se ha explicado, son aco-gidos por la Política de Defensa de Chile actualmente vigente.

Un aspecto particularmente ominoso de las nuevas formas de uso de la fuerza para fi nes políticos son los llamados Confl ic-tos de Cuarta Generación. Estos se caracterizan porque son esen-cialmente domésticos, sus objetivos son absolutos desde la óptica política, hacen de la sociedad entera su campo de batalla, inclu-yendo su tejido social y su cultura, y apuntan inicialmente al co-lapso de las instituciones políticas y a la paralización volitiva de sus dirigentes, para luego lograr sus fi nes políticos.

Todo esto sugiere que los paradigmas de Clausewitz res-pecto de la guerra y los del Realismo acerca de las relaciones de poder entre Estados, sin estar para nada obsoletos o superados, deben al menos ser complementados. En efecto, la idea del em-pleo militar en guerra contra un actor formal del Sistema Inter-nacional, con fuerzas armadas regulares que obedecen a mandos responsables en la prosecución de intereses nacionales defi nidos y que hacen un uso racional y jurídicamente acotado de la vio-lencia (la visión de Clausewitz), debe ser complementada y diri-gida hacia otras formas de violencia con altos grados de irracio-nalidad, sin límites defi nidos entre combatientes y civiles, y con objetivos políticos a menudo difusos e intrincados.

En el ámbito jurídico se trata no solo de adaptar la legisla-ción interna de los países (donde esta establece limitaciones) a su empleo en misiones más amplias que las convencionales sino también de acoger y compatibilizar toda su legislación doméstica con las normas propias del empleo de la fuerza en el Derecho internacional, el Derecho internacional de los confl ictos armados. Lo anterior en ocasiones plantea dilemas políticos complejos, es-pecialmente relacionados con el reconocimiento de la calidad de combatientes de los grupos insurgentes. El confl icto colombiano ofrece buenos ejemplos en este sentido.

Miguel Navarro Meza

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En síntesis, las lógicas de Clausewitz en la defi nición y con-ducción de la guerra siguen vigentes en la medida que los Esta-dos continúan aceptando el uso de la fuerza como instrumento de las relaciones internacionales, aunque la mayoría de ellos solo lo haga en la perspectiva de defensa, y consideran que el dispo-ner de fuerza militar es una garantía inmanente de existencia en el Sistema Internacional. Sin embargo, a las formas tradicionales de empleo del poder militar formal de los Estados, se agregan nuevas formas de violencia con fi nes políticos o criminales o mixtos, que atentan con las bases mismas de la sociedad políti-ca, lo que implica extender los conceptos “ofi ciales” de uso del poder militar, en términos de contrarrestar las nuevas formas de violencia. Esto normalmente implica cambios doctrinarios, sociológicos posiblemente tecnológicos y logísticos en las fuerzas militares y, en algunos casos, la adaptación de las estructuras normativas de los países involucrados.

La cuestión de las amenazas transnacionales

Una de las manifestaciones más tangibles de lo expresado en el acápite anterior lo constituyen las denominadas nuevas amena-zas o amenazas emergentes y que también son conocidas, con más propiedad, como amenazas transnacionales. Aunque hay debate acerca de su calidad, así como de sus elementos constitutivos, lo que las caracteriza es su alcance masivo, su efecto transnacional y el hecho que, cualquiera sea su motivación o efecto, su objetivo fundamental es el Estado, sus instituciones y su población.

Cabe hacer presente que pese a su novedad, varias de estas amenazas no son fenómenos políticos o de seguridad nuevos. En esta óptica, conductas de que hoy día nadie vacilaría en califi car de terroristas fueron usadas comúnmente por los movimientos anarquistas de fi nes del siglo XIX y comienzos del siglo XX; aunque entonces su fi nalidad principal haya sido el magnicidio, el provocar algún grado de temor en la población y socavar la vigencia de las instituciones políticas no estaba ajeno a sus obje-tivos18. Lo mismo en buena medida es válido para con el crimen

18 Uno de los mejores estudios sobre la lógica íntima del accionar anarquista y


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organizado ya que la existencia de vastos grupos delictuales vinculados y coordinados, bajo una dirección común, ya era co-nocida a mediados del siglo XIX y aun antes19. En consecuencia, lo que hace modernas –y peligrosas– a estas nuevas amenazas es su condición transnacional y sus efectos sobre las sociedades en su conjunto.

Con estos elementos es posible intentar una defi nición de dichas amenazas:

“Agresiones o eventos de carácter transnacional, que afectan el funcionamiento del Estado, que socavan las instituciones públicas y minan la confi anza y la moral de las sociedades y que en el caso de aquellas que obedecen a una intencionalidad positiva, pueden producir efectos políticos profundos y permanentes”20.

Aunque los autores debaten sobre el número exacto y la na-turaleza específi ca de algunas de las amenazas, hay una suerte de consenso, también expresado en acuerdos internacionales, que las amenazas transnacionales son al menos las siguientes:

• El terrorismo• La criminalidad organizada transnacional, incluyendo los

tráfi cos ilícitos de drogas y de personas• La proliferación de armas livianas• La guerra informática• La proliferación de Armas de Destrucción Masiva

de sus fi nalidades, está contenido en la novela The Man who was Thusday del autor inglés Gilbert K. Chesterton, publicada por primera vez en 1908 por Arrowsmith Publishers de Bristol, especialmente en los capítulos I y II.

19 La mayoría de los biógrafos del autor británico Sir Arthur Conan Doyle con-cuerdan que el personaje del Dr. James Moriarty, el archienemigo de Sherlock Holmes, está basado en el delincuente internacional Adam Worth que en el Londres Victoriano dirigió una gran organización criminal, de amplias rami-fi caciones, y que era conocido en Scotland Yard o más precisamente en el De-partamento de Investigación Criminal de la Policía Metropolitana, como “el Napoleón del Crimen” apelativo que el propio Conan Doyle pone en palabras de Holmes para referirse a Moriarty en su novela The Valley of Fear publicada por primera vez en 1915, aunque la acción transcurre a fi nes del siglo XIX.

20 Defi nición del autor.

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• El deterioro ambiental • Los fl ujos migratorios masivos ilegales

Es pertinente destacar en este punto que casi todas las ame-nazas transnacionales citadas concuerdan con las contenidas en el Acápite de la Parte II del proyecto de Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, respecto del cual el Ejecutivo ha solicitado del Senado un dictamen de conformidad, de acuerdo a lo previs-to en el Artículo 53 Nº 10 de la Constitución.

Para los efectos de este trabajo, es fácil advertir que solo unos pocos de los fenómenos descritos tienen una respuesta mi-litar directa; de hecho solo el terrorismo podría caer dentro de esa categoría y solamente tratándose de actos masivos y/o en los que se empleen armas o vectores cuya sofi sticación o calidad mi-litar exceda las capacidades operativas de las fuerzas de policía.

Sin embargo, y dependiendo de cada caso en particular, casi todas las demás admiten algún grado de respuesta militar, así sea solo en calidad de apoyo a las fuerzas del orden, que va des-de una directa intervención militar (por ej., para contener pandi-llas urbanas de gran violencia y capacidad operativa) a labores de vigilancia, patrullaje y apoyo como puede ocurrir en la vigi-lancia de las fronteras para prevenir distintos tipos de tráfi cos ilícitos, incluyendo interceptaciones de aeronaves utilizadas para fi nes criminales, o reconocimientos aéreos para evaluar daños medioambientales o coordinación del sector castrense con otras agencias gubernamentales para contener ataques cibernéticos que afecten el funcionamiento del Estado, incluyendo a las pro-pias fuerzas militares.

Pero no solo es cuestión de adaptación de las tácticas militares; puesto que los riegos y amenazas se ciernen sobre la sociedad en su conjunto, la respuesta debe ser igualmente omnicomprensiva y total, aunque dentro del marco jurídico propio del Estado de Dere-cho y esta respuesta debe incluir a las fuerzas militares. Con todo, esta es una materia sutil y delicada, con muchas aristas políticas, sociales, técnicas, legales y de relacionamiento político-militar. Desde luego, cada sociedad tiene sus propias tradiciones en ma-teria de intervención militar en asuntos de seguridad interna; de


281

igual modo, el abocar a las fuerzas militares a la seguridad interna, normalmente signifi ca una disminución de su capacidad conven-cional, sea para efectos de afi anzar la posición internacional del país y contribuir a su estatura estratégica y/o para contribuir a la disuasión o derechamente, para defender al país en caso de crisis o de confl icto armado de origen externo. No menos importantes son las cuestiones de derechos humanos que pueden surgir o la posibi-lidad de corrupción al interior el estamento castrense, todo lo cual hace que este tema admita múltiples gradaciones en su aplicación y sea distinto en cada país. La tendencia comparada, sin embargo, es hacia la mayor cooperación entre las fuerzas militares y las de policía, especialmente respecto de aquellas amenazas no conven-cionales que tengan una respuesta militar y cuya magnitud poten-cial de daño justifi que la intervención castrense.

Conclusiones

De lo manifestado en la sección referida a los escenarios de la Seguridad y la Defensa, se deduce claramente que las nuevas realidades de la seguridad internacional aún no habían comen-zado a desarrollarse al momento en que se realizó el estudio y la redacción de la Constitución de 1980 por parte de la Comisión de Estudios y luego por el Consejo de Estado y por la propia Junta de Gobierno. Por otra parte y como se expresó en la Parte I, la Carta Fundamental recogió la situación política y de seguridad contemporánea a su redacción y, en algunos aspectos, experien-cias del decenio anterior. La misión principal de las Fuerzas Armadas se defi nió considerando la realidad de seguridad inter-nacional que enfrentaba entonces la República, caracterizada por un alto nivel de confl ictividad vecinal, manifestada en amenazas de naturaleza convencional. En lo que se refi ere a la participa-ción de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad interna, la Constitución tomó las tradiciones políticas que progresivamente se habían desarrollado en esta materia, sometiéndola a la dicta-ción previa de alguno de los estados de excepción constitucional, salvo en los casos referidos de control de orden público en los actos eleccionarios y plebiscitarios o al apoyo logístico (mas no de orden público) en casos de catástrofes, lo que nuevamente se ajustaba a las experiencias y tradiciones del país.

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282

¿Signifi ca esto que es necesario adaptar las normativas cons-titucionales y legales a los nuevos escenarios de seguridad inter-nacional? No necesariamente y en todo caso no es el propósito de este trabajo responder dicha pregunta de manera defi nitiva. Sin embargo, es posible plantear algunas conclusiones:

En el ámbito jurídico

• En el ordenamiento constitucional vigente, las Fuerzas Ar-madas carecen de atribuciones para participar de ordinario en misiones de seguridad interna.

• La misión principal de las Fuerzas Armadas es la defensa de la patria, entendida como la protección del país frente a agresiones, amenazas o presiones de naturaleza externa que afecten su integridad territorial, a su capacidad de actuar so-beranamente en el Sistema Internacional, a su población, sus instituciones políticas y a sus recursos básicos, y que tengan una respuesta o dimensiones militares.

• Su condición de esenciales para la Seguridad Nacional se manifi esta en el aporte que, dentro de su misión primaria, es decir la defensa externa, las instituciones de la Defensa ha-cen para que el país obtenga la condición de seguridad que le habilite para el desarrollo de sus fi nes e intereses naciona-les.

• En principio, las instituciones de la Defensa solo pueden intervenir en cometidos domésticos de seguridad si se ha dictado un estado de excepción constitucional específi co y sus atribuciones estarán determinadas por la naturaleza y extensión de este.

• Más allá de la condición de excepcionalidad constitucional, las Fuerzas Armadas solo pueden participar en tareas inter-nas si se las requiriese conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 16.282 o tratándose del control del orden público en actos eleccionarios o plebiscitarios públicos de aquellos previstos y regulados en la Ley Nº 18.700 Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios.


283

En el ámbito de la seguridad

• En lo que respecta a la misión de las Fuerzas Armadas, la Constitución refl ejó la situación de seguridad de la Repú-blica a fi nes el decenio de los años 1970, especialmente en el ámbito vecinal.

• Recogió igualmente experiencias anteriores y tradiciones, especialmente en lo relativo a la intervención de los unifor-mados en situaciones de seguridad interna.

• La situación de seguridad internacional ha evolucionado considerablemente desde la época de la redacción y pro-mulgación de la Carta Fundamental, especialmente en lo referente a la naturaleza de los confl ictos armados y al surgi-miento de nuevas formas de violencia política o criminal.

• La situación de seguridad de la República, en muchos aspec-tos, mantiene las características de los años 70, atenuadas en su inminencia pero mucho menos en su inmanencia.

• Por otra parte, la estatura estratégica del país se ha incre-mentado considerablemente desde los años 70, lo que indica claramente la necesidad de mantener una capacidad militar convencional acorde con la posición internacional de la Re-pública y con la responsabilidad que le corresponde como árbitro de la paz en el Cono Sur.

• Entre 1980 y tiempos muy recientes, no han surgido cues-tionamientos de fondo a la misión de las Fuerzas Armadas. Las reformas constitucionales que las han aludido, se han referido esencialmente a cuestiones propias de la relación político-militar.

