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Pedro Fernando Escalante Ampuero

POLÍTICAS PÚBLICAS II: EJECUCIÓN, CONTROL Y

EVALUACIÓN

Cada autor es responsable del contenido de su propio texto.

De esta edición:

© Universidad Continental S.A.C 2012

Jr. Junin 355, Miraflores, Lima-18

Teléfono: 213 2760

Derechos reservados

Primera Edición: abril 2013

Tiraje: 500 ejemplares

Autor: Pedro Fernando Escalante Ampuero

Oficina de Producción de Contenidos y Recursos

Impreso en el Perú en los talleres de Rebelars S.A.C.

Los Bosques 555 - El Tambo - Huancayo

Fondo Editorial de la Universidad Continental

Todos los derechos reservados.

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INTRODUCCIÓN

PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA 9

COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA 9

UNIDADES DIDÁCTICAS 9

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO 9

UNIDAD I: “LA ADMINISTRACIÓN PúbLICA y EL PROCESO DE LA POLÍTICA DE GObIERNO”. 11

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I 11

ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES 11

TEMA N° 1: LA ADMINISTRACIÓN PúbLICA 121.1 Fundamentos Generales de la Administración Publica 12

1.2 Concepto de Pueblo, Estado y Nación. Formas y Fines del Estado 14

1.3 Políticas de Gobierno y la Administración Pública 17

TEMA N° 02: ORGANIZACIÓN DEL ESTADO y COMPORTAMIENTO DE LAS ENTIDADES PúbLICAS 232.1 Organización y Paradigmas del Estado 23

LECTURA SELECCIONADA Nº 1 27Las políticas públicas como mecanismos de reproducción del estado: una mirada desde la política pública de juven-tud de Bogotá de Velásquez Ana María Restrepo. pp. 85-186

ACTIVIDAD Nº 1 29

TEMA Nº 3: ENfOqUE SISTéMICO DE LA GESTIÓN PúbLICA 30

3.1 La Gestión Pública y el Enfoque Sistémico 30

3.2 La Importancia del Enfoque Sistémico en la Gestión Pública Moderna 33

TEMA Nº 4: LA INfLUENCIA POLÍTICA EN LA GESTIÓN y LAS POLÍTICAS PúbLICAS 35

4.1 La Racionalidad Política Versus la Racionalidad Económica 35

LECTURA SELECCIONADA Nº 2 39Instrumentos de gestión participativa en la administración pública: propuesta de un sistema de indicadores para la planeación estatal en baja california de Rivera, S. D., kirkand, a. S., & Berumen, m. pp. 89-100

ACTIVIDAD Nº 2 42

CONTROL DE LECTURA N° 1 42

GLOSARIO DE LA UNIDAD I 43

bIbLIOGRAfÍA DE LA UNIDAD I 44

ÍNDICE

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD I 45

UNIDAD II: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOS 49

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD II 49


TEMA Nº 1: LA ADMINISTRACIÓN PúbLICA 50

1.1 Pobreza y Políticas Públicas 50

1.2 Descentralización y Políticas Públicas 53

1.3 Gobernabilidad y Políticas Públicas 56

1.4 Violencia y Políticas Públicas 60

LECTURA SELECCIONADA Nº 1 64“¿Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la teoría de la compleji-dad a la formulación de políticas públicas” de Mojica Francisco Javier

ACTIVIDAD Nº 1 67

TEMA Nº 2: EéTICA y fORMULACIÓN DE POLÍTICAS PúbLICAS 68

2.1 Ética, gobierno y Corrupción 68

2.2 El Control Político 73

2.3 El Nuevo Contrato Social 77

LECTURA SELECCIONADA Nº 2 81

Concepción ética de los problemas del desarrollo económico” de Moreira C.

ACTIVIDAD Nº 2 84

TAREA ACADEMICA N°1 84

GLOSARIO DE LA UNIDAD II 85

bIbLIOGRAfÍA DE LA UNIDAD II 85

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD II 86

UNIDAD III: LA GESTIÓN PúbLICA y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 89

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD III 89


TEMA Nº 1: LA NUEVA GESTIÓN PúbLICA 90

1.1 Gestión funcional versus gestión por procesos 90

1.2 Gestión de resultados y gestión del riesgo 93

TEMA N° 02: LOS PODERES DEL ESTADO y SUS fUNCIONES 96

2.1 El Poder ejecutivo y legislativo 96

2.2 El poder judicial 99

LECTURA SELECCIONADA Nº 1 103“Tensiones y proyecciones en la modernización de la gestión pública: discusión desde una perspectiva histórico-cultural” de Díaz Carlos

ACTIVIDAD Nº 1 107

TEMA N° 03: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PúbLICA 108

3.1 El SNIP en el ámbito nacional 108

3.2 La inversión pública y su importancia en la formulación de políticas públicas 113

TEMA N° 04: ESTRUCTURA DEL SECTOR PúbLICO 121

4.1 Planeamiento y el presupuesto del sector público 121

4.2 Las políticas públicas y su financiamiento 126

LECTURA SELECCIONADA Nº 2 129Políticas públicas de fomento de Calva José Luis

ACTIVIDAD Nº 2 131

CONTROL DE LECTURA N°2 131

GLOSARIO DE LA UNIDAD III 132

bIbLIOGRAfÍA DE LA UNIDAD III 133

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD III 134

UNIDAD IV: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN EL ÁMbITO LOCAL y REGIONAL 137

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD IV 137


TEMA Nº 1: GESTIÓN PúbLICA REGIONAL y MUNICIPAL 138

1.1 Las Gestión Regional y Municipal 138

1.2 Las Políticas Públicas y la Gestión Local 145

TEMA N° 02: PLANEACIÓN REGIONAL y MUNICIPAL 149

2.1 Políticas Públicas Regionales 149

2.2 Políticas Públicas Municipales 151

LECTURA SELECCIONADA Nº 1 157Políticas públicas sobre discapacidad en España. Hacia una perspectiva basada en los derechos” Lara

Antonio y Huete Agustin

ACTIVIDAD Nº 1 160

TEMA N° 03: IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PúbLICAS 161

3.1 Evaluación de políticas públicas regionales y municipales 161

3.2 Control por Indicadores de las políticas Públicas 164

TEMA N° 04: RECURSOS y fINANCIAMIENTO DE LAS POLÍTICAS PúbLICAS REGIONALES y MUNICIPALES 170

4.1 Políticas públicas e inversión privada 170

4.2 Contexto actual de las políticas públicas regionales y municipales 172

LECTURA SELECCIONADA Nº 2 175La evaluación de políticas públicas en las ciencias sociales: entre el ser y el deber ser” de Suarez Bueno Carlos y Osuna José Luis

ACTIVIDAD Nº 2 177

TAREA ACADéMICA N°2 177

GLOSARIO DE LA UNIDAD IV 178

bIbLIOGRAfÍA DE LA UNIDAD IV 179

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD IV 180

ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES 183

INTRODUCCIÓN

Bienvenidos al fascinante curso virtual denominado “Po-

líticas Públicas II: ejecución, control y evaluación”. El

curso está diseñado en cuatro unidades metodológicas

y tiene como propósito buscar que el alumno profundice y me-

jore sus conocimientos acerca de las diferentes aplicaciones de

las políticas públicas en variados ámbitos de influencia de la ac-

tividad humana. Así mismo, se buscará que el alumno maneje

las herramientas que utiliza las políticas públicas para solucionar

diversos temas que aquejan a las sociedades, condicionados por

sus contextos, económicos, sociales, políticos y culturales.

Las políticas públicas se ejecutan en diferentes niveles de la admi-

nistración pública y los resultados que ésta logre dependerán de

las capacidades gerenciales de los altos ejecutivos y del conjunto

de trabajadores que colaboran y coadyuvan en la concreción de

objetivos y metas trazadas por cada institución u organización.

Entonces queda claro que existe una relación estrecha entre polí-

ticas públicas y la administración pública orientada a la búsqueda

de aplicación de políticas sectoriales que devienen de los proble-

mas que acusan a una sociedad en sus amplios y diversos escena-

rios complejos.

Los procesos sociales, económicos, políticos, culturales generan

las condiciones para la formulación de políticas públicas, las que

deberían mantenerse en el tiempo porque buscan solucionar

problemas acuciantes de la sociedad y, por tanto, requiere de

un compromiso y una direccionalidad de esas políticas; en ese

sentido los aspectos metodológicos, teorías, instrumentos, indi-

cadores, evaluación, etc., sirven de soporte para la búsqueda de

soluciones inteligentes acordes a las condiciones imperantes de

la globalización e incertidumbre, característico de las socieda-

des de estos tiempos.

Esta asignatura está relacionada con diversos campos de la ac-

tividad humana, la economía, la administración, la sociología,

la política entre otros. Por consiguiente, se puede afirmar, que

tiene un amplio y complejo espectro para su análisis. No obs-

tante ello, se incidirá en el manejo de teorías, instrumentos de

análisis y construcción de indicadores que ayuden a realizar la

evaluación de las políticas del estado. Sin dejar de lado los as-

pectos concomitantes porque son los que le dan un fundamento

apropiado para su entendimiento cabal y científico.

Estamos frente a una asignatura relevante e interesante porque

penetra el alma de las organizaciones e instituciones, le da forma y

contenido a la vez, pero también constituyen parte de los retos fun-

damentales que se tiene que alcanzar para conseguir una sociedad

mejor, más justa, equitativa y equilibrada, en virtud de que es función

de las políticas públicas se sientan las bases de un desarrollo de largo

plazo, que coadyuve con la superación de los problemas álgidos de la

sociedad en que actualmente vivimos.

POLÍTICAS PÚBLICAS IIMANUAL AUTOFORMATIVO 9

Diagrama Objetivos Inicio

Desarrollode contenidos

Actividades Autoevaluación

Lecturasseleccionadas

Glosario Bibliografía

Recordatorio Anotaciones

COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA

Identifica y analiza los mecanismo de control y evaluación de las políticas públicas implementadas, comprendiendo la relación existente entre las políticas públicas y la administración pública, en contextos socio- económicos diversos. Asimismo, reconoce la interrelación que existe entre las políticas públicas en los niveles regionales y municipales como eje central de la descentralización efectiva. Con ello discute el aporte de las ciencias sociales en la definición de las políticas públicas enmarcadas en procesos efectivos de descentralización de la gestión del estado en entornos globales y de alta incertidumbre.

UNIDADES DIDÁCTICAS

UNIDAD Nº 1 UNIDAD Nº 2 UNIDAD Nº 3 UNIDAD Nº 4

La Administración Pública y el Proceso

de la Política de Gobierno

Las Políticas Públicas en Entornos Complejos

La Gestión Pública y la Modernización del

Estado

Las Políticas Públicas en el

Ámbito Local y Regional

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD Nº 1 UNIDAD Nº 2 UNIDAD Nº 3 UNIDAD Nº 4

1era. Semana y

2da. Semana

16 horas

3era. Semana y

4ta. Semana

16 horas

5ta. Semana y

6ta. Semana

16 horas

7ma. Semana y

8va. Semana

16 horas







PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA PLANIfICACIÓN EMPRESARIAL














UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICO







DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD

CONTENIDOS

AUTOEVALUACIÓN

EJEMPLOS

bIbLIOGRAfÍA

ACTIVIDADES







ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES

CONOCIMIENTOS PROCEDIMIENTOS ACTITUDES

TEMA N° 1: La Administración Pública

1.1 Fundamentos Generales de la Administración Publica

1.2 Concepto de Pueblo, Estado y Nación. Formas y Fines del Estado

1.3 Políticas de Gobierno y la Administración Pública

TEMA N° 2: Organización del Estado y Comportamiento de las Entidades Públicas

2.1 Organización y Paradigmas del Estado

Lecturas Seleccionadas N.°1:Las políticas públicas como mecanismos de reproducción del estado: una mirada desde la política pública de juventud de Bogotá de Velásquez Ana María Restrepo. pp. 85-186

TEMA N°3: Enfoque Sistémico de la Gestión Pública

3.1 La Gestión Pública y el Enfoque Sistémico

3.2 La Importancia del enfoque sistémico en la gestión pública moderna

TEMA N°4: La Influencia Política en la Gestión y las Políticas Públicas

4.1 La Racionalidad Política Versus la Racionalidad Económica

Lecturas Seleccionadas N.°2:Instrumentos de gestión participativa en la administración pública: propuesta de un sistema de indicadores para la planeación estatal en baja california de Rivera, S. D., kirkand, a. S., & Berumen, m. pp. 89-100.

AuTOEvALuACIóN NO. 01

1. Explica mediante la presentación de un análisis interpretativo los fundamentos generales de la administración pública

2. Analiza la relación existente entre las políticas públicas gubernamentales y la administración pública

3. Describe la concepción del enfoque sistémico de la gestión pública y su importancia contemporánea

4. Redacta una monografía referido a la confrontación entre la racionalidad política y la racionalidad económica de las políticas públicas

ACTIvIDAD N° 1

ACTIvIDAD N° 2

CONTROL DE LECTuRA N° 1

1. Valora la importancia de las políticas públicas en la administración del estado

2. Reconoce la relación entre políticas públicas y la administración pública

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TEMA N° 1: LA ADMINISTRACIÓN PúbLICA1

1.1 FuNDAMENTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIóN PúbLICAIntroducción: Administración Pública es un término de límites imprecisos que com-prende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administra-tiva y de gestión del Estado y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.

Por su función, la Administración Pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo. Por excepción, algunas dependencias del poder legislativo integran la noción de “Administración Pública” (como las em-presas estatales), a la vez que pueden existir juegos de “Administración General” en los otros cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.

La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, la policía, las fuerzas ar-madas, el servicio de parques nacionales y el servicio postal. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas con habi-litación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado

La palabra administrar proviene del latín “ad-ministrare”,”ad” (ir, hacia) y “minis-trare” (“servir”, “cuidar”) y tiene relación con la actividad de los ministros romanos en la antigüedad.

1.1.1 Conceptos de administración públicaEs la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intere-ses públicos y a resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Es el conjunto de organismos encargados de cumplir esta función

La administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tan-to la organización como la función o actividad reúnen, además, caracteres técnico políticos, correspondientes a otros campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la ciencia política. Por lo tanto la noción de la administración pública dependerá de la discipli-na o enfoques principales de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud de no existir, como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo objeto del conocimiento. La administración pú-blica es la organización que tiene a su cargo la dirección y la gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias de la técnica y –last but not least- una orientación política.

En los términos de la clásica definición de Charles- Jean Bonnin, formulada a inicios del siglo XIX, la Administración Pública es “la que tiene la gestión de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciu-dadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público”.

1 Los contenidos del tema uno de la primera unidad corresponden a una selección cuidadosa de diversos textos, las fuentes consultadas son: Castelazo José “Administración Pública: una visión del estado” INAP, México 2003; Bañon Rafael, Castillo Ernesto ”La Nueva Administración Pública” Madrid, 1997.









Años después, se ha dicho, y con razón, que la administración pública es parte del Poder Ejecutivo y se ve regulada por el derecho administrativo, tan-to en su estructura y organización como en su actividad o funcionamiento. Sin embargo cabe aclarar que no todo el Poder Ejecutivo es administración pública y que la inserción de esta en el ámbito del poder ejecutivo no impide que también se ubique, en menor medida, en las esferas del Poder Legislati-vo y del Poder Judicial, lo mismo que en los organismos constitucionales au-tónomos, El Tribunal de Garantías Constitucionales, La Defensoría del Pue-blo, etc.; del Consejo de la Magistratura en el ámbito del Poder Judicial, y de organismos constitucionales autónomos como el Banco Central de Reserva entre otros. En suma, no todo el Poder Ejecutivo es administración pública, ni toda la administración pública se sitúa en el área del Poder Ejecutivo.

Se puede entender la administración pública como el conjunto de áreas del sector público del Estado que, mediante el ejercicio de la función adminis-trativa, la prestación de los servicios públicos, la ejecución de las obras públi-cas y la realización de otras actividades socioeconómicas de interés público trata de lograr los fines del Estado.

Marshall Dimock afirmaba “La administración pública tiene relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en acción, el Estado como constructor”.

El Gobierno se sirve de la Administración Pública para realizar las funciones asignadas al Poder Ejecutivo de la Nación. La Administración Pública, en consecuencia, sirve de soporte para asumir las responsabilidades designa-das al Presidente de la República, quien se apoya para ello directamente en los Ministerios y Dependencias del Estado. Al sistema de administración del Gobierno se le denomina Administración Pública, y opera a través de depen-dencias y entidades que dependen del poder ejecutivo.

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente esta-tales. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: “los estados y soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o principados”.

Es el subsistema instrumental del sistema político compuesto por un conjun-to de interacciones, a través de las cuales se generan las normas, los servicios, los bienes y la información que demanda la comunidad, en cumplimiento de las decisiones del sistema político. La Administración Pública constituye siempre un instrumento que, al menos formalmente, se encuentra al servicio de fines ulteriores: aquellos que una sociedad históricamente determina por medio de su instancia gubernamental y que considera como políticamente valiosos.

1.1.2 Actividades Funcionales y Actividades InstitucionalesLas actividades funcionales son las que tienen como propósito dirigir la realización del trabajo que es el objeto vital de la administración pública; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la administración pública, por cuanto que constituye un organismo.

Las actividades funcionales entrañan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber había ad-vertido acerca de que difícilmente habría una tarea que no hubiera tenido


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alguna relación con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que están involucra-das en Policies específicas, la seguridad y mantenimiento de la planta física, el reclutamiento y manejo de personal, así como la contabilidad y la informa-ción. Todas estas actividades, que tienen un carácter esencial, son distintas sustancialmente de las actividades funcionales no sólo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en sí mismo, sino como medios para alcanzar los propósitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administración pública, por consiguiente, llega al límite don-de la necesidad de la realización de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues, más límites que esas necesidades.

“La administración pública está relacionada con el qué y el cómo del gobier-no. El qué es el objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El cómo son las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los pro-gramas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la síntesis llamada administración”.

1.2 CONCEPTO DE PuEbLO, ESTADO y NACIóN. FORMAS y FINES

DEL ESTADO

1.2.1 Definiciones de Pueblo, Estado y NaciónAhora veamos las definiciones de pueblo, estado y nación, que como verán no son similares sino más bien distintos aunque relacionados. Pueblo (del latín populus) es el conjunto de personas de una nación, aunque también puede entenderse como el de parte de un país, el de una región o el de una localidad, o incluso asimilarse al mismo concepto de país o de localidad (es-pecialmente para una población rural).

No obstante, la definición de pueblo es muy compleja, polémica y no exenta de ambigüedad; y lo es desde los orígenes de los sistemas jurídicos y del pen-samiento político occidental:

Cuidan algunos hombres que pueblo se llama a la gente menuda, así como menestrales y labradores, mas esto no es así, y antiguamente en Babilonia y en Troya, que fueron lugares muy señalados y ordenaron todas las cosas con razón y pusieron nombre a cada una según convenía, pueblo llamaron al ayuntamiento de todos los hombres comunalmente: de los mayores y de los menores y de los medianos, pues todos estos son menester y no se pueden excusar, porque se han de ayudar unos a otros para poder bien vivir y ser guardados y mantenidos.

(Siete Partidas, Partida Segunda, Título 10, Ley 1. Alfonso X el Sabio, Coro-na de Castilla, 1265).

Tal definición se basa, como ese propio texto indica, en conceptos políticos de la antigüedad clásica; como el recogido por Marco Tulio Cicerón, quien definió pueblo como “la asociación basada en el consentimiento del derecho y en la comunidad de intereses” (año 54 a. C.). Sin embargo incluso en aque-llas fechas -desde el tiempo de la República romana se reconocía el doble uso del término, tal como es reflejado en la frase SENATVS POPVLVSQVE RO-MANVS (SPQR, el Senado y el Pueblo Romano) para designar a la totalidad de la población constituyente del Estado, en referencia a los patricios (que formaban el Senado) y a los plebeyos.









La continuidad de esa influencia tanto del derecho romano como del me-dieval permanece en las concepciones socio-legales actuales, en las que ge-neralmente se entiende pueblo como el “concepto humano del Estado en el que cada uno de los integrantes tiene la titularidad no solo de derechos y obligaciones civiles, sino que además, de derechos y obligaciones políticos”.

También puede entenderse como una identificación étnica (racial o cultu-ral), sobre todo en expresiones como pueblos primitivos o pueblos indígenas de la actualidad, o pueblos antiguos en épocas históricas pasadas.

En cambio, el concepto de pueblo en las naciones-estado modernas y sobre todo en las naciones de ciudadanos contemporáneas (muy plurales y hete-rogéneas en su composición demográfica, social, antropológica, y cultural, y que incluso ponen en valor esas diferencias) corresponde a un término propio del derecho constitucional.

ESTADO, en sentido estricto, tiene dos acepciones: la nación política, en el ámbito jurídico-político, es un sujeto político en el que reside la soberanía constituyente de un Estado; la nación cultural, concepto socio-ideológico más subjetivo y ambiguo que el anterior, se puede definir a grandes rasgos, como una comunidad humana con ciertas características culturales comu-nes, a las que dota de un sentido ético-político. En sentido lato NACIÓN se emplea con variados significados: Estado, país, territorio o habitantes de ellos, etnia, pueblo y otros. Este concepto ha sido definido de muy diferen-tes maneras por los estudiosos en esta cuestión sin que se haya llegado a un consenso al respecto.

Anthony D. Smith define la nación de la siguiente forma: «una comunidad humana con nombre propio, asociada a un territorio nacional, que posee mitos comunes de antepasados, que comparte una memoria histórica, uno o más elementos de una cultura compartida y un cierto grado de solidaridad, al menos entre sus élites». Según Benedict Anderson una nación es «una co-munidad política imaginada como inherentemente limitada y soberan. Ro-berto Augusto afirma que na “nación” es lo que los nacionalistas creen que es una “nación”», porque ese concepto no significa nada fuera de la teoría que lo ha creado para sus propósitos». Ernest Gellner da dos definiciones de este concepto, que califica de provisionales e insuficientes:

a. Dos hombres son de la misma nación si y solo si comparten la misma cultura, entendiendo por cultura un sistema de ideas y signos, de asociaciones y de pautas de conducta y comunicación.

b. Dos hombres son de la misma nación si y solo si se reconocen como pertene-cientes a la misma nación.

En otras palabras, las naciones hacen al hombre; las naciones son los cons-tructos de las convicciones, fidelidades y solidaridades de los hombres. Una simple categoría de individuos (por ejemplo, los ocupantes de un territorio determinado o los hablantes de un lenguaje dado) llegan a ser una nación y cuando los miembros de la categoría se reconocen mutua y firmemente cier-tos deberes y derechos en virtud de su común calidad de miembros. Es ese reconocimiento del prójimo como individuo de su clase lo que los convierte en nación, y no los demás atributos comunes, cualesquiera que puedan ser, que distinguen a esa categoría de los no miembros de ella.

Para Eric Hobsbawm, en consonancia con la mayoría de autores, no son las naciones las que crean el nacionalismo, sino a la inversa, es el nacionalismo quien inventa la nación


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1.2.2 Formas y Fines del EstadoEl fin del estado lo que podemos visualizar desde una perspectiva tridimen-sional.

Desde el orden de la realidad de los comportamientos políticos: Es decir la política como actividad que se despliega a través de conductas de gobernan-tes y gobernados, todo lo que se hace se hace para alcanzar un fin al término de la actividad, habiéndolo imaginado, deseado y propuesto primero y antes en la intención.

Desde el orden de las normas jurídicas: El fin del estado aparece descripto y formulado mediante normas sean estas escritas o no. La constitución del estado contiene la descripción de sus fines. Si tomamos una constitución formal o escritura como la nuestra, el fin es enunciado fundamentalmente en el preámbulo, afianzar la justicia, promover el bienestar general, asegurar los beneficios de la libertad, consolidar la paz, promover a la defensa común.

En el orden del valor de la justicia: El fin a que debe ajustarse el estado para ser justo es el bien común o la realización del mismo valor justicia. El estado – cada estado – debe promover el bien de la comunidad, la buena convivencia, justamente ordenada en beneficio de los hombres. Ese fin es propuesto por el derecho natural, es el derecho que naturalmente tiene el estado y al que ha de dar acogimiento para no incurrir en desviaciones injustas.

CLASIFICACIóN DE LOS FINES DEL ESTADO:

Fines Subjetivos:

No se trata de comprender que el fin objetivo, sin dejar de ser tal, es asumido y cumplido subjetivamente por cada estado, conforme a la circunstancia de lugar y de tiempo.

La teoría de los fines subjetivos tiene otros fines o sentido implica renegar de la existencia de un fin objetivo “dado” por la naturaleza a todo estado y ad-mitir solamente que cada estado empírico tiene el fin específico y concreto que él mismo elige y se atribuye. Es fácil entender que si no hay un fin natu-ralmente objetivo, el estado ha de asignarse artificialmente un fin subjetivo.

Fines Particulares:

En alguna medida el fin subjetivo de cada estado es para él su fin particular. Sin embargo suelen considerarse fines particulares, no tanto los que subjeti-vamente elige cada estado sino más bien lo que dentro de los subjetivos, se forja un estado en un momento histórico determinado, casi diríamos como vocación suya a cumplir ocasionalmente.

Fines absolutos:

Son lo que desde una posición valorativa, se asignan al estado de modo in-flexible, sin admitir desviaciones. De ningún modo el estado debe apartarse de ese fin. En alguna medida los fines objetivos pueden considerarse absolu-tas, pero en otro aspecto, una teoría de fines subjetivos también pueden pre-conizar, valorativamente que pese a no haber un fin naturalmente objetivo, el que subjetivamente elige el estado se absolutiza.

Fines relativos:

Un relativismo absoluto despoja al estado de fines objetivos y absolutos y con-vierte a los fines subjetivos en relativos. Una postura más moderada, ajusta los fines objetivos a las circunstancias cambiantes y a las necesidades históricas.

Fines universales:

La teoría del fin objetivo rige a tal fin en universal, es decir, en el fin que debe









alcanzar todos los estados. De manera análoga, la teoría de fines absolutos. Pero también la de los fines subjetivos puede proponer dichos fines con el mismo carácter universal, no reservándonos para un estado, sino extendién-dolos a todos.

Fines exclusivos y fines concurrentes:

Los exclusivos: son los que incumben nada más que al estado. Los concurren-tes: son lo que, sin salir de su órbita, admiten participación y colaboración por parte de los individuos y de las sociedades imperfectas.

1.3 POLíTICAS DE GObIERNO y LA ADMINISTRACIóN PúbLICA

1.3.1 Administración Pública y Acción de los ParticularesLa Administración Pública es el contenido esencial de la actividad corres-pondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suminis-trarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la rea-lización de un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos. La doctrina postula el carácter anti bio-lógico del vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive contrapuestos:

a. Actividad, es decir, a la realización de una acción para el logro de uno o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos asuntos. b. A la Persona u Orga-nización que realiza la acción o gestión.

Ahora bien, “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.

La Administración Pública está al servicio de los particulares y en su actua-ción dará preferencia a la atención de los requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades.

La Administración Pública debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella. Además, tendrá entre sus obje-tivos la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pú-blicas, de acuerdo con las políticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administración Pública, sus contenidos y los correspondientes estándares de calidad.

La Administración Pública desarrollará su actividad y se organizará de mane-ra que los particulares:

1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de docu-mentos administrativos, y recibir información de interés general por medios telefónicos, informáticos y telemáticos.

2. Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de la Administración Pública.

3. Puedan acceder fácilmente a información actualizada sobre el esquema de organización de los órganos y entes de la Administración Pública, así como a guías informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y pres-taciones que ellos ofrecen.


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El Interés Público: es el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, que apare-ce con un contenido concreto, determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo de ellos, que pueden reconocer en él, su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza sin aniquilarlos. El Poder Público: Se entiende por poder público el ejercicio de ciertas acciones y actividades que la sociedad deja en manos del estado (delega) por entender que estas serán resueltas mejor de manera colectiva. Esta delegación se hace a través de la Constitución que determina el diseño del Estado y los derechos, debe-res y garantías que tienen los ciudadanos, y por el voto mediante el cual se eligen a quienes serán los representantes y servidores públicos. (Representa-ción). Complementariamente ciertos y determinados espacios de actuación se dejan en manos de la propia sociedad organizada, para que a través de mecanismos expresamente señalados en la Constitución y desarrollados en las leyes participen del poder público. (Participación). Representación y par-ticipación son principios fundamentales en cualquier democracia, pero no hay que verlos como contrarios entre sí, son complementarios, deben estar ambos en perfecto equilibrio. En todas las democracias existen y han existido los dos principios: el de Representación y el de Participación.

Es necesario para el funcionamiento de grupos sociales como: el poder legis-lativo, el poder ejecutivo y el poder judicial que confluyen en un espacio fí-sico cualquiera. Se requiere de un orden y del establecimiento de reglas que permitan la convivencia humana, la cual se traduce en el ejercicio del poder. En toda sociedad se conforman grupos que, de una u otra manera crean un centro de poder que irradia su acción en diversas direcciones como: religión, economía, cultura, incluso la moda y que como dice Burdeau, la sociedad es una verdadera “constelación de poderes”.

Pero esa cantidad de poderes se concentra en una unidad organizada y per-mite el armónico desenvolvimiento de los distintos estratos de la sociedad, lo que conduce a la integración del poder político.

El poder nace como una necesidad de asegurar la convivencia humana, por lo tanto, si no hay orden y autoridad, se destruye la posibilidad de convivir y de interactuar en una sociedad capaz de alcanzar la categoría de Estado. En un sentido material de la expresión, poder público (aunque se suele usar en plural: “poderes públicos”) significa conjunto de órganos e instituciones del Estado. Constituye una capacidad jurídica legítima que poseen los tres poderes del Estado para ejercer en forma eficaz, mediante la coactividad, las acciones y los cometidos que les son conferidos por la Constitución o Ley fundamental de un Estado

1.3.2 La Implantación de Políticas Públicas y la Administración EstatalAhora veamos cómo se implantan las políticas públicas desde la propia con-cepción del estado para resolver problemas, aun cuando muchas veces estos fallan por diversas razones, sin embargo cabe la pregunta ¿Es el Estado el mejor decisor de la definición de las Políticas Públicas?

1.3.2.1 La implantación como puesta en marcha. El modelo top-down

La implantación concebida como maquinaria burocrática en movi-miento cumpliendo con diligencia y sumisión las decisiones es una transposición del modelo wilsoniano de relación entre la esfera polí-tica y la esfera de la administración. Según este modelo, ambas esferas deben permanecer necesariamente separadas, sin líneas de contacto. La esfera política decide, la esfera administrativa pone en marcha las decisiones. Hay una especialización absoluta de papeles –quien deci-de no implanta, y viceversa– y en el reparto al decisor le toca el papel de protagonista (Nakamura y Smallwood, 1980). La administración no es más que una variable dependiente de la política. Esta forma de









entender el proceso de formación de las políticas públicas se ha dado en denominar modelo Top-Down o de arriba abajo.

En este contexto, el análisis de políticas se concentra, en sus prime-ros años de vigencia, en el estudio de las decisiones para mejorar su calidad. Se estima que la calidad de la decisión es el factor crítico del éxito de las políticas públicas: si la decisión es correcta la política alcanzará sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopción de decisiones, y la obsesión es transformar cualquier decisión en una decisión progra-mable. En aquellos años, legiones de ingenieros y economistas inten-taban resumir la complejidad de las decisiones políticas en modelos lógicos, matemáticos, en los que figurasen todas las variables clave a considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a media-dos de los años setenta con el fracaso definitivo de su tecnología más depurada: la presupuestación por programas. Esa preocupación por la decisión se acompañaba de un interés prioritario por el control del proceso de implantación, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta circulación de la información desde los decisores hasta los últimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea subyacen-te es que si la decisión no se cumple es porque no se conoce, o por-que los sistemas de control –sanciones y recompensas a los implanta-dores– a disposición de los directivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones son insuficientes.

• La implantación como proceso de interacción entre las condiciones iniciales y los resultados esperados

Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en un clásico, analizaron la implantación de un programa que pretendía generar empleo para minorías. Los resultados de ese estudio pusie-ron de manifiesto la importancia de la fase de implantación para el éxito o el fracaso de las políticas. Estos autores ofrecen una definición de implantación muy distinta a la de simple puesta en marcha: la im-plantación es el proceso de interacción entre los objetivos y los resul-tados. La implantación, en definitiva, es un proceso, no un momento y, además, un proceso difícilmente distinguible de la decisión, puesto que en él se adoptan multitud de decisiones.

Cuando Pressman y Wildavsky analizaron la situación del programa habían transcurrido cuatro de los seis años previstos para darlo por concluido, se habían gastado seis de los 23 millones de dólares dispo-nibles y se habían generado unos 60 puestos de trabajo. Los resulta-dos no podían ser más descorazonadores e incomprensibles. ¿Cómo puede fracasar un programa que surge de una decisión que contaba con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con re-cursos suficientes, y que perseguía objetivos claros, concretos y cuan-tificables? La respuesta no es sencilla, pero hay que buscarla en un hecho que estos autores consideraron crucial: la complejidad de la acción conjunta.

El análisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan inicial no tenía en cuenta, el sinnúmero de actores, no previstos, que se fue incorporando al proyecto durante su implanta-ción y las múltiples adaptaciones que sufrió el plan inicial hasta ha-cerlo compatible con las condiciones locales y con los intereses de los distintos participantes. Este programa de creación de empleo para minorías es un ejemplo de programa que plantea la importante di-mensión de la gestión intergubernamental. En este tipo de progra-mas, en los que se rompe la unidad organizativa entre provisión –for-mulación de la decisión– y producción –implantación del programa–, las relaciones de jerarquía (dependencia) entre los distintos actores tienen una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones


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de interdependencia. El éxito final del programa depende de la ca-pacidad de los distintos actores para llegar a acuerdos e intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a través de otros, logrando que determinados actores –que pueden estar muy o muy poco interesados en el proyecto– lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la implantación no es un mundo perfecto de adminis-tradores que cumplen asépticamente las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociación política en la que actores con la misma legitimidad –un ministro, un presidente regional y un alcalde– esta-blecen las condiciones iniciales que permiten la implantación de la política y, conseguidas éstas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantación.

Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapié en esta cuestión tra-tando de determinar qué son y qué no son problemas de implanta-ción. En realidad existen dos casos de políticas fallidas: las políticas que no se implantan y las políticas que dan lugar a una implantación; defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de problemas de implantación; si la política ni siquiera se inicia es que el proceso de formulación se concluyó sin éxito, en otras palabras, no se consiguie-ron las condiciones iniciales que permitían iniciar la implantación: el consenso sobre los objetivos del programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de que la política se implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer lugar, puede existir un error en la teoría que sostiene el programa, es decir, un defecto de formulación. En última instancia todas las políti-cas públicas no son más que una hipótesis de relación causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados. La implantación es el conjunto de acciones que hay que emprender para que esa relación causal ocurra. Buena parte de las políticas que fracasan lo hacen por-que esa relación causal, la teoría que soporta la política, es una teoría incorrecta, es decir, haciendo x no es posible obtener y. En el caso del programa de creación de empleo para minorías, la teoría interna del programa era incorrecta. La teoría venía a decir lo siguiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, creando in-fraestructuras y empresas, mediante subsidios al capital, se generarán automáticamente puestos de trabajo nuevos, que favorecerán a las minorías. Esta teoría se había mostrado cierta en zonas del país muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital generaban una fuerte demanda de empleo por parte de las empresas. Sin embargo, aplicada a una ciudad con una economía principalmente de servicios y de empresas con un alto nivel tecnológico, no produjo los mismos efectos. En un entorno de estas características es muy probable que los subsidios den lugar a la creación de empresas intensivas en tec-nología, que demandarán personal muy cualificado, penalizando, de este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral con menores cualificaciones.

En segundo lugar, si la implantación se retrasa, o fracasa en sus ob-jetivos, a pesar de que se han conseguido las condiciones iniciales y la teoría causal es correcta, podemos hablar de problemas de im-plantación estrictamente. Las dificultades de implantación surgen por la complejidad de la acción conjunta y por la complejidad del programa. Como se apuntó más arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa a las capacidades e intereses de los participantes. La regla general es que cuanto más elevado sea el número de actores en el proceso de la implantación, menores son las posibilidades de conseguir una implantación que se ajuste al diseño inicial. La acción conjunta implica retrasos –primer síntoma de que la implantación no funciona bien– porque es necesario revisar y volver atrás continua-mente para introducir modificaciones en el programa, intercambiar información, convencer y motivar a los actores que muestran una es-casa disposición a participar en el proceso. La dificultad de gestionar conjuntamente aumenta cuanto más complejo es un programa,









La complejidad de un programa se mide por el número de decisio-nes que es necesario adoptar para que éste se mantenga en funcio-namiento. Cuanto más elevado es el número de actores y el número de decisiones, más difícil es controlar el proceso de implantación. Pressman y Wildavsky hacen una distinción entre punto de decisión y punto de veto. Un punto de decisión ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos los actores implicados para que el programa con-tinúe. Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que un actor individual dé su consentimiento a una acción.

1.3.2.2 La implantación desde abajo. El modelo bottom-up

El modelo top-down refleja una concepción jerárquica del funciona-miento de las políticas públicas, lo que importa es la decisión, que ésta sea acatada y que se cumpla en sus propios términos. Las reco-mendaciones que surgen a la luz de este modelo hacen hincapié en el mando, el control, la coordinación y la reducción del número de actores para simplificar la implantación. Los resultados del perfeccio-namiento de los sistemas de control, la mejora de la decisión y la co-municación en el proceso de implantación han demostrado, no obs-tante, ser insuficientes para asegurar la eficacia de la implantación.

El modelo top-down, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado paso a un modelo alternativo de comprensión de la implantación de las políticas públicas. Este modelo, llamado bottom-up, surge a princi-pios de los años setenta respaldado por un buen número de estudios de caso. Este modelo explica la implantación como el proceso para conseguir los impactos deseados sobre la población. Implantación es lo que ocurre cuando un ciudadano entra en contacto con la organi-zación pública responsable de distribuir los bienes y servicios de una política concreta. Es en el punto de distribución donde la implanta-ción tiene éxito o fracasa.

Las políticas públicas acaban implantándose en cientos o miles de ofi-cinas públicas repartidas por el territorio por millares de empleados públicos del último escalón de la jerarquía administrativa, en contac-to con clientes singulares, con demandas particulares y concretas. Las decisiones más complejas acaban siendo interpretadas y adaptadas por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y la política pública. Personas que en ningún caso han participado en el proceso de formulación y que reciben cotidianamente las presio-nes de los ciudadanos para conseguir servicios públicos.

Los programas más complejos, las políticas más ambiciosas están en manos del personal de ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de formulación de la política, la vaguedad de los objetivos y las imprecisiones y rigideces del diseño de la implanta-ción de acuerdo a sus propias capacidades y valores y a su compren-sión de los fines y metas de la política pública.

El modelo bottom-up pasa el énfasis del cuartel general a la oficina local, del decisor al burócrata de calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singulares. El problema de la implantación para este modelo no es el ajuste fiel a la decisión inicial, tal y como fue for-mulada, sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto en el que se produce.

Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importan-te a la hora de implantar una política es no olvidar que la atención a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que el diseño de la implantación debe combinar, razonablemente, lo mejor de la decisión inicial y lo mejor de la iniciativa local. No im-


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porta tanto la conformance –aquiescencia con la decisión– como la performance–logro de los objetivos.

En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecio-nalidad absoluta de los responsables locales, ni por la negación de la planificación, muy al contrario, lo que intenta es mostrar la utilidad de formar la decisión partiendo del contexto local, de las capacida-des reales de las organizaciones que habrán de poner en marcha los programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisión (Elmore, 1978, en Aguilar, 1993). La implantación adquiere una dimensión contingente puesto que las capacidades de las distin-tas localizaciones en las que ocurrirá y las características y las deman-das de los usuarios pueden ser muy variables.

El Programa para la Prestación de Servicios Sociales Básicos, que impulsa el Ministerio de Asuntos Sociales, es un claro ejemplo de programa que se implanta de acuerdo a un modelo de abajo arriba (Agranoff y Tamayo, 1991), son los ayuntamientos o municipalidades los que deciden el tamaño del programa en su territorio, el tipo de servicios que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siem-pre y cuando cumplan con una serie de requisitos –objetivos genera-les, orientación de los servicios y utilización de las subvenciones– esta-blecidos desde el Ministerio. La implantación de este programa será correcta si se logra el objetivo de extender sobre el territorio una red de servicios sociales básicos –objetivo del Ministerio– adaptados a las características de la población de los distintos municipios –objetivo de los gobiernos locales.

Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) señala que el éxito final de una política depende, en gran medida, de la adaptación mutua entre el plan de acción generado desde el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales. Por ello propone el concepto de “implantación adaptativa” como el concepto contrario al de “im-plantación programada”, que es el que sostiene el modelo top-down.









TEMA N° 2: ORGANIZACIÓN DEL ESTADO y COMPORTAMIENTO DE LAS ENTIDADES PúbLICAS2

2.1 ORGANIzACIóN y PARADIGMAS DEL ESTADO¿Sabías que existen diferentes formas de organización del estado?, esto depende básicamente del tipo y estilo de gobierno, razón por la que se deberá tener cuidado al generalizarlo.

2.1.1 Organización del EstadoEn el presente documento se hace referencia a la organización del estado peruano, aun cuando difiere de la organización de otros países, como los federales por ejemplo, que mantienen una estructura algo parecida. Existen países que tienen una organización federal, como Brasil, España, Alemania entre otros. En el caso del estado peruano está conformado u organizado de la siguiente manera:

a. Poder Legislativo o Congreso de la República, conformado por los congresistas que han sido elegidos por los ciudadanos. Es el poder que hace las leyes, facultad que implica la posibilidad de regular en nombre del pueblo es una de las leyes más importantes, los derechos y las obligaciones de sus habitantes en consonancia con las disposiciones constitucionales. Para ejercer dicha facultad está investida de una incuestionable autoridad que le otorga la representación de la voluntad. El Poder Legislativo desempeña hoy dos funciones separables, de distinta naturaleza y carácter, que son: la función legislativa propiamente dicha y la de órgano de control, que consiste en vigilar la acción del poder ejecutivo y la conducta de los funcionarios del mismo, y del ‘’poder judicial’’ que estén sujetos a juicio político.

Dos sistemas prevalecen en el constitucionalismo:

a) El de gabinete, en el que el control se ejerce de un modo natural sobre sus miembros que han sido escogidos dentro del mismo Parlamento. Este órgano puede determinar la caída del Gabinete mediante un pronunciamiento desfavorable a su conducta política, sin necesidad de un juicio formal contra alguno de ellos.

b) El presidencialista, originado en los Estados Unidos, en el que se contro-la al presidente elegido por el pueblo por un Congreso integrado por dos Cámaras, denominado bicameralidad, en el Perú desde 1992 el congreso es unicameral.

b. Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República que lo dirige, el Consejo de Ministros, los organismos públicos des-centralizados, los programas y proyectos, las empresas públicas y las universi-dades nacionales. Es una de las tres facultades y funciones primordiales del estado (junto con la legislativa y la judicial), consistente en hacer cumplir las leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio jefe del Estado. Se distingue así del poder legislativo, que promulga o revoca leyes, y del poder judicial, que interpreta, hace respetar o invalida las mismas. Es responsable de la ges-tión diaria del Estado. El poder ejecutivo concibe y ejecuta políticas generales de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la nación en sus relaciones diplomáticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en ocasiones aconseja con respecto a la legislación. En los estados democráticos, el poder ejecutivo está considerado como administrador y ejecutor de la vo-luntad popular a la cual representa y de la que debe ser su más firme garante. La misión ejecutiva de un estado totalitario, en cambio, es ejercida al margen de limitaciones legales o jurídicas.

2 Los contenidos del tema dos de la primera unidad fueron seleccionados y resumidos por el autor del documento, se consultaron diferentes fuentes de información: Iglesias Enrique. “El Papel del Estado y los Paradigmas Económicos” Dic 2006.; Congreso de la República del Perú. “Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo” Lima, 2008.


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El Poder Ejecutivo puede dividirse en tres funciones:

• Función Política: Tiene por objeto dirigir al conjunto de la sociedad por el camino que permita satisfacer en mejor forma sus fines específicos, tomando decisiones ante situaciones nuevas que no están reguladas por la ley, como por ejemplo: Nombrar Ministros de Estado, aprobar o no tratados interna-cionales, realizar intercambios comerciales en uno u otro país, etc.

• Función Administrativa: Por esta función se desarrollan los fines específicos del Estado, sujetos a la ley (las actividades que realizan los Ministerios, Go-bernaciones, Intendencias, Empresas del Estado, etc.).

• Función Reglamentarista: Por vía de decretos y resoluciones. Para poder realizar su trabajo el Ejecutivo dispone de potestad reglamentaria, en virtud de la cual puede dictar reglamentos, decretos de instrucciones que deben ser cumplidos por los ciudadanos

c. Poder Judicial, conformado por la Corte Suprema de Justicia que lo dirige, las Cortes Superiores y los juzgados. Es un organismo autónomo de la Repúbli-ca del Perú constituido por una organización jerárquica de instituciones, que ejercen la potestad de administrar justicia, que en teoría emana del pueblo, no obstante no es elegido directa ni indirectamente. Está encabezado por un presidente y por la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú que tiene competencia en todo el territorio. El segundo nivel jerárquico lo forman las Cortes Superiores de Justicia con competencia en todo un Distrito Judicial. El tercer nivel es formado por los Juzgados de Primera Instancia cuya compe-tencia es, aproximadamente, provincial. Luego, se encuentran los Juzgados de Paz Letrados, con competencia distrital. Y finalmente los Juzgados de Paz(no letrados),encargados de resolver asuntos judiciales sencillos

Organismos Autónomos: Son organismos que no dependen de ningún otro estamento del poder, por tanto buscan hacer del estado en un órgano eficien-te. Así, tenemos los siguientes organismos autónomos: El Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Tribunal de Garantías Constitucionales, La Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, el Banco Central de reserva, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y la Superintendencia de Banca y Seguros.

Los gobiernos regionales conformados por la Presidencia Regional, el Consejo Regional y el Consejo de Coordinación Regional.

Los gobiernos locales o municipalidades provinciales, distritales y de poblados, conformados por el Alcalde y su Consejo Municipal

2.1.2 Paradigmas del EstadoEn cuanto a este gran aspecto, se puede afirmar que existen paradigmas en lo económico, social y político, cuyos alcances se esbozarán en los siguientes párrafos.

En la esfera política el gran paradigma a alcanzar está relacionado a la conso-lidación de los sistemas de gobierno democráticos, que busquen la equidad de sus habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos, entre otros.

En lo social es la búsqueda y logro de condiciones materiales óptimas que promuevan el desarrollo de sus ciudadanos y que los conduzcan a escenarios de paz social, igualdad de géneros, mayor interculturalidad, rechazo y lucha contra la xenofobia en sus diferentes vertientes, prevalencia del estado de derecho y mantención de un estado soberano con arreglo a la constitución y las leyes.









En lo económico es hacer que el estado logre altos niveles de eficiencia de mercado, un estado impulsor o promotor de la actividad productiva, dismi-nución de las desigualdades sociales, facilitar la inversión privada pero ajus-tada a los requerimientos de la sociedad, hacer del estado un ente eficiente, pequeño y moderno, un estado que oriente y fortalezca sus políticas de in-serción al mercado internacional, promotor de la innovación tecnológica, fortalecimiento de los aspectos institucionales del estado, entre otros.

2.1.2.1 Las Leyes del Estado

La administración pública está regida por las siguientes leyes:

• Ley del Procedimiento Administrativo General LEY Nº 27444.

• Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado LEY Nº 27658

• Ley No. 26922 Ley Marco de Descentralización

2.1.2.2 Estilo de Gestión del Estado

Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones económicas y reguladoras del Estado, mientras existe un sistema de empleo fragmentado y poco profesionalizado donde no hay aún me-ritocracia ni carrera pública. El costo fiscal del empleo público equi-vale casi el 40% de los gastos del gobierno, en parte debido a la baja presión tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI, ubicándose sobre el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia -efectivi-dad- en la prestación de bienes y servicios, siendo crítico la provisión de infraestructura y de servicios de carácter social. El estado mues-tra un buen desempeño en áreas de conducción macroeconómica y fiscal, y en áreas reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la baja capacidad del erario fiscal peruano, la excesiva rigidez presu-puestaria. Para solucionar uno de los factores, la baja capacidad del erario fiscal, el Estado ha comenzado a hacer algunas acciones como mejorar el régimen de excepciones y mejorar la eficacia de la admi-nistración pública. Perú presenta fuertes ineficiencias debido a: una inadecuada participación de los interesados en la toma de decisiones sobre gasto (instituciones políticas y sociedad civil), la ausencia de una dirección estratégica, la debilidad de los organismos implemen-tadores del gasto (especialmente los locales), la inercia presupuesta-ria e insuficientes incentivos, un bajo nivel de integración y consisten-cia de los sistema de información de gestión pública, y la debilidad del sistema de adquisiciones públicas.

EL MEF -Ministerio de Economía y Finanzas- y la PCM -presidencia del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional comparti-do en concretar las reformas necesarias para promover una gestión pública más eficiente y eficaz. En rendición de cuentas, existen facto-res que perjudican la acción de las instituciones fiscalizadores como el Poder Judicial, el Congreso y la CGR-Controlaría General de la República-. Los medios de comunicación destacan en la fiscalización de las acciones del gobierno: proveen una amplificación de denun-cias, opiniones y propuestas de política sobre la agenda pública del momento y propician el debate político sobre la calidad de las accio-nes del Ejecutivo. Sin embargo, el déficit de funcionamiento de las instituciones fiscalizadoras evita que se procese la agenda y el control que diariamente plantean los medios

2.1.2.3 un nuevo concepto del Estado: sus objetivos y los requisitos para alcanzarlos

Un primer objetivo es el de lograr un Estado capaz de hacer viable la eficiencia del mercado. El Estado es importante, si acaso no indispen-sable, para la consecución de un mercado eficiente.


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Segundo, se necesita un Estado impulsor de la capacidad productiva, con lo cual no abogamos por una propuesta apriorística de un Estado productor, aunque tampoco se excluye esta opción. En este concep-to del papel del Estado se destaca la aplicación de políticas públicas orientadas a fortalecer la capacidad productiva en los sectores de ma-yor prioridad para el desarrollo.

Tercero, se necesita un Estado que tenga la responsabilidad de dis-minuir las desigualdades sociales. El Estado cumple un papel indis-pensable en la defensa activa de la cohesión social y la lucha contra la pobreza.

Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve un nuevo relaciona-miento del Estado con la empresa privada, del cual se han derivado importantes dividendos económicos y sociales.

Quinto, con relación al papel del Estado frente a la sociedad civil, se entiende hoy claramente que el fortalecimiento de la sociedad civil es algo estrechamente asociado a la reforma del Estado.

Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la orientación y for-mulación de las políticas de inserción internacional. Corresponde al Estado, en consulta y colaboración con el sector privado, adoptar las grandes decisiones que permitan desarrollar las relaciones de inser-ción internacional de los países.

Séptimo, el Estado desempeña un papel de suma importancia en la innovación tecnológica. En las primeras etapas de la formación de las naciones, el Estado tuvo un rol fundamental en la educación del ciudadano. Hoy en día, la nueva frontera que se abre a la responsabilidad primaria del Estado es el apoyo al desarrollo de la tecnología y de la innovación tecnológica.

Octavo, en el mundo cada vez más complejo en que vivimos es menes-ter fortalecer la capacidad de análisis de las tendencias fundamentales de la economía, la sociedad y la política en el ámbito internacional.

Noveno, un componente institucional de probada idoneidad en el desarrollo de la capacidad de análisis de las grandes tendencias económicas, sociales y políticas en el ámbito nacional e internacional, lo constituyen las oficinas de planificación.

Décimo, otra función prioritaria del Estado moderno es la de pro-mover los grandes consensos nacionales. Como sabemos, la concer-tación a distintos niveles entre Estado, empresa privada, sindicatos y sociedad civil ha sido una valiosa experiencia de muchos países desa-rrollados















LECTuRA SELECCIONADA N° 1:

1 LAS POLíTICAS PúbLICAS COMO MECANISMOS DE REPRODuCCIóN DEL ESTADO: uNA MIRADA DESDE LA POLíTICA PúbLICA DE JuvENTuD DE bO-GOTÁ DE vELASQuEz ANA MARíA RESTREPO. PP. 85-186

Los Dilemas de la Participación: Se Promueve Desde el Estado y se Demanda Desde los Jóvenes, pero bajo qué condiciones: Esta sección explorará cómo fue la “aper-tura” del estado hacia los jóvenes, mediante un proceso de discusión que ilustra los dilemas de la participación. La primera parte explorará los mecanismos desde los cuales el estado promovió la participación y la segunda analizará cómo fue interpre-tado y reformulado por los jóvenes este ejercicio de promoción.

Una vez que el Documento borrador fue validado “internamente”, se inició la convocatoria a los jóvenes para que participaran en la discusión de la PPJ (Políticas Públicas de Jóvenes), que se realizó principalmente mediante los websites oficiales de las entidades distritales y de sus redes de correos electrónicos. Estos mecanismos que el estado implementa para promocionar la participación sugieren una serie de reflexiones que tienen su base en el concepto de gober-mentalidad planteado por Foucault y el de capital estatal formulado por Bourdieu. El primero se refiere a las “formas específicas en que las prácticas humanas se convierten en objetos de regulación y disciplina” (Foucault, 1991: 102) y el segundo hace alusión al marco de percepción a partir del cual se moldean las estructuras cognitivas con las que se piensa la realidad (1994a: 99). Son inmensas y dispersas las formas en que son ejercidas estas técnicas de poder, y aunque suene paradójico, los procesos de participación también pueden ser escenarios donde son materializados estos mecanismos.

La discusión de la PPJ requería de un conocimiento y un lenguaje que, se podría decir, son propios del estado. Se debía guiar al participante hacia un ejercicio de transformación de sus necesidades subjetivas en prioridades públicas, que a su vez conducía a su articulación con un marco desde el cual conceptualizara su realidad. Lo anterior explica de alguna forma la tendencia del estado a crear -así como a relacionarse con- actores organizados, dado que estas instancias pueden contar con un lenguaje que el estado reconoce como válido en cuanto a la formulación de de-mandas específicas. Pero que además tiene la capacidad de convertir necesidades individuales en planteamientos públicos, en parte se debe a su naturaleza colectiva.

Los Consejos Locales de Juventud (CLJ) son un ejemplo interesante de cómo el estado constituye formalmente actores válidos con los cuales dialogar. Así, además de tener la capacidad simbólica de representar a los jóvenes, otorgada por la elec-ción popular, son reconocidos por el estado como actores privilegiados con los cuales relacionarse. Es mediante lo anterior que los CLJ, sin perder su autonomía, se articulan a la lógica estatal, lo que los convierte en actores clave en el proceso de formulación participativa de la PPJ. Este recorrido por los mecanismos y acto-res mediante los cuales se promovió el proceso discusión de la PPJ ilustra cómo el estado establece implícitamente una serie de categorías y reglas (como el lenguaje y la habilidad de pensar en términos públicos) que los sujetos deben acoger para validar su participación, lo que a su vez posibilita su articulación a la lógica estatal.

Todo parecía engranado hasta que empezó el proceso de participación. A pesar de que el “Documento borrador para la discusión de la política pública de juventud”, como su nombre lo indicaba, no era un instrumento acabado y era susceptible a cambios y debates, los jóvenes lo interpretaron como una imposición institucional. Estas críticas se reprodujeron en los diferentes escenarios de discusión, las cuales iban acompañadas de fuertes reacciones emocionales y verbales en contra del esta-do. La interpretación de esta fuerte reacción no puede reducirse a explicar que se presentó una mala implementación de lo que los estudiosos de las políticas públicas llaman técnica bottom-up, en contraposición a la del top-down, sino que da cuenta de las complejas relaciones entre los actores y de los dilemas de la participación.


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El primer intento de discusión de la PPJ sobre la base de un documento borrador fue replanteado casi en su totalidad a partir de tres demandas de los jóvenes des-pués de los encuentros de discusión: primero, la ampliación de los tiempos para el desarrollo del proceso. Segundo, la proliferación de canales de convocatoria y la participación de otras poblaciones no necesariamente organizadas. Y, finalmente, pedían enmarcar la discusión en territorios más específicos que la localidad. Esto llevó a lo que se conoció como “segunda fase de discusión”, momento en el cual se terminó de construir una comunidad política.

La Consolidación de la “Comunidad Política” Mediante la Metodología de Agendas Autónomas: Las demandas formuladas por los jóvenes, y presentadas al Alcalde Ma-yor de Bogotá, llevaron a una reformulación tanto de la metodología de discusión como de su enfoque y áreas de intervención. Con el fin de articular otras poblacio-nes, se inició una convocatoria masiva a través radio, prensa, televisión y paraderos de buses, bajo el eslogan “Tú tienes algo que decir”. No hay evidencia de cuántos participantes fueron convocados por estos medios, pero desde la interlocución in-formal se podría decir que la ruta de llegada quizás más efectiva siguió siendo a través de actores que tenían un carácter institucional o colectivo. Sin embargo, más allá del impacto de la campaña en cuanto al número de convocados, lo relevante de estas estrategias de comunicación masiva, desde el punto de vista antropológico, es el espacio que le dan al estado para “mostrarse” ante la población, lo que le permite reafirmar su intervención en diferentes áreas sociales y, de esta forma, reproducir su idea y poder. Además de estos esfuerzos, lo que realmente permitió la reformula-ción de las reglas y condiciones de la participación fue la creación conjunta de una metodología que se denominó “Agendas Autónomas”. Como su nombre lo indica, se buscaba que los jóvenes, de manera autónoma, propusieran unas agendas de dis-cusión en cuanto a actores, tiempos y territorios. Éstas debían ser presentadas ante la Administración Distrital, que haría el acompañamiento metodológico y logístico.

Igual de importante que la formulación de nueva metodología fue la redefinición de las categorías en torno a las cuales se discutiría. En ese sentido, las áreas de in-tervención planteadas en el Documento borrador (ver arriba) fueron reemplazadas por nueve derechos humanos, los cuales serían los nuevos referentes de discusión y de reconocimiento. Éstos fueron: el Derecho a la vida; Participación y organiza-ción; Equidad y no discriminación; Educación; Trabajo; Salud; Cultura; Recreación y deporte, y Ambiente. Casi en su totalidad, las agendas presentadas ante la adminis-tración distrital fueron formuladas por los CLJ, que a su vez lideraron el desarrollo de los encuentros de discusión con el acompañamiento del estado. Como quedó registrado en las memorias de JSI, en el marco de estas agendas autónomas.

Estos resultados evidencian la magnitud de la comunidad política que se forjó en torno a la PPJ, lo cual genera una serie de reflexiones acerca de las relaciones que se establecieron entre los actores. Así, los jóvenes representados por los CLJ asumie-ron funciones que podrían ser consideradas propias del estado, tales como la vin-culación de poblaciones, regulación de tiempos y definición de territorios, con lo cual lograron materializar la idea de estado en una gran diversidad de escenarios de la ciudad. En contraste, el estado, representado por funcionarios públicos, asumió el rol de acompañamiento que se podría considerar pasivo, dado que operaba en el marco de unas reglas que habían sido previamente establecidas por los jóvenes. Recuerdo que en varias ocasiones tuve que acudir a mi condición de joven -en ese entonces me encontraba entre los 14 y 26 años de edad- para legitimar un aporte, ya que por momentos el hecho de ser funcionaria del estado, más que facilitar, obs-taculizaba la validez de mis opiniones.

Esto me llevó a pensar de manera apresurada y no rigurosa que habíamos alcanza-do un nivel de “neoliberalización de la participación”, ya que parecía que el estado había desaparecido. Sin embargo, ésta sería una afirmación incorrecta, dado que el poder estatal, más que desvanecerse en el marco de estos escenarios de participa-ción, pudo ser reproducido desde varios mecanismos y a través de múltiples actores y territorios.

