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8/18/2019 Absalón+Machado+-+La+cuestión+agraria+y+rural+a+través+del+tiempo

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2

surge Programa Agrario de las

FARC.

e) Del control de la tierra por

el latifundio al control del

territorio por los grupos

armados (guerrillas y

paramilitares).

Años noventa en adelante

La tierra fuente de poder político

exacerbado. Métodos violentos y

complejos de despojo.

Desplazamiento forzado masivo,

contrarreforma agraria.

La tierra se concentra más, opera

el mercado asistido de tierras y

diversos métodos de despojo y

abandono de tierras

f) Del control del territorio a la

explotación empresarial de la

tierra, megaproyectos sin

desarrollo rural.

Años década 2000

El Estado ofrece seguridad,

confianza inversionista y estímulos

a la explotación empresarial en

grandes proyectos. Se invierte y

especula con las tierras. No hay

reforma agraria ni desarrollo rural.

La consigna es explotar

competitivamente los activos

adquiridos. El proceso de

legalización del despojo avanza.

De 2010 en adelante,

gobierno de Santos.

INDH 2011 vuelve el debate

agrario en la agenda nacional

y se abren perspectivas de

postconflicto

Reconocimiento de víctimas,

despojo de tierras y conflicto

armado interno. Ley 1448 de

Víctimas, se abre de nuevo la

discusión y conversaciones de paz

con las FARC-EP. Intentos de

política de tierras, pero convulsión

social rural.

1. El legado histórico de la estructura agraria

1.1 Conformación de una estructura agraria latifundista

Los problemas que hoy enfrenta el sector rural son un legado histórico desde la

colonia, que se ha ido impregnando en el camino de una serie de fenómenos y de


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3

procesos que tienden a complejizar el problema y hacen difícil explicaciones

simples y parciales de lo que ha sucedido en el sector rural.

La actual estructura agraria y los problemas que la caracterizan se derivan

básicamente de la política de baldíos que empezó a aplicar el Estado colombiano,

especialmente desde el siglo XIX. En esa centuria y hasta mediados del siglo XX

se presentó una feria de los baldíos, donde todo quien quería y pudo metió la

mano para pescar y acumular tierras. Las tierras públicas fueron entregadas a

militares para pagarles sus servicios en las guerras civiles, a contratistas de obras

públicas para pagar la construcción de vías, caminos y puentes, a innumerables

representantes de las elites (terratenientes, comerciantes, políticos,

especuladores) para pagar bonos de deuda pública de un Estado con continuos

déficits fiscales. Inversionistas extranjeros también se beneficiaron y la Iglesia

también acumuló algunas tierras de uso agropecuario.

Pero muy pocos campesinos accedieron a las tierras públicas en los procesos de

colonización. Las asignaciones de baldíos a campesinos representaron menos del

10% del total, y ellos debieron asumir el papel de peones de haciendas,

arrendatarios y aparceros, en lugar de propietarios plenos. Y los conflictos sobre

los baldíos no se hicieron esperar, empezaron a aparecer desde fines del siglo XIX

con una intensidad notoria en los años veinte y treinta del siglo pasado.

Muchos de los estudios elaborados muestran claramente cómo las elites

colombianas se apropiaron de las tierras públicas y privadas, unas de manera

legal y otras usando procedimientos contrarios a las normas. En ese proceso se

conformó una estructura agraria de tipo latifundio-minifundio que Antonio García

denominó una constelación social en los años sesenta del siglo pasado. Un poder

latifundista con fuerte arraigo en la clase política que cerró la frontera agropecuaria

para el campesinado, marginándolo a las vertientes de las montañas y lanzándolo

hacia las áreas periféricas donde no había Estado, o era demasiado precario, o

donde quedaban condenados al ostracismo por carencia de servicios y

conexiones con el mercado.


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Esa estructura agraria latifundista fue inicialmente regulada con algunos controles

y afectaciones en los años treinta durante el gobierno de López Pumarejo, pero sin

tocar sus bases fundamentales, y luego por la ley 135 de 1961 que el Presidente

Lleras Restrepo buscó intensificar sin mucho éxito por la oposición de la clase

política representante del poder latifundista, y que se expresó en el Pacto de

Chicoral en 1972 que frenó el proceso reformista. Estas coyunturas que

representaron ventanas de oportunidad para cambiar la estructura agraria

basadas en la gran propiedad y el latifundio, fueron desaprovechadas por el país

para introducir cambios necesarios en esas estructuras que permitieran avanzar

en el desarrollo y la modernización del orden social establecido. Un orden socialcerrado como lo denominan North, Weingast y Wallis2.

Ello se diferencia de un orden social abierto que se caracteriza según esos

autores por: a) Un conjunto amplio de creencias acerca de la inclusión y la

equidad para todos los ciudadanos, b) Acceso sin restricciones a actividades

económicas, políticas religiosas y de educación, c) Soporte a las formas

organizacionales en cada actividad abierta a todos, d) Aplicación imparcial de las

leyes a todos los ciudadanos, e) Intercambio impersonal. Quizás el aspecto máscentral de un orden social abierto es la transformación de una sociedad basada en

elites a otra fundamentada en una masa de ciudadanos (North et, al, 118)

representados por partidos políticos activos que compiten por sus votos.

Dicen ellos que en un orden social cerrado la violencia tiende a conformar una

coalición dominante que manipula el acceso en la economía y la sociedad para

sostener los arreglos políticos en la coalición (North et, al, 121). En este caso el

acceso a la violencia es abierto para cualquiera que se sienta suficientemente

fuerte y bien organizado para hacerlo. El caso de Colombia y sus estructuras

agrarias no está lejos de esta característica, pues el Estado no hace uso de la

2 North, Douglass, Wallis, John Joseph, Weingast, Barry (2009). Violence and Social Orders. A

Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge University Press, USA


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!

fuerza para defender a los ciudadanos y el interés colectivo, en términos de

seguridad humana3.