• Los comentarios a la primera versión la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa sugieren que un sector importante de la sociedad chilena no desea cambios en lo referente a la forma, tempos y circunstancias de la participación de las Fuerzas Armadas en cometidos de seguridad interna.

• No obstante, se aprecian signos ominosos en el escenario regional, especialmente en el campo de las amenazas trans-nacionales. Esto podría sugerir la necesidad de un reestudio de las misiones constitucionales, en términos de facilitar una mayor interacción con las Fuerzas de Orden y Seguridad Pú-blica.La conclusión fi nal, sin embargo, es que las Fuerzas Arma-

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das, hoy día, conforme al ordenamiento constitucional y legal vi-gente, no pueden realizar tareas de seguridad interna, excepto en los casos expresamente indicados en la propia Carta Fundamen-tal y en leyes especiales y que cualquier estudio modifi catorio de tal habilitación deberá considerar necesariamente la esencia de la función militar, el ethos de las Fuerzas Armadas y sus tradi-ciones de prescindencia de actuar en el ámbito de la seguridad interna, conforme al Estado de Derecho.


285

BIBLIOGRAFÍA

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- DOYLE, Sir Arthur Conan. The Valley of Fear, 1915. 176 p.

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COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA LA SEGURIDAD Y DEFENSA EN LA

PROPUESTA DE ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA CHILENA

Carolina Sancho Hirane*

Introducción

Este artículo aborda el tema de la cooperación internacional en materia de paz, seguridad y defensa –en tiempos de globa-lización– a partir del reconocimiento de la paz y la seguridad como bienes públicos mundiales, que enfrentan amenazas trans-nacionales, las cuales para ser abordadas exitosamente requieren como condición mínima la coordinación entre los gobiernos de los diferentes países, que al institucionalizarse puede denomi-narse cooperación internacional y para concretarse requiere de la voluntad de cada uno ellos.

En este sentido, la Estrategia Nacional de Seguridad y De-fensa (ENSYD) chilena, elaborada por el Ejecutivo y actualmente en consulta en el Senado, constituye una declaración explícita en términos de compromiso internacional por medio de la coope-ración para enfrentar los riesgos y amenazas que pueden, fi nal-mente, afectar la seguridad nacional y se vincula con los intere-ses nacionales de Chile en el exterior.

No obstante surgen desafíos en el logro efectivo de esta cooperación. Por una parte surge la existencia de coordinación interagencial entre las diferentes entidades nacionales que tienen atribuciones y competencias en los temas sobre los que se esti-ma necesario colaborar desde una perspectiva de la seguridad y

* Administradora Pública y Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Diploma en Estudios Avanzados (DEA) en Confl ictos, Seguridad y Solida-ridad y Doctora © en Confl ictos, Seguridad y Solidaridad, Universidad de Zaragoza, España. Encargada de la Cátedra de Inteligencia, ANEPE.

Carolina Sancho Hirane

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defensa. Pero también emerge con la adecuada identifi cación de ámbitos donde es necesaria la cooperación bajo la perspectiva de la seguridad y defensa del Estado.

Un segundo desafío está constituido con la permanencia en el tiempo de esta declaración de cooperación internacional para enfrentar los riesgos y amenazas a la seguridad, por cuanto la magnitud del trabajo a realizar requiere un esfuerzo en el media-no y largo plazo, avalado por la ENSYD que tiene un horizonte de tiempo de 12 años –con una revisión cada 4 años– pero que requiere el compromiso de estabilidad en sus principios orien-tadores para alcanzar los objetivos que se propone, al menos en lo referido al logro de cooperación internacional para enfrentar riesgos y amenazas que afectan la defensa y seguridad nacional en tiempos de globalización.

La metodología ocupada en este artículo corresponde fun-damentalmente a bibliográfi ca en temas específi cos como paz, seguridad y defensa, bienes públicos y bienes públicos mundia-les, globalización y amenazas y riesgos a la seguridad en tiempos de globalización, cooperación internacional desde la perspectiva de la seguridad y defensa. La bibliografía está compuesta prin-cipalmente de libros especializados y artículos de publicaciones periódicas. También se ha tenido acceso a conversaciones con actores clave en los temas tratados.

Globalización y bienes públicos globales

Los tiempos actuales caracterizados en el concepto de globa-lización, entendido como “un proceso (o una serie de procesos) que engloba una transformación espacial de las relaciones y transacciones sociales, evaluada en función de su alcance, in-tensidad, velocidad y repercusión, y que genera fl ujos y redes transcontinentales o interregionales de actividad, interacción y ejercicio del poder”1, ha sido posible por medio de la revolución

1 TRANSFORMACIONES globales. Política, economía y cultura por David Held et al. México, Oxford University Press, 2001. p. 49.

Cooperación internacional para la seguridad y defensa en la propuesta de Estrategia Nacional...

289

de las tecnologías de la información2, lo cual ha generado una revisión de tradicionales conceptos como bienes públicos y su dimensión internacional (bienes públicos globales) ha adquirido mayor relevancia.

En efecto, el estudio de la defensa nacional como parte de la seguridad de los países, obliga a considerar para la correcta comprensión de su naturaleza, particularidades y desafíos desde la perspectiva de la gestión desde el Estado, su condición de bien público (o social) puro, entendido como aquellos bienes donde no hay exclusión ni rivalidad en su uso y/o consumo3.

En este sentido, siguiendo a Musgrave y Musgrave, la con-dición de bien público de la defensa y la seguridad “tiene impor-tantes consecuencias sobre: 1) lo que constituye una asignación efi ciente de recursos (…) 2) el procedimiento mediante el cual se ha de conseguir su provisión”4, por cuanto, por un lado quien está encargado de proveer este bien (Estado) desconoce la canti-dad óptima de provisión y/o producción y sus benefi ciarios no tienen incentivos para manifestar sus verdaderas preferencias y valoraciones con respecto a estos. Al interior de los países, esta situación se resuelve por medio del voto, de este modo los elec-tores (ciudadanos) eligen entre diferentes programas de gobierno que contienen diversos énfasis en materia de seguridad y defen-sa (más o menos gasto en el sector y a través de ello más o menos defensa y seguridad en el país).

Desde esta perspectiva, es posible resolver el problema de cuánta defensa y seguridad está dispuesta una sociedad determi-nada –por medio del gobierno que elige– a fi nanciar, como resul-tado de su percepción de seguridad necesaria, la cual estará con-dicionada por muchos factores, entre los que destacan: el nivel de riesgos, amenazas e interferencias percibidas y la capacidad

2 CASTELLS, Manuel. La era de la información: Economía, Sociedad y Cultura. México, Siglo XXI, 1999. 592 p.

3 MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda pública. Teórica y aplicada. 5ª ed. México, McGraw Hill, 1994. pp. 54-55.

4 Ibíd. p. 55.


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existente para enfrentarlas, capacidad que estará condicionada por los recursos disponibles y la voluntad para ocuparlos.

Desde una perspectiva internacional en los tiempos actuales, la paz y seguridad se asocia a la noción bienes públicos mundia-les (BPM) y es usada con mayor frecuencia cuando se aborda el tema de la cooperación internacional en el siglo XXI5. En efecto, se habla de BPM –al igual que los bienes públicos– puros (total imposibilidad de que exista rivalidad y exclusión en su uso y/o consumo) e impuros (existencia de la posibilidad que en momen-tos el uso y/o consumo del bien presente rivalidad o exclusión).

En este sentido, han sido elaboradas aproximaciones máxi-ma y mínima al concepto, señalando que un “bien público mun-dial puro se distingue por su universalidad, es decir, benefi cia a todos los países, personas y generaciones. Un bien público mundial impuro tendería hacia la universalidad en cuanto bene-fi ciaría a más de un grupo de países, y no discriminaría contra ningún segmento de la población o conjunto de generaciones”6.

El principal motivo de considerar en la misma categoría a los BPM puros e impuros está dado porque “ambos tipos de bie-nes públicos mundiales plantean similares desafíos normativos. El principal entre ellos es la cuestión que se aborda reiterada-mente en la bibliografía sobre relaciones internacionales y coope-ración: en la esfera internacional, donde no hay ningún gobierno, ¿cómo se producen los bienes públicos?”7. Bajo un enfoque de la provisión de la paz y seguridad mundial esta pregunta cobra re-levancia en cuanto nos orientará con relación a la manera en que pueden generarse estos bienes, los cuales requieren ser capaces de enfrentar satisfactoriamente amenazas transnacionales como por ejemplo: “mercados ilícitos de armas, drogas, seres huma-nos, propiedad intelectual y dinero”8.

5 KAUL, Inge; GRUNBERG, Isabelle & STERN, Marc. Bienes públicos mundia-les. México, Oxford University Press, 2000. 570 p.

6 Ibíd. p. 13. 7 Ibíd.8 NAÍM, Moisés. Ilícito. España, debate, 2006. p. 26.


291

En esta perspectiva, es posible constatar que “hemos en-trado en una nueva clase de política pública, que está defi nida por una cantidad cada vez mayor de intereses que traspasan las fronteras nacionales”9. Esta política está referida a aquellos bienes entendidos como BPM10 y pueden clasifi carse en tres ca-tegorías11:

1. “La primera clase es la de los bienes públicos globales natura-les, como la capa de ozono y la estabilidad climática”.

2. “La segunda clase de bienes es la formada por los bienes pú-blicos globales de producción humana, que comprenden tanto el conocimiento científi co y técnico como los principios y las normas, pasando por la herencia común de la humanidad e infraestructuras internacionales como Internet”.

3. “La tercera clase de BPG son los denominados objetivos de política global, que incluyen la paz, la salud pública y esta-bilidad fi nanciera”.

Estos bienes aparecen en la tabla 1.

9 KAUL, Inge; GRUNBERG, Isabelle & STERN, Marc. Bienes públicos mundia-les. México, Oxford University Press, 2000. p. 26.

10 Para efectos de este trabajo se considerará como sinónimo bienes públicos globales (BPG) y bienes públicos mundiales (BPM), en efecto, se constata que la misma noción es conceptualmente tratada en las acepciones indicadas de-pendiendo del autor al que se hace referencia.

11 MARÍN, José & GARCÍA-VERDUGO, Javier. Bienes públicos globales, políti-ca económica y globalización. España, Ariel, 2003. p. 109.


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293

3 Objetivos de la Política Global

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08.


294

De la clasifi cación anterior puede apreciarse que la paz y por extensión la seguridad son consideradas como bienes públicos. En efecto, mientras Hamburg y Holl14 consideran que para fomentar la paz es necesario “tres ingredientes”, los cuales corresponden a: seguridad, bienestar y justicia. Méndez15 en la misma línea de los autores anteriores –haciendo referencia a la paz como BPM– plantea que “el mantenimiento de la paz y la seguridad mundiales es un bien público mundial esencial, tanto en sustancia como en forma”16. Asimismo, ante la pregunta de quién puede proveer este bien pú-blico plantea que “las instituciones públicas internacionales son los proveedores lógicos de los bienes públicos mundiales, y Naciones Unidas, en particular, es el guardián lógico de la paz y seguridad”17.

No obstante, Méndez reconoce que “mientras el mantenimien-to de la paz tradicional por parte de Estados nacionales que actúan por su cuenta o como grupos de aliados que actúan más allá de las fronteras de los grupos ha estado sujeto a fallas de mercado, Naciones Unidas ha estado a fallas de gobierno. Este es un gran obstáculo principal para una estructura institucional efi caz destina-da al mantenimiento de la paz y la seguridad, y hay una necesidad urgente de realizar una reforma institucional internacional”18.

En síntesis, en tiempos de globalización la paz y seguridad son consideradas como BPM y su provisión requiere de la coope-ración internacional, lo cual implica la concertación de gobiernos nacionales en el marco de organismos internacionales multilate-rales donde estos participen, siendo las Naciones Unidas el de mayor cobertura actualmente. Para el gobierno chileno la coo-

14 HAMBURG, David & HOLL, Jane. Prevención de confl ictos devastadores: desde el manejo de la casa mundial hasta la vigilancia del vecindario. En: KAUL, Inge; GRUNBERG, Isabelle & STERN, Marc. Bienes públicos mundia-les. México, Oxford University Press, 2000.

15 MÉNDEZ, Rubén. La paz como bien público mundial. En: KAUL, Inge; GRUNBERG, Isabelle & STERN, Marc. Bienes públicos mundiales. México, Oxford University Press, 2000.

16 Ibíd. p. 427.17 Ibíd.18 Ibíd. pp. 427-428.


295

peración internacional constituye un “imperativo nacional”19, resultado de una mayor inserción internacional del país en el mundo, aspecto que será abordado en detalle en el siguiente apartado.

Cooperación internacional en el marco de la Estrategia Nacio-nal de Seguridad y Defensa Nacional

La Estrategias Nacionales de Seguridad y/o Defensa, aunque tienen una mayor tradición en países anglosajones, constituyen una novedad en países del Cono Sur de América Latina; en este sentido, se aplica plenamente aquello que Félix Arteaga indica para el caso Español en cuanto a que “las estrategias de seguridad na-cional son una novedad sin tradición política ni administrativa”20. No obstante, podemos valorar la existencia de este tipo de docu-mentos por cuanto “permiten a los primeros ministros o presiden-tes de los gobiernos explicar a sus ciudadanos qué amenazas y riesgo les acechan y cómo piensan protegerles de ellos”21.