El rol de acompañamiento metodológico y sistematización de aportes, que preten-









día ser neutral y no impositivo, contribuyó a la reproducción del capital estatal, ya que este ejercicio también implicaba la articulación de las opiniones de los jóvenes en la estructura y el lenguaje de política pública; de estado. Además, la presencia de funcionarios públicos -reafirmada, entre muchos otros aspectos, por el uso de cha-quetas con el logotipo de la Alcaldía Mayor de Bogotá- sugería una forma “oculta” de poder en los diferentes territorios. Por último, el capital económico necesario para la realización de las actividades fue también un poderoso mecanismo, que tuvo efectos en la construcción diaria del estado en el marco de la PPJ. El proce-so de Agendas Autónomas terminó con la creación de una Comisión Redactora, conformada por treinta miembros que habían participado a lo largo del proceso de formulación de la PPJ. Esta Comisión redactaría los lineamientos de la política a partir de la revisión de los aportes de los jóvenes, y que los funcionarios públicos habían sistematizado. Para tal fin, se crearon diez mesas, por cada uno de los nueve derechos humanos y una más para el enfoque. Cada una de estas mesas contaba con un funcionario público que se podía considerar “experto” en las respectivas materias, en cuanto pertenecía a las entidades distritales que desarrollaban cada uno de esos temas.

Esta Comisión se creó también con la intención de minimizar la intervención del estado en el proceso de formulación de la política, reducir la percepción de verti-calidad y propiciar escenarios para que los jóvenes se apropiaran de la que sería su política pública. Considero que, en parte, esto se cumplió, y al igual que las Agen-das Autónomas, la Comisión permitió reformular y volver más fluidas las fronteras entre estado y sociedad; lo que sin duda era un aspecto deseable. Sin embargo, esto no quiere decir necesariamente que el poder estatal hubiera cesado de circular. Tres aspectos que nos remiten a debates ya examinados indican lo anterior.

El primero alude a la reproducción del estado mediante la creación de actores “válidos” con los cuales relacionarse, en este caso, la Comisión Redactora. Ligado a lo anterior, se encuentra el poder que se deriva de la capacidad de ordenarlos a partir de unas clasificaciones y conocimientos institucionales, tales como la mirada sectorial de las entidades distritales, enmarcada además en el discurso de los dere-chos humanos. Es preciso, sin embargo, explorar con más detenimiento el rol de los funcionarios públicos. En ese sentido, si era función de los jóvenes redactar los lineamientos de la política, ¿cuál era el papel del estado? Es decir, ¿debía cumplir el rol de mediador entre los diferentes actores, o de orientador de las discusiones, o de tramitador de los intereses? Desde mi experiencia como representante del estado en una de las mesas de trabajo, puedo decir que tuve que asumir todos estos papeles. No obstante, tengo que admitir que los jóvenes, con los que me reuní va-rias veces, demandaban mi asesoría permanente, orientación “experta” y validación en la clasificación y redacción del documento. Esto, más que ocultar su voz desde el poder que me otorgaba estar “adentro” del estado, me llevó a la que podría ser la básica conclusión de que la formulación de las políticas públicas, así sean el fruto de un profundo proceso de participación, como fue el caso de la PPJ, necesita de un conocimiento experto demandado por los actores.







ACTIvIDAD N° 1:

Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.


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TEMA N° 3: ENfOqUE SISTéMICO DE LA GESTIÓN PúbLICA3

3.1 LA GESTIóN PúbLICA y EL ENFOQuE SISTéMICOEl enfoque sistémico es uno de los más importantes en términos de la nueva con-cepción de la gestión en la administración pública. En tal sentido se expone a con-tinuación sus bases teóricas más relevantes para su entendimiento.

3.1.1 Aplicación del enfoque sistémico a la administración públicaPartimos de la necesidad del enfoque sistémico por tres razones:

• Imposibilidad física del organismo fiscalizador superior para ejercer por sí solo, integralmente, el control fiscal sobre el enorme y complejo universo de entidades y órganos que integran la administración pública.

• Coexistencia de órganos de control externo e interno actuando aislada-mente, sin coordinación entre sí, sin unidad de planes, objetivos y metas.

• Regulación jurídica dispersa con pocos puntos de contacto entre los órga-nos fiscalizadores.

Para implementar el Enfoque Sistémico dentro de la organización Guberna-mental hay que tomar en cuenta los siguientes pasos:

3.1.1.1 Ámbito de aplicación (totalidad de la gestión del estado)

• La Administración Pública Nacional Centralizada.

• La Administración Nacional Funcionalmente Descentralizada.

• La Administración Descentralizada Político-Territorialmente.

3.1.1.2 Alcance

• Incorporación de la auditoría de gestión como un elemento que in-troduzca al sistema el carácter de contemporaneidad y efectividad, sin descartar a priori ninguna de las modalidades de control, ni las técnicas o procedimientos de auditoría que resulten pertinentes.

• Incorporación de las posibilidades que, en materia de control, brin-de la tecnología moderna.

3.1.1.3 Rectoría del sistema

• A cargo de la Contraloría General de la República, orientada a es-tablecer el substrato normativo para el funcionamiento del sistema, orientar su actividad y coordinar el esfuerzo de los entes involucra-dos, aceptando que los controles internos son de la responsabilidad de la gerencia administrativa.

3.1.1.4 Elementos integrantes del sistema

• Organismo Superior de Control Externo

• Órganos de Control Externo de la Administración Descentralizada Político-territorialmente.

• Dependencias de Control Interno de la Administración Central y de la Descentralizada funcional y político- territorialmente.

• Superintendencia Nacional de Auditoría Interna.

• Organismos y entidades sujetos al control del órgano rector del

3 El tema tres de la primera unidad fue elaborado por el autor del texto y su contenido ha sido elaborado en base a resúmenes de textos, páginas web de artículos en economía y administra-ción. Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, BID: “República del Perú: Evaluación de la Gobernabilidad Democrática” Feb, 2007; Vargas Alejo “El Estado y las Políticas Públicas” 2005.










sistema.

• Sociedades de auditoría y auditores independientes, cuando con-traten con la Administración Pública.

• Substrato Normativo.

3.1.2 Análisis del Sistema dentro de la Administración Pública: La Estructura del SistemaUn sistema está integrado por diferentes componentes:

3.1.2.1 Objetivos

El principal objetivo de toda Administración de carácter Público es proporcionarle a la nación el mayor estado de bienestar, emplean-do para ello Políticas de Estado que satisfagan las necesidades de los ciudadanos en cada uno de las diferentes interdependencias: Estado, Gobernación, Municipio.

El Estado se ha propuesto entre su principal objetivo de la Nación la inclusión de todos a la Educación y la salud. La Administración Pública para el Desarrollo está inserta en la hegemonía del modelo keynesiano de dirección y control de los procesos económicos por el Estado, designado como “Intervencionismo Estatal”, cuyo objetivo es el de proteger al sistema de economía capitalista de los efectos noci-vos de las crisis que le provocan sus propias contradicciones, dada la incapacidad del mercado y sus leyes para auto-regularse y alcanzar el equilibrio en la economía. Para ello el Estado cumple con el objetivo de asignar equitativamente a cada una de las dependencias los recur-sos necesarios para su completo funcionamiento.

3.1.2.2 Ambiente

Se refiere a todo lo que está inmerso fuera de él y dentro de él, en el caso Administrativo se refiere a los factores externos de la orga-nización, al hablar de Administración Pública consideramos a estos factores como aquellos necesarios para el funcionamiento pero no imprescindibles, no son propios dentro de la administración pública, nos referirnos a las Cooperativas, la dinámica con el mundo y los di-ferentes Gobiernos, las empresas privadas.

El ambiente interno es todo aquello que hace posible el desarrollo de los objetivos de la administración pública:

3.1.2.3 Los Recursos

a. Entradas al Sistema

• El ingreso a la nación por conceptos diversos, pago de impues-tos, exportación de otros productos, Recae sobre los ingresos, los gastos y los bienes del Estado, cuyo órgano por excelencia es la Contraloría General de la República, parte del Poder Ciudadano, conforman un sistema de control interconectado sobre la ética pú-blica y la legalidad en el uso del patrimonio público y en actividad administrativa

b. Los Componentes

• Los funcionarios públicos: están obligados a comparecer ante las Comisiones de Investigación y suministrarles información y docu-mentación según les sea requerido.

• Los Órganos públicos: “Esta Constitución y la ley definen las atri-buciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.

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• Las bases legislativas sobre la cual se desarrolla la Administración Pública, Ley Orgánica de Administración Pública, Ley de Estatuto de la Función Pública, Ley de Consejos Locales de Planificación Pú-blica , Ley de Consejos Comunales, Ley Orgánica de Planificación, Ley Orgánica de Contraloría General, Ley Contra la Corrupción.

3.1.2.4 La Gestión

a. Entradas al Sistema: Establece las bases y lineamientos para la cons-trucción, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organización en los diferentes niveles territoriales. Se establecen planes que res-pondan a las necesidades sociales, transformando las condicio-nes materiales y sociales de la población, separa la distancia de la riquezas y el bienestar en el reconocimiento pleno y el ejercicio garantizado de los derechos, desarrollando el proceso de produc-ción, la creación de un tejido intersectorial que integra la econo-mía interna y genere crecientes niveles de valor agregado.

b. Control: Existe un objetivo saber el cumplimiento de la finalidad social del Estado. Interactúa con el entorno, al considerar los fines esenciales del Estado y las competencias que la Constitución y la ley le fijan a la entidad pública; las necesidades de la comunidad y los diferentes grupos de interés internos y externos. Se compone de una serie de partes que se correlacionan entre sí, como un me-dio para lograr un objetivo o propósito común, son interdepen-dientes y existe entre cada una de ellas una relación causa-efecto, lo que trae como consecuencia que el Control no es un evento aislado, a su vez hace parte de todos los sistemas de gerencia de la entidad y es parte inherente a su infraestructura administrativa.

La intervención de las personas en el Control, garantiza la coordi-nación de las actuaciones al interior de la entidad y en sus relacio-nes con otras entidades. Permite esto concluir la connotación de Sistema del Control, su condición como parte del Sistema que en sí misma es la entidad pública y del macrosistema que configura la red de entidades y organizaciones que conforman el Estado.

c. Producto: Dentro de la administración pública el producto final es una gestión que garantice a los ciudadanos el uso equitativo y correspondiente de los ingresos del Estado, creando políticas pú-blicas que impulsen y desarrollen programas de empleo, creación de nuevas infraestructuras educativas, de salud y viales.

d. Retroalimentación del Sistema: Comprende la revisión exhaustiva de cada uno de los componentes que existen e interactúan den-tro del sistema, a lo que determinamos auditoria, evaluar exige el conocimiento previo de una situación, de tal manera que facilite medir el mejoramiento de la misma. Si los dos momentos del co-nocimiento son distintos, el objetivo de la evaluación, es medir los efectos de un programa o de un proyecto, mediante un proceso analítico y técnico entre lo planeado y lo ejecutado que determina el grado (índices) de éxitos y fracasos según los resultados, para comprender y analizar en qué momento del desarrollo del sistema se produce una interferencia, como podemos eliminarla, si cada uno de lo funcionarios que trabajan dentro de la administración pública desarrolla o cumple con los objetivos y los lineamientos propuestos.








UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICO UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICO

3.2 LA IMPORTANCIA DEL ENFOQuE SISTéMICO EN LA GESTIóN PúbLICA MODERNA

3.2.1 Enfoque Sistémico Aplicado a la Administración Pública - Su ImportanciaEl pensamiento sistémico busca destruir la conceptualización de que el mun-do está compuesto por fuerzas separadas y desconectadas. Al romper este paradigma se pueden construir Organizaciones Inteligentes, organizaciones en donde las personas desarrollan continuamente su aptitud para crear los resultados que se desean, donde se cultivan nuevos y expansivos patrones de pensamiento, donde las aspiraciones colectivas quedan en libertad, donde la gente continuamente aprende a aprender en conjunto, utilizando los planes y recursos de manera sistemática, resumida y constantes.

La comprensión y adecuada implantación de una administración por pro-cesos exige una visión sistémica de los mismos, lo cual resultará en una alta efectividad al momento de visualizarlos en la organización con sus propias interrelaciones. El enfoque sistémico permite establecer que, para que un sistema logre su objetivo, todos sus elementos deben ser considerados, tantos los agentes externos como los internos.

Al hablar de enfoque sistémico dentro de la Administración Pública debe-mos tomar en cuenta:

Primero debemos definir a la Administración Pública: “es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y sa-tisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regularizaciones”.

Esta organización es muy diversa en el sentido de que incluye en su seno di-ferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, No solo en la administración pública hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los “funciona-rios” que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc.

Segundo los principales problemas que existen dentro de la Administración Pública:

El conocimiento de los problemas apremiantes que aquejan a la administra-ción pública a los fines de contribuir con el cambio, se presenta una síntesis de las principales deficiencias comunes y recurrentes detectadas por la Con-traloría General de la República y los funcionarios encargados de las distintas dependencias:

• Inexistencia de planes operativos anuales o deficiencia en la formulación de los mismos.

• Carencia de criterios técnicos en la formulación de los presupuestos e in-observancia de instrumentos normativos en su ejecución.

• Fallas en la programación y ejecución física y financiera de los créditos acordados.

• Falta de coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales para el logro de las finalidades previstas.

• Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.

• Deterioro de bienes públicos.

• Prescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes de licitación nacional, así como en las ordenanzas sobre la materia.

• Incumplimiento de la obligación de prestar caución por los funcionarios encargados del manejo, custodia y administración de los fondos y bienes

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públicos.

• Pago de remuneraciones a los más altos funcionarios de los estados y municipios por montos superiores a los límites establecido.

• Ausencia de indicadores de gestión que permitan medir los índices de eficiencia, eficacia, calidad, e impacto de gestión.

• Desviación de recursos públicos asignados a planes o programas específi-cos.

Tales deficiencias, indicadoras del comportamiento de la administración pública, y producto de la falta de planificación, control y jerarquización de prioridades han afectado de manera negativa los esfuerzos de desarrollo y modernización del Estado y han incidido en cierto grado, en los niveles de corrupción.

Para aplicar el Enfoque Sistémico dentro de la Administración Pública debe-mos plantearnos en tercer lugar una Reforma:

MACRO: Se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, además de ser inmediatas; “proyectos generales que proclaman la intención de modifi-car en su conjunto la administración pública”.

MICRO: Aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; “procesos de transformación, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las acti-tudes y las valoraciones que conforman la Administración Pública”.

Además, debemos plantear la separación entre lo que es una Reforma Admi-nistrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es una modificación que reúne a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesaria-mente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, traen aparejados los siguientes fenómenos:

• transformación del papel del Estado.

• reestructuración y reducción de su aparato institucional.

• recorte en la dotación de su persona.

Se puede decir, que existen reformas:

• Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: “predominan consideracio-nes de tipo jurídico y financiero”..

• Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: “las transformaciones tie-nen un trasfondo más tecnológico y cultural”.

El carácter dual de la reforma administrativa: el de carácter institucional y el de carácter humano en relación con los agentes que actúan dentro de la misma.









TEMA N° 4: LA INfLUENCIA POLÍTICA EN LA GESTIÓN y LAS POLÍTICAS PúbLICAS4

4.1 LA RACIONALIDAD POLíTICA vERSuS LA RACIONALIDAD ECONóMICA

4.1.1 La Racionalidad EconómicaLa globalización representa un buen escenario para el análisis sobre las di-versas formas de racionalidad con las que se debe operar en el difícil proceso de gobernanza política económica y social, ad portas de la sociedad de la in-formación y el conocimiento. En efecto, la situación planteada en la “Teoría de la Elección Racional” muestra que se puede ser racional económicamen-te, es decir, intentar administrar recursos de modo sustentable mediante el cálculo de parámetros que buscan asegurar la supervivencia de las unidades de producción de bienes o servicios relevantes, pero, al mismo tiempo, que esa racionalidad tenga respuestas políticas y sociales muy adversas

Esta aparente contradicción entre la racionalidad económica y la político-so-cial se ha presentado no sólo en este caso, sino en varios diferendos recientes: transporte público, reivindicaciones de pueblos originarios sobre territorios ancestrales, en la reforma de la educación, de la salud y, en fin, hasta en la reconstrucción. Es decir, la autoridad ha propuesto soluciones que, según se afirma, son “técnicamente impecables” (económicamente racionales), pero, por alguna razón, son rechazadas política y socialmente. Se ha pasado así, por largos y tensos procesos de negociación que han culminado retrotrayen-do la situación a escenarios similares al comienzo del litigio, avanzando poco o nada, aunque con un tremendo desgaste de energía.

Esta disconformidad se ha expresado no solo a nivel del ciudadano de a pie, quienes ya han reducido a menos su respaldo al gobierno el apoyo al Gobierno, sino también, entre aquellos que la oposición considera el sector privilegiado de la actual administración. En efecto, el quinto “Barómetro de Empresas”, sondeo realizó en diciembre y que publicó Economía y Negocios, reveló que los empresarios, no obstante ponerle buenas notas al Gobierno en materia de empleo, sueldos, reactivación, rentabilidad, inversión y expectati-vas –todas variables de mejor administración económica-, lo han reprobado en seguridad, reconstrucción y reducción de la pobreza, todos aspectos de una buena gobernanza y que posibilitarían una mayor legitimación social de la Alianza para continuar gobernando.

La respuesta mecánica es que el Gobierno tiene problemas de “comunica-ción”, entendida como la técnica mediante la cual, cualquier acción, si es se-ductoramente explicada y debidamente comprendida, sería aceptada y asu-mida por los sujetos de las decisiones. Desde esa perspectiva no existirían los intereses particulares, ni de grupos y todo buen ciudadano estaría obligado a comprender, a la larga, que la autoridad gobierna “para el bien de todos”.

Pero ¿es realmente un mero problema de retórica? Y los que se oponen ¿lo hacen simplemente por luchas de poder? o ¿son un conjunto de tozudos irre-flexivos? ¿Es que las propuestas del Gobierno conforman “el bien” y quienes las discuten “el mal”?

La racionalidad económica tiene un enorme valor. Nos permite medir con cierta eficacia el qué, cómo, cuándo, dónde y para quién producir bienes y servicios, acelerando el crecimiento y la generación de riqueza, así como para prever y administrar los mejores modos de hacerlo. Sin embargo, tiene la limitación de no explicar el por qué. No es su función. La economía nos da cuenta del “orden de la casa”, pero no tiene por qué responder sobre el “orden de la polis”.

4 El tema cuatro de la primera unidad ha sido realizada tomando en cuenta el trabajo elaborado por: Vargas Alejo “El Estado y las Políticas Públicas” 2005 y Meni Y. y Thoening J. “Las Políticas Públicas”, Barcelona, 1992

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Dirigir un país con criterios de pura racionalidad económica, lo hace más eficiente, pero también lo expone a decisiones que pudiendo ser racionales en lo económico, pueden resultar absurdas en lo político. Ningún ciudada-no normal estaría de acuerdo con redirigir la mayoría de los subsidios a la Educación sólo hacia los mejores estudiantes para asegurar así una más rápi-da reproducción del capital invertido, porque aquellos serian una inversión más rentable que la que se realiza en los más atrasados. Es que las técnicas son subsidiarias de la ciencia y ésta, de los valores que le dan dirección a la búsqueda del conocimiento.

Por ejemplo, el apoyo que los chilenos y el mundo dieron al Gobierno cuan-do, sin ninguna racionalidad económica, se decidió a rescatar a cualquier costo a los 33 mineros sepultados en el Norte, dan cuenta que en materia moral, el sentido ciudadano es preclaro, aun cuando “técnicamente” no pue-da expresar racionalmente su punto de vista.

Es probable que una década atrás fuera posible gobernar con criterios im-positivos a una masa ciudadana extenuada por su historia reciente, poco in-formada y con menos capacidad económica. Pero hoy, la sobreabundancia informativa, la transparencia del quehacer público, la mayor libertad y poder de consumo, hacen inviable el modelo autoritario. Los desórdenes que se ha ganado la actual administración son muestra de aquello. La pirámide de inversiones que recomienda la racionalidad económica no siempre se puede conciliar con las exigencias de la realidad social.

La buena gobernanza, entendida como el concepto para definir la eficacia, calidad y orientación de la intervención del Estado y que otorga la necesaria legitimidad a las autoridades gracias a la “nueva forma de gobernar” en un mundo globalizado, no es, pues, la imposición “racional” (que dependerá de los intereses en juego), ni menos la respuesta puramente represiva, sino un proceso de “politización”, “civilización”, en fin, de “ciudadanía”, en que las autoridades democráticamente elegidas y sus dirigidos converjan hacia soluciones reflexionadas, intentando sinergias en las que tanto los intereses nacionales, como los de grupos y particulares, sean considerados, aceptando las partes no conseguir nunca el 100% de sus propósitos, aunque alcanzando más legitimidad, paz, orden y progreso general. Después de todo, en esta “empresa” todos los miembros de la “junta de accionistas” tienen iguales de-rechos.

4.1.1 Las Políticas Públicas: Racionalidad Técnica y Políticas sus límites

Dependiendo de la valoración superlativa que pueda dársele a cada uno de los términos en cuestión (política y administración), se han idealizado y puesto en marcha diferentes esquemas utilizados en la formulación e im-plementación de las políticas públicas. Dos modelos clásicos responden a la elección de supeditar una sobre la otra.

El primero, toma como base el principio administrativo de la organización previa y planificada, de una acción acoplada en sus cánones pautados, an-ticipando los comportamientos de los actores sociales y de la maquinaria estatal; proyectando y “prescribiendo” políticas orientadas hacia el fin previs-to, teniendo en consideración la consistencia de las mismas en términos de eficiencia, eficacia y coordinación, elementos todos a los que la racionalidad impregnaría de cierto vigor, además del control de los parámetros en juego ( respuestas del aparato institucional, de los consumidores y de los otros actores sociales). De allí que se le conozca como “modelo de intelección” (Ozslak) o de “racionalidad técnica” o “del superhombre” (en alusión a que todo lo puede y todas las partes de su “cuerpo” están perfectamente delimi-tadas y previstas en su hacer).

Faltaría acotar, que cualquier desvío es considerado una anomalía valetu-dinaria, no imputable a la planificación, sino a conductas o respuestas con-









sideradas por el planificador “anormales” o “irracionales”. Justamente en esta acotación radicaría su fuerte debilidad. Lo que podría ser un programa perfecto, aparecería endeble cuando intenta entrar a jugar con los mismos parámetros en el “hacer político”. Basado en condiciones de neutralidad objetiva, la racionalidad técnica ignora (o si lo considera, lo desecha) la in-certidumbre, los criterios valorativos, intereses y conflictos sociales en juego, comportamientos que hacen a la dinámica del quehacer político propios de la difícil tarea “del decidir” y “del hacer” cuando de lo público se trata.

El plan de escritorio, en “abstracto”, encuentra en sí mismo pautas rígidas de acción y reacción, chocando abruptamente con la realidad que se les anima a enfrentarse una vez que se pretende llevarlo a cabo, deficiencia onerosa a la hora de solidificar sus proyectos en la escala política, y que tratan de salvar mediante “parches” de adaptación de las variables.

El segundo modelo ideal, en cambio, parte de la premisa de la propia adap-tación del mercado (término económico traspolado para definir al conjun-to de los actores sociales) a las circunstancias, reacomodando y equilibrando por sí misma los desvíos, no definiendo el “interés colectivo” como premisa, sino asumiendo que éste se irá precisando a medida que los intereses indivi-duales del conjunto se vean satisfechos.

Este esquema de la “mano invisible”,-cuyos postulados obligatorios formu-lados para que la esperada “mano” “aparezca” algunos olvidan-, resulta de suponer una igualdad de condiciones entre los distintos actores sociales que definirían el resultado político final, dando por sentado que todos estos agentes tienen el mismo poder y grado de autonomía en la formulación y veto en las propuestas. Si esto fuese así, las decisiones y acciones aparecerían en el escenario, como producto de una acción consensuada, coordinadas mediante negociaciones entre aquéllos en igualdad de condiciones. Presu-mir la existencia de igualdad de condiciones en el diálogo se torna utópico por las dificultades que plantea el cumplimiento de tal presupuesto.

Ante la imposibilidad fáctica y lo gravoso del cumplimiento de los estrictos postulados, aparece otra visión de la interacción o racionalidad política, que relativiza la importancia de la formulación de objetivos a priori, (propio de la planificación). Definirlos antes de la implementación resultaría costoso y arriesgado por incidencia de la incertidumbre incorporada como paráme-tro aun cuando se utilicen ajustes marginales a medida que los cambios en el encadenamiento de las acciones y factores durante la implementación se vayan produciendo, Así las políticas públicas podrían responder a cuestiones sociales y a distintos posicionamientos de los grupos generalmente en dispu-ta y conflicto. Se diseñaría la política complementariamente a la implemen-tación de la misma.

Ahora bien, las distintas formas que puede adoptar la interdependencia e interacción entre los agentes y el régimen político sobre el cual se asientan, son elementos que las rigideces de las esquematizaciones parecieran no te-ner en cuenta, más allá de los compartimentos estancos dentro de los cuales se mueven los modelos descriptos para formular e implementar y gestionar las políticas públicas.

Estas consideraciones remiten a reflexión. ¿Debe adoptarse un esquema u otro? ¿No podrían compatibilizarse? Políticos administradores, o Admi-nistradores políticos, o cualquier recurso terminológico que resuelva esta dicotomía podría perfilarse como intento de acción conjunta, rescatando las bondades que caracterizan cada proposición, acotando las limitaciones prácticas de ambas. Sin embargo, el rótulo de “político” o “administrador”, habría quedado fuera de las necesidades de estos nuevos tiempos.

Decidir la orientación de una determinada política pública, evidencia ele-








gir un rumbo hacia el cual orientar la acción gubernamental. Pero esto no puede definir como inexistente el aparato estatal que debe llevar a cabo la implementación. El político como el administrador no debería desconocer que existirán dificultades u obstáculos a sortear mediante negociaciones, participación, consenso e interacción con los intereses sectoriales. Resultaría demasiado ingenuo, “no ver” –valga la expresión- la realidad en la cual ac-túan, la dinámica de los acontecimientos, el encadenamiento de un hecho y otro, como así tampoco que lo pautado no siempre es lo que se cumple. La burocracia no es “per se” un endemoniado, sino que forma parte de su estructura. ¿Qué sucedería si se escucha, se planea, se acuerda?

Los canales de comunicación tampoco serían sincréticos pues podrían tam-bién fallar en la praxis. Recuerdo la observación del Sr. Ozlak, acerca de “ra-cionalidades acotadas”. Quizás, los encargados de implementar y formular las políticas públicas, más allá de lo considerado supra, deberían no olvidar este límite y no asustarse ante los retos que depara la incertidumbre que lleva en sí misma cualquier tipo de relación social. Mucho más entonces, cuando los que actúan en ella, traen como mochila intereses propios y a ve-ces contrapuestos. Intentar conocerlos, sin presumir “enfermedad” alguna, ni conspiración ni atentados contra la gobernabilidad, supondría un acto de valentía y una nota de talento para los encargados de postular los rumbos y para aquellos que los ejecutan que, dicho sea, también quieren ser tenidos en cuenta, pues sus experiencias históricas y funcionales aportan a la conse-cución de los objetivos. ¿Es que no miramos nuestras experiencias pasadas?








UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICO UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICODiagrama Objetivos Inicio







1 INSTRuMENTOS DE GESTIóN PARTICIPATIvA EN LA ADMINISTRACIóN Pú-bLICA: PROPuESTA DE uN SISTEMA DE INDICADORES PARA LA PLANEACIóN ESTATAL EN bAJA CALIFORNIA DE RIvERA, S. D., KIRKAND, A. S., & bERuMEN, M. PP. 89-100.

El Sistema de Planeación Democrática en baja California

Durante 1980, como parte del proceso de la reforma del Estado, se implementaron regulaciones a nivel nacional para crear un nuevo modelo de relaciones Estado-so-ciedad, involucrando a los ciudadanos en la toma de decisiones y la planeación del desarrollo del país. Con esta finalidad, se creó el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), el cual comprende “un conjunto de relaciones que inculcan a las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y muni-cipal y a los organismos e integrantes de los sectores social y privado” (Montemayor, 1983, pp. 21-22). Dentro del SNPD, el proceso de planeación se define como el conjunto de actividades que en el corto y mediano plazo permitan instrumentar, controlar y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo y los diversos productos deriva-dos del mismo. El Artículo 20 de la Ley Nacional de Planeación de 1983 establece que en el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar “la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley” (Cámara de Diputados del H. Con-greso de la Unión, 201 1, p.7). De esta manera, se consultará a:

(...) las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y gru-pos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática re-lacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Así mismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 201 1, p. 7).

El SNPD lo constituyen, según Gómez (1983), las interacciones entre las dependen-cias y entidades de la administración pública federal que tienen asignadas las fun-ciones de planeación, los gobiernos de los estados y los grupos sociales interesados en la planeación, con el propósito de generar el plan de desarrollo y sus programas.

El SNPD busca “modificar el concepto de una planeación de estilo tecnocrático, en la que los planificadores pretenden imponer decisiones a los planificados, por la planeación democrática en la que la participación popular oriente las decisiones de los encargados de elaborar los planes” (Gómez, 1983, p. 65). Para esto, se conforma una red de vínculos entre dependencias y entidades de los gobiernos federal, esta-tal y municipal, así como instituciones y organismos de los sectores social y privado que participan en actividades de planeación (Montemayor, 1983).

De acuerdo a la Ley de Planeación en México de 1983, ésta debe ser democrática y participativa, y el organismo creado para conducirla en cada estado son los Comités de Planeación para el Desarrollo (COPLADE). Según afirma Gómez (1983), “[l]os COPLADE son organismos públicos, dotados de personalidad jurídica y patrimo-nios propios, que tienen como propósito compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos de los gobiernos federal, estatales y municipales, en materia de planeación durante las distintas etapas del proceso, propiciando la participación de los diversos sectores de la comunidad” (p.72).

El COPLADE, tal como se lo conoce en la actualidad, es resultado de la evolución misma que ha seguido la planeación en México, producto de los decretos origina-dos desde el gobierno federal y, a su vez, influida por procesos externos e internos que han abocado por una mayor participación ciudadana en la vida pública en los

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últimos veinte años. En Baja California, el COPLADE es un organismo paraestatal del Gobierno del Estado y se constituye como el único conducto de propuesta en el ámbito estatal para la coordinación que establece el Ejecutivo del Estado con el Ejecutivo Federal y los Ayuntamientos, de acuerdo a la Ley de Planeación del Esta-do de Baja California de 2001.

METODOLOGíA

El propósito de este estudio consistió en conocer la percepción ciudadana sobre el sistema estatal de planeación y, a partir de ésta, proponer una batería de indica-dores para medir de manera participativa el desempeño del COPLADE. Con esta finalidad se planteó una metodología mixta que consistió en: 1) un análisis del comportamiento del organismo de 2002 a la fecha; 2) la aplicación de una encuesta a 978 participantes en las reuniones de los subcomités en el estado, para conocer su percepción sobre su organización y funcionamiento; 3) dos grupos de discusión, compuestos cada uno de ocho participantes de las reuniones de los subcomités municipales, sobre el desempeño del organismo; y 4) el análisis de los indicadores de desempeño que utilizan actualmente. Cabe aclarar que la encuesta fue diseñada para medir la percepción social de los mecanismos y procesos de participación para la planeación del desarrollo.

A partir del objetivo de estudio, se identificaron las siguientes variables: 1. Experien-cia previa de participación; 2. Conocimiento de los mecanismos de participación para la planeación en el estado; 3. Experiencia en el Sistema Estatal de Planeación; 4. Opinión sobre el trabajo que se realiza en los Subcomités y Consultas Públicas de COPLADE; y 5. Percepción del gobierno.

En total, se aplicaron 978 encuestas cara a cara en el verano de 2010, utilizando un criterio muestral no probabilístico: 538 encuestas a la población formada por funcionarios y representantes de los sectores gubernamental y ciudadano que acu-den al COPLADE (que corresponden a 62% de las personas en los listados del organismo) y 436 encuestas a la población mayor de 18 años en el estado de Baja California.

De esta manera, fundamentándonos en la teoría, se propuso la medición de tres indicadores -de gestión, de resultados y de impacto, debido a que cada uno aporta elementos específicos a medir sobre el desempeño del organismo: - los indicadores de gestión evalúan la eficiencia del proceso y trabajo conjunto; - los indicadores de actividades relacionadas con los resultados evalúan los productos resultantes del trabajo de los subcomités; y - los indicadores de impacto evalúan los efectos en las áreas y sectores a mediano y largo plazo.

La propuesta presentada es un medio para la evaluación sistemática del organismo para realizarse dentro de los subcomités, con la participación de todos los sectores representados. Siguiendo el proceso tradicional para la elaboración de indicado-res, en base de los resultados de la investigación se identificaron primeramente los aspectos a evaluar, a los cuales se les asignó un tipo de indicador. Estos, a su vez, fueron asignados de las unidades de medida o aspectos concretos a medir para cada uno.

De esta manera, para el indicador de gestión corresponden cinco unidades de me-dida relacionadas con las propuestas, presupuesto y operación de las actividades que se realizan en COPLADE. Por su parte, al indicador de resultados correspon-den tres formas de medición que incluyen los estudios, propuestas y acciones de-rivadas de aquellas recogidas en el indicador de gestión. Finalmente, el indicador de impacto consta de cuatro unidades de medida a partir del efecto directo sobre la población afectada por la incorporación de estas propuestas en los planes y pro-gramas gubernamentales.

Así se tiene en esta propuesta que, para el caso de la eficiencia en el trabajo con-junto, se propone un indicador de gestión, el cual mide los procesos, acciones e interacciones que tienen lugar durante el proceso de implementación de los pro-









gramas para analizar la eficiencia, eficacia y oportunidad de las acciones, así como su relación con el ejercicio presupuestal. En el segundo caso, se propone medir la relación acciones/productos adicionales resultantes del producto del trabajo de los subcomités que facilitaron la toma de decisiones o el desarrollo de nuevos proyec-tos y programas. En cuanto al indicador de impacto, este abarca los efectos de las acciones producto del Sistema Estatal de Planeación en la población a mediano y largo plazo.

RESuLTADOS

Los resultados obtenidos en el estudio muestran la necesidad de un control y segui-miento más estricto del trabajo que se desarrolla en el COPLADE. La percepción de los ciudadanos sobre el trabajo que realiza el organismo indica que: aun cuando hay un aparato gubernamental que funciona para hacer planeación participativa, no existe un conocimiento claro de las funciones del organismo ni del papel de los participantes en el mismo; además, existe un desconocimiento sobre la visión gubernamental del desarrollo estatal y de la relación de ésta con la vida cotidiana de los ciudadanos, lo cual propicia una desvinculación entre las acciones que por una lado está realizando la sociedad y por otro el gobierno.

Adicionalmente, se hizo evidente la necesidad de mejorar los canales de comu-nicación hacia dentro y fuera de la dependencia, de trasparentar sus funciones y manejo presupuestal y de generar un plan de trabajo con medios de verificación y evaluación para garantizar que sea llevado a cabo. En el análisis del comportamien-to del organismo se encontró que en el periodo estudiado el trabajo del COPLADE presenta inconsistencias y una falta de sistematización, lo cual redujo paulatina-mente la participación ciudadana. Esto se manifiesta a través de la disminución de asistencia a las reuniones de los subcomités, de 2,439 asistentes en 2002 a 999 para el 2005, con una caída de casi 40% (Delhumeau, 2011). A su vez, la reducción se relacionó con la dispersión de las reuniones y falta de seguimiento en el trabajo de los subcomités, donde hubo casos en los que no se llevaron a cabo reuniones por dos años consecutivos.

En la fase de la encuesta, de los 978 cuestionarios, dos terceras partes fueron res-pondidos por hombres y una tercera parte por mujeres (Ver en Tabla 3 Caracterís-ticas de los Encuestados). Las ocupaciones de los mismos variaron, siendo las más comunes en los asistentes a COPLADE los empresarios y burócratas (32 y 27%, res-pectivamente) y los empleados y profesionistas en los encuestados de la población general (18 y 13%).

En los resultados de la encuesta se encontró que, aun cuando se reconoce la impor-tancia de la planeación en el estado y que ésta beneficia principalmente a los ciuda-danos, se desconoce la función del organismo estatal, así como la forma concreta como los ciudadanos pueden participar en el mismo. Por otra parte, se advirtió la necesidad de un seguimiento más cercano a las actividades de la dependencia y de más transparencia y comunicación con la sociedad para promover una participa-ción ciudadana de calidad.

En los grupos de discusión con asistentes del COPLADE los participantes manifes-taron que, aunque saben que el gobierno evalúa en ciertas áreas sus acciones y pro-gramas, estas evaluaciones no se dan a conocer a la población. Existe la percepción de que la evaluación debe ser sistemática y en la misma debe involucrarse a los ciu-dadanos. En el análisis del sistema de medición de indicadores de desempeño que tiene actualmente el gobierno del estado de Baja California se identificaron diez indicadores para evaluar los avances de las metas del COPLADE en relación al cum-plimiento de las líneas de acción del Plan Estatal de Desarrollo actual y el ejercicio presupuestal. Estos evalúan las acciones que desempeñan la Dirección General, el Departamento de Planeación Sectorial y el del Sistema Estatal de Indicadores. Delhumeau (201 1) señala que:

Los indicadores asignados al Comité miden la calidad de la representatividad de los sectores gubernamental, privada y social en las reuniones de los Subcomités, así

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como el porcentaje de participación de los sectores. Asimismo, miden el número de Subcomités que cuentan con proyectos de coordinación y evalúan sus avances, así como los avances en los Programas Operativos Anuales (POAS) de los mismos.

Se encontró que “[a] la fecha, los dos indicadores que corresponden a conocer el porcentaje de instituciones del gobierno estatal y el porcentaje de subcomités con POAS que dan atención a las prioridades de la política de población aún no son aplicados” (Delhumeau, 2011, p. 75). No obstante, las autoridades estatales tienen planeado evaluarlos en un futuro cercano. A partir del análisis de la información se construyó la propuesta de indicadores presentada en la sección metodológica, para lo cual se incorporaron algunas propuestas que realizaron los participantes por medio de la encuesta y los grupos de discusión.







ACTIvIDAD N° 2:








CONTROL DE LECTuRA I:

El control de lectura puede consultarla en su aula virtual.








UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICO UNIDAD I: LA ADMINISTRACIÓN ESTRATéGICA y EL PROCESO ESTRATéGICODiagrama Objetivos Inicio






GLOSARIO DE LA uNIDAD I:

ADMINISTRACIóN PúbLICA: En sentido lato la administración pública, es la activi-dad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo, es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

ESTADO: Estado es una noción con valor a nivel político que sirve para presentar una modalidad de organización de tipo soberana y coercitiva con alcance social. De esta forma, el Estado aglutina a todas las instituciones que poseen la autoridad y la potestad para regular y controlar el funcionamiento de la comunidad dentro una superficie con-creta a través de leyes que dictan dichas instituciones y responden a una determinada ideología política.

GObIERNO: Los gobernantes son aquellos que, por un tiempo determinado, desem-peñan funciones en las instituciones que forman parte del Estado. Además, hay que diferenciar el término Estado de la idea de nación, ya que existen naciones sin Estado y Estados que aglutinan a distintas naciones.

NACIóN: El concepto de nación, en la actualidad, posee dos representaciones: una que se aborda desde la perspectiva política, la cual está basada en criterios de tipo jurídico y político y habla sobre la soberanía que rige dentro de un determinado Estado, y otra que describe a una nación de tipo cultural, una noción socio-ideológica de espíritu más ambiguo y de mayor subjetividad que describe a un grupo humano donde se comparten determinados aspectos culturales comunes.

POLíTICAS DE ESTADO: Una política de estado es aquella que hace a los intereses del pueblo, independientemente del gobierno (de turno).

POLíTICAS DE GObIERNO: Una política de gobierno es aquella que hace a los inte-reses del grupo o coalición gobernante, independientemente del pueblo.

PARADIGMAS: Este vocablo proviene del Griego Paradeima que significa Modelo, Tipo, Ejemplo. En consecuencia, UN PARADIGMA es el resultado de los usos, y costum-bres de la sociedad, de creencias establecidas en la sociedad; un paradigma es ley, hasta que es desbancado por otro nuevo.

ENFOQuE SISTéMICO: En un sentido amplio, la teoría general de los sistemas se pre-senta como una forma sistemática y científica de aproximación y representación de la realidad y, al mismo tiempo, como una orientación hacia una práctica estimulante para formas de trabajo interdisciplinarias. En tanto paradigma científico, la teoría general de los sistemas se caracteriza por su perspectiva holística e integradora, en donde lo importante son las relaciones y los conjuntos que a partir de ellas emergen.

RACIONALIDAD ECONóMICA: Supuesto de comportamiento de las economías do-mésticas y de las empresas, que considera que éstas tienen unas necesidades ilimitadas que deben cubrir con unos recursos escasos y que su principal objetivo económico es maximizar su propia utilidad.

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bIbLIOGRAFíA DE LA uNIDAD I:

Baca Tupayachi Y OTROS.( 2009). Gasto público y canon en el Perú: análisis y recomendaciones para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Perú

CEPAL, Ivan Finot.(2001).La descentralización en América Latina: Teórica y Práctica, Santiago de Chile

Estrada, F.(2010). La Función Pública del Estado: Problemas Fiscales y Redistributivos en Colombia, Universidad Externado de Colombia.

Portacarrero S, F. Políticas sociales en el Perú. Perú: Universidad del Pacífico.(#000001126)

Makon Marcos, P.(2000). El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional. CLAD – Reforma del Estado- Buenos Aires – Argentina

Subitars, J.(1989). Análisis de Políticas Públicas y Eficacia en la Administración. Madrid INAP.














AuTOEvALuACIóN DE LA uNIDAD N° I

I) LEA DETENIDAMENTE LOS SIGUIENTES ENUNCIADOS Y ELIJA LA ALTERNATIVA QUE, EN CADA CASO, COMPLETEN LAS IDEAS PRESENTADAS:

1. “Cuando hablamos del concepto de NACIÓN CULTURAL nos referimos a…:”

a) Concepción socio-ideológica ( )

b) Población de un territorio ( )

c) Concepción vaga e imprecisa ( )

d) Concepción jurídica ( )

e) Concepción política ( )

2. “El fin que persigue el ESTADO se puede observar desde tres perspectivas, las que son:”

a) Político-social-económico ( )

b) Político-cultural-legal ( )

c) Político-legal-administrativo ( )

d) Político-jurídico-justicia ( )

e) Político-social-administrativo ( )

3. “Una buena ADMINISTRACIÓN PÚBLICA debe estar al servicio de:”

a) Al servicio del propio estado y sus intereses. ( )

b) Al servicio de particulares, es decir, de ciudadanos y ciudadanas. ( )

c) Al servicio de las instituciones que conforman el estado. ( )

d) Al servicio de empresas importantes estratégicas. ( )

e) Al servicio de instituciones supranacionales. ( )

4. “Un paradigma, en el marco de las políticas públicas, podría ser considerado como:”

a) Un estilo de gobierno ( )

b) Una forma de gobierno ( )

c) Una dimensión social ( )

d) Un estilo de gestión ( )

e) Un arquetipo a seguir ( )

5. “El principal OBJETIVO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA es:”

a) Mejorar las condiciones económicas de la población ( )

b) Generar las condiciones propicias para la inversión ( )

c) Proporcionar a la nación el mayor estado de bienestar ( )

d) Fortalecer la institucionalidad nacional ( )

e) Luchar contra las mayores lacras sociales ( )

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II) LEA CUIDADOSAMENTE LAS SIGUIENTES PREGUNTAS Y RESPONDA, EN CADA, CASO CON VERDADERO (V) O FALSO (F):

6. Charles- Jean Bonni definió a la Administración Pública como “la que tiene la ges-tión de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciu-dadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público.

V ( ) F ( )

7. Mientras que las actividades funcionales son las que tienen como propósito dirigir la realización del trabajo que es el objeto vital de la administración pública; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la administración pública.

V ( ) F ( )

8. Para Benedict Anderson la nación es: una comunidad humana con nombre propio, asociada a un territorio nacional, que posee mitos comunes de antepasados, que comparte una memoria histórica, uno o más elementos de una cultura compartida y un cierto grado de solidaridad, al menos entre sus élites.

V ( ) F ( )

9. El interés público es el resultado de un conjunto de intereses individuales compar-tidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, que aparece con un contenido concreto, determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo de ellos, que pueden reconocer en él, su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza sin aniquilarlos.

V ( ) F ( )

10. Mientras que el modelo top-down refleja una concepción jerárquica del funciona-miento de las políticas públicas el modelo bottom up intenta mostrar la utilidad de formar la decisión partiendo del contexto local.

V ( ) F ( )

11. En la esfera social el gran paradigma de las PP a alcanzar está relacionado a la con-solidación de los sistemas de gobierno democráticos, que busquen la equidad de sus habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos, entre otros.

V ( ) F ( )

12. La buena gobernanza es entendida como el concepto para definir la eficacia, cali-dad y orientación de la intervención del Estado y que otorga la necesaria legitimidad a las autoridades gracias a la “nueva forma de gobernar” en un mundo globalizado.

V ( ) F ( )

13. Dirigir un país con criterios de pura racionalidad económica, lo hace más eficiente, pero también lo expone a decisiones que pudiendo ser racionales en lo económico, pueden resultar absurdas en lo políticos.

V ( ) F ( )

14. La “Teoría de la Elección Racional” muestra que se puede ser racional económi-camente, es decir, intentar administrar recursos de modo sustentable mediante el cálculo de parámetros que buscan asegurar la supervivencia de las unidades de pro-ducción de bienes o servicios relevantes, pero, al mismo tiempo, que esa racionali-dad tenga respuestas políticas y sociales muy adversas.

V ( ) F ( )








III) EN CADA CASO, ASOCIA LOS CONCEPTOS DE LA COLUMNA DE LA IzQUIERDA CON LAS CARACTERíSTICAS QUE ENCUENTRAS EN LA COLUMNA DE LA DERECHA:

COlUMNA 1 COlUMNA 2

1.- Políticas de gobierno a.- Es aquella que hace a los intereses del pueblo, independientemente del gobierno (de turno)

2.- Racionalidad económica b.- Es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo, es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

3.- Paradigma c.- Es el resultado de los usos, y costumbres de la sociedad, de creencias establecidas en la sociedad; un paradigma es ley, hasta que es desbancado por otro nuevo.

4.- Políticas de estado d.- Supuesto de comportamiento de las economías domésticas y de las empresas, que considera que éstas tienen unas necesidades ilimitadas que deben cubrir con unos recursos escasos y que su principal objetivo económico es maximizar su propia utilidad.

5.- Administración pública e.- Es aquella que hace a los intereses del grupo o coalición gobernante, independientemente del pueblo

a) 1-a; 2-b; 3-e; 4-c; 5-b

b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-e

c) 1-b; 2-c; 4-c; 5-d; 5-a

d) 1-c; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b

e) 1-e; 2-d; 3-c; 4-a; 5-b














UNIDAD II: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOS








CONTENIDOS

AUTOEVALUACIÓN

EJEMPLOS

bIbLIOGRAfÍA

ACTIVIDADES









TEMA N° 1: Las Políticas Públicas y los Problemas Sociales

1.1 Pobreza y Políticas Públicas

1.2 Descentralización y Políticas Públicas

1.3 Gobernabilidad y Políticas Públicas

1.4 Violencia y Políticas Públicas

Lectura Seleccionada N°.1;

“¿Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la teoría de la complejidad a la formulación de políticas públicas” de Mojica Francisco Javier

TEMA N° 2 ética y Formulación De Políticas Públicas

2.1 Ética, Gobierno y Corrupción

2.2 El Control Político

2.3 El Nuevo Contrato Social

Lectura Seleccionada N°.2;

Concepción ética de los problemas del desarrollo económico” de Moreira C.

AuTOEvALuACIóN N° 2

1. Analiza la ejecución de las políticas públicas orienta-das a reducir la pobreza.

2. Comenta la aplicación de políticas públicas en el mar-co de mejoramiento de la gobernabilidad

3. Analiza la relevancia de la ética en la implementación y evaluación de las políticas públicas

4. Redacta un ensayo acerca de la importancia del con-trato social como elemento central de la paz social

ACTIvIDAD N° 1

ACTIvIDAD N° 2

TAREA ACADéMICA Nº 1


2. Valora y reconoce la gobernabilidad como base del desarrollo económico y social

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TEMA N° 1: LAS POLÍTICAS PúbLICAS y LOS PRObLEMAS SOCIALES

1.1 PObREzA y POLíTICAS PúbLICAS1

Introducción: Los problemas de pobreza y de desigualdad, en América Latina, si-guen siendo fuente de preocupación de organismos internacionales y de gobiernos nacionales, pues las reformas adoptadas a partir de la crisis de los ochentas, y con mayor fuerza en el primer lustro de los noventas, no han logrado los objetivos pro-puestos.

El crecimiento económico, aunque con niveles aceptables, no es aún el esperado, el desarrollo tecnológico y la innovación siguen restringidos a las grandes firmas, la bancarización y el acceso al sistema financiero es inferior al que se da en países de similar desarrollo, la concentración del ingreso por el Coeficiente de Gini sigue estando por encima de 0.5 puntos, y los niveles de pobreza y pobreza extrema, aunque se han venido reduciendo, aún son inaceptables. En 2006, el 36.5% de la población en América Latina, estaba por debajo de la línea de pobreza y el 13.4% en pobreza extrema Este sigue siendo el continente con mayor desigualdad, en el que el decil más rico percibe el 48% del total de ingresos, mientras que el decil más pobre solo participa con el 1.6%.(CEPAL (2007): Panorama Social de América latina. Santiago de Chile)

A pesar de que Perú se encuentra en el segundo grupo de países (junto con Sal-vador, Colombia, Panamá y Venezuela) en haber cumplido con un 68% de la re-ducción en la pobreza extrema, propuesta para el 2015 por la Organización de las Naciones Unidas –ONU-, el logro es muy desigual entre regiones y entre el sector urbano y el rural. De acuerdo con la medición realizada por la Misión de Pobreza del Departamento Nacional de Planeación –DNP-, en 2006, cerca de la mitad de la población del país vive en la pobreza (45%), y el 12% en la pobreza extrema y la desigualdad de ingresos, medida por el índice de Gini, alcanza 0.54. La brecha en-tre el sector rural y urbano sigue siendo considerable: en las zonas urbanas el índice de pobreza es de 39% y de pobreza extrema de 8.7%, mientras en las zonas rurales el índice de pobreza es de 62% y la pobreza extrema de 21.5%.

Estos precarios resultados llevaron, a que desde el segundo lustro de los noventa, se abriera paso un cambio de rumbo, orientado a poner a la economía a tono con la globalización, a ampliar los servicios sociales a más grupos de población y a consolidar las democracias. ( Ocampo José A (2001): “Un Futuro económico para Colombia. Libros de cambio. Ed. Alfaomega, Bogotá”.

La búsqueda del desarrollo con equidad, cobra importancia en las agendas inter-nacionales y nacionales y es respaldada por Naciones Unidas a través de la Cepal, con la propuesta de Desarrollo Integral, y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-, con la propuesta de Desarrollo Humano Sostenible. Estas visiones centradas en los Derechos Humanos, tienen un importante referente teórico en el Premio Nobel, Amartya Sen, quien desde décadas anteriores viene construyendo el paradigma del Desarrollo como Libertad, y que en buena medida ha nutrido los referentes alternativos a la concepción clásica del Bienestar.

En la presenta década, estas visiones alternativas han sido recogidas en acuerdos internacionales, entre los que se destacan el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales –DESC- de la ONU, así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM-, liderados por el mismo organismo, y La Carta mun-dial por el Derecho a la Ciudad, promovida desde el Foro Social de las Américas.

1.1.1 La pobreza como una situación de vulneración de los DerechosIgualmente, y derivado de lo anterior, la perspectiva de los derechos con-tribuye a reexaminar el problema de las pobreza más allá del ingreso y de las carencias materiales, para verse integralmente, como una situación de

1 Corredor Consuelo, “Las políticas públicas al servicio de los derechos humanos”- Documento realizado para el seminario- Taller hacia la Consolidación de un sistema de promoción social. DNP – CEPAL BOGOTÁ, Abril 2008.









inequidad y de injusticia, y también como un problema de ineficiencia social.

Desde esta perspectiva, la pobreza adquiere un carácter multidimensional y multicausal, en tanto son diversos los factores de orden social, económico, político y cultural que se conjugan para configurar una situación en la cual las personas padecen la vulneración de sus derechos. Las personas se en-cuentran atrapadas en un círculo perverso: por la ausencia de oportunidades no pueden desarrollar sus capacidades y por consiguiente no pueden ejercer en forma efectiva sus derechos. (Corredor Consuelo (2004): “Pobreza, Equi-dad y Eficiencia Social”, en Cuadernos del PNUD).

El concepto de oportunidades remite a la libertad y a la justica. A la primera, porque ellas permiten la elección y la posibilidad de Ser y Hacer, y a la se-gunda pues son el fundamento de la “libertad real para todos”. (Sen Amartya (1984): Commodities and Capabilities. North Holland. Oxford) Por su parte las capacidades, no se refieren a la habilidad o productividad de las personas, sino a su libertad para decidir sus desempeños y optar por el Ser y el Hacer en tanto ellas permiten las realizaciones, en los términos de A. Sen.

Esta visión de la pobreza en la perspectiva de derechos, lleva a poner el acen-to en las libertades positivas o derechos positivos, los cuales están ausentes en la visión clásica de la Economía del Bienestar, por estar centrado en el individualismo y restringir la acción del Estado a no intervenir en el ejercicio de las libertades individuales.

Los derechos positivos controvierten la “asistencia social”, basada en criterios residuales por el valor dado a las libertades negativas, y conducen a la titulari-dad de los derechos, respaldados por la Constitución y los Tratados Interna-cionales. No se trata pues de la discrecionalidad del Estado y del Gobierno, sino de la exigibilidad ante ellos, por parte de la ciudadanía.

Los derechos positivos, en tanto derechos, son universales, y, como ya se dijo, comprometen la “obligación de prestación”, pero dicha obligación no siem-pre puede cumplirse de inmediato, ya sea por las restricciones derivadas de la capacidad institucional y de gestión, por la disponibilidad de recursos, por las dificultades técnicas para llegar a quienes están en peores condiciones. Todo ello hace que el restablecimiento de los derechos no pueda hacerse de inmediato, como sería deseable, pero lo que sí exige es contar con Políticas Públicas que progresivamente hagan viable su titularidad, es decir con me-taderechos.

1.1.2 Las Políticas Públicas al servicio de los derechos humanosUn valor agregado, muy importante, de este nuevo enfoque, es que cobran relevancia las Políticas Públicas para enfrentar los problemas sociales, con lo cual se apoya teóricamente, lo que la evidencia empírica ya se ha encargado de demostrar: la insuficiencia de los programas sociales desprovistos de po-líticas que orienten las acciones, en busca de objetivos colectivos deseables de mayor alcance.

En efecto, las necesidades, cuando se satisfacen dejan de serlo, mientras que los derechos nunca dejan de serlo. La obligación estatal no llega solo hasta el restablecimiento de los derechos, sino que su obligatoriedad está también referida a su garantía, lo que implica evitar su vulneración. Otra cosa es que las políticas se desplieguen en estrategias y programas, los cuales deberán ser dinámicos y flexibles para ajustarse a las cambiantes situaciones, pero sin perder el referente dado por las políticas.

Esta aclaración no es de poca monta. Los programas puntuales son progra-mas de asistencia social, transitorios y discrecionales, mientras que las políti-cas públicas son permanentes, obligatorias y por consiguiente exigibles.

UNIDAD II: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOSUNIDAD II: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOS

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La política social, apoyada en la visión de la carencia de necesidades, suele poner el énfasis en las compensaciones, y se entiende como el conjunto de programas de asistencia social, que se proponen, en el mejor de los casos, transferir recursos monetarios, bienes y servicios entre los distintos grupos de población. Así, pues carecen de Políticas Públicas integrales que construyan autonomía en el ejercicio de los derechos y que como tales conllevan una elección y apropiación colectivas.

Los programas de asistencia social, basados en otorgar subsidios para cubrir demandas puntuales, hoy tan generalizados, tienen una serie de dificultades que conviene precisar:

• Relegan la “obligación de prestación” del Estado, a través de la oferta públi-ca.

• La transferencia de ingresos, vía demanda, están sujetos a la dinámica económica y por eso resultan siendo cíclicos, cuando justamente debieran ser anticíclicos.

• Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las prioridades políticas de los gobiernos y administraciones de turno.

• No contribuyen al fortalecimiento institucional, pues se propician las intervenciones sectoriales, desarticuladas y muchas veces contradictorias o que conllevan duplicidad de funciones.

• Tienen serias limitaciones técnicas (información, calidad y control) y son fácilmente “capturables” por intereses políticos clientelistas.

Los programas de asistencia social, basados en otorgar subsidios para cubrir demandas puntuales, hoy tan generalizados, tienen una serie de dificultades que conviene precisar:

• Hace imperativas las políticas públicas, como políticas de Estado, no de gobierno, y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad.

• Impone la búsqueda de la equidad y de la igualdad para lo cual se cuenta con instrumentos importantes como la focalización, el sistema de cuotas, el trato preferente y los planes de Acciones Afirmativas o de discriminación positiva, contemplados constitucionalmente y respaldados por la jurispru-dencia.

• Propicia el empoderamiento de los excluidos, por la exigibilidad de los derechos, lo que conlleva a ajustes institucionales para contar con instancias y mecanismos de participación para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.

• La Seguridad Ciudadana, además de ser un derecho en sí misma, se con-vierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y las liberta-des.

• El tratamiento de las personas como sujeto de derechos, conduce a reconocer y respetar la diversidad y multiculturalidad de los grupos poblacionales, por lo cual se debe valorar y preservar su condición de género o etnia, así como considerar su ciclo vital.

La búsqueda de la equidad conduce entonces, a tratar en forma desigual a los desiguales, mediante políticas públicas integrales, que respondan a la multicausalidad y multidimensionalidad de la situación de pobreza. Desde esta perspectiva, las políticas públicas deben atender, por lo menos tres cri-terios básicos:

a. Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales individuales, familiares y colectivas, para ir construyendo autonomía en el ejercicio de sus titula-ridades.

b. Deben tener en consideración, la doble perspectiva poblacional y territo-rial, de tal suerte que no prevalezca la oferta pública disponible, sino que ésta responda a las demandas poblacionales y locales. Esta doble mirada además de reconocer las potencialidades de las personas y los territorios









que habitan, valora la participación social y comunitaria y fomenta los procesos de descentralización y desconcentración de la gestión pública.

Si bien los derechos son universales, integrales e indivisibles, es necesario precisar los derechos que constituyen el mínimo vital, pues como se ha di-cho, se trata no solo de derechos sino también de metaderechos, lo cual conduce a la necesidad de establecer jerarquías y prioridades.

La definición del “mínimo vital”, o también llamado “derecho a la subsisten-cia”, “bienes de mérito”, o “prestaciones esenciales”, apunta a la necesidad de darle contenido y alcance a un mínimo de derechos, que deben ser tute-lados por el Estado y contar con políticas que garanticen su progresividad, orientada a la universalidad de los mismos. Este ha sido un tema recurrente en las agendas internacionales y nacionales, tanto de las autoridades públicas como de los académicos y la tecnocracia, y que se expresa en las políticas y programas, en las diversas formas de medición de la pobreza y en el alcance de la focalización como instrumento de llegada a las personas que están en peores situaciones.

Cualquiera sea el término que se utilice, lo que es fundamental es que, “los desarrollos jurídicos de los derechos sociales y los análisis económicos” ali-menten los debates que permitan concretar las “prestaciones esenciales”, y el contenido de las mismas. De esta forma también se avanza en la definición del “alcance de las obligaciones estatales incorporadas a los tratados ratifi-cados por los Estados en este campo”, y por consiguiente se cuenta con un referente para su exigibilidad. Los derechos constitutivos del mínimo vital, son: el derecho a la alimentación y a la nutrición, el derecho a la educación, el derecho a la salud y el derecho al trabajo.

La salud, la educación, alimentación y nutrición constituyen una triada indi-soluble si se trata de garantizar un mínimo de dignidad a las personas y por ello en toda estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión, son impe-rativas las políticas tendientes a garantizar su acceso efectivo, con calidad y oportunidad.

1.2 DESCENTRALIzACIóN y POLíTICAS PúbLICAS2

MARCO CONCEPTuAL:

1.2.1 Concepto de DescentralizaciónLa descentralización es el proceso mediante el cual se transfiere desde el Or-ganismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las municipa-lidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos y ciudadanas.