El país ha intentado en algunas coyunturas seguir la vía de un orden social más

abierto, pero con grandes frustraciones, y no estoy muy seguro que hayamos

avanzado tanto en ello. Por ejemplo, en el caso de la estructura agraria desde los

años sesenta estábamos caminando hacia una estructura menos polarizada con la

conformación de una mediana propiedad moderna en lo productivo, lo cual era

más o menos visible a mediados de los ochenta, llegó el conflicto y frenó ese

proceso. Los actores armados al margen de la ley fueron en buena parte losresponsables de la contrarreforma agraria iniciada desde mediados de los años

ochenta de la mano del narcotráfico. La compra de tierra con capitales ilícitos para

conformar más explotaciones ganaderas, el despojo de tierras que el

paramilitarismo inició de manos de sectores políticos y de sectores de las elites

rurales y algunas urbanas, y también la ocupación de territorios por la guerrilla que

implica procesos de repoblamiento y control de la tierra, para lo cual igualmente se

hacen reordenamientos territoriales y despojos, dieron al traste con los proceso de

democratización de la propiedad rural.

Pero el Estado es también responsable de ese proceso, pues con sus políticas y la

actitud de no ver lo que estaba pasando, permitió que se despojaran de millones

de hectáreas a campesinos, medianos y pocas veces grandes propietarios, y que

se considerara la estructura agraria como un inamovible en la política de tierras.

Cuando el conflicto se agudizó desde mediados de los años noventa, se abrió la

fase de la políticas fundamentada en el mercado de tierras con subsidios, la cual

dejó intacta la estructura agraria y los poderes legales e ilegales allí constituidos.

Es decir, se diseñaron nuevas políticas que reforzaron la tendencia a la

concentración de la propiedad, dejando a un lado las políticas redistributivas que

3 La seguridad humana es un concepto utilizado por las Naciones Unidas que no se refiere a una

preocupación por las armas sino por la vida y la dignidad humanas. Es un pacto mínimo deciudadanía donde el Estado por excelencia protege la vida e integridad de todas las personas. Sedefine como las condiciones y medios para preservar el núcleo central de todas las vidas contrariesgos graves y previsibles


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"

se había vuelto a reiniciar durante el gobierno de Barco. Los diseñadores de las

políticas pusieron más atención a las recomendaciones del Banco Mundial

(mercado asistido de tierras) que a lo que estaba pasando en los territorios

colombianos y las perversidades que implicaban, voltearon la vista para otro lado.

1.2 De la estructura latifundio-minifundio a la multimodalidad agraria

En los procesos de modernización y transformación productiva que se generan

desde los años sesenta con la irrupción del capitalismo en el campo, la antigua

estructura agraria se fue modificando, superando en algunas regiones la clásica

estructura latifundistas del régimen precapitalista. Pese a no contar con un censoagropecuario dese hace 42 años, los datos prediales del IGAC 2012 muestran un

hecho incontrovertible: en el promedio nacional tenemos hoy una estructura

predial rural de tipo multimodal. En el promedio ha desaparecido la antigua

estructura tradicional de tipo latifundio-minifundio, conformándose una de carácter

multimodal, donde la gran propiedad no tiene un dominio absoluto sobre la tierra, y

comparte la propiedad con la mediana y la pequeña propiedad, en proporciones

diferenciadas según los territorios. El gráfico No.1 muestra esa característica, la

propiedad grande tiene el 43,9% de la tierra y la mediana el 38,5%, entre las dos

suman 82,4% en manos del 14% de los propietarios. Los pequeños tendrían el

17,6% y son el 86% de los propietarios.

La estructura sigue siendo muy desigual en el acceso a la tierra, y la mediana

propiedad ha entrado a tener un significado importante. Pero la multimodalidad

deja atrás el mito del latifundio-minifundio, lo cual no quiere decir que no existan

latifundios en Colombia, pero no tienen un dominio absoluto en el promedio de la

estructura. Esto es aún más claro si la información se trabaja con las UAF, pues al

definir los tamaños con ese parámetro, la gran propiedad solo controla el 30,4%

de la tierra, la mediana el 29,4% y la pequeña tendría casi el 40%. Esto se debe a

que medianas propiedades y grandes se convierten en pequeñas al mediarlas en

términos de UAF. Solo un buen censo agropecuario ayudará a dilucidar

claramente el tipo de estructura que tenemos hoy.


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#

El hecho de que la estructura tradicional latifundio-minifundio ya no sea la que

domina el paisaje agrario, no significa que haya bajado el grado de concentración

de la tierra, al contrario ha aumentado con un Gini de tierras que pasó de 0,85 en

el año 2000 y llegó al 0,87 en el año 2011. Multimodalidad no es sinónimo en la

estructura agraria colombiana de menor desigualdad en el acceso a la tierra.

2.3. Grafico 1 Estructura predial según tamaños de IGAC 2011.

Esta estructuración agraria es diferenciada por regiones. Hay cinco departamentos

que pueden considerarse con predominio absoluto de la gran propiedad, o

estructuras latifundistas de tipo bimodal con predominio de la gran propiedad, son

ellos: Arauca, Casanare, Chocó, Meta y Sucre. Otro grupo de 10 departamentos

tiene una estructura bimodal pero donde es la mediana propiedad la que tiene más

del 50% de la tierra (bimodalidad mediana); otro grupo de 9 departamentos tienen

estructuras agrarias multimodales con predominio de la mediana propiedad

(multimodalidad mediana). En solo cuatro departamentos (Boyacá, Nariño,

Cundinamarca y Risaralda) la pequeña propiedad controla más tierra sin tener

dominio absoluto. Solo Vichada muestra una unimodalidad en la propiedad grande

que si se traduce en UAF cambia.