Aunque estos documentos presentan “lógicas diferentes de unos países a otros, todas las estrategias refl ejan la necesidad de trascender la defensa nacional, que hasta entonces había bastado para garantizar la supervivencia, integridad y soberanía de los Estados, y buscar en la seguridad nacional el marco omnicom-prensivo que se necesitaba. También coinciden en la convenien-cia de identifi car anticipadamente los riesgos, pasando de una cultura de reacción a una donde cuenten también la prevención y la resiliencia”22. Entre los motivos que se esgrimen para justifi car

19 Consulta de S.E. el Presidente de la República, Sebastián Piñera Echenique, al Honorable Senado de la República sobre la “Estrategia Nacional de Seguri-dad y Defensa” 2012–2024. Agosto, 2012. p. 11.

20 ARTEAGA, Félix. Propuesta para la implementación de una Estrategia de Segu-ridad Nacional de España [en línea]. Documento de trabajo 19/2011. España, Instituto Elcano. 2011. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt19-2011 p. 35.

21 Ibíd. p. 2. 22 Ibíd. p. 3.


296

la adopción de estrategias de seguridad nacional, encontramos que “son necesarias porque permiten a los gobiernos explicar qué modelo de seguridad piensan proporcionar a sus sociedades en un contexto de incertidumbre y riesgo global”23.

En esta perspectiva, tal como explica el documento de traba-jo elaborado por el Centro Superior de Estudios para la Defensa Nacional de España (CESEDEN) “frente a los enemigos, los Esta-dos se defi enden y diseñan estrategias de defensa para hacerlo, frente a los riesgos se aseguran y, la forma para hacerlo, es me-diante la formulación de una Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) que comprenda un abanico de medidas más allá de las puramente militares, de acuerdo con la propia naturaleza de los riesgos y de su efecto variable sobre los intereses nacionales y el propio sistema de relaciones internacionales en el que prosperan o decaen los Estados”24. En efecto, la actual proliferación de es-trategias de seguridad se entiende en cuanto las amenazas (y/o riesgos) a la seguridad han cambiado y con ellos el papel de la defensa y el resto del sector público, como también el privado y las ONGs. Tal como nos recuerda Arteaga25.

“En el pasado, las estrategias compartían la preocupación por las amenazas militares, su riesgo para los Estados y la guerra como modo de respuesta. Hoy en día las fuentes de riesgo se han diversi-fi cado y pueden ser militares y no militares, directas y a distancia, estatales y no estatales, difusas y concretas, entre muchas otras posibilidades. Son riesgos o amenazas que no afectan tanto a la supervivencia y soberanía de los Estados como al bienestar y pros-peridad de sus poblaciones y en los que se ven implicados no solo actores estatales sino también subestatales, no gubernamentales, públicos o privados”.

23 Ibíd. p. 5.24 CENTRO de Estudios Superior de la Defensa. Ministerio de Defensa de Espa-

ña. Hacia una Estrategia de Seguridad Nacional para España [en línea]. Documen-to de Trabajo Nº 25. España, CESEDEN, Ministerio de Defensa, 2009. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Disponible en: http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/25. pdf. p. 15.

25 ARTEAGA. Ob. cit. p. 6.


297

En efecto, al revisar la séptima versión el Informe de Ries-gos Globales 2012, elaborado por el Foro Económico Mundial, son identifi cadas cinco categorías de riesgos que pueden afectar la seguridad mundial, las cuales son: económicos, ambientales, geopolíticos, sociales y tecnológicos, estando interconectados unos con otros como puede apreciarse en el Mapa Global de ries-gos 2012 que se indica a continuación.

Figura 1Mapa global de riesgos 2012

Fuente: Foro Económico Mundial 201226

26 WORLD Economic Forum. Global Risk Report 2012. 7th. Ed. [en línea]. Suiza, World Economic Forum, 2012. [fecha de consulta: 30 de junio de 2012]. Dispo-nible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf. p. 6.


298

Este mapa nos permite conocer una visión actualizada y de cobertura global con relación a qué tipo de riesgos enfrentan los países del mundo, pudiendo observarse que:

a) no todos los riesgos afectan en forma similar a las diferentes zonas geográfi cas del mundo, siendo esta diferencia la que constituye la distinción entre entender desde una perspecti-va nacional un fenómeno como riesgo o amenaza;

b) bajo un enfoque de red es posible vincular diferentes riesgos y el potencial peligro que pueden generar en algunas zonas geográficas al manifestarse en forma conjunta, pasando constituirse en una(s) amenaza(s);

c) la importancia crítica de algunos riesgos obliga a darles ma-yor importancia en su neutralización, lo cual requiere consi-derarse desde una perspectiva de cooperación internacional, debido a que enfrentarlos sobrepasa las capacidades nacio-nales.

De este modo, podemos señalar que al considerar algunos (o todos) de estos riesgos en las estrategias nacionales de seguri-dad y defensa, la cooperación internacional es un aspecto clave y constituye una condición necesaria mas no sufi ciente para abor-darlos de manera efi caz. En este sentido, podemos entender la acción nacional y cooperación internacional como las dos caras de una misma moneda, que deben estar presentes en la gestión de estos riesgos transnacionales.

Asimismo, las estrategias nacionales de seguridad reconocen la existencia de diversos riesgos que constituyen objeto de su preocupación, lo cual puede resumirse en la tabla 2.


299

Tabla 2Riesgos identifi cados en las estrategias de

seguridad nacional vigente

Riesgos Estrategia/País

TerrorismoEE.UU., Reino Unido, Francia, Rumania, Hungría, Estonia, Canadá, España

ProliferaciónEE.UU., Reino Unido, Francia, Rumania, Hungría, Polonia, Canadá, España

Confl ictos en Estados frágiles/regionales

EE.UU., Reino Unido, Rumania, Hungría, Polonia, Canadá, España

Suministro materias primas/energía

EE.UU., Polonia, Estonia, España

Efectos cambio climáticoEE.UU., Países Bajos, Polonia, Estonia

Desastres naturalesReino Unido, Finlandia, Francia, Países Bajos, Hungría, Canadá, España

Riesgos patrocinados por Estados Reino Unido

Uso fuerza armada/atentado o ataque armado al territorio

Finlandia, Países Bajos

Riesgos asociados a las migraciones

Finlandia, Hungría, España

Perturbación grave de las infraestructuras

Finlandia, Estonia, Canadá, España

Perturbación grave de la actividad económica/fl ujos comerciales

Finlandia, Países Bajos, Hungría, España

Espionaje Francia, Canadá

Grandes tráfi cos ilícitos/crimen organizado

Francia, Rumania, Polonia, Estonia, Canadá, Reino Unido

EpidemiasEE.UU., Francia, Países Bajos, Hungría, Estonia, Canadá, Reino Unido


300

Tensiones socialesEE.UU., Países Bajos, Polonia, Estonia

CiberamenazasEE.UU., Reino Unido, Estonia, España

Corrupción Estonia

Fuente: ARTEAGA, Félix. Propuesta para la implementación de una Estrategia de Seguridad Nacional de España [en línea]. Documento de trabajo 19/2011. Espa-ña, Instituto Elcano. 201127.

En síntesis, a partir de lo anteriormente expuesto es posible constatar:

1. La diversidad de riesgos que pueden afectar la seguridad en los países.

2. La dependencia de variables cuya naturaleza transnacional superan la capacidad que un país por sí solo puede tener para hacer seguimiento y/o abordar su manifestación, desa-rrollo, control y reducción y/o eliminación.

3. La importancia que adquiere la cooperación internacional en el tratamiento de estos riesgos, en cuanto la naturaleza de cada uno de estos, no puede ser abordada exclusivamente por la acción de un gobierno, en efecto, requiere de los otros Estados para su monitoreo y control.

Aproximación nacional

Una mirada a la propuesta de la ENSYD del Ejecutivo presen-tada al Legislativo para el período 2012–2024.

La primera ENSYD elaborada por el gobierno chileno para un período de 12 años, a partir del año 2012, ha sido preparada por el Ejecutivo y al momento de escribir este artículo fue entre-gada en consulta al Senado para su aprobación. Este documento se estructura en cuatro partes. La primera, explicita los intereses

27 Ibíd. p. 16.

Riesgos Estrategia/País


301

nacionales considerando el presente y futuro del país a partir de tres ejes: Chile como país soberano, próspero y seguro.

La segunda parte identifi ca el contexto en el cual Chile se encuentra inserto, a partir de la descripción de su entorno nacio-nal e internacional en base a los cuales son identifi cados los prin-cipales riesgos y amenazas para la seguridad de nuestro país. La tercera parte hace referencia a la respuesta nacional a los riesgos y amenazas establecidos, caracterizándose esta por ser integral, participativa y cooperativa. Finalmente, la cuarta parte hace referencia a las capacidades y medios que debe tener la defensa nacional para responder oportunamente a las amenazas y riesgos identifi cados, en el marco de sus competencias y atribuciones es-tablecidos en la legislación vigente.

Aunque la ENSYD no tiene carácter de ley y su aprobación o rechazo por parte del Senado no tiene mayores efectos, se con-sidera su participación en la elaboración defi nitiva de este docu-mento como relevante, por cuanto, al ser la primera versión es de especial importancia su apoyo y valoración transversal desde diferentes sectores políticos, debido a que se legitima, aspecto fundamental al tratarse de una tradición que busca instalarse en la formulación y ejecución de la política de seguridad y defensa nacional.

En este sentido, el Ministro de Defensa de la época, Andrés Allamand Zavala, señaló en su exposición ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados que al consultar al Senado se “busca recoger las observaciones, puntos de vista y suge-rencias que permitan enriquecer el contenido de la misma, en el entendido que las materias objeto del dictamen constituyen políticas de Estado, que trascienden a los gobiernos de turno”28,

28 Señalado por el entonces Ministro de Defensa Nacional, Andrés Allamand, en la exposición realizada en la Comisión de Defensa de la Honorable Cá-mara de Diputados del Congreso Nacional de Chile, el 28 de agosto de 2012. COMISIONES del Congreso Nacional en la semana del 27 al 30 de agosto. Disponible en http://www.camara.cl/trabajamos/comision_resultadodet.aspx?prmID=2012-35&prmT=Semana%20del%2027%20al%2030%20de%20agosto%20de%202012


302

asimismo, con respecto a la Comisión de Defensa de la H. Cáma-ra de Diputados, “el gobierno espera el aporte especializado”29 de esta última.

Podemos entender la ENSYD como un complemento al Li-bro de la Defensa Nacional, por cuanto, tal como se indica en este documento:

“…más allá de los aportes realizados por los “Libros de la Defensa Nacional”, cuya tercera versión fue publicada en enero de 2010, lo cierto es que Chile no ha realizado un in-tercambio de ideas con la intensidad y cobertura sufi cientes, que nos permita discernir y resolver una cuestión central: cuál es política de seguridad y de defensa que Chile necesi-ta para estos nuevos tiempos, en que se apronta a cruzar el umbral del desarrollo, y en este nuevo mundo, globalizado y fuertemente determinado por la sociedad del conocimiento y la información (...) Consciente de ello, el Gobierno de Chile ha decidido elaborar una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, que oriente y coordine comprehensivamente la ac-ción de distintos organismos e instituciones nacionales para enfrentar adecuadamente los desafíos de seguridad del país en el período 2012-2024”30.

Desde esta perspectiva, de acuerdo a lo indicado por el en-tonces Ministro de Defensa Andrés Allamand en su presentación en la Cámara de Diputados, la primera ENSYD chilena puede entenderse como “una política pública que identifi ca los intere-ses nacionales; establece las principales amenazas a las mismas; determina la respuesta nacional para conjurarlas y defi ne las capacidades estratégicas para cumplir tal objetivo”. En efecto, la ENSYD entendida como política pública “busca establecer una visión compartida entre los distintos sectores del Estado para

29 Ibíd. 30 CONSULTA de S.E. el Presidente de la República, Ob. cit. pp. 7-8.


303

que puedan actuar integradamente”31 y en el ámbito específi co de la defensa la ENSYD:

“…establece las capacidades estratégicas que las Fuerzas Ar-madas requieren para dar cumplimiento a las tareas y orien-taciones de la ENSYD, elemento fundamental del modelo de presupuesto plurianual destinado al fi nanciamiento del Plan de Desarrollo de la Fuerza. Al transformarse en el marco pú-blico de referencia para la adopción de decisiones relativas a la asignación e inversión de recursos fi nancieros, la ENSYD permite reordenar la planifi cación de la defensa e introducir mayores grados de transparencia que mejoren el control pú-blico de las inversiones en el sector”32.

Para el logro de lo indicado, la ENSYD contempla tres ele-mentos centrales: la seguridad desde una perspectiva ampliada; la cooperación internacional como herramienta para enfrentar riesgos y amenazas a la seguridad y defensa; y la planifi cación por capacidades en contraposición a la tradicional planifi cación por amenazas. A continuación se hará una breve referencia al primer y tercer elemento, para precisar el sentido en que son contemplados y posteriormente se hará especial referencia al segundo aspecto, la cooperación internacional, por cuanto es el tema principal de este artículo.