La descentralización es un proceso de carácter político, que demanda la dis-tribución territorial del poder público entre entidades políticas dotadas de autonomía y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un producto de la democratización y un instrumento político idóneo para la planificación democrática del desarrollo, la reducción de la pobreza y la modernización del Estado.

En consecuencia, conforme el marco constitucional y legal vigente, el Orga-nismo Ejecutivo promoverá, en primer lugar, la transferencia de funciones, recursos y toma de decisiones hacia los gobiernos municipales, conservando

2 Los conceptos y resúmenes fueron adaptados por el autor y la información proviene básica-mente del documento: “Política Nacional de Descentralización del Poder Ejecutivo”-Congreso de la República. Perú, 2010.


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el gobierno central las funciones normativas y reguladoras; seguirá siendo responsable de la gestión estratégica de la política de desarrollo, la reforma y modernización de la administración pública, el establecimiento de normas de calidad para la prestación de servicios públicos y la supervisión de su cum-plimiento.

El proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo será visible en sus primeros resultados en términos de la modernización de los niveles nacio-nal y municipal de administración de gobierno, por la vía de una descen-tralización tecnocrática-administrativa; a mediano y largo plazo se notará el impacto en la democratización del Estado y de la sociedad, a través de redistribución del poder y nuevas relaciones intergubernamentales entre la Administración Nacional y las municipales, mediante una concertada ges-tión descentralizada del territorio, en donde la participación ciudadana es consustancial y determinante.

1.2.2 Concepto de DesconcentraciónPara propósitos de la Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo, se entiende por desconcentración el traslado de funciones desde un nivel superior a otro inferior de la misma organización. Es un mecanismo para acercar la prestación de los servicios a más ciudadanos y ciudadanas o en más territorios distintos de la sede territorial de la administración central.

El Gobierno Central fortalecerá el nivel regional de gobierno para que coor-dine la prestación eficiente de los servicios desconcentrados y articule el ni-vel nacional con el municipal.

1.2.3 Descentralización de competenciasLa gestión descentralizada del territorio reclama una redefinición de las competencias de la administración pública que permita, en el contexto del proceso de descentralización, y la transferencia de competencias al nivel municipal de gobierno, bajo criterios de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

1.2.4 Principios y valores Los principios rectores de la Política Nacional de Descentralización del Po-der Ejecutivo son: La autonomía de los municipios; La eficiencia y eficacia en la presentación de los servicios públicos; La solidaridad social; El respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe; El diálogo, la negociación y la concertación de los aspectos sustantivos del proceso de descentralización; La equidad económica, social, y de género en la prestación de servicios; La reducción y la erradicación de la exclusión social, la discriminación y la pobreza; El restablecimiento y conservación del equilibrio ambiental y el desarrollo humano; La seguridad integral; La participación ciudadana; La probidad; La transparencia; La Preservación, promoción y difusión de las culturas; La no discriminación; La Subsidiariedad

1.2..5 Principio de subsidiariedad En tanto la actuación del Estado para proveer universalmente los satisfac-tores sociales básicos, seguirá siendo estratégica ante los procesos de globa-lización, las realidades de pobreza, inequidad y exclusión de una parte de la población peruana y la decisión de la administración de no arrogarse funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos y ciudadanas, indi-vidual o libremente asociados y asociadas. La modalidad de administración compartida entre administraciones públicas o entre éstas y la población or-ganizada, será puesta en práctica siempre que sea posible.

Considerando que la Descentralización es un proceso que apoyará el desa-rrollo humano, el cual debe ser sostenible y con un crecimiento equitativo, la aplicación del principio de equidad de género es un valor agregado que per-mite identificar beneficios diferenciados que se otorgan a diferentes grupos









de hombres y mujeres. En ese sentido, y considerado que el Reglamento de la Ley General de Descentralización, lo incluye como criterio de eficiencia y eficacia, la política considerará en todas sus acciones la transversalidad del género, lo cual se verá reflejada mediante los siguientes factores:

• La aplicación del análisis de género para visibilizar la condición, posición y situación de las mujeres en sus diferentes realidades sociales y expectativas de vida, clase, etnia, etaria, etc.

• La inclusión de la perspectiva de género en la planificación, la ejecución de programas tendientes a promover el desarrollo de la población en ma-yores condiciones de vulnerabilidad, en particular las mujeres indígenas en zonas rurales.

• Considerar la perspectiva de género en la evaluación de los procesos vincu-lados al cumplimiento de la Política de Descentralización.

Impulsar medidas especiales para promover el desarrollo integral de las mu-jeres, desde una visión gradual y progresiva.

1.2.6 Objetivos de la Política En tanto la actuación del Estado para proveer universalmente los satisfacto-res sociales básicos, seguirá siendo estratégica ante los procesos de globaliza-ción, las realidades de

a. Objetivo General:

Contribuir a que los peruanos eleven sosteniblemente su nivel de vida, a través de la democratización del Estado y la sociedad, mediante la gestión territorial descentralizada, como un medio para contribuir a la reducción de la pobreza por la vía del desarrollo económico local participativo e inclusivo, en la búsqueda del bien común. Con esta Política se establece el marco de orientación para el fortalecimiento de las capacidades regulado-ras del gobierno central, la institucionalidad municipal y la transferencia de competencias, recursos y poder de decisión a las municipalidades, ha-bilitándolas para planificar, financiar y ejecutar las competencias propias y las atribuidas por descentralización, tomando en cuenta los ejes transver-sales de género, pluriculturalidad, y gestión ambiental.

b. Objetivos específicos

Transferencia de competencias: Desconcentrar competencias a las regio-nes y descentralizar competencias a los gobiernos municipales. La gestión desconcentrada y descentralizada de competencias se desarrollará en el marco de relaciones de coordinación con las regiones y con los gobiernos municipales, para aumentar la eficiencia del Estado en el cumplimiento de sus fines tendientes al bien común, establecidos en la Constitución Po-lítica de la República del Perú.

Con este objetivo se da alta prioridad al impulso de procesos donde los ministerios en coordinación con los gobiernos regionales y municipales, las autoridades de los pueblos indígenas y la sociedad civil, definen un reordenamiento sistemático del sector público según competencias y atri-buciones y se determine, mediante criterios objetivos, las idóneas para ser desconcentradas y descentralizadas, bajo criterios de viabilidad política, técnica y financiera.

Se gestionará una normativa específica que establezca el mecanismo que asegure, en caso de incumplimiento del régimen convenido para el ejerci-cio de competencias descentralizadas, la recuperación de las mismas por parte de la entidad del Poder Ejecutivo correspondiente


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1.3 GObERNAbILIDAD y POLíTICAS PúbLICAS3

Introducción: Las políticas urbanas constituyen el área de las políticas públicas en la que se ha hecho más evidente la necesidad de tratar problemas complejos y de trabajo conjunto entre actores públicos y privados; la aplicación del enfoque de la gobernanza a este sector de las políticas públicas, permite enfatizar la naturaleza relacional de las mismas, al describir y explicar cómo diversos actores públicos y privados participan en la producción de políticas relativas a la ciudad (Cf. Blanco, 2004, Pierre y Peters, 2012).

Una parte significativa de las aproximaciones teóricas de la Ciencia Política al tema urbano concierne de manera amplia al estudio de la política urbana y más restrin-gida a las políticas públicas urbanas (Cf. Judge, Stoker y Wolman, 1995; Davies e Imbroscio, 2009). En este trabajo los enfoques de política urbana son asumidos como aquellos que estudian el poder urbano, mientras que las aproximaciones de políticas públicas urbanas son consideradas como aquellas que se ocupan central-mente de aspectos institucionales y materiales de las políticas públicas relativas a las ciudades; es decir, estudian, por un lado, quiénes y cómo se producen políticas públicas sobre las ciudades y, por otro, las áreas o sectores de políticas públicas sig-nificativos en el tratamiento de los problemas urbanos (Cf. Brugué y Gomá, 1998; Cochrane, 2007; Subirats y Blanco, 2009).

El enfoque de gobernanza urbana estudia la articulación e interacción de actores públicos y privados interdependientes involucrados en las políticas públicas urba-nas (Blanco y Gomá, 2006); su interés está en los arreglos institucionales emer-gentes en las relaciones entre el sector público y el privado para la formulación e implementación de las políticas públicas relativas a las ciudades, en un contexto de transformación de los gobiernos locales.

Aunque la gobernanza urbana constituye una aproximación para el análisis de las políticas públicas, los enfoques de política urbana constituyen sus antecedentes: primero, porque conciben las políticas urbanas como resultado de las interaccio-nes entre actores públicos y privados; y segundo, porque algunos de ellos también se interesan, como lo ha hecho la aproximación de la gobernanza urbana, en dar cuenta del cambio ocurrido en las políticas urbanas desde las últimas décadas del siglo xx hasta hoy. En la literatura contemporánea sobre política urbana, y sobre análisis de políticas públicas urbanas, no se ha aclarado si el enfoque de la gober-nanza urbana constituye una nueva aproximación o si simplemente se trata de un enfoque genérico que engloba diversos conceptos construidos por aproximaciones precedentes (Cf. Stoker, 2000; John, 2001; Jouve, 2005); de acuerdo con la perspec-tiva que aquí se expone, la gobernanza urbana constituye una aproximación teórica emergente, diferenciable de otros enfoques, pese a que estos le puedan aportar diversos elementos

1.3.1 Los enfoques de política urbana como antecedentes de la gobernanza urbanaLa gobernanza, como enfoque genérico, tiene antecedentes en el estudio de redes de políticas públicas, el cual posee diversas fuentes teóricas, tal como lo recalcan David Marsh y Rod Rhodes (1992), Erik-Hans Klijn (1997), Marsh (1998) y Rhodes (2006); todas ellas preocupadas por los procesos de po-líticas públicas como resultado de metas y estrategias de diversos actores. La procedencia geográfica de los aportes sobre redes, en el campo de las políticas públicas, es principalmente estadounidense y británica, ámbitos en los que, en la década de 1980, proliferaron conceptos próximos como subsys-tems, subgovernments, policy communities e issue networks. En la actualidad el tópico gobernanza no solo es usado en la Ciencia Política y en el estudio de las políticas públicas, sino también en distintos campos de las ciencias sociales (Cf. Levi-Faur, 2012) y se lo asume como un concepto interdiscipli-nario (Cf. zumbansen, 2012).

La gobernanza urbana constituye una aplicación del enfoque genérico de la gobernanza, pero circunscrito al estudio de las políticas públicas; en este

3 Cárdenas, A., Victoria V. (2013). Las políticas públicas urbanas como proceso plural. enfoques de política urbana y gobernanza urbana*. Estudios Políticos, (42), PP:218-241.









artículo el acento no se hace en tal enfoque genérico, sino en el específico de gobernanza urbana para ponerlo en contraste con aproximaciones de política urbana. A continuación se destacan las más relevantes:

a. La denominada teoría de la élite

Constituyó el primer enfoque en el desarrollo de la política urbana e hizo énfasis en el poder comunitario, desmarcándose de la interpretación tradi-cional de la política local a partir de decisiones y prácticas de las instituciones formales; por el contrario, resaltó el papel de los actores extrainstituciona-les y, a partir del análisis reputacional, mostró la concentración del poder (Cf. Hunter, 1953). Más adelante, la versión neoelitista de Peter Bachrach y Morton Baratz (1962, 1970) reconoció la importancia de las no decisiones, es decir, de los asuntos que se quedan por fuera de la decisión pública por voluntad de las élites dominantes.

b. El enfoque plur

Enfrentado al elitismo, consideró que el poder se encuentra fragmentado y descentralizado en diversos grupos que dominan distintos sectores de la po-lítica local y de las políticas públicas, sin que ninguno tenga el dominio sobre los otros. Robert Dahl (1961) fue uno de sus máximos exponentes y empleó en sus estudios el análisis decisional; el desarrollo posterior de este enfoque, como neopluralismo, reconoció el papel preponderante de los empresarios (Cf. Dahl y Lindblom, 1963).

c. La aproximación de las máquinas de crecimiento -growth machines

Enfatizó el papel de la comunidad de los negocios en las estrategias de cre-cimiento de las ciudades (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch, 1987); en particular, resaltó el rol central de aquellos que, actuando como rentistas, aprovechan el valor de cambio de sus propiedades para obtener ganancias. Los actores, intereses y alianzas en búsqueda del crecimiento económico de la ciudad conforman lo que la aproximación denominó como máquina de crecimiento.

d. El análisis de los regímenes urbanos -urban regime analysis

Reconoce diversas formas de poder político presentes en las ciudades: sisté-mico, de mando o control social, de coalición y de producción social. Resalta las coaliciones que buscan que los propósitos públicos sean construidos y sostenidos (Cf. Stone, 1989, 1993, 2005); de este modo, los regímenes son entendidos como arreglos colaborativos entre actores gubernamentales y no gubernamentales para enfrentar los desafíos económicos y sociales, a través de la cooperación y coordinación pública y privada (Cf. Mossberger y Stoker, 2001).

e. Finalmente, la teoría de la regulación

Que se focaliza en las instituciones político-económicas que sustentan las relaciones de producción, consumo e inversión y las implicaciones de sus cambios para el gobierno de las ciudades (Cf. Mayer, 1994; Jessop, Peck y Tickell, 1999; Painter y Goodwin, 2000). Aplicada a la política urbana tiene distintas líneas de desarrollo: encuentra similitudes entre las transformacio-nes del proceso de trabajo con cambios adoptados respecto de la estructu-ra y funcionamiento de la administración pública en el ámbito urbano (Cf. Stoker, 1989), y plantea paralelismos entre las nuevas formas de organización corporativa del sector privado y la organización del sector público; reformas orientadas a resolver la crisis fiscal y los problemas de legitimación de la prestación de servicios durante el fordismo (Cf. Painter, 1995). Entre las con-tribuciones que estas aproximaciones hacen a la política urbana y al estudio de las políticas públicas se subrayan las siguientes:

• En cuanto a los actores. Todas estas aproximaciones muestran la presencia de actores distintos a los gobiernos en la política urbana y el


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reconocimiento de que las políticas públicas son el fruto de la interacción público-privada. Varias enfatizan en la preponderancia del sector privado económico: el neopluralismo confiere gran relevancia al papel de los empresarios; el enfoque máquinas de crecimiento le da preponderancia al rol de los rentistas y del sector inmobiliario; el análisis del régimen urbano enfatiza su importancia en ciertos tipos de regímenes urbanos; y finalmente, la teoría de la regulación enfatiza tal preeminencia al dar relieve a la transformación del capitalismo. Mientras las tres primeras aproximaciones están centradas en los agentes -sobre todo locales-, la última lo hace en las estructuras.

• En cuanto al análisis del poder político. El pluralismo y el elitismo cons-tituyen desarrollos opuestos; sin embargo, asumir los dos puntos de vista como complementarios permite reconocer que la distribución de poder no sigue un único patrón. A partir de este presupuesto el enfoque de la gobernanza puede reconocer diversos tipos de redes de acuerdo con la distribución de poder; además, con los aportes del análisis del régimen urbano es posible evaluar distintas funciones del poder que pueden tener lugar en la gestión de redes o en la interacción propia de las redes, espe-cíficamente se destacan la importancia del poder de coalición y el poder de producción social.

• En lo metodológico. Las distintas aproximaciones poseen su específica for-ma de acercarse al objeto de estudio y sus propias preguntas, sean expresas o implícitas, que pueden seguir teniendo pertinencia para el estudio de la gobernanza; así, por ejemplo, el método reputacional, originario del elitis-mo, sigue siendo útil, así sea como primera aproximación para identificar quiénes hacen parte de un grupo que ostenta el poder y, en particular, quiénes son los integrantes de una red de políticas públicas; el uso del método decisional, propio del pluralismo, permite la indagación no por quienes integran o participan en la red, sino por quienes toman realmente las decisiones o inciden en ellas, esto precisa el papel desempeñado por los distintos actores y muestra la diferencia entre participar y decidir; el neoelitismo agrega otras preguntas que permiten precisar aún más el aná-lisis de políticas públicas, en lo que se refiere a quiénes definen lo que se va a decidir y, por ende, quiénes construyen la agenda.

• En el análisis de los aspectos sustanciales de las políticas públicas. Tales como contenidos, fines e impactos de las políticas. La categoría de las no decisiones, propuesta por el neoelitismo, permite entrar en aspectos de corte sustancial usualmente no develados: qué aspectos y por qué razones no son incluidos en la toma de decisiones, es decir, la cara oscura de la agenda pública.

La aproximación conocida como máquinas de crecimiento llama la aten-ción sobre las políticas centradas en el crecimiento urbano y en los efectos de dichas políticas respecto a los distintos grupos poblacionales. A partir de elementos del análisis de los regímenes urbanos es posible reconocer una gama más amplia de políticas urbanas construidas a partir de las coali-ciones, lo que puede servir de inspiración para la construcción de modelos de gobernanza urbana. .

• En el estudio del origen histórico de la gobernanza. La teoría de la regu-lación aporta elementos que permiten entender que los cambios econó-micos de trayectoria global, inciden o determinan la adopción de ciertos modelos de política y políticas públicas, y que las aparentes peculiaridades de un caso específico, coinciden con las características de otros casos e incluso se insertan en las lógicas de transformación de las ciudades del mundo contemporáneo.

• En el estudio del cambio y la variación de las políticas públicas. La teoría de la regulación aporta elementos para identificar factores explicativos de









carácter exógeno, para mostrar las relaciones entre los cambios de las po-líticas urbanas y los cambios acaecidos en el sistema económico; mientras que el análisis de los regímenes urbanos sirve para explicar la variación de acuerdo con situaciones de carácter endógeno, es decir, dependiendo del tipo de régimen urbano que sea conformado en una ciudad en particular.

1.3.2 El enfoque de la gobernanza urbanaEn la trayectoria de teorías de política urbana, el enfoque de la gobernanza referido al ámbito local y urbano, aparece en la década de 1990 como una aproximación que pretende dar cuenta de una serie de transformaciones que cubren un amplio espectro de asuntos, no todos de un claro tinte políti-co, pero sí con una definitiva incidencia en los asuntos públicos de la ciudad y específicamente en las políticas públicas urbanas:

a. El aumento de la complejidad de los problemas de las ciudades en asuntos tales como prestación de servicios públicos, movilidad, hábitat, urbanis-mo, entre otros, que requieren de diagnósticos y soluciones desde múl-tiples perspectivas que involucran una variedad de actores y colectivos sociales.

b. Los efectos del proceso de globalización en las ciudades y específicamente en el gobierno de las mismas, que presiona a sus gobiernos para que se encarguen de nuevas funciones y desempeñen un papel activo a favor de la inserción de las urbes en la economía mundial.

c. Las consecuencias de la europeización, especialmente en cuanto a redis-tribución de autoridad y su repercusión en la autonomía de las ciudades.

d. El surgimiento en las urbes contemporáneas de nuevas formas de regula-ción y de coordinación.

e. La proliferación de políticas urbanas elaboradas a partir de coaliciones y de procesos de negociación colectiva .

f. La emergencia de una sociedad civil más exigente y dispuesta a tomar par-te en los asuntos públicos pero por canales diferentes a los tradicionales.

g. La asunción por parte de los gobiernos locales de mayores responsabili-dades y competencias, sobre todo en materia de desarrollo económico.

h. La redefinición de las relaciones entre las entidades locales y el Estado, determinada por la repolitización local o la emergencia de un nuevo lo-calismo.

i. El creciente involucramiento en los temas de ciudad de actores prove-nientes de diversos frentes: sector económico privado, comunidades, orga-nizaciones no gubernamentales, academia, distintos niveles de gobierno, organismos internacionales y supranacionales, entre otros.

j. El desarrollo de nuevas formas de articulación de los territorios, como metropolización, configuraciones territoriales en red, creación de redes de ciudades.

k. La emergencia de las ciudades como actores colectivos o protagonistas en la planeación estratégica de su futuro.

l. La cada vez más extendida consideración de las ciudades como espacios para la resolución de conflictos y como marcos en los que opera la inter-


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dependencia entre actores, intereses y tratamiento de los problemas, en las sociedades contemporáneas.

m. El creciente énfasis en el liderazgo, de manera particular el de los alcal-des.

Al igual que la teoría de la regulación aplicada al ámbito urbano, el enfoque de la gobernanza urbana se preocupa por la transformación del Estado y de los gobiernos locales; da cuenta de los resultados del cambio en un aspecto fundamentalmente descriptivo; puede incluso afirmarse que el fenómeno gobernanza urbana, categoría central de la aproximación, es precisamente el resultado de un conjunto de transformaciones de cierto modo interrelacio-nadas: dispersión y fragmentación del Estado, y de sus ámbitos de gobierno con competencias en las ciudades; cuestionamiento de la democracia repre-sentativa y aparición de nuevas formas de participación; incorporación de diversos actores en la solución de los problemas colectivos urbanos, formas de articulación e interacción horizontales entre los gobiernos locales y los ac-tores económicos y sociales. El enfoque de la gobernanza, en general, posee la impronta del análisis de redes (Cf. Marsh y Rhodes, 1992; Rhodes, 2007). El análisis de redes de políticas públicas aporta a los estudios sobre gober-nanza la posibilidad, no solo de caracterizar las redes que participan en la elaboración y ejecución de las políticas públicas -de acuerdo con distintas ti-pologías, por ejemplo, según la distribución del poder o los tipos de interac-ción (Cf. Adam y Kriesi, 2007)-, sino también de comprender la gobernanza como gobierno en red; sin embargo, el análisis de redes representa un ries-go, pues si el énfasis en el estudio de las políticas públicas se hace en ese tipo de estructuras, sin hacer conexiones con otros aspectos, pueden llegar a ser enfatizados solo elementos de carácter formal. En particular, tal andamiaje analítico no aporta mayores rendimientos para examinar los contenidos de las políticas públicas urbanas y los modelos de ciudad que estos determinan.

1.4 LA vIOLENCIA E INFRACCIóN JuvENIL EN EL PERú4

Introducción

¿Sabía Ud. que la violencia es un fenómeno de causas múltiples que hace que mu-chos jóvenes vivan al margen de la ley?

Uno de los mayores problemas en la actualidad enfrenta la sociedad es el incre-mento de la violencia, en todas sus formas, en la que cada vez lamentablemente participan muchos jóvenes y adolescentes. Por esa razón es importante que el Esta-do tome las acciones debidas para frenar los problemas que aquejan a la sociedad y que todos finalmente nos vemos involucrados en una u otra forma, siendo víctimas o buscando alguna forma de enfrentar este problema.

1.4.1 La violencia e Infracción Juvenil en el Perú• violencia y criminalidad: La violencia, históricamente, ha estado presente

en el desarrollo de la humanidad. Hoy en día, sin embargo, a umbrales del fin de la modernidad, como consecuencia de profundos cambios sociales a nivel global, la violencia requiere un nuevo paradigma de comprensión. (Wieviorka, Michel...O novo paradigma da violencia,. En Tempo Social. Revista da Sociología da USP. Vol 9, N° 1, Sao Paulo, FFLCH, USP, 1989. Pp. 5-41) El carácter legitimador de la violencia ha sido diluido por la crítica; el conflicto político ha sido desplazado por el conflicto de las identidades culturales; el totalitarismo de la razón instrumental ha anulado la subjetividad; el imperio del mercado y la inversión en la relación capital-trabajo ha provocado masas de desempleados; el mecanismo de la globalización: centro-periferia, viene postergando en la marginación y exclusión a millones de pobres. En medio de estas transformaciones socioculturales la violencia se expresa y se impone en distintas formas y niveles. Una de sus expresiones es la violencia anómica, fenómeno social que emerge dentro de los procesos de industrialización y urbanización de las sociedades modernas, constituyendo uno de los principales

4 Vásquez Bermejo, Oscar. “La Justicia Juvenil en el Perú”-Director de Encuentros Casa de la Juventud. PP:01-09









problemas de nuestra contemporaneidad. América Latina, según el Banco Interamericano de Desarrollo la región además de desigual, más violenta del mundo, dedica más del 14% del PBI a los problemas de la violencia urbana, siendo el principal factor que afecta sus posibilidades de desarrollo. Desde esta perspectiva, la violencia afecta el capital financiero en la medida que desalienta la inversión extranjera y se generan pérdidas económicas y de horas hombre; también afecta el capital comercial, puesto que impide la libre transacción comercial y se generan gastos en seguridad privada en los establecimientos comerciales; pero también debilita el capital humano, esto es, la calidad de vida de las personas porque provoca miedo, inseguridad y ansiedad. De igual modo, influye en el capital social porque perturba la convivencia social generando aislamiento y desconfianza, debilitando la identidad y organización comunitaria. Este tipo de violencia, asociada a prácticas trasgresoras del orden social y jurídico (criminalidad), representa en las sociedades latinoamericanas un problema de primer orden. El miedo al crimen, principal factor de inseguridad, se fundamenta en la percepción de un importante crecimiento de la criminalidad violenta, la exposición a la violencia directa o indirectamente, la información recibida de los medios de comunicación y el sentimiento de insatisfacción frente a sistema penal. Todo ello hace que, los ciudadanos exijan al Estado cada vez más, mayores medidas de control y represión del crimen violento; incluso provoca el surgimiento de iniciativas organizadas de autodefensa comunitaria. Con lo cual no hacen sino alimentar una ideología del orden y la seguridad, así como incrementar el poder policial y punitivo con medidas pasajeras y de impacto social que a largo plazo resultan contraproducentes. Los medios de comunicación, por su parte, juegan un papel importante en la configuración de representaciones colectivas sobre todo del crimen violento (homicidios, secuestros, asaltos a mano armada, etc.), y por tanto de la inseguridad ciudadana. Esta violencia representada y difundida en los medios presenta modelos estereotipados que sobredimensionan la violencia y acrecientan la inseguridad ciudadana. El esfuerzo por entender y comprender la permanencia, persistencia e incremento del fenómeno de la violencia y la criminalidad en América Latina, nos revela, cada vez con mayor claridad, su relación con la desigualdad social y económica antes que con la pobreza. A pesar de ello, las políticas públicas, funcionales al sistema, han evidenciado serios límites de enfrentar estructuralmente el problema. Esto lo podemos apreciar en la poca o casi nula relación que existe entre las políticas sociales y las políticas criminales. En general, se tiende a abordar el problema de la violencia y la criminalidad, únicamente, desde el discurso punitivo, lo cual es sumamente peligroso, encaminándonos en un círculo vicioso (a mayor violencia, mayor represión), sobre todo en sociedades donde el modelo económico de desarrollo, acrecienta la desigualdad.

1.4.2 Tendencias y Límites en las Políticas Públicas para Enfrentar la violencia e Infracción JuvenilFrente al incremento de la violencia e infracción juvenil, se aprecia en la respuesta del Estado peruano dos tendencias, marcadamente diferentes in-cluso con lógicas opuestas. Una de ellas, vamos llamarla democrática, intenta construir un sistema razonable y basado en los derechos humanos; y la otra, vamos a denominarla retributiva, que reacciona frente a hechos delictivos (un secuestro, una violación, etc.) sobre dimensionando la realidad, y de-mandando un endurecimiento en las penas.

En el marco de la primera lógica o tendencia, el Perú cuenta con un siste-ma penal para adolescentes. Sistema que se ha venido construyendo desde que el Perú suscribió y ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño a inicios de la década de los 90. A partir de ese momento se ha establecido un cuerpo jurídico (Código del Niño y del Adolescente) con normas sustantivas y procesales para regular la infracción de adolescentes, de acuerdo a la doc-trina de protección integral de la infancia. Con lo cual, se establece un con-junto de derechos y principios fundamentales del debido proceso aplicados a adolescentes, y se conforma un modelo de justicia distinto al tutelar que re-


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gía anteriormente. En este mismo esfuerzo de adecuación a la Convención, se han creado organismos especializados para administrar justicia: se crea la División Policial del Niño y del Adolescente (DIVIPOLNA), los Juzgados y Fiscalías de Familia, así como los Centros Juveniles de medio abierto y cerra-do. De igual modo, se han hecho importantes esfuerzos en la formación y capacitación de los operadores de justicia para que puedan aplicar adecua-damente la ley a adolescentes que entran en conflicto con la ley. También, algunas Defensorías Municipales del Niño y del Adolescente (DEMUNAS), por iniciativa propia, han desarrollado servicios de atención legal y psicológi-co con adolescentes involucrados en la infracción. Por el lado de la sociedad civil, se vienen implementando algunos programas de atención a dichos adolescentes y jóvenes, en zonas específicas y con la intención de validar me-todologías de intervención. Y en el campo más preventivo, nos encontramos con el Programa de Patrullas Juveniles de la Policía Nacional del Perú, crea-do en 1999 y que se implementa hasta la actualidad. Programa cuyo logro principal ha sido el acercamiento y establecimiento de confianza con jóvenes integrantes de pandillas; pero que expresa limitaciones por la carencia de recursos económicos y apoyo institucional, así como de un trabajo más espe-cializado y enlazado con instituciones de la sociedad. Contrariamente, la ló-gica retributiva ha estado operando. Si tenemos en cuenta que nuestro país, viene de una lucha y una estrategia contrainsurgente, podemos apreciar que el Estado peruano estableció una ley sobre terrorismo especial, por el cual, se juzgaron y condenaron adolescentes, entre los 16 y 18 años, con penas de 25 años de edad. (Felizmente esta norma fue derogada). También se dieron un conjunto de leyes punitivas (pandillaje pernicioso, la violencia en espectácu-los públicos y el servicio comunal especial) de carácter simbólico, disuasivo y criminalizador. Dichas leyes, simbólicamente, respondían a la demanda de mayor represión presente en la población; pero también buscaban disuadir a las pandillas. Sin embargo, lejos de haber sido efectivas, han criminalizado innecesariamente una conducta que ya estaba regulada por el Código del Niño y del Adolescente.

1.4.3 El Funcionamiento de la Justicia Juvenil y su Necesidad de ReformaSin embargo, a pesar de estas reformas y los esfuerzos de adecuar nuestro sis-tema a la Convención, aún se mantiene una mentalidad y una práctica tradi-cional tutelar que desvirtúan los principios de la doctrina de la protección in-tegral. Describiremos brevemente esta situación, a partir de 2 investigaciones realizadas, una realizada por María Consuelo Barleta y financiada por Tierra de Hombres (2005) y otra por Ceapaz (2000). La primera está referida a El Agustino, y la segunda, de carácter nacional; y ambas nos permiten describir nuestra realidad: Veamos algunos aspectos, que ayudan a entender que a pesar de existir una legislación progresista, la práctica de los operadores de justicia, luego de más de una década, no ha cambiado.

a. El 80% de las detenciones de los adolescentes son arbitrarias; según nuestra constitución sólo puede ser detenida una persona porque existe una orden judicial o por hallarse en flagrancia. En estos casos son porque son señalados por los agraviados.

b. En un 90% de estos casos, el adolescente no cuenta con abogado defensor; incluso en la declaración ante el fiscal. Sólo en el 52.63% sus padres son co-municados de la detención.

c. El fiscal en todos los casos formaliza denuncia ante el juez,(hasta el momento hay 10 remisiones) sobre la base de la investigación policial. Situación que influye en la sentencia.

d. El juez casi en un 60% dicta medida de internamiento preventivo por temor a que evada la justicia.

e. La mayoría de los casos de adolescentes que no son internados preventiva-mente, no acuden a las citas que el juez hace; quedando sus procesos truncos.









f. En el proceso judicial, sobre todo los adolescentes internados preventiva-mente, tienen en un 90% defensa, que en casi su totalidad son abogados de oficio. El nivel de apelación es mínimo. Es decir no se ejerce su derecho a la defensa de manera efectiva.

g. Al culminar el proceso, al 31.58% de los casos se le aplicó la medida de liber-tad restringida; y al 63.16%, la de internamiento.

h. En el 2001, 987 adolescentes está con medida de internamiento (66%); y 508, en sistema abierto (34%). Situación que no ha variado. En el 2002, de la totalidad de chicos internados en Maranga, el 52.8% está procesado y el 47.2% está sentenciado.

Frente a esta realidad, Encuentros, Casa de la Juventud y Tierra de Hombres, Lausanne –Suiza han iniciado un proyecto piloto, en 2 zonas de alto riesgo: El Agustino, en Lima y José Leonardo Ortiz en Chiclayo. Es un proyecto piloto en la medida que quiere validar un sistema de trabajo que luego pue-da ser transferido al Estado. Para ello se ha firmado una serie de convenios con instituciones como por ejemplo el Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y las municipalidades de El Agustino y José Leonardo Ortiz. Este proyecto tiene un enfoque distinto a la justicia tradicional. La justicia retributiva tiene como eje central el castigo y mira al pasado; mientras, que la justicia restaurativa se centra en la responsabilización del adolescente y mira al futuro. Es una justicia que se basa en tres pilares fundamentales: la remisión, las medidas alternativas y la mediación.


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1 ¿PuEDE GESTIONARSE LA COMPLEJIDAD DE LOS PRObLEMAS SOCIALES? APORTACIONES DE LA TEORíA DE LA COMPLEJIDAD A LA FORMuLACIóN DE POLíTICAS PúbLICAS DE MOJICA JAvIER FRANCISCO. PP. 273-289

Lo público: Tanto el concepto de “lo público” como el concepto de “el público” y las “políticas” se refieren a nociones que involucran altos grados de complejidad. Según Parsons (2007:37), lo público comprende “aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes”.

Un acercamiento común al concepto de lo público tiene que ver con la dicotomía público- privado. Este par de opuestos, como muchos otros que nos ayudan a clasi-ficar u organizar nuestra noción de mundo (bondad-maldad, individual colectivo), tienen una desventaja importante: pueden llevarnos a simplificar una realidad que en la práctica suele ser más compleja, debido a que no se trata de esferas o concep-tos mutuamente excluyentes.

En este sentido, conviene mencionar dos conceptos que nos pueden aclarar la rela-ción-distinción entre lo público y lo privado: mercado y estado. Según los economis-tas políticos del siglo XIX (Mill, Torrens, McCulloch), el mecanismo para resolver la tensión entre los intereses públicos y los privados se encuentra en los mercados (Habermas, 1989, citado por Parsons 2007). Esto se basa en la premisa de que el in-terés público es la suma de los intereses y bienestar individuales; por tanto, la libre elección individual es capaz de promover tanto el bienestar del individuo como el bien y el bienestar públicos. En este sentido, a través de las fuerzas del mercado se maximizaría el interés individual, y con ello, se promovería el interés público.

Desde esta perspectiva, la función del estado y la política consistiría en crear las condiciones para garantizar el interés público; esto se daría al facilitar los intere-ses de la libertad económica y del mercado en lugar de constreñirlos. “El orden sería, básicamente, el resultado espontáneo de la suma de elecciones privadas; la intervención pública sería deseable en la medida en que asegurar un marco legal y de derechos, pero sin interferir en el equilibrio individual que derivaría de los intereses personales: los intereses privados convergerían con el interés público” (Parsons, 2007, 38).

Problemas y políticas públicas: En todas las comunidades existen situaciones o he-chos que pueden considerarse problemas de la colectividad y que, por lo tanto, requerirían de una acción de la sociedad organizada o la intervención de la auto-ridad. Sin embargo, no en todos los casos se trata de un problema público. Para algo sea considerado como tal, es necesario que ciertos actores lo reconozcan, se movilicen para manifestar su interés en atenderlo y que sus definiciones de realidad social sean aceptadas por un público más amplio.

Existen diversos modelos para explicar la emergencia de los problemas públicos y la construcción de la agenda gubernamental. Por ejemplo Cobb y Elder (1972, citado por Lorenc), plantean que los problemas de política pública provienen de los con-flictos entre dos o más grupos que compiten por la distribución de recursos o posi-ciones y que se movilizan para atraer la atención de los actores gubernamentales u otros actores sociales. Para ampliar este modelo, los mismos autores plantearon con posterioridad dos modelos suplementarios: el inside intiative model, donde son los propios decisores públicos quienes instalan el problema en la agenda pública y, con ello, construyen apoyos para la política que ellos mismos diseñan para atender el problema); y el mobilization model, en el que actores cercanos o con capacidad de influencia sobre los decisores estatales son quienes presionan para que un asunto sea considerado en la agenda gubernamental.

Blumer (1971, citado por Lorenc, 5) señala que “un problema social es siempre









el punto focal para la operación de intereses, intenciones y fines divergentes que están en conflicto. Las interacciones entre estos intereses y estos fines constituyen la modalidad en que una sociedad enfrenta cada uno de sus problemas sociales”

Enfoques posteriores han incorporado al análisis factores como la opinión pública, el discurso de los medios y la configuración de la agenda política.

Como puede observarse, el problema público es quizá la unidad conceptual que mejor nos permite apreciar la complejidad del sistema social. Sin embargo, la limi-tación de la mayoría de los modelos radica en que no consideran que los problemas públicos son dinámicos, por lo que una respuesta adecuada en un momento, puede dejar de serlo en el siguiente; separan artificialmente los actores “sociales” de los “estatales”; y no incorporan todas las variables que pueden incidir en la construc-ción social de los problemas de política pública.

La política pública, como respuesta al problema (o como parte del mismo), es otro de los conceptos que se requiere examinar. Cardozo (2006), citando a Subirats, la define como “un campo de actividad gubernamental, un propósito general a reali-zar, una situación deseada, una propuesta de acción específica, las normas relativas a cada problemática, el conjunto de objetivos y programas de acción del gobierno en un campo de cuestiones; o bien, el producto y resultado de una específica ac-tividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho, el impacto real de la actividad gubernamental, el modelo teórico o las técnicas aplicables que sustentan una iniciativa gubernamental, etc.” (p25)

De manera más concluyente, Cardozo define a las políticas públicas como “un fenó-meno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de suce-sivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismos que se traducen en la respuesta preponderante a los problemas públicos vividos por la sociedad civil (pp.25-26)

Bajo este enfoque, el actor preponderante es el gobierno. Sin embargo, habría que tener en consideración que el decisor público no es necesariamente el único actor o el más importante en el proceso de definición de problemas y políticas públicas.

Existen múltiples recursos que pueden ser movilizados por los actores según sus intereses; tales recursos pueden ser económicos, políticos, técnicos o normativos, y sus efectos pueden potenciarse utilizando herramientas mercadológicas.

En este sentido, conviene señalar que gran parte de la capacidad de influencia o control (es decir el poder) de un actor depende de su habilidad para plantear pro-blemas públicos, para convencer a los demás de que su planteamiento es el correcto y de que su propuesta es la que mejor responde al interés público.

Esto es relevante en razón de que en un sistema democrático tiene como eje la crea-ción de consensos, es decir, la “construcción de mayorías que apoyen (explícita o implícitamente) una u otra decisión” (Subirats, 2001, 2). Aquí aparece el concepto de “opinión pública”, que suele ser extremadamente ambiguo pero que es relevan-te para entender la naturaleza compleja de los asuntos públicos.

Aplicaciones de la teoría de la complejidad a la formulación de políticas públicas: Intuitivamente, a partir de lo expresado previamente, podemos decir que el mundo social, en lo general, y el espacio público, en lo particular, funcionan como sistemas complejos.

También podemos deducir que existe un serio inconveniente al tratar de formular leyes o supuestos que expliquen de manera inequívoca el comportamiento de un sistema complejo y sus agentes; por ejemplo, asumir que sus elecciones económicas o políticas siempre serán racionales. Como ya se ha mencionado, el inconveniente es que simplifican artificialmente la naturaleza del sistema.


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A manera de síntesis, podríamos decir que existen diversos factores que nos permi-ten apreciar la complejidad a los asuntos públicos:

1. Es difícil que haya un consenso sobre lo que significa el interés público en un momento y en un lugar determinado.

2. Las decisiones de los actores políticos no necesariamente responden a criterios racionales, sino que suelen responder a otros criterios como el compromiso.

3. Las instituciones públicas son plurales vertical y horizontalmente y muchas veces actúan con lógicas distintas por lo que sus intereses suelen contraponerse. Más que un todo uniforme, se asemejan a una red de agencias que al movilizarse im-pactan, de manera intencionada o no, a otras instancias y actores.

4. La voluntad de movilización de los actores políticos se relaciona con sus preferen-cias e intereses y generalmente tratan de influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones públicas utilizando distintos medios.

5. Tanto las relaciones entre los actores como la construcción social de los proble-mas son estructuras dinámicas y pueden alterarse de manera significativa a partir de pequeñas modificaciones en las condiciones, debido a la no linealidad de los sistemas.

Algunas preguntas que sería recomendable hacer antes de formular una política pública, es ¿Existe un diseño o propósito del sistema social? y en este sentido, ¿cuál es la finalidad o propósito de una política pública? ¿responde a los propósitos del sistema social? o ¿emerge como reacción o acomodación de los agentes guberna-mentales para sobrevivir o competir en un mercado electoral?

Entre las aportaciones de la teoría de la complejidad a las políticas públicas, se encuentra la noción de que es posible estimar el grado de complejidad de un pro-blema y con base en ello determinar si se le puede gestionar con probabilidades de éxito.

Se dice que las posibilidades de resolución de un problema (y de inclusión en la agenda pública) dependen de que este sea adecuadamente definido y planteado. A pesar de esto, muchos problemas públicos no son adecuadamente tratados debido a que los decisores de políticas públicas no conocen su grado de complejidad y por lo tanto no pueden saber si el problema puede ser resuelto y, en caso de que así sea, qué elementos deben ser considerados para gestionarlo.

Otra posibilidad de aplicación es la generación de modelos de sistemas complejos mediante la simulación de las interacciones entre sus agentes. Una de las claves para poder simular las interacciones consiste en incorporar al modelo los criterios de elección que utilizan los distintos actores. Esto incluiría tanto los elementos ra-cionales como los no racionales y en ocasiones aleatorios que se utilizan.

Finalmente el pensamiento complejo hace una aportación significativa para una comprensión realista de los alcances de la política pública. Como dice Edgar Morin, ser realista en el sentido complejo, significa comprender la incertidumbre. Com-prender la incertidumbre implica asumir una racionalidad distinta a la de las cien-cias modernas cuyo enfoque central apunta hacia el control de los fenómenos. Los fenómenos complejos son difícilmente controlables, y la comprensión de esto im-plica que la acción debe orientarse hacia cómo aprovechar la complejidad y cómo participar de la complejidad.















ACTIvIDAD N° 1:



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TEMA N° 2: éTICA y fORMULACIÓN DE POLÍTICAS PúbLICAS5

Introducción: El vocablo ética viene del griego “éthos” que significa costumbre y se lo entiende como sinónimo de moral, que viene del latín “more” que también significa costumbre.

Actualmente se mantiene la función adjetiva relacionada con los actos humanos en función de órdenes de conducta fundamentales para la vida y desarrollo del hombre; el derecho y la moral, a su vez consideradas como disciplinas éticas. Autores clásicos como por ejemplo Giorgio del Vecchio traduce el principio ético en un doble orden de valoraciones: los actos humanos en relación a su actor, sujeto a un orden de necesidad positiva o negativa que es el deber y las acciones humanas en comparación con los actos de otros sujetos para llevar a una consideración objetiva del obrar. No olvidemos que los principios preliminares del ordenamiento de la conducta humana se derivan del he-chizo, del tabú y fundamentos que podrían denominarse “mágicos” que no establecían un papel racional entre el medio y el fin de la voluntad y el comportamiento humano. Con la organización social sedentaria y el elemento religioso, más tarde entra en juego el aspecto político, que mantiene una conciencia colectiva determinada por la instancia divina y trascendente que se va estructurando en razón de los fines sociales. El daño ge-nera la reacción de venganza que las comunidades aceptan como sanción que va dando vida a la idea de justicia bajo una estructura lógica que cobra fuerza y se unifica sobre fundamentos religiosos y políticos.

Los sofistas intentaron resolver los problemas éticos manteniendo que todo depende exclusivamente de la voluntad y criterio del individuo proclamando la inutilidad de la obligatoriedad moral y es Sócrates quien considera la ética como el aspecto central de la actividad del hombre, que debe llevarlo a su perfección, dando a sus reflexiones filosóficas un contenido moral. Para Sócrates es moral todo lo que está de acuerdo con el conocimiento del bien. El hombre es bueno por su saber, por su conocimiento verda-dero que necesariamente llega al bien. Pero fue Aristóteles el filósofo que trató a la ética como disciplina, hasta el determinado modo de ser de una cosa, esencia de la virtud. Ya con la influencia de Platón la virtud es trasladada al hombre como una cualidad propia, que se manifiesta como el justo medio en su obrar.

Los Escolásticos restringieron la ética al ámbito moral, y siguiendo a Sócrates a ese cam-po moral comprendía lo relativo al derecho. Así, para Santo Tomás de Aquino la justicia tiene el carácter principal de la moral. Para Santo Tomás todos los bienes son parciales y finitos y no llevan a la perfección del hombre, que consiste en entender la verdad supre-ma que es también la bondad, fin último de la verdad a la que puede aspirar el hombre.

El sentimiento de aprobación o desaprobación de las acciones humanas estructuran la noción de moralidad y el juicio moral que toda persona hace sobre sus propios actos, se fundamenta en el juicio moral que antes se había formulado sobre los actos de otros.

Para John Stuart Mill prevalece la vida moral sobre la vida psicofísica y el mayor valor del altruismo frente al egoísmo. Y el monje Tomasio, allá por 1705, es quien se refiere a lo moral como relativo al fuero interno y al derecho, como relativo al fuero externo.

Kant, en cambio, rechaza la doctrina ética considerada sobre la base del obrar humano por encima de la investigación sobre el elemento ordenador de esos contenidos (la felicidad como supremo bien) y excluye la contingencia empírica con el fundamento del comportamiento ético. Kant establece tres postulados básicos: la libertad, la inmor-talidad del alma y la existencia de Dios. La moral se convierte en una estructura ideal sobre el hábito y sobre la costumbre, pero aquella, la moral, está sujeta a una valoración como cuando determinada actuación se la califica de buena. Sin embargo, la ética tiene grandes enemigos porque lo que hoy importa es el tiempo, el dinero.

2.1 éTICA, GObIERNO y CORRuPCIóNEn este tema se tratarán los aspectos éticos, de gobierno y corrupción enmarcados

5 Falconí Puig, Juan “.Ética y Función Pública” En: Seminario Internacional de Derecho Adminis-trativo y Público, Ecuador, 2005









en los ámbitos de la gestión pública, por lo que es importante resaltar que los tres elementos están estrechamente relacionados.

2.1.1 De Los Funcionarios PúblicosEl sistema político democrático tiene como pilar la legitimidad que se nutre cuando el Gobierno trata de solucionar los grandes problemas nacionales, como la pobreza, y trabaja con honestidad y objetividad en el ejercicio de la función pública, teniendo siempre como meta el bien común. Para esto los funcionarios deben necesariamente actuar con una ética de la función pública.

La falta de ética en la función pública se manifiesta en la corrupción de los funcionarios y combatirla tiene que ser permanente, para lo que no es sufi-ciente los órganos de control, sino arraigando los valores morales que deben primar en el manejo de la cosa pública. Para esto, el estudio de la cívica y de la ética en los niveles medios y superiores hará que lleguen a la función pú-blica ciudadanos conscientes de ser instrumentos eficaces para la sociedad, aunque no tengan estímulos y estén sujetos a represalias, cuando quieren imponer reglas éticas en la función pública.

Tenemos abundantes leyes y órganos de control que obligan a la fiscaliza-ción de la Administración Publica y reglan la responsabilidad de los funcio-narios públicos y los derechos de los ciudadanos para informarse, mediante la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Y si bien el fun-cionario público sabe cuáles son sus derechos, obligaciones y prohibiciones, tanto en el campo ético como jurídico, el problema principal estriba en que los órganos de control a veces no controlan y las leyes no se cumplen.

La lealtad para con las instituciones y las normas vigentes deben primar en el desempeño del cargo público y privado. Usar correcta y honestamente los recursos públicos y no abusar del Poder Público con fines corruptos como el nepotismo o para conseguir ventajas personales, no permitir el conflicto de intereses entre lo público y lo particular o privado, excusándose e inhi-biéndose, cuando sea del caso, es cumplir por parte del servidor público la ética, mereciendo la recompensa de la sociedad, no de los particulares. La corrupción amenaza sistemáticamente nuestro sistema democrático cuando ciertos Gobiernos pierden legitimidad rápidamente y por ellos no podemos consolidar la democracia, en la que nuestros ciudadanos ya no creen.

2.1.2 Moral y PolíticaEl estudio de la relación entre la política y la moral es antiguo y se plantea en los siguientes términos: todo lo que es legítimo en política ¿es moral? Se halla el gobernante obligado a cumplir su palabra y ofertas, que es una obli-gación moral para con los electores. Entre nosotros se considera buen políti-co aquel que justifica porque no cumple su palabra, partiendo del supuesto que el fin justifica los medios.

Max Weber habló de la relación entre la política y la moral, distinguiendo entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad: quien actúa en la primera, respeta los principios de conducta vigentes desde antes, indepen-dientemente de sus consecuencias. Quien actúa en la segunda, considera cumplir su deber obteniendo resultados que para el político corrupto con-funde el interés particular con el público y el beneficio personal con el gene-ral. Constant resume esta situación en los términos siguientes: “Los Ministros serán a menudo denunciados, acusados a veces, raramente condenados y nunca castigados”.

James Madison, en el Capítulo 51 de “El Federalista”, dice que si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, sobrarían tanto los controles internos como externos sobre el gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres


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para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: Primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados y luego obligarlo a que se regule a sí mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda algu-na, el freno primordial e indispensable sobre el gobierno, pero la experien-cia ha demostrado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares.

Hume, por su parte, señala que: “Al idear cualquier sistema de gobierno habría que suponer que todo ser humano es un bribón que carece de todo otro propósito que no sea su interés privado. John Stuart Mill advirtió en su famosa obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo que: “El ver-dadero principio del gobierno constitucional es que hay que dar por sentado que el poder político se empleará abusivamente para promover los fines par-ticulares de quien lo detenta”, y Alfred Marshall efectuó una contraposición muy ingeniosa: “¿Piensa usted en un gobierno realmente sabio, justo y fuerte o el gobierno tal como es en la actualidad?”.

Pero en una elección tras otra los electores son fácilmente engañados por aquellos que elige, no obstante que está demostrado que sólo buscan su pro-pio beneficio. Según Arthur, estos disponen de información y manejan gran-des recursos públicos, con los que, por ejemplo, pueden actuar en el Merca-do alterando los precios, y la responsabilidades por sus actos con frecuencia son determinadas años después, si acaso se llegan a determinar.

Uno de los efectos más graves de la corrupción pública es la denominada Ley de Gresham de la Interacción Social, según la cual la mala conducta expulsa a la buena y todas las personas son inducidas por la presencia de unos pocos a adoptar un comportamiento interesado. Brennan y Buchanan sostienen que las instituciones deben ser diseñadas de forma que “...el altruismo o la solidaridad y la buena educación sean apreciados en todo su valor, pero no se las puede dar por supuestas”. Es decir, no se puede dar por supuesto que el ejercicio de los poderes discrecionales de los políticos se ejerzan en interés de los demás, a menos que existan restricciones institucionales que aseguren ese efecto (Rechazo del Modelo del déspota bueno o benevolente).

Robert Klitgaard, estudioso de la corrupción pública, en sus libros Contro-lando la Corrupción (1990) y Ajustándonos a la Realidad (1994), hace pro-puestas válidas y dice: la corrupción se incrementa allí donde existe más mo-nopolios públicos, más reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia. Klitgaard construye la teoría de incentivos para disminuir la corrupción, que parte de la crítica a la falacia común: se asume con frecuen-cia que los gobiernos son corruptos porque la gente es inmoral, y concluye que la solución es educar a los ciudadanos, lo que se conseguirá sólo a través de generaciones.

En los últimos años se ha hablado mucho de codificar las normas éticas. Y sobre eso habla el Informe sobre Normas en la Vida Pública del Comité No-lan, de 1995 en Gran Bretaña, que debería difundirse en Ecuador. Dentro del Programa Latinoamericano de Investigación Conjunta sobre Política Cri-minal hay un temario sobre la corrupción de funcionarios públicos, iniciado en 1995. Y en ese año se llevaron a cabo simposios sobre la materia en París (13 y 14 de mayo) y Buenos Aires (29 de abril), ambos con importantes con-clusiones. Existe también el Informe de la Comisión Nacional de Ética Pú-blica de Chile (1996), documentos de Naciones Unidas con medidas sobre la corrupción en la Administración Pública, y la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos, suscrita en Caracas en marzo de 1996.

2.1.3 ética y Corrupción en la Función PúblicaToda política para combatir la corrupción, que en nuestro país debería con-siderar, al menos, lo siguiente:









a. Políticas preventivas para simplificar la maquinaria administrativa, que com-plica la actividad pública y también la privada, poniendo dificultades para “vender” facilidades.

b. Políticas encaminadas a terminar con la impunidad.

c. Políticas educativas: promover la decencia, la honradez, el servicio público y similares.

d. Desde los primeros niveles de educación. No puede dejar de mencionarse el papel fundamental que juega en este proceso la opinión pública, especial-mente a través de los periodistas y los medios de comunicación serios, esto es los que no son parte activa de la corrupción, que practican la ética periodís-tica.

Nuestro país ha visto, principalmente desde 1998, una serie de denuncias y escándalos relacionados con el manejo arbitrario de fondos públicos y del público, que no se justifican en la naturaleza humana, ni en la pérdida de valores, pues el problema tiene raíces profundas. El control de los órganos de control no funcionó y como consecuencia de ello los fondos públicos se dilapidan sin la rendición de cuentas, prevista en la Constitución.

El sigilo bancario se aplica de manera selectiva y para los bancos que no cumplen con informar al juez no hay sanción específica, aparte de una queja al órgano de control. El abuso de la personalidad societaria o jurídica, como la sociedad anónima o limitada, pone a buen recaudo el patrimonio, ora se trate del mal habido en la función pública, ora sea el de los cónyuges que terminan y liquidan la sociedad conyugal. La persecución de los delitos es inútil sin una fiscalía seria y jueces probos, que aporten a la credibilidad de la Función Judicial.

Sobre estos temas el constitucionalista español Francisco Tomas y Valiente, decía: “que el más grave efecto de la corrupción, entendida como simbiosis perversa entre ilícitos beneficios privados y ejercicio del poder público, con-siste en que si es tolerada de modo duradero produce descomposición del sistema, porque desencadena un proceso de entropía que puede acabar, no con la existencia del Estado pero si con la del Estado democrático, etapa final que se alcanza cuando ni los políticos elegidos ni los ciudadanos electores creen ya en la democracia “.

El Profesor Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Ali-cante (España), José Manuel Canales Aliende, en sus reflexiones sobre la ética pública, en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, entre el 8-11 Oct. 2002, dice que este no es un tema novedoso, sino permanente, que hoy aparece reforzada como una lucha contra la corrupción; y que en algunos países como en Estados Unidos, con motivo del escándalo de Watergate en 1978, empieza a tener un lugar prioritario.

Los únicos recursos que finalmente cuentan son los recursos humanos. En-tonces debemos comenzar por respetar a nuestros jueces, empezando por los políticos, y ciertos medios de comunicación que los desacreditan ante la ciu-dadanía cuando no atienden favorablemente sus intereses, independiente de la legalidad de los mismos, olvidando que la mayoría de los funcionarios y los jueces son apenas consecuencia del sistema. Estos tienen unos chivos expiatorios favoritos y no hay ley o funcionario que les ponga freno.

Según Luís F. AGUILAR (1996), “La nueva delimitación del ámbito del Es-tado respecto del mundo privado y social recorta y adelgaza a la Adminis-tración Pública como conjunto de organizaciones, programas, procesos y personal. Por otro lado, la nueva forma de cumplir las funciones públicas,


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que comienza a incorporar organizaciones privadas y no gubernamentales (lucrativas o no), transforma el ejercicio y el instrumental administrativos. La primera tendencia de redimensionamiento del Estado impacta en la dimen-sión de la cantidad: un Estado reducido conlleva un aparato reducido. La segunda tendencia, relativa al nuevo patrón de rectoría o gobierno, impacta en la dimensión de la calidad”.

Otros autores, como CUNILLGRAU (1999) sostiene que: “sin reforma polí-tica en sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad”. La ética pública se ca-racteriza por el servicio público bueno y oportuno. Entonces es de la ética de la función pública el profesionalismo, la eficiencia, la calidad de la atención y el servicio al ciudadano, la imparcialidad, la transparencia y la sensibilidad para entender que el ciudadano es quien lo remunera y la razón de ser de la existencia del funcionario público.

En el ya referido Informe Nolan, así denominado por el Presidente de la Co-misión del Parlamento británico que elaboró en 1994, a petición del enton-ces primer ministro, un documento o informe sobre “Normas de conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y a la clase política, se estableció siete principios de la Vida Pública, a saber:

1) Desinterés: Los que ocupan cargos públicos deberían tomar decisiones sólo con arreglo al interés público.

2) Integridad: Los que ocupan cargos públicos no deberían tener ninguna rela-ción financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles en el desempeño de sus responsabilidades oficiales.

3) Objetividad: En la gestión de los asuntos públicos, incluidos los nombra-mientos públicos, la contratación pública, o la propuesta de individuos para recompensas y beneficios, los que ocupan cargos públicos deberían elegir por el mérito.

4) Responsabilidad: Los que ocupan cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el público, y deben someterse al control que sea apropiado para su cargo.

5) Transparencia: Los que ocupan cargos públicos deberían obrar de la forma más abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más necesario para el interés público.

6) Honestidad: Los que ocupan cargos públicos, tienen la obligación de de-clarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja, de tal forma que protejan el interés público.

7) Liderazgo: Los que ocupan cargos públicos deberían fomentar y apoyar estos principios con su liderazgo y su ejemplo.

Estados Unidos tiene la “Oficina del Gobierno de Ética” dependiente del Presidente, y una “Oficina de Consultas Especializadas” para proteger a los empleados públicos que denuncien el fraude y corrupción públicas; y no-sotros, no obstante que tenemos en la Ley Orgánica del Ministerio Público normas que protegen al denunciante, no es raro que sea éste y no el denun-ciado, el que termina sancionado; independiente, claro está, de la denuncia maliciosa que nuestros jueces son tímidos, por decirlo de alguna manera, en declarar, cuado el denunciante es persona de cierto perfil, particularmente de los que “fungen” de periodistas.









El Comité P.U.M.A. de la O.C.D.E., ha señalado en mayo de 1998, los siguien-tes principios o recomendaciones de ética en el servicio público:

a. Las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras.

b. Las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta.

c. Una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos.

d. Los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones indebidas.

e. debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos.

f. el proceso de toma de decisiones debe ser transparente y permitir la investigación.

g. Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras.

h. Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.

i. Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética.

j. La regulación y la gestión de los recursos humanos deben motivar una con-ducta ética.

k. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servi-cio público.

l. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares.

No se puede, pues, separar la relación entre el contenido de la ética pública y la teoría política. Por ello la lucha contra la corrupción y la injusticia son, entre los fines de la ética pública, los más importantes.

2.2 EL CONTROL POLíTICO6

Introducción: Tradicionalmente los parlamentarios han sido vistos como legislado-res, cuando son las funciones de representación y control político las que resultan ser fundamentales para definir el rol que compete a los parlamentos en las demo-cracias modernas. Particularmente, los parlamentarios son representantes y es en mérito a tal condición que legislan y controlan. Estrictamente, la democracia no puede ser entendida sin control político, siendo esta función la que para Loewens-tein característica a las democracias liberales frente a las autocracias. Explica el autor que la existencia o ausencia del control, “su eficacia y estabilidad, así como su ámbito e intensidad, caracterizan cada sistema político en particular y permi-ten diferenciar un sistema político de otro”, el constitucionalismo y la autocracia (Loewenstein, 1982: 29). Así, los clasifica en controles intraorgánicos e interorgá-

6 El tema tratado ha sido resumido por el autor, tomando en consideración los aspectos más re-levantes del control político en la administración pública. La fuente consultada fue tomada del trabajo realizado por: Campos, Milagros. “Grupos Parlamentarios, Partidos Políticos y Control Político”. Lima, 2009


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nicos, según operen dentro de la organización de un detentador del poder o, entre diversos detentadores del poder. Ambos son controles horizontales.