Microfundio% Área = 3.4%

% Propietarios =

54.1%Minifundio

% Área = 7.1%% Propietarios =

21.8%

Pequeña propiedad% Área = 7.1%

% Propietarios = 9.1

Mediana propiedad% Área = 38.5%%Propietarios =

13.4%

Gran propiedad

% rea = 43.9%% Propietarios =

1.!%

"uente# e$aorado con ase en &G'# t$as de $a propiedad rura$ en 'o$o(ia)


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$

Esta situación implica diferenciar las políticas de tierras que se ha venido

aplicando, que son de carácter general sin diferenciar por regiones. Para efectos

de políticas, esta información es necesario complementarla con datos sobre el uso

del suelo, y con las estructuras de poder. Falta mucha investigación para precisar

cómo es el asunto de los poderes en este tipo de estructuras multimodales, y

cómo son sus relaciones con el Estado y con el conflicto. Se trata de estudios

regionales que permitan precisar las redes de poder y sus relaciones con las

estructuras agrarias y el conflicto.

La reconfiguración de la estructura agraria hacia la multimodalidad tiene que ver

con varios factores. Entre ellos: la compra de tierras por narcotraficantes que han

reconstruido predios hacia la mediana propiedad vía testaferros, el despojo de

tierras por grupos armados y su administración por testaferros segmentando

propiedades para no conformar grandes, el funcionamiento del mercado de tierras,

en algunas regiones, las acciones del Incora/incoder en la compra de tierras para

redistribuir a pequeños, la entrega de baldíos por el Estado en UAFs, la

fragmentación de la propiedad por las herencias en grandes fincas; el desarrollo

capitalista hacia la mediana propiedad en muchas regiones.

Esta multimodalidad en la estructura ha creado históricamente una base social. La

pirámide social de la estructura agraria nacional (sin incluir Antioquia) reflejada en

el gráfico 2, muestra los grandes desequilibrios en la tenencia de la tierra. Los

pequeños son la gran base social más que los medianos y grandes propietarios.

En la cúpula de la estructura social existe un pequeño número de propietarios que

controlan porciones significativas de la tierra, y son quienes hasta ahora han

incidido en las políticas públicas. No son más de un 3,6% de los propietarios,

considerando los grandes (estos son 63.179 propietarios con 18.092.822

hectáreas) y los medianos (entre 100 y 200 ha. los medianos más grandes). Es

una elite de propietarios, no todos dedicados a la inversión y la producción,

muchos ocupados en recibir rentas vía valorización de los predios, sin invertir ni

pagar los impuestos prediales que deberían sufragar.


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%

Gráfico 2. Pirámide social de la propiedad rural

Elaborado con base en IGAC_CEDE Atlas de la propiedad rural. No incluye a Antioquia.

Los pequeños y parte de los medianos de la parte baja de la estructura no tienen

organizaciones con capacidad de participar en las decisiones, como sí las tienen

los gremios de la agricultura más empresarial. Ese grupo tampoco tiene una

representación política propia y son intermediados por el clientelismo4.

Pero además de estas transformaciones históricas en la estructura de la

propiedad, es necesario señalar grandes cambios en el uso del suelo en el

contexto de una estructura que hace, por lo general un uso inadecuado de la

tierra: existen grandes extensiones de tierras con una sobre-explotacion en

ganadería extensiva, una sub-explotación en agricultura y una sub-explotación en

bosques.

En el gráfico 3 se observa la tendencia hacia una agricultura más especializada en

cultivos permanentes que transitorios que es coherente con la naturaleza del

trópico y la globalización. Pero además, existe una ganadería más especializada

4 Faltan estudios sobre la representación gremial en sus diversas modalidades para caracterizar

mejor la estructura de la propiedad rural desde la óptica de los poderes y las representaciones.


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en leche que en carne, un gran desarrollo avícola, modernas explotaciones

agroindustriales (palma africana, flores, caña de azúcar, banano,

agrobiocombustibles, granos en la altillanura y pequeñas islas productivas

modernas de frutas y hortalizas y algunos granos (arroz, maíz, café, etc), al lado

de unas economías campesinas de subsistencia de corte tradicional, donde el café

tiene una gran importancia.

Gráfico No.3. Tendencias de la producción agrícola

Para tener un entendimiento más integral de los cambios en el estructura rural

sería necesario agregar a la estructura predial y el uso del suelo, un factor clave

como las relaciones de poder que definen el orden social rural y sus relaciones

con el Estado, y la forma como el Estado suministra bienes públicos al sector rural,

además de elaborar aproximaciones al desarrollo tecnológico y de los mercados.

Pero pese a los esfuerzos de modernización productiva, los poderes establecidos

en el sector rural se mantienen sólidos, pues los vínculos del sistema político conla estructura agraria para mantener el orden social rural no han cambiado. Esos

vínculos, fundamentados en la tierra como fuente de poder político, no se han roto

aún en el proceso de modernización, se mantienen y han sido fortalecidos en

muchas regiones por la presencia de actores armados ilegales, y sus vínculos con

algunos sectores de la clase política. Tenemos una situación paradójica: se

supone que la modernización rompe con condición de atraso que significa tener la

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M i l e s d e H e c t á r e a s

Áreas de Producción Agricola Nacional por Tipo Cultivo

Permanentes &ransitorios


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tierra como fuente de poder político y especulación, pero esa situación se

mantiene, porque ese avance moderno es débil y frágil, no es contundente y se

inclina ante el sistema político.

Es decir, tenemos una modernización a medias que permea solo algunas islas

productivas pero no a toda la sociedad rural, y menos al sistema político. Por eso

la apuesta tendrá que seguir siendo a la modernización con factores de

modernidad, tales como: la democracia, el respeto a los derechos humanos, la

equidad, la participación y la representación política de los sectores excluidos, el

avance en el conocimiento y la tecnología, la libertad de movilidad en el aparato

productivo con manejo de los riesgos, la sostenibilidad ambiental, la eliminación de

las discriminaciones étnicas y de género, la modernización de los partidos político

y el sistema político, y libertad de elegir sin coacción y ataduras.