El primer elemento a partir del cual se estructura la estra-tegia corresponde a los desafíos de seguridad del país que son identifi cados a partir de una visión de “seguridad ampliada” que “reconoce que las amenazas actuales a la seguridad de las naciones son de diversa naturaleza y, en su mayoría, de carácter transnacional: narcotráfi co, crimen organizado, tráfi co de armas, ciberataques, depredación de recursos naturales, défi cit energé-tico severo, entre otras. Este concepto corresponde a una visión nacional de la seguridad que involucra a distintos actores públi-cos, pero cuyas responsabilidades específi cas están claramente

31 Ibíd. p. 9.32 Ibíd.


304

defi nidas por la Constitución Política de la República y las leyes vigentes”33.

El tercer elemento referido a la planifi cación por capacida-des tiene por fi nalidad permitir la respuesta a variados escena-rios operacionales, por medio de la “aptitud para cumplir las tareas defi nidas en el nivel político mediante medios militares polivalentes, fl exibles e interoperables”, según lo indicó el Minis-tro de Defensa Nacional de la época en la presentación realizada en la Cámara de Diputados.

En cuanto al segundo elemento, correspondiente a la coo-peración internacional, esta se fundamenta en las actuales nece-sidades del país al estar más integrado al mundo –al observarse desde una perspectiva histórica nacional– resultado de un pro-ceso globalizador en el cual participamos activamente por me-dio de acuerdos políticos y comerciales con diversos países del mundo. Asimismo, es necesario destacar que la misma ENSYD facilita la cooperación internacional por cuanto genera transpa-rencia y otorga confi anza al dar mayor certidumbre con relación a políticas y acciones en el ámbito de la seguridad y defensa.

La ENSYD al indicar los criterios que han orientado su elaboración, contempla la cooperación internacional en dos par-tes. La primera, cuando recuerda –tal como han señalado otros documentos del sector defensa, por ejemplo, el Libro de la De-fensa Nacional 2010– la “complementariedad entre seguridad y defensa”34, señalando que la “defensa nacional que, sin descui-dar sus funciones principales de defensa militar y cooperación internacional, colabore con sus capacidades a los esfuerzos de seguridad de otros actores públicos, siempre a requerimiento de la autoridad competente y dentro del marco de la Constitución y la leyes”35. En este sentido, junto con recordarse que la defensa nacional es parte de la política exterior del país, se plantea la po-sibilidad de ampliar el uso de sus capacidades, más allá de la de-

33 Ibíd. p. 12.34 Ibíd. p. 10.35 Ibíd.


305

fensa exterior y la cooperación internacional, dejando abierta la posibilidad a la colaboración frente a otros tipos de amenazas a la seguridad –que puede desprenderse que serían a la seguridad interior del país– en el marco de la legalidad vigente. Este pun-to ha generado especial controversia y justifi ca su debate en el Congreso con la fi nalidad de legitimar este planteamiento como también precisar en qué forma puede concretarse este, en caso de ser aprobado.

La segunda parte se refi ere a la idea de “cooperación inter-nacional como imperativo nacional”36, debido a un constante aumento de la inserción de Chile en el mundo, lo cual hace que el país sea más “dependiente de la seguridad global y, particu-larmente, regional. En este sentido, la cooperación internacional constituye un verdadero imperativo para un adecuado trata-miento de la seguridad del país. Por todo ello, Chile es fi rme par-tidario de fortalecer dicha cooperación, así como la integración regional y el multilateralismo”37.

Junto a lo anterior, la cooperación internacional es con-templada al caracterizar el país actual, específi camente en lo relacionado con los desafíos de Chile, como también, sus in-tereses nacionales. Respecto a los desafíos del país, se plantea “profundizar la inserción internacional de Chile en la región y el mundo”38, considerando que a menor diferencia entre los países en la región mayor será la posibilidad de avanzar en la cooperación e integración regional. Al respecto, resulta necesario diferenciar la noción de cooperación internacional (en este caso regional) e integración regional, por cuanto, esta última obedece a más factores que la voluntad de los países para colaborar en determinadas materias39.

36 Ibíd. p. 11.37 Ibíd.38 Ibíd. p. 24.39 TAMAMES, Ramón & HUERTA, Begoña. Estructura económica internacional.

21ª ed. España, Editorial Alianza, 2010. 592 p.


306

En efecto, la integración regional requiere de una serie de medidas de política pública que permita homogeneizar prácticas de diferentes países en una variedad de materias de gestión pú-blica que muchas veces por su complejidad se vuelve un proceso lento, en especial cuando existe una gran diversidad de expe-riencias en países cercanos geográfi camente. Por este motivo, es conveniente distinguir cooperación internacional de integración regional, entendiendo que la primera es condición necesaria de la segunda, puede ocurrir la primera sin conseguirse la segunda o ser un proceso muy lento.

Las zonas geográfi cas con las cuales hay un especial inte-rés de cooperación e integración según la ENSYD son la región Americana, la Unión Europea y Asia Pacífi co. No obstante se hace explícita referencia a dos países: Estados Unidos y Canadá, con los cuales existe una especial relación desde la perspectiva de la defensa, evidenciándose en la participación de ejercicios conjuntos y la asistencia a las actividades como cursos y semina-rios.

En el mismo capítulo (o parte I) de la caracterización del Chile actual, pero desde la perspectiva de los intereses nacio-nales, son mencionados tres aspectos: soberanía, prosperidad y seguridad. La cooperación internacional se considera en este último denominado “un Chile seguro” y se entiende como un instrumento que junto al diálogo permite velar su seguridad. En este sentido, es reconocido como parte del interés de Chile, en el ámbito de su seguridad la “promoción de la paz y seguridad mundial a través del fortalecimiento y participación activa en las instancias de cooperación e integración internacional”40.

En la parte II de la ENSYD, donde son identifi cados los de-safíos de seguridad chilenos, que desde la perspectiva de la coo-peración internacional son infl uidos por dos tendencias globales que inciden en la seguridad internacional: la confl ictividad inter-nacional y la creciente presión por recursos naturales. Asimismo, son indicados los intereses de seguridad del país en el mundo,

40 CONSULTA de S.E. el Presidente de la República. Ob. cit. p. 31.


307

reconociendo una especial relación de seguridad de Chile con Latinoamérica, la existencia de derechos e intereses del Estado en la Antártica, una creciente generación de intereses en la Cuen-ca del Pacífi co y una especial relación –como se indicó anterior-mente– con Estados Unidos y Canadá. En cada uno de estos in-tereses la cooperación internacional constituye una variable que permite la relación con los países o zonas geográfi cas indicadas por medio de la generación, fomento o profundización de esta, particularmente en el ámbito de la seguridad y la defensa.

En cuanto al compromiso del país con la seguridad y coo-peración internacionales está contemplada en: los foros interna-cionales relativos a la seguridad; las operaciones de cooperación internacional (OCI) y en los ejercicios combinados. Con relación al primero, es posible constatar el modo en que se busca concre-tar la idea de cooperación internacional a partir de diferentes ini-ciativas, todas vinculadas a la seguridad y que a veces exceden el marco de la defensa:

“Chile buscará fortalecer en el Consejo de Defensa Sudamericano las áreas temáticas de transparencia de gastos e inventarios mili-tares, así como la confi anza mutua, cooperación e integración en materias de defensa. Del mismo modo, alentará los esfuerzos ten-dientes a confi gurar un marco conceptual compartido sobre estos temas. Junto con ello, intensifi caremos nuestra participación y contribución en todos los foros multilaterales relacionados con se-guridad, tanto del ámbito político como castrense y policial. Ejem-plo de lo anterior, es la activa participación de las instituciones de nuestra Defensa Nacional en distintas instancias de diálogo con sus pares de América y el Asia-Pacífi co”41.

En cuanto, a las OCI –y como consecuencia, los ejercicios combinados– estas son “parte fundamental de su compromiso hacia la comunidad de naciones”42 y constituyen “una vía para que las Fuerzas Armadas adquieran altos grados de alistamiento y experiencia operativa, las OCI propician la interoperatividad y

41 Ibíd. p. 50.42 Ibíd. p. 51.


308

el establecimiento de exigentes estándares para actuar combina-damente, sobre todo en acciones de alta complejidad”43. Bajo este enfoque, es posible constatar el modo en que se concreta la coo-peración internacional chilena por medio de la participación en “operaciones internacionales que requieran el empleo de medios especializados de fuerzas militares, tales como el establecimien-to de zonas de exclusión u otras tareas complejas de similares características”44.

El último tema de la segunda parte de la ENSYD considera los principales riesgos y amenazas para la seguridad del país, en lo referido a las crisis o ataque al territorio nacional, contempla la cooperación internacional –junto a la integración y la confi an-za– un mecanismo que permite reducir la probabilidad de con-fl ictos armados interestatales. En este sentido, son identifi cados instrumentos que colaboran en la distensión frente a intereses contrapuestos entre Chile y otro país, por medio de instancias para abordar el problema y generar un mecanismo para resolu-ción.

La parte III de la ENSYD aborda la respuesta nacional frente a los riesgos y amenazas identifi cados y establece que esta ten-drá tres características: integral, participativa y cooperativa. La última hace especial referencia a la cooperación internacional al señalar que de acuerdo a “las defi niciones adoptadas respecto de los intereses de seguridad de Chile en el mundo, se apoyarán las iniciativas y acciones que apunten al fortalecimiento de las medi-das, mecanismos y órganos de cooperación, tanto bilateral como multilateral, siempre dentro del marco del derecho y los tratados internacionales”45.

En este sentido, es reforzado lo anterior al revisar las tareas nacionales de seguridad, donde se indica como una de ellas: “en-fatizar la cooperación internacional para favorecer la estabilidad

43 Ibíd.44 Ibíd.45 Ibíd. p. 62.


309

regional, especialmente en Centroamérica y el Caribe, y contri-buir a la seguridad general del Pacífi co Sur”46.

De esta manera, es posible observar el destacado énfasis que se otorga a la cooperación internacional como una herramienta que contribuye a una mayor seguridad del país y en el ámbito de la defensa una instancia que colabora en la generación de alian-zas que permiten enfrentar amenazas comunes que en los actua-les tiempos muchas veces superan a cada país por sí solo para neutralizarlas exitosamente.

Finalmente, la parte IV de la ENSYD aborda el tema de la defensa nacional, específi camente sus medios y capacidades, donde hace particular referencia a las capacidades estratégicas de la defensa: las cuales corresponden a: capacidad operacional; inteligencia; vigilancia, control y alerta; movilidad y transporte estratégico; proyección estratégica y protección y apoyo a la po-blación civil.

Desde la perspectiva de la cooperación internacional, dos de estas tienen especial relevancia, la primera, corresponde a movi-lidad y transporte estratégico, en cuanto esta “capacidad es esen-cial para responder oportunamente a una agresión externa al territorio, mar o espacio aéreo nacional, a una crisis internacional que afecte a la seguridad exterior del país, para ejercer funcio-nes de cooperación internacional y para apoyar los esfuerzos de respuesta en casos de catástrofe, especialmente en lo relativo a la evacuación de personas”47. La segunda, corresponde a proyec-ción estratégica, entendida como “la aptitud para operar y lograr los efectos estratégicos deseados en un área distante. Constituye un complemento indispensable de la capacidad operacional y resulta fundamental para que las instituciones de la defensa pue-dan llevar a cabo actividades de cooperación internacional”48.

46 Ibíd. p. 64.47 Ibíd. p. 71.48 Ibíd.


310

En síntesis, concretar la cooperación internacional en el ám-bito de la defensa requiere contar con capacidades específi cas asociadas a posibilidad y alcance del despliegue de fuerzas, mo-vilidad, posibilidad de desempeñarse en variados escenarios, en el corto y mediano plazo y muchas veces con escaso tiempo de anticipación. Ello se logra con estándares internacionales de en-trenamiento, los recursos adecuados para este y una preparación anticipada de las habilidades y competencias físicas, psicológicas y de conocimientos que requieren los participantes en la OCI. Lo cual solo es posible de lograr exitosamente con anticipación por medio de políticas y una estrategia que orienten en tal sentido. De este modo la ENSYD contribuye en este camino.

Propuesta a considerar en la ENSYD

Cooperación internacional en seguridad y defensa e inteligencia

Al hacer referencia a riesgos y amenazas globales que afec-tan la seguridad, se constata que muchos de estos por ser trans-nacionales requieren como condición necesaria y no sufi ciente la cooperación internacional, inclusive en el ámbito de la seguridad y defensa, como se ha desarrollado hasta ahora.

Entre los aspectos de cooperación internacional, propios de la seguridad y defensa para enfrentar riesgos y amenazas trans-nacionales, está la inteligencia. Sin embargo, aunque la ENSYD menciona la inteligencia como una de las capacidades estraté-gicas de la defensa, entendida como “la aptitud para obtener información sobre amenazas en los diferentes escenarios en que la fuerza militar debe actuar y de diseminar información de in-teligencia en forma completa y oportuna a las autoridades perti-nentes en los distintos escalones”49. No obstante, nada dice sobre la cooperación en inteligencia para abordar riesgos y amenazas a la seguridad y defensa en tiempos de globalización.