La función de control político que ejercen los parlamentos ha sido valorada posi-tivamente en el pensamiento político, reconociendo en ella una tensión que favo-rece al sistema. “La lucha por el poder entre el gobierno y el parlamento es per-manente y constante. La historia del Estado constitucional desde sus principios no ha sido sino la búsqueda perenne de la fórmula mágica para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno y el parlamento, fórmula que jamás ha sido encontrada y que jamás lo será” (Loewenstein, 1982:253). El control es ejercicio de poder, responsabilidad frente a su ejercicio y garantía de libertad al impedir el abuso del mismo, es por ello garantía del sistema democrático. En efecto, como advirtió Lord Acton el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamen-te. Montesquieu encontró que la mejor forma de garantizar la libertad es evitar el abuso del poder, así advirtió: para que no se pueda abusar del poder, es preciso que el poder detenga al poder.

Siendo el control político propio de los sistemas democráticos, se ejerce a través de mecanismos diversos según el sistema de gobierno. La presencia de instituciones propias del régimen parlamentario en regímenes fundamentalmente presidencia-listas es lo que caracteriza al presidencialismo latinoamericano. Las diferencias y matices son de tal orden que no puede hablarse de dos idénticos. Así, podemos hablar de un presidencialismo atípico en el Perú, o como otros lo han denominado presidencialismo parlamentarizado, otros prefieren hablar de sistema híbrido. No es un sistema semi presidencial pues este es el instaurado por la Constitución fran-cesa y tiene sus propias características.

En el caso de Perú, el presidencialismo ha incorporado tempranamente mecanis-mos de control propios del sistema parlamentario. La constitución histórica reco-noce en lo formal y en las prácticas parlamentarias instituciones típicas de los sis-temas parlamentarios. Así, por ejemplo, la moción de censura data del siglo XIX. Luego se incorporan la cuestión de confianza y la interpelación, posteriormente la delegación de facultades legislativas; por último, la estación de preguntas y el voto de investidura fueron incorporados por la Constitución de 1993.

Respecto del control político, la doctrina constitucional lo ha desarrollado am-pliamente. Se distingue del control jurídico esencialmente porque es realizado de manera voluntaria por los partidos políticos o parlamentarios, por ello es subjetivo. Se sustenta fundamentalmente en una evaluación de criterios de oportunidad, va-loración de impactos, más que en razones jurídicas. Finalmente, el control jurídico lo realizan órganos independientes e imparciales, el control político no. Para un sector, el control parlamentario se define, en forma general, como la capacidad de revisar y sancionar las actuaciones del gobierno y de la administración pública.

2.2.1 Grupos Parlamentarios y Partidos PolíticosCualquier clasificación de la relación entre partidos y bancadas no puede soslayar el tipo de partido al que se vincula un grupo parlamentario. A los partidos de partidos de élites, les sucedió los partidos de masas, “los grandes partidos en su mayoría, son actualmente estructuras en parte dotadas de una firme organización y en parte plasmadas en un complejo social minuciosa-mente organizado, con burocracias influyentes, con un ejército permanente de funcionarios remunerados, con todo un sistema de organizaciones auxi-liares y de socorro, a las cuales está ligada una clientela, espiritual, social, y económicamente coherente” (Schmitt, 1983:142).

Luego Kirchheimer creó una categoría, partidos atrápalo todo o “catch all parties”, categoría que describe la atenuación o abandono del contenido ideológico de los partidos, el reforzamiento de los liderazgos, la redimensión del papel de los afiliados, la tendencia a identificarse menos con una clase social específica, la apertura hacia una gran variedad de grupos, el carácter pragmático de sus decisiones y sus rasgos socialmente heterogéneos así como la intensificación de uso de medios de comunicación en la política. Parafra-









seando a Hofferbert y Cingranelli (1996:601), de acuerdo con la moderna teoría de la democracia, los partidos son el vehículo a través del cual se ar-ticulan las cuestiones de reforma electoral, organizan la contienda electoral y después de la elección son los responsables de la conducta del gobierno. Debieran ser además los principales actores en la presentación e implemen-tación de la agenda y reformas en relación a las demandas ciudadanas. En términos generales, son los partidos los que contribuyen a dar estabilidad al régimen democrático; pero no cualquier tipo de partido político: la goberna-bilidad democrática requiere de la existencia de partidos sólidos, con identi-dad política y coherencia ideológica (Pizarro 1995:93). Los partidos políticos cumplen varias funciones en los sistemas democráticos, algunas de las cuales modernamente, no son exclusivas de ellos. La principal es servir de instru-mento de mediación entre el Estado y la sociedad, concretando demandas que se implementan desde las instituciones estatales. Entre las funciones ins-titucionales podemos señalar la de seleccionar candidatos que se integran a distintos órganos estatales, dirigiendo y controlando la acción del gobierno y del Parlamento (Oñate, 2003:261). En esa línea Linz (2007), responsabiliza a los partidos por la selección y comportamiento de los candidatos.

Para Mainwaring y Scully (1996), los partidos políticos son importantes por-que:

• Dan forma al funcionamiento del sistema democrático, pues los gobiernos democráticos son elegidos por medio de partidos.

• Son los principales agentes de representación política. Canalizan y expre-san intereses. Los partidos siguen siendo los mecanismos más importantes de mediación entre la sociedad y el Estado. Constituyen vehículos para re-presentar diversos grupos de la sociedad. Dan forma, moderan y articulan los intereses de la sociedad.

• Dominan la política electoral. Son centrales para la competencia por el po-der estatal. Constituyen los únicos autores con acceso a cargos de elección popular en sistemas democráticos.

• Revelan las características del sistema político. Allí donde las instituciones políticas son débiles, los partidos no estructuran el sistema político. Los partidos son altamente personalistas, afines a vehículos electorales de em-prendedores políticos. No conducen la vida política.

Los autores definen el sistema de partidos como un conjunto de interac-ciones en la competencia entre partidos. Agregan que en los sistemas insti-tucionalizados de partidos, éstos son los actores claves en la estructuración del proceso electoral y político. Desarrollan cuatro condiciones para que un sistema de partidos democrático se considere institucionalizado:

a. La Estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia entre par-tidos. Los partidos deben mostrar regularidad. Partidos que parecen impor-tantes que pero aparecen en una elección y prácticamente desaparecen en la siguiente no constituyen un sistema institucionalizado de partidos.

b. Deben tener raíces más o menos estables en la sociedad. Esta condición alude a la función de representación. La capacidad de los partidos para so-brevivir un largo tiempo muestra que han logrado captar lealtades de sus electores. También es frecuente que los partidos con estos vínculos tiendan a ser más consistentes con sus relativas posiciones ideológicas. Los cambios en la posición ideológica relativa implican lazos más débiles entre partidos y la sociedad.

c. Los actores políticos dan legitimidad al proceso electoral y a los partidos.


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Parte de las reglas conocidas y practicadas es que las elecciones constituyen la ruta principal para llegar al gobierno.

d. Las organizaciones partidarias tienen importancia. No están subordinados a los intereses de los líderes. Trascienden al fundador y a sus intereses. Las élites políticas son leales a los partidos. La disciplina partidaria en las legislaturas es razonablemente sólida.

En oposición a los sistemas institucionalizados están los llamados sistemas de partidos incoativos. Se caracterizan por la volatilidad electoral motivada en parte por el hecho que la mayoría de los ciudadanos no están adheridos a ningún partido, pues los vínculos de los partidos con la sociedad son débiles. Hay problemas de representación. Las personalidades individuales o líderes populistas dominan los partidos y las campañas. En estos sistemas, en cada campaña, se multiplican los actores que compiten por acceder al poder. La rendición de cuentas se debilita porque los ciudadanos no pueden apreciar las diferencias entre los partidos. La política con este tipo de partidos políti-cos, tiende a ser más imprevisible.

Pueden distinguirse niveles de relación entre los grupos parlamentarios y los partidos. Fernández Riveira (2003: 263) distingue cinco modelos de re-lación entre el grupo y el partido político: a) vinculación débil: un grupo puede estar integrado por miembros de diferentes partidos; b) vinculación atenuada: no se descarta que el parlamentario pueda pertenecer o integrar-se en un grupo distinto de aquel con el que concurrió en las elecciones; c) vinculación clara: los miembros del grupo no tienen, en sentido estricto, que pertenecer al mismo partido político. No obstante, se exige expresamente identidad de objetivos políticos. El ejemplo más claro de este modelo es el parlamento alemán. d) Vinculación total, como la que se presenta en par-lamentos autonómicos y que impide la formación de grupos con diputados que no se hayan presentado como tales a las elecciones; e) regulaciones hí-bridas que tiene en cuenta el número mínimo para la constitución del grupo y de no alcanzarse, el requisito de configurarse como colectivo o agrupación representante de un partido político.

En Europa y otros países de América Latina como México y Chile, son los grupos los que prevalecen sobre el parlamentario individual. El rol que des-empeñan los grupos ha postergado la acción del parlamentario individual. España es un caso peculiar. Así, Pérez-Serrano afirma que los grupos actuales se han convertido prácticamente en los únicos actores dentro de las asam-bleas parlamentarias (Martín de Hijas Merino, 2007:7). Los partidos políti-cos desplazaron al diputado individual, protagonista en los parlamentos y se convirtieron ellos en los actores principales7 . Como consecuencia de este proceso surge la disciplina de voto y la organización parlamentaria en tor-no a las bancadas, expresado de forma contundente por Carl Schmitt: “la posición del diputado se encuentra fijada por el partido; la coacción parla-mentaria es una práctica del parlamentarismo actual” (Schmitt, 1952: 370). Recorder (2007:61) sostiene que en gran parte de los sistemas europeo-con-tinentales, cada vez es más frecuente que los grupos se vean influidos, y hasta eclipsados, por los partidos con los que se corresponden.

2.2.2 Mecanismos de Control Político en la Constitución de 1993La función de control político tiene un fundamento constitucional, no sólo en la definición misma de la democracia, sino en el principio de separación de poderes, ambos previstos en el artículo 43º. Asimismo, en la mención reiterada, aunque genérica, de la obligación de dar cuenta al Congreso. Es-pecíficamente la función de control se encuentra prevista en la Constitución

7 Weber da cuenta de ello: “Los discursos que hoy día pronuncia un parlamentario ya no tienen la cualidad de ser una manifestación de su opinión personal, no menos aún de ser un intento por hacer cambiar de opinión a los adversarios. No son más que declaraciones oficiales del partido, hechas al país pensando en la galería... El texto de las alocuciones se presenta antes en la sesión del grupo parlamentario, o se lo estipula allí en todos sus puntos esenciales. (We-ber, Max ,1991:162)









en los pedidos de información (artículo 96º), las comisiones investigadoras (artículo 97º), el voto de investidura (artículo 130º); la interpelación (artí-culo131º), la moción de censura (artículo 132º), la cuestión de confianza (133º). También son mecanismos de control la invitación a los ministros para informar (artículo 129º), el control Parlamentario de los decretos de urgen-cia y decretos legislativos (118, inciso 19 y 104), el control sobre los tratados así como el que recae en la declaración del estado de sitio o del estado de emergencia (137). Excede a este trabajo pero no puede dejar de mencionar-se el relativo a la aprobación del Presupuesto General de la República, tema esencial y estrechamente vinculado a los orígenes del Parlamento.

Finalmente, se puede afirmar que pese a existir varios mecanismos de con-trol político estos no aseguran que sean eficaces y eficientes en el control de las acciones del estado, puesto que dependen mucho de las medidas que se tomen finalmente en el Poder Judicial, dónde los niveles de corrupción son elevados y, por ende, no está garantizada alcanzar la justicia.

2.3 EL NuEvO CONTRATO SOCIAL8

El famoso economista John Maynard Keynes solía decir: “Cuando cambian los he-chos, yo cambio de opinión. Y usted ¿qué hace?” En efecto, los hechos mundiales están cambiando, lo cual exige interrogar opiniones pre-existentes sino también el paradigma para llegar a cambios tantos de opinión y de acción. Nos permitimos sugerir un paradigma con tres componentes fundamentales e interconectados.

Lo que se necesita es un nuevo o renovado pacto mundial de justicia, basado en tres aspectos fundamentales.

2.3.1 un Nuevo Contrato Entre lo Humano y lo AmbientalLa crisis provocada por el calentamiento global está a la vista. Por si fuese ne-cesario recabar mayor evidencia del cambio climático, los expertos en temas relacionados con el Ártico llegaron a la conclusión en el mes de septiembre que el colapso del hielo marino ya se inició y culminará en un periodo de cuatro años más. El Foro sobre Clima Vulnerable, celebrado también en septiembre con representantes de unos veinte países, nos recordó que hoy por hoy ocurren cinco millones de muertes todos los años a causa de la con-taminación del aire, el hambre y las enfermedades, todo como resultado del cambio climático y las economías de uso intensivo del carbono. Indicaron que, de seguir el actual ritmo de uso de combustibles fósiles, el número de víctimas anuales será de unos seis millones de personas en el 2030 y serán los más pobres que sufrirán esa descarga al calcular que más del 90% de los muertos corresponderá a los llamados países en vías de desarrollo.

Lo increíble es que en algunos sectores no se quiere admitir lo innegable. Por ejemplo en la revista ultra-capitalista Forbes se quejan del informe antes mencionado es que sólo describía los costos pero no hablaba de incentivos. Asimismo, pero ahora desde un ángulo religioso, el nuevo presidente del subcomité del medio ambiente del Congreso de EE.UU., explicaba que el calentamiento global no puede considerarse un problema, puesto que en la biblia Dios le había prometido a Noé que no habría otra inundación. Si en el paradigma existente caben tales perspectivas desde el poder, entonces en definitiva el recambio es fundamental y tiene que ser radical. No obstante, con todo y nuestra insistencia en lo ‘nuevo’, existen pistas históricas radica-das en la sabiduría de mucho pueblos indígenas que hoy como ayer insisten que la tierra no es algo que heredamos de nuestros ancestros, sino algo que tomamos prestado de nuestros hijos/as y sus hijos/as. El nuevo paradigma—otra visión del desarrollo--, rompe tanto con el régimen del capital como del marxismo clásico, ya que en ambos la producción y el consumo equivalen a progreso. Ahora se trata de ponerle freno a ambos, pero en particular a la producción y al consumo de los ricos, para los ricos y por los ricos. Ya el paradigma nuevo se elabora a partir de los esfuerzos realizados por un movi-miento mundial que trabaja para que se reconozca lo que se viene llamando

8 Bendaña, Alejandro. “Hacia un Nuevo Contrato Social Mundial Basado en la Justicia”-Centro de Estudios Internacionales, Managua, Nicaragua. 2008 - Proquest Central


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naturaleza, madre tierra o medio ambiente, como sujeto legal de derechos y por lo tanto, de leyes de cumplimiento obligatoria.

Los movimientos por los derechos de la madre tierra nos dicen que TODA la vida tiene derechos inherentes e inalienables; que el desarrollo humano sólo puede ser sostenible si las demandas sociales y las necesidades de la huma-nidad se encuentran en equilibrio con la necesidad de mantener la integri-dad, la salud y el funcionamiento de los sistemas naturales—como asunto de derecho. En otras palabras, lo que todavía hoy se tolera, debe considerarse un delito ¡también hoy! En los sistemas legales de la mayoría de países, la naturaleza termina siendo objeto y mercancía que se compra, vende y consu-me. El marco jurídico existente tiende a permitir permite que los intereses consumos y de lucro prevalezcan sobre la naturaleza. El resultado ecosiste-mas recargados y en proceso de colapso. En otras palabras no hay equilibrio en el ecosistema, no hay equidad ni proporcionalidad entre los ‘derechos’ respectivos. Un paso esencial para lograr un equilibrio sostenible es la crea-ción de sistemas de pensamiento y de jurisprudencia en la que la naturaleza y los ciclos de su reproducción se vuelven como sujeto de derechos y no simplemente de protección. Se trata entonces no solo romper con la lógica y supremacía del capital, pero también con el antropocentrismo inherente en los sistemas legales actuales.

Reconocer, respetar y hacer respetar los derechos de la naturaleza. No se trata de un castillo utópico en el aire. Hoy por hoy ya existen países con sistemas legales que incorporan los derechos de la naturaleza. Las nuevas Constituciones de Ecuador y Bolivia reconocen explícitamente a la Madre Tierra como portadora de derechos. Estas disposiciones y leyes constitucio-nales reconocen que las comunidades y ecosistemas naturales, al igual que los seres humanos, poseen un derecho fundamental e inalienable de existir, de ser protegidos y de prosperar como parte de un ‘bien vivir’, tanto de las personas como de la naturaleza. Se obliga al Estado incluso a demandar compensaciones de parte de los violadores del ecosistema. Las leyes que ri-gen los derechos de la naturaleza eliminan la autoridad de un propietario para interferir con el funcionamiento de los ecosistemas y las comunidades naturales existentes, que dependen de la propiedad en que están para poder existir y prosperar.

Estas leyes no detienen el desarrollo, sino más bien exigen un verdadero desarrollo sostenible en que la propiedad obligatoriamente coexiste y aporta a la vitalidad del ecosistema. Sin duda, se trata de un cambio de paradigma. No sólo en el ámbito legal sino también en términos sociales y políticos: un pacto social ya no solo entre el individuo y el Estado sino también con la Ma-dre Tierra como tercera parte del contrato social sostenible. Aquí se hace un llamado a las sociedades (incluyendo las empresas) y a los Estados que como cuestión de derecho y no únicamente de persuasión, reconozcan explícita y legalmente los derechos de la naturaleza.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos del siglo XX, debe aho-ra ser parte inherente, inseparable e interdependiente de otra Declaración Universal abarcando los Derechos de la Naturaleza / Madre Tierra del siglo XXI, ambas de carácter vinculante, y que ésta también se traduzca en leyes de obligado cumplimiento.

2.3.2 Frenar la Concentración del Poderío Financiero y Económico Privado TransnacionalDesde la Revolución Francesa el pensamiento político en occidente ha sos-tenido básicamente que los Estados como entidades podían ser gobernados por los hombres (y más recientemente también por las mujeres) con el pro-pósito de reflejar las demandas y responsabilidades de sus ciudadanos/as. Pero en Naciones Unidas circulan un documento propositivo que en esencia concede derechos, no a la naturaleza, sino al capital por encima de los dere-chos humanos. La propuesta hace eco del pensar del reciente candidato a la









presidencia de los Estados Unidos por el Partido Republicano, Mitt Romney, quien opinó “las corporaciones son personas y también tienen derechos”. O bien el dictamen de Corte Suprema norteamericana otorgando que ha declarado que no se pueden limitar los “derecho de libre expresión” de las corporaciones y por ende del uso pagado de medios y propagandistas y hasta políticos profesionales en defensa de los grandes intereses de la banco y las grandes corporaciones. Es decir los mismos conglomerados del capital finan-ciero que impunemente provocaron y agravaron la recesión económica que vive el mundo están por recibir una luz verde para ‘trabajar’ a su antojo a nivel nacional e internacional.

¿Se requiere más evidencia para demostrar el impacto negativo que tiene la crisis global capitalista en los seres humanos y, por ende, en sus derechos? ¿Acaso no es obvio que los Estados individuales no han podido (o querido), en lo general, confrontar a los conglomerados financieros y comerciales no obstante la protesta de ciudadanos económicamente arruinados y desem-pleados? En realidad, no e culpa de la ONU que no hace más que reflejar el paradigma dominante expresado por los estados miembros. La respon-sabilidad también la tenemos nosotros como ciudadanos al no exigir en la definición de un nuevo marco de gobernabilidad global democrática que se imponga a la fuerza ideológica y material del mal denominado ‘libre merca-do’. Lejos de establecer un marco regulador, hemos permitido más bien un entorno global y nacional que tolera actos ilegítimos (pero lamentablemente no ilegales), la explotación de recursos que pertenecen a los pueblos y gene-raciones futuras. Como ya lo han señalado varias organizaciones de derechos humanos, los corporaciones aunque actores supuestamente ‘privados’ tie-nen obligaciones legales muy ‘públicas’. En NN.UU. sin embargo dicha tesis resulta minoritaria. Hace algunos años, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas solicitó al Secretario General de las Naciones Uni-das nombrar un Representante Especial para investigar la relación entre las grandes empresas y los derechos humanos. El mandato del Representante Especial del Secretario General surgió en tanto los países ricos claves en el Consejo declararon no pertinente la consideración de un documento borra-dor titulado Normas y Responsabilidades de las Empresas Transnacionales y otras Empresas Comerciales en la esfera de los Derechos Humanos. El repre-sentante especial ahora presenta sus recomendaciones. Las mismas fueron alabadas por entes como la Cámara Internacional del Comercio, pero causó una decepción profunda entre las organizaciones de la sociedad civil que tra-bajan en temas de derechos humanos, el medio ambiente y la construcción de la paz, en particular aquellos que desean limitar la masiva expansión de las empresas internacionales (incluyendo de seguridad privada).

2.3.3 La Supremacía del Estado de Derecho y el Imperio de la Ley basados en la JusticiaHasta ahora hemos argumentado a favor de un sistema de justicia serio y legalmente vinculante para regir el comportamiento humano y empresarial de cara al medio ambiente y los derechos humanos. Tendremos sin embargo que estar conscientes del comportamiento real de los estados poderosos y el uso y desuso que hacen del derecho internacional. Interpretan e inventan antojadiza de acuerdo a las coyunturas y necesidades. Al punto que muchos preguntan si para algo sirve el estado de derecho proclamado cuando la ley, lejos de aplicarse parejamente, se utiliza solamente contra los débiles, dejando entonces de ser una salvaguarda contra la injusticia para tornarse en mecanismo de opresión.

Sin embargo, intelectos de la talla del historiador E.P. Thompson defendió el ideal de un estado de derecho como un bien humano absoluto y la nece-sidad de emplearle inhibir el mal uso del poder. Argumentó que la historia indicaba que en aquellos lugares o situaciones en que la ley no servía a la humanidad, las personas luchaban por reemplazar las leyes injustas con un estado de derecho que fuera justo. Thompson vinculó la idea de comunidad moral al sostenimiento de los derechos tradicionales de uso en contra de las leyes modernas de propiedad privada. Hoy día, es más pertinente que nunca


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la lucha para lograr ese estado de derecho verdaderamente moral aun cuan-do algunos han llegado a preguntar si vivimos en un siglo que desconoce la ilegalidad. Un columnista señalaba que preguntar si quiera si esto o aquella era legal, se volvía una pregunta necia. ¿La guerra en Libia fue legal? ¿Los ataques con aviones no tripulados y las listas de personas a ser asesinadas de manera selectiva son legales? ¿Están protegidas las élites financieras, y se les da el derecho a realizar actos de corrupción legalizados y enriquecerse a más no poder mientras hay millones de desempleados? Estas son preguntas, no afirmaciones. Y aquellos que las plantean no son tontos, ni ingenuos, ni ex-tremistas. En un artículo publicado en el New York Times, un ex presidente de los Estados Unidos escribió que “las políticas antiterroristas de nuestro gobierno violan claramente al menos 10 de los 30 artículos de la Declara-ción, incluyendo la prohibición de “tratamiento o castigo cruel, inhumano o degradante”. La crisis ocasionada por la mala distribución de la riqueza global y la privatización de recursos que pertenecen a todo el planeta, las am-biciones políticas globales y los diseños de los países poderosos, y la pesadilla ambiental que nos depara, todas requieren instrumentos jurídicos renovados o nuevos; instrumentos jurídicos para llenar o, mejor todavía, transformar la gobernabilidad democrática. Aquí reside una gran paradoja global que toma la forma de dilemas nacionales y sociales y que exige resoluciones democráti-cas por un lado, y la renuencia a reformar la gobernabilidad global por otra. Sera asunto de crear otra globalización que no esté fundamentado en la des-igualdad de derechos—entre países algunos países cuyos ciudadanos gozan de derecho y otros países no soberanos (‘frágiles’) que requieren tutela e intervención de parte de la OTAN o del FM
















1 “CONCEPCIóN éTICA DE LOS PRObLEMAS DEL DESARROLLO ECONóMICO” DE MOREIRA CONSTANT

Bernardo Kliksberg, autor del libro “Ética y desarrollo”, estará presentando un se-gundo libro, titulado “Más ética y más desarrollo”, que desenvuelve con exhaustivi-dad algunas de las tesis del primero. El libro, editado en 2004, será presentado en el marco de los cincuenta años del Claeh y contara con el auspicio de las Naciones Unidas. La simple lectura del título del libro ya amerita una reflexión: Existen re-laciones entre la ética y el desarrollo? Más aun, es posible tener una concepción ética de los problemas del desarrollo económico? El autor sostiene rotundamente que sí, y que los propios economistas, en especial los que trabajan en organismos internacionales, cuando dan sus recomendaciones a los países (especialmente a los subdesarrollados) deberían guiarse por un código de ética. Siguiendo las recomen-daciones de Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía que se desempeñó como economista en jefe del Banco Mundial y ahora se encuentra entre los más acérri-mos críticos de sus políticas, Kliksberg recoge algunos elementos de este código de ética. El primero es que los economistas de estas organizaciones nunca deberían recomendarles a los líderes públicos de los países en desarrollo políticas basadas en teorías que no están suficientemente comprobadas. Una segunda recomendación es que siempre deben presentarse alternativas (porque en general las hay) y no hay que adoptar el presupuesto de que “solo existe una vía”. Una tercera recomenda-ción, particularmente importante para nuestro país y para la mayor parte de los países endeudados con estos organismos, es que cualquier política que se adopte debe constar de un diagnostico que dé cuenta de su impacto sobre las poblaciones más vulnerables y los más pobres. Esta última recomendación es particularmente importante.

Uruguay ha transitado en la década del noventa un calendario de reformas que, aun a escala uruguaya, han sido importantes. Fue en esta década que se privatizaron servicios y bienes del Estado, se liberalizaron áreas de política y se desregularon va-rias actividades. También a inicios de esta década, y en consonancia con la firma del Tratado de Asunción, Uruguay comenzó una apertura comercial hacia el mundo que fue de consideración. Buena parte de estas políticas son conocidas como las po-líticas del “Consenso de Washington” y aluden a un conjunto de recomendaciones destinadas a que los países que salían de la “década perdida” de los años ochenta (una década signada en América Latina por la crisis de la deuda y el estancamiento económico) ordenaran su economía y retomaran la senda del crecimiento, a través de la revitalización de sus mercados. Argentina fue un caso ejemplar (y extremo) de implementación de estas políticas, en especial durante el periodo de Menem.

Ninguna de estas políticas tomo en cuenta, al menos explícitamente, los impactos de las mismas sobre las poblaciones más vulnerables. Así, la apertura comercial no tuvo en cuenta que los países estaban poco o mal preparados para la competencia, que muchas empresas desaparecerían y por consiguiente se produciría una contrac-ción del empleo industrial, con consecuencias negativas para los asalariados en su conjunto. La privatización de las empresas publicas dejo a los ciudadanos rehenes de las tarifas fijadas por las nuevas empresas y a quienes no podían pagarlas, sin servicios, o merced a los servicios públicos que un Estado empobrecido mal podía proporcionar. Asimismo las reglas de contención del déficit público, control de la inflación y las metas de superávit primario, redujeron enormemente los márgenes de maniobra del Estado, el propio manejo de su presupuesto y las posibilidades de responder a las crisis recesivas con políticas activas de creación de empleo o aumento de la inversión pública. El empleo público se redujo como consecuencia y ello tuvo nuevamente impactos sobre el conjunto de los asalariados. Al mismo tiempo, los servicios públicos que permanecieron en manos del Estado se limita-ron a atender a las poblaciones más carenciadas, las clases medias emigraron hacia los proveedores privados y ambas cosas tendieron a deteriorar la calidad de estos últimos. Evidentemente, estas recomendaciones no tuvieron en cuenta el impacto de las políticas sobre el bienestar de los más vulnerables, ni sobre las poblaciones más pobres. Las “nuevas políticas sociales” (focalizadas, emergencia les, especificas) fueron una respuesta a las llamadas “externalidades” negativas de este proceso (es


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decir, consecuencias no deseadas del mismo).

Uruguay vivió también estos procesos. El empleo público, que en los años 70 repre-sentaba el 27% del total del empleo, a fines de la década del 70 representaba menos del 16%. El empleo en la industria, en el mismo periodo, cayó de 32% a 16%. Esto fue acompañado de una tasa promedio de crecimiento que fue mucho más baja en Uruguay que en el promedio mundial (entre 1990 y 2004 fue de 1,3% mientras que en el mundo fue de 3,5%). Al mismo tiempo estos promedios ocultan lo espasmódi-co de nuestros ciclos de crecimiento, a menudo acompañados de ciclos de recesión, como los que vivimos en las últimas dos décadas. Los estudios muestran que en este último periodo el crecimiento ha ido acompañado de una desigualdad en los ingresos de los hogares que ha tendido promediamente a aumentar, especialmente entre 1994 y 2002. Asimismo, los estudios también muestran que este tipo de creci-miento no ha sido un crecimiento orientado a disminuir la pobreza: esta ha bajado en mucho menor grado que lo que ha crecido el país.

Desde la asunción del nuevo gobierno, en 2005, se ha implementado un conjunto de medidas de signo contrario a las que caracterizaron el legado de los 90. En primer lugar, ha habido una explicita intención de expandir los derechos sociales asociados al empleo, con el consecuente aumento de la formalización del mismo, y de los aportantes al sistema de previsión social. Los planes emergencia les han atendido específicamente a la población en situación de indigencia y el porcentaje de la misma ha disminuido. La reforma de la salud pretende aumentar la cobertu-ra a través del seguro social para una población importante de los trabajadores y sus familiares. La reforma tributaria tendrá impactos redistributivos al interior de los asalariados formales. Asimismo, se derogo la normativa aprobada en 1995 que impedía el ingreso de nuevos funcionarios al Estado. Todas estas políticas eviden-cian un signo contrario al de las políticas de los noventa, y muchas de ellas están pensadas como “restauración” de un orden de cosas que, como la vigencia de los derechos sociales, había sido parcialmente desmantelado. En adelante, deberemos seguir las recomendaciones de Stiglitz que Kliksberg nos recuerda en su libro: antes de aprobar cualquier política o diseñar cualquier programa, deberemos contar con un diagnostico que explícitamente indique que impacto tendrá sobre los más vul-nerables. Y si su impacto fuera negativo, quizá debamos recurrir a otra biblioteca.

A continuación se presenta una síntesis de la teoría de Rawls, quién hace una pro-puesta para lograr alcanzar el desarrollo a través de la ética y la justicia.

Los principios de justicia y ética como fundamentación de la teoría de los stakehol-ders de Rawls: Las partes en el contrato social seleccionan principios de justicia. Los legisladores extraen de esos principios de justicia los derechos y obligaciones particulares que disfrutan los ciudadanos, y diseñan la estructura básica para pro-teger dichos deberes y hacer cumplir tales obligaciones. Esta estructura básica in-cluye las instituciones legales, sociales y económicas que componen un sistema de cooperación social de la sociedad -la constitución política, el sistema de propiedad (los derechos y deberes asociados a la posesión de propiedad) y el sistema de mer-cados para las transacciones económicas. Los derechos y obligaciones particulares que sostienen los ciudadanos son fuertes, en el sentido de que los miembros de la comunidad pueden reclamar haber sido tratados injustamente, y exigir compensa-ción si no se respetan estos derechos y no se cumple con las obligaciones. Algunos de estos derechos y obligaciones acompañarán a los ciudadanos en su actuación como agentes económicos.

Según Rawls, el mercado libre amenaza la sociedad entendida como un sistema equitativo de cooperación social, donde la idea de equidad se articula en los prin-cipios de justicia: “Un sistema de mercado libre se debe establecer en el marco de instituciones políticas y legales que ajusten la tendencia a largo plazo de las fuerzas económicas para impedir concentraciones excesivas de propiedad y riqueza, en especial las que pueden conducir a la dominación política” (Justicia como equidad, §13)2. Así, los legisladores incluyen un conjunto de autorizaciones y restricciones para las asociaciones, con el fin de prevenir las ya mencionadas concentraciones y acumulaciones -para, de este modo, proteger a los ciudadanos, y preservar el valor equitativo de los derechos y oportunidades de éstos. Estas autorizaciones y restric-









ciones se realizan también en la estructura básica. Existe aquí la posibilidad de una variante: ya que tanto el contexto social como las historias sociales difieren, los legisladores podrían toparse con diferentes sistemas, y el resultado podría ser un sistema socioeconómico como el de Suecia u otro como el de la economía de los Estados Unidos (aunque nótese lo siguiente: no estoy sugiriendo con esto que el sistema económico estadounidense hoy por hoy sea compatible con los principios de justicia, sino simplemente que dichos principios pueden llevarse a cabo de dife-rentes maneras).

Los derechos y obligaciones sustentados por los ciudadanos, y las autorizaciones y restricciones incluidas en las asociaciones, todos ellos permiten que se logre el con-senso de la sociedad en torno a las obligaciones y las restricciones que se deberían incluir en las actividades individuales y colectivas dentro del contexto económico. Por ejemplo, el compromiso de Rawls con la equitativa igualdad de oportunidad prohibiría la discriminación de las prácticas laborales en el lugar de trabajo (ese principio tendría además otras implicaciones de largo alcance, por ejemplo, reque-riría alguna forma de disponer capital para las personas que deseen abrir un nego-cio, de la misma manera que lo hace actualmente la Administración del Pequeño Negocio en los Estados Unidos). La discriminación se evita por medio de las institu-ciones sociales y políticas, y en este sentido los principios de justicia se realizan en la estructura básica, pero los principios protegen derechos, de ahí que se apliquen en todos los aspectos de la sociedad, incluida la actividad económica. En breve propor-cionaré más ejemplos de la aplicación de los principios en el ámbito económico. En este apartado, la idea general es que debemos considerar como fundamentales al menos algunos intereses de los stakeholders para el funcionamiento de la sociedad como un todo orgánico. (La palabra “algunos” en la frase anterior se refiere a los intereses incluidos en los principios de justicia; en la segunda parte me ocuparé del estatuto de los intereses adicionales de los stakeholders como agentes económicos.)

La aplicación de esta idea sobre la obra de Rawls: según Rawls, los ciudadanos eli-gen los principios de justicia situándose tras el velo de la ignorancia, el cual tiene la función de restringir las consideraciones que pueden tener lugar en el proceso de deliberación. Las restricciones aseguran que los factores moralmente irrelevan-tes no puedan afectar a las decisiones tomadas por la partes del contrato social, factores como el del conocimiento de la posición que la persona tiene en la socie-dad. Freeman (1994) crea un segundo velo de la ignorancia para especificar los derechos de los stakeholders, y para garantizar una fundamentación filosófica de tales derechos: “Una manera de entender la equidad en este contexto [el de los contratos económicos, y con él, el de la actividad económica entendida en sentido general] es argumentar junto con Rawls que un contrato es justo si las partes lle-gan a un acuerdo ignorando sus estados concretos” (Freeman, 1994: 416). Desde aquí Freeman presenta seis principios, los cuales constituyen su “Doctrina de los Contratos Equitativos”. En el “corazón normativo” de esta versión se encuentra la “igualdad básica entre los stakeholders en términos de sus derechos morales, pues éstos se plasman en el momento de la firma” (Freeman, 1994: 415).

Child y Marcoux (1999) cuestionan la lógica interna del artículo de Freeman: argu-mentan que las partes situadas tras este segundo velo de la ignorancia no aceptarían sus seis principios -y, en particular, rechazarían el Principio de las Externalidades de Freeman. Podemos enunciar dicho principio del siguiente modo: “Si un contrato entre A y B impone un coste sobre C, entonces C posee la opción de convertirse en una parte del contrato, por lo se renegocian sus términos” (Freeman, 1994: 416). Freeman añade: “La racionalidad de esta condición es clara. Cada stakeholder que-rrá garantías de que no será C”. Child y Marcoux consideran el siguiente caso: A desea alquilar el escaparate de B para vender camisas hawaianas; C vive cerca del escaparate, y las camisas hawaianas atentan contra su sensibilidad estética; por tanto, C corre con un coste como resultado del contrato entre A y B. De acuerdo con el principio de Freeman, a C se le debe dar la oportunidad de convertirse en parte del contrato y renegociar así sus términos. Pero esto no puede ser correcto: a C no se le debería permitir interferir simplemente porque a ella no le guste la ropa (aunque podríamos imaginar otros escenarios en los que la preocupación de C fuera legítima; por ejemplo, si A quisiera abrir un club de striptease y la entrada estuviera al lado de un colegio infantil). Por tanto, Freeman necesita encontrar


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algún parámetro que le ayude a identificar cuándo las externalidades le dan una razón legítima a C para interferir, y también precisa de alguna base para clasificar tales demandas en caso de darse disputas entre los stakeholders, aunque Child y Marcoux no observan este punto adicional. Ambos muestran -a mi modo de ver de forma convincente- que el argumento de Freeman carece de recursos para propor-cionar el parámetro que necesita (en su discusión sobre las protecciones endógenas y exógenas para C) (Child y Marcoux, 1999: 214-216). Y, por lo tanto, requerimos de otra fundamentación normativa para la teoría de los stakeholders.

En este punto, los dos principios de justicia ya proporcionan exactamente lo que Freeman quiere, sin necesidad de un contrato adicional ni un caso adicional de la posición original: los principios de justicia articulan (en un nivel abstracto) los derechos de los ciudadanos; tales derechos proporcionan a los ciudadanos unos intereses sociales legítimos en el ámbito de la actividad económica; lo cual mues-tra que los stakeholders -en calidad de ciudadanos- poseen intereses legítimos en transacciones y actividades económicas, formen o no directamente parte de ellas.

Este argumento garantiza la normatividad de la teoría de los stakeholders, es decir, que los principios de justicia de Rawls proporcionan la fundamentación normativa de los derechos de los stakeholders como ciudadanos. Como se ha dicho ya, los legisladores determinan los derechos particulares que los ciudadanos ostentan: de-terminan cuándo la actividad económica amenaza los derechos (y las oportunida-des) de los ciudadanos; en tal caso, los ciudadanos poseen un interés social legítimo y, por tanto, los legisladores deben ordenar la estructura básica de tal modo que estos intereses sociales sean protegidos.







ACTIvIDAD N° 2:








TAREA ACADEMICA N° 1:
















GLOSARIO DE LA uNIDAD II:

PObREzA: Es una situación o forma de vida que surge como producto de la imposibili-dad de acceso o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades físicas y psíquicas básicas humanas que inciden en un desgaste del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentación, la vivienda, la educación, la asistencia sanitaria o el acceso al agua potable. También se suelen considerar la falta de medios para poder acceder a tales recursos, como el desempleo, la falta de ingresos o un nivel bajo de los mismos. También puede ser el resultado de procesos de exclusión social, segregación social o marginación.vIOLACIóN DE DERECHOS HuMANOS: Son aquellos delitos que atentan contra los derechos fundamentales del hombre, en cuanto miembro de la humanidad, que se encuentran definidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y que son realizadas por el Estado – directa, indirectamente o por omisión – al amparo de su poder único. De esta manera, el Estado anula su finalidad esencial y provoca la inexis-tencia del estado de derecho.EQuIDAD: Del latín aequitas, el término equidad hace referencia a la igualdad de áni-mo. El concepto se utiliza para mencionar nociones de justicia e igualdad social con valoración de la individualidad. La equidad representa un equilibrio entre la justicia natural y la ley positiva.PRINCIPIOS: Son reglas o NORMAS DE CONDUCTA de carácter intrínseco desarro-lladas por una persona ateniéndose a sus instintos morales básicos aprendidos en la familia o en la sociedad en que interactúa. Se escucha a menudo la expresión “YO ten-go Principios”, “esa persona es de Principios”, “Mis Principios no me lo permiten”, etc. Es un sello personal que distingue a la gente y por el cual es reconocida su manera de actuar en concordancia con lo aceptado por la sociedad.vALORES: Se sitúan como CODIGOS MORALES que aplican universalmente las Socie-dades, y donde casi siempre está presente la dualidad entre el BIEN y el MAL.PRINCIPIO DE SubSIDIARIEDAD: Dispone que un asunto deba ser resuelto por la autoridad (normativa, política o económica) más próxima al objeto del problema. El “principio de subsidiariedad” es uno de los principios sobre los que se sustenta la Unión Europea, según quedó establecido por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 y después conocido como Tratado de la Unión Europea.vIOLENCIA: Es el tipo de interacción humana que se manifiesta en aquellas conductas o situaciones que, de forma deliberada, aprendida o imitada, provocan, o amenazan con hacerlo, un daño o sometimiento grave (físico, sexual o psicológico) a un individuo o una colectividad; o los afectan de tal manera que limitan sus potencialidades presentes o las futuras.CONTRATO SOCIALO: Es un acuerdo real o hipotético realizado en el interior de un grupo por sus miembros, como por ejemplo el que se adquiere en un Estado con rela-ción a sus derechos y deberes y los de sus ciudadanos. CORRuPCIóN POLíTICA: Del latín corruptio, corruptionis; a su vez del prefijo de intensidad com- y rumpere, romper es el abuso del poder mediante la función pública para beneficio personal.







bIbLIOGRAFíA DE LA uNIDAD II:

Borbón, J.Liderazgos, políticas y gestión pública para la nueva gobernabilidad” en Democracia en déficit (BID Cap. VIII)

CEPAL, I.(2001). La descentralización en América Latina: Teórica y Práctica, Santiago de Chile

La Rosa Huertas, L.(2003). Políticas de promoción de la salud y capital social. Perú: Ford.

Portacarrero S. F. Políticas sociales en el Perú. Perú: Universidad del Pacífico. (#000001126)

Makon Marcos, P,(2000). El modelo de gestión por resultados en los organismos de la administración pública nacional. CLAD – Reforma del Estado- Buenos Aires – Argentina

Ventura Camejo, R.(2008). Revista de administración pública: Modernización de la gestión pública / [Dirección: Ramón Ventura Camejo]. Santo Domingo: [Mabel Joa].


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AuTOEvALuACIóN DE LA uNIDAD N° II

I) LEA DETENIDAMENTE LOS SIGUIENTES ENUNCIADOS Y ELIJA LA ALTERNATIVA QUE, EN CADA CASO, COMPLETEN LAS IDEAS PRESENTADAS:

1. “Cuando hablamos del concepto de POBREzA nos referimos a…:”

a) Concepción socioeconómica ( )

b) Concepción legal ( )

c) Concepción vaga e imprecisa ( )

d) Concepción multidimensional y multicausal ( )

e) Concepción sólo multidimensional ( )

2. “La política social del estado cuando su orientación está enfocada a la carencia de necesidades, se dice que la solución es el otorgar:”

a) Más ingresos a los programas ( )

b) Capacidades de gestión ( )

c) Apoyo político ( )

d) Transferencia de recursos ( )

e) Mejor soporte administrativo ( )

3. “Una buen proceso de DESCENTRALIzACIÓN debe buscar que:”

a) Al servicio del propio estado y sus intereses. ( )

b) Al servicio de particulares, es decir, de ciudadanos y ciudadanas. ( )

c) Al servicio de las instituciones que conforman el estado. ( )

d) Al servicio de empresas importantes estratégicas. ( )

e) Al servicio de instituciones supranacionales. ( )

4. “El enfoque de GOBERNANzA URBANA implica estudia la articulación entre:”

a) Instituciones públicas ( )

b) Organismos privados ( )

c) Organismos internacionales ( )

d) Estado y trabajadores ( )

e) Actores públicos y privados ( )

5. “El problema de la violencia en Latinoamérica fundamentalmente afecta:”

a) Las condiciones económicas de la población ( )

b) Las posibilidades de mayor inversión ( )

c) El desarrollo socioeconómico ( )

d) Las instituciones nacionales ( )

e) La paz social ( )









II) LEA CUIDADOSAMENTE LAS SIGUIENTES PREGUNTAS Y RESPONDA, EN CADA, CASO CON VERDADERO (V) O FALSO (F):

6. John Stuart Mill en sus estudios sobre ética y moral manifestó que “prevalece la vida moral sobre la vida psicofísica y el mayor valor del altruismo frente al egoísmo”.

V ( ) F ( )

7. El filósofo alemán Immanuel Kant establecío tres postulados básicos en sus estudios srelacionados a la ética: la libertad, la inmortalidad del alma y la existencia de Dios. La moral se convierte en una estructura ideal sobre el hábito y sobre la costumbre, pero aquella, la moral, está sujeta a una valoración como cuando determinada actua-ción se la califica de buena.

V ( ) F ( )

8. El funcionario público sabe cuáles son sus derechos, obligaciones y prohibiciones, tanto en el campo ético como jurídico, el problema principal estriba en que los ór-ganos de control a veces no controlan y las leyes no se cumplen.

V ( ) F ( )

9. Max Weber habló de la relación entre la política y la moral, distinguiendo entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad: quien actúa en la primera, respeta los principios de conducta vigentes desde antes, independientemente de sus consecuencias.

V ( ) F ( )

10. Brennan y Buchanan sostienen que las instituciones deben ser diseñadas de forma que “…el altruismo o la solidaridad y la buena educación sean apreciados en todo su valor, pero que es necesario que se las puede dar por supuestas”.

V ( ) F ( )

11. En la esfera social el gran paradigma de las PP a alcanzar está relacionado a la con-solidación de los sistemas de gobierno democráticos, que busquen la equidad de sus habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos, entre otros.

V ( ) F ( )

12. Según Klitgaard la corrupción se incrementa allí donde existe más monopolios pri-vados, más reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia. Klit-gaard construye la teoría de incentivos para disminuir la corrupción, que parte de la crítica a la falacia común: se asume con frecuencia que los gobiernos son corruptos porque la gente es inmoral, y concluye que la solución es educar a los ciudadanos, lo que se conseguirá sólo a través de generaciones.

V ( ) F ( )

13. Según Luís Aguilar, “La nueva delimitación del ámbito del Estado respecto del mundo privado y social recorta y adelgaza a la Administración Pública como conjun-to de organizaciones, programas, procesos y personal.

V ( ) F ( )

14. De acuerdo a Cunillgrau, quién sostiene que: “sin reforma política en sentido am-plio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y soste-nido a favor de la sociedad”.

V ( ) F ( )


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III) EN CADA CASO, ASOCIA LOS CONCEPTOS DE LA COLUMNA DE LA IzQUIERDA CON LAS CARACTERíSTICAS QUE ENCUENTRAS EN LA COLUMNA DE LA DERECHA:

COlUMNA 1 COlUMNA 2

1.- Valores a.- Es el abuso del poder mediante la función pública para beneficio personal.

2.- Corrupción política b.- Es el tipo de interacción humana que se manifiesta en aquellas conductas o situaciones que, de forma deliberada, aprendida o imitada, provocan, o amenazan con hacerlo, un daño o sometimiento grave a un individuo o una colectividad; o los afectan de tal manera que limitan sus potencialidades presentes o las futuras

3.- Contrato social c.- El concepto se utiliza para mencionar nociones de justicia e igualdad social con valoración de la individualidad.

4.- Violencia d.- Es un acuerdo real o hipotético realizado en el interior de un grupo por sus miembros, como por ejemplo el que se adquiere en un Estado con relación a sus derechos y deberes y los de sus ciudadanos.

5.- Equidad e.- Se sitúan como códigos morales que aplican universalmente las Sociedades, y donde casi siempre está presente ladualidad entre el bien y el mal

a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c

b) 1-b; 2-a; 3-c; 4-d; 5-e

c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e

d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e

e) 1-d; 2-a; 3-c; 4-b; 5-b
















UNIDAD III: LA GESTIÓN PUbLICA y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO








CONTENIDOS

AUTOEVALUACIÓN

EJEMPLOS

bIbLIOGRAfÍA

ACTIVIDADES









TEMA N° 1: La Nueva Gestión Pública

1.1 Gestión funcional versus gestión por procesos

1.2 Gestión de resultados y gestión del riesgo

TEMA N° 2: Los Poderes del Estado y sus Funciones

2.1 El Poder ejecutivo y legislativo

2.2 El poder judicial

Lectura Seleccionada N° 1:

“Tensiones y proyecciones en la modernización de la gestión pública: discusión desde una perspectiva histórico-cultural” de Díaz Carlos

TEMA N° 3: El Sistema Nacional de Inversión Pública

3.1 El SNIP en el ámbito nacional

3.2 La inversión pública y su importancia en la formulación de políticas públicas

TEMA N° 4: Estructura del Sector Público

4.1 Planeamiento y el presupuesto del sector público

4.2 Las políticas públicas y su financiamiento


Políticas públicas de fomento de Calva José Luis


1. Realiza un análisis inter-pretativo sobre la gestión funcional y la gestión por procesos

2. Elabora un cuadro compa-rativo sobre la gestión por resultados y la gestión de riesgos

3. Redacta un ensayo acerca de las principales funciones de los poderes, ejecutivo, legislativo y judicial

4. Analiza y explica mediante la elaboración de un cua-dro resumen los elementos centrales del SNIP

5. Analiza y explica mediante la elaboración de un cua-dro resumen los elementos centrales del presupuesto público de la nación

ACTIvIDAD N° 1

ACTIvIDAD N° 2



2. Valora y reconoce la gobernabilidad como base del desarrollo económico y social

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TEMA N° 1: LA NUEVA GESTIÓN PúbLICA

1.1 Gestión Funcional vs Gestión por Procesos1

Introducción.

Los esfuerzos por mejorar la gestión pública en el Perú son numerosos y de todo tipo, pero no necesariamente responden a una orientación estratégica y se desa-rrollan de manera aislada y desarticulada. Por tanto, no habrían cambiado sustan-tivamente el desempeño global del Estado. La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, como ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, está impulsando un proceso de Moder-nización de la Gestión Pública a fin de promover en el país una Administración Pública eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los ciudadanos.

Con ese propósito, la SGP inició la formulación concertada de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), proceso que involucró a una serie de actores y un conjunto de esfuerzos. El proceso comenzó con la elaboración del “Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado”, así como con la realización de un “Diagnóstico sobre la Situación de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú”. Para ello, se realizaron tres talleres en los que se recogieron opiniones y aportes de expertos, autoridades y funcionarios públicos acerca de las principales necesidades y prioridades de modernización de la gestión pública.

A partir de esos insumos se inició el diseño de la PNMGP. En esta etapa se llevaron a cabo dos talleres descentralizados que tuvieron por objetivo recoger información respecto a la problemática en materia de gestión pública que enfrentan los gobier-nos regionales y locales y discutir con ellos las distintas alternativas de solución a esa problemática para ser incorporadas en la Política. El primer taller se centró en el análisis de los problemas, causas, efectos y alternativas de solución aplicables a los gobiernos regionales, mientras que el segundo, se enfocó en los mismos aspectos referidos a las municipalidades provinciales y distritales. En ambos talleres las au-toridades y funcionarios de los gobiernos descentralizados tuvieron la oportunidad de interactuar con representantes de los sistemas administrativos nacionales. La información recabada en dichos talleres sirvió como insumo para la elaboración de la propuesta de lineamientos de la PNMGP.

1.1.1 La Gestión Funcional vs la Gestión por ProcesosLa Nueva Gestión Pública (NGP) está orientada a la búsqueda de la satisfac-ción de necesidades de la población La Nueva Gestión Pública (NGP), como racionalidad, tiene consecuencias ético- morales, al reconfigurar los valores que orientan la consecución de los fines de las organizaciones públicas y afectan la manera en que se diseña la capacidad organizacional estatal y no estatal, frente a un nuevo concepto de lo público. Las cuales se materializan en la forma en que las organizaciones públicas se relacionan con la justicia, la equidad y su entorno organizacional (Arellano y Cabrero, 2005). La NGP, parece apoyar un argumento de tipo individualista, que pregona por una autodeterminación, solo posible, en la medida que se faculta al ser humano para que sea dueño de sus propios objetivos, sin interferencia de ninguna acción o institución coercitiva. La NGP desarrolla propuestas valorativas que determina la configuración de las organizaciones hacia argumentos como: Estar en contra de la burocracia; defender el mercado como mecanismo óp-timo para distribuir los beneficios; que el mérito y el ser dueños de sí mismos son los mejores jueces sociales –debido a su condición técnica y neutral–; el hecho de que las reglas y procedimientos formales limitan el ser dueños de sí mismos; y que el ciudadano es el que mejor conoce lo que desea. Estos argumentos impactan las organizaciones en cuanto a su diseño al configurar un nuevo marco axiológico, donde se necesita de organizaciones públicas eficientes, neutras y gerenciales. Pero en donde el problema del diseño de instituciones y soportes organizacionales justos y conscientes con los princi-

1 Vélez Chica, Sergio, “Una mirada a los nuevos enfoques de la nueva gestión pú-blica”- Administración y Desarrollo N° 39, 2009.









pios de diferencia y autonomía, pasa a ser un debate periférico (Arellano y Cabrero, 2005). Bajo este análisis, se elabora un nuevo cuadro resumen (Cuadro 2.), basado en los argumentos de Ómar Guerrero (2002), para ser contrastado, que recoge los argumentos justificantes que presentan diversos autores de la NGP. Los cuales resaltan la importancia de pasar de la raciona-lidad “burocrática” a la racionalidad de la NGP, entre los que se puede desta-car: está centrada en la economía; está orientada al mercado; se basa en el derecho mercantil; su orientación al ser humano tiende a lo privado y su fundamento axiológico es la eficiencia del individuo. Obsérvese en el si-guiente cuadro el cambio de paradigmas de la nueva gestión pública.

Cuadro N° 1

Fuente: Aguilar 2006 (284)

1.1.2 Enfoque de creación de valor público: Barzelay, es tajante al señalar que “la palabra eficiencia, debe eliminarse del léxico de la Administración Pública… En su lugar, al deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades gubernamentales, los servidores públicos deben recurrir a los conceptos in-terrelacionados de producto o servicio, calidad y valor…” (Barzelay, 1998). La eficiencia como reducción de costos en el empleo de los medios pese a los resultados, es el centro de la crítica de Barzelay. Crítica que plantea un debate acerca de la creación de valor público, el cual nos remite al trabajo de Mark Moore (1995), en el cual se pregunta ¿Qué deben pensar y hacer los gestores públicos para aprovechar las circunstancias particulares en que se encuentran para crear valor público? Con el fin de plantear una serie de respuestas a este interrogante, Moore entiende la gestión pública como una acción estratégica, orientada a resultados que son demandados por la sociedad. En este sentido el Gerente público es un actor que debe explotar el potencial del contexto político y organizativo en el que está inmerso con el fin de crear valor público (Moore, 1995:18).

A continuación se muestra un cuadro comparativo acerca de los modelos de gestión funcional y por procesos, en este se hace hincapié en los estilos de gestión:

UNIDAD III: LA GESTIÓN PUbLICA y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADOUNIDAD III: LA GESTIÓN PUbLICA y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

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GESTIÓN FUNCIONAL GESTIÓN POR PROCESOS

Organización por departamentos o áreas especializadas

Organización orientada a los pro-cesos.

Los departamentos condicionan la ejecución de las actividades.

Los procesos de valor añadido condicionan la ejecución de las actividades.

Autoridad basada en jefes funciona-les o departamentales

Autoridad basada en los responsa-bles del proceso.

Principios de jerarquía y control. Principios de autonomía y de auto-control

Orientación interna de las acti-vidades, hacia el jefe o hacia el Orientación externa hacia el cliente interno o externo.

Orientación externa hacia el cliente interno o externo.

Principios de burocracia, formalis-mo y centralización en la toma de decisiones.

Principios de eficiencia, flexibilidad y descentralización de las decisio-nes.

Ejercicio del mando por control basado en la vigilancia.

Ejercicio del mando por excepción basado en el apoyo o la supervisión.

Principio de eficiencia: Ser más productivos.

Principio de eficacia: Ser más com-petitivos.

La cuestión es cómo hacer mejor lo que venimos haciendo.

La cuestión es para quién lo hace-mos y qué debemos hacer.

Las mejoras que se logran tienen un ámbito transfuncional generali-zado: El proceso –unidad organiza-cional–.

Las mejoras que se logran tienen un ámbito funcional limitado: gene-ralizado: El departamento –unidad organizacional.

CUADRO N°2. GESTIÓN FUNCIONAL VS GESTIÓN POR PROCESOS

Fuente: Pedro Fernando Escalante Ampuero

Ahora veamos algunas debilidades del modelo funcional

1.1.3 Debilidades estructurales comunes en las organizaciones funcionales• Desconocimiento de la Estructura de procesos y la interrelación entre los

mismos.

• Dificultad de llevar la Estrategia a la Operación.

• Falta de integridad de los diferentes sistemas de gestión.

• Gestión ineficiente de recursos y servicios: Personas, TI, materiales, etc., según las necesidades de cada área; no según las necesidades de cada pro-ceso.

• Baja confiabilidad en el Costeo de Productos: Recursos (T. H., Tecnología, Información,

• etc.) asignados y utilizados por dependencias, no congruentes con los pro-cesos.

• Dificultades para la evaluación corporativa sistémica e integral.

• Impacto negativo en la Productividad, Competitividad y Rentabilidad: No logro de objetivos estratégicos

1.1.4 Debilidades operativas comunes en las organizaciones funcionales• Exceso de procedimientos y actividades manuales.

• Numerosos formatos y papeles en cada dependencia.

• Poco conocimiento de lo que hace cada quien.

• Sin estándares.

• Carencia de controles o controles inadecuados.

• Información aislada en cada área.









1.2 Gestión por Resultados y Gestión de Riesgos

1.2.1 El enfoque de la gestión para resultados (GpR)2. Se ha presentado en dife-rentes instancias gubernamentales y académicas, como un modelo que pro-pone cambios en las formas tradicionales de gestión gubernamental, pone un especial énfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la satisfacción y bienestar de los ciudadanos. El término, gestión para resulta-dos, emerge de una serie de debates sobre el desarrollo que se dio en el seno de diferentes agencias de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y de organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID),

y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El enfoque de la Gestión para Resultados (GpR), se enmarca en los modelos propuestos a partir de los li-neamientos de las llamadas, reformas de segunda generación, que se pre-sentaron a mediados de la década de los años noventa del siglo XX, como una respuesta a las consecuencias en los procesos de implementación de las “recetas” del denominado consenso de Washington o reformas de primera generación, al no traer los resultados esperados para los Estados y en general para las sociedades latinoamericanas, y contribuyendo más bien al desarrollo de efectos adversos que ampliaron la brecha entre países ricos y pobres. Di-ferentes economistas, como por ejemplo Joseph Stiglitz, ante el Banco Mun-dial, concluyen que el Estado debe cumplir un papel más activo en pro del desarrollo económico, pero que su función básica debe estar orientada al desarrollo político y social (institucional).

El Banco Mundial, en su informe de 1997, plantea que el Estado debe ser eficiente y ante todo eficaz o estar orientado hacia resultados, lo cual se logra mediante:

• El rediseño de sus instituciones.

• Una mayor y mejor participación ciudadana en cada uno de los niveles del desarrollo de las políticas públicas.

• Una mayor transparencia en la actuación de la Administración.

• Una mayor responsabilidad y medición de resultados por parte de la admi-nistración;y

• Procesos de rendición de cuentas de la Administración sobre sus activida-des (accountability).

La Gestión para Resultados (GpR), hace énfasis en la superación de proble-mas socialmente relevantes como: la superación de la pobreza; el crecimien-to económico sostenible; el mejoramiento en la calidad de vida; el incremen-to de la esperanza de vida; el aumento de los promedios de escolaridad; la disminución del costo de operación gubernamental y el mejoramiento de la definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de las instan-cias estatales y supraestatales (BID y CLAD, 2007).

El término “Gestión para Resultados” ha venido cobrando fuerza y tendien-do a reemplazar los términos de “Gestión por Resultados” o “gestión orien-tada a resultados” en la primera década del siglo XXI, al hacer énfasis el conector “para”, en el aspecto teleológico y orientativo a fines de la gestión pública. La Gestión para Resultados (GpR), está siendo aplicada por diversos gobiernos, como son Estados unidos, El Reino Unido, España, Alemania, nueva zelanda y Australia; y en Latinoamérica en gobiernos como México, Chile, Brasil y Colombia.Estos últimos tienen en común que presentan los mejores indicadores en su implementación y el de ser asistidos por organis-mos internacionales como el Banco Interamericano de desarrollo (BID), el cual apoya con asistencia técnica en el marco de líneas de crédito para el desarrollo (BID y CLAD, 2007).

2 Vélez Chica, Sergio, “Una mirada a los nuevos enfoques de la nueva gestión pú-blica”- Administración y Desarrollo N° 39, 2009.