En síntesis este recuento histórico muestra un aspecto esencial: a) el paso de la

lucha por la tierra entre terratenientes y propietarios tradicionales con campesinos

y comunidades (etnias), a una lucha por ganar espacios en los territorios y la

posesión de recursos, entre la pequeña, la mediana y la gran propiedad. Ello en el

fondo define una disputa entre tres modelos agrarios: a) el modelo campesino

basado en la pequeña propiedad de tipo familiar; el modelo empresarial de la

mediana y gran propiedad moderna y capitalizada, y c) el modelo mixto donde los

tres comparten espacios y buscan relacionarse.

Pero además, deja ver que a pesar del avance de la pequeña y mediana

propiedad, se mantiene un pugilato entre los propietarios que buscan tener la

tierra para hacerla producir y sacarle un provecho económico con base en la

función social de la propiedad, y los que codician tener tierra para especular con

ella y utilizarla con propósitos de mantener su rol como fuente de poder político y

prestigio social. Es la disputa entre la modernidad y el premodernidad.

Empresarios pequeños, medianos y grandes buscan posicionarse en la

globalización el manejo de un recurso estratégico como la tierra y los recursos

naturales, otros que se defienden en ese proceso y buscan defender sus espacios

en la economía y la sociedad como los campesinos, y los otros, cada vez menos


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12

importantes para quienes la tierra no es un bien de inversión sino de especulación

y poder.

2. De la cuestión agraria al problema rural

Y en el proceso histórico de la estructura agraria, se fue pasando del problema

agrario fundamentado en la estructura de la propiedad y el acceso a la tierra como

bien de producción o especulación, a un problema rural, más allá del tema de la

tierra en sí, ubicándose en la problemática de los territorios y el desarrollo rural. Es

decir, la discusión ha ido girando hacia temas más allá de la parcela como fuente

generadora de ingresos y de acceso a una porción de tierra con una función social

(derecho de propiedad). Y aparece el territorio y su defensa como medio de vida y

razón de pertenencia de grupos de pobladores, representante de una cultura y de

relaciones sociales y políticas. De la lucha por la tierra a la defensa de los

territorios.

Pero esto no significa que el problema agrario se haya resuelto. Más bien que los

dos problemas actúan al tiempo y se refuerzan el uno al otro. Ello hace más

complejas las políticas, y da lugar a la discusión sobre el ordenamiento territorial

en función de la distribución de la población en el territorio, la distribución de los

recursos entre la población y el potencial y uso que de ellos se hace. La

modernización y el conflicto han ido reordenando el territorio en función de los

intereses de actores individuales y de grupos, mas no en función de la

colectividad.

Recordemos que alrededor de la noción de estructura agraria se originó en

América Latina el concepto de problema agrario, para dar a entender lasdificultades que generaba la estructura agraria para el desarrollo nacional, y en

particular la existencia de una estructura latifundistas que se constituía en un

impedimento para avanzar en los procesos de modernización, de ascenso social y

desarrollo de la democracia.

En cambio, la cuestión rural tiene más relación con un territorio como espacio

donde se establecen relaciones de poder, y unas reglas de juego (formales e


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13

informales) que regulan las relaciones entre actores. Hoy existen múltiples

problemas y procesos que conforman la cuestión rural, y que superan las visiones

clásicas sobre la cuestión agraria y la tierra. Pues incluyen fundamentalmente

temas de desarrollo, medio ambiente, conflictos diversos, no solo el de las tierras,

la relación de la población rural con el Estado, las relaciones rural-urbanas, y el

control de los territorios por diversos grupos que los reconfiguran para sus

propósitos.

En otros términos, en los últimos cincuenta años se configurado una problemática

rural constituida por diversos factores como: bajo desempeño de la agricultura,falta de competitividad, brechas de nivel de vida e ingresos entre el campo y la

ciudad, conflictos rurales diversos, una deuda social con el sector rural de grandes

proporciones, falta de confianza en la instituciones, cultivos de uso ilícito y

narcotráfico, despojo de tierras, desplazamiento forzado, altos niveles de pobreza

y de concentración de la propiedad rural, precariedad institucional, discriminación,

destrucción de recursos naturales, inadecuado uso del suelo, no reconocimiento

social y político del campesinado, políticas agrarias sesgadas a favor de

determinados grupos, desarticulación del movimiento campesino y dificultades en

la comercialización, entre otros por falta de infraestructura, falta de innovación

tecnológica y carencia de asistencia técnica para los pequeños productores. Pero

definitivamente no hay un sistema sólido de gobernabilidad de los asuntos rurales

y agrarios. Esto para no mencionar el conflicto armado interno, sus vínculos con la

política y el narcotráfico, además de la minería ilegal, la informalidad del mercado

de trabajo rural, la poca seguridad social en ese sector y la calidad de la

educación y otros bienes públicos que ofrece el Estado.

Es claro que el problema rural está mucho más allá del problema agrario o de la

tenencia de la tierra. Y el problema agrario y la cuestión rural están relacionados

de muy diversas maneras, en aspectos que se diferencian en los territorios. Así

como el problema de las tierras tiene relaciones con el conflicto armado interno.


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1

Y ambos problemas se mueven en un escenario donde se yuxtaponen tres tipos

de estructuras agrarias: una legal, otra ilegal y otra informal. Las tres tienen

dinámicas diferentes, relaciones distintas con el Estado y la institucionalidad, y sus

relaciones enturbian la claridad sobre los derechos de propiedad.

El problema agrario y la cuestión rural constituyen Colombia un serio obstáculo al

desarrollo, y el país requiere resolverlos en forma definitiva y cierta, si quiere

avanzar en su modernización y responder adecuadamente a la globalización con

alguna certeza de tener la capacidad de aprovechar las oportunidades que ofrecen

los mercados externos, y defender aparato productivo interno con desarrollo,

tecnología y creación de nuevas oportunidades.

El uso del concepto de problema agrario y cuestión rural, tiene implicaciones

fuertes para las políticas públicas. El país ha tenido política de tierras y de

desarrollo rural, pero las ha concebido de manera equivocada haciendo que el

modelo de desarrollo rural haya fracasado en resolver los problemas básicos de

los pobladores rurales, de la producción y los mercados, como lo planteó el INDH

2011 del PNUD. Esas políticas solo han actuado en la epidermis de la ruralidad,

mas no en su organismo completo.