49 Ibíd. p. 70.


311

Asimismo, en la ENSYD se menciona varias veces a la inte-ligencia. En efecto, al describir el Plan Frontera Norte Segura se indica que una tercera línea de acción para enfrentar delitos en el norte del país en la inteligencia policial50. Junto a lo anterior, se considera que la respuesta nacional a las amenazas y desafíos de seguridad en su dimensión integral requiere el fortalecimiento del “Sistema de Inteligencia Nacional para potenciar su habili-dad y capacidad de anticipación de escenarios adversos”51. Com-plementando esto, entre las tareas nacionales de seguridad se contempla el fortalecimiento del “Sistema Nacional de Inteligen-cia con el objeto de contar con información útil, confi able y opor-tuna para apoyar los requerimientos de seguridad ampliada del país, y desarrollar medidas que permitan enfrentar y contrarres-tar la proliferación de tecnologías peligrosas y ciberataques”52.

Reforzando lo anterior, son indicadas algunas medidas com-plementarias para una adecuada respuesta nacional siendo una de ellas el fortalecimiento del Sistema Nacional de Inteligencia, lo cual es explicado de la siguiente manera:

“Atendido a que la formulación de respuestas específi cas en el ám-bito de la seguridad dependerá críticamente de los cambios en el entorno mundial y regional así como de la evolución de los riesgos y amenazas, es necesario reforzar y adecuar los procesos y fl ujos de información del Sistema Nacional de Inteligencia de manera de garantizar que provea información útil, confi able y oportuna a las autoridades que corresponda de acuerdo a la ley (…) Para lo anterior se requiere potenciar los recursos humanos, tecnológicos y materiales de la Agencia Nacional de Inteligencia, a fi n de mejorar sus capacidades de recolección, análisis y diseminación de informa-ción, así como de dirección efectiva del Sistema Nacional de Inteli-gencia, todo ello en conformidad con la legislación vigente”53.

50 Ibíd. p. 56.51 Ibíd. pp. 61-62.52 Ibíd. pp. 64-65.53 Ibíd. pp. 66-67.


312

También en la parte IV de la ENSYD, referida –como se indi-có– a la defensa nacional, sus capacidades y medios es conside-rada entre las tareas “proveer inteligencia estratégica al Sistema Nacional de Inteligencia y otorgar ciberseguridad al Sistema de Defensa Nacional”54.

De lo anteriormente expuesto, son varios los aspectos que llaman la atención. El primero, relacionado con la denominación de Sistema de Inteligencia Nacional o Sistema de Nacional de Inteligencia, por cuanto la ley 19.974 que regula la función de Inteligencia en Chile, únicamente considera el Sistema de Inteli-gencia del Estado (SIE), compuesto por los servicios de Inteligen-cia de las policías (Carabineros y Policía de Investigaciones de Chile), las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), la Dirección de Inteligencia de la Defensa, dependiente del Es-tado Mayor Conjunto y la Agencia Nacional de Inteligencia (de-pendiente del Presidente de la República a través del Ministerio del Interior).

Al respecto, puede ser que se busque incorporar a otros or-ganismos que realizan Inteligencia en Chile y no forman parte del SIE, como –por ejemplo– el caso del Departamento de Inte-ligencia Aduanera y la Unidad de Análisis Financiero (aunque esta por mandato legal solo puede entregar información al Mi-nisterio Público), ambas entidades dependientes de Ministerio de Hacienda, o simplemente hay un error en la denominación del organismo, lo cual constituye una ambigüedad que requiere modifi cación pues la entidad a la que se hace referencia no existe en la legislación chilena.

El segundo aspecto que llama la atención es la redundancia en la idea de fortalecer el Sistema de Inteligencia Nacional, sin dar mayores precisiones de lo que ello implica, tanto desde una perspectiva de la seguridad, como de la defensa. En la misma lí-nea se observa la referencia a la ANI y “la necesidad de potenciar los recursos humanos, tecnológicos y materiales de la ANI”55,

54 Ibíd. p. 69.55 Ibíd. p. 66.


313

pero también se adiciona otra refl exión, respecto a la pertinencia de este tema en la ENSYD, por cuanto excede su fi nalidad y no entrega claridad con relación a lo que se realizará.

En este sentido, aun cuando merece una revisión la incorpo-ración de este aspecto de la Inteligencia en el documento (su for-talecimiento, mejora de fl ujos de información y potenciar recur-sos de ANI), posiblemente sea de mayor utilidad hacer referencia exclusivamente a la Inteligencia del sector defensa.

Un tercer aspecto, derivado del anterior, se refi ere a la per-tinencia de considerar la cooperación en inteligencia como parte de los ámbitos en lo que puede desarrollarse la cooperación in-ternacional en el marco de una ENSYD, lo cual se explica y justi-fi ca con más detalle a continuación.

Cooperación internacional en inteligencia56

Actualmente la cooperación internacional en Inteligencia se justifi ca, por cuanto los “nuevos requerimientos en materia de seguridad que la comunidad internacional tiene que asumir como consecuencia de las nuevas amenazas y riesgos, obligan a que los Servicios de Inteligencia y de Información, […] incre-menten y mejoren la colaboración y cooperación entre ellos”57, por ejemplo, a partir de la identifi cación de las condiciones bajos la cuales esta puede desarrollarse58. Desde esta perspectiva, se reconoce que este tipo de cooperación –característica de los ser-vicios de inteligencia modernos– se superpone a la tradicional imagen de los servicios de inteligencia como secretos y naciona-

56 Esta parte del artículo está extraído de “Función Estatal de Inteligencia y Po-lítica Pública: Desafíos nacionales en un contexto de globalización”. Proyecto de Investigación, Código 09/2010, Departamento de Investigación, ANEPE. Investigadora principal: Carolina Sancho Hirane, fi nalizado el año 2011.

57 PULIDO, Julia. La cooperación internacional entre servicios. Revista Arbor, España CLXXX (709), 2005, p. 269.

58 GILL, Peter. Theories of Intelligence. En: JOHNSON, Loch. The Oxford Han-dbook of National Security Intelligence. Estados Unidos, Oxford University Press, 2010. p. 51.


314

les exclusivamente59 y actualmente se encuentra en pleno desa-rrollo60 61.

En este sentido, la cooperación y/o colaboración internacio-nal, constituye una ventaja competitiva para el país, por cuanto la participación en organismos multilaterales de inteligencia permite constatar el reconocimiento como un interlocutor válido frente a otros en el sistema internacional, acreditando de este modo su seriedad, confi anza y estándares internacionales en el tratamiento de la información.

Desde esta perspectiva, es posible considerar que la calidad del trabajo de un organismo de Inteligencia está condicionado por la densidad de sus relaciones con entidades homólogas, por cuanto la información que obtiene desde el exterior de la organi-zación resulta fundamental debido a que amplía el alcance en la cobertura de la información que puede tener aspecto relevante cuando se trata del seguimiento, monitoreo y alerta de fenóme-nos transnacionales. Bajo este enfoque, la cooperación entre ser-vicios de inteligencia benefi cia al país al facilitar acceso a fl ujos regionales y mundiales de información privilegiada, de utilidad para evitar o enfrentar delitos, amenazas y riesgos que están en proceso de formación en el territorio nacional y por medio de un oportuno monitoreo y alerta temprana es posible detectar.

A continuación se presenta de manera esquematizada la forma en que organismos nacionales que realizan inteligencia participan en redes internacionales de fl ujos de información en inteligencia que facilitan, amplían y/o potencian la cooperación a través de la institucionalización del intercambio de datos, información e inteligencia, lo que permite alcanzar un mayor conocimiento, generación de confi anza y el establecimiento de

59 HERMAN, Michael. Intelligence power in peace and war (14). Reino Unido, Cambridge University Press, 2011. p. 200.

60 ESTEBAN, Miguel & CARVALHO, Andrea. Inteligencia, concepto y práctica. En: GONZÁLEZ, José Luis. Inteligencia. España, Tirant lo Blanch, 2012. pp. 19-59.

61 Nota del autor: Este párrafo se adiciona al texto original del proyecto de in-vestigación citado.


315

mecanismos de cooperación en materias de interés común. Los organismos en los que se participa constituyen un ejemplo de la manera como se concreta esta actividad que, por lo demás, no es la única alternativa de cooperación internacional en las que pueden participar estas instituciones. En el caso de las FF.AA. se hace referencia exclusivamente al organismo que integra a sus diferentes ramas, es decir, la Dirección de Inteligencia de la De-fensa (DID).


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318

A partir del esquema presentado y analizando el tipo de cooperación internacional que practican los organismos públicos que realizan Inteligencia, sean parte o no del SIE, es posible constatar que la cooperación señalada se realiza con la fi nalidad de conocer y establecer contactos con jefes de servicios similares (ANI y DID) y para cooperar en temas de común interés (GAFISUD y RILO), así como también para cumplir ambas fi nalidades (CLACIP e INTERPOL). En este aspecto la cooperación puede ser de tipo bilateral o multilateral, no obstante, en el esquema elaborado han sido presentados casos de cooperación multilateral debido a la disponibilidad de información que existe en fuentes abiertas.

La participación en este tipo de instancias e instituciones se realiza desde diferentes ámbitos de la actividad gubernamental (policial, defensa, interior y hacienda) y permite al país insertarse en fl ujos de información regionales y globales, con la fi nalidad de monitorear temas de interés estratégico que pudiesen poner en riesgo la seguridad y estabilidad del país. El ingreso a este tipo de organismos de cooperación internacional permite acreditar la calidad de las instituciones aceptadas en términos de institucionalidad y capacidad para cumplir con normas internacionales (requisito para ingresar, por ejemplo, a RILO y GAFISUD). Chile se ha benefi ciado con el ingreso a estos organismos por cuanto ha logrado disponer de mayor y mejor calidad de información para monitorear actos sospechosos que eventualmente podrían poner en riesgo la seguridad y estabilidad del país.

Conclusiones

En el siglo XXI la globalización es una realidad que en Chile se manifi esta por medio de una profunda, intensa y extensa inte-gración con diferentes países del mundo en el ámbito económico, político y social. Ello ha permitido que se obtengan ventajas y desventajas de este modelo de desarrollo, en donde la seguridad es una condición y la defensa un instrumento que en determina-das circunstancias puede contribuir a la seguridad del país. En efecto, la paz, seguridad y defensa constituyen bienes públicos que en tiempos de globalización son analizados desde una pers-


319

pectiva mundial. Estos BPM son vulnerados por riesgos, amena-zas e interferencias transnacionales que pueden ser debilitados y/o neutralizados por medio de la cooperación internacional.

En este sentido, la ENSYD como documento que explicita la estrategia de seguridad y defensa nacional y orienta las políticas públicas sobre el tema, reconoce en la cooperación internacional un criterio orientador de su estrategia y la considera tanto una acción deseable en determinadas materias y zonas geográfi cas, como también, la considera en las capacidades que debe tener la defensa en términos que estas destrezas deben colaborar en su logro en determinadas circunstancias. Bajo este enfoque, desde una perspectiva nacional surge el desafío de la coordinación interagencial para el tratamiento de materias de común interés entre organismos de la administración pública.

De acuerdo a lo revisado, la cooperación internacional en la ENSYD chilena es entendida como un criterio orientador para enfrentar las actuales amenazas y la considera tanto en términos generales en el ámbito de la seguridad, como en términos especí-fi cos en la defensa, indicando las situaciones en que se concreta: operaciones de paz; el apoyo a determinados países en temas específi cos, resultado de convenios internacionales, o bien, frente a desastres naturales.

En este sentido se constata que la cooperación internacional no puede ser llevada a cabo exclusivamente por el sector de-fensa; en efecto, las mismas tareas que puede realizar ese sector requiere de la coordinación interagencial de otros ministerios, como por ejemplo, Cancillería y el Ministerio del Interior.

Desde esta perspectiva surge como desafío la generación una aún mayor coordinación entre estas instituciones, por medio de la promoción de instancias permanentes de encuentro que permita identifi car aspectos del trabajo conjunto que los convoca que en ocasiones es realizado en forma dispersa y autónoma por cada organismo, lo cual difi culta la cooperación internacional, por ejemplo, cuando los temas llevados por funcionarios en cada ministerio es analizado desde diferentes perspectivas, generando posturas divergentes al momento de impulsar una política públi-


320

ca en materias relacionadas con riesgos, amenazas e interferen-cias a la seguridad.

Junto a lo anterior, destaca en la ENSYD la ausencia de la cooperación internacional en inteligencia como mecanismo para abordar riesgos, amenazas e interferencias a la seguridad del país. En este sentido en Chile son diversos los organismos que realizan inteligencia y cuentan con instancias de cooperación in-ternacional en el marco de la seguridad.

La mención prácticamente exclusiva que se hace en materia de inteligencia en la ENSYD sobre el fortalecimiento del Sistema de Inteligencia Nacional y la necesidad de potenciar recursos de la ANI, lleva a revisar la pertinencia del enfoque adoptado en esta materia y la evaluar la posibilidad de modifi carlo para una mayor efi cacia del documento analizado, al incorporar un enfo-que basado en la cooperación en inteligencia.