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El enfoque de Gestión para Resultados, GpR, hace énfasis en la medición de los resultados de la gestión, en términos de logro de objetivos y metas. Sirviendo como instrumentos de verificación y priorización de avances en cuanto al grado y porcentaje de resultados alcanzados en pro de beneficios, para las poblaciones objetivo. La GpR busca orientar la acción de los actores hacia la creación de valor público (Moore, 1995) mediados por la puesta, en uso de instrumentos de gestión y Tecnologías de la Información y las Co-municaciones, TIC, en forma colectiva, coordinada y complementaria, para cumplir los objetivos anteriormente señalados. (García López y García Mo-reno, 2010). Por ejemplo, en la GpR, la eficacia de la gestión pública frente al problema de la pobreza, se puede medir en términos del porcentaje de hogares que han superado de manera permanente el estado de pobreza en comparación al número total de hogares pobres.

Indicadores de acciones, en cuanto, por ejemplo, de la capacitación en pro de la empleabilidad y el emprendimiento se consideran, indicadores de ges-tión tipo medios, más no de resultados tipo fines. Así mismo, la gestión edu-cativa no se mide en cuanto a resultados por el número de colegios construi-dos del número de maestros por estudiantes, los cuales se definirían como indicadores operacionales, tipo insumos, sino por los niveles de aprendizaje que acrediten los estudiantes, mediante pruebas estandarizadas internacio-nalmente por la calidad de empleos y/o universidades que logran conseguir gracias a su educación preescolar, básica, media y preparatoria. La GpR, in-corpora en la creación de valor público, una cadena orienta hacia resultados de insumos, medios y fines que se expresan en indicadores operacionales (insumos), indicadores de gestión (medios) e indicadores de resultados (fi-nes). Siendo determinante en los indicadores de resultados los análisis de los efectos y de los impactos de las acciones y productos desarrollados por la gestión pública

1.2.2 El enfoque de la gestión por riesgos3 El controlar y administrar riesgos son conceptos inherentes a la gerencia, y en la gerencia pública esa interrelación es esencial para una gestión efectiva, lo cual se observa en la más reciente definición de control interno de la IN-TOSAI1, estableciéndolo como “un proceso integral efectuado por la geren-cia y el personal, y está diseñado para enfrentarse a los riesgos y para dar una seguridad razonable de que en la consecución de la misión de la entidad se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales”:

• El primero sobre la ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efec-tiva de las operaciones, indica que las operaciones deben ser consistentes con la misión; organizadas con métodos apropiados; con fundamento en una conducta ética y de prevención y detección de fraude y corrupción. Se espera que los servidores públicos atiendan el interés público con justicia y que administren adecuadamente los recursos públicos. Por tal motivo la ética pública es un prerrequisito y un soporte para los dineros públicos y una clave para su buen gobierno. Así también, el tratamiento económico sin desperdicio ni extravagancia. Y la eficiencia, que significa poner el mínimo de recursos para lograr una cantidad y calidad de resultados.

• El segundo objetivo, sobre el Cumplimiento de las obligaciones de respon-sabilidad, que se refiere al proceso en el que las organizaciones públicas y los individuos que las integran se hacen responsables por sus decisiones y acciones, incluyendo las relativas a la salvaguarda de recursos públicos, imparcialidad, y todos los aspectos de su desempeño.

• En el tercero se requiere el cumplimiento de las leyes y regulaciones. Así por ejemplo; aquellas que ordenan la obtención y gasto del dinero público y la manera de operar, la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, la Ley general de control interno, etc.

3 Montoya, Rocío “Ética, transparencia y control de riesgos en la administración pública”, revista Control y Gestión: Año 10(I), agosto, 2006.









• y por último, la Salvaguarda de los recursos, que si bien este cuarto objeti-vo puede ser visto como una subcategoría del primero, la importancia de la salvaguarda de los recursos del sector público necesita ser fortalecida. Esto se debe a que los recursos en el sector público generalmente involu-cran dinero público y su utilización en el interés público generalmente re-quiere cuidado especial. Además, la contabilidad gubernamental en base de efectivo, práctica que sigue siendo muy común en el sector público, no provee suficiente seguridad relacionada con la adquisición, utilización y disposición de los recursos. La salvaguarda de ciertos recursos y archivos se ha vuelto cada vez más importante desde la llegada de los sistemas de computación. La información sensible almacenada en medios de com-putación puede ser destruida o copiada, distribuida y mal usada, si no se tiene el suficiente cuidado como para protegerla. De esa definición me interesa resaltar que:

• El control debe ser incorporado a las actividades de la entidad y es más efectivo cuando se construye dentro de la estructura organizativa y es parte integral de la esencia de la organización, debe ser diseñado desde adentro, no por encima de las actividades. Al diseñar el control interno desde aden-tro, éste se vuelve parte de la cultura de la organización, de los procesos de planificación, ejecución y seguimiento de la gerencia.

• Es efectuado por la alta dirección y el resto del personal. La gente es la que realiza el trabajo de control interno. Éste se logra por los individuos dentro de una organización, con lo que ellos hacen y dicen. Por eso, la gente debe conocer su rol, sus responsabilidades, y los límites de autoridad.

• Dar respuesta a los riesgos. Cualquiera que sea la misión, su consecución se enfrentará a toda clase de riesgos. La tarea de la alta dirección es iden-tificar y dar respuesta a estos riesgos de cara a maximizar la posibilidad de alcanzar los objetivos institucionales.

• No importa cuán bien diseñado y ejecutado esté, el control interno no puede dar a la gerencia seguridad completa en relación al logro de los objetivos generales, se puede esperar un nivel “razonable” de seguridad. Esa seguridad equivale a un nivel satisfactorio de confianza bajo ciertas consideraciones dadas de costo, beneficio y riesgo.

• El control interno no es un hecho o circunstancia, sino una serie de ac-ciones que están relacionadas con las actividades de la institución. Estas acciones se dan en todas las operaciones continuamente, son inherentes a la manera en la que la alta dirección, administra la organización.

Otro aspecto importante del control del riesgo es “La evaluación del riesgo” y como componente del control interno, se define como “el proceso de iden-tificar y analizar los riesgos relevantes para la consecución de los objetivos de la entidad y determinar una respuesta apropiada”; este aspecto aborda cuatro elementos a saber: identificación del riesgo, valoración del riesgo, eva-luación de los riesgos y desarrollo de las respuestas. Todo este esfuerzo tiene sentido en el tanto este proceso de riesgos sea considerado y aplicado en la forma más práctica y útil para la toma de decisiones oportunas y efectivas en la consecución de la misión institucional y por ende, en la prestación de los servicios correspondientes. Pero sobre todo requiere del involucramiento de la alta jerarquía de la institución.


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TEMA N° 2: LOS PODERES DEL ESTADO y SUS fUNCIONES4

2.1 El Poder Ejecutivo y Legislativo5

2.1.1 El Poder ejecutivo es el encargado de ejercer el gobierno, hacer cumplir las leyes e impulsar las políticas de Estado. Lo conforman la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros del Perú y los organismos públicos del Poder Ejecutivo.

La Presidencia del Perú, está liderada por el Presidente de la República, quien es a su vez Jefe del Estado y Jefe de Gobierno, y personifica a la Nación, el Despacho Presidencial y los Vicepresidentes en todo su país.

El Consejo de Ministros del Perú, está integrado por los Ministros de Estado y encabezado por el Presidente del Consejo de Ministros. Además lo comple-mentan el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros y las Comisiones Intersectoriales, entre las cuales, destacan las comisiones perma-nentes: La Comisión Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF) y La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS).

En la ciencia política y el derecho constitucional, el poder administrativo (poder ejecutivo) es una de las tres facultades y funciones primordiales del estado (junto con la legislativa y la judicial), consistente en hacer cumplir las leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio jefe del Estado. Se distingue así del poder legislativo, que promulga o revoca leyes, y del poder judicial, que interpreta, hace respetar o invalida las mismas. Es responsable de la ges-tión diaria del Estado. El poder ejecutivo concibe y ejecuta políticas genera-les de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la nación en sus relaciones diplomáticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en ocasiones aconseja con respecto a la legislación. En los estados democráticos, el poder ejecutivo está considerado como administrador y ejecutor de la vo-luntad popular a la cual representa y de la que debe ser su más firme garante. La misión ejecutiva de un estado totalitario, en cambio, es ejercida al margen de limitaciones legales o jurídicas.

La doctrina jurídica del Derecho Administrativo y Constitucional plantea una disyuntiva de tipo nominal para designar a este poder del Estado. Algu-nos teóricos lo denominan Poder Ejecutivo, mientras que otros Poder Ad-ministrativo. Sin embargo es esta última versión la que describe de mejor manera las funciones de esta potestad, debido a que la ostentación de esta potestad jurídica no solo supone la ejecución de reglas, sino que también im-plica la administración a través de la dictación de otras normas (reglamentos, decretos, instructivos). En algunas jurisdicciones es común que se le dele-guen potestades legislativas a quien también ostenta el cargo de presidente, sin embargo esto no se debe confundir con la potestad administrativa, que bajo mandato constitucional le otorga esas facultades al presidente, o primer ministro.

Esto último suele traer problemas de competencia legal, es decir, de confu-siones entre qué se le está permitido realizar a cada potestad, y suele ser esta disyuntiva un argumento a favor para la justificación de Tribunales Consti-tucionales

• Conformación del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo está integrado por:

1) La Presidencia de la República.

2) El Consejo de Ministros.

4 Documento del Congreso de la República “Ley Orgánica del Poder Ejecutivo”, 2012.

5 Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021.









3) La Presidencia del Consejo de Ministros.

4) Los Ministerios.

5) Entidades Públicas del Poder Ejecutivo.

Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas.

• Competencias del Poder Ejecutivo: Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a:

1) Relaciones Exteriores;

2) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas;

3) Justicia, con excepción de la Administración de Justicia;

4) Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras;

5) Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público nacional;

6) Régimen de Comercio y Aranceles;

7) Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial;

8) Regulación de los Servicios Públicos de su responsabilidad;

9) Regulación de la infraestructura pública de carácter y alcance nacional;

10) Otras que le señale la ley conforme a la Constitución Política del Perú.

El Presidente Constitucional de la República del Perú es el jefe de Estado y de Gobierno de la República del Perú. Personifica a la Nación Peruana, es el jefe del poder ejecutivo y jefe supremo de las Fuerzas Armadas y Policiales del Perú. Así mismo, el cargo corresponde a la más alta magistratura del país y al funcionario público de mayor jerarquía.

Le corresponde, como mandato genérico, dirigir la política general del go-bierno y la administración del Estado. Si bien su papel, título y significación han experimentado cambios a lo largo de la historia, al igual que su posición y relaciones con los demás actores de la organización política nacional, ha sido y es la figura política más destacada. La Constitución Política del Perú vigente (1993) establece los requisitos, los derechos y las obligaciones que debe cumplir el Presidente de la República.

• Las atribuciones más importantes del Presidente de la República son:

1) Cumplir y hacer cumplir la constitución, los tratados, leyes y demás dis-posiciones legales.

2) Representar al Estado, dentro y fuera de la república.

3) Dirigir la política general de gobierno.

4) Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.

5) Convocar a elecciones.

6) Conceder indultos y conmutar penas.

7) Convocar al congreso a legislatura extraordinaria.

8) Otros señalados en la Constitución Art. 110 – 118.

• El Consejo de Ministros del Perú: Es el órgano del poder ejecutivo integra-do por la reunión de ministros encargados de la conducción de los diver-sos sectores públicos. Cada ministerio es el responsable de la dirección y gestión de los asuntos que competen a la cartera a su cargo.

El Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, es, después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del go-


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bierno, coordina las funciones de los demás ministerios y firma los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señala la ley y la constitución.

es la reunión de todos los Ministros de Estado. Este consejo se encuentra presidido por el Presidente del Consejo de Ministros del Perú, quien es nom-brado directamente por el Presidente del Perú. El Presidente del Gabinete es quien preside las reuniones del Consejo, salvo cuando el Presidente de la República lo convoca o lo reúne con ellos y es él quien lo preside.

Los ministros son nombrados discrecionalmente por el Presidente de la Re-pública a propuesta y coordinación del Presidente del Consejo de Ministros. Dentro de los treinta días que se nombra un gabinete, deberán presentarse ante el Congreso de la República del Perú quien le debe otorgar su voto de confianza. Para que el Consejo de Ministros pueda llegar a un acuerdo se requiere el voto aprobatorio de la mayoría de sus miembros.

• Atribuciones del Consejo de Ministros:

Son las siguientes, contenidas en el Art. 125 de la Constitución:

1) Aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la República somete al congreso.

2) Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley. Esto conforme a la constitución Art. 104.

3) Deliberar sobre asuntos de interés público.

4) Las demás que le otorgan la constitución Art. 119 - 129 y las leyes.

• Las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo:

Están adscritos a un Ministerio y son de dos tipos:

1) Organismos Públicos Ejecutores, cuya creación y disolución se realiza por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo

2) Organismos Públicos Especializados, cuya creación y disolución se realiza por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo.

En ambos casos, su reorganización, fusión, cambio de dependencia o ads-cripción se acuerdan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Con-sejo de Ministros.

Los Reglamentos de Organización y Funciones respectivos se aprueban por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

2.1.2 El Poder Legislativo6 : es el órgano del Estado encargado de dictar, modificar y derogar las leyes. También tiene atribuciones de fiscalización con respecto a las instituciones públicas y a los funcionarios que las ejercen a través de comisiones investigadoras.

El Congreso de la República es la expresión del poder legislativo. Está inte-grado por cámara única compuesta por 130 representantes, elegidos por cin-co años mediante voto electoral directo, secreto y obligatorio. Los requisitos para ser congresistas, las funciones, atribuciones y otros están en la Constitu-ción Art. 90 – 102.

1. Organización del Congreso de la República.

2. La Comisión Permanente.

6 Consejo Ejecutivo del Poder Judicial “Manual de Organizaciones y Funciones del Poder Judicial”, PP:1-20, 2012









3. Las Comisiones Investigadoras

4. Las Comisiones Dictaminadoras

Formación y Promulgación de las Leyes – Art. 107 – 109.

1. Iniciativa Legislativa.

2. Dictamen de la Comisión Respectiva.

3. Aprobación de la Ley.

4. Promulgación de la Ley.

5. Publicación de la Ley en el Peruano.

2.1.2.1 Conformación del Congreso.

1. Consta de una Cámara Única: es unicameral.

2. Está integrado por 120 congresistas.

3. Es elegido por un período de cinco años, mediante proceso elec-toral.

4. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa y política.

5. Puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público

2.1.2.2 Funciones generales del congreso: El Congreso de la República sin-tetiza los dos pilares en los que se asienta el Estado Democrático de Derecho: la división de poderes que evita la concentración del poder y garantiza la libertad de los ciudadanos; y, la soberanía popular por la que el pueblo delega poder en sus gobernantes quienes deberán ejercerlo en base a la Constitución.

En este marco las atribuciones y funciones del Congreso se concre-tan en las siguientes:

1. Función de Representación.- Los ciudadanos y ciudadanas parti-cipan indirectamente en los asuntos del gobierno y en el ejercicio del poder a través de sus representantes elegidos/as por el voto popular. “Los congresistas representan a la Nación. No están suje-tos a mandato imperativo” (Constitución, art. 93º. Reglamento del Congreso, art. 14º).

2. Función Legislativa.- Comprende el debate y la aprobación de re-formas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación, conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la República.

2.2 El Poder Judicial7

2.2.1 La Corte Suprema de Justicia de la República es el máximo órgano juris-diccional del Perú. Su competencia se extiende a todo el territorio del país, siendo su sede el Palacio de Justicia ubicado en la ciudad de Lima.

2.2.2 La Corte Suprema se compone por tres Salas Supremas:

• Sala Civil: que conoce todos los temas relacionados con el Derecho civil y el Derecho mercantil.

• Sala Penal: que conoce todos los temas relacionados con el Derecho penal.

• Sala Constitucional y Social: que conoce todos los temas relacionados con el Derecho Constitucional y el Derecho Laboral.

La Corte Suprema se encuentra integrada tanto por Vocales Supremos Titu-lares y Vocales Supremos Provisionales, quienes sustituirán a los titulares en

7 Consejo Consultivo del Poder Judicial “


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caso de vacancia, licencia o impedimento. Los Vocales Supremos se distribu-yen en cada una de las Salas Supremas que la ley establezca. El Presidente de la Corte Suprema y el Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura no integran ninguna Sala Suprema. La Corte Suprema consta de tres Salas Supremas Permanentes (Civil, Penal y Constitucional y Social), pudiendo crearse por ley Salas Supremas Transitorias. Cada Sala Suprema está integra-da por cinco Vocales Supremos los que eligen un Presidente de entre ellos.

En el Perú, la Constitución garantiza el derecho a la doble instancia por lo que la Corte Suprema sólo conoce, como órgano de instancia de fallo, las apelaciones en los procesos que se interpongan ante las Salas Superiores, o los procesos que se interpongan ante la misma Corte Suprema. También conoce exclusivamente los Recursos de Casación, los que no constituyen de ninguna manera una tercera instancia de fallo.

2.2.3 Juzgados de primera instancia en el Perú: Los Juzgados de Primera Instancia son el tercer nivel jerárquico en que se encuentra organizado el Poder Judi-cial del Perú

Cada provincia tiene, cuando menos, un juzgado de primera instancia. Aun-que, por razones de carga procesal, se puede englobar varias provincias. Los juzgados de primera instancia tienen competencia sobre temas de mayor cuantía y se subdividen de acuerdo a la especialidad que conocen.

Las especialidades en que se dividen los juzgados son las siguientes:

• Civil, que conoce todos los temas relacionados al Derecho Civil con excep-ción de lo relacionado al Derecho de Familia. Dentro de esta especialidad esta la subespecialidad Comercial, que actualmente cuenta con Salas y Juz-gados Comerciales en la Corte Superior de Justicia de Lima.

• Penal, que conocen de delitos y otros temas relacionados al Derecho Penal

• Laboral, que conocen de temas relacionados al Derecho Laboral

• Familia, que conocen de temas relacionados al Derecho de Familia y

• Contencioso Administrativo, que conocen los casos en los que una institu-ción del Estado vulnera un derecho de los ciudadanos.

Los juzgados que conocen casos de más de uno de estos campos se llaman Juzgados Mixtos.

En los procesos que se iniciaron en un Juzgado de Paz, estos juzgados los co-nocen en segunda instancia, según su especialidad. Asimismo, en los proce-sos que se inician en estos juzgados, los medios impugnatorios los conocen, en segunda instancia, las Salas Superiores de Justicia.

2.2.4 Los Juzgados de Paz son, en el Perú, el menor nivel jerárquico en que se encuentra organizado el Poder Judicial.

Cada distrito del país cuenta con un juzgado de paz. Sin embargo existen juzgados que, atendiendo a motivos de carga procesal, engloban más de un distrito; así como distritos que, por los mismos motivos, tienen más de un juzgado de paz.

Los juzgados de paz tienen competencia sobre temas de menor cuantía o de menor gravedad (sólo faltas penales, no pueden conocer delitos) y no se subdividen en especialidades.

Los juzgados de paz se dividen en dos tipos:

• Juzgados de Paz Letrados: En los que el juez es un abogado y resuelve apli-cando el derecho nacional.

• Juzgados de Paz (anteriormente llamado “Juzgado de Paz no Letrado”): En los que el juez no es abogado sino un ciudadano que goce de prestigio.









Este juez no se encuentra obligado a aplicar el derecho nacional sino tam-bién su criterio de justicia y equidad. Este tipo de juzgados solo existen en localidades alejadas que no tienen fácil acceso o no están comprendidas dentro de la competencia de un juzgado de paz letrado. Contra lo resuelto por el juez de paz cabe la interposición de un medio impugnatorio ante el juez de paz letrado.

En los casos que conocen los Juzgados de Paz, los medios impugnatorios los conocen, como segunda instancia, los Juzgados de Paz Letrados, mientras que las impugnaciones a los casos que conocen estos son vistas por los Juzga-dos de Primera Instancia.

2.2.5 Funciones del Poder Judicial:

• Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema la Política General del Poder Judicial y aprobar el Plan de Desarrollo del mismo

• Fijar el número de Jueces Supremos Titulares.

• Determinar el número de Salas Especializadas Permanentes y excepcional-mente el número de Salas Transitorias de la Corte Suprema.

• Aprobar el Proyecto del Presupuesto del Poder Judicial, propuesto por la Gerencia General y ejecutarlo una vez sancionado legalmente, conforme a las normas de la materia.

• Velar por el respeto de las atribuciones y garantías del Poder Judicial.

• Resolver en última instancia las reclamaciones contra los acuerdos y reso-luciones de los Consejos Ejecutivos Distritales.

• Acordar el horario del Despacho Judicial de la Corte suprema.

• Aprobar el cuadro de Términos de la Distancia, así como revisar periódi-camente el valor de los costos, multas y depósitos correspondientes y otros que se establezcan en el futuro.

• Distribuir la labor individual o por comisiones, que corresponda a sus in-tegrantes.

• Absolver las consultas de carácter administrativo que formulen las Salas Plenas de los Distritos Judiciales.

• Resolver en última instancia las medidas de apercibimiento, multa y sus-pensión, impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura en contra de los magistrados, en el plazo de Ley, bajo responsabilidad.

• Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de los magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial.

• Fijar las cuantías y sus reajustes para determinar las competencias jerárqui-cas.

• Designar comisiones de asesoramiento, investigación y estudio.

• Designar al Gerente General del Poder Judicial y a los demás funcionarios que la señale la Ley y los Reglamentos.

• Emitir los informes que le solicite el Congreso de la República; la Sala Plena de la Corte Suprema y el Fiscal de la Nación, sobre los asuntos de su competencia y solicitar lo que se relacionen con sus funciones.

• Supervisar la conservación y buen recaudo de los bienes incautados cuya libre disposición está supeditada a la resolución de los juicios penales, con-forme a ley.

• Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema, en forma excepcional, la distribución de causas entre las Salas Especializadas, fijando su competen-cia a fin de descongestionar la carga judicial, pudiendo conformar Salas Transitorias por un término no mayor de tres meses, en casos estrictamen-te necesarios.

• Asegurar la progresiva habilitación y adecuación de locales judiciales a nivel nacional, en los cuales funcionen los órganos jurisdiccionales con su respectivo personal auxiliar.

• Disponer y Supervisar el desarrollo de los sistemas de informática que faciliten una eficiente función de gestión, el eficaz control de la conduc-


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ta funcional y del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder Judicial y la organización estadística judicial, conforme con las propuestas que le formule la Gerencia General.

• Celebrar toda clase de convenios y cooperación e intercambio con enti-dades nacionales y extranjeras, dentro de la Constitución y las leyes, para asegurar el financiamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fi-nes; en tal sentido fijar la metodología pertinente y ejercer el control de la aplicación de los fondos respectivos dando cuenta a la Sala Plena de la Corte Suprema.

• Coordinar con la Academia de la Magistratura para el desarrollo de activi-dades de capacitación para los magistrados.

• Asegurar el pago íntegro de la remuneraciones de los magistrados y demás servidores del Poder Judicial, según lo establecido en esta Ley.

• Crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas de Corte Superiores y Juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justi-cia, así como crear Salas Superiores Descentralizadas en ciudades diferen-tes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos.

• La creación de Distritos Judiciales se realiza en función de áreas de geo-grafía uniforme, la concentración de grupos humanos de idiosincrasia co-mún, los volúmenes demográficos, rural y urbano, el movimiento judicial y además la existencia de vías de comunicación y medios de transporte que garanticen a la población respectiva un fácil acceso al órgano jurisdiccio-nal.

• En todo caso, la creación o supresión de Distritos Judiciales, Salas de Cor-tes Superiores o Juzgados, se sustentan estrictamente en factores geográfi-cos y estadísticos.

• Reubicar Salas de Cortes Superiores y Juzgados a nivel nacional, así como aprobar la demarcación de los Distritos Judiciales y la modificación de sus ámbitos de competencia territorial, pudiendo excepcionalmente incorpo-rar Salas de Cortes Superiores Especializadas y Juzgados Especializados o Mixtos con competencia supraprovincial.

• Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias para que las dependen-cias del Poder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia y para que los magistrados y demás servidores del Poder Judicial se desempeñen con la mejor conducta funcional.

• Aprobar el Reglamento para la organización y correcta realización de los procesos electorales del Poder Judicial.

• Designar al Jefe de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial.

• Aprobar el Reglamento de Organización y Funciones del Poder Judicial y los demás que requiera conforme a ley, salvo lo establecido en el Artículo 113 del Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

• Definir las políticas para la concesión de los servicios conexos y comple-mentarios a la administración de justicia.

• Las demás que le señalen las leyes y los reglamentos.
















TENSIONES y PROyECCIONES EN LA MODERNIzACIóN DE LA GESTIóN PúbLICA: DISCuSIóN DESDE uNA PERSPECTIvA HISTóRICO-CuLTuRAL” DE DíAz CARLOS. PP. 7-28

Introducción

Todo parece indicar que el mundo de la gestión organizacional se encuentra aun bajo el traumático impacto de la gran crisis petrolera de los años ‘70 del siglo pa-sado. Crisis que gatilló el paso de una economía fundamentalmente basada en la producción y transacción de commodities y la industria pesada, a una economía sustentada en la información, las comunicaciones y el mercado. En efecto, la crisis petrolera constituye un hito insoslayable cuando se requiere analizar el paso desde un énfasis en las variables asociadas a la producción de bienes, a uno centrado en la flexibilidad, eficiencia y la calidad de los servicios prestados a los clientes. Tal ten-dencia, apunta a marcar un movimiento sostenido hacia una creciente ductibilidad y pertinencia de los procesos de producción, así como de los propios productos y servicios que prestan las organizaciones.

Dicha trayectoria es, por ejemplo, patente en los hitos vividos por la naciente indus-tria de la gestión de la información. Esta industria, floreciente tras el shock petro-lero de la década de los 70, muestra un impactante cambio en su eje de desarrollo, pasando rápidamente desde un foco centrado en el hardware, a uno centrado en el software y más recientemente, desde este, al Internet y el desarrollo de redes virtuales (Bruun y Hukkinen, 2003). Estos eventos que han marcado dramática-mente la industria, no han sido inocuos en el ámbito de los modelos de gestión organizacional de las organizaciones privadas y públicas. En este último ámbito, una ácida crítica al tamaño, rigidez y eficiencia de sus servicios han acompañado la creciente presión por una redefinición de los paradigmas organizacionales predo-minantes hasta la década de los 70. El escenario descrito ha ciertamente marcado el surgimiento, a fines de los años 80 e inicios de los 90, de lo que se conoce como Nuevo Management Público (NMP) a merced de las reformas del sistema público impulsados por Margaret Tatcher en el Reino Unido, y Ronald Reagan en USA (Guerrero, 2004; Hood y Peters, 2004). Este concepto, al inicio demonizado por las izquierdas, ha sido con posterioridad rescatado por ellas en el transcurso del proce-so de aggiornamiento que esta corriente ha vivido tras la caída del muro de Berlín y bajo la influencia de posturas planteadas por la denominada tercera vía, animada por influyentes intelectuales tales como Anthony Giddens. Desde esta última pers-pectiva se argumenta la necesidad de empoderar la sociedad civil y se apunta a la mayor potencialidad de una gestión orientada a los ciudadanos, basada en las ideas, la innovación y las redes, por sobre aquella orientada a la gestión de los recursos (McLaughlin, Osborne y Ferlie, 2002).

Las reformas a la gestión pública que estas corrientes han impulsado, se han tra-ducido en variados arreglos a la estructura y procesos administrativos que declaran distanciarse de los paradigmas burocráticos clásicos. Estos arreglos, se han materia-lizado en diversas iniciativas que apuntan con variados énfasis, ya sea a la descentra-lización, desregulación y tecnologización de la gestión pública, así como en medi-das que han buscado generar mayor transparencia y accesibilidad del público a los servicios del Estado. Ello se ha expresado igualmente, por ejemplo, en reformas a los mecanismos de contratación de proveedores, una mayor focalización en la pres-tación de servicios a los ciudadanos, considerados ahora en tanto que “clientes” y externalización de funciones, entre las principales (Ferlie y Steane, 2002; Guerrero, 2004; Kellough y Nigro, 2005)

¿Qué es el Nuevo Management Público (NMP)?: Una de las dificultades para es-tablecer un balance aceptable de las experiencias de implantación del NMP, es la definición de qué es y qué no es NMP. Así, por ejemplo, Hood y Peters (2004), indican que el NPM no poseería contenidos ni contornos que lo identifiquen de modo claro. Del mismo modo, Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005) señalan que, para algunos autores, el NMP sería en definitiva, sólo una copia de estilos de


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gestión antiguos, diferenciándose únicamente por su fuerte orientación al servicio de atención al cliente, mientras que otros autores definirían el NPM, en términos de culturas organizacionales; enfatizando el carácter individualista que subyace a los mecanismos de control de organización y el formato menos jerarquizado de las estructuras que tienden a prevalecer en las organizaciones que aplican este modelo. No obstante la dispersión de conceptos constata por estos autores, que caracteri-zan distintivamente este modelo, éstos señalan que el desarrollo del NMP tendría, no obstante, etapas reconocibles a través del tiempo. Dichas etapas habrían estado determinadas, primero, por la impronta desregularizadora impulsada por los go-biernos conservadores anglosajones; una segunda fase de dispersión, definida por la variedad de experiencias realizadas en distintos países del mundo, y; una tercera fase, calificada como “edad mediana del NPM”, en la que las experiencias impul-sadas bajo la inspiración del NMP tenderían a consolidarse bajo diversos formatos.

Estos autores hacen hincapié en que esta tercera fase estaría caracterizada por cier-tas paradojas, como por ejemplo: la tendencia a generar estándares de validación de resultados, más propio de la lógica de la administración tradicional: centrarse en el control básico, sustentándose en indicadores observables (como en una fábrica de productos tangibles), siendo que, por la naturaleza de la actividad desarrollada en un amplio espectro del sistema público, sus procesos reales y resultados no se-rían fácilmente observables ni medibles.

Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005) concluyen de su análisis histórico, que existirían tres principales temas sobre los que el NPM se ha enfocado:

1. La desagregación de la estructura: estableciendo jerarquías más amplias, más pla-nas, asociadas a una flexibilización fuerte de las prácticas y desarrollo de sistemas de información necesarios para sostener estas nuevas prácticas.

2. Competencia: Diversificando los abastecedores a través de incorporar abaste ce-dores ajenos al sistema público y con base a licitaciones.

3. Incentivo: Énfasis en incentivos monetarios en función de cumplimiento de me-tas. En el sector público este cambio habría tenido particular impacto sobre los grupos profesionales.

Estos ejes apuntarían, principalmente, al aumento de la flexibilidad directiva y a la adopción de estrategias orientadas al cliente. El énfasis de tal estrategia se encon-traría, generalmente, en la reducción de barreras reguladoras, la mayor discrecio-nalidad de la gerencia, el fomento de la eficacia de la supervisión por medio de la implementación de técnicas de gestión del desempeño, y promoción del control ejecutivo sobre los funcionarios (Kellough y Nigro, 2005).

El NMP Enjuiciado: Independientemente de la crítica ideológica realizada a la NMP por sus nexos con las propuestas de los gobiernos de Tatcher en el Reino Unido, y Reagan en USA -y que colocan esta perspectiva bajo la sospecha de buscar privatizar las funciones del Estado (Guerrero, 2004)-, otras críticas han surgido re-feridas a sus contenidos particulares. Revisaremos a continuación, algunos de los aspectos más críticos que se inscriben al interior de esta controversia.

Lo público y lo privado: Como ya se señala, según Guerrero (2004), la nueva ge-rencia pública sería una visión privatizadora de lo público. Tendría por propósito la privatización del Estado, conllevando la renuncia al gobierno político, plegándose a la lógica de la gestión económica. La introducción del NMP tendría su origen según este autor en la intención de establecer mercados intra-estatales, y orientar al gobierno hacia el consumidor, no hacia el ciudadano. Se introduciría así, el “espí-ritu empresarial” en el gobierno, y los principios de la competencia en la provisión de bienes y servicios públicos. Tal orientación, señala Guerrero, tendría por justi-ficación la necesidad de corregir las características de pasividad, conservadurismo, naturaleza técnica tradicional y mecánica, atribuidas a la administración pública por sus detractores. Consistentemente con esta perspectiva, para Ashworth, Boyne y Delbridge (2007), se ha ido estableciendo la idea que la posibilidad de cambio del sector público se asociaría a su desinstitucionalización. Desde este prisma, un









aspecto relevante de la discusión en torno a la reforma del sector público, rondaría, entonces, en torno al contraste que se tiende a operar entre la gestión del sistema público en relación a aquella que se atribuye como característica de la gestión en el sector privado.

Las decisiones estratégicas en organizaciones públicas requerirían el desarrollo de numerosas transacciones, cuyas dificultades acarrearían inercia en las decisiones y procesos de ejecución de las decisiones. En el sector público, dichas transacciones derivarían en frecuentes conflictos de interés entre los distintos actores sociales e institucionales. Para muchos de estos actores, sería más importante el criterio y juicio de equidad con respecto al trato otorgado que el de productividad o efi-ciencia. Y, según lo puntualiza Nutt (2005), los distintos criterios de equidad, así como los criterios de adecuación del desempeño de las organizaciones públicas, tenderían entonces a ser considerados como argumentables y sujetos a decisión social en cuanto a sus contenidos y relevancia. Tal situación, ubicaría nítidamente los criterios de evaluación del desempeño institucional de las organizaciones pú-blicas en el plano de lo político, más que en el del management. De este modo, según Nutt (2005), por efectos de la densidad que presenta la red de agentes de influencia en la toma de decisiones que participa del sector público, su autonomía y flexibilidad tenderían a ser generalmente más baja en comparación al sector pri-vado, siendo igualmente menores las zonas de influencia y recursos que contarían los responsables del sector público para realizar inversiones en el desarrollo de los nuevo sistemas de gestión. Más aun, señala este autor, aun cuando los recursos podrían eventualmente estar disponibles, por ejemplo, para realizar estudios que permitiesen contar con información sobre las necesidades efectivas que presentan los usuarios, los profesionales del sector público se mostrarían renuentes a destinar recursos para ello, pues implicaría desviarlos de las funciones operacionales propias de la prestación del servicio.

La despolitización de la gestión pública: Una de las aspiraciones subyacentes de la reforma del sector público apunta a su despolitización. Esto, para efectos de enfatizar el carácter técnico, racional y pragmático de su gestión. Sin embargo, los críticos del NPM hacen notar que las nuevas reformas de la gerencia pública se basan a menudo en el cuestionamiento de las burocracias profesionales, las que, en alguna medida, en el sistema público tradicional habrían alcanzado espacios de autonomía que la habría colocado fuera del control directivo y político (Stehested, 2002; Kragh Jespersen, Maltha Nielsen, y Sognstrup, 2002). Por su parte, Dunlea-vy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005), señalan que la implementación de medidas tendientes a despolitizar la gestión pública propiciadas por el NMP habrían tenido efectos problemáticos. Esto, al desalinear la actividad de los organismos públicos de las decisiones políticas y al generar gerencias corporativas fuertes, obsesionadas con objetivos organizacionales intermedios más que preocupados de brindar servicios eficaces.

Hood y Peters (2004), reportan a su vez, la existencia de estudios internacionales que muestran que contrariamente a lo esperado, producto de la mayor discresio-nalidad en materia de contrataciones y despidos con la que contarían los directivos de las instituciones reformadas, éstas se habrían vuelto más politizadas. Esto, dado que los políticos (representantes electos, partidos políticos, agentes de influencia) tendería a intervenir de modo más frecuente para incidir en dichas decisiones. Consistentemente con esto, Pandey y Wright (2006), apuntan que en este contexto, cierto tipo de influencia política que se ejercería sobre las instituciones reformadas, tendría como efecto el de incrementar la ambigüedad con respecto a sus metas organizacionales, situación que a su vez tendría por efecto directo el incremento creciente de la ambigüedad de rol de los actores al interior de la estructura orga-nizacional.

Desregulación, externalización y gestión con base a incentivos: El ampliamente compartido diagnóstico relativo al excesivo entramado regulatorio que aquejaría a la gestión pública, sería el que se encontraría a la base del desarrollo de estrate-gias gubernamentales -sobre todo manifiestas en países anglosajones, tales como el Reino Unido, USA, Nueva zelandia y Australia-, tendientes a reducir las reglas internas vigentes en el sector público. Esto, bajo la premisa que el exceso de re-


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glas inhibirían la creatividad y flexibilidad organizacional. Así, según esta lógica, la desregulación, al reducir la burocracia permitiría, en última instancia, el desa-rrollo de mayor energía emprendedora por parte de los directivos de los servicios públicos y mejoras en su funcionamiento organizacional. No obstante, según lo señala DeHart-Davis (2008), el arreglo de los dispositivos regulatorios, incluyendo la desregulación de los procesos organizacionales, requeriría contar no sólo con la indispensable capacidad técnica que los haga operacionalmente viables, sino que igualmente necesitaría de la aceptación y cooperación de aquellos que deban en definitiva ser los responsables de explicar, hacer cumplir o conformarse a la aplica-ción de las reglas. Es de destacar que la reducción de controles directos, no habría redundado necesariamente en una disminución de los costos finales, la efectividad y eficiencia de producción de los servicios públicos o la misma burocracia que se buscaba atacar. Esto, pues por los requerimientos de accountability a los que la gestión pública ha debido crecientemente atenerse, se habría tendido a generar en paralelo un complejo sistema de controles indirectos, los que tendrían por fi-nalidad realizar el control del cumplimiento de requisitos exigidos y condiciones contractuales acordadas con los prestadores externos de los servicios, así como del seguimiento de los avances de las actividades de los servicios que las instituciones públicas tienen bajo su responsabilidad, los cuáles serían ejecutados por terceros. La tarea de administrar tales sistemas de control indirecto, recaería igualmente en los empleados del sistema público, consumiendo cuotas importantes de sus ener-gías. Tales energías se desviarían de la prestación de los servicios hacia actividades de control, haciendo a su vez derivar los roles de muchos empleados públicos hacia dichas actividades de control y gestión de contratos, alejándolos de funciones direc-tamente vinculadas con la producción de los servicios.

En el ámbito público, tal dinámica tendría efectos significativos tanto sobre las identidades profesionales y motivación de sus funcionarios, así como sobre las competencias efectivas que las nuevas formas de ejercicio de la función pública exigirían. Así, se tendería a generar un fenómeno en el que numerosos funciona-rios se encontrarían a la vez: a) sobrecalificados en lo específicamente técnico al reducirse o cesar su ingerencia directa sobre los proyectos y acciones destinados a los beneficiarios finales de los servicios, y; b) subcalificados en los conocimientos y habilidades propias a la gestión y control de los contratos ejecutados por terceros. Paralelamente, los terceros llamados a asegurar los servicios contratados por el sec-tor público, estarían sujetos a realizar numerosos procedimientos, certificaciones, garantías y presiones sobre sus costos, que a la larga, desincentivarían su participa-ción y afectaría la calidad de sus prestaciones. Mientras que los usuarios finales de los servicios contratados, también verían a menudo complejizada la forma de acce-der a servicios externos al verse forzados de pasar por los procedimientos exigidos para ello, no viendo necesariamente una mejora en la calidad o costos finales en ellos. En Chile, el escenario descrito se ve expresado en las frecuentes quejas que, tanto usuarios como prestadores de servicios, plantean con resignación ante los mecanismos que impone el uso del portal Chile- Compra.

Relaciones con el entorno: Siguiendo una lógica contingente, se ha tendido a reco-nocer que, cuanto mejor es el ajuste que una organización alcance con su entorno, mayores probabilidades tendría ésta de obtener la ayuda financiera y política que requiere para mejorar su funcionamiento (Meier, O’Toole, Boyne y Walker, 2006). Ciertos autores señalan, sin embargo, que el desarrollo del NPM no respondería a una búsqueda genuina de soluciones que le permitan un acoplamiento eficiente y constructivo con su entorno, sino que a lograr, fundamentalmente, un incremen-to de la legitimación de las instituciones públicas que lo practican. Por ejemplo, Ashworth, Boyne y Delbridge (2007) plantean que uno de los mecanismos recu-rrentemente empleado por las organizaciones para ganar legitimación social, sería el desarrollo de procesos isomórficos, tendientes a buscar asemejarse a aquellas instituciones que gozan ya de alta legitimación en su entorno. Tal proceso, estaría determinado por la acción de distintas fuerzas que se ejercerían sobre las orga-nizaciones. Estas fuerzas serían, según estos autores, de tres naturalezas distintas: miméticas, coactivas y normativas; las que separada o conjuntamente, inducirían a adoptar modelos organizacionales independientemente de la existencia de necesi-dades internas en las organizaciones.









Organización pública y cultura: Si se apunta a un análisis de la conveniencia y de las estrategias a seguir en el desarrollo de la perspectiva de desarrollo organizacional de las instituciones públicas chilenas, basándose en las propuestas derivadas del NMP o de las propuestas que han surgido en pos de optimizarlo, corregirlo o sus-tituirlo, hemos de convenir a partir de los antecedentes revisados en los anteriores puntos, que ello supone considerar al menos: a) Las condiciones de sustentabilidad que requiere tal desarrollo, y; b) Los propósitos al que dichas alternativas respon-den.

Un aspecto crítico a evaluar, para dar cuenta de estas consideraciones, es el grado de congruencia de éste, u otro modelo de gestión pública a desarrollar, con el sustrato social y cultural que prevalece entre los colectivos de empleados del sector público, así como del trasfondo cultural de las expectativas de sus usuarios, benefi-ciarios y stakeholders. Entendemos que esta es condición básica para la adopción y soporte de cualquier modelo de gestión que se implante en cualquier organización, pero que resulta particularmente relevante para el desarrollo institucional y opera-cional del sistema público. Esto, tanto por el carácter entramado y menos diferen-ciado de las relaciones y dinámicas de influencia que, tal como se ha visto, prevalece entre los distintos actores de este sector en relación a lo que sucede en el área privada, como por la forma histórica bajo la cual las organizaciones públicas se han ido constituyendo y definido condiciones y modalidades particulares de operación.

En un anterior texto (Díaz, 2008) señalábamos que las bases sociales, culturales e históricas sobre las que se dado el desarrollo de las organizaciones chilenas, tensio-nadas por la incorporación de variados y sucesivos paradigmas de gestión y tecno-lógicos, tendían a incentivar la aparición de formas de construcción organizacional caracterizadas por: Procesos de agregación discretos de tecnologías y segmentos organizacionales; La fragmentación funcional, social y cultural de su actividad y de sus colectivos sociales; y El cambio compulsivo y recurrentes de sus estructuras como respuesta privilegiada frente a dificultades operacionales, financieras o de acoplamiento con sus entornos.

Tales características, dificultarían ciertamente la aparición de representaciones co-lectivas sustentadas en la actividad funcional compartida, condición necesaria para una flexibilidad orgánica como la que supone el pensamiento subyacente al NMP o, como lo sugieren ciertos autores, para “virtualizar” masivamente el servicio pú-blico por medio de la incorporación de TI o TIC’S (tecnologías de la información y de la comunicación). El desarrollo de representaciones compartidas adecuadas suponen la consolidación de las “comunidades de práctica” (Lave y Wegner, 1991; Wegner, 1999) desarrolladas a través del tiempo al interior de las organizaciones. La consolidación de “comunidades de práctica” al interior de las organizaciones, requiere a su vez, de un proceso de socialización de las reglas y prácticas en juego, de modo que los miembros de los colectivos generen interpretaciones, a lo menos, sintónicas de ellas, y que les permita integrar los niveles prescritos (sistemas y reglas formales), con aquellos propios de las negociaciones de espacios, roles y criterios que surgen y operan por efectos de lo imponderable de la cotidianidad y de las contingencias entre actores, actores y sistemas y entre sistemas (sistemas y reglas informales).







ACTIvIDAD N° 1:



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TEMA N° 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PúbLICA (SNIP)8

3.1 El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es un instrumento del Estado que permite la mejor utilización de los recursos públicos destinados a la inversión. Para tal efecto, el SNIP aplica un conjunto de principios, normas técnicas, métodos y procedimientos para la formulación, evaluación y ejecución de Proyectos de Inver-sión Pública.

Un proyecto es una alternativa de inversión cuyo propósito es generar una renta-bilidad económica. En el caso de los proyectos de inversión pública, y tomando la definición del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), “es toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios”. Por lo tanto, su objetivo es más bien dar solución a algún problema identificado en un área específica o en una población determinada, por lo que debería generar una rentabilidad social con su ejecución. En este sentido, resulta evidente la importancia de evaluar todo proyecto de inversión pública, a fin de determinar si realmente alcanza una rentabilidad social mínima deseable, dados los recursos económicos con los que cuenta el Estado.

La evaluación de un proyecto es un proceso complejo, en el que se requieren apro-ximaciones sucesivas a fin de garantizar una buena elección de alternativas y la correcta operación del proyecto. Por lo mismo, dicho proceso implica tres niveles de análisis: el perfil, el estudio de prefactibilidad, y el de factibilidad.

El perfil se elabora principalmente con fuentes secundarias y preliminares. Tiene como propósito central la identificación del problema que se quiere resolver y de sus causas, de los objetivos del proyecto, y de las alternativas para la solución del problema; asimismo, debe incluir una evaluación preliminar de dichas alternativas.

Para evaluar las alternativas de solución deben compararse los beneficios y costos de la situación “con proyecto” respecto a la situación “sin proyecto”. La situación “sin proyecto” se refiere a la situación actual optimizada, que implica eliminar po-sibles deficiencias en la operación de dicha situación a través de intervenciones menores o acciones administrativas.

El estudio de prefactibilidad tiene como objetivo acotar las alternativas identifica-das en el nivel del perfil, sobre la base de un mayor detalle de la información que se utiliza para llevarlo a cabo. Incluye la selección de tecnologías, localización, tamaño y el momento óptimo de inversión, que permitan una mejor definición del proyec-to y de sus componentes.

El estudio de factibilidad tiene como objetivo establecer en forma definitiva los aspectos técnicos fundamentales del proyecto que se evalúa: la localización, el ta-maño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, organización, gestión y análisis financiero.

Generalmente, todo proyecto de inversión pública debe ser evaluado utilizando los tres tipos de estudios antes mencionados, en la secuencia en que han sido propues-tos. Sin embargo, es posible que en el caso de un proyecto de pequeña escala baste realizar un estudio a nivel de perfil.

8 Millones Olaya. “¿Qué es el SNIP?”, Universidad del Pacífico, 2012. (Resumen de:www.monografías.com)









Gráfico N°1: Cómo Funciona el SNIP

Fuente: Millones Olaya – ¿Qué es el SNIP?

Gráfico N° 2: Ciclo del proyecto


Qué es un PIP? Definición Normativa

Fuente: Manuel Millones Olaya


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3.1.1 Diagnóstico de la Situación Actual: El diagnóstico es el estudio mediante el cual se recoge la información necesaria para realizar una correcta identifica-ción del problema central del proyecto.

Que se busca con el Diagnostico: Se Busca entender las condiciones actuales en las que se brinda la prestación de servicios. Es una “fotografía” de la loca-lidad al momento del diseño del proyecto.

El Diagnóstico responde a la pregunta

¿En qué condición se encuentra el bien o servicio en la localidad?

El problema central: El problema central es aquella situación negativa que afecta a un sector de la población

¿Qué características debe cumplir un problema central adecuadamente identificado?

Gráfico N° 3: Diagnóstico de la Situación Actual

Fuente Millones Olaya – ¿Qué es el SNIP?

Diagrama de Árbol de Problemas (Causa y Efectos)

Fuente Millones Olaya – ¿Qué es el SNIP?









Diagrama de Árbol de Objetivos (MEDIOS y FINES)


3.1.2 Análisis de demanda: El análisis de demanda consiste en identificar y proyec-tar a lo largo del horizonte de evaluación. A partir de:

Se busca responder a las preguntas:

3.1.3 Análisis de Oferta.

El Análisis de Oferta consiste en 4 puntos:

1. Diagnóstico de la situación actual de la oferta de servicios.

2. Identificación de los recursos físicos y humanos disponibles, los cuales se encuentran directamente vinculados con los proyectos alternativos.

3. Los estándares óptimos de uso de los recursos físicos y humanos.

4. Identificación y proyección de la oferta optimizada.

El análisis de oferta radica en identificar y proyectar la capacidad con la que se cuenta actualmente para brindar los servicios deseados. Trabaja sobre la base de la oferta optimizada. Oferta Optimizada debe estar en las mismas unidades de medida que la demanda efectiva con proyecto.


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3.1.4 balance Oferta - Demanda

Luego de identificar el tamaño de la demanda del servicio que se generaría con la presencia del proyecto, y la oferta optimizada actual de servicios, es necesario identificar en qué medida la demanda está siendo satisfecha por la capacidad de oferta actual.

3.1.5 Evaluación del proyecto.

¿Por qué es necesario evaluar?

• Independientemente de si es evaluación privada o social, la evaluación nos permite:

• Verificar, para cada una de las alternativas, que los beneficios derivados de la solución del problema central son mayores a los costos en los que se incurre para solucionarlo.

• Estimar el retorno de cada una de las alternativas y decidir por aquella que nos ofrece la mayor rentabilidad.

3.1.6 Metodologías de Evaluación.

La Evaluación social del proyecto se puede desarrollar de dos maneras:

Gráfico N° 4: Métodos de Evaluación social del proyecto

Fuente : Millones Olaya – ¿Qué es el SNIP?

3.1.7 Conclusión:

El SNIP es un sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Su finalidad es optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, para que éstos tengan un mayor impacto sobre el desarrollo económico y social del país.

Es importante porque los estudios previos a la ejecución de los proyectos exigen:

1. La debida identificación del problema de la población intervenida

2. Una adecuada formulación del problema, porque es la etapa de los estu-dios en que se basan los pasos siguientes.

3. Varias alternativas de solución de dónde poder elegir.









4. Seleccionar la solución más rentable social y económica

La calidad de los proyectos está certificada por los estudios que realizan los formuladores de los PIP para la Identificación del problema, y para la formu-lación y evaluación de las alternativas de solución, con la finalidad de elegir la menos costosa y la más rentable. La alternativa de solución elegida debe cumplir con los requerimientos de costo beneficio o costo efectividad, según sea el caso, la rentabilidad social, la sostenibilidad y el impacto ambiental para que, finalmente, el proyecto sea declarado viable y pueda pasar a su fase de ejecución. De esta manera, se asegura que las actividades a realizarse en el proyecto y el dinero que se va a invertir responderán a solucionar lo que realmente necesita intervención. Asimismo, se protege que esta intervención sea la más eficaz y efectiva, costándole menos dinero al gobierno local y ase-gurando mejores resultados para las y los beneficiarios.

Los estudios que se deben hacer tanto en las etapas de formulación y evalua-ción son:

• En la etapa de formulación:

1. Analizar la demanda.- ¿Cuántas familias?, ¿cuántas personas?, etc. necesi-tan ser consideradas como beneficiarias.

2. Analizar la oferta.- ¿Con qué recursos humanos y físicos cuenta el GL para afrontar el problema?, para determinar así, si es o no necesaria la inter-vención con un PIP.

3. Balance de demanda y oferta.- Permite dimensionar la brecha entre lo que cuenta el estado y lo que necesita para atender a la población.

4. Costos del PIP.- Primero debemos conocer el detalle de lo que necesitamos para la ejecución del PIP para determinar sus costos. Este análisis se realiza con cada una de las alternativas identificadas.

• En la Etapa de evaluación:

1. Flujo de ingresos y costos a precio de mercado del PIP.- Permite apreciar cuáles serían los fondos netos en cada año.

2. Flujo de costos a precios sociales.- Refleja el verdadero costo que significa para la sociedad el uso de un bien o servicio, los precios sociales son los precios de mercado ajustados por valores de conversión, considerando fac-tores como los impuestos, tipo de cambio, importaciones, etc...

3. Evaluación social.- Procedimiento para medir la contribución del PIP al bienestar de la sociedad, lo logramos mediante la comparación de los be-neficios sociales generados por cada alternativa de solución con respecto al costo social actual. Se aplican dos metodologías: costo-beneficio y cos-to-efectividad, para determinar los beneficios del proyecto cuando éstos no se pueden representar en términos monetarios.

4. Análisis de sensibilidad.- Analiza los riesgos al que el PIP podría estar ex-puesto, para asegurar de la mejor manera la sostenibilidad del PIP.

3.2 La Inversión Pública y su Importancia en la Formulación de Políticas Públicas.

Los principios y elementos que sirven de base y guía al proceso de la inversión pú-blica en el país son:

• La inversión es un factor clave para el desarrollo de los países y al Estado le corresponde un rol activo. Por una parte, debe promover un clima interno de confianza que genere condiciones atractivas para el desarrollo de la inversión privada y por otra, asegurar que la inversión pública bajo su responsabilidad se traduzca en un aporte real al desarrollo social y económico del país.

• Para incentivar la inversión privada el Estado le corresponde establecer y resguar-dar una institucionalidad basada en el Estado de Derecho, el respeto a la propie-dad privada y a la libre iniciativa económica, y establecer un marco regulador de la actividad económica que promueva la libre competencia y el emprendimiento,


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y que el sistema de precios oriente la asignación de recursos hacia aquellas áreas donde el país tiene sus mayores ventajas competitivas.

• Al Estado le corresponde un rol estratégico en la inversión en bienes públicos que reduzcan los costos de transacción de los agentes económicos y apoyan el desarrollo del país. También tiene un rol indelegable en la inversión social dedi-cada a la formación de capital humano y a atender las necesidades básicas de la población más pobre.

• El Programa de Inversiones Públicas es uno de los instrumentos de planificación más importantes del gobierno, que le permite llevar a la práctica las políticas, los planes y programas de gobierno, con el fin de alcanzar los objetivos y metas de mediano y largo plazo que ha propuesto al país.

• El Plan Nacional de Desarrollo Operativo ha identificado un conjunto de ne-cesidades de inversión que requerirían los diversos sectores para alcanzar las metas de crecimiento económico y reducción de la pobreza. Considerando que las necesidades de inversión pública son innumerables y los recursos siempre resultan insuficientes para atenderlas, el SNIP se enfrenta a la tarea de decidir cuáles demandas de inversión pública atenderá primero y cuáles deberá poster-gar en el tiempo por limitación de recursos. La mejor elección será aquel grupo de proyectos que generen los más altos beneficios a la comunidad y, por ende, al desarrollo del país.

Con este propósito, se someterán a evaluación las solicitudes de inversión y se se-leccionará aquellas iniciativas que demuestren ser -desde el punto de vista técnico, económico y social- las de mayor rentabilidad, para así asegurar que la inversión pública genere el más alto nivel de bienestar con los limitados recursos disponibles. Es por eso que el gobierno se preocupará por sostener no sólo altos niveles de inver-sión pública sino también de asegurar la más alta calidad de la misma.

3.2.1 El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene la responsabilidad de orien-tar las decisiones de asignación de recursos públicos para inversión. Para asegurar una alta calidad de la inversión pública, la Unidad de Inversiones Públicas como ente rector promoverá y apoyará en un proceso continuo, a los equipos profesionales y técnicos del SNIP en los ministerios, instituciones públicas y gobiernos locales que cumplen funciones de inversión pública, para desarrollar en conjunto y eficazmente las siguientes tareas estratégicas:

• Dictar las normas y procedimientos que aseguren la calidad, oportunidad y pertinencia de las inversiones públicas y velar por su cumplimiento.

• Desarrollar las capacidades de formulación y evaluación de proyectos en los distintos niveles de la organización del Estado para asegurar la calidad técnica de los proyectos que se postulen a financiamiento interno y exter-no.

• Promover la descentralización de las decisiones de inversión pública, fo-mentando la generación de las demandas de inversión mediante procesos participativos, donde la comunidad y sus organizaciones proponen sus iniciativas a los gobiernos locales y sus instancias de participación ciuda-dana, a las que se integran activamente las delegaciones territoriales del gobierno central.

• Apoyar a las distintas instancias que generan carteras de proyectos, para ve-lar que los proyectos cuenten con su respectiva evaluación técnica y econó-mica que demuestren la conveniencia de su ejecución y puedan cumplir con los requisitos necesarios para obtener el Dictamen Técnico del Comité Técnico de Inversiones.

• Entregar oportunamente el Dictamen Técnico a los proyectos que postu-lan a financiamiento interno y externo (CTI)

• Proponer a gestión de financiamiento Carteras de Proyectos evaluados, que resulten coherentes con las prioridades de las políticas y planes nacio-









nales, sectoriales y locales, y sean consistentes con las metas de gasto públi-co y de endeudamiento externo que define el marco macroeconómico de mediano y largo plazo.

• Definir y aplicar criterios de priorización que sean objetivos y que ase-guren una selección óptima de proyectos a ser financiados con los fondos disponibles, vale decir, aquellos proyectos que más aportan al bienestar del país y a los objetivos y metas sectoriales y nacionales.

• Velar por la ejecución eficiente de las inversiones , bajo procedimientos competitivos y transparentes de contrataciones, y con adecuados sistemas de supervisión y control de los contratos adjudicados, privilegiando la mo-dalidad de contratación frente a la ejecución directa.

• Asegurar la puesta en marcha de los proyectos en forma sostenible, con-trolando que existan los recursos operativos para financiarlos, a fin de que presten integralmente los servicios a la comunidad para los que fueron diseñados.

• Promover la evaluación de impacto de las iniciativas de inversión en mar-cha, a fin de aprender de la experiencia y multiplicar las experiencias exi-tosas.

• Difundir información sobre el SNIP, el proceso de inversión pública y los resultados e impacto de los proyectos a las instituciones de gobierno, a las organizaciones de la sociedad civil, a los organismos de la cooperación externa y a la comunidad en general.

3.2.2 La inversión pública y su importancia en la formulación de políticas públicas 9

Ahora, veremos la interrelación entre la inversión y las políticas públicas. La provisión de energía confiable a la sociedad a un costo aceptable, de forma segura y amigable al medio ambiente, y acorde a los modelos de desarrollo social y económico, forman parte del desarrollo sustentable hasta tal nivel que es uno de los temas prioritarios del desarrollo sustentable. La produc-ción y el suministro adecuado de la energía permiten reducir niveles de po-breza y mejorar la calidad de vida de la población. Sin embargo, los sistemas energéticos actuales se consideran no-sustentables, ya que están basados en recursos no-renovables (fósiles), causando problemas de contaminación am-biental. Además existe desigualdad en el uso de recursos energéticos y acceso a la energía entre diferentes regiones y/o países del mundo. Por ello es im-portante establecer las políticas adecuadas para iniciar un cambio tecnológi-co en el área energética. Muchos de los objetivos para el desarrollo sustenta-ble se pueden lograr con tecnología ya existente; sin embargo, las políticas públicas hasta ahora no han favorecido su implementación. Es importante contar con métodos de evaluación que posibiliten que estas políticas sean diseñadas e implementadas adecuadamente, para alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable.

En México, durante décadas, las políticas públicas energéticas se han susten-tado en las reservas petroleras nacionales, que han formado parte importan-te de la economía nacional. El modelo del funcionamiento de la industria energética fue el monopolio público nacional integrado verticalmente (Ro-dríguez Padilla, 2000). En años recientes ha habido abuso en el manejo de los ingresos petroleros por parte del gobierno y negligencia con respecto a la inversión pública en la misma industria petrolera (Gutierrez, 2009), que ha sido afectada y tiene una baja eficiencia en comparación con otros países productores. Asimismo, las reservas petroleras no son ilimitadas y las pre-dicciones más pesimistas indican que se contará con petróleo mexicano por solo unas décadas más (utilizando la tecnología existente) y que cada vez será más difícil y costosa su extracción (Sorrel et al., 2012; Secretaría de Energía, 2008). La problemática de la contaminación por el uso de los combustibles fósiles es cada día más visible, y conlleva costos importantes en términos de daños ecológicos, cambio climático y problemas de salud. Estos costos no se

9 Smit, M. A. (2012). POLÍTICAS PÚBLICAS ENERGÉTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTA-BLE: SU EVALUACIÓN Y EL PAPEL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Interciencia, 37(6), 418-423. ProQuest Central.