3. La evolución de las políticas agrarias

Colombia ha diseñado desde mediados de los años cincuenta políticas para la

modernización productiva con objetivos más de crecimiento que de desarrollo. En

los años sesenta se hizo un intento importante de diseñar una institucionalidad

pública para implementar política sectoriales, con la creación de entidades para la

investigación y la asistencia técnica que ya venían funcionando de manera

desarticulada y se organizaron alrededor del ICA, el suministro de Crédito (Caja

Agraria y Fondo Financiero Agropecuario), el manejo de la comercialización y no

tanto de desarrollo de los mercados (Idema derivado del INA creado en los años

cuarenta); la distribución y manejo de las tierras (Incora) y entidades encargadas

del manejo de adecuación de tierras y riego (HIMAT). Ello se complementó con

una entidad reguladora del medio ambiente (Inderena).


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1!

Se trataba de la estilización de las políticas requeridas para que el sector

agropecuario cumpliera sus funciones en los procesos de desarrollo: suministrar

alimentos, mano de obra y materias primas baratas para el sector industrial-

urbano, y para generar divisas. El sector rural era subsidiario del resto de la

economía y se consideraba sin capacidad propia para emprender proceso de

desarrollo, solo obedecía a las demandas que se le plantearan desde el resto de

la economía y la sociedad.

Esa política productivista se ha mantenido hasta ahora, pero hubo cambios. A

fines de los setenta se introdujo un programa de desarrollo rural por el fracaso de

la reforma agraria, el Programa DRI que inicialmente se vinculó con el Plan de

Alimentación y Nutrición. Y también se introdujo el Plan Nacional de Rehabilitación

(PNR) para atender comunidades rurales en zonas de conflicto en los años

ochenta, ligado a procesos de distribución de tierras y un alto sentido de

participación de las comunidades en la definición y diseño de proyectos

productivos y en su implementación.

Excepto el PNR, todos estos programas y diseños institucionales tuvieron la

orientación de entidades internacionales, especialmente del Banco Mundial, la

FAO, el BID y la cooperación norteamericana. Colombia empezó creando una

institucionalidad y políticas al estilo de las que existían en su momento en los

países más desarrollados y de referencia cercana, y donde los problemas de los

pobladores ya se habían resuelto (salud, educación, infraestructura, vivienda,

agua potable, acceso a tierra, saneamiento básico, información). Las políticas no

fueron el resultado de un modelo endógeno y de la dinámica propia del desarrollo

nacional. Por ello lo productivo fue lo relevante, no lo social, ni la participación en

la toma de decisiones, ni lo político, ni los enfoques locales o territoriales y

marginalmente el acceso a la tierra, y sin visiones del desarrollo institucional.

La mayoría de esas políticas operaron en una economía cerrada con una fuerte

protección del Estado al aparato productivo, que de esa manera no tenía muchos

estímulos para la innovación ni la diversificación productiva, más allá de las

exigencias del mercado interno y de las exportaciones donde había ventajas


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1"

comparativas. El Estado practicaba políticas de fomento con subsidios para

promover la modernización del aparato productivo. Pero ellas empezaron a

cambiar a partir de 1990 con la apertura económica y la desregulación del Estado,

cuando se le da mayor relevancia a las decisiones de los mercados en la

asignación de los recursos, es decir, a la demanda.

En los años noventa empieza el desmonte del Programa DRI, el PNR, se

desmonta el Idema, la Caja Agraria, la adecuación de tierras y los programas de

distribución de tierras (excepto los baldíos) que son sustituidos por el mercado

asistido con un subsidio a la compra de tierras. Y empezando los años dos mil

desaparece el Inderena el Incora, al crearse el Incoder, el cual absorbe a las

entidades de desarrollo rural que quedaban. Y en esa década se intenta

implementar un Estatuto de Desarrollo Rural que tenía un énfasis productivista,

que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.

En otros términos, en los últimos 20 años se fortaleció la política de crecimiento y

los énfasis productivistas, catapultando las cadenas productivas, y

desapareciendo el desarrollo rural y la reforma agraria. La institucionalidad se

adecuó a esos propósitos: investigación para productos empresariales y su

manejo por los gremios, en parte con los fondos parafiscales; crédito suficiente

para el desarrollo empresarial, control fitosanitario y técnico de los insumos,

desprotección a productos no competitivos para que el mercado defina las

inversiones, firma de acuerdos comerciales para potenciar las exportaciones y

reconvertir el aparato productivo a los más competitivo y eficiente; política de

baldíos sin una estrategia clara, y judicialización de los cultivos de uso ilícito.

Es claro que el diseño y operación de las políticas en los últimos 20 años han

estado acompañadas de una des-institucionalización de lo público para la

ruralidad. En un proceso de deterioro y disminución de las capacidades del Estado

para planificar, regular y orientar los procesos agrarios y rurales. Se ha cedido

más espacios a lo privado en ese proceso y el Estado se encuentra hoy con una

gran debilidad para atender las demandas del sector. Esto es aun más crítico en

las regiones y localidades, donde se han deteriorado, cuando no desaparecido, las


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1#

capacidades para interactuar con los pobladores rurales y para realizar acciones

tendientes a la solución de sus problemas. Esto es claro en las Secretarías de

Agricultura y en órganos como los CMDR, las Umatas, los centros de investigación

tecnológica y otros.

Por ello es evidente que la crisis del sector rural no se deriva de los TLC como se

ha dicho en el debate público. Esos tratados agravan los problemas estructurales

existentes pero no son la causa primigenia de la cuestión rural y del drama de los

agricultores colombianos. Hay que hacer mucha claridad sobre ello para no

confundirse y perder la perspectiva estructural y del tipo de políticas a

implementar. Porque los subsidios a los productores y otras medidas tomadas

recientemente no arreglan el problema, son apenas un alivio pasajero no más.