321

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(Footnotes)1 Extraído de http://www.clacip.org/historia.html2 Extraído de http://www.investigaciones.cl/paginas/ocn/

quesinterpol.htm3 Disponible en http://www.gafi sud.info/home.htm4 Disponible en http://www.aduana.cl/prontus_aduana/

site/artic/20070227/pags/20070227233346.html

323

PLAN FRONTERA NORTE: DESCRIPCIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y COORDINACIÓN

INTERAGENCIAL

Mario Villegas Vicencio*

En la actualidad hay una clara conciencia en todos los países de América Latina y, en general, a nivel mundial respecto a que el tráfi co ilícito de drogas es un problema que involucra a cada uno y a todos los países. Y si se observan los grupos de priori-dades subregionales (América Central, Caribe y Suramérica) es posible encontrar al crimen organizado como un factor reiterada-mente señalado en todas ellas junto al tráfi co de armas. Es decir, en la lista de preocupaciones fundamentales de los diferentes países del continente, el crimen organizado ocupa un lugar cla-ve, sobre todo si se toma en cuenta que el narcotráfi co es una de las expresiones más signifi cativas y quizás la más importante y fundamental para el desarrollo y expansión del crimen organiza-do en la región.

De acuerdo al último Reporte Mundial de Drogas año 2012, de la Ofi cina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito1 (UNODOC), el volumen de consumo mundial de drogas ilíci-tas tuvo un comportamiento estable durante cinco años hasta fi nales de 2010, el cual se mantiene entre el 3,4% y el 6,6% de la población adulta (personas de 15 a 64 años). Sin embargo, entre un 10% y un 13% de los usuarios de drogas siguen siendo con-sumidores problemáticos con drogodependencia y/o trastornos

1 Ofi cina de Naciones Unidas contra Droga y el Delito. Informe Anual. Año 2012.

* Coronel (R.) de Carabineros, graduado en Ciencias Policiales de Carabineros de Chile. Ofi cial de Estado Mayor en la Escuela Superior de Guerra de la Gendarmería Nacional Argentina. Magíster en Gerencia Pública, Facultad de Administración y Economía, Universidad de Santiago. Profesor de Seguridad Multidimensional ANEPE.

Mario Villegas Vicencio

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relacionados con su consumo; la prevalencia del VIH (estimada en aproximadamente un 20%), la hepatitis C (46,7%) y la hepati-tis B (14,6%) entre los usuarios que se inyectan la droga continúa sumándose a la carga mundial de morbilidad; y, por último, pero no por ello menos importante, aproximadamente una de cada 100 muertes de adultos se debe al uso de estupefacientes ilegales.

A nivel mundial, las dos drogas ilícitas de mayor consumo siguen siendo el cannabis y los estimulantes de tipo anfetamíni-co, excluido el “éxtasis”, aunque los datos relativos a su produc-ción son escasos. Se ha observado que la producción y el cultivo totales de coca se mantienen estables, para lo cual ha sido rele-vante la disminución que ha tenido la producción de esta droga en Colombia, ello contrasta con las realidades de producción en Perú y Bolivia, donde las plantaciones de la hoja de coca han crecido en 38% y un 12%, respectivamente, quedando a la vez refl ejado en las incautaciones de los derivados de este cultivo (Clorhidrato de Cocaína y Pasta base), las que han aumentado en el últimos años2.

Europa, América del Norte, Oceanía y el Norte de África son los principales centros de almacenamiento, tráfi co y consu-mo de la cocaína. Pero su producción se da en Colombia, Perú, Bolivia –los únicos tres países que generan este tipo de sustancia en el mundo– En la actualidad y de acuerdo al Reporte de la UNODOC 2012, en Estados Unidos se ha registrado una clara disminución de su uso, atribuible sobre todo a un descenso de las tasas del 3,0% (2006) al 2,2% (2010) de los adultos de 15 a 64 años; sin embargo, no se ha observado una reducción similar en Europa, donde el empleo de ese alcaloide se estabilizó durante ese período. Los datos más recientes procedentes de Australia y Nueva Zelandia muestran un importante aumento en su uso.

La mayor parte de la cocaína producida en Colombia va en dirección a los EE.UU.; mientras que aquella originada en Perú y en Bolivia, va principalmente en dirección a Europa y Oceanía. Sin embargo, los países de Sudamérica, en especial Brasil, Argen-

2 Ibíd. p. 2.

Plan Frontera Norte: descripción, implementación y coordinación interagencial

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tina y Chile, son considerados un mercado emergente de consu-mo de dicha sustancia. Esta aparente división del trabajo o bien diferenciación de los mercados productores de cocaína, tiene una relevancia mayor cuando se trata de establecer las nuevas fuen-tes de riesgo para Chile, por cuanto la salida de la droga desde los países productores necesariamente va a requerir de los corre-dores bioceánicos y de los puertos y aeropuertos de las ciudades más próximas a los centros de elaboración de la cocaína.

Lo anterior constituye en la actualidad una amenaza para Chile y en especial para las ciudades del norte de nuestro país, por cuanto estas poseen una importante infraestructura portua-ria y aeroportuarias, entidades fi nancieras y todos los servicios requeridos para este tipo de operaciones ilícitas, teniendo en consideración que ya se han desbaratado importantes incauta-ciones de drogas provenientes de los países productores y con destino hacia los mercados antes mencionados.

Descripción del Plan Frontera Norte

El Plan Frontera Norte (en adelante PFN) dado a conocer en octubre de 2011 por los ministros del Interior y Seguridad Públi-ca y de Defensa Nacional, está orientado a lograr una efectiva coordinación multisectorial para fortalecer la frontera marítima y terrestre de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y An-tofagasta y supone una inversión aproximada de más de $35 mil millones entre 2011 y 2014.

1. Objetivo general

El objetivo principal del PFN es “evitar el ingreso y salida de droga y contrabando del país a través de puertos, secto-res costeros no habilitados, complejos fronterizos y pasos no habilitados”3.

3 Exposición del Plan Frontera Norte. Ministro del Interior Rodrigo Hinzpeter. Palacio de La Moneda. Octubre del 2011.


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Para lograr el objetivo planteado, el PFN incorpora y rela-ciona los espacios marítimos, aéreos y terrestres; los pasos habi-litados y no habilitados en la línea fronteriza, integrando medios humanos y tecnológicos que permitan la observación, alerta y oportuna acción policial, con una gestión coordinada de los ac-tores, mejorando las capacidades operativas de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones y de la Dirección General de Territorio Marítimo y de Marina Mercante de la Armada (en adelante DIRECTEMAR) a través de sus respectivas Goberna-ciones Marítimas, como también de los demás servicios públicos que tienen responsabilidades en el control fronterizo.

2. Diagnóstico

• Existen 947 km de frontera terrestre con Perú y Bolivia, los cuales son productores del 54% de la droga que se comercia-liza en el mundo.

• Durante 2011 fueron decomisadas más de 7 toneladas de co-caína en barcos provenientes de Chile en puertos europeos. Esto demuestra que el país es un nexo entre los productores de droga y el destino fi nal.

• De acuerdo a la estimación de las policías, la incautación de drogas solamente constituye un 25% del total que se trafi ca.

• Se ha registrado un aumento importante en los cultivos de coca en los países productores, es así como Perú tiene un 38% de crecimiento y Bolivia registra un 12%.

• Desde hace tres años Bolivia se ha automarginado de los organismos internacionales vinculados a la cooperación y trabajo en conjunto para el control del tráfi co de drogas.

• La población penal extranjera en los recintos penales de las Regiones XV, I y II se ha incrementado de manera notoria.

• De acuerdo a estadísticas policiales, alrededor de 3.000 ve-hículos robados desde Chile se encuentran actualmente en Bolivia.

• La última Encuesta de Victimización Urbana del Ministerio del Interior, señala que la I Región es la que presenta el ma-yor índice de victimización del país.

• En la frontera con Perú existe solo un paso habilitado (Cha-calluta); y treinta no habilitados. Se debe entender por paso no habilitado aquel donde las policías han descubierto un


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ingreso clandestino con detenidos e incautación de drogas (procedimiento); y donde se ha verifi cado a través de hue-llas, el ingreso ilegal de vehículos y/o personas a territorio nacional.

• En la frontera con Bolivia existen dos (2) pasos habilitados (Visviri y Tambo Quemado) y 106 pasos no habilitados.

3. Misión de Plan Frontera Norte

Combatir el narcotráfi co y el crimen organizado.

4. Líneas de acción frontera terrestre y marítima

En lo relativo a la frontera terrestre, norte con Perú, Bolivia y Argentina, que abarca una distancia de 1.335 kilómetros, el plan contempla tres líneas de acción4:

a) Primera línea de acción: Corresponde al límite internacional hasta 10 kilómetros al interior del territorio, aproximada-mente. Las necesidades de mejoramiento están dadas en el control, observación y reacción preventiva. Las instituciones y organismos intervinientes invertirán en tecnología capaz de mejorar las capacidades de control, observación y reac-ción preventiva.

b) Segunda línea de acción: Va desde el punto antes identifi cado, hasta el eje de la Ruta 5 Norte. Las necesidades de mejora-miento están dadas por la movilidad y reacción.

c) Tercera línea de acción: La inteligencia, cuyo objetivo es poner información relevante al servicio de los equipos operativos que les permita reaccionar a tiempo con el propósito de hacer frente a la movilidad del delito, se dotará a los orga-nismos involucrados de elementos técnicos y la capacitación necesaria, de tal manera que podamos anticipar las estrate-gias del crimen organizado.

4 Ibíd. p. 12.


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Respecto de la frontera marítima, las actividades y tareas de vigilancia y patrullaje en el territorio marítimo y todo el borde costero de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Anto-fagasta, le corresponde por ley a la DIRECTEMAR a través de las respectivas Gobernaciones Marítimas, quienes ejercen en ese sector las funciones de policía.

5. Trabajo operativo por tramos

La ejecución operativa del Plan Frontera Norte se efectuará por tramos, para lo cual cada sector fronterizo por países se ha clasifi cado en:

• Alta complejidad• Mediana complejidad, y• Baja complejidad

Teniendo en consideración lo anterior, se dispondrán los ser-vicios y los medios tecnológicos para enfrentar estas amenazas, con el propósito de reducir y controlar los ingresos clandestinos e ilegales de drogas y contrabando de productos diversos a nues-tro país.

En este mismo escenario, el Plan contempla la identifi cación de rutas, tanto aquellas primarias (carreteras), segundarias (de acceso a los pueblos interiores) y las que si bien existen pero que no tienen un tráfi co permanente o bien no lo tienen.

6. Implementación

El Plan Frontera Norte contempla una importante inversión que considera la adquisición de modernos equipos tecnológicos de seguridad, orientados a mejorar el control y la vigilancia en las zonas de frontera por parte de las policías, la compra de ve-hículos especialmente diseñados para trabajar acorde a las carac-terísticas que presenta el territorio fronterizo, como también de dotar al personal de Carabineros y de la P.D.I., del vestuario ade-cuado para trabajar en las inhóspitas condiciones que presenta permanentemente las zonas fronterizas del norte grande nuestro país.


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Este plan contempla una inversión entre 2011 y 2014 de $35.040.758.660 millones, para fortalecer las fronteras terrestres y marítimas del norte de Chile. Esta implementación considera los siguientes equipamientos5:

• Torres Radares en los Complejos Fronterizos• Vehículos policiales para Carabineros, especiales para la

zona, • Cámaras de vigilancia Pértiga-Termal.• Construcción de Destacamentos fronterizos para Carabine-

ros de Chile.• Adquisición de vehículos para la PDI.• Equipamiento tecnológico de última generación para los

cuarteles fronterizos de Carabineros de Chile.• Respecto de la frontera marítima, las prioridades entre 2011

y 2013 se invertirán más de $5 mil millones en la compra de equipos de rastreo.

• Compra de material aéreo para el patrullaje aéreo e informa-ción de inteligencia.

La materialización de este PFN se fundamenta en la utili-zación efi ciente del recurso humano y tecnológico que sea ne-cesario, para desarrollar los patrullajes policiales y los controles aduaneros que permitan a cada una de las policías y servicios públicos desarrollar una oportuna y efectiva acción en el ámbito de sus competencias. Ello con el fi n de dar cumplimiento de su gran objetivo, que es evitar el ingreso o salida clandestino e ile-gal de drogas y sustancias psicotrópicas ilícitas, contrabandos de productos diversos, migraciones clandestinas de personas, robos de vehículos y la trata de personas.

Coordinación iteragencial

Chile como país tiene un desafío importante a la hora de evitar que el tráfi co de drogas, el contrabando de especies, la in-migración ilegal, el robo de vehículos y el tráfi co y trata de per-

5 Ibíd. p. 34.


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sonas entre otros delitos, se conviertan en fl agelos sociales que afecten gravemente la seguridad y calidad de vida de quienes habitan en ciudades y localidades del norte grande, como tam-bién se transformen en amenazas reales que pongan en riesgo la institucionalidad y la estabilidad de la nación.

Los 1.335 kilómetros de frontera terrestre con Perú, Bolivia y Ar-gentina, sumado a los 140 pasos no habilitados que hay en esa zona, difi cultan y hacen más compleja la labor de las policías, en especial de Carabineros de Chile, institución que por mandato constitucional y legal tiene la responsabilidad de velar por la seguridad y resguar-do de la soberanía en las zonas de frontera de nuestro país.