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reflejan en el precio de la energía actual. Por lo tanto, el gobierno mexicano en años recientes ha optado a mirar hacía las energías alternativas, como la eólica, solar y los biocombustibles. En años recientes, dos propuestas de ley han sido aprobados (Secretaría de Energía), así como una reforma energéti-ca (CEFP, 2008). Esta última, partió de una extensa serie de foros de debate con expertos invitados y la expresión de la opinión pública a través de un buzón electrónico. Para garantizar el futuro energética del país, es de suma importancia conocer la efectividad de estas políticas públicas energéticas.

En este artículo se describen aspectos generales de las políticas públicas ener-géticas, su evaluación y el papel de la participación ciudadana. Se realiza una descripción de estudios de casos europeos y de modelos que incluyen la participación ciudadana. Con base en esta descripción se discuten los as-pectos de mayor importancia y se relacionan con la situación política y social en México

1. La Participación Ciudadana en los Modelos de Políticas Públicas

Las políticas públicas son las acciones que toma un gobierno y que tienen un efecto sobre la sociedad o los ciudadanos. Más específicamente, son las ac-ciones tomadas por un gobierno para estimular la cooperación social y deses-timular posibles conflictos en la sociedad (Guerrero Orozco, 1993). Existen tres modelos que describen los procesos de desarrollo e implementación de políticas públicas: el racionalista, el incrementalista y el mixto.

En el enfoque racionalista las políticas tienen su origen en el gobierno, con un efecto unilateral en la sociedad. Se asume que el tomador de decisiones tiene todos los conocimientos necesarios para tomar la mejor decisión me-diante un análisis cuantitativo (Laswell, 1971; González Madrid, 2000).

En el enfoque incrementalista (González Madrid, 2000; Oszlak, 1980) se asu-me que el análisis cuantitativo ayuda al tomador de decisiones a elegir la mejor alternativa en un juego de fuerzas y en una posición negociadora; las políticas siempre son incrementales sobre las ya existentes. En este enfoque, un tema se vuelve relevante hasta llegar a la definición o modificación de po-líticas públicas como consecuencia de una crisis, conflicto o tema de interés social, implicando que una participación ciudadana directa o indirecta hace llegar el tema a la agenda política (Moreno Salazar, 1993).

En el enfoque mixto se integran aspectos de los modelos descritos anterior-mente, describiendo la toma de decisiones estratégicas por un administrador proactivo. En este caso se acepta que existen fuerzas conservadoras que no siempre permiten que la mejor alternativa sea la que se pueda implementar.

2. Evaluación de Políticas Públicas

Para lograr que una política pública tenga el efecto deseado en una socie-dad, se debe realizar una evaluación de la problemática, mediante la defi-nición del problema y un diagnóstico, determinando las posibles acciones a tomar (soluciones, estrategias y posibles consecuencias), los recursos con que se cuenta y, después de haber sido introducida la política, los resultados obtenidos, siempre tomando en cuenta la posibilidad de requerir modifica-ciones de las políticas públicas originales para poder lograr el efecto deseado (Méndez, 1993; Moreno Salazar, 1993).

Las evaluaciones pueden ser clasificadas en tres subcategorias (Osuna, 2007): Ex ante, realizadas antes de la implementación de una política públi-ca particular, o su modificación, y basadas en una situación no real; requiere de modelos y estimación de efectos; durante, realizadas en el curso de la implementación; tienen como objetivo principal dar una idea preliminar de los resultados finales, para en dado caso poder realizar ajustes a las políticas implementadas; y ex post, realizadas al final de haber implementada una po-lítica o modificación de ésta; permiten determinar los resultados obtenidos para comparar con los resultados esperados o predichos durante la evalua-









ción ex ante; sirven para ajustar futuras políticas.

En el mundo actual las sociedades son cada vez más complejas y más hete-rogéneas, y tienen mayor acceso a la información. Esto se refleja en la exis-tencia de distintas redes, desde niveles locales (microrredes) hasta niveles regionales y macroregionales, e incluso globales (macrorredes), las cuales interactúan entre sí (Osuna, 2005, 2007). Al mismo tiempo, las políticas pú-blicas están cada vez más interrelacionadas con otras políticas e implemen-tadas desde más altos niveles de gobierno. Como ejemplo se menciona el caso de las políticas europeas que son aplicadas a los países individuales de la región y que, por lo tanto, tienden a estar menos relacionadas a la situación local. Existe una mayor incertidumbre sobre los resultados de las políticas al ser parte de la globalización que ha ocurrido en años recientes, al mismo tiempo que se han creado las llamadas ‘macrorregiones’. Esto hace que la evaluación de las políticas públicas sea cada vez más complicada, al tiempo de tener un papel cada vez más importante (Osuna 2005, 2007). Los sistemas de evaluación deben incorporar un conjunto de diferentes indicadores y al mismo tiempo tener un enfoque integrador, estableciendo la coherencia y sinergía de los objetivos de diferentes programas. Asimismo, deben incluir el análisis de posibles redes de actores formadas en las nuevas macrorregiones. Los sistemas existentes frecuentemente no cumplen con estos requisitos y por lo tanto deben ser rediseñados para adecuarse a las situaciones sociopolí-ticas actuales. Al mismo tiempo, se requiere de un alto nivel de transparencia (la no corrupción) en las mismas políticas, permitiendo el acceso a la infor-mación y a datos relevantes para la evaluación de las mismas (Baragli, 2005). Un aspecto relevante es la rendición de cuentas, que posibilita la evaluación y transparencia económica.

Es relevante tomar en cuenta que cada uno de los distintos métodos de aná-lisis tiene limitaciones específicas, lo cual puede llevar a una distorsión de los resultados, por ejemplo, asociada a la falta de inclusión de efectos externos o al no considerar la comparación con el statu quo. Una de las limitacio-nes más importantes en temas relacionados con aspectos éticos o sociales, como son los de la energía y del medio ambiente, es la dificultad de asignar un valor económico (monetario) a estos aspectos, y la dificultad de realizar pruebas pilotos para obtener y/o confirmar datos. Asimismo, la multidimen-sionalidad dentro de las sociedades actuales, la variación en las necesidades y las trayectorias personales de los ciudadanos, y la existencia de redes dificul-tan la misma evaluación, requiriendo metodologías más complejas (Subirats Humet, 2005).

3. Evaluación de Políticas Energéticas

El área de la energía es una de las cinco áreas claves para el desarrollo sus-tentable y tiene la ventaja de poder lograr avances importantes utilizando recursos y tecnologías disponibles en la actualidad (IAEA, 2002). Sin embar-go, para lograr los avances es esencial que se implementen políticas públicas energéticas que permitan que se inicie un cambio tecnológico para lograr objetivos que incluyen garantizar el suministro de energía, limitar la conta-minación ambiental, minimizar el cambio climático, reemplazar las fuentes fósiles por fuentes renovables, etc. Estas condiciones se alcanzan establecien-do un equilibrio entre los aspectos sociales, económicos y ambientales para lograr el desarrollo sustentable de la energía.

Sin embargo, antes de iniciar la evaluación de políticas públicas energéticas, se deben definir los criterios de evaluación. En el 1999 la Agencia Interna-cional de Energía Atómica, en colaboración con la Organización de las Na-ciones Unidas y la Agencia Internacional de Energía, entre otras, definió un conjunto de indicadores para el desarrollo sustentable de energía. Estos indicadores permiten definir objetivos específicos para las políticas públicas energéticas, así como el análisis de los resultados. Están divididos en tres dimensiones (social, económica y medioambiental), siete temas (equidad, salud, perfiles de uso y producción, seguridad, atmósfera, agua y tierra) y 19


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subtemas. Contiene un total de 30 indicadores, bajo el nombre de Indicado-res Energéticos para el Desarrollo Sustentable (EISD por sus siglas en inglés, Energy Indicators for Sustainable Development; IAEA, 2005).

Es importante que los indicadores sean ubicados en un contexto específi-co para poder determinar tendencias en el uso de energía en el contexto del país específico y de sus recursos energéticos, permitiendo de esta for-ma comparar diferencias inherentes entre países. Asimismo, este juego de indicadores contribuye a resolver dudas sobre los costos externos (salud, medioambiental y social), generalmente difíciles de cuantificar. Para poder utilizar este tipo de indicadores en el diseño y establecimiento de políticas y decisiones estratégicas, deben proveer una idea sobre donde enfatizar po-líticamente y de los cambios a realizar para lograr resultados deseados. Por lo tanto, los indicadores se deben vincular entre sí y se requiere monitorear sus cambios en el tiempo. El uso del marco de indicadores por sector o área resulta relativamente sencillo y lleva a una comprensión de la problemática, al tiempo que permite la formulación de propuestas de posibles soluciones (IAEA, 2002). Existe actualmente un número de modelos diferentes de apo-yo a la evaluación ex ante de políticas públicas para el sector energético, los cuales se basan en distintos indicadores. Bruckner et al. (2005) realizaron un análisis de los diferentes modelos, con énfasis en las tecnologías distri-buidas (descentralizadas). Los autores hacen énfasis en la importancia de poder incluir aspectos tales como la resolución topológica, desagregación temporal y la dependencia de contexto del desempeño de componentes. Se busca un modelo que combine la toma de decisiones en forma descen-tralizada, incluyendo interacciones comerciales y técnicas, y que permita un papel importante para los agentes y actores (stakeholders). Para el tema de energía y servicios de energía se requiere además de un modelado de largo plazo, tomar en cuenta efectos del cambio climático y la seguridad energéti-ca futura. La categoría del modelado de ‘largo plazo’ proyecta características de sistemas energéticas sobre varias décadas. Los modelos adaptados para in-cluir temas como el cambio climático se conocen como modelos ‘E3’ (ener-gy-economy-environment). Capturan la dinámica combinada de la actividad económica con el desarrollo de tecnología sustentable.

Modelos alternativos incluyen el input-output (corto plazo) y el análisis del consumo energético (energy accounting) como por ejemplo el LEAP (por sus siglas en inglés, long-range energy alternatives planning), que se basa en una extrapolación desagregada para realizar un análisis de escenarios. En ambos casos no es posible incorporar efectos de tecnologías distribuidas (Bruckner et al., 2005).

Una nueva familia de modelos matemáticos permite atacar la problemática del cambio climático mediante eficiencia energética con base en una exten-sión de la mecánica estadística con la teoría de elección discreta (discrete choice theory; Gallo et al., 2008). Se trata de responder la pregunta ¿Cómo inducir un cambio cultural o de comportamiento donde la gente adopta nuevos estilos de vida? basándose en predicciones de porcentajes de per-sonas que eligen cierta tecnología o modificación de comportamiento. Se realizó un análisis estadístico de respuestas de encuestas para determinar los factores claves en la toma de decisiones de personas. De esta forma se incor-poran los efectos de interacciones sociales en el modelado matemático, para definir opciones de políticas públicas concretas.

El análisis de elecciones discretas es una herramienta que describe el com-portamiento humano y ha sido aplicada a fenómenos sociales por más de 30 años. Se asume que el tomador de decisiones elige para maximizar su benefi-cio. Este beneficio puede ser entonces descrito por ecuaciones matemáticas a partir de datos obtenidos en encuestas. La extensión de este modelo para incluir normas sociales y presión social ha llevado a la predicción de la exis-tencia de puntos de inflexión (tipping points) cuando, después de un perio-do de cambio lento, ocurre un cambio rápido y drástico de comportamiento en una población. Esto tiene un uso potencial para el diseño de políticas









altamente eficaces para inducir cambios de comportamiento.

Finalmente, un ejemplo del análisis ex post en el tema de las energías alter-nas está dado en un estudio acerca del efecto de las políticas públicas ener-géticas en Holanda sobre la difusión de sistemas solar térmicos en edificios utilizando análisis estadístico (Beerepoot, 2007). El método se basó en cálcu-los de desempeño energético a base de datos municipales, creando una base de datos de 352 datos de desempeño energético entre 1996 y 2003, la cual permitió asociar mediante el análisis estadístico a las políticas de desempeño energético y las técnicas energéticas aplicadas. Posibles efectos secundarios, como lo son subsidios y cambios en precios y tarifas, fueron analizados para excluir su efecto en los resultados. En este caso específico, el análisis permi-tió establecer que no había relación entre las políticas implementadas y la instalación de los sistemas en cuestión.

4. La Participación Ciudadana en las Políticas Públicas Energéticas

Los modelos incrementalista y mixto permitan una participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas, específicamente en el ‘poner en la agenda’. Existen algunos temas específicos donde la participación ciuda-dana adquiere especial interés, por ejemplo, los temas relacionados al me-dio ambiente. En algunos países existe una alta conciencia ambiental en la población y, como consecuencia, ésta exige del gobierno tomar medidas de protección al medio ambiente, por ejemplo mediante ONG’s, pero también mediante preferencias de consumo, manifestaciones, etc. Esto tiene relevan-cia especial para el área de los servicios como agua y energía, donde a un lado el ciudadano es usuario final y se puede considerar como un simple cliente, pidiendo un servicio confiable de bajo costo, y al otro lado exige una actitud apropiada del gobierno. El comportamiento del ciudadano tiene un efecto directo sobre el uso del servicio, en otras palabras, cuánto y cuándo consume.

5. Estudios de Caso de Políticas Públicas Energéticas

Viklund (2004) y Stagl (2006) describen métodos para determinar la opi-nión pública con respecto a las políticas energéticas. En el primer caso se trata de una encuesta por correo de 313 preguntas en 37 páginas, realizada en Suecia. Se obtuvo una respuesta de 66% (797 de 1202 encuestas). En el segundo caso, se realizó una serie de talleres con ciudadanos en diferentes regiones en el Reino Unido, para obtener la opinión de un público informa-do (mediante los mismos talleres), en una evaluación multicriterio. Los re-sultados se consideran como un apoyo a la toma de decisiones por políticos y expertos, y son adicionales a otros métodos de evaluación ex ante, como son el modelado y simulaciones técnicas.

Viklund (2004) describe un estudio que se realizó en Suecia, respecto a la opinión pública acerca de las políticas públicas de energía convencional y renovable y actitudes relacionadas. Específicamente se centra en la opción de energía nuclear, la cual en ese país cuenta con una opinión pública poco favorable, y la disponibilidad de la sociedad de realizar ahorros de energía en caso de cerrar las plantas nucleares e implementar sistemas de energía re-novable. En Suecia la opinión pública tradicionalmente ha sido un factor de importancia en la toma de decisiones de políticas públicas y se ha realizado referendos en cinco ocasiones sobre temas relevantes, uno de estos sobre la energía nuclear en 1980, donde se decidió en su momento reducir gradual-mente el uso de la energía nuclear hasta eliminarlo completamente en el 2010. Para no perder la confianza de los ciudadanos, el gobierno se sintió obligado a seguir el plan de cierre de las plantas nucleares, las cuales a finales de los años 90 proporcionaron el 47% del consumo energético del país. Sin embargo, hubo atrasos en este proceso, debidos a la falta de alternativas eco-nómicamente viables, por lo que la única opción era que la sociedad e indus-tria realizaran fuertes ahorros de energía. Al mismo tiempo, en años recien-tes, la energía nuclear ha recibido una atención relativamente más positiva, generando dudas a nivel político sobre la decisión tomada en el referendo.


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En el estudio de Viklund (2004) se confirma nuevamente la opinión nega-tiva de la población sobre la energía nuclear, relacionada principalmente a los riesgos, considerados pequeños, pero con un potencial de gran impacto. Por lo tanto, el gobierno sueco tiene dos alternativas: 1) seguir posponiendo la cierre de las plantas nucleares para evitar afectar el mercado energético, pero con el riesgo de daños políticos al perder la confianza del público por ignorar el referendo de 1980; y 2) cerrar las plantas, como fue planeado, con la consecuencia de un aumento en el precio de la energía (por baja relación costo-eficiencia de las energías renovables) y falta de disponibilidad de ener-gía, lo cual también tiene un riesgo de ser mal recibido por el público.









TEMA N° 4: ESTRUCTURA DEL SECTOR PúbLICO10

4.1 Planeamiento y el Presupuesto del Sector Público

Introducción

En el proceso de programación, además de definirse la política y prepararse los planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran estrecha-mente vinculados y son dependientes los unos de los otros. Existe interacción entre la política y los planes, ya que estos últimos se elaboran con base en las pautas traza-das en las políticas y, cuando ya se encuentran elaborados, sirven de referencia para formular las políticas concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios y monetarios. La relación entre la planeación económica (o la actividad planifica-dora) y el presupuesto es aceptada comúnmente por los analistas presupuestales. Sin embargo, la manera de manifestar dicha relación, tanto en el momento de expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el manejo institucional de las decisiones sobre la asignación de los recursos públicos, ha sido objeto de continuos debates académicos y políticos. Planeación, en el sentido más general, como ya se ha mencionado, es la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirven de base a la acción humana. Es un intento por escoger las mejores alternativas disponibles para obtener ciertas metas específi-cas. Por su parte, el término planeación económica significa, en su definición más elemental, dirección de la economía por parte de un gobierno. No es una simple técnica de elaboración de planes sino un proceso social y político que abarca un conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad. La planeación económica contribuye a corregir las imperfecciones del mercado al promover el control estatal Y buscar el pleno empleo de los recursos para evitar las fluctuaciones cíclicas y así equilibrar la producción y el consumo el fin último de incrementar el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, valoran las necesidades de los agentes económicos y buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bie-nes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad económica, el Esta-do decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de actores productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnología disponi-ble y la distribución de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los bienes dependerá de las directrices emana-das por las autoridades gubernamentales. Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo económico adoptado por cada Nación. En esa tarea de asignación de recursos, los gobiernos elaboran planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico y social. En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión. Los planes de desarrollo son es-trategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica. De allí surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la réplica financiera del plan de desa-rrollo. El presupuesto público es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental donde se esbozan los lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico. Como instrumento de desarrollo económico y social, plasma las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a través de los cuales el Gobierno revierte a la economía los recursos cap-tados. El presupuesto es la forma más elemental para comprobar que la autoridad gubernamental quiere cumplir un plan de desarrollo presentado. Es preciso tener

10 MEF “Documento de Gestión Presupuestaria” Lima, 2013; Jiménez, Manuel. Seminario: “Pla-neación y Finanzas Públicas”, Colombia, 2006.


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en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestación y un resultado del proce-so planificador, aunque no puede pretenderse que abarque el conjunto de la labor planificadora. Es ilusorio creer que un sistema presupuestal, cualquiera que sea su naturaleza, pueda terminar con la rigidez inherente a la programación presupues-tal. Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas en los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificación, sólo garantiza mayores niveles de eficacia en el gasto público.

En la actualidad, la relación planeación y presupuesto está ligada al concepto de administración financiera integral. Se ha orientado la filosofía de la administración pública con respecto a la importancia de la información financiera. Todas las de-cisiones sobre el desarrollo económico de un país necesitan un enfoque financie-ro. Ningún plan o programa puede ser evaluado sin alguna clase de medición de sus consecuencias sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Por ello, presupuesto y planificación están interrelacionados: el presupuesto debe prever las fuentes y montos de financiamiento de los planes, programas y proyectos, deta-llando y formalizando la financiación anual de las operaciones, así como los planes de mediano y largo plazo. Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado contiene decisiones de carácter político y se manifiesta en acciones que han sido previamente planificadas y que son ejecutadas por la administración pública.

4.1.2 El presupuesto por programas

4.1.2.1 Concepto de presupuesto: El presupuesto por programas es un ins-trumento de planificación de políticas que, mediante la selección de programas alternativos, buscan un objetivo público determinado, para lo cual, Por medio del método coste / beneficio, se elige la op-ción que ofrezca una mayor utilidad y beneficio social. Es decir, se evalúa el coste y el beneficio de cada uno de los proyectos con rela-ción a otros proyectos, para así escoger el que cuente con los mayores méritos para ser incluido dentro del presupuesto. No obstante, para ser elegido un determinado proyecto no sólo se deben tomar en con-sideración criterios de tipo económico, sino que, igualmente, deben sopesarse los aspectos jurídico, político-social y de conveniencia.

Los programas deben hallarse estructurados de tal manera que se permita la comparación de métodos alternativos en la consecución de un objetivo político.

Estos fines determinados deben contar con varios métodos alternati-vos para poderlos realizar. Los programas pueden estar constituidos por varios componentes que se complementen entre sí. En el evento de que una parte de la organización suministre servicios a otra se pue-de considerar la posibilidad de realizar un programa especial. Puede haber lugar a la superposición de varias estructuras, dependiendo de los fines de la organización. Según el lapso de duración de un pro-grama, pueden surgir programas y subprogramas, lo que da lugar a la distinción entre los programas finales y los programas intermedios.

4.1.2.2 Elementos de un presupuesto por programas: El presupuesto por programas consta de tres elementos principales: el estructural, el analítico y el informativo. El estructural tiene varios aspectos impor-tantes: primero, está orientado hacia un fin; segundo, es funcional (no es sólo una mezcla de programas de inversión); tercero. Incluye los costos que envuelve su consecución, y cuarto, abarca los objeti-vos específicos que se han de realizar en un período largo, aunque debe, así mismo, englobar las decisiones que se adoptan en períodos cortos. El proceso analítico se caracteriza por realizar el examen sis-temático de los cursos alternativos de acción, así como sus implica-ciones. También se conoce como análisis de coste-beneficio, porque mediante él se examinan los costes necesarios para llevar a cabo un programa y conseguir sus objetivos, a la vez que mide los beneficios o









ventajas derivados al obtenerlos. El tercer elemento, el informativo, se encuentra contenido en un sistema datos que facilitan la realiza-ción de la labor analítica y estructural. La información es de varías clases: una que permite identificar los Objetivos posibles; otro que contiene los datos necesarios para realizar la elección entre varias alternativas (costos), y una tercera, que permite realizar el control y la vigilancia de los gastos efectuados.

4.1.2.3 La formulación del presupuesto por programas: Existen las siguien-tes sugerencias para llevar acabo el presupuesto por programas:

• Realizar una estructuración de las partidas presupuestarias, a fin de que ellas resulten más adecuadas para la torna de las decisiones.

• Hacer comprensibles las futuras consecuencias de los programas que se adoptan.

• En el sistema de análisis, adoptar procedimientos rigurosos para la evaluación de los programas.

• Con base en las decisiones del presupuesto por programas, cuando se aplique este procedimiento, adelantar una reorganización ad-ministrativa e institucional, a efectos de poder ejecutar el presu-puesto.

4.1.2.4 Planificación, programación y presupuesto: Es necesario entrar a di-ferenciar estos tres conceptos debido a que se interrelacionan estre-chamente.

En Primer lugar, hay que analizar la relación entre planeación y pro-gramación de varias posibilidades para la selección de cursos de ac-ción luego de una consideración sistemática de múltiples alternativas; los programas, por su parte, son la determinación específica de las herramientas o elementos que se utilizarán para llevar a cabo el plan. Cuando se planifica se revisan constantemente los objetivos y los me-dios empleados; al programar, por el contrario, se está más cerca de la realidad y no hay necesidad de mayor ponderación.

La diferencia entre planeación y presupuesto, por su parte, consiste en que este último es una manifestación de corto plazo que formula la administración pública, con el fin de conseguir los objetivos de lar-go plazo y decidir sobre el mejor uso de los recursos para cumplirlos, a la vez que se constituye en una parte del proceso planificador. El presupuesto refleja las metas que se plantean en la planeación y las estrategias que han sido formuladas para lograrlas. La planificación, de otro lado, concibe los objetivos y desarrolla los diferentes cursos de acción para lograrlos, al tiempo que implica una reducción de alter-nativas y un curso de acción que se aprueba y se denomina programa. En síntesis, se puede afirmar que el presupuesto es el ingrediente de la planificación que disciplina todo el proceso.

4.1.2.5 La programación del presupuesto. El proceso presupuestario se ini-cia con la programación, Mediante ella se materializan en el corto plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran contenidas en los planes de desarrollo. Este proceso debe realizarse cada año, con la finalidad de definir en detalle cada uno de los componentes de las actividades que realizará el Gobierno de manera concreta. Los programas son elaborados por las unidades administrativas de cada sector y se realizan conforme a las directivas centrales, y de acuerdo con el nivel de prioridad previamente fijado. Estos programas se pue-den ampliar, reducir, mantener o eliminar, con base en los criterios centrales que se hayan predeterminado.


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Las etapas de la programación presupuestaria son:

• Fijación de los niveles de actividad gubernamental.

• Formulación de los programas de trabajo de las unidades adminis-trativas.

• Presentación de los Programas a las autoridades superiores.

• Formulación del programa global de acción del gobierno y de los programas sectoriales.

4.1.2.6 Formulación del presupuesto fiscal financiero: Esta etapa busca de-terminar los volúmenes de producto final o de la actividad que va a ser desarrollada por el Gobierno, con base en los planes de de-sarrollo de largo plazo. Una vez se realiza esta determinación, se le comunica a cada oficina pública para que realice la transformación a programas de acción concretos y detallados de las metas generales. Posteriormente, las oficinas públicas presentan a la oficina central de presupuestos los proyectos de programas, para que ésta evalúe los programas de operación y establezca prioridades, y, en el caso de los proyectos de inversión, los envíe a la oficina central de planea-ción para que ella haga lo respectivo. Con los programas y proyectos seleccionados, se procede a diseñar el programa global de acción gubernamental, con especificación de los programas sectoriales de cada actividad. A la par con la elaboración de los programas se van determinando los costos de cada uno, y es con base en esta estima-ción que simultáneamente se va proyectando el presupuesto, con lo que se forma un todo armónico, para posteriormente ser presentado a consideración del Congreso. Desafortunadamente los esquemas de programación en nuestros países no coinciden con el presentado, y por el contrario hay falta de técnica en la elaboración de los mismos.

4.1.2.7 Ejecución del presupuesto: Una vez se encuentra aprobado el pre-supuesto por el legislativo, retorna al ejecutivo para ser sancionado, promulgado y publicado como ley de la República. A partir de la publicación de esta ley en el órgano de divulgación utilizado oficial-mente se inicia el período de ejecución del presupuesto general de la Nación. Tal ejecución envuelve tina serie de decisiones, así como de operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realiza-ción de los programas y actividades en él contempladas operaciones que son efectuadas por los funcionarios y las entidades estatales. La ejecución, entonces, es el conjunto de operaciones por medio de las cuales, los funcionarios fiscales realizan la recaudación de los tri-butos y los emplean en los programas previamente determinados, conforme a los procedimientos y los métodos que aseguran que los mismos sean legales y eficientes.

4.1.2.8 Presupuesto por Resultados y la Eficacia del Gasto público: Mucho se ha hablado sobre la eficacia o efectividad en el logro de resultados. Se suele creer que mediante la implementación del PpR se garantiza la efectividad de los resultados, si no es así se piensa que esta estrategia presupuestaria es incompleta o inadecuada. Estas afirmaciones olvi-dan que el ejercicio de presupuestación comprende sólo un subcon-junto de todas las decisiones que se toman en la administración de una entidad pública. Están las decisiones que se toman diariamente referidas a la contratación de personal, a la compra de insumos, en-tre otros, y que el ejercicio de presupuestación no garantiza la calidad o idoneidad de quienes son contratados, o de los bienes comprados, ni la pertinencia del procedimiento o del momento en que se toma la decisión, para mencionar solo algunos ejemplos.

El PpR es una estrategia que pretende crear los incentivos para que el conjunto de las decisiones de la administración pública alcancen los resultados esperados. Pero es un error creer que es la única es-trategia, o que es condición suficiente para garantizar el logro de re-









sultados. Para ello, hay que concebir un conjunto de reformas que construyan una verdadera “administración o gestión pública por re-sultados”, entre las cuales podemos mencionar, además del PpR, las reformas al servicio civil que promuevan la motivación del personal, una mejor estructura organizacional entre las instituciones públicas y al interior de las mismas, un ejercicio de control interno con un nivel de flexibilidad adecuado que permita a las gerencias enfocarse menos en sus procesos internos y más en sus resultados, el uso de sistemas informáticos de gestión, etc.

Si bien tradicionalmente y por aplicación de la Ley N° 28411, la par-ticipación de la DGPP en la ejecución presupuestaria de los pliegos se ha dado básicamente a través de un seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios aproba-dos, ahora con el PpR por un lado, a través de las modificaciones en el ejercicio de programación presupuestaria se transita hacia un monitoreo de la cadena de insumo-producto-resultado, y por otro lado, con las evaluaciones independientes, se hace una revisión de la gestión de las entidades.

Pero la buena ejecución del gasto que asegure resultados está en ma-nos de las entidades antes que en la DGPP del MEF. Hay espacios por recorrer por otros sistemas administrativos del Estado que pueden ayudar en el tránsito hacia una gestión por resultados en el sector público, tales como el CEPLAN, órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, SERVIR, organismo rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la Secretaría de Gestión Pública, que es el órgano que conduce el proceso de mo-dernización del Estado y competente en materia de funcionamiento y organización del Estado y la Contraloría General de la República, ente rector del Sistema Nacional de Control. Y el avance en los ins-trumentos de PpR, ha permitido que se inicien diálogos con varias de estas entidades para trabajar coordinadamente en una gestión por resultados.

A continuación se muestra la estructura del presupuesto público del Perú para el período 2013.

GOBIERNO CENTRAL (Nuevos Soles)

Correspondiente al Gobierno Nacional 72 693 312 325,00

Gastos corrientes 46 844 622 061,00

Gastos de capital 16 541 201 765,00

Servicio de la deuda 9 307 488 499,00

INSTANCIAS DESCENTRALIzADAS Nuevos Soles

Correspondiente a los Gobiernos Regionales 17 575 382 314,00



Servicio de la deuda 44 906 120,00

Correspondiente a los Gobiernos Locales 18 150 214 920,00



Servicio de la deuda 210 440 474,00

================

TOTAL S/. 108 418 909 559,00


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Fuentes de financiamiento Nuevos Soles

Recursos ordinarios 74 802 000 000,00

Recursos directamente recaudados 9 312 932 442,00

Recursos por operaciones oficiales de crédito 2 961 555 845,00

Donaciones y transferencias 564 493 396,00

Recursos determinados 20 777 927 876,00

===============

TOTAL S/. 108 418 909 559,00

4.2 Las Políticas Públicas y su Financiamiento11

Con respecto a las políticas públicas y sus fuentes de financiamiento se pueden traslucir mediante un análisis de las fuentes de ingreso para el estado, lo que a continuación se presentan.

4.2.1 El impacto distributivo de las políticas públicas y su financiamiento: Los ni-veles de desigualdad que registran los países de la región vuelven particu-larmente importante la acción del Estado a través de políticas distributivas. La provisión pública de bienes y servicios permite afectar la distribución de la renta a partir de programas en que los beneficiarios no soporten la carga del financiamiento (o solo soporten una parte) y cuyo impacto dependa del nivel y la calidad del gasto social. Sin embargo, en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas no basta con la política redistributiva que pueda instrumentarse por esta vía, sino que resulta importante analizar la manera en que esta provisión se financia y el papel que desempeñan los sistemas impositivos en pos de una mayor equidad en la distribución del ingreso. No solo interesa generar una cierta cantidad de recursos que permitan financiar el gasto público (y en particular el gasto social), sino que también es impor-tante tener en cuenta cuáles son los segmentos de la población que aportan estos fondos.

4.2.2 La tributación como herramienta de política distributiva: La capacidad de la política fiscal para modificar la distribución del ingreso determinada por las fuerzas del mercado ha variado a lo largo del tiempo y muestra una marcada diferencia entre las distintas regiones. En este sentido, cabe destacar que diversos estudios han mostrado que los niveles de desigualdad anteriores a la intervención del Estado son similares en países de América Latina que en otros más desarrollados y que en muchos casos la desigualdad es mayor en estos últimos (Barreix, Roca y Villela, 2006; Gómez Sabaini, 2006). Sin em-bargo, como surge de las conclusiones del estudio de Chu, Davoodi y Gupta (2000), mientras que en los países industrializados la distribución mejora efectivamente a través de los impuestos y gastos, en los países en desarrollo no se cuenta con políticas redistributivas adecuadas para lograr un grado de igualdad comparable. Por el contrario, los análisis disponibles en América Latina y el Caribe ponen de manifiesto el efecto habitualmente regresivo del sistema tributario y la manera solo parcial en que los programas de gasto compensan la regresividad de los impuestos, observándose incluso situacio-nes en que el efecto de los impuestos y las transferencias no solo no corrige las situaciones de desigualdad, sino que las aumenta.

La política tributaria puede influir de dos maneras en la estructura de la distribución de ingresos de un país. En primer lugar, mediante la captura de fondos que se dedicarán al financiamiento de los gastos públicos orientados a la creación y el fortalecimiento del capital humano, financiando, entre otros, gastos en salud, educación y sanidad. De esta forma, la política tributaria se transforma en un factor que contribuye a la formación de capital humano, mejorando el ingreso de mercado y, por lo tanto, la “distribución primaria”, es decir, antes del proceso de impuestos y transferencias. En segundo térmi-no, la política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de

11 CEPAL “ El Impacto Distributivo de las Políticas Públicas y su Financiamiento”, Cap II en: Es-tudio Económico de América Latina y el Caribe, 2009-2010.









rentas mediante un sistema de impuestos progresivos al procurar un cambio en la “distribución secundaria”, es decir, después del efecto de esas políticas. En ese plano, la imposición sobre la renta y los patrimonios, entre otros, adquiere un papel especial (Gómez Sabaini, 2006). Las tres características principales que limitan el papel redistribuidor del Estado en América Latina son: presión tributaria baja, tributación regresiva y gasto público orientado deficientemente (Goñi, López y Servén, 2008). No obstante, las opiniones en torno a la necesidad de modificar estas características no son unánimes. Se puede encontrar amplio consenso acerca de la necesidad de aumentar los es-fuerzos en dirección a una mayor progresividad del gasto público, pero este consenso es más limitado, aunque sigue siendo relativamente importante, en relación con el logro de mayores niveles de presión tributaria.

Tanto la equidad horizontal como la equidad vertical enfrentan importantes desafíos para ser alcanzadas en los países de América Latina, lo que perjudica la legitimidad de los sistemas tributarios y termina por afectar su capacidad recaudatoria. De modo que los países de la región se encuentran en un cír-culo vicioso de tributación regresiva y recursos escasos, desigualdad en la distribución del ingreso y deslegitimación de las instituciones públicas y del papel del Estado (Gómez Sabaini y O’Farrell, 2009). Se destaca entonces la necesidad de fortalecer la tributación directa y de generar un mejor ba-lance entre esta y la tributación indirecta. Como señala Jorrat (2009) en su estudio sobre la tributación en Chile, cualquier intento por dotar al sistema tributario de un mayor impacto redistributivo requerirá de un rediseño del impuesto a la renta y de los impuestos patrimoniales, que les otorgue una mayor participación en la recaudación total y un mayor grado de progresivi-dad. Al respecto, señala que el control de la evasión y elusión tributaria son esenciales, pues se ha constatado que ambos fenómenos constituyen una de las principales fuentes de inequidad.

4.2.3 Estructura Tributaria: El segundo pilar consiste en analizar el origen de los recursos tributarios, teniendo en cuenta los criterios de equidad. En los estu-dios de Perry y otros (2006), Agosin y otros (2004) y Gómez Sabaini (2006) se registra que la brecha entre la recaudación efectiva y potencial responde, sobre todo, a la brecha existente en los impuestos directos, y más específi-camente en el impuesto a la renta personal, mientras que con respecto a la imposición al consumo, en la mayoría de los países de la región la brecha es prácticamente nula. En este sentido, la evolución de la estructura tributaria media en la región, que se caracteriza por los siguientes hechos estilizados:

• Participación decreciente de los impuestos provenientes del comercio ex-terior en el total recaudado. Este cambio se origina en el establecimiento de las uniones económicas (zonas de libre comercio, MERCOSUR), en el descenso de los aranceles nominales aplicados a las importaciones y en la desaparición de los impuestos aplicados a las exportaciones (la Argentina es la excepción más significativa a esta última tendencia).

• Generalización y fortalecimiento del impuesto al valor agregado (IVA) en toda la región. Si bien se trata de un impuesto que el Brasil adoptó en 1967 y la Argentina y el Ecuador implementaron durante la década de 1970, fue más recientemente que se expandió a toda la región y cobró una impor-tancia estratégica como fuente de ingresos.

• Significativo aumento en la recaudación del impuesto a la renta. Sin em-bargo, este tributo está concentrado en las sociedades y su incremento se asocia al desarrollo de la imposición obtenida de las empresas mineras y petroleras, donde existen mayores posibilidades de traslación que en el impuesto a la renta personal, por lo que presenta un menor impacto redis-tributivo que este último.

• Transformación del impuesto a la renta de las personas físicas o naturales en, básicamente, un tributo sobre los ingresos del trabajo asalariado for-mal.

• Significativa depuración o reducción del número de impuestos aplicados, especialmente en materia de imposición selectiva, que actualmente se li-


128







mitan a gravar los bienes y servicios de demanda relativamente inelástica (tabaco, bebidas alcohólicas, combustibles y demás).

• Surgimiento de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias, como dé-bitos y créditos bancarios impuestos a las transacciones financieras y otros gravámenes análogos.

• Problemas aún no resueltos, tanto para el diseño de las normas como para la administración del sistema tributario, a raíz del creciente grado de in-formalidad de los mercados, observado durante la década de 1990, sobre todo en el campo laboral y de empleo autogenerado.

• Estancamiento y bajo nivel de la imposición patrimonial, a pesar de la existencia de una amplia variedad de impuestos que inciden sobre el pa-trimonio. Uno de los desafíos pendientes en la región se relaciona con el fortalecimiento de este tipo de tributos, principalmente a nivel de los gobiernos subnacionales.

4.2.4 Grado de Cumplimiento: El grado de cumplimiento impositivo constituye el tercer elemento indispensable para el análisis del impacto distributivo de la política tributaria. Sin la contribución de este tercer pilar —baja morosidad y evasión— ninguna de los dos pilares anteriores puede sostenerse. Controlar la evasión implica poder disponer de los recursos necesarios para aumen-tar el gasto social y, como fue señalado anteriormente, resulta indispensable para satisfacer los criterios de equidad y progresividad de la estructura tribu-taria.

Las estimaciones disponibles demuestran que este fenómeno es mucho más profundo en el impuesto a la renta personal y societaria que en el IVA, a pesar de encontrarse ambos impuestos altamente interrelacionados. En este sentido, se observa que en los últimos años los esfuerzos en materia de admi-nistración tributaria parecen haber estado mucho más enfocados a combatir la evasión vinculada al IVA que la relacionada con la tributación directa.
















“POLíTICAS PúbLICAS DE FOMENTO” DE CALvA JOSé LuIS.

Cuanto más atrasado sea el país decía el fundador de la teoría del desarrollo, Ar-thur Lewis, Premio Nobel de Economía 1991, tanto mayor será el campo abierto a la actuación del gobierno. De aquí que sea una desgracia para un país atrasado tener un gobierno que se limite al laissez-faire, ya sea por indolencia o por convic-ción filosófica”. Precisamente, la gran desgracia para los países convertidos en la-boratorios de experimentación de los dogmas del Consenso de Washington radica en la convicción según la cual la mano invisible del mercado sin intromisiones del Estado es la mejor garantía de la óptima asignación de los recursos productivos y, en consecuencia, de las mayores tasas de crecimiento del ingreso y el bienestar, con-vicción que es el hilo conductor o la piedra filosofal del Consenso de Washington.

De hecho, cuando la tecnocracia neoliberal se hizo del poder en México arribo con las maletas cargadas de dogmas ortodoxos, entre los que figuraba el postulado según el cual las políticas activas de fomento sectorial generan distorsiones en los precios relativos, que provocan ineficiencias en la asignación de recursos e impiden alcanzar niveles óptimos de crecimiento y bienestar. Contrario sensu, mercados li-bres de interferencias gubernamentales distorsionantes se aproximarían al idílico mundo donde la mano invisible establece los precios correctos, la asignación efi-ciente de recursos a través del sistema de precios y las mayores tasas de crecimiento de la economía y el bienestar.

En consecuencia, para los reformadores neoliberales la tarea no consistía en depu-rar, perfeccionar y completar los instrumentos sectoriales de política económica o en elevar la eficiencia de las instituciones encargadas de su operación. La solución consistía simplemente en suprimir los diabólicos instrumentos de política sectorial (tan rápido como fuera posible), dejando que la mano invisible del mercado eli-giera ganadores y perdedores y definiera el rumbo de la economía mexicana en el largo plazo. Como expreso lapidariamente Jaime Serra Puche: la mejor política industrial es no tener política industrial.

La contribución nodal del Estado al crecimiento económico consistiría, simple-mente, en la creación de un marco de estabilidad macroeconómica favorable a la inversión (entendido como inflación decreciente, próxima al nivel inflacionario de Estados Unidos y finanzas públicas equilibradas o cercanas al equilibrio ingre-so-gasto). Considerada como condición necesaria y suficiente para el desarrollo, esta estabilidad macroeconómica seria la gran generadora del clima de confianza que automáticamente dinamizaría la inversión, el crecimiento y el bienestar.

El problema estriba en que el mundo maravilloso de la ortodoxia neoliberal no existe en la realidad. Por eso, tras 21 años de experimentación neoliberal, el Pro-ducto Interno Bruto resulto ser (en 2003) apenas 58.3% mayor que el alcanzado en 1982; mientras que en los 46 años transcurridos de 1935 a 1982, el PIB se incremen-tó 1,592.7%, lo que implicó un crecimiento del PIB per cápita de 340.4% durante ese lapso; en tanto que bajo el modelo neoliberal, el PIB per cápita solo creció 7.3% durante 21 años (1983-2003).

Por fortuna, después de varios lustros de experimentación neoliberal ha emergido un reconocimiento cada vez más amplio de las debilidades y fallas del mercado, así como del papel del Estado en el desarrollo. Hasta uno de los aguerridos mellizos de Bretton Woods reconoció al principiar los 90: “La intervención del sector público no es de por si una medida indeseable. Por el contrario, muchos tipos de interven-ción son esenciales para que las economías cristalicen todas sus posibilidades”. En muchas esferas “los mercados son deficientes, por lo que es preciso que el Estado intervenga” (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1991). Seis años después, el mismo mellizo reconoció: “Muchas de las economías con mayor tradi-ción industrial se valieron de diversos mecanismos para estimular el crecimiento


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del mercado en su desarrollo inicial. Más recientemente, el Japón, la República de Corea y otros países de Asia oriental, además de asegurar la existencia de los fac-tores económicos, sociales e institucionales fundamentales, han utilizado toda una gama de instrumentos para la promoción del mercado. En algunos casos, las inter-venciones han sido bastante complejas; por ejemplo, el uso de subvenciones en for-ma muy estratégica” (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997).

No hay duda: el reencauzamiento de la economía mexicana hacia un ciclo largo de desarrollo sostenido con equidad debe arrancar del reconocimiento de los instru-mentos sectoriales de política económica como componentes imprescindibles de una nueva estrategia nacional de desarrollo. Además, puesto que la visión estrecha de la estabilidad macroeconómica, que se limita a la estabilidad de precios y al equilibrio fiscal (descuidando la estabilidad en el crecimiento de la economía real y del empleo), ha propiciado los repetidos ciclos de freno y arranque, requerimos una estrategia de estabilidad macroeconómica integral, que atienda también el cre-cimiento económico y el empleo, aplicando oportunamente las medidas contra cíclicas requeridas.

En su libro Un proyecto alternativo de nación, Grijalbo, México, 2004, Andrés Manuel López Obrador propone un conjunto de políticas para “reactivar de in-mediato la economía” y de políticas para impulsar el crecimiento económico de largo plazo. Para el primer efecto propone, por una parte, utilizar la industria de la construcción como locomotora. “La forma más rápida de crear fuentes de trabajo escribe el autor radica en impulsar la industria de la construcción. Tomemos en cuenta que el país goza de muchas ventajas para reactivar pronto la industria de la construcción. Contamos con las materias primas y los productos que se requieren (gas, petrolíferos, acero, cemento, etcétera); hay tecnología y mucha experiencia acumulada en ingeniería civil; y se cuenta con importantes empresas construc-toras”. En consecuencia, “detonar la industria de la construcción no implica un alto grado de importaciones y si produce un efecto multiplicador: se reactiva la economía, se realizan las obras publicas que necesita el país y se generan muchos empleos”. Por eso, propone aplicar “con la participación del sector público, priva-do y social, un programa de construcción de infraestructura para el desarrollo y el bienestar (caminos, agua, drenaje, escuelas, hospitales y vivienda)”. Desde luego, la construcción de infraestructura no solo tiene efectos contra cíclico inmediato, sino también efectos de largo plazo sobre el desarrollo económico.

La segunda palanca para reactivar la economía y a la vez impulsar el crecimiento de largo plazo consiste en la reordenación del sistema financiero. “El nuevo modelo de desarrollo económico que proponemos escribe el autor considera la reorde-nación del sistema financiero para que sirva mejor a los propósitos del desarrollo nacional”. Actualmente, “el financiamiento de la banca comercial al sector privado en México asciende únicamente a 8.5% del PIB, proporción muy limitada si se com-para con 60% de Chile o 38% de Brasil. Proponemos que la solución al problema de falta de crédito se consiga por tres vías. En primer lugar, la renegociación de la deuda con los bancos tenedores de los títulos del Fobaproa debiera incluir el com-promiso de aumentar el número y el monto de los créditos. En segundo lugar, se estudiaría la posibilidad de otorgar concesiones para la operación de bancos regio-nales. Y por último [] una política de apoyo financiero a las actividades económicas prioritarias, mediante la banca nacional de desarrollo y sistemas de redescuento, operados por la banca comercial”. De esta manera, a diferencia de la ortodoxia neo-liberal que ha propiciado repetidos ciclos de freno y arranque, el autor propone políticas contracíclicas para el crecimiento sostenido.

Además, en contraste con la visión neoliberal según la cual la mejor política in-dustrial es no tener política industrial, el autor propone un amplio programa de fomento industrial. Mediante “políticas sectorizadas de fomento, diseñadas y eje-cutadas junto con los sectores privado y social se puede promover, en especial, el desarrollo de las ramas industriales que más puedan contribuir a la generación acelerada de empleos directos e indirectos, así como las que más contribuyan a la balanza de comercio exterior (al incrementar el ingreso de divisas por exportacio-nes o reducir el egreso de divisas, vía sustitución de importaciones). Habría que apoyar a las industrias existentes o susceptibles de desarrollarse en México, para









que generen mayores efectos multiplicadores sobre la innovación tecnológica, la in-versión productiva, el crecimiento económico y la generación de mejores empleos. Los instrumentos sectoriales de política industrial (acceso a crédito preferencial, apoyos temporales, compras de gobierno, asociación con capital de riesgo por la banca de desarrollo y otros) deberán integrarse en paquetes específicos, contra compromisos de desempeño de los sectores beneficiados, según lo demuestran las experiencias de industrializaciones exitosas en otros países”.

Para la industria maquiladora en particular, el autor postula “una política de aten-ción personalizada y de facilidades para consolidar estas actividades que generan gran cantidad de empleos”. Además, propone un paquete de estímulos para que la industria maquiladora “realice cambios a favor del desarrollo nacional, vía progra-mas de transferencia de tecnología y apoyo a proveedores nacionales en especial a la pequeña empresa, a través de redes de subcontratación y de una creciente incorporación de componentes nacionales en sus productos finales. Es decir, debe incrementarse su articulación con la economía del país”. Esta política integradora iría a tono con la experiencia de los exitosos tigres asiáticos (en particular Corea del Sur y Taiwán), que exigieron a sus industrias maquiladoras una creciente inte-gración nacional.

Con vistas al crecimiento sostenido de largo plazo, el autor propone también ade-más del fomento del turismo, de la pesca, y del micro y pequeñas empresas una vigorosa política industrial capaz de convertir a la industria energética en gran pa-lanca del desarrollo; e impulsar resueltamente la producción agropecuaria como parte de la solución de los grandes problemas nacionales. Para estos efectos, el autor propone instrumentos puntuales de política económica, que analizaremos en nuestra primera entrega de 2005. (El décimo aniversario de la crisis financiera y cambiaria, que estallo el 22 de diciembre de 1994, ocupara nuestras restantes colaboraciones de 2004)







ACTIvIDAD N° 2:








CONTROL DE LECTuRA N° 2:



132













GLOSARIO DE LA uNIDAD III:

SISTEMA NACIONAL DE INvERSIóN PúbLICA: El SNIP es un sistema administra-tivo del Estado que a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Con ello se busca, eficiencia, sostenibilidad y mayor impacto socio-económico.

vALOR PúbLICO: La idea de Valor Público remite al valor creado por el Estado a tra-vés de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. Pero también, se crea valor sobre todo a través de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus dere-chos, satisfaciendo sus demandas y, prestándoles servicios de calidad

PROyECTO DE INvERSION PúbLICA (PIP): Toda intervención limitada en el tiem-po que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, me-jorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios; cuyos be-neficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos.

DIAGNóSTICO PARTICIPATIvO: es una etapa de un proceso por el cual se establece la naturaleza y magnitud de las necesidades, o los problemas que afectan a un sector o aspecto de la realidad que es motivo de desarrollar un estudio- investigación, con la finalidad de desarrollar programas y realizar una acción.

CICLO DEL PROyECTO: Comprende las fases de preinversión, inversión y postinver-sión. La fase de preinversión contempla los estudios de perfil, prefactibilidad y factibili-dad. La fase de inversión contempla el expediente técnico detallado así como la ejecu-ción del proyecto. La fase de postinversión comprende las evaluaciones de término del PIP y la evaluación ex-post.

ANALISIS COSTO bENEFICIO: Metodología de evaluación de un PIP que consiste en identificar, medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el PIP durante su vida útil, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su ejecución.

ANALISIS COSTO EFECTIvIDAD: Metodología que consiste en comparar las inter-venciones que producen similares beneficios esperados con el objeto de seleccionar la de menor costo dentro de los límites de una línea de corte. Se aplica en los casos en los que no es posible efectuar una cuantificación adecuada de los beneficios en términos monetarios.

PRESuPuESTO PúbLICO: Es un instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Públicas. Establece los límites de gastos durante el año fiscal, por cada una de las Entidades del Sector Público y los ingresos que los financian, acorde con la disponibilidad de los Fondos Públicos, a fin de mantener el equilibrio fiscal.

IMPuESTO: es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del contribuyente por parte del Estado.















bIbLIOGRAFíA DE LA uNIDAD III:

Baca Tupayachi Y OTROS.(2009).Gasto público y canon en el Perú: análisis y recomendaciones para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Perú)

CEPAL, I.(2001).La descentralización en América Latina: Teórica y Práctica, Santiago de Chile

La Rosa Huertas, Liliana.(2003). Políticas de promoción de la salud y capital social. Perú: Ford.

Machado, R. (2006). Los sistemas de gasto público en América Central y República Dominicana: disciplina fiscal y eficiencia. Dpto de Operaciones del BID

Portacarrero S. F. Políticas sociales en el Perú. Perú: Universidad del Pacífico. (#000001126)

Trejo Maguiña, A.(2011). Manual del funcionario público / Alejandro Trejo Maguiña, Katherine Bolaños Hurtado, Nelson Shack Yalta [et al.]. Lima: Ediciones Caballero Bustamante.


134













AuTOEvALuACIóN DE LA uNIDAD N° III

I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la alternativa que, en cada caso, completen las ideas presentadas:

1. “Cuando hablamos de la Nueva Gestión Pública (NGP) está orientada a …:”

a) Identificar problemas de la sociedad ( )

b) Buscar mejorar la institucionalidad ( )

c) Identificar aspectos éticos y morales ( )

d) Satisfacer necesidades de la población ( )

e) Solucionar la mala gestión ( )

2. “La racionalidad de la Nueva Gestión Pública es la de afianzar el nuevo paradigma pos burocrático, identifíquelo en el listado, ¿Cuál?:”

a) Eficiencia ( )

b) Justificar costos ( )

c) Administración ( )

d) Transferencia de recursos ( )

e) Entregar valor público ( )

3. “El enfoque de gestión por resultados está orientado a lograr:”

a) Mejoras en la gestión ( )

b) Bienestar de los ciudadanos ( )

c) Incrementar el poder ( )

d) Desconcentrar la gestión ( )

e) Una gestión menos burocrática. ( )

4. “El perfil de un PIP enmarcado en el SINP está dentro del ciclo del proyecto deno-minado:”

a) Inversión ( )

b) A y c ( )

c) Pre-inversión ( )

d) C y d ( )

e) Post-inversión ( )

5. “La evaluación expost de las políticas públicas se realizan principalmente para ana-lizar:”

a) Los objetivos alcanzados ( )

b) Las dificultades enfrentadas ( )

c) La problemática identificada ( )

d) Los resultados logrados ( )

e) Las inercias del proyecto ejecutado ( )









II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda, en cada, caso con Verda-dero (V) o Falso (F):

6. Según Barzelay, es tajante al señalar que “la palabra eficiencia, debe eliminarse del léxico de la Administración Pública”.

V ( ) F ( )

7. El enfoque de la Gestión para Resultados (GpR), se enmarca en los modelos pro-puestos a partir de los lineamientos de las llamadas, reformas de segunda genera-ción, que se presentaron a mediados de la década de los años noventa del siglo XX.

V ( ) F ( )

8. El poder ejecutivo es el encargado de ejercer el gobierno, y formular las leyes e impulsar las políticas de Estado. Lo conforman la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros del Perú y los organismos públicos del Poder Ejecutivo.

V ( ) F ( )

9. El poder legislativo es el órgano del Estado encargado de dictar, modificar y derogar las leyes. También tiene atribuciones de fiscalización con respecto a las instituciones públicas y a los funcionarios que las ejercen a través de comisiones investigadoras

V ( ) F ( )

10. El estudio de prefactibilidad tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas en el nivel del perfil, sobre la base de un mayor detalle de la información que se utiliza para llevarlo a cabo. Incluye la selección de tecnologías, localización, tamaño y el momento óptimo de inversión, que permitan una mejor definición del proyecto y de sus componentes”.

V ( ) F ( )

11.- El estudio de factibilidad tiene como objetivo establecer en forma definitiva los aspectos técnicos fundamentales del proyecto que se evalúa: la localización, el ta-maño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, organización, gestión y análisis financiero

V ( ) F ( )

12.- Cuando se está en la fase de evaluación social de un PIP este se puede realizar a través de la metodología denominada costo – efectividad, es decir: cuando los be-neficios sociales se pueden expresar en términos monetarios y son fáciles de medir.

V ( ) F ( )

13.- Al Estado le corresponde un rol estratégico en la inversión en bienes públicos que reduzcan los costos de transacción de los agentes económicos y apoyan el desarrollo del país.

V ( ) F ( )

14.- La evaluación exante de una política pública, es realizada antes de su implementa-ción particular, o su modificación, y basadas en una situación no real; requiere de modelos y estimación de efectos.

V ( ) F ( )


136







III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de la izquierda con las caracterís-ticas que encuentras en la columna de la derecha:

Columna 1 Columna 2

1.- Diagnóstico participativo a.- remite al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones.

2.- Presupuesto público b.- es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del contribuyente por parte del Estado potencialidades presentes o las futuras

3.- Análisis costo beneficio c.- Es un instrumento de gestión del Esta-do para el logro de resultados a favor de la población, a través de la presta-ción de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y efi-ciencia por las Entidades Públicas.

4.- Valor público d.- Metodología de evaluación de un PIP que consiste en identificar, medir y va-lorar monetariamente los costos y be-neficios generados por el PIP durante su vida útil, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su eje-cución

5.- Impuesto e.- es una etapa de un proceso por el cual se establece la naturaleza y magnitud de las necesidades, o los problemas que afectan a un sector o aspecto de la realidad que es motivo de desarro-llar un estudio- investigación, con la finalidad de desarrollar programas y realizar una acción

a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c

b) 1-b; 2-a; 3-c; 4-d; 5-e

c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e

d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e

e) 1-e; 2-c; 3-d; 4-a; 5-b
















UNIDAD IV: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN EL ÁMbITO LOCAL y REGIONAL








CONTENIDOS

AUTOEVALUACIÓN

EJEMPLOS

bIbLIOGRAfÍA

ACTIVIDADES









TEMA N° 1: La Nueva Gestión Públicas en el ámbito Local y Regional

1.1 La Gestión pública Regional y Municipal

1.2 Las Políticas Públicas y la Gestión Local

TEMA N° 2: Planeación Regional y Municipal

2.1 Políticas Públicas Regionales

2.2 Políticas Públicas Municipales


Políticas públicas sobre discapacidad en España. Hacia una perspectiva basada en los derechos” Lara Antonio y Huete Agustin

TEMA N° 3: Implementación de Políticas Públicas

3.1 Evaluación de Políticas Públicas regionales y Municipales

3.2 Control por Indicadores de las Políticas Públicas

TEMA N° 4: Recursos y Financiamiento de las Políticas Públicas Regionales y Municipales

4.1 Políticas Públicas e Inversión Privada

4.2 Contexto actual de las políticas públicas regionales y municipales


La evaluación de políticas públicas en las ciencias sociales: entre el ser y el deber ser” de Suarez Bueno Carlos y Osuna José Luis pp 176-208


1. Redacta un ensayo acerca de las políticas públicas en ámbitos regionales y/o mu-nicipales, asimismo presen-ta casuística relacionada.

2. Analiza los ejes centrales de la planeación regional y/o municipal

3. Presenta unas diapositivas relativo a los avances de las políticas públicas regiona-les y/o municipales (pre-sentar casuística)

4. Analiza a través de indica-dores económicos y socia-les el estado presente de las políticas públicas regio-nales y/o municipales

5. Presenta casuística acerca de los niveles de inversión y fuentes de financiamien-to en las regiones y/o mu-nicipalidades

ACTIvIDAD N° 1

ACTIvIDAD N° 2



2. Respeta y defiende los derechos de la población en la definición de las políticas sociales

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TEMA N° 1: LA NUEVA GESTIÓN PúbLICA

1.1 Gestión Pública Regional y Municipal

1.1.1 La Administración Pública Regional1 La génesis de la existencia de una administración regional en cada departa-mento del país, es consecuencia de los reclamos formulados por las provin-cias del país. Leceta nos dice que el centralismo y el abandono de las provin-cias, así como los planteamientos para superarlo, fueron tratados tanto por políticos como por intelectuales desde la misma época de la creación de la República. Menciona entre los intelectuales del siglo XX a Belaúnde, Mariá-tegui, Haya de la Torre, Romero, Castro Pozo, Basadre, Sánchez, entre otros.

Uno de los primeros anteproyectos de Ley de Regionalización, fue propuesto en 1970 por el Instituto Nacional de Planificación, en donde se consideraba 12 regiones, que no fue aprobado por el gobierno de facto. El año siguiente, el INP presentó un proyecto denominado “Ley de Administración Regio-nal”, que también contemplaba 12 regiones, pero tampoco fue aprobado. No obstante ello, en la década de los 80, primer gobierno de Alan García, se restablece los intentos de una regionalización efectiva en el país, aunque con muchas deficiencias conceptuales y de implementación de ese proceso, cuyos dilemas aún permanecen vigentes en la actualidad.

1.1.2 Marco Constitucional: La principal norma que reguló el inicio del proceso de regionalización fue la Constitución Política, sancionada y promulgada por la Asamblea Constituyente el 12 de julio de 1979. Sin embargo, al existir criterios equivocados o interesados de los gobernantes y políticos de turno, respecto a la forma de implementar el proceso de regionalización, fue nece-saria la presión de las provincias y organizaciones civiles para que nuestros políticos se vieran forzados a buscar consensos y aprobar determinadas leyes que viabilizaran la añorada regionalización.

Para que el lector tenga una idea de la voluntad política de los constituyentes de la época, se consignan los artículos contenidos en la Carta Magna de 1979, normas que han sido modificadas según los nuevos criterios surgidos entre las autoridades políticas a través de las modificaciones legales a las constitu-ciones del Perú:

• Constitución política de 1979, Cap. XII (De la Descentralización, Gobier-nos Locales y Regionales)

• Constitución política de 1993, Cap. XIV (De la Descentralización, Gobier-nos Locales y Regionales) y

• La Ley N° 27680, denominada “Ley de Reforma Constitucional del Ca-pítulo XVI del Título IV, sobre Descentralización, norma que modificó sustancialmente los artículos 188° al 199° de la actual Constitución Política

El 28 de julio de 1980, al inaugurarse el nuevo régimen democrático, Be-launde Terry dispone la entrada en vigencia de la Constitución, rigiendo las disposiciones relativas a los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales y las Corporaciones Departamentales de Desarrollo.