Colombia quizás ha cometido el error de dedicarse a firmar tratados comerciales

sin estar preparado para ello. Pues una apertura externa en el caso de Colombia

tiene que ir acompañada de una apertura interna para que el sector rural pueda

enfrentar los desafíos y aprovechar las oportunidades del libre comercio. Y la

apertura interna es una transformación estructural del sector que parte de

reconocer su potencial, sus limitantes y se guie con criterios de democracia,

equidad y justo trato sin discriminación a grupos sociales. Es una apertura interna

que se resume en dos expresiones en boga: Reforma Rural Transformadora que

sugirió el INDH 2011 del PNUD, y Desarrollo Rural Integral que se ha propuesto

desde la Habana en la Mesa de Conversaciones sobre la Paz.

Y tendremos que esperar los detalles de los acuerdos de la Habana para calificar

adecuadamente las propuestas en el ámbito de esos dos enunciados, o a lo mejor,

en otro que habrá que proponer.

En el problema rural tienen responsabilidades todos, no se le puede atribuir

solamente al Estado la culpa de lo que ha pasado en este país, y particularmente

en el sector rural. Hay preguntas claves: ¿dónde han estado en estos procesos los

empresarios, los grandes propietarios, las élites, las comunidades rurales y sus

organizaciones, los grupos armados, los inversionistas nacionales e


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1$

internacionales, los partidos políticos, la Iglesia, los estamentos militares, los

jueces, los consumidores, la tecnocracia pública, los organismos públicos y de

control, las universidades y sus egresados, las ONG´s y otros agentes. ¿En qué

medida los han consentido, permitido, aprovechado, o en qué medida los han

sufrido y se consideran las víctimas de ese modelo de desarrollo?

No se trata de buscar responsables, eso sería ya una irresponsabilidad si no

contamos con el conocimiento, y con una memoria histórica sobre el conflicto, el

desarrollo institucional, social y político del país. Y no la tenemos, solo

parcialmente algunas cosas. Lo que sí quiero dejar como enunciado general para

la reflexión y para estimular la investigación, es que todos somos responsables de

lo que ha pasado en este país, de manera directa unos, indirecta otros, por acción

o por omisión. No le podemos atribuir al Estado toda la culpa, ni al conflicto

armado, ni a las élites nacionales y rurales, ni a un grupo o actor en particular.

Este es un punto de partida para que nos preguntemos todos, partiendo de esas

responsabilidades, ¿cuál es entonces el rol de cada uno en una fase de

postconflicto para sanar las heridas y ayudar a construir para el futuro?

En este relato es fácil apreciar que en la fase de conflicto intenso que se abre a

partir de los años ochenta y se extiende hasta mediados de la presente década, es

cuando desaparecen las políticas de desarrollo rural y de reforma agraria. Ello no

es una coincidencia fortuita, pues es allí donde se realiza una contrarreforma

agraria por medio de la violencia, se debilita el movimiento social y se acentúa el

despojo de tierras y el control de los territorios. ¿Dónde estaba el Estado?

4. El contexto de las propuestas actuales (RRT y RRI);

Al país no le faltan propuestas sobre cómo resolver la problemática rural. Siempre

han existido, unas bien fundamentadas, otras que son más discursos políticos,

cuando no meramente contestatarios que buscan polarizar los debates y sin

caminos para buscar salidas o acuerdos. Es explicable que en una sociedad

atravesada con múltiples conflictos tienda a polarizarse el debate, y que por lo

general las propuestas se radicalicen llegando a una sin salida: algo así como: o la

revolución o el statu quo , fuera de eso no hay salvación.


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Pero en la coyuntura actual tenemos condiciones propicias para avanzar: 1) un

gobierno que abre las puertas del diálogo y una guerrilla que acepta ese

procedimiento; 2) un gobierno que busca recuperar la reflexión sobre lo rural y las

políticas más apropiadas para ello; 3) proyectos y propuestas de todo tipo para la

solución de problemas (Proyectos de Ley, foros agrarios, Acuerdos en la Habana

sobre un desarrollo rural integral; propuestas de los paros agrarios), 4) propuestas

académicas y un mejor conocimiento de la problemática; 5) reconocimiento del

Estado de que existen las víctimas y un conflicto armado interno, de donde se

deriva una Ley de Víctimas para la restitución de tierras, la reparación y la

reconciliación; 6) la desmovilización de importantes grupos paramilitares (Ley deJusticia y paz en el gobierno anterior), 7) una comunidad internacional que

presiona para que no se continúen violando los derechos humanos y organismos

judiciales internacionales con los ojos puestos en los responsables de ciertos

delitos; 8) nuevos rumbos en la propuestas del control de las drogas y el

narcotráfico, que se sitúan entre el prohibicionismo y la legalización.

Para fortuna, en la coyuntura actual aparecen una serie de propuestas sobre el

tema rural que convidan a una reflexión y muestran que el país ha ido madurandola búsqueda de soluciones, en un debate democrático y más civilizado que la

solución por la fuerza o las armas, que no genera sino sufrimiento y atraso.

Existen varias propuestas que conviene mencionar: a) la gubernamental basada

en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural y la política que el gobierno de

Santos ha venido implementando; b) la del INDH 2011 sobre Reforma Rural

Transformadora; c) la propuesta de las organizaciones campesinas con su

proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral

desde la visión de las comunidades y los pueblos rurales, d) la que proviene de la

Mesa de Conversaciones de Paz en la Habana, y en la cual se recogen los

planteamientos gubernamentales, los de las FARC y los foros agrarios donde han

participado la sociedad civil y la academia, menos Fedegan. Y además, están las

propuestas recientemente elaboradas sobre los cultivos de uso ilícito en los foros

solicitados por la Mesa de la Habana.