La gran apuesta entonces que se espera, será la efectiva coor-dinación interagencial que realicen Carabineros de Chile, la PDI y los servicios públicos contemplados en esta estrategia, tales como el Servicio Nacional de Aduanas y el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), donde además se tiene considerado la partici-pación de las FF.AA., en lo referido a la entrega de información de inteligencia pertinente para el trabajo operativo de las poli-cías, aprovechando para ello las instalaciones y tecnologías con que cuentan. Ello sin perjuicio de lo que corresponde a la Arma-da, a través de DIRECTEMAR, en el control del mar territorial como policía marítima.

La coordinación interorganizacional constituye un asunto más difícil y delicado que la coordinación intraorganizacional. Los intereses que deben conciliarse son más variados y las lealta-des organizacionales, mal entendidas, impiden en algunos casos una efectiva y real cooperación.

En un sentido amplio, la coordinación signifi ca que las partes de un sistema (en este caso Seguridad Pública), trabajen juntas más efi cientemente, más fl uidamente o más armoniosa-mente, que cuando no se produce dicha coordinación. En la ac-tualidad este es un problema grave de los Estados modernos, por cuanto para el desarrollo de una política pública o bien de una estrategia operativa de la magnitud del PFN, las tareas deben distribuirse a los distintos ministerios y órganos públicos vincu-lados, debiéndose garantizar que el trabajo se realice de manera


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coordinada; en especial en aquellos planes o políticas donde los resultados dependen directamente del esfuerzo conjunto que desplieguen los diferentes ministerios y los organismos públicos involucrados.

En algunas ocasiones y dados determinados escenarios la coordinación entre diferentes organismos e instituciones resulta precaria. Esto debido a que la división organizacional del trabajo que realizan quienes conforman una estrategia como el PFN, su-mado a la especialización profesional y el autointerés burocrático que constituye una característica diferencial de los servicios pú-blicos, genera o engendra tendencias centrífugas. Es por ello que la coordinación interagencial en su grado mínimo implica que al trabajar en conjunto, los elementos integrantes de un sistema no impiden, frustran o niegan las actividades que ellos mismos realizan.

Puede afi rmarse que la coordinación interagencial permite al todo desempeñarse mejor que a la suma de las partes o, por lo menos, impedir la desintegración y la fragmentación de los tra-bajos que se desarrollan en planes o políticas públicas orientadas a solucionar un problema para la población.

La coordinación que se está verifi cando en el contexto del PFN sería de aquellas que constituye un proceso interorganiza-cional. Sin embargo a veces se tiende a confundir el o los roles, o bien cómo se interpreta este tipo de coordinación entre insti-tuciones y servicios que dependen de diferentes Ministerios. En efecto, algunas veces se defi ne esta coordinación con un carácter restringido y como un control central, donde se contempla la fi gura de una autoridad superior, que puede ser un mando polí-tico o bien radicar en una organización que supervisa y dirige las operaciones. En otros casos, la coordinación puede describirse menos estrictamente, es decir, como un proceso voluntario de cooperación entre individuos y organizaciones sin la interven-ción de un “coordinador”.

En este contexto, el PFN podría encontrarse en estos mo-mentos en la segunda de las consideraciones antes mencionados, por cuanto el trabajo de coordinación que se realiza está dado


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por las reuniones puntuales y a requerimiento de uno de los ac-tores, no existiendo por ahora la fi gura clara de una autoridad o bien una institución que lidere el trabajo de coordinación interorga-nizacional que debe verifi carse en una estrategia operativa como es este plan.

La elaboración de protocolos y procedimientos acordados que permitan garantizar oportunamente el traspaso de informa-ción entre los actores del PFN, respecto de los diferentes delitos asociados a las nuevas amenazas, especialmente lo del narcotrá-fi co, será uno de los elementos fundamentales para el éxito del referido Plan.

Plan Frontera Norte: sus actores

1. Carabineros de Chile

Con la puesta en ejecución del Plan Frontera Norte en oc-tubre de 2011, el Ministerio del Interior y de Seguridad Pública lidera un trabajo de coordinación que tiene por fi nalidad apro-vechar de manera efi ciente los recursos técnicos y humanos ins-talados en las tres regiones del norte grande de nuestro país. De esa forma hacer concurrir a todos los organismos intervinientes, vinculados al control y seguridad de las fronteras terrestres, ma-rítimas y aéreas.

Es por ello que en este plan operativo están participando los gobiernos regionales, el Estado Mayor Conjunto del Ministerio de Defensa Nacional, Carabineros de Chile, la PDI, DIRECTE-MAR, el Servicio Agrícola y Ganadero y el Servicio Nacional de Aduana, quienes tienen por misión desarrollar en el ámbito de sus respectivas competencias y funciones establecidas por ley, los cursos de acción necesarios y pertinentes para controlar la situa-ción de seguridad en las zonas de fronteras ubicadas en la XV, I y II Región.

Carabineros de Chile es una Institución policial, profesional, técnica y de carácter militar. Junto a la Policía de Investigaciones integra las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, que existen


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para dar efi cacia al derecho, resguardar y garantizar el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la nación6.

Para cumplir con tal cometido, la institución está organizada a nivel país con una estructura operativa que resguarda el orden y la seguridad en las diferentes ciudades y comunas del país. Asimismo, tiene como uno de sus roles principales la seguridad de las zonas de frontera y custodiar y verifi car los límites fronte-rizos con los países vecinos.

En este contexto, Carabineros de Chile mantiene a lo largo del país las Unidades, Destacamentos y Avanzadas requeridos para tal cometido, siendo una de sus funciones principales rea-lizar servicios policiales en forma permanente, con la fi nalidad de evitar los ingresos clandestinos de personas y productos, en especial el tráfi co ilícito de drogas.

Para dar cumplimiento a las orientaciones e instrucciones establecidas en el citado Plan, Carabineros de Chile ha adoptado una serie de medidas tendientes a optimizar el despliegue ope-rativo institucional presente en esta zona del país, potenciar las dotaciones de los Destacamentos fronterizos y entregar equipos de avanzada tecnología en seguridad, con la fi nalidad de otorgar una mayor efectividad en la labor de control y de seguridad que se desarrollan a través de los respectivos servicios policiales.

En este escenario y de acuerdo a las entrevistas sostenidas con las autoridades en la Región Metropolitana de la Institu-ción7, como con Jefes policiales destacados en la zona norte, específi camente en la ciudad de Iquique8, a continuación se dan a conocer los cursos de acción operativos que se han implemen-tado o bien están en vías de hacerlo:

6 Ley Nº 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile de fecha 9 junio de 1975. D/O del 12 de junio de 1975. Santiago, Chile.

7 Entrevista realizada en agosto de 2012, al Jefe Dpto. Fronteras de Carabineros, Coronel Gerardo Concha Ortega.

8 Entrevista sostenida en diciembre del 2012 con el Tte. Coronel Marcelo Araya Zapata, Jefe Control Drogas Zona Norte.


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• Cambios en la categorización de algunas Unidades, es decir algunas Subcomisarías pasan a ser Comisarías, lo cual per-mite una gestión de mando más efi ciente, mayor dotación y se optimiza los sectores jurisdiccionales que les correspon-den.

• Se crean cinco nuevos Retenes en la zona de la línea fronteri-za pertenecientes a la XV, I y II Región.

• Se modifi can, traspasan y/o suprimen algunas funciones que les correspondía efectuar a determinados destacamen-tos, priorizando las funciones de orden y seguridad en fron-tera.

• Se cambian las modalidades de servicio en fronteras, situa-ción que va a permitir generar una mejor disposición del Carabinero para el cumplimiento de sus funciones.

• Entrega de recursos tecnológicos para lograr mayor efectivi-dad en los controles policiales (cámaras termales, densíme-tros, fi broscopios).

• Entrega de vehículos especiales para la zona de frontera nor-te de nuestro país.

La entrega de nuevos uniformes de servicio especiales para trabajar de día y de noche en este tipo de zona, como también los camiones (tipo Unimog) y motos ATV (Cuadrimotos) van a permitir generar una cobertura más amplia y con ello un control más permanente en los sectores que presentan una mayor de-manda.

2. Policía de Investigaciones de Chile

El artículo 4º de la Ley Orgánica de la PDI establece que su misión fundamental es investigar los delitos de conformidad a las instrucciones que al efecto dicte el Ministerio Público, sin perjuicio de las actuaciones que en virtud de la ley le correspon-de realizar sin mediar instrucciones particulares de los fi scales. El artículo 5º agrega, a su vez, que corresponde en especial la prestación de otros servicios fundamentales que en su conjunto defi nen su contribución a la coproducción de la seguridad y la justicia en nuestro país. Dicho artículo le asigna, entre otras, las siguientes funciones vinculadas directa o indirectamente en el control del tráfi co de drogas y sus delitos conexos:


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• Prevenir la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos funda-mentales del Estado.

• Controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacio-nal.

• Fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país.• Dar cumplimiento a otras funciones que le encomienden las

leyes.

En el combate al narcotráfi co, la Jefatura Nacional Antinar-cóticos es un órgano directivo, técnico y especializado, depen-diente de la Subdirección Operativa, cuyo fi n es la investigación y prevención de la producción, elaboración, tráfi co y consumo ilícito de drogas para dar cumplimiento al marco imperativo que rige la materia.

Las misiones de la Jefatura Nacional Antinarcóticos son, en-tre otras, las siguientes:

• Centralizar la información del área, a nivel nacional e inter-nacional, elaborando planes y programas que permitan dar una respuesta más efectiva y efi ciente a la labor investigati-va y preventiva del área antinarcóticos.

• Orientar y coordinar las actividades investigativas y preven-tivas del área antinarcóticos con las distintas unidades poli-ciales del país.

• Atender los requerimientos de las diferentes Brigadas Anti-narcóticos del país, en relación a los instrumentos y medios técnicos específi cos para el cumplimiento de la labor de la especialidad.

Esta Jefatura especializada tiene una estructura operativa a nivel nacional, en cuyo despliegue en la zona norte se encuen-tran las unidades que realizan las diligencias investigativas para la persecución criminal de quienes participen del tráfi co de dro-gas y demás sustancias psicotrópicas.


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En las entrevistas sostenidas con las Jefaturas Operativas de la P.D.I. en Iquique9, manifi estan que las disposiciones operati-vas y logísticas que han implementado en la zona norte del país, con motivo de la puesta en ejecución del Plan Frontera Norte, son las siguientes:

• Se han realizado cambios en la disposición (dotaciones) y operación de las patrullas policiales en las Zonas de Frontera.

• Implementación de un nuevo plan operativo de control en las rutas principales (Ruta 5 Norte) y las rutas secundarias de acceso a pueblos y poblados rurales de las regiones I, II y XV.

• Se han potenciado las dotaciones de personal en las zonas primarias de frontera, de tal forma de efectivizar el trabajo de control ingreso al país.

• Creación de un cuartel en el pueblo de La Tirana, lo que poten-ciará el control de rutas secundarias en la I Región del país.

3. Armada de Chile - Dirección General del Territorio Maríti-mo y Marina Mercante Nacional (DIRECTEMAR)

DIRECTEMAR es el organismo de la Armada mediante el cual el Estado de Chile cautela el cumplimiento de las leyes y acuerdos internacionales vigentes, para proteger la vida humana en el mar, el medio ambiente, los recursos naturales y regular las actividades que se desarrollan en el ámbito acuático de su juris-dicción, con el propósito de contribuir el desarrollo marítimo de la nación.

De igual modo, en su Ley Orgánica establece que deberá ejercer el rol de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre y que el Di-rector y las Autoridades Marítimas y los demás funcionarios de-leguen tales facultades, “podrán efectuar allanamientos, incauta-ciones y arrestos, dentro de sus funciones de Policía Marítima”10.

9 Entrevista realizada en mayo del 2012 con el Jefe I Región de Tarapacá de la PDI, Prefecto Héctor Espinoza Valenzuela.

10 DFL Nª 292, Ley Orgánica DIRECTEMAR. D/O de julio 25 de 1953. Santiago de Chile.


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Su despliegue operativo en el país está organizado en base a Gobernaciones Marítimas, de las cuales dependen las Capitanías de Puerto y a su vez de estas dependen los Alcaldes de Puerto.

En cada una de las Regiones I, II y XV ubicadas en la zona norte de nuestro país, existe una Gobernación Marítima y su res-pectiva orgánica operativa descendiente, las cuales ejercen el rol de policía en los lugares establecidos por ley.

Con la implementación del Plan Frontera Norte, se potencia-rán las labores de vigilancia costera, para lo cual se incorporarán sistemas de radares tierra-mar que permitirán detectar e identi-fi car a todas las naves que realizan una navegación por el área respectiva. Asimismo, se potenciará la fl ota de naves ligeras para el patrullaje marítimo de control y de interceptación de naves sospechosas.

4. Servicio Nacional de Aduanas

La misión del Servicio Nacional de Aduanas, servicio pú-blico que depende del Ministerio de Hacienda, es “resguardar los intereses de la nación y apoyar el comercio exterior del país, mediante el uso efi ciente e integrado de la fi scalización y facilita-ción de las operaciones de comercio internacional, basándose en el principio de la buena fe, en un clima de confi anza y actuando conforme a los principios de probidad y transparencia”.