En 1988, en el régimen de García, se creó la primera Región denominada Región Grau y la última fue la Región San Martín, creada en agosto de 1992, en el Régimen de Fujimori. Meses antes, en abril de 1992, éste disolvió el Par-lamento y mediante Decreto Ley N° 25432 normó la organización y funcio-namiento de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), disponiéndose la disolución de las Asambleas y Consejos Regionales.

1 Santiago, Grau León, “La Administración Pública Regional” en: Blog Santiago Grau León,- Doctor en Derecho y Master en Gestión Municipal y Desarrollo Local. sgrau.septrionismo.com/?p=149.









Dentro de ese contexto, surge la Constitución Política de 1993, que fue ela-borada por el apócrifo Congreso Constituyente Democrático, cuyos artícu-los dan cuenta de lo que se dispuso para descentralizar el país. Habiéndose observado que la legislación no era la apropiada para retomar el proceso de regionalización, fue necesario aprobar la Ley N° 27680, denominada “Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XVI del Título IV, sobre Descentrali-zación, norma que modificó sustancialmente los artículos 188° al 199° de la actual Constitución Política, texto que se transcribe seguidamente:

1.1.2 LEy MARCO.- La ley que establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales, definiéndola como una organización democrática, descentralizada y desconcentrada es la Ley N° 27867, denominada como Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Dada su importancia, se precisan los detalles más relevantes de la misma:

Finalidad.- Es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promovien-do la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.

Misión.- Es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políti-cas nacionales y sectoriales para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.

Desarrollo Regional.- Comprende la aplicación coherente y eficaz de las po-líticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la di-námica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente, orientados hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.

Competencias.- En el artículo 9° se fija las competencias constitucionales y en el artículo 10° las competencias exclusivas y compartidas en Educación, Salud Pública, promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas, gestión sostenible de los recursos naturales, difusión de la cultu-ra, promoción del empleo productivo, participación ciudadana, entre otras.

1.1.3 Organización.- La estructura básica está conformada por (ver cuadro N°1):

Cuadro N° 1: Estructura de los Gobiernos Regionales

UNIDAD IV: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN EL ÁMbITO LOCAL y REGIONALUNIDAD IV: LAS POLÍTICAS PúbLICAS EN EL ÁMbITO LOCAL y REGIONAL

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Fuente: Santiago Grau León – Administración Pública Regional

El Consejo Regional.- Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Tiene las funciones y atribuciones que le asigna la ley. Está integra-da por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales elegidos. Se reúne según su Reglamento.

Presidencia Regional.- Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad en su jurisdicción. Es el representante legal y titular del Pliego Presupuestal. Su cargo es a dedi-cación exclusiva. Es elegido por un periodo de 4 años.

Actos del Presidente Regional.- El Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno mediante Decretos Regionales. Los actos administrativos son sus-critos con el Gerente General Regional y/o los Gerentes Regionales.

vicepresidente Regional.- Reemplaza al Presidente Regional en casos de li-cencia concedida por el Consejo Regional, que no pueden superar los 45 días naturales al año, por ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia. Cumple las funciones de coordinación y aquellas que le son de-legadas expresamente.

Gerencias Regionales.- Las funciones administrativas del Gobierno Regional son desarrolladas por las Gerencias Regionales. Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional.

Gerente General Regional.- Es el responsable administrativo del Gobierno Regional. Es nombrado por el Presidente Regional al igual que los demás Gerentes Regionales.

Sesiones y Acuerdos.- Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional. El Gerente General Regional y los Gerentes Regio-nales son responsables de los acuerdos que adopten y de su ejecución.

Gerencias Regionales.- Las Gerencias Regionales son: desarrollo económi-co, desarrollo social, planeamiento, presupuesto y acondicionamiento terri-torial; infraestructura; recursos naturales y gestión del medioambiente.

Gestión Regional.- La gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con Políticas Nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Administración, Dirección y Supervisión.- La administración regional se ejer-ce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificación estratégica, or-ganización, dirección, ejecución, evaluación y control.

La dirección del Gobierno Regional está a cargo de la Presidencia Regional y las funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales, según la ley y su Reglamento de Orga-nización y Funciones.

La supervisión de los actos de administración o administrativos, se regulan por las disposiciones legales del sistema respectivo.









Promoción de la Inversión Privada.- Los Gobiernos Regionales deben crear mecanismos para promover la inversión privada nacional y extranjera dirigi-dos a lograr el crecimiento económico regional conforme a ley. En el marco de su competencia, otorgan concesiones y celebran cualquier otra modali-dad contractual.

Contrataciones y Adquisiciones.- Las contrataciones y adquisiciones que rea-lizan los Gobiernos Regionales se sujetan a la Ley de la materia, promovien-do la actividad empresarial regional.

Régimen Normativo.- Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar o dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno. Se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simpli-ficación administrativa.

Normas y Disposiciones Regionales.- Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno dictan las siguientes normas y disposiciones:

Cuadro N°3: Normas y Disposiciones Regionales

Fuente: Santiago Grau León – Administración Pública Regional

1.1.4 Funciones Generales.- Las funciones siguientes se ejercen con sujeción al ordenamiento jurídico establecido en la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y demás leyes de la República:

Cuadro N°4: Funciones Generales de los Gobiernos Regionales

Fuente: Fuente: Santiago Grau León – Administración Pública Regional


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1.1.2 La política pública como articulación del Estado y la sociedad civil2

El quehacer político para construir país y/o región, es concentrar el máximo de esfuerzos en pos de los objetivos que se definen como básicos y priorita-rios para la sociedad en su conjunto. En ese sentido, la tarea crucial es arti-cular el Estado como representación del bien colectivo y depositario de los recursos financieros provistos por todos los habitantes, ente que monopoliza la fuerza física, y como aparato encargado de regular la actividad social, con las necesidades, demandas y expectativas del conjunto de la población; por tanto, el rol fundamental de la política pública es compatibilizar los intereses colectivos con el interés individual, sin perder de vista que la razón sustantiva es alcanzar el bien común.

Esta relación, se enmarca en el mundo de las necesidades sociales y econó-micas de la población, también de las urgencias políticas, del cambio cultural permanente, de la revalorización de la información y del manejo de símbolos y significados involucrados en la acción pública. De este modo, la compatibi-lización de lo colectivo y lo individual es una relación que permanentemen-te se está construyendo y reconstruyendo. Cualquier cambio de la realidad, demandas de un actor social, crisis económica, alteración en la composición demográfica de la población, dificultades en la coordinación de la acción pública, emergencia de conflictos coyunturales, influencia de países vecinos, presiones de los partidos políticos, disputas por el uso del espacio territorial, cambios en la estructura de consumo, ampliación o restricción de la base empresarial, deterioro de la masa crítica, etc., puede hacer cambiar sustan-cialmente el acercamiento entre el Estado y la sociedad civil, y el daño que se genera se puede expresar en que el Estado no alcanza sus objetivos de mediano y largo plazo, y la sociedad civil tampoco satisface sus necesidades.

Lo que estamos sosteniendo es, que cuando la relación entre el Estado y la sociedad civil no es fluida y los problemas entre ambos no se resuelven, se genera una desviación del accionar de la sociedad en su conjunto, es decir, un divorcio entre los intereses que afectan el bien común y los intereses indi-viduales. Obviamente, en ese cuadro no sólo se dilapidan recursos financie-ros, sino que implica un tremendo desgaste de las energías que la sociedad dispone para resolver sus problemas.

1.1.3 Fragilidad de las políticas públicas: una perspectiva regional

El proceso de formular y ejecutar políticas públicas supone la combinación de un conjunto de elementos debidamente seleccionados y con mucha co-herencia entre sí, sin embargo, junto con ello, es necesario tratar de no co-meter los errores más frecuentes en el mencionado proceso. Algunas de esas omisiones son las siguientes.

a. El catastro ex-ante en la formulación de políticas públicas: Eugenio Lahe-ra en su texto “Introducción a las políticas públicas”, señala que el origen de las políticas se encuentra en la agenda pública, en la cual participan actores sociales, relaciones de poder, características del sistema político, relaciones entre Estado y sociedad civil.

Lo antes señalado es indiscutible, excepto, agregar que una agenda pú-blica convoca a todos los actores y todas las instituciones, sobre la base de resolver necesidades y demandas insatisfechas que tienen tanto el Estado como la población; en consecuencia, un punto ineludible a resolver es ¿cómo se detectan esas demandas y necesidades del Estado y de la socie-dad civil que, posteriormente, dan origen a la agenda y consecuencial-mente a la política pública?

Sostengo, que el origen de las políticas públicas no está en las necesida-des o demandas de la sociedad civil ni del Estado. Existe un divorcio y/o lejanía entre quienes diseñan la política, respecto a quienes pueden ser

2 Podestá Arzubiaga, Juan. “Problematización de las Políticas Públicas desde la Óptica regional”. 2001, vol.9, n.15, pp. 163-175.









beneficiarios (e incluso administradores de esas políticas en terreno). Al tenor de lo antes señalado, se entiende que actualmente, el origen de las políticas debe asociarse al interés de grupos parlamentarios, grupos o par-tidos políticos, al ejecutivo con sus dependencias sectoriales, agrupacio-nes de intelectuales, asociaciones empresariales, etc. Es decir, se origina en las presiones que actores e instituciones con algún tipo de influencia y cuya posición está en el centro de la constelación del poder.

El divorcio entre quienes formulan y quienes son beneficiarios es com-prensible y no podría ser de otra manera. En Chile, así como en otros países (Perú, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Venezuela), no existe un sistema de monitoreo y captura de información de las necesidades de la población y/o del Estado; dicho de otra manera, no existe capacidad de prospectar temas emergentes y conflictivos que pueden alterar la acción del Estado o que puedan afectar las condiciones de vida de la población.

Una razón que podemos visualizar es que, al interior del aparato estatal no hay una masa crítica cuya función sea la elaboración de catastros de temáticas conflictivas y a partir de las cuales se puedan diseñar políticas públicas. En consecuencia, y ante esa falencia, las decisiones respecto al tipo de políticas a implementar obedecen a visiones, información e in-tereses de quienes detentan el poder central o de quienes tienen mayor capacidad de influir en el centro del país. Por otra parte, el Estado no deja que al interior de las sociedades regionales se constituya una masa crítica capaz de cumplir esa función, pero tampoco las regiones son capaces de generar y potenciar una masa crítica capaz de responder a esa tendencia.

b. La negociación de las políticas: Si entendemos la definición de la política pública respaldada por un corpus teórico o filosofía que orienta la acción y que, al mismo tiempo, entrega señales para establecer alianzas, acuer-dos y caminos, es indudable que la formulación de políticas, es resulta-do de un intercambio de opiniones, rondas de diálogo, negociaciones, acuerdos y compromisos donde participan diferentes actores y tratan de compatibilizar intereses diversos. En la perspectiva regional ese proceso de construcción de políticas no existe ya que, por lo general, las negocia-ciones, acuerdos y compromisos entre diferentes actores no se realizan en los espacios regionales, y habitualmente, es un proceso donde sólo hay participación de los niveles centrales.

c. La legitimación de las políticas: Existe consenso, en orden a que un ele-mento que puede garantizar el éxito de una política, es el compromiso que ésta genera en quienes serán participantes y/o beneficiarios de di-cha política. Cuando hablamos de compromiso nos estamos refiriendo al acercamiento afectivo y emocional entre ciudadano y política pública. Si no hay ese entendimiento o complicidad, es indudable que la política tendrá un déficit importante. En ese contexto, hay dos elementos que son relevantes.

Por una parte, para que haya identificación del ciudadano con la política, ésta tiene que estar ubicada en una perspectiva de resolución o satisfac-ción de problemas que afectan a toda la población, es decir, los benefi-ciarios deben visualizar en esa política un esfuerzo serio por acercar los ámbitos del Estado y de la sociedad civil, y de éstos con las necesidades individuales.

Enseguida, en la formulación de políticas debe existir una fase asociada a la difusión, cuyo objetivo sea vincular al Estado con los ciudadanos en una dimensión no sólo racional, sino también afectiva. En consecuencia, si se genera un programa de difusión orientado a las personas, que reconozca sus necesidades, hábitos, identidades, símbolos y significados propios, así como su entorno y que aluda a sus capacidades y falencias, sólo de esa manera podremos hablar que una política se legitima en la población, y


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es asumida y encarnada por los ciudadanos.

d. La evaluación ex-post de las políticas públicas: En el inicio del trabajo hemos planteado que la política pública tiene como principal función re-lacionar al Estado con la sociedad civil. Por lo tanto, podríamos sostener que la mejor manera de evaluar una política pública es indagando varias cosas: primero, si se generó acercamiento entre Estado y sociedad civil, y habría que preguntarse qué tanto es el acercamiento entre los niveles de lo colectivo y lo individual; segundo, en qué orden de cosas se expresa ese acercamiento; tercero, si el Estado logró los objetivos que se había propuesto respecto a los ciudadanos, es decir, si el proceso de toma de de-cisiones, las prioridades, la asignación de recursos financieros, las alianzas y acuerdos, así como la información traspasada se alcanzó; cuarto, tam-bién nos debe interesar si la sociedad civil reconoce que sus expectativas, demandas y problemas han sido resueltos o están en vías de resolverse.

Respecto a lo antes formulado, hay que señalar que en Chile, así como en otros países de América Latina, no existe un sistema de evaluación ex-post, es decir, no hay un sistema o procedimiento de evaluación una vez ejecutada la política. Dicho de otra manera, cuando se ejecuta una políti-ca pública la única evaluación que se hace es la que se refiere al tema pre-supuestario y que, por lo general, se reduce a saber si los recursos fueron efectivamente invertidos en los ítems presupuestados, pero, respecto a los logros políticos, sociales, culturales o económicos, tanto el Estado como la sociedad civil se quedan en la incertidumbre del conocimiento y la con-secución de logros se mantiene en la nebulosa. Valga como ejemplo, el caso de la Región de Tarapacá, que de acuerdo a su política habitacional y porcentualmente hablando, es una de las regiones que más viviendas construyó entre los años 1990-2000, sin embargo, no existe información por parte del Estado respecto si el nivel cuantitativo y cualitativo de cons-trucción ha impactado positivamente en la población, desconociéndose la opinión respecto si perciben que su calidad de vida está mejorando, o si tienen una mayor participación en el crecimiento económico regional o si hay mayor participación en la democracia; en definitiva, tanto el Estado como la sociedad civil tienen un sólo elemento claro: se construyeron más casas, pero, no se sabe si se han satisfecho las expectativas y necesidades de la población; tampoco se sabe si la política habitacional ha generado impactos o externalidades negativas.

e. La preparación de los marcos presupuestarios: El contexto en que se generan y ejecutan las políticas públicas suele caracterizarse, además, por otra fragilidad que surge en el nivel financiero-presupuestario.

Las políticas públicas suponen grandes desafíos en la construcción de una región y esos desafíos se resuelven con recursos financieros que no son descentralizados, y las regiones deben bregar fuertemente con Santiago para alcanzar parte de los recursos, los que son entregados a través de me-canismos sectoriales y en la mayoría de los casos muy centralizados. Pero, la situación que otorga mayor fragilidad al diseño e implementación de políticas públicas es que el presupuesto para su ejecución se elabora en Santiago y, muchas veces, con información incorrecta o incompleta (Caso típico es el Plan Nacional de Superación de la Pobreza, año 1994; en el caso de la Región de Tarapacá se conoce la situación de la Ley Arica I y la política deportiva impulsada por Digeder; en las regiones de Antofagasta y Copiapó, son ejemplo los planes de fomento a la pequeña y mediana minería).

f. La información para diseñar las políticas públicas: La formulación de una política pública requiere estar respaldada en información cuantitativa y cualitativa adecuada, que debe provenir de las más diversas fuentes. Esta información debe respaldar adecuadamente varios aspectos, por ejemplo: la definición del problema; el diagnóstico; los objetivos de la política; la









identificación de los recursos financieros y su disponibilidad; los progra-mas, proyectos o acciones que indirectamente forman parte de la política; los recursos humanos involucrados en el trabajo de terreno; los indicado-res para definir metas y plazos; la necesidad de contar con información histórica respecto a intentos previos o similares que se hayan ejecutado; además, hay que disponer de información sobre los indicadores macro-económicos y sociales que contextualizan la política y que pueden alterar su desempeño o desviarla de sus objetivos; por último, se debe tener la suficiente información de la población objetivo que se pretende alcanzar (por sexo, edad, nivel educacional, ingreso económico, sector residencial, acceso a beneficios sociales, perfil cultural, etc.).

La debilidad en el diseño de políticas públicas surge cuando hay que orde-nar y procesar la información que respaldará esa política. Los problemas dicen relación con: primero, la recopilación de la información se hace a partir de fuentes documentales no regionales; segundo, la información recopilada, muchas veces, no cubre todas las áreas que pretende alcanzar la política; tercero, en reiteradas ocasiones se observa que la información no es actual así como tampoco es homogénea; cuarto, cuando se recurre a fuentes existentes en la región, usualmente, la información que se obtiene es muy fragmentada, dispersa, heterogénea y desfasada; quinto, se hace uso y abuso de información cuantitativa, y no se utiliza ni se incorpora al análisis la información de tipo cualitativa que identifique, por ejemplo, entre otros elementos: contexto histórico, perfil cultural, identidades co-lectivas, patrones habitacionales, patrones de consumo, conductas electo-rales, nivel de desarrollo organizacional, etc.

1.2 Las Políticas Públicas y la Gestión Local3

1.2.1 Las políticas de fomento productivo como base del desarrollo local

En las últimas décadas, con las reformas estructurales realizadas en Améri-ca Latina, fueron limitadas las posibilidades de implementación de políticas sectoriales en el ámbito nacional. De esta manera se abrió un espacio para la definición de políticas industriales cuyo foco central son las aglomeraciones localizadas en determinados territorios. Así cobran relevancia la aplicación de políticas públicas que fomentan nuevas inversiones, crecimiento econó-mico, aumento del empleo, exportaciones y desarrollo tecnológico.

Las restricciones a las políticas destinadas al sector productivo vienen de la mano con el manejo macroeconómico, ya que la necesidad de mantener una inflación baja, muchas veces, requiere adoptar tasas de interés muy ele-vadas. Súmase a lo anterior la necesidad de restringir todos los incentivos a la industria que se asemejen a subsidio directo por motivo de los acuerdos internacionales.

Por otro lado, el proceso de globalización de las economías, unido al de descentralización de las funciones públicas, introduce nuevas responsabili-dades al gobierno y al sector privado para afrontar el reto de la mejora de la productividad y la generación de rentas locales que hagan sostenible el desarrollo en cada territorio subnacional.

1.2.2 Características de las políticas de fomento productivo

Las recientes evaluaciones sobre políticas de desarrollo regional y local mues-tran que los instrumentos tradicionales de acción gubernamental centrados en controles de localización e incentivos fiscales y financieros indiscrimina-dos no están en sintonía con las necesidades actuales de las regiones menos desarrolladas. Esta afirmación tiene como fundamento lo ocurrido en los úl-timos años, en que las políticas presentan una baja relación entre efectividad y costos de los recursos públicos, porque no son capaces de promover en las regiones un verdadero proceso de crecimiento permanente y sustentable. La

3 Elizalbe Helva, Antonio. “Planificación Estratégica Territorial y Políticas Públicas para el Desa-rrollo Local”- ILPES, Santiago de Chile, 2003.


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globalización en sus varias dimensiones, las reestructuraciones productivas en curso en todo el mundo y las nuevas exigencias tecnológicas están gene-rando la necesidad de nuevas formas de intervención pública en el espacio nacional. Estas deberán orientarse a dotar las regiones y a las empresas que en ellas se encuentran de un ambiente económico e institucional favorable, capaz de transformarlas en ágiles, flexibles y eficientes.

La experiencia internacional de los distritos industriales y los conceptos de los nuevos espacios industriales y de aglomeraciones de actividades especia-lizadas vienen propiciando en los años recientes la conceptualización de un abordaje más promisorio para la formulación de nuevas políticas públicas de desarrollo local.

En esta concepción, las empresas localizadas en estos espacios, especialmen-te las pequeñas y medianas, deben organizarse en redes, desarrollar sistemas de integración con base en la cooperación y la solidaridad, la cohesión y en la valoración del esfuerzo colectivo.

Las aglomeraciones de empresas, espacialmente concentradas y sectorial-mente especializadas, tienen hoy más posibilidades de éxito en un ambiente competitivo y de constante cambio tecnológico si forman parte de un distrito en lugar de operar aisladamente en el mercado. Esos nuevos espacios exigen un gran arreglo de colaboración entre las instituciones públicas y privadas, tanto al interior como fuera de las aglomeraciones, ofreciendo apoyo y so-porte a los agentes productivos. Las políticas regionales, en este contexto, pasan a tener como objetivo central el generar en las regiones un ambiente favorable a la atracción de inversiones, desarrollo y fortalecimiento de insti-tuciones que conduzcan al aumento de sus capacidades de transformación o de aceptación de innovaciones tecnológicas, principalmente, que provea un mayor grado de integración y cohesión espacial dentro de la región y entre las demás regiones del país.

1.2.3 Áreas de actuación para el desarrollo local

De acuerdo con Llisterri (2000), las áreas de actuación para el desarrollo económico local son tan diversas como las posibles situaciones específicas que pretendan afrontar. El autor realiza la siguiente clasificación de modo descriptivo:

a) Instituciones o agencias de desarrollo económico local, que comprende desde la creación de condiciones para la concertación público-privada hasta la constitución y fortalecimiento de una institucionalidad que cuen-te necesariamente con participación privada ya que son muy importantes para la planificación estratégica y el diseño de planes específicos para el desarrollo local.

b) Dinamización empresarial, que asume que la casuística de programas de impulso y dinamización empresarial es muy alta, casi siempre tendiente al fortalecimiento del tejido productivo local, la formación de redes de em-presas y encadenamientos productivos y la formación de aglomeraciones competitivas internacionales. Los programas de mejora de proveedores, centros de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, centros de innovación empresarial y desarrollo tecnológico, fondos para la creación de nuevas empresas, incubadoras de empresas, mecanismos de financia-miento de inversiones productivas locales, atracción de inversiones ex-teriores directas, y el desarrollo del sector servicios, son algunos de los programas internacionales que han mostrado un mayor impacto en el desarrollo de las empresas locales.

c) Mejora del entorno de los negocios, que implica que la competitividad de las regiones y localidades de cada país y los costos de transacción de la actividad empresarial depende en gran parte de aspectos críticos como la calidad de sus recursos humanos y, por lo tanto, de sus sistemas educativos y de capacitación laboral, así como del eficaz funcionamiento del sector









público en todo lo relacionado con los negocios (sistema de concesiones de servicio, autorizaciones administrativas, transparencia en la gestión y otros).

d) Financiamiento de pequeña infraestructura física local, ya que cada entor-no territorial requiere de inversiones en infraestructura, que deben cubrir los costos directos de su operación pero que pueden generar economías externas importantes en el conjunto de la economía local. La creación de fondos concursables a nivel subnacional por inversores públicos y priva-dos puede ser una forma de financiamiento de ese tipo de infraestructura.

e) Financiamiento de iniciativas locales de empleo, en que la experiencia de los Fondos de Inversión Social puede ser de gran utilidad para el diseño de nuevos fondos de creación de empleo sostenible que financien activi-dades productivas de micro, pequeñas y medianas empresas.

1.2.4 Políticas para el desarrollo local

En los países de la región, la estrategia establecida para el apoyo al desarrollo local tiene como elemento central elevar la competitividad de la industria, como una forma de fortalecer su Planificación estratégica territorial y po-líticas públicas para el desarrollo local siendo el principal objetivo el creci-miento económico y la generación de empleo. Para ello la mayoría de los instrumentos utilizados tienen como objetivos:

• Fomentar y apoyar la realización de negocios corporativos por intermedio de formas innovadoras de asociación y alianzas estratégicas

• Centrar el focus de la promoción de inversiones en los factores condicio-nantes de las ventajas competitivas de la localidad;

• Modernizar e incentivar las empresas para competir internacionalmente;

• Fomentar junto al sector en especial en las micro y pequeñas empresas las prácticas de ecoeficiencia;

Al diseñar políticas destinadas al desarrollo local es importante recordar que este es un proceso donde se organiza el futuro de un territorio. Parte im-portante entonces es la planificación que realicen los agentes locales que intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recursos humanos y materiales que allí se encuentran. Además, la negociación y el diálogo entre los agentes económicos, sociales y políticos asentados en el territorio es fun-damental para lograr ambientes propicios para las inversiones y mejorar el clima organizacional.

Las políticas de desarrollo deben propender a la búsqueda del bienestar so-cial y la mejora de la calidad de vida de la comunidad local. Por otro lado, lo público y lo privado deben movilizarse para responder a las estrategias definidas de forma consensuada.

En los procesos de desarrollo intervienen los agentes sociales, económicos e institucionales que forman parte del entorno donde se realizan las activida-des productivas, generando un sistema de relaciones que comprende todas los ámbitos de la sociedad, que favorecen los procesos de crecimiento y cam-bio estructural.

En el proceso de desarrollo se utilizan el potencial y oportunidades que se generan en el entorno local. El control que por parte de los agentes socioe-conómicos locales realizan a través de sus respectivas instituciones favorecen los procesos de transformación de las ciudades y regiones.

Es importante tener presente que no existe un único modelo de desarrollo local, existen tantos modelos como experiencias, realizadas en cada ámbito local, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada zona.

Por lo general las políticas de desarrollo local persiguen las siguientes venta-


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jas para el territorio:

• Mejorar la calidad de vida y bienestar social de los ciudadanos;

• Reducción de la dependencia exterior;

• Reforzamiento del espíritu colectivo;

• Crecimiento y generación de empleo;

• Conservación del medio natural;

• Desarrollo cultural de la comunidad.

Como es posible observar la principal preocupación en América Latina con relación al desarrollo local es transformar los territorios en áreas competiti-vas. Esto implica que las políticas destinadas a promover el desarrollo local deberían dar énfasis a la creación de un ambiente propicio a las innovacio-nes y a su difusión, siendo las agencias de desarrollo local uno de los instru-mentos para llevar a cabo este tipo de política.

Por otro lado las políticas locales de generación de empleo por lo general es-tán enfocadas a las micro, pequeñas y medianas empresas, por su flexibilidad frente a cambios en el medio ambiente económico y su potencial de generar empleo. Otro elemento esencial es la adopción de medidas a favor del desa-rrollo de servicios de apoyo a la producción, como es la infraestructura. En varios países de la región se habían abandonado las políticas para promover el desarrollo sectorial. Hoy se percibe una reanudación paulatina de la defi-nición de políticas diseñadas para privilegiar el desarrollo territorial.

En este contexto las políticas destinadas a consolidar procesos de desarrollo local muchas veces se ven facilitadas por la aparición de instituciones flexi-bles de financiamiento, la opción de algunos gobiernos, principalmente los municipales y la integración entre agentes públicos y privados. Además de las nuevas formas de gestión y organización de los emprendimientos, crean condiciones para que se financie y apoye el desarrollo de emprendedores y de empresas de producción comunitaria.

Los gobiernos locales han desempeñado un papel importante en este pro-ceso. Ellos son los responsables de la ejecución de estrategias regionales y locales de desarrollo y logran cumplir esa función debido a su proximidad con los agentes económicos locales y con grupos de la sociedad civil. Los principales límites que se imponen a la plena evolución de este proceso se relacionan no solamente con las restricciones financieras de los pequeños municipios, sino también con la ausencia de patrones de gestión eficientes, la poca credibilidad social de muchos gobiernos locales, el desconocimiento de experiencias alternativas de producción y tecnología de bajo costo y el aislamiento en relación con los centros de investigación y la capacitación de pequeños emprendimientos.









TEMA 2: PLANEACIÓN REGIONAL y MUNICIPAL4

2.1 Políticas Públicas Regionales

2.1.1 La Calidad del Diseño de la Política Pública

Una de las inquietudes naturales que pudiera surgir entre quienes asuman la tarea de elaborar políticas públicas regionales, es la de poder contar con al-gunos criterios que resguarden los estándares de calidad del diseño de la po-lítica pública. Se trata de aspectos tan importantes como el contenido mismo de la política pública. Entre los principales criterios de calidad que deberían estar presentes en el diseño de una política pública, deberían considerarse a lo menos los siguientes:

1. Capacidad de resolución y ejecución

2. Estabilidad

3. Adaptabilidad

4. Coherencia y coordinación

2.1.2 Capacidad de Resolución y Ejecución Los gobiernos regionales asumen un conjunto de compromisos que deben ser plasmados en la formulación de sus políticas públicas regionales. Dichos compromisos guardan relación con los lineamientos del Programa de Gobierno Nacional y la Estrategia Regional de Desarrollo, como, a su vez, con las prioridades del Intendente y la explicita-ción de ciertas demandas sociales, entre otros.

Estos constituyen los compromisos programáticos del Gobierno Regional. La capacidad de resolución tiene que ver con la capacidad del Gobierno Regional de llevar a cabo tales compromisos programáticos mediante las políticas públicas. Lo que está en juego aquí es la capacidad de ejecutar las políticas públicas por parte del Gobierno Regional. Con cierta frecuencia el mayor problema no radica tanto en definir políticas públicas apropiadas, sino más bien en su capacidad de ponerlas en marcha. En otras palabras, la implementación de una política pública no garantiza necesariamente el que finalmente sea ejecutado. Esto puede ocurrir por varias razones, una de las cuales tiene que ver con su viabilidad. La viabilidad de las políticas públicas es algo a tener en consideración al momento de su diseño. Se requiere tener claridad respecto de lo que es realmente susceptible de llevar a cabo de lo que no lo es. Un error frecuente consiste en no considerar apropiadamente los criterios de viabilidad política y social.

1) Estabilidad: Las políticas públicas necesitan de un cierto tiempo de eje-cución para mostrar sus resultados y, en consecuencia, la estabilidad se transforma en una condición necesaria para su éxito. Es decir, las políti-cas públicas deben ser estables en el tiempo. Una vez aprobada la política pública regional, el Gobierno Regional debe tener la capacidad de man-tenerla estable en el tiempo y en la dirección para la cual fue diseñada, evitando así sus oscilaciones o término prematuro. Esto puede verse afec-tado por la acción de actores a nivel regional con una alta capacidad de veto, que pueden eventualmente plantear importantes desafíos al logro de los objetivos de la política. También podría ser alterada cuando se da una alternancia en el poder o cambio de autoridades, provocando una oscilación en las políticas públicas. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando se produce un cambio: de gobierno, de algún miembro clave en el gabinete, de un alto funcionario público o de un Intendente.

2) Adaptabilidad: Lo anterior no quiere decir que las políticas públicas re-

gionales no puedan ser eventualmente modificadas por decisiones del propio Gobierno Regional, ya sea debido al cambio de ciertas condicio-

4 Fierro, Jaime. Departamento de Políticas y Descentralización “Guía Metodológica para la For-mulación de Políticas Públicas Regionales”, Chile, 2008.


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nes objetivas en el contexto en el cual estas operan, la detección de erro-res o el fracaso mismo de la política pública.

Las políticas públicas deben tener una cierta capacidad de adaptabilidad mínima necesaria que le permita hacer frente a las situaciones antes des-critas. Es decir, la adaptabilidad da cuenta de hasta qué punto pueden ajustarse las políticas públicas cuando fallan o cuando cambian las cir-cunstancias sobre las cuales se basó su planificación.

El monitoreo de la política pública en los distintos momentos de su ejecu-ción, es de vital importancia para hacer los ajustes necesarios que respon-dan de mejor modo a los nuevos contextos/situaciones que inicialmente no habían sido contemplados en su fase de diseño.

3) Coherencia y Coordinación: Las políticas públicas regionales deben lo-grar una adecuada coherencia interna y externa. La coherencia interna se relaciona con la pertinencia entre los objetivos de las políticas públicas, los instrumentos de intervención y los problemas que intenta solucionar. La coherencia externa, en tanto, se refiere al grado de compatibilidad que puede alcanzar una política pública determinada en relación a otras intervenciones públicas en la región.

Por otra parte, la coordinación tiene que ver con el grado de articulación necesaria que se requiere para garantizar la coherencia externa. Esto de-manda, en la fase de implementación de la política, importantes niveles de articulación vertical, horizontal, intersectorial y sectorial- territorial en la región, ya que intervienen múltiples actores que no siempre mantienen una buena comunicación. Mediante una adecuada coordinación se inten-ta resguardar un mínimo de coherencia necesaria entre la nueva política pública y las otras intervenciones regionales, nacionales y locales de modo tal que no se presenten como contradictorias o incoherentes entre sí fren-te a un problema común que intenten resolver.

2.1.3 Gobierno y Políticas Públicas Regionales

Las políticas públicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coherencia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo (en adelante, ERD) y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (en adelante, PROT). Para avanzar en esta dirección se requiere, en una primera instancia, realizar algunas distinciones básicas a fin de evitar confusiones posteriores. Y, en un segundo momento, avanzar hacia un modelo integrado de políticas públicas regionales en donde se articulen e integren tanto las ERD como el PROT y las políticas públicas nacionales.

Lo primero que habría que señalar es que la ERD no constituye una política pública regional, aunque en la práctica han sido utilizadas hasta cierto punto como un substituto de las políticas públicas regionales. La ERD es más bien un proyecto social de largo plazo, amplio y plural, que expresa los grandes objetivos y prioridades regionales en lo relativo a las iniciativas públicas y pri-vadas necesarias para alcanzar tales objetivos”. Se trata, por ende, de una de-finición mucho más general que la de política pública. Las ERD, a partir de sus lineamientos estratégicos, permitirían la identificación de problemáticas relevantes a ser abordadas por las políticas públicas regionales. Las políticas, a su vez, se expresarían a través de programas y proyectos, incluyendo los arreglos institucionales necesarios para su materialización. De ahí la impor-tancia de alcanzar un alto grado de coherencia entre las ERD y las políticas públicas regionales.

Lo anterior, sin embargo, plantea un desafío adicional. Las políticas públi-cas regionales deben ser capaces de armonizar los lineamentos estratégicos regionales definidos en la ERD con las políticas públicas nacionales en la región. De su adecuada articulación emergerán políticas públicas regionales









con un sentido más amplio, más estratégico. Tanto las ERD como las políticas públicas regionales tienen un horizonte temporal más amplio que el Gobier-no de turno, el cual se encuentra acotado al término de la administración nacional/regional.

2.1.4 Modelo Integrado

Si tomamos como punto de partida la ERD (y el PROT) de cada región, el paso posterior consiste en la elaboración de las políticas públicas regionales que den cuenta de los lineamientos o ejes estratégicos de la ERD, previamen-te ratificadas como prioridades por el CORE en la agenda regional. En otras palabras: .Las líneas de acción estratégicas establecen el marco básico para la definición de las medidas fundamentales de políticas y para la elaboración de los programas y proyectos de inversión de carácter estratégico.” La formu-lación de políticas públicas en ese sentido nos permite priorizar un conjunto de temas sobre otros y abordarlos desde una particular perspectiva, la cual debe estar fundada en criterios técnicos.

Las políticas públicas regionales estarán, por tanto, marcadas por las par-ticularidades de la región en sus dimensiones social, económica, cultural y ambiental. En dicha particularidad deberán expresarse las políticas nacio-nales tanto sectoriales como transversales. Esto de modo que las demandas y aspiraciones de la sociedad regional deben ser examinadas y contrastadas con relación a las políticas [públicas] nacionales que inciden en el desarrollo regional, estableciendo las correlaciones que resulten necesarias para deter-minar la viabilidad de los objetivos y prioridades que vayan surgiendo.”

2.2 Políticas Públicas Municipales5

2.2.1 El Perfil del Municipio como Gobierno Local

En el nuevo horizonte municipal que se está conformando, de lo que se trata es de redefinir la finalidad del municipio y de transformar la inercia institu-cional que lo caracteriza, a través de la generación de espacios, mecanismos y políticas concertadas con los diversos actores y actoras de la comunidad, donde cada quien asuma responsabilidades y compromisos, a la par que se amplían los derechos de opinión y decisión en el ámbito local. El proceso de transformación es sin duda complejo y difícil, lleva distintos tiempos y estilos considerando un rasgo distintivo de los municipios: su amplia heterogenei-dad, tanto en el conjunto nacional como en los niveles territoriales subna-cionales. El ámbito municipal es un mosaico de diferencias, por lo cual le corresponde reivindicar el principio de la diversidad; sin embargo, comparte principios, rasgos y dimensiones comunes que delinean el nuevo perfil emer-gente de gobierno local. Si, como se afirma, la función central del municipio concebido como gobierno local es facilitar el desarrollo creando el ambiente adecuado para la liberación de las energías de todos los agentes sociales, entonces representa el espacio y medio institucional privilegiado e indispen-sable para favorecer la liberación y realización de las energías reprimidas de las mujeres, a causa de la subordinación, desigualdad y discriminación que particularmente las afecta.

2.2.2 Principios, rasgos y dimensiones

Democracia y representación: La democracia como régimen de gobierno implica la existencia y funcionamiento de diversas instancias y mecanismos de representación ciudadana, fundada en el derecho político ciudadano a elegir gobernantes y ser electo/a mediante elecciones libres e imparciales. El municipio es la primera instancia y el primer umbral de la participación ciudadana formal en la elección de órganos de gobierno y representación. Dista lejos de ser en nuestros países “la escuela de la democracia”, pero los procesos de democratización han permitido aperturas y reformas políticas que jerarquizan al gobierno local, entre las instituciones que contribuyen a

5 Falú, Ana. “Guía para la Formulación de Políticas Públicas Municipales Dirigidas a las Muje-res”-Programa de Gestión Urbana, Coordinación para América Latina y el Caribe de NNUU. Quito, Ecuador, 2003


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la estabilidad y perfeccionamiento de la democracia como régimen de go-bierno y forma de convivencia civil. Considerando, asimismo, que el prin-cipio de proximidad del gobierno local es un elemento esencial de la legi-timación democrática del mismo. El nuevo desempeño político vinculado a la democracia que cumplirlo canalizando y representando el pluralismo de afiliaciones y opciones político-electorales existentes, así como la diversidad social de las sociedades locales cada vez más complejas, plurales y cambian-tes. Las sociedades locales son campos fértiles donde crecen diversidad de actores y actoras portando diversos intereses, demandas y conflictos, que se manifiestan a través de variadas formas de expresión y participación en la esfera pública, influyendo en la renovación política y la modernización ins-titucional de los municipios. Los poderes municipales ciegos e intolerantes ante la diversidad social, constituyen un impedimento mayor que la escasez de recursos financieros y las limitaciones técnicas que padecen comúnmente los gobiernos locales.

La representación de la ciudadanía en los órganos de deliberación del go-bierno local–concejos deliberantes, cámara de vereadores, cabildos - tiene que asociarse, en consecuencia, a la imagen de la pluralidad que introduce el principio de la diferencia dentro de la unidad de gobierno: este principio ilumina la presencia o ausencia de las mujeres en el poder municipal, veri-ficando la escasa o nula pluralidad de género que presentan la mayoría de nuestros gobiernos locales. Es decir: predominio masculino en los cargos ejecutivos, de representación y de dirección, frente al predominio femenino en los puestos secretariales y de menor jerarquía administrativa.

Si la democracia “empieza por casa”, los gobiernos locales (y partidos polí-ticos) se ven obligados a dar el ejemplo y abrirse a la incorporación de más mujeres, dando lugar a la pluralidad de género en la toma de decisiones y la representación de la ciudadanía. El avance de contar con más presencia de mujeres, no asegura la representación y defensa de las necesidades y los derechos de las mujeres en la agenda y políticas del municipio, pero se trata del principio de equidad, es decir, de justicia.

La igualdad jurídica garantiza la igualdad formal entre hombres y mujeres, pero está comprobado que no garantiza la igualdad real de las mujeres en el acceso a la esfera del poder político así como otros espacios de la vida pú-blica. La pregunta que hay que hacerse es: ¿qué clase de ciudadanas son las mujeres en los ámbitos municipales donde viven y trabajan? Generalmente aparecen siendo “ciudadanas de segunda” a la vista y trato de las instituciones y los poderes públicos. El ejercicio de la ciudadanía plena de las mujeres- es decir, el desarrollo de la capacidad de autodeterminación, de expresión y de representación de intereses y demandas, y de pleno ejercicio de los derechos políticos individuales y colectivos- aún está pendiente en América Latina y El Caribe, incluso si se toman en cuenta los avances logrados en este sentido en algunos países. Únicamente si las mujeres se incorporan de manera acti-va en la vida pública podrán satisfacer sus propias necesidades económicas, sociales y culturales. Por ello es que se requiere de, ACCIONES POSITIvAS o AFIRMATIvAS que son:

Tanto en los sistemas estatales como en los comunitarios las mujeres están en condición de desventaja y se les ha expropiado la capacidad de intervención y de toma de decisiones. Por esta razón, los gobiernos municipales deberían adoptar medidas de acción positiva que garanticen la presencia equitativa de hombres y mujeres en todos los niveles de los gobiernos locales. Es necesario instalar una cultura institucional de acción positiva o afirmativa, como parte de los valores y el sentido del oficio que corresponden a la actuación de las autoridades municipales donde sea que se desempeñen.

2.2.3 ¿Para qué se establece la acción positiva o afirmativa?

“Para identificar y eliminar todo tipo de discriminación (tanto directa como indirecta) respecto a las mujeres, en todos los ámbitos: laboral, educativo,









social, político, cultural, urbano, de ocio, y conseguir una igualdad de opor-tunidades real y efectiva entre hombres y mujeres”.

El municipio, como marco por excelencia de la convivencia civil y la instan-cia más cercana a las necesidades, intereses e inquietudes de la ciudadanía, es el contexto más adecuado para una intervención institucional en materia de igualdad de oportunidades en los hechos.

La intervención puede traducirse en un Plan Municipal de Acción Positiva, elaborado por el municipio y consensuado con representantes de la ciudada-nía, en el que se establecen las bases para trasformar las estructuras y remo-ver los obstáculos que mantienen las situaciones de discriminación. Son los poderes públicos los que tienen la obligación de corregir estas situaciones, a través de todo tipo de medidas generales y específicas a su alcance. En el campo de la participación política una medida de acción positiva, también denominada discriminación positiva, es la determinación de cuotas mínimas de presencia de mujeres en la composición de las listas de las candidaturas de los partidos políticos en las elecciones municipales y parlamentarias. En algunos países, las cuotas que deben respetarse están estipuladas constitucio-nalmente, en otros son algunos partidos políticos los que deciden adoptar el criterio de acción positiva y establecen sus propios lineamientos de cuotas. La acción positiva en esta dimensión de la democracia no debe entenderse reducida a los procesos electorales y los cargos de representación, sino ex-tendida al conjunto de la estructura ejecutiva y administrativa que dirige el gobierno local.

2.2.4 Descentralización y nuevos roles

La descentralización es la “gran estrella” de las reformas del Estado destina-das a la revitalización de los municipios y la reorganización territorial, así como es una de las “megatendencias” de los nuevos tiempos globalizados. El gobierno municipal es considerado la institución pública básica de la descen-tralización y representa el escenario donde se juega la suerte de la descentra-lización. Hay que tener en cuenta algunas distinciones y precisiones respecto a la “estrella” en cuestión, ya que los gobiernos locales y las mujeres tendrán que seguir conviviendo esforzadamente con el tema de la descentralización por interés y beneficio mutuo.

La descentralización no es un concepto unívoco y simple, que quiere decir sólo una cosa, sino que es complejo y multidimensional pensado desde dis-tintas fuentes ideológicas y para distintos fines. Se enmarca en la crisis lati-noamericana de los años ochenta, las políticas de ajuste y las reformas neoli-berales del Estado central, pero no surge únicamente debido a estos factores sino también por la fuerza de las reivindicaciones y los cambios democráticos que protagonizaron diversos sectores y movimientos sociales “desde abajo”. Los procesos de descentralización han adquirido diversas características en los países de América Latina, pero en todos los casos se trata de procesos in-completos que aún se encuentran en marcha. Como descentralización políti-ca-territorial supone la efectiva redistribución espacial del poder configuran-do un nuevo ordenamiento político e institucional fundado en la legitimidad y capacidad de autogobierno de las colectividades locales, y en reglas claras de cooperación-coordinación en las relaciones intergubernamentales, rees-tructurando la armazón centralista vertical del Estado, ya sea de organización federal o unitaria.

2.2.5 ¿Cómo la política pública que atañe directamente a los municipios?

La convivencia democrática. Asimismo, el traspaso de competencias y funcio-nes sin el acompañamiento de los recursos financieros suficientes, convierte a la descentralización en una agobiadora “desconcentración de problemas”, que golpean las puertas de los gobiernos locales a diario creando un cuadro de municipalización de la crisis. Sin embargo, aun contando con los recur-sos transferidos del nivel nacional y subnacional (provincia, estado, departa-mento, región), la descentralización cae en un vacío si fallan las capacidades


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políticas, institucionales y técnicas de las autoridades municipales. Por otra parte, la descentralización no necesariamente asegura la democratización de las decisiones puesto que si se devuelve poder a los municipios sin que existan mecanismos eficaces de participación ciudadana, el resultado puede ser un simple refuerzo de la concentración del poder en las “fuerzas vivas” o las elites locales.

La descentralización, en ocasiones, produce efectos no deseados creando nuevos problemas en lugar de solucionar los anteriores. En este sentido, es importante reflexionar y debatir los aspectos de la administración pública que deberían seguir centralizados y aquellos que más corresponde que sean descentralizados. En cualquier caso, hay que clarificar mejor las competen-cias de los diferentes niveles del Estado y establecer coordinaciones más efi-cientes, de lo contrario se corre el riesgo de que la ciudadanía se vea enfren-tada al fuego cruzado de las luchas de poder entre el centro, la región, el departamento, la provincia (o estado), y el municipio.

2.2.6 Dándole otra mirada, la descentralización trae ventajas potenciales: por un lado, el mayor protagonismo de los municipios en ámbitos hasta ayer patri-monio de las instancias del gobierno central; por otro lado, la descentrali-zación posibilita una mayor interlocución entre gobierno y sociedad civil y, en consecuencia, la apertura de espacios de participación para incidir en las políticas sociales. Con la descentralización nuevos actores aparecen en escena- entre ellos las mujeres -, y se abren oportunidades para ejercitar y enriquecer la iniciativa y la responsabilidad en el espacio local.

2.2.7 La descentralización ayuda a la democracia al reforzar la autonomía local liberando estrategias sociales, al dinamizar así el desarrollo y fortalecer la participación ciudadana: La descentralización administrativa (o funcional), que es uno de los primeros pasos que toma, permite acortar distancias y agilizar la cadena burocrática de prestación de servicios a la población, y significa una acción municipal que beneficia a las mujeres considerando la doble jornada de trabajo – labores domésticas y obtención de ingresos -, y las gestiones comunitarias que deben asumir en sus vidas cotidianas, por la desigual asignación de tareas en las relaciones sociales de género. Lograr la proximidad-articulación espacial de la prestación de servicios y medios de resolución de trámites, es un resultado eficaz de la descentralización acotada a asuntos funcionales y admistrativos Las relaciones sociales de género indi-can aquellas que vinculan y diferencian a hombres y mujeres sobre la base de la jerarquía social asignada a uno de los sexos – casi universalmente los hombres – y que, en consecuencia, contienen desigualdad, o inequidad, en la distribución de recursos, tareas y poder en desventaja de las mujeres. No todas las vertientes de la descentralización son igualmente favorables a las iniciativas que buscan la transformación de las relaciones de género, por lo cual no es el espacio local en sí mismo sino el espacio político que allí se con-forma, el que podría resultar favorable a los intereses de las mujeres. La pro-puesta es crear un contexto de descentralización democratizadora que abra oportunidades de participación sustantiva para potenciar la constitución y el desempeño de un movimiento de mujeres que, desde el espacio local, pueda presionar iniciativas hacia la equidad de género. Desarrollar un trabajo con y a favor de las mujeres alimenta el proyecto político de la descentralización, resultando ésta más efectiva en la transformación cultural de las relaciones sociales.

2.2.8 Gestión municipal y participación social

La gestión es la médula y el meollo de la acción de los gobiernos locales. De su capacidad, calidad e iniciativa depende que se diferencie de la gestión de sólo una administración local, apéndice de los niveles superiores de gobier-no. Es la respuesta operacional al proceso de descentralización y su objetivo principal es el cambio de administración local a gobierno local. Asimismo, la gestión pública municipal se ha convertido en una cuestión de legitimidad y gobernabilidad democrática, elevándose del nivel puramente instrumen-









tal-administrativo en el que se acostumbraba a mover. La calidad de la ges-tión debe ser un atributo del prestigio del municipio, que mucho lo necesita, y una base sólida de su legitimidad más allá del voto de la ciudadanía.

El concepto amplio de gestión incluye aspectos cualitativos referidos a los estilos y funciones que asumen las autoridades locales. En América Latina es conocida la tradicional preeminencia que detenta la figura del ejecutivo municipal y la personalización de la gestión municipal en la misma figura. El municipio se percibe equivalente a intendente/a, alcalde/sa, o prefeito/a, y se cree que la gestión municipal equivale a los que hace, decide, negocia, consigue, resuelve o no, el mismo poder unipersonal. El resto de quienes cumplen funciones de gobierno, aparecen a la sombra y más como miem-bros de una corte que como equipos profesionales copartícipes de la gestión municipal. Este esquema propicia la concentración de la toma de decisiones, contribuye al serio problema de la discontinuidad de planes y programas de un gobierno y al otro, y permite sólo una limitada delegación funcional de autoridad en los niveles intermedios.

Un buen alcalde/sa, intendente/a, prefeito/a de un verdadero gobierno lo-cal tiene que saber organizar y motivar sus equipos de trabajo estimulando el “efecto sinérgico” en la gestión municipal, es decir: 2 + 2 = 5. Ya no se trata de rodearse de amigos y seguidores mediocres e incondicionales, sino de equipos técnicos-profesionales capaces y motivados que se sienten servi-dores públicos, y que prestigian la institución del gobierno local. Si por las condiciones del municipio y las características socioeconómicas no existen disponibles técnicos y profesionales, la motivación de servicio y la capacidad adquirida de otras experiencias, deben ser las razones de peso en la con-formación del equipo de trabajo. De esta manera se presenta un atractivo espacio de participación laboral de las mujeres, si se contempla y respeta el principio de equidad de género en los procedimientos del gobierno local, como la normatividad de la carrera administrativa, la selección, ingreso y promoción de personal, y el acceso a puestos de decisión. Independiente-mente del tamaño del municipio, la gestión es una actividad compleja y de-licada, que comprende varias dimensiones o esferas: político-institucional; espacial-territorial; económica-financiera; administrativa-organizacional y social-cultural. Y otras que se agregan a medida que el gobierno local asume bajo su competencia nuevos temas y problemas de atención pública, como: la igualdad de oportunidades y promoción de las mujeres; la protección del medio ambiente; la promoción del crecimiento económico y generación de fuentes de empleo; la educación cívica para el desarrollo y la participación. La actividad de gestión en su conjunto, y en cada dimensión, implica la orga-nización y utilización óptima- eficiente y eficaz - de todos los recursos institu-cionales, humanos, financieros, técnicos y políticos a disposición del gobier-no local. Eficiente: en cuanto a los mejores procedimientos administrativos, técnicos y financieros. Eficaz: en cuanto a producir los resultados esperados respondiendo a las necesidades y demandas sociales.

La gestión participativa señala la urgente innovación que requieren los go-biernos locales, si pretenden convertirse en actores institucionales compe-titivos y respetables en sus esferas de gestión. La innovación municipal se concibe como un proceso detonador de la reconfiguración institucional en el ámbito de la administración municipal, capaz de generar un conjunto de resultados que mejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de la gestión municipal. No existen recetas ideales y depende de los gobiernos locales, en su diversidad, crear sus políticas y estrategias de innovación. La tendencia observada muestra que pueden basarse en cuatro fórmulas, sepa-radas o combinadas:

1. La dinámica de la participación ciudadana y las organizaciones sociales.

2. El liderazgo ejecutivo generador de confianza y cooperación.

3. La reconstrucción de las relaciones intergubernamentales, facilitando la captación de recursos.


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4. La incorporación de nuevas temáticas - como las de género -, superando el rol de prestador de servicios, articulándolas a la política de descentrali-zación intramunicipal.

La innovación democrática es el aspecto más destacable del rol que están asumiendo progresivamente los gobiernos locales, respondiendo a tres retos: el de la participación ciudadana, el de la cooperación social, y el de la inte-gración de las políticas municipales.

La participación de las mujeres suele percibirse y valorarse en términos de la función que cumplen de intermediarias de fines de bienestar para otros, y de la eficacia que garantizan en la ejecución de los programas. Desde la ges-tión municipal, predomina una concepción instrumental de la participación femenina relacionada con graves problemas sociales, como los de la pobreza, por sobre la visión de las mujeres como sujetos sociales con derechos propios de participación y reclamo. La falsa creencia de que las mujeres disponen de más “tiempo libre” que los hombres para dedicarse al servicio de las necesi-dades de la comunidad, da por descontado su participación incondicional ignorando las sobrecargas de trabajo, desgastes físicos y malabarismos con el tiempo que implica la disponibilidad femenina. Por lo tanto, los modelos de participación local deben evitar imponer desgastes adicionales recono-ciendo los horarios y tareas domésticas de las mujeres, y deben evitar tratarlas como un “servicio público gratuito” disponible para todo problema y emer-gencia social.

Que la equidad de género sea efectiva en el ejercicio del derecho a la par-ticipación ciudadana, también depende de que los gobiernos locales abran oportunidades de participación y sostengan una voluntad política en esa di-rección, ya que son condiciones necesarias para inducir y estimular la parti-cipación plural de las mujeres en el diseño, gestión, ejecución, evaluación y recreación de las políticas municipales aportando sus intereses, conocimien-tos, propuestas y compromisos.
















POLíTICAS PúbLICAS SObRE DISCAPACIDAD EN ESPAÑA. HACIA uNA PERSPECTIvA bASADA EN LOS DERECHOS” LARA ANTONIO y HuETE AGuSTIN. PP. 137-152

INTRODuCCIóN

El análisis de las políticas sobre discapacidad, requiere, probablemente más que cuando se analizan las respuestas que la sociedad ha dado a muchos otros retos, tener en cuenta la evolución de la forma de entender y afrontar una realidad que, aun cuando ha estado presente en todas las sociedades y en todos los períodos his-tóricos, ha sido conceptualizada de forma muy diversa a lo largo del tiempo y del espacio. Las cambiantes concepciones y percepciones sociales acerca de qué es la discapacidad y cómo responder a los desafíos que plantea han marcado de forma indeleble el diseño de dichas respuestas, que han ido modificándose sustancial-mente, sobre todo en las últimas décadas. Es previsible además, que esta transfor-mación continúe en los próximos años.

Con muchas salvedades y en trazo bastante grueso, podemos resumir la evolución del concepto de discapacidad, siguiendo a Dejong (1979, 1981), Scheerenberger (1984), Puig de la Bellacasa (1987, 1993), Casado (1991), Aguado (1995) y Verdugo (1995), en tres grandes paradigmas

1. El paradigma tradicional, del sometimiento o de la marginación. La explicación de la condición de discapacidad se relaciona con elementos míticos. Las respues-tas sociales se dirigen a ocultar (o suprimir) algo que se percibe como una desvia-ción indeseada. Las personas con discapacidad se encuentran aisladas y en una posición de marginación, inferioridad y rechazo.

2. El paradigma médico o de la rehabilitación. La explicación sobre la condición de discapacidad se relaciona con elementos biológicos y el problema se centra en las deficiencias y dificultades del individuo. Las respuestas sociales se basan en la rehabilitación. Las personas con discapacidad son objeto pasivo de actuaciones tecnificadas, que se programan sin tener en cuenta sus preferencias y deseos.

3. El paradigma social, de la autonomía personal o de la vida independiente. La ex-plicación de la condición de discapacidad tiene que ver con elementos relaciona-les, y el problema se ubica dentro de la sociedad, en vez de dentro del individuo. Las respuestas sociales persiguen la equipara equiparación de oportunidades, la no discriminación y la remoción de las barreras que limitan la participación.

ATENCIóN EDuCATIvA DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD: Otro ám-bito importante de desarrollo de las políticas públicas sobre discapacidad es el edu-cativo. En los albores del siglo XX se comienza a abordar la creación de una cierta estructura institucional destinada a dar soporte a las incipientes políticas públicas en el campo de la educación de las personas con discapacidad. En efecto, por Real Decreto de 22 de enero de 1910 se creó el Patronato Nacional de Sordomudos, Ciegos y Anormales (sic), una corporación de carácter consultivo encargada de in-formar al Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes en “todo lo referente a la protección higiénica, pedagógica y social de las personas privadas de la palabra, de la vista o del funcionamiento normal de sus facultades mentales”. Esta institución constituye el primer antecedente del actual Real Patronato sobre Discapacidad.

EL DESARROLLO RECIENTE DEL SISTEMA DE SERvICIOS SOCIALES y DE LAS POLíTICAS PúbLICAS SObRE DISCAPACIDAD EN ESPAÑA: LA CREA-CIóN DEL SISTEMA DE SERvICIOS SOCIALES: En las tres últimas décadas, la evolución de las políticas públicas sobre discapacidad ha estado ligada a la cons-trucción del sistema público de servicios sociales, que inició su desarrollo durante la década de los 80 del pasado siglo, a partir de la democratización de nuestras


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instituciones. Hasta entonces no había un auténtico sistema de servicios sociales, sino un conjunto fragmentado de iniciativas de acción social y asistencia social, re-guladas por la Ley General de Beneficencia, de 20 de junio de 1849, que atribuía al estado la responsabilidad de proteger a las personas con menos recursos a través del Ministerio de Gobernación (Dirección General de Asistencia Social; Instituto Na-cional de Asistencia Social, INAS) y de las administraciones locales, y por la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre de 1963, que regulaba la asistencia social y los servicios sociales destinados a los trabajadores encuadrados en el sistema de la Seguridad Social (Servicio de Rehabilitación y Recuperación de Minusválidos Físicos y Psíquicos y Servicio de Asistencia a Pensionistas). La Secretaría General del Movimiento y la Organización Sindical tenían también algunas competencias en relación con los servicios sociales, y existía asimismo una amplia gama de recursos pertenecientes al sector privado, básicamente de carácter eclesiástico y no lucrativo.

Durante el proceso de transición democrática se produjo un intenso debate en tor-no a las características y la naturaleza que debería tener el sistema español de ser-vicios sociales. Las posiciones más progresistas abogaban por un sistema universal de servicios descentralizados y regionalizados, de responsabilidad pública y abierta a la cooperación con el sector privado, que en lugar de desarrollar una actuación asistencialista apostase por la prevención y el desarrollo comunitario.

LA PLASMACIóN DE LA PERSPECTIvA DE LOS DERECHOS

En la última década del siglo XX comienza a abrirse paso en España el enfoque de los derechos y la no discriminación, que pone el énfasis no sólo en los apoyos com-plementarios, sino sobre todo en las “adaptaciones razonables” de los factores am-bientales limitantes de la plena participación, y en la prohibición de determinadas conductas o prácticas que se consideran inaceptables por su carácter discriminato-rio o excluyente. Las propias personas con discapacidad habían sido, en la década anterior, las principales impulsoras de una concepción de la discapacidad basada en el modelo social, al plantear, desde organizaciones como Disabled Peoples’ In-ternational y movimientos como el de Vida Independiente, un paradigma de in-tervención social que se enfrentó abiertamente a la concepción tradicional de la discapacidad, tal y como había sido definida por el modelo rehabilitador (Jiménez Lara, 2007). Este enfoque se plasma en varias normas en países de cultura jurídica anglosajona: la “American with Disabilities Act” (ADA), aprobada en los Estados Unidos en 1990, considerada como la principal ley antidiscriminación a favor de las personas con discapacidad, y las leyes contra la discriminación de las personas con discapacidad (“Disability Discrimination Act”) aprobadas en Australia (1993) y el Reino Unido (1995), que declaran ilegal toda discriminación que pueda afectar a las personas con discapacidad en relación con el empleo, el suministro de bienes y servicios y la compra o alquiler de tierras y propiedades (Cabra de Luna, 2007).