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Y es necesario mencionar la diferencia entre la propuesta gubernamental y las dos

que compiten con ella: la del INDH 2011, Reforma Rural Transformadora (RRT), y

la de los Acuerdos de la Habana: Reforma Rural Integral (RRI). La del gobierno se

guía por el postulado de “mercado hasta donde sea posible y Estado hasta donde

sea necesario”. En cambio el PNUD con la RRT propone algo diferente: “más

Estado en el mercado, menos mercado en el Estado y más sociedad en el diseño

e implementación de la política pública” . Este último enunciado es el que se perfila

como el más ajustado a las condiciones colombianas, al lado de la propuesta de

los Acuerdos de , el primero, el del gobierno es una fórmula copiada de La Mesa

de Conversaciones de Paz que aun en prematuro calificarla hasta no conocer losdetalles.

En general las propuestas se mueven en el pulso entre un reformismo agrario

modernizante y una reforma estructural, que ayuden a superar los problemas más

críticos del desarrollo agrario y rural. También, las propuestas, excepto la de la

Mesa de Unidad Agraria (Proyecto de Ley) incorporan en principio las nuevas

visiones de la ruralidad y el desarrollo rural con enfoque territorial. Algunas están

mejor contextualizadas que otras.

Pero además existen temas del debate público que deben mencionarse en esta

coyuntura y que hacen la diferencia con los que existieron en la década pasada.

Son ellos: el debate sobre los TLC y sus impactos sobre las economías

campesinas; las zonas de reserva campesina; la valorización de la agricultura

familiar frente a la empresarial; las políticas aplicadas para combatir los cultivos

ilícitos; las discusiones sobre los efectos de la expansión minera y el modelo

minero que sigue el país; el debate sobre la presencia del capital extranjero y su

adquisición de tierras en zonas como la altillanura; las características del mercado

de trabajo rural y de los jóvenes del campo; las políticas de asignación de baldíos;

las capacidades del Estado para asegurar la vida de los reclamantes de tierras y el

avance de la Ley de Víctimas, los paros agrarios y las necesidades de reconstruir

la institucionalidad rural e innovar en ese campo.


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Independientemente de si estamos o no de acuerdo con esas propuestas, o si las

encontramos bien elaboradas o no, es relevante destacar que difícilmente el país

ha asistido a una coyuntura tan favorable para emprender en serio la solución del

problema agrario y rural, como la actual. Es una coyuntura que plantea serios

desafíos e interrogantes, pero que no tiene parangón en la historia.

La coyuntura que más se le parece, pero está lejos de ser comparable con la

actual, es la que se presentó cuando se inició el Frente Nacional que diera vía a

una reforma agraria con la ley 135 de 1961, y una reestructuración institucional del

sector público para enfrentar la ruralidad y sus problemas. Contaba con el apoyo

de la Alianza para el Progreso, los partidos políticos estaban de acuerdo

nominalmente en avanzar en las reformas, había cierta conciencia de que la

estructura agraria debía reformarse, y el modelo de desarrollo de industrialización

por sustitución de importaciones lo exigía, y no existía un conflicto como del de

hoy. Pero la apuesta era frágil por varias razones: no surgió claramente de un

proceso endógeno, tenía mucho soporte externo, el estamento político y las elites

rurales no estaban convencidas y en el fondo no querían el cambio. Además, la

organización campesina era frágil y cuando se fortaleció (ANUC), no comprendiósu misión y se radicalizó pensando que la revolución había llegado, y ellos eran la

vanguardia del cambio.

La coyuntura actual conforma una red de procesos y fenómenos que la hacen

atractiva para el cambio, pero este no está asegurado. Hay conversaciones de

paz, propuestas diversas como mencioné sobre el tema agrario y rural, la

comunidad internacional está dispuesta a apoyar el cambio y la solución civilizada

del conflicto, el sector rural claramente tiene potenciales y los precios agrícolas

internacionales tienden a mantenerse altos, el gobierno ha abierto las puertas al

diálogo y ha hecho aprobar la Ley de víctimas, ha reconocido la existencia del

conflicto armado y del despojo de tierras y existencia de los desplazados. Y en

general, se ha ido creando la conciencia de que el país necesita sacudirse del

conflicto armado para avanzar en su proceso de modernización e introducir

factores de modernidad.


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5. Lo que significa y viene con el postconflicto

El sector más beneficiado en un acuerdo de paz será el rural por la naturaleza de

sus problema, su potencial, por la falta de un política agraria y de desarrollo rural

coherente y contundente que permita usar esos potenciales, y porque la mayoría

de las víctimas del conflicto y los desplazados y despojados de sus bienes, son

sido básicamente habitantes rurales.

Los retos para el sector rural son enormes: de una parte reconstruir y recuperar lo

que se perdió durante el conflicto en los últimos cincuenta años (reparación a las

víctimas, justicia y no repetición). Y además, construir para un futuro mejor con

base en estrategias y políticas de largo plazo. Es decir, buscar caminos para ir

construyendo un modelo de desarrollo agropecuario y rural diferente al actual, que

contribuya al desarrollo humano.

En el postconflicto se espera pasar del terror que silenciaba las expresiones de

grupos sociales, especialmente rurales, a la discusión democrática de los

problemas. Estaríamos transitando del conflicto armado a los conflictos sociales

basados en la inequidad y la deuda social rural y los provenientes de los procesos

de modernización y las políticas macroeconómicas y sectoriales. Podría decirse

que ¿De la barbarie a la civilización?

Por ello el posconflicto se le concibe como la oportunidad que tiene el país, en

mucho tiempo, de establecer una política de Estado para el sector rural con una

visión de largo plazo. Y no es una política cualquiera, es un desarrollo rural propio,

surgido de las experiencias, el conocimiento y las dinámicas económicas y

sociales. No nos sirve cualquier política de desarrollo rural.

El postconflicto en Colombia será una fase larga, no tanto como la del conflicto, y

puede ser como minino de 20 años para pensar que hemos construido caminos

ciertos hacia una paz duradera. Esa fase de transición no los la hemos inventado

aún, tiene que ser un proceso de construcción social con un liderazgo del Estado y

una decidida participación de la sociedad civil. Una fase donde toda la sociedad

debe participar y aportar ideas para la adaptación y el cambio.