Las tareas específi cas que debe desarrollar los funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas en las denominadas Zonas Primarias11, que son básicamente las instalaciones que posee este servicio en los complejos fronterizos terrestres, en los aeropuer-tos y en los puertos del país son, entre otras, las siguientes:

• Responder ágilmente a las exigencias del mundo globaliza-do (Tratados de Libre Comercio).

11 DFL Nº 329, Ley Orgánica del Servicio Nacional de Aduanas. Ministerio de Hacienda, de fecha 16 de abril de 1979. D/O del 20 junio de 1979. Santiago de Chile.


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• Mejorar la exactitud y efectividad de la fi scalización, me-diante la aplicación del sistema de gestión de riesgos.

• Combatir la evasión tributaria, el contrabando de mercan-cías, el tráfi co de drogas y las infracciones a la propiedad intelectual.

• Incrementar la capacidad de procesamiento inteligente de la información.

• Trabajar por la adecuación a la Reforma Procesal Penal y el perfeccionamiento del Sistema Contencioso Administrativo.

Para cumplir con sus funciones, el Servicio Nacional de Aduanas cuenta con 1.487 funcionarios que se distribuyen entre la Dirección Nacional, con sede en Valparaíso, y en diez Direc-ciones Regionales, seis Administraciones de Aduanas y 42 Pasos Fronterizos. Aduanas se hace presente de manera permanente en 92 de los 181 puntos habilitados, incluyendo puertos, aeropuer-tos y avanzadas.

5. Servicio Agrícola y Ganadero

El Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) es un servicio que depende del Ministerio de Agricultura. Tiene por misión prote-ger y mejorar los recursos productivos silvoagropecuarios y los recursos naturales renovables del país, la inocuidad de insumos y alimentos agropecuarios, para apoyar el desarrollo sustentable y competitivo del sector silvoagropecuario12.

Los objetivos que tiene este servicio público son:

• Prevenir a través de la gestión del proceso de control fronte-rizo, el ingreso de enfermedades exóticas, de plagas cuaren-tenarias o de especies invasoras de importancia económica de acuerdo a las prioridades de la política silvoagropecuaria del país.

12 Ley Nº 18.755, Organización y Atribuciones del SAG de fecha 16 de diciembre de 1993. D/O del 5 de enero de 1994. Santiago de Chile.


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• Certifi car la condición fi to y zoosanitaria de productos agro-pecuarios de exportación, entregando el respaldo ofi cial exi-gido por los mercados de destino.

• Lograr una gestión institucional efi caz que resguarde la co-herencia entre su estrategia, estructura y sus prácticas.

• Aumentar la satisfacción neta de los/as clientes/as (internos y externos), respecto de los productos o servicios dentro del Sistema de Gestión de la Calidad Institucional.

• Mantener y mejorar las competencias laborales requeridas por los trabajadores/as y autoridades.

El SAG es un organismo que está presente físicamente para cumplir con sus objetivos antes mencionados en las denomina-das “zonas primarias”, lo mismo que el Servicio Nacional de Aduanas.

En el contexto de la estrategia operativa PFN y de acuerdo a los antecedentes obtenidos de la entrevista sostenida con la Jefa-tura de este servicio en la zona norte (Iquique) y su personal de apoyo técnico y profesional, el SAG tiene por tarea fundamental realizar en el control fronterizo, un examen prolijo de todos los elementos y especies que portan las personas que ingresan a nuestro país, actividad que en la zona norte se acentúa en espe-cial en aquellas áreas primarias que se encuentran en el límite con países vecinos productores de drogas.

El procedimiento específi co frente a la detección de ingreso de drogas ilícitas a nuestro país es su incautación y posterior entrega documentada a las Instituciones policiales, las que conti-núan con el procedimiento de acuerdo a lo que establece la nor-mativa legal vigente.

Situación de gobernabilidad y estabilidad de otros países de la región

Las actividades relativas al PFN no se orientan solamente a la realidad nacional, sino que se ejecutan teniendo como marco de fondo a la región latinoamericana, la cual exhibe serios de-safíos en materia de gobernabilidad. A efectos de este trabajo, se entiende la gobernabilidad como el conjunto de reglas y


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mecanismos, tanto formales como informales, orientados a per-mitir el desempeño de las instituciones que defi nen al Estado-Nación13. Resulta de capital importancia entender dicho concep-to en el marco político-jurídico de la Declaración de Seguridad de las Américas, suscrito en el año 200314. En el Art. 4, letra m, se describen las nuevas amenazas, y otros desafíos de diversa índo-le. Al mismo tiempo, la Declaración afi rma que “los Estados del Hemisferio reconocen diferentes perspectivas sobre las amenazas y prioridades a su seguridad. La arquitectura de seguridad en nuestro Hemisferio deberá ser fl exible y contemplar las particu-laridades de cada subregión y de cada Estado”.

Se considera sumamente importante lo anterior, pues la distinta defi nición de amenazas como el crimen organizado, el narcotráfi co y la trata de personas, unida a los distintos ordena-mientos jurídicos de cada Estado, presentan características que pueden complicar la implementación efectiva del PFN.

Siendo la corrupción un problema histórico en la región, existiendo como agravante una gran cantidad de problemas sociales (pobreza, inequidad e inseguridad) que favorecen la implantación de grupos criminales, y existiendo la tendencia actualmente a la sofi sticación y diversifi cación del crimen orga-nizado hacia otras actividades delictivas, existe el riesgo de que la cantidad e intensidad de los ilícitos desde el exterior hacia las frontera norte de Chile se incremente.

En particular la pérdida de distinción entre Estado y crimen organizado en países de la región constituyen un enorme desafío para el Plan Frontera Norte. En Sudamérica se presentan serias difi cultades para satisfacer las expectativas de sus ciudadanos, haciendo que muchos de ellos opten por colaborar con grupos criminales. Asimismo, la baja calidad institucional de los esta-mentos del Estado, en particular de los poderes judiciales y orga-

13 Adaptado de KARNS, M. & MINGST, K. International Organizations: The Po-litics and processes of Global Governance, Lynne Rienner, London, 2004, p. 4.

14 Declaración sobre Seguridad de las Américas, México, 2003. Disponible en http://www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf, consulta 25 de junio de 2012.


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nismos vinculados al orden y la seguridad pública en dichas na-ciones, discrecionalidad del poder e incapacidad para garantizar la cohesión interna del país. Por último, la infi ltración del Estado por parte del crimen organizado, tanto a nivel de la Adminis-tración Pública como de cargos políticos, se erige en obstáculo permanente para alcanzar el logro de los objetivos trazados por el PFN.

Por ello la coordinación interagencial cobra aún mayor re-levancia, pues resulta vital que la información sobre amenazas y delitos fl uya entre los organismos encargados del plan. En particular es recomendable el monitoreo de señales de posible sofi sticación y diversifi cación de organizaciones criminales que pretendan realizar actividades ilícitas a través de la frontera nor-te de Chile, pues existe un grupo de estas, como el narcotráfi co, tráfi co de armas, trata de personas y lavado de dinero, que tien-den a confl uir y reforzarse mutuamente.

En este sentido, la mencionada coordinación entre organis-mos que son parte del PFN debe tener en cuenta las señales de inestabilidad política, económica y social en la región, pues las mismas tienen el potencial de incrementar exponencialmente los delitos a través de la frontera norte.

Del mismo modo, la coordinación interagencial debe consi-derar en todo momento que los bajos indicadores de corrupción ofi cial en Chile no constituyen la tendencia presente en el resto de los países de la región, en especial de quienes tienen frontera común.

Asimismo, resulta de especial relevancia para el éxito del PFN el conocimiento que debe tenerse sobre la legislación legal y tributaria de países de la región, por cuanto en algunos ámbi-tos existen grandes posibilidades de que puedan afectar a Chile, tales como la tenencia y portación de armas, así como la fabrica-ción y distribución de cigarrillos.


342

Conclusiones

El Plan Frontera Norte constituye una estrategia operativa pública de la mayor importancia y trascendencia en materias de control y neutralización de uno de los fl agelos sociales que afec-tan gravemente a las sociedades en el mundo, el tráfi co ilícito de drogas y sustancias psicotrópicas.

Su formulación e implementación en la forma que ha sido descrita en este trabajo resulta del todo necesaria y oportuna, por cuanto de acuerdo al diagnóstico elaborado sobre la situación de seguridad en la zona norte de nuestro país, hacían aconsejable y quizás de una forma imperiosa que el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que constituye la autoridad en materias de seguridad interior en Chile, desarrollara esta estrategia operativa para combatir el narcotráfi co y el crimen organizado en las zonas fronterizas y urbanas de las regiones del norte de nuestro país.

Desde la fecha de su puesta en ejecución (octubre de 2011) y teniendo en consideración la planifi cación presupuestaria es-tablecida para este plan operativo, se han entregado nuevos ve-hículos policiales a Carabineros y a la P.D.I, los cuales presentan características especiales y necesarias para la zona de frontera, con el propósito de mejorar y potenciar las capacidades de cober-tura y control de las policías.

En entrevistas sostenidas con cada una de las instituciones y servicios públicos que participan en el PFN, se evidencia que cada una de ellas están desarrollando nuevas estrategias opera-tivas y administrativas orientadas a optimizar la gestión operati-va, han modifi cados sus estructuras de despliegue y cobertura en las regiones involucradas y sus respectivas zonas fronterizas, se han creado nuevos cargos y funciones en la estructura orgánica de las unidades operativas que cumplen funciones de frontera.

Se han verifi cado reuniones de trabajo entre los diferentes actores de este plan pata tratar aspectos puntuales de este plan y se han defi nido algunos cursos de acción para operacionalizarlos de forma conjunta.


343

Los resultados del PFN en materia de coordinación interagencial, a más de un año de su puesta en ejecución, pueden ser declara-dos como auspiciosos en relación al trabajo desarrollado entre las instituciones y servicios públicos que participan de esta estrate-gia operativa. No obstante ello, se hace necesario profundizar el trabajo en conjunto y continuar desarrollando actividades que permitan fomentar las confi anzas y con ello se vayan derribando los celos profesionales y los egoísmos personales e instituciona-les.

La falta de cooperación de las autoridades de Bolivia para ayudar a esclarecer determinados delitos transfronterizos, como también la de generar acciones que impidan el ingreso ilegal de productos a su territorio, han propiciado un aumento sostenible de este tipo de delitos en la zona de frontera.

En cuanto a los resultados operativos, sí se puede observar un aumento en las incautaciones de clorhidrato de cocaína y en los procedimientos asociados a esta droga, en especial al número de detenidos. En relación a la pasta base de cocaína, que es otra de las drogas que se trafi ca por la zona norte de nuestro país, sus incautaciones se mantienen con un leve aumento.

La participación de las FF.AA. en el Plan Frontera Norte se ha circunscrito, por ahora, a la entrega de información de se-guridad útil para el trabajo de las policías, la que se canaliza a través de los canales formales ya existentes. Sin embargo, no se han concretado protocolos ofi ciales en el marco del PFN, para la entrega de la información de inteligencia que benefi cie la acción policial en la lucha contra el narcotráfi co y el crimen organizado.

Por último, el éxito del PFN va depender en gran medida de quienes participan como actores principales en esta estrategia, lo cual va estar dado porque exista la voluntad y la disposición para el trabajo en conjunto y donde se evidencien de forma clara los procesos de coordinación requiriéndose, eso sí, se adopte una defi nición respecto de los tipos de coordinación que se requiera, ya sea nombrando a una autoridad política o se designe una ins-titución para que cumpla con tales cometidos.


344

ANEXOESTADÍSTICA SOBRE INCAUTACIONES DROGAS EN

CHILE (2007-2011)

Clorhidrato de Cocaína

Fuente: Departamento de Drogas de Carabineros de Chile (OS 7).

Pasta Base Cocaína

2007

2007

3.088,4

7.702,3

6.566,3

5.695,7

7.127,0 7.059,7

2.9402.654,8

2.828,0

1.941,2

2008

2008

2009

2009

2010

2010

2011

2011

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

0



345


Fármacos Sujetos a Control

2007

133.314

35.247

84.619,0

393.064,0

167.885,0

2008 2009 2010 20110

50.000

10.000.0

15.000.0

20.000.0

25.000.0

30.000.0

35.000.0

40.000.0

2007

25.171

38.274

57.968

74.94577.987

2008 2009 2010 20110

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

Detenciones infracción Ley Drogas



346

BIBLIOGRAFÍA

- CONFERENCIA Especial de Seguridad (28 de octubre de 2003, México). Declaración sobre Seguridad de las Américas. OEA. Disponible en http://www.oas.org/documents/spa/declaracionsecurity_102803.asp

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27

Desafíos nacionales en un contexto internacional complejo entrega a los lectores interesados en temas de seguridad y defensa el esfuerzo intelectual de profesores de la ANEPE, plasmados en diversos artículos sobre temas contemporáneos en estas áreas que inciden en los ámbitos mundial, regional y nacional.

Desarrollado en lenguaje simple con la fi nalidad de generar un aporte tanto al estudiante que se inicia en el estudio de la seguridad y defensa, como a los expertos que requieren información actualizada, el libro se estructura en tres secciones, cada una con diversos temas relacionados.

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