El exponente más claro de este enfoque en España es la Ley 51/2003, de 2 de di-ciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (LIONDAU) que plantea un renovado impulso de las políticas de discapacidad mediante la incorporación de nuevos enfoques y estrategias, fundamentalmente las de “lucha contra la discriminación” y de “acce-sibilidad universal”, y establece nuevas garantías para hacer efectivo el derecho a la igualdad de oportunidades. Estas garantías son de dos tipos: medidas contra la discriminación (prohibición del acoso, de las conductas de abuso y maltrato, del trato intimidatorio, hostil, degradante, las conductas de rechazo, y de las exigencias suplementarias; exigencias de accesibilidad y no discriminación en lo nuevo y de re-ajuste razonable de lo existente) y medidas de acción positiva (trato más favorable y apoyos complementarios).

LA PARTICIPACIóN DE LA SOCIEDAD CIvIL EN LA PLANIFICACIóN y GES-TIóN DE LAS POLíTICAS PúbLICAS SObRE DISCAPACIDAD

El tratamiento adecuado del fenómeno de la discapacidad en España desde una óptica de redes y recursos de apoyo y políticas sociales, requiere trascender, aun-que sea brevemente, la óptica de las actuaciones públicas, para prestar atención al papel que han jugado en este ámbito las organizaciones de la sociedad civil. Si bien en este contexto, las instituciones caritativas jugaron un papel importante en el









pasado, conforme los modernos servicios sociales se han ido asentando, desde me-diados del siglo XX y especialmente a partir de los años 70, las organizaciones aso-ciativas del sector de la discapacidad han ido adquiriendo un papel protagonista.

Realizar si no una tipología, al menos una descripción de las organizaciones de la sociedad civil que actúan en el sector de la discapacidad en España es una tarea compleja. Las fuentes de información disponibles al respecto provienen de regis-tros administrativos que no siempre son completos o están actualizados. En este sentido, la Agencia Tributaria tiene registrada una cifra superior a las 360.000 aso-ciaciones, de las cuales más de 10.000 son del sector de Acción Social (Montserrat Codorniu, 2009). De ellas, aproximadamente un tercio corresponden a entidades relacionadas con personas con discapacidad.

Los tres principales vectores de la transformación a la que está sometido el movi-miento asociativo de las personas con discapacidad en España son los siguientes: el primero, el que va de la especificidad por diagnóstico a la especificidad por respues-ta a la discriminación; el segundo, el que transita de la representación ejercida por personas interpuestas (familias, profesionales) a la representación auto-administra-da, y el tercero, el que discurre desde el interés principal por gestionar los servi-cios y recursos de apoyo que se precisan, al interés por reivindicar dichos recursos (como derechos) ante la sociedad misma.

LAS ORGANIzACIONES DEL SECTOR DE LA DISCAPACIDAD, EN LA ENCRu-CIJADA

En la actualidad, las entidades del sector de la discapacidad se enfrentan a un gran cambio en las políticas sociales sobre discapacidad, en buena parte favorecido por ellas mismas, que en el fondo pone en cuestión sus propios cimientos. En primer lugar, porque la generalización de la perspectiva social, en línea con los principios de autonomía e independencia de las propias personas con discapacidad, reserva un papel importante, pero secundario a las familias, que son la base de muchas de estas entidades. Son las organizaciones de autogestión las llamadas a ejercer la representación de las personas con discapacidad en el futuro.

En segundo lugar, porque el tránsito desde una concepción que entendía la disca-pacidad como un ‘problema’ individual (paradigma médico) a otra que la formula como una cuestión de derechos y de relación entre el entorno y el individuo con una ‘capacidad funcional’ diferente (paradigma social), pone en cuestión el diseño del movimiento asociativo proveniente de los años 70 y 80, organizado en base a diagnósticos.

En tercer lugar, porque el propio éxito que han tenido los movimientos sociales del sector en la defensa de los derechos y en la promoción de la situación de las perso-nas con discapacidad, unido a la emergencia de nuevos riesgos sociales vinculados a fenómenos como la transformación del rol social de las mujeres y de los modelos familiares, las migraciones, el envejecimiento de la población o la reestructuración de los mercados laborales, ha hecho perder a la discapacidad el lugar preeminente que ocupaba en el ranking de la vulnerabilidad, lo que obliga al movimiento de las personas con discapacidad, sus familias y sus aliados a articular sus luchas y sus propuestas de tal modo que cada vez más agentes comprendan y asuman que los apoyos que necesitan las personas con discapacidad son, en realidad, apoyos útiles para muchas otras personas y que no hacen sino incrementar la calidad de vida del conjunto de la población (Fantova, 2007).

Y en cuarto lugar (y no por citarlo el último es menos importante), porque el nuevo modelo asociativo de personas con discapacidad organizadas para la reivindicación de derechos y el rechazo de la discriminación por discapacidad, entra en contradic-ción con la actividad de gestión o cogestión de centros y servicios dependientes del soporte financiero del Estado que llevan a cabo muchas organizaciones del sector. Esta es sin duda, una de las principales claves de la crisis a la que se enfrenta el sector en los próximos años.


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ACTIvIDAD N° 1:










TEMA 3: IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PúbLICAS6

3.1 Evaluación de Políticas Públicas Regionales y Municipales.

El objeto de esta evaluación es la intervención pública aunque puede estar dirigida a diferentes aspectos de la política pública. Una evaluación puede centrarse en cualquier ámbito de intervención pública, así como sobre cualquier temática que se pueda plantear. De la misma manera, la evaluación puede atender al conjunto de las fases del ciclo de las políticas públicas, o bien, puede elaborarse parcialmente sobre alguna de ellas.

La evaluación de políticas públicas puede centrarse en políticas que atienden el total de un conjunto territorial, o bien, dirigirse a proyectos localizados, o incluso sobre los componentes de un programa.

A modo de ejemplo, se incluyen algunas definiciones del concepto de evaluación de políticas públicas: Apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la efi-ciencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo.

Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incor-porar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficia-rios y donantes. La evaluación también se refiere al proceso de determinar el valor o la significación de una actividad, política o programa. Se trata de una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea posible, de una intervención para el desarrollo planeada, en curso o concluida.

Un proceso de evaluación puede referirse a programas, proyectos o políticas en general de los que se quiera conocer algún aspecto sobre su funcionamiento o rendimiento. La Comisión Europea destaca la necesidad de realizar esta distinción para atender a dos aspectos claves:

• Las preguntas de evaluación se adaptarán en mayor grado según sea la naturaleza de la intervención evaluada.

• Una intervención compleja no se evalúa con los mismos métodos que una inter-vención simple.

3.1.1 Diferenciar la evaluación de otras herramientas

La evaluación es una de las herramientas que se utilizan en la gestión de políticas, programas y proyectos públicos, no obstante, hay que considerar que existen otras herramientas, o también denominados procesos, que tie-nen una función similar, este es el caso del seguimiento, la auditoría y la investigación. Los distintos procesos son complementarios (principalmente el seguimiento y la evaluación) pero resultan diferentes en algunos aspectos.

3.1.2 El seguimiento o monitoreo es un proceso continuo y sistemático, llevado a cabo durante la ejecución de una política, programa o proyecto. El eje central del seguimiento consiste en comprobar si la ejecución es igual a las expectativas previstas. El seguimiento genera datos sobre la ejecución del programa, pero no repara en sus efectos. Las principales diferencias entre seguimiento y la evaluación se concretan en los siguientes aspectos:

El seguimiento es un proceso continuo mientras que la evaluación es gene-ralmente puntual, es decir, se lleva a cabo respecto a ciertos puntos del ciclo de vida de una política pública.

La evaluación es una actividad más amplia y profunda, incluye una variada 6 Jaurlaritza, Eusko. “Guía de Evaluación de las Políticas Públicas del Gobierno Vasco”, Departa-

mento de Justicia y Administración Pública,


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gama de preguntas sobre la operación y el impacto de un programa.

Otra herramienta son las actividades de auditoría. Ésta abarca:

La auditoría financiera tradicional que se centra en si los recursos se han gastado cómo se pretendía.

La auditoría de gestión en lo que se denomina las “3E” (economía, eficacia y eficiencia) del programa u organización en cuestión.

3.1.3 ¿Para qué evaluar?: funciones y utilidad de la evaluación

Las definiciones presentadas anteriormente ya han proporcionado informa-ción sobre el propósito de la evaluación y las razones por las que se puede decidir llevar a cabo un proceso de este tipo. Aunque puede parecer que existen múltiples motivos para plantear la realización de una evaluación, es necesario considerar que:

• La evaluación no es un fin en sí mismo.

• La evaluación es un instrumento para la mejora de las políticas públicas.

Plantear una evaluación requiere preguntarse si este tipo de proceso va a proporcionar la información que necesitamos en un momento concreto. Por ello, resulta clave entender la utilidad que va a tener la evaluación que se pretende realizar.

Tener en cuenta los propósitos que puede tener una evaluación facilita la toma de decisiones para emprender este tipo de proceso. Debe atenderse, en esta fase inicial, a las posibles dimensiones de una evaluación, así como la correspondencia entre la utilidad de la información que podemos obtener y las necesidades planteadas.

3.1.4 Propósitos de la Evaluación

Se puede diferenciar cinco grandes bloques de propósitos de la evaluación:

a. Planificación: la evaluación se lleva a cabo para evaluar la planificación de una política o programa, y para ayudar en el diseño y asignación de recursos públicos.

b. Rendición de cuentas: la evaluación se lleva a cabo para establecer la fun-ción de rendición de cuentas al público o los proveedores de los fondos públicos. En este caso, el foco de atención de la evaluación se centra en analizar cómo se han utilizado los recursos públicos y que logros se han obtenido.

c. Conocimiento: la evaluación se realiza para obtener una comprensión más profunda y una explicación de cómo se desarrollan las intervenciones públicas.

d. Desarrollo: la evaluación se centra en el desempeño institucional, la cali-dad de los servicios prestados y cómo estos pueden ser mejorados.

e. Aplicación: la evaluación se relaciona con la mejora del rendimiento de programas y con la eficiencia de sistemas de gestión y prestación de ser-vicios.

Los diferentes fines de la evaluación son de interés para los distintos actores o partes interesadas.

Por ejemplo, una evaluación con fines de rendición de cuentas es de interés para los promotores de la evaluación, una evaluación con un enfoque en el desarrollo será de interés para los gestores, etc.









3.1.5 Actores relevantes

En un proceso evaluativo intervienen diferentes actores. Cada uno de ellos ocupa un rol funcional respecto a la evaluación. Estos actores deben inter-venir en la evaluación según las necesidades de participación que se pueden plantear.

Aunque los diferentes agentes implicados pueden variar en función del tipo de evaluación, a continuación se incluye una breve reseña a los principales actores que pueden estar implicados en un proceso evaluativo: promotores (responsables de la financiación); gestores (encargados de la evaluación); equipo de evaluación; informantes clase y destinatarios.

3.1.6 Principios de la evaluación

Los principios de evaluación sirven para guiar los procesos de gestión de la evaluación. Las personas e instituciones implicadas los deben conocer ya que forman parte de la estructura de este tipo de procesos y contribuyen a conseguir el éxito de una evaluación.

A continuación se incluye una descripción de los principios de evaluación contenidos en la guía: transversalidad, utilidad, causalidad, transparencia, aprendizaje y participación.

3.1.7 Tipos de evaluación

Existen diferentes clasificaciones de la evaluación de políticas públicas. A continuación, se incluyen los tipos de evaluación más relevantes según el agente que realiza la evaluación, la función de la evaluación, el contenido y la perspectiva temporal:

Según el agente que realiza la evaluación se diferencia entre evaluaciones internas o externas.

a. Las evaluaciones internas son realizadas por personas que pertenecen a la institución gestora de la evaluación, pudiendo estar organizados en una unidad de evaluación. Por tanto, la evaluación interna no conlleva la con-tratación de evaluadores externos. Algunas otras ventajas de la evaluación interna se concretan en la posibilidad que el proceso evaluativo se efectúe con mayor rapidez al evitar el tiempo que se necesita para proceder a la contratación de un servicio de evaluación externa.

Por el contrario, puede percibirse que el evaluador interno no es suficien-temente independiente de las autoridades de gestión y, en consecuencia, la credibilidad de la evaluación puede verse afectada. Este tipo de eva-luaciones suelen presentar la ventaja de llevarse a cabo con equipos de evaluación con conocimientos sólidos acerca del programa así como de sus mecanismos de gestión y ejecución.

b. Las evaluaciones externas, por el contrario, son realizadas por equipos evaluadores externos contratados por la Administración. Esta evaluación tiene la ventaja de que el equipo de evaluación externo suele tener un conocimiento más especializado para realizar la evaluación, y además, ac-tuará con mayor grado de independencia. Puede ser eficiente utilizar a equipos evaluadores externos para satisfacer las necesidades ocasionales de evaluación y mantener al mismo tiempo una unidad permanente de evaluación.

c. Las evaluaciones mixtas por tipo de agente son aquellas en las que se com-pone un equipo de evaluación formado por personal propio y personal externo.


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3.1.8 Según el momento de ejecución de la política pública.

Al que hace referencia la evaluación se diferencia entre evaluación ex‐ante, intermedia o ex‐post.

1. La evaluación ex‐ante se realiza antes de ejecutar la política pública. Su objetivo principal es estudiar la adecuación entre las necesidades plantea-das y las posibilidades de éxito de la política pública; se analiza también la coherencia interna de la planificación, los mecanismos de gestión y el sistema de seguimiento diseñado para recoger la información, así como los resultados e impactos previstos en el programa.

2. La evaluación intermedia se lleva a cabo “a medio camino” en la fase de ejecución de la política pública. Consiste en el análisis crítico de la infor-mación recogida sobre el programa y en la medición del cumplimiento de los objetivos programados en esta fase del ciclo de vida de la política.

En este tipo de evaluación se analiza si los objetivos perseguidos se están consiguiendo para pronunciarse sobre la validez de la estrategia en curso, prestando atención en los porqués de las diferencias observadas entre lo conseguido y lo esperado, y haciendo una estimación predictiva de la con-secución de resultados finales.

3. La evaluación ex‐post se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo de emitir un juicio sobre el éxito o fracaso de la intervención pública, el acierto de la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad, su eficacia y eficiencia y adecua-ción de los mecanismos de gestión y seguimiento aplicados, y los resulta-dos e impactos logrados.

Evaluaciones de diseño, de proceso o de gestión, de resultados y de impacto

Según el contenido de la evaluación es posible distinguir entre cuatro tipos de evaluación:

1. La evaluación del diseño hace referencia al análisis conceptual de la po-lítica pública, conlleva, por tanto, el estudio de la racionalidad y la cohe-rencia. Este tipo de evaluación tiene como objetivo analizar la calidad del diagnóstico que sirvió para establecer la política pública, midiendo la adecuación entre los objetivos planteados y los problemas detectados en el estudio de necesidades.

2. La evaluación de proceso o de gestión consiste en estudiar la forma en la que se ejecuta el programa. Pretende medir la capacidad de gestión de la institución pública en relación con el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas.

3. La evaluación de resultados tiene como objetivo analizar la consecución de resultados. Este tipo de evaluación suele hacer hincapié en el coste del programa/política en términos de recursos empleados, en relación a los resultados obtenidos.

4. La evaluación de impacto tiene como objetivo general valorar los efectos generales y a largo plazo de la intervención sobre las necesidades plantea-das en la política pública.

3.2 Control por Indicadores de las Políticas Públicas7

3.2.1 Los indicadores de evaluación del desempeño: una necesidad para la gestión por resultados.

Una opción para medir la gestión pública y su contribución a las políticas públicas es contar con indicadores de evaluación del desempeño. La gestión pública en América Latina se encuentra en una transición desde un modelo burocrático tradicional hacia un modelo de gestión pública orientada a los

7 Avalos, David. “La Efectividad de las Políticas Públicas a través de la Medición de la Gestión Pública” en: www.monografias.com › Politica‎









resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la acción pública, donde lo más importante son los resultados, las metas y los estándares de desempeño.

La introducción de indicadores de evaluación del desempeño genera múl-tiples puntos de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los resultados. En primer lugar, los indicadores apoyan el conocimiento y el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla en forma bastante irreflexiva y rutinaria. Si el proceso de construcción de los indicadores se realiza en forma amplia y participativa, tanto los directivos públicos como los funcionarios inician un proceso de reflexión e introspección acerca del quehacer institucional que los lleva a un “darse cuenta” de las fortalezas y de-bilidades de los resultados de cada unidad y de la institución en su conjunto. Este proceso de aprendizaje tiene su vertiente más rica en el cambio del eje de análisis que realizan los funcionarios desde una visión centrada en los pro-cesos (sobre lo que normalmente hay más conciencia pues son las acciones que se ejecutan diariamente) hacia una visión que se orienta a los resultados e impactos del accionar institucional. Un segundo aspecto se refiere al apoyo que proveen los indicadores para adoptar medidas de mejoramiento de la gestión que se refieren al re-diseño de los programas modificando sus estra-tegias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. De igual modo, las conclusiones que emanan de la evaluación del desempeño permiten realizar ajustes en la operación y valorar la pertinencia de las ac-ciones realizadas en pos del logro de los objetivos institucionales. Un tercer punto de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los re-sultados es que la utilización de los indicadores favorece la contestabilidad o competencia por recursos públicos (este aspecto no está previsto en nuestra normativa boliviana sobre asignación de recursos). Con la finalidad de rom-per la inercia presupuestaria, los distintos programas y sectores compiten en igualdad de condiciones para obtener fondos durante la fase de formulación presupuestaria. Finalmente, el cuarto punto de apoyo tiene relación con la transparencia y rendición de cuentas. En la búsqueda de la eficiencia no se puede desentender la participación ciudadana. Para que la accountability sea operativa, la ciudadanía debe disponer de información sobre el accionar público, particularmente en lo que se refiere a los niveles de cobertura y criterios de focalización de los programas públicos.

Esta es una debilidad que adolece nuestro sistema de control gubernamental así como nuestro control social, porque la información sobre los resultados de la gestión así como la efectividad en la prestación de servicios públicos no son difundidas a la sociedad, y más parece que concluyen en instancias administrativas y judiciales de la propia Administración Publica (cuando el caso amerita)

3.2.2 Fortalezas de los indicadores de desempeño

Es necesario señalar las fortalezas de contar con indicadores del desempeño, por tanto cabe destacar:

• Posibilita la evaluación cualitativa y cuantitativa del desempeño global de la institución, por medio de la evaluación de sus principales programas y/o departamentos.

• Apoya el proceso de desarrollo organizacional y de formulación de políti-cas de mediano y largo plazo.

• Mejora la coordinación de los Servicios Públicos con las instancias de asig-nación de recursos del Gobierno Central, extendiendo el proceso presu-puestario hacia la discusión fundamentada de los resultados y el estableci-miento de compromisos en torno a éstos.

• Mejora cualitativa y cuantitativamente la información sobre desempeño de los bienes y servicios que recibe el Parlamento.

• Apoya la construcción de sistemas de reconocimiento al buen desempeño tanto institucional como individual.


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Estas fortalezas indudablemente fortalecen también las decisiones de políti-cas públicas adoptadas.

3.2.3 Necesidad de indicadores para ejercer la responsabilidad del control social

La Administración puede ser pasible a cierto tipo de control social, sin por ello sustituir la rendición de cuentas a las estructuras de gobierno ni entor-pecer los mandos finalmente jerárquicos dentro de ella. En el marco del de-recho positivo, el control social debe ser entendido como el ejercicio de un derecho ciudadano reconocido en la legislación boliviana, para tomar parte en la proposición y evaluación de políticas públicas, acceder a la información sobre la administración y gestión de gobierno, que permita la facultad de denunciar cualquier abuso, malversación o enajenación de los recursos del Estado y el incumplimiento de las políticas (). Pero para cumplir este cometi-do se requieren de mecanismos, métodos, indicadores de fácil comprensión y sobre todo ágiles para calificar inmediatamente una gestión pública.

3.2.4 Necesidad de indicadores para medir la responsabilidad política

La necesidad y disponibilidad de información se constituye en un requisi-to imprescindible para el ejercicio del poder político. En la administración burocrática la principal preocupación en lo que se refiere a este tema fue el mantenimiento del orden social y la efectividad administrativa. En el nuevo Estado su estabilidad política y su efectividad podrían estar razonablemente garantizadas, porque su preocupación principal política es ahora la respon-sabilización (accountability) democrática y la eficiencia administrativa. Así, la responsabilización democrática no solo se obtiene dando más capacidad técnica a las asesorías de los parlamentos, más importante es la complemen-tación representada por la actividad de control social de las organizaciones de la sociedad civil. Considerando que el tamaño del Estado no tiende a disminuir sino que, por el contrario tiende a aumentar moderadamente en la medida en que los costos de educación y salud, que permanecen bajo responsabilidad del Estado, tienden a incrementarse junto con el costo de los demás bienes y servicios, la necesidad de medición y disponibilidad de in-formación puede entonces ser satisfecha aplicando una estrategia gerencial orientada al desarrollo de formas de contrato de gestión donde se definan planes estratégicos e indicadores de ejecución.

La implementación de servicios públicos eficientes puede fundamentarse en tres razones: a) la presión por la eficiencia, o por la reducción de costos se vuelve cada vez mayor, en la medida en que los servicios se hacen cada vez más amplios, b) la exigencia de responsabilidad política también crece pro-porcionalmente y c) es extremadamente difícil lograr la eficiencia cuando el Estado es el que proporciona directamente los servicios, se vuelve más fácil conseguir eficiencia cuando el servicio es contratado con organizaciones sin fines de lucro que compiten entre ellas.

3.2.5 Criterios para aplicar un sistema de evaluación por resultados

La optimización de resultados de los servicios públicos pasa por tanto, pri-mero por una evaluación correcta de necesidades, segundo, por la determi-nación de objetivos y programas coherentes con las necesidades constatadas y en tercer lugar, por la búsqueda de un grado de calidad de las prestaciones apropiado a las necesidades y finalmente en la búsqueda de la mejora de productividad del servicio. En todo caso lo que interesa por ahora destacar, es que este proceso presupone la utilización de un sistema de información basado en indicadores que permita apreciar la situación de los servicios en cuestión y seguir su evolución.

3.2.6 Métodos

Tradicionalmente, se aplican dos métodos para apreciar el grado de eficien-cia. El análisis coste-beneficio monetariza directamente los costes y los efec-tos de un plan de actuación. El análisis coste utilidad, compara diferentes in-tervenciones (por ejemplo, limitación de la velocidad máxima permitida, la









mejora de las carreteras, y el uso obligatorio del cinturón de seguridad) para conseguir el efecto deseado (reducir el índice de mortalidad vial), teniendo en cuenta no los valores absolutos en términos de costo-beneficio, sino las diferencias relativas entre esos dos valores.

La evaluación de la eficiencia analiza la relación entre los recursos invertidos y el producto final de programa. Este criterio compara los costos y beneficios de una política centrándose en los principales efectos definidos. El analista debe preguntarse: ¿si se hubiesen podido obtener los mismos resultados fi-nales con menos recursos, o, si llegado el caso, hubiese podido lograrse un mejor resultado con los mismos recursos?

3.2.6.1 Fuentes para la construcción de indicadores

La construcción de indicadores requiere necesariamente de informa-ción relativa a su propósito, en este sentido pueden destacarse las siguientes fuentes:

• Datos sobre los insumos.- contar con un detalle exhaustivo de todos los recursos necesarios para el proceso productivo.

• Datos relativos a los productos o resultados.- tener una lista de ac-tividades o servicios. Los datos estadísticos presentan una utilidad para su determinación, las mismas que podrán ser corregidas y traducidas a parámetros precisos que puedan servir como indica-dores.

• Variables vinculadas al entorno.- Información como el número de médicos cada mil habitantes, el grado de calidad del agua o de contaminación acústica.

• Otros datos.- procedente de estudios específicos sobre la naturale-za del servicio (gratuito, obligatorio, etc.), sobre la naturaleza del prestatario (municipal, privado, etc.) cifras de negocio (precio, ta-sas, tarifas, etc.)

En el caso boliviano, estas fuentes están disponibles o en su caso pue-den obtenerse requiriendo mayor información a las instituciones so-bre los procesos productivos.

3.2.6.2 Las dimensiones de la evaluación del desempeño

Para asegurar su apropiación por parte de las instituciones, un indi-cador de evaluación del desempeño debe ser sencillo y expresar la realidad que mide. Un mismo indicador puede expresar significados y criterios diversos, dependiendo de lo que se quiera medir y de los elementos que se desee incluir en su análisis.

Las organizaciones públicas que son capaces de identificar los pro-ductos o servicios que son estratégicos para el cumplimiento de su misión, pueden acotar adecuadamente las prestaciones que se deben medir y la población objetivo que recibirá esos bienes o servicios.

En este entendido es necesario precisar algunos indicadores de ges-tión necesarios para la evaluación por resultados:

a) Indicadores de Cobertura.- Reflejan la relación entre la demanda total por los bienes o servicios que ofrece la institución y la canti-dad efectivamente entregada. En otras palabras, el porcentaje de cobertura o porcentaje de la población objetivo atendida, es una comparación entre la situación actual y el potencial máximo que se podría entregar.

b) Indicadores de Focalización.- Miden el nivel de precisión con que los productos y servicios están llegando a la población objetivo que se definió inicialmente. Existen distintas formas de medir la focali-zación, todos ellos se centran en medir las filtraciones identifican-do la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusión), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusión


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o subcobertura).

c) Indicadores de Capacidad para Cubrir la Demanda Actual.- las ins-tituciones que otorgan autorizaciones a los privados o procesan ex-pedientes de diverso tipo, en ocasiones no son capaces de respon-der a la demanda total de los usuarios en condiciones de tiempo y calidad adecuadas. En estos casos, ya sea para generar mejorías en la gestión o para evaluar procesos de optimización de tramitación de expedientes, los indicadores de capacidad permiten medir los niveles de demanda que se pueden asumir.

d) Indicadores de eficiencia.- Estos indicadores se relacionan con la maximización del impacto del gasto público. Esta maximización se puede medir desde dos ángulos distintos: i) si se está producien-do la mayor cantidad de productos o prestaciones posibles ante el nivel de recursos de que se dispone, o ii) cómo alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible.

El indicador de eficiencia más utilizado es el costo unitario de pro-ducción, el que relaciona la productividad física con los costos di-rectos e indirectos utilizados en la entrega del producto o servicio. La productividad física es relativamente simple de medir, pues se relaciona con el nivel de actividad, expresado en número de fis-calizaciones, solicitudes resueltas, personas capacitadas, usuarios atendidos, etc.

e) Calidad en la prestación de los servicios.- Estos indicadores están relacionados con las características de cómo está siendo provisto el producto o servicio, para lo cual busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos para responder en forma rápida, direc-ta y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a través del nivel de satisfacción manifestado por los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos de la provisión de bienes y prestación de servicios, tales como la oportunidad (tiempo de espera o tiempo de respuesta), simplici-dad de postulación o tramitación, accesibilidad, amabilidad de la atención de público, exactitud y continuidad en la provisión del servicio.

3.2.6.3 una aplicación práctica sobre indicadores

A los efectos de observar la utilidad de los indicadores a continuación se muestra mediante un pequeño ejemplo de aplicación que da lugar a pautas para un sencillo análisis, bajo los siguientes supuestos:

• Dentro de la inmensa batería de indicadores, se utiliza solo dos in-dicadores de eficiencia de la gestión: a) Relación insumo/produc-to, que mide la cantidad de insumos necesarios para obtener una unidad de producto, y b) Relación Producto/costo, que medirá el costo unitario del bien o servicio público.

• Dentro de innumerables insumos que deben analizarse, el único insumo que se selecciona es la mano de obra (medida en 8 horas hombre).

• Se toma como datos la información disponible en la Programa-ción de Operaciones y el Presupuesto de Municipio de Samaipata y para otros datos necesarios se hacen supuestos (por ejemplo el # de mano de obra utilizada por programa)

• Se comparan dos gestiones: 2005 y 2006, asumiendo que los datos analizados corresponden a la ejecución.

• Se selecciona solo el Programa 18: “Construcción y Mantenimiento de Caminos Vecinales”, cuya meta anual se mide en # de Km. de mantenimiento de caminos de la Red Municipal

El procesamiento de datos y la aplicación de los indicadores seleccio-nados permiten obtener el siguiente cuadro:









Datos Gestión 2005 Gestión 2006Pautas De Aná-

lisis

Programa 18 : “Construcción y Mantenimiento de Caminos Vecina-les”

“Construcción y Mantenimiento de Caminos Vecinales”

Meta 100 km. de man-tenimiento de caminos de la Red Municipal

100 Km. de manteni-miento de caminos de la Red Municipal

Cantidad de insu-mo necesario

250 unidades de mano de obra

220 unidades de mano de obra

Costo anual del Programa

Bs. 380.000.- Bs. 320.292.-

Indicador de eficiencia: INSU-MO/PRODUC-TO=

# de Trabajado-res /Meta

250 trabajado-res/100 km. de caminos = 2.5 tra-bajadores por un Km. de caminos mantenidos

220 trabajadores/100 Km. de caminos = 2.2 trabajadores por un Km. de caminos mantenidos

La gestión 2006 fue más eficiente al utilizar menos cantidad de mano de obra por Km. mantenido

Indicador de eficiencia:

COSTO/PRO-DUCTO=

Costo Programa/Meta

380.000 Bs/100 Km. de caminos mantenidos = Bs 3.800 por Km. mantenido

320.292 Bs/100 Km. de caminos mante-nidos = Bs 3.202 por Km. mantenido

La gestión 2006 fue más eficiente al incurrir en un menor costo por km. mantenido

Cuadro N° 4: Indicadores de EvaluaciónFuente: Elaborado por Juvenal Espejo-Efectividad de las Políticas Públicas y su Medición.

Un análisis completo que permita sacar mayores conclusiones sobre la eficacia y eficien-cia de la gestión pública requiere procesar y obtener los otros indicadores señalados, como son el de cobertura, de focalización, de capacidad para cubrir la demanda actual por el servicio y la calidad en la prestación de servicios.


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TEMA 4: RECURSOS y fINANCIAMIENTO DE LAS POLÍTICAS PúbLICAS REGIONA-LES y MUNICIPALES8

4.1 Políticas Públicas e Inversión Privada

4.1.1 La Inversión Pública se suma a la Inversión Privada

Este aspecto debemos enfatizar el papel coadyuvante de la inversión pública sobre la inversión privada, ya que, hay áreas de actuación donde necesaria-mente la inversión pública ha de preexistir a la inversión privada. La previa inversión pública sin duda que empuja, influye o insta a la inversión de los particulares. Así en áreas como el turismo, la autoridad pública debe invertir y generar condiciones propicias para atraer a la inversión privada. Este tipo de participación activa y previa por parte del Estado es muy importante en aquellas áreas en donde es necesario que prevalezca la rectoría económica del Estado, donde el diseño e inversión originales en este tipo de proyectos parten de aquel y tienen como objetivo generar las mejores condiciones para que la inversión privada pueda concurrir libremente en busca de sus pro-pios objetivos. Es decir, que la infraestructura es un estímulo a la inversión privada: la provisión de cierta infraestructura productiva en áreas como las comunicaciones y telecomunicaciones, se convierten en aspectos fundamen-tales para promoverla ya que potencian y materializan ciertas condiciones propicias para un mejor rendimiento de aquella. Por ello, en la provisión de infraestructura pública, no obstante la presencia de instrumentos jurídi-cos innovadores, el Estado deberá seguir jugando un papel muy importante, como motor generador de una institucionalidad eficiente y transparente que cree el clima y las condiciones de inversión privada. La política de infraes-tructura deber ser una política de Estado, independiente de las alternancias políticas en su administración.

4.1.2 Estrategias generales y sectoriales de inversión: Planificación y proyectos adecuados y capacidad para implementarlos.

Cuando pensamos en proyectos adecuados pensamos en aquellos que inclu-yen obras con rentabilidad económica y social, generadoras de empleo, dado que la infraestructura bien planificada es uno de los sectores gravitantes en el desarrollo socio-económico. Este sector tiene una alta contribución en la inversión, el empleo, en la calidad de vida y en las posibilidades de creci-miento. De allí que deba pensarse en una infraestructura transformadora necesaria y suficiente, que incremente sustancialmente la productividad, sin detrimento de los aspectos ambientales y la calidad de vida de la población.

El sector de infraestructura o de la construcción se ha transformado en ente de capacitación laboral y de cultura y disciplina del trabajo, que ofrece nu-merosas oportunidades de ascenso y de progreso para los sectores medios y bajos de la sociedad. Ahora bien, a los gobiernos y sobre todo a los locales les cuesta cada vez más financiar las obras de infraestructura, esenciales para el crecimiento de la región, por ello, en este aspecto la concertación públi-co-privada aprovecha las ventajas relativas que cada sector, posee para ciertas tareas, pudiendo en cooperación lograr la provisión de servicios públicos y proyectos de infraestructura más económicos y eficientes, donde el Estado juega un rol de coordinador, fiscalizador y diseñador de estándares ante las diferentes formas o contratos posibles que puede adoptar la concertación público-privada y cuya diferencia radicará en la transferencia de riesgo del sector público al privado. Ante esta participación público-privada, que tiene como propósito delegar en manos del sector privado servicios u obras que tradicionalmente han sido de provisión pública, la responsabilidad de velar por una provisión óptima del servicio público siempre estará a cargo de la autoridad pública de ahí que el Estado no puede delegar su función de regu-lación y poder de policía.

4.1.3 El Rol de Regulador del Estado

Proveer infraestructura en países como el nuestro es todo un desafío ya que 8 Taller, Adriana. “Obra Pública e Inversión Pública”, Reflexiones –Políticas y Sociales.









inversiones tan específicas necesitan periodos de pagos muy largos. Las in-versores enfrentan entonces las incertidumbres, derivadas de la regulación y las políticas estatales que pueden cambiar inesperadamente. La diferencia principal entre servicios de infraestructura y otros servicios son los altos cos-tos fijos incluidos y las necesidades específicas de capital. Luego las concerta-ciones o participaciones público-privadas se presentan como una alternativa superadora de tal incertidumbre.

En este sentido, el papel del gobierno es crucial como ente regulador que ga-rantice condiciones apropiadas para la concurrencia de la inversión privada, reduciendo la incertidumbre asociada a este tipo de proyectos, procurando no llegar al extremo de garantizar rendimientos específicos ni generando in-centivos para la simple transferencia de beneficios extraordinarios al sector privado. Deberá por ejemplo diseñar una política tarifaria competitiva de uso de la infraestructura, de modo de asegurar la inversión y el eficiente uso de ella, pero de ninguna manera suplir el riesgo empresarial, el que estará asignado de acuerdo a la capacidad de gestión de los contratantes y a un cri-terio de mayor eficacia. Por ello es de destacar en segundo término, la actua-ción reguladora de la autoridad pública. La regulación propiamente dicha es el proceso de intervención estatal en la esfera privada de una actividad para dar cuenta de propósitos públicos, diferenciándose de la reglamentación, definida como el conjunto de normal administrativas que regulan la activi-dad. Al regular la actividad es necesario reglamentarla, aunque para el dere-cho se trata en definitiva de reglamentaciones dictadas como consecuencia del poder de policía, que de modo razonable y con arreglo a estándares eco-nómicos de convivencia, buscan no afectar los derechos de prestadores de obras y servicios y de los usuarios de los mismos.

La doctrina ha ensayado una clasificación de las regulaciones, señalando la existencia de regulaciones de control o prevención y de fomento, entre otras. Las primeras, tiende a impedir la conducta abusiva de quienes produ-cen bienes o servicios, ya en perjuicio de los consumidores o usuarios por las condiciones de oferta (marco o vínculo contractual) o imposición de cos-tos no deseados (marco extracontractual) y las segundas, son dictadas para promover o apoyar el desarrollo de determinadas actividades económicas reconocidas o no suficientemente por el mercado.

A los fines de esta explicación se puede afirmar que la regulación es “una de las funciones esenciales del Estado y fundamento de la existencia del mismo, constituye el instrumento por medio del cual la sociedad, considera que, de la mejor manera y con el menor sacrificio individual y social posible, pueden alcanzarse aquellos fines temporales, sujetos a constante perfeccionamiento y felicidad individual dentro del contexto social; los que si bien son perso-nales, trascienden la individualidad y abarcan a todo el cuerpo social, ya sea por solidaridad o como condición necesaria para la propia preservación del goce de los derechos individuales”. Puede parecer un contrasentido que, frente a concertaciones o acuerdos público-privados, el Estado piense en re-gular la provisión de servicios públicos o los proyectos de infraestructura o cuales quiera de las actividades que resulten objeto de dicha asociación Sin embargo, al pasar la responsabilidad a sujetos de derecho privado, por ser las actividades que se delegan esenciales al interés público, los operadores privados actúan, en definitiva, como meros gestores de la potestad publica, conservando el Estado la responsabilidad que trae aparejada la titularidad del servicio u obra de que se trate.

Esta obligación que asume el Estado es corolario de su función de garante del bien común. Por ende, cuando el interés público se encuentra presen-te de manera más o menos inmediata en el desarrollo de actividades que aparecen como primordiales para satisfacer necesidades importantes de los habitantes, no puede el Estado desentenderse de las mismas y deberá velar por una provisión optima del servicio o de la obra.

No olvidemos que, en este proceso de transformación, de concertación o


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participación público privada se perfilan nuevas funciones, regidas también por el Derecho Administrativo y el Estado debe optar por el instrumento jurídico que le permita cumplir con el objetivo propuesto. En estas nueva modalidades de intervención, el sector privado participará no solo como capitalista inicial, sino combinando actividades como diseño, construcción, financiación del proyecto o servicio, entre otras y el sector público se involu-crará como regulador, centrando sus recursos en el planeamiento y control de la gestión privada. La experiencia sugiere que los beneficios potencies incluirán: 1.- Una rápida provisión de infraestructura; 2.-Minimización de costos; 3.- Asignación optima de riesgo; 4.- Incentivos para un mejor funcio-namiento; 5.-Prestigio en gerencia publica, entre otros.

Este sistema de asociación público-privada también resulta exitoso como ins-trumentos de planificación urbana: instrumento jurídico, cuya institucionali-dad, calidad y eficiencia en su implementación pueden resultar factores fun-damentales para potenciar las posibilidades de crecimiento, especialmente de áreas o regiones ausentes de infraestructura. Hoy, la acción de urbanizar es una operación superadora del mero hecho de realizar trazado de loteos y aperturas de calles, los nuevos crecimientos urbanos deben producir trans-formaciones positivas en la ciudad a partir de la incorporación de activida-des y usos que mejoren la calidad de vida de los habitantes. Por ello deben utilizarse Instrumentos urbanísticos que promuevan el desarrollo de áreas de interés para la provincia, municipios, comunas o áreas metropolitanas impulsando procesos de concertación público-privada, a los efectos de favo-recer las transformaciones deseadas. La búsqueda de estas transformaciones mediante la gestión y control de la urbanización permite que los sistemas rígidos de verificación de cumplimiento de normas sean sustituidos por pro-cesos de concertación, compromisos entre inversores y vinculación de estos a resultados o intervenciones concretas. En suma, se está poniendo el acento en la formulación de nuevas reglas de juego, y no en la preconfiguración normativa de los resultados. Así, se han desarrollado instrumentos para una acción territorial más impulsora, movilizadora y menos preocupada por pro-hibir. Una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, ni al control de la gestión por parte del Estado. Lo hasta aquí dicho quiero ejemplificarlo con dos instrumentos de planificación ur-bana y desarrollo de la obra pública: Nuevos modos de gestión concertada, que introducen el concepto de convenio. Estos convenios tienden a viabili-zar emprendimientos que podrán ser implementados por agentes públicos y privados para proyectos habitacionales y de servicios, en suelo urbaniza-ble y proyectos de carácter productivo de gran escala en suelo urbanizable, alentando aquellos proyectos de interés para el Municipio, que tiendan al completamiento urbano, la renovación urbana, la extensión urbana, etc., uti-lizando para ello áreas desafectadas de antiguos usos ferroviarios o industria-les , reconvención de antiguos puertos que, producto de la crisis de estos, en relación a la evolución tecnológica de los transportes marítimos han sido ob-jeto de prácticas concretas en el plano nacional o internacional al convertirse en áreas disponibles para intervenciones de recalificación, donde el servicio público carecía de los fondos suficientes para producir en ellos intervencio-nes adecuadas. Como ejemplos podemos citar en los 60 Baltimore y Boston, en los años 70 los Docklands de Londres y Kop van zuid de Rotterdam y más cerca en el tiempo Plan Especial del Puerto de Barcelona, Puerto Madero de Buenos Aires, Centro de Renovación urbana Raúl Scalabrini -Ortiz (Fase 1- 1997/2004) de Rosario.

4.2 Contexto Actual de las Políticas Públicas Regionales y Municipales9

Con respecto al contexto actual de las políticas públicas en los gobiernos regionales y municipales se pueden traslucir mediante un análisis de casos específicos y el gra-do de avance en el que se encuentren.

4.2.1 Contexto Actual de las políticas públicas Regionales y Municipales

Llegamos a una definición final: cualquiera sea el motivo que se persigue con una política pública, el centro de atención siempre deberá estar determina-

9 Vargas, Braulio. “Políticas Públicas Locales y Desarrollo”, Reflexiones –Políticas y Sociales. N° 17, Dic 2004. PP-48-:58









do por el propósito o fin último de satisfacer necesidades sociales. Hacemos la salvedad de que con esto no nos estamos refiriendo a necesidades insatis-fechas de un tipo de individuo o población objetivo (lo que se consigue con la asistencia directa), sino, más bien, a las necesidades de todos los individuos de la sociedad en el presente y en el futuro. Por ejemplo, una política en materia económica deberá diseñarse de modo tal que coadyuve a alcanzar fines sociales, como la atención de salud, la educación primaria, el sanea-miento ambiental, la seguridad alimentaria, la producción y mercadeo de los productos agrícolas provenientes de comunidades campesinas especializadas en la agricultura, el control de la natalidad, la medicina preventiva, la orien-tación familiar sobre paternidad responsable, la atención materno-infantil, la promoción de la micro y pequeña empresa, el acceso de la mujer a mayores y mejores oportunidades de incorporación a la economía del hogar, entre otros.

Al repasar estos temas, el lector muy posiblemente habrá caído en la cuenta del grado de relevancia de las políticas públicas y, más específicamente, de las políticas sociales. Si se conciben equivocadamente es razonable pensar que la incidencia de las acciones y proyectos gubernamentales será, en el mejor de los casos, limitada. No hace falta mencionar que lo mismo sucederá si las po-líticas públicas se diseñan, gestionan y controlan también de manera errada.

Surge entonces la pregunta acerca de los elementos que dan soporte a un acertado proceso de definición, diseño, gestión y evaluación de políticas. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, esto no dependerá exclusivamen-te de una mente iluminada que realice un excelente trabajo de gabinete, sino, más bien, de que se preste la máxima atención a dos factores clave:

a) La participación de la sociedad. En tiempos recientes se ha acumulado suficiente evidencia acerca de que el gobierno perderá legitimidad si no cuenta con el apoyo ciudadano a su gestión. Si ello sucede, en lugar de con-tar con la participación activa de los ciudadanos en las decisiones y acciones de desarrollo, se tendrá en ellos una fuente poderosa de oposición. En estas condiciones, incluso las políticas más elaboradas difícilmente contribuirán a satisfacer necesidades sociales. Es conveniente aclarar que la participación no se consigue porque una ley lo dictamine, sino porque se generen con-diciones y canales de contacto entre los ciudadanos y el gobierno. En este sentido, la educación cívica será una política prioritaria de todo gobierno, independientemente de su estilo de gestión y del tipo de oferta política que busque implementar. Si es así, será más probable que la ciudadanía se invo-lucre en los procesos de desarrollo.

b) La gestión gubernamental La gestión gubernamental debe ser transpa-rente, de calidad, eficaz (lograr metas de atención) y eficiente. Esta combi-nación es como un imán que atrae la atención del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administración pública bajo el gobierno de turno. Esto es clave porque transmite el mensaje de un mejor trabajo a un costo que no es mayor y cuyos resultados incrementan el nivel de satisfacción de los contribuyentes (y ciudadanos en general), quienes percibirán el efi-ciente uso de los tributos que pagan con el dinero que tanto esfuerzo les ha costado ganar.

4.2.2 El proceso de elaboración de políticas públicas

Partiendo del razonamiento de que las políticas obedecen al propósito de satisfacer necesidades sociales (situación esperada o resultado), entonces de-berán existir situaciones de insatisfacción social de orden relativo (insumo). Se dice de orden relativo porque mientras para una sociedad sus actuales estándares de educación podrían no ser satisfactorios, para otra sociedad esos mismos estándares podrían ser más de lo que esperaba alcanzar. Luego, la elaboración de políticas públicas busca transformar una situación de insa-tisfacción social en otra de satisfacción social, proceso en el cual no faltarán fases o momentos intermedios. Estas fases han sido objeto de estudio y se ha


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llegado a dos importantes aproximaciones:

La primera aproximación corresponde a la de las «fases primarias», trabaja-das en profundidad por Graglia. Las siguientes fases son las principales:

a) Diagnóstico y decisión: es el diseño de políticas desde un enfoque técni-copolítico.

b) Dirección y difusión: es la gestión de políticas desde un enfoque políti-co-administrativo. Jones (1984) y Meny y Thoening (1992) han planteado una aproximación de naturaleza secuencial que comprende: identificar la situación insatisfactoria, formular un conjunto de soluciones, tomar una decisión, llevar la decisión a la acción y monitorear y evaluar los resulta-dos. En realidad esta aproximación concuerda muy bien con la clasifica-ción de Graglia.

a) Diagnóstico. Busca detectar y jerarquizar necesidades insatisfechas y pro-blemas (insumos) y luego desarrollar alternativas de solución.

b) Decisión. Las alternativas posibles (insumos) son valoradas de manera comprensiva. Como resultado de ello se obtienen proyectos concretos, con sus respectivos objetivos y tareas.

c) Dirección. El énfasis es la gestión de alta productividad. Los proyectos y actividades priorizados (insumos) deben tener su correlato en actividades dirigidas que deben ejecutarse (implementación y operación) y evaluar-se. La evaluación es parte de la gestión y comprende el análisis de las ac-tividades ejecutadas y su ajuste o corrección en función de parámetros o indicadores de control. El resultado son las actividades ajustadas.

d) Difusión. Las actividades dirigidas (insumos) que materializan los pro-yectos provenientes de la etapa de dirección basan su éxito no sólo en la gestión eficiente, sino también en la difusión, análisis y corrección de las actividades proyectadas y ejecutadas. Por un lado, la difusión debe reali-zarse en la etapa inmediata anterior y durante la implementación de las actividades proyectadas y debe cubrir de manera amplia tanto el interior de la institución pública (a fin de inspirar la adhesión) como el exterior (para que sus beneficiarios, los ciudadanos, entiendan su objetivo e impli-cancias y se sientan motivados a participar).

Por otro lado, la difusión debe extenderse más allá de la etapa de ejecución (implementación y operación) para incluir la evaluación de las actividades previamente comunicadas y, de ser necesario, su corrección. Como resultado de esta etapa, las actividades son comunicadas de manera transparente (de-cisiones y acciones).

Al revisar las cuatro fases del proceso de elaboración de las políticas se obser-va que el input o insumo del diseño de políticas públicas es el diagnóstico, mientras su resultado o output es la decisión. Por tanto, diseñar políticas supone traducir necesidades insatisfechas y problemas en proyectos que apuntan a la satisfacción de dichas necesidades y a la solución de problemas. Así, el input de la gestión es el insumo o input de la dirección, mientras su output es la difusión. En consecuencia, gestionar políticas públicas supone convertir proyectos cuya ejecución ha sido decidida en actividades que han de difundirse (socializar e implementar).
















“LA EvALuACIóN DE POLíTICAS PúbLICAS EN LAS CIENCIAS SOCIALES: ENTRE EL SER y EL DEbER SER” DE SuAREz buENO CARLOS y OSuNA JOSé LuIS. PP 176-208

Eficacia versus EficienciaPor qué es cuestionable que el objeto de la evaluación deba ser tan restrictivo “con-formándose” sólo con la determinación de la eficacia y/o de la eficiencia.

Esta concepción de la evaluación no considera que la aplicación de las políticas pre-senta múltiples factores causales o condicionantes que pueden y deben ser objeto de análisis en sentido amplio. La definición de la evaluación deberá ser suficiente-mente “amplia” para evitar que determinados marcos analíticos dirigidos hacia la comprensión de esos otros factores puedan no ser considerados como labores de evaluación.

La evaluación dirigida al ámbito de la eficacia, y eficiencia bajo los parámetros de las definiciones anteriores presentan el riesgo de querer asociarla de forma ex-clusiva a una finalidad economicista. Esto puede evidenciarse en García, M. cuan-do afirmaba “si la decisión es el qué (qué decisión se adopta); la implementación es el cómo (cómo se pone en marcha dicha decisión); la evaluación es el cuánto (cuánto ha sido su coste y beneficio)” (García 2006: 13). De hecho, los intentos de preponderar y consolidar el análisis coste beneficio como modelo evaluador de referencia responden claramente a una voluntad de “apropiación” economicista de la evaluación.

Que los resultados de la evaluación se reduzcan a una determinación de la eficacia y/o eficiencia de la intervención pública reduce sus posibilidades y oportunidades de uso. En definitiva, se trata de una concepción que cuestiona sus posibilidades de utilización al centrar la evaluación a una mera constatación de resultados (Rebollo-so y otros 2008). Asimismo, el punto de mira orientado a la eficacia y eficiencia que presentan estas definiciones puede llevar a que la evaluación centre una exclusiva atención en quienes se benefician con la intervención, obviando otros elementos del contexto en el que se desarrollan las políticas y limitando, con ello, “su capaci-dad explicativa sobre la naturaleza de los problemas y su interacción con la inter-vención pública” (Ballart 2006: 212).

La evaluación: Entre el ser y el deber ser Parece que en el ámbito específico de la evaluación de programas y políticas públi-cas se empieza a superar la concepción epistemológica netamente positivista que exigía que toda ciencia estuviese libre de valores. Si bien, todavía hay quienes pien-san que el campo de la evaluación sólo puede referirse al “ser” si quiere catalogarla en el marco de las ciencias sociales, y delimitar el “deber ser” de un modo claramen-te diferenciado. Sin embargo, detrás de esta distinción, se esconde una disputa por quienes se erigen de “rigor y objetividad” en la propia evaluación. La defensa del paradigma positivista aplicado a la evaluación parece pretender catalogar su análisis en el marco de una ciencia “objetiva”, precisamente en el mismo sentido que cual-quiera de las ciencias físicas. En este sentido, la evaluación, bajo el paradigma po-sitivista, exige el uso de una metodología convencional bajo enfoques cuantitativos y experimentales que permitan contrastar generalizaciones; exige esencialmente el uso del método hipotético-deductivo sostenido bajo herramientas matemáticas (Vélez 2007). Pero quizás, no sea tanto en la adopción del método donde residan las mayores dudas hacia el positivismo sino en la pretensión de quienes defienden un paradigma que permite elevar sus resultados a leyes científicas, de gran trascen-dencia socioeconómica, generalizables mientras no se contraste lo contrario. Y todo ello, además, con una manifiesta pretensión de mostrar que son sus revelaciones las que se erigen como únicas y óptimas en aras a la eficacia y la eficiencia del devenir económico y social. Sin embargo, habrá que ser cautos precisamente en la instru-mentación de la evaluación de políticas públicas en tanto que la multiplicidad de parámetros de referencia dificulta mucho delimitar, en ausencia de juicio, “el ser” que se erija en el mejor “deber ser” de los posibles. Y si así se hace es posible enton-


176







ces que la pretensión sea la de ocultar la presencia de sus propios juicios de valor. En otro extremo, Monnier reconoce, al abordar su propuesta de evaluación plu-ralista, una cierta renuncia por parte de éstas “a establecer conclusiones rigurosas (verificadas científicamente)” con objeto de poder “negociar” compromisos con quienes serán sus destinatarios. En este sentido, el autor considera necesario asumir lo que califica como el coste de una pérdida de rigor o calidad científica a cambio de la aceptación de la evaluación por parte de los destinatarios. Cierto es que esta acepción utilitarista de la evaluación parece situar el éxito de la misma en la capaci-dad de aceptación alcanzada por la fundamentación de sus conclusiones. El autor, sin entrar a juzgar la dimensión política que le otorga a la evaluación, establece que la posibilidad de utilización de la misma exige su vinculación con la esfera decisional. En este sentido, manifiesta que la no aceptación de esta premisa implica renunciar a la utilidad social de la evaluación (Monnier 1995).

Desde este punto de vista, se interpreta que la evaluación debe asumir las dinámicas de diseño o rediseño del proceso decisional hasta sus últimas consecuencias, obte-niendo como resultado unas pautas de mejora de la intervención que se localizan en el área de intersección que abarca lo que los colectivos sociales, sobre los que in-cide la intervención, estarían dispuestos a aceptar y lo que la esfera política estaría dispuesta a acometer. Quienes evalúan se erigen en este caso en analistas-negocia-dores que, imbuidos entre agentes y sus juicios, obtienen resultados posibilistas, sus-ceptibles de aceptación y aplicación. La concepción utilitarista que hace Monnier de la evaluación pluralista se muestra más exigente que la de quienes requieren una simple disposición de recomendaciones. Cierto es, como dice Bustelo, que “las recomendaciones son el vínculo formal entre una evaluación y su uso” (Bustelo 2001: 60)4, si bien, Monnier exige, además, que éstas sean aceptadas y aplicables. Esto sitúa a la evaluación en el núcleo mismo del proceso de toma de decisiones pudiendo llegar a considerarla no como un medio, entre otros, que ayude a clarifi-car la toma de decisiones, independientemente de cual vaya a ser ésta finalmente, sino como un “proceso” que permita establecer la decisión que definitivamente se adopte; quizás un proceso de negociación en sí mismo, requiriéndole, por ello, un “dispositivo” que genere “un espacio para negociar” (Monnier 1995: 149). Siempre desde el reconocimiento de que “la evaluación no puede sustituir a la decisión polí-tica”. Dicho proceso “interactivo e iterativo” se sostiene bajo la adquisición de com-promisos entre “observadores y observados” y entre los “diferentes protagonistas del programa” (Monnier 1995: 139). Y esto permite, por una parte, generar, trans-formar, reconsiderar y reorientar ideas, planteamientos y conocimientos con los que introducir cambios en los programas de intervención social; y por otra parte, fundamentar la legitimidad y credibilidad de la evaluación. Esto no está exento de dificultades, algunas de ellas reconocidas incluso por el propio Monnier al afirmar que no se debía esperar que la diversidad de agentes fuese a buscar una solución óptima sino una satisfactoria. Del mismo modo, no se puede negar la posibilidad de conflictos de interés entre éstos. Dualidades o disparidades que deben ser con-sideradas incluso en la propia definición del objeto de evaluación (Bertrana e Ysa. 2007). No obstante, no se puede obviar que desde esta perspectiva, los procesos de evaluación que asumen el rol de interacción negociadora para alcanzar su utilidad asociada a su efectiva aplicabilidad, situarán sus criterios de referencia, sus juicios normativos, en aquellas recomendaciones que posibilitan el logro de acuerdos fren-te a otras que, sin embargo, pudieran mostrarse más eficaces o eficientes respecto a otros parámetros. En este caso, la labor de prescripción de la evaluación se solapa plenamente y exclusivamente con el alcance del consenso. Quizás por este motivo, las pretensiones de Monnier extralimiten el alcance que se le exige a la ciencia social. En este sentido, se considera que la evaluación debiera ser entendida como proceso analítico y propositivo exclusivamente (decriptivo y prescriptivo, ser y de-ber ser) y no tanto como un proceso negociador que necesariamente alcance un acuerdo y sitúe en éste la conclusión acerca del deber ser. Esto no reniega de con-siderar, en el propio análisis de evaluación, el estudio del posibilismo y el consenso o no de las recomendaciones que se establezcan.

Esto, por una parte, eximiría a la evaluación de la responsabilidad de tener que dar respuesta “equilibradamente” satisfactoria, a través de sus recomendaciones, a la totalidad de “stakeholders”, asumiendo incluso la presencia de conflictos de interés que no tienen por qué ser resueltos. Y por otra parte, facilitaría un posicionamien-to racional y coherente de dichas recomendaciones en virtud de los diagnósticos elaborados, de la población considerada objetivo y de los parámetros de evaluación









establecidos de modo que descripción y prescripción vayan racional y coherente-mente asociados.

En definitiva, se entiende que la evaluación debe concluir con recomendaciones (el deber ser) en forma de propuestas de mejora programáticas que se sustentan en un juicio orientado por parámetros de referencia delimitados por el diagnóstico, la población objetivo y la coherencia de la intervención (el ser), independientemen-te del grado de consenso que pudiese alcanzarse. Quizás por este motivo Román dice “la evaluación no reemplaza, ni puede en modo alguno reemplazar, al control democrático de los gobiernos y las instituciones públicas, si bien puede facilitar esa labor” (Román 2006: 5).

Cuando en el análisis de políticas públicas se hace referencia al componente des-criptivo y al prescriptivo, en el primer caso se propone una aproximación más cog-nitiva y en el segundo normativa. Si bien es cierto que se han desarrollado corrien-tes independientes que abogaban por una o por otra concepción analítica en el campo de las políticas públicas, también se reconoce que los escasos resultados que se obtienen desde cada vertiente motivó la aparición de planteamientos de compa-tibilización e incluso integración de ambas. De hecho, considerando acertados los argumentos en defensa de una visión integradora, se comparte que, en la evalua-ción de políticas públicas “el deber ser” debe basarse necesariamente “en el ser” asegurando además que el uso conjunto y sinérgico de ambos otorga una mayor riqueza analítica a la Ciencia Social.







ACTIvIDAD N° 2:








TAREA ACADéMICA N° 2:



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GLOSARIO DE LA uNIDAD Iv:

RENDICIóN DE CuENTAS: la evaluación se lleva a cabo para establecer la función de rendición de cuentas al público o los proveedores de los fondos públicos. En este caso, el foco de atención de la evaluación se centra en analizar cómo se han utilizado los recursos públicos y que logros se han obtenido.

EvALuACIóN EX ANTE: se realiza antes de ejecutar la política pública. Su objetivo principal es estudiar la adecuación entre las necesidades planteadas y las posibilidades de éxito de la política pública; se analiza también la coherencia interna de la planifica-ción, los mecanismos de gestión y el sistema de seguimiento diseñado para recoger la información, así como los resultados e impactos previstos en el programa

EvALuACIóN EX POST: se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo de emitir un juicio sobre el éxito o fracaso de la intervención pública, el acierto de la estra-tegia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad, su eficacia y eficiencia y adecuación de los mecanismos de gestión y seguimiento aplicados, y los resultados e impactos logrados.

REPRESENTACIóN POLíTICA: es el acto mediante el cual un representante (sea este gobernante o legislador) actúa en nombre de un representado (elector en el caso de las democracias) para la satisfacción de sus intereses. El representado no puede controlar ni exigir que el gobernante cumpla con sus responsabilidades; exclusivamente, por me-dio de mecanismos electorales institucionalizados podrá castigar a su partido político en las siguientes elecciones.

DESCENTRALIzACION: supone no transferir el poder, de un gobierno central hacia autoridades que no están jerárquicamente subordinadas. La relación entre entidades descentrales son siempre horizontales no jerárquicas. Una organización tiene que to-mar decisiones estratégicas y operacionales. La Centralización y la Descentralización son dos maneras opuestas de transferir poder en la toma decisiones y de cambiar la estructura organizacional de las empresas o de cualquier organización de forma con-cordada.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL: es una normativa, con fuerza de ley, que regula el uso del territorio, definiendo los usos posibles para las diversas áreas en que se ha divi-dido el territorio, ya sea el país como un todo o una subdivisión político-administrativa del mismo.

CONSEJO MuNICIPAL DE PARTICIPACIóN SOCIAL: es un órgano de consulta, orientación, colaboración y apoyo que tiene por objeto promover la participación de la sociedad en actividades que permitan fortalecer y elevar la calidad de la educación pública en el municipio, así como ampliar la cobertura de los servicios educativos.

EvALuACIóN DE DESEMPEÑO: se puede decir que la medición de desempeño, en términos generales, es un esfuerzo sistemático aplicado a una organización para evaluar su gestión orientada al cumplimiento de