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No basta resolver el conflicto armado para alcanzar la paz, ello es una condición

necesaria pero no suficiente. Como tampoco basta resolver los conflictos por la

tierra para que se desmonte el conflicto armado y se resuelva el problema rural. La

paz pasa por el sector rural, pero ello no es suficiente para obtenerla como

proyecto nacional que comprometa a todos.

Más allá de lograr la terminación del conflicto armado interno y todo lo que de ello

se deriva, la búsqueda de la paz implica un proceso de cambios significativos en la

sociedad colombiana, de sus costumbres políticas, en la democracia, en el Estado

y sus institucionalidad, en las actitudes y valores.

Riesgos y desafíos del postconflicto

Pero existen riesgos que ponen limitantes y generan expectativas no siempre

favorables a la fase del postconflicto. Destacaría los siguientes riesgos: la

violencia y la actuación de grupos que se marginan de los acuerdos, las visiones

militaristas en la solución de los problemas, la desarticulación del movimiento

social de la política; la discontinuidad de las políticas públicas; la debilidad del

Estado en el control de los territorios; la carencia de una cultura ciudadana para lapaz; la rigidez del sistema político; la lenta transformación de la visión sobre el

desarrollo de los combatientes; los procesos de incorporación de los combatientes

y sus seguridad, y la fragilidad y desarticulación de las organizaciones sociales. .

Y como desafíos podrían mencionarse:

- En primer término es necesario seguir profundizando en el conocimiento de

la problemática rural, bajándola a los territorios y localidades. Este es un

ejercicio que deben realizar las instituciones regionales, tanto los

departamentos como los municipios o sus asociaciones. El ejemplo del

ejercicio que realzó el PNUD con el Incoder en Bajo Cauca y sur de

Córdoba recientemente es una buena guía a seguir. Pero se requiere el

apoyo de la academia y los organismos públicos y privados para precisar

los diagnósticos y mejorar la información para las reflexiones sobre las

políticas y estrategias a seguir en los territorios.


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- Estar muy pendiente del Censo Agropecuario que realzará el DANE para

actualizar la información sobre la propiedad rural y el uso de suelo, para

afinar los análisis y revisar las hipótesis y afirmaciones hechas en los

últimos tiempos sobre las características de la estructura agraria. Ello

permitirá revisar las políticas.

- Prepararse desde ahora con propuestas sobre cómo fortalecer y desarrollar

la institucionalidad pública de orden nacional, departamental, regional y

local para asumir los retos de una política de desarrollo rural con enfoque

territorial. El proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural del MADR no

avanza en la definición de instrumentos para aplicar el enfoque dedesarrollo rural territorial y entidades como Incoder no parecen tener

tampoco claro el camino a seguir.

- La institucionalidad pública y privada requiere prepararse desde ya para la

implementación de los acuerdos agrarios que salgan definitivamente de la

Mesa de Conversaciones de la Habana. La rápida implementación de ellos

es clave para darle solidez al proceso de búsqueda de la paz.

- Lo mismo puede decirse de la implementación del Acuerdo Agrario

Nacional que el gobierno está construyendo con las diversas

organizaciones del sector rural, y que por lo anunciado deberá estar listo

para el mes de diciembre. Este y el de la Habana coincidirán en muchos

puntos, y serán procesos complementarios, más que competitivos.

- Y más allá de lo anterior, el país y particularmente el sector agropecuario

deben prepararse para asumir todos los retos del postconflicto en un

contexto internacional cambiante y envuelto en muchos riesgos. El

postconflicto será una fase que pude durar entre 10 y 20 dependiendo de

las decisiones y capacidades del Estado y la sociedad, y de los

compromisos reales que asuman cada uno de los protagonistas.

- Uno de los desafíos para la institucionalidad pública y privada es el lograr

convencer a los habitantes urbanos sobre la conveniencia de resolver el

problema agrario y terminar el conflicto armado interno. Existen argumentos

claro de porqué lo rural es tan importante para lo urbano y como éste debe


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tener en cuenta en sus políticas la manera de darle una mano a la ruralidad

para conformarla de manera sólida y estable.

Un tema que está pendiente en el debate y se hace necesario visibilizar en la

discusión pública es la relación de la política macroeconómica con lo rural. Es la

pregunta grande de si esa política macro permite tener una de desarrollo rural con

los recursos, capacidades institucionales y garantías de hacerla sostenible. O de

otra manera: ¿Qué tan flexible puede ser la política macroeconómica para que el

desarrollo rural sea una realidad, flexibilizando sus instrumentos y reorientando el

modelo de desarrollo para superar la condición de modelo re-primarizado con

destrucción de la agricultura y la industria?

Y en el postconflicto el Estado tiene que crear las condiciones para un mejor

gobernanza. Esta se define de manera amplia como lo sugiere Roberto Martínez

Nogueira “Conjunto de mecanismos, procesos e instituciones a través de los

cuales los ciudadanos y los grupos sociales articulan sus intereses y ejercitan sus

derechos, cumplen con sus obligaciones y negocian sus diferencias” 5 . Es la

capacidad de administrar conjuntamente los diversos procesos de desarrollo en

condiciones de estabilidad y satisfacción colectiva.

Muchas novedades se pueden presentar en las estrategias y las políticas agrarias

en los próximos años, sea que se firme o no un acuerdo de paz. Eso es previsible

porque el sector rural tiene una exigencia de modernización que no da tiempo y

requerirá de todas maneras de cambios en las visiones, acuerdos y propuestas

para ponerlo en condiciones de responder al crecimiento y muy particularmente a

los desafíos del desarrollo humano.

! Tomado de PIADAL, Agricultura y desarrollo en América Latina: gobernanza y políticas públicas.

Capítulo 4. Esta noción la toma Martínez de comité de Expertos en Administración Pública,E/C/16/2006/4, New York 2006.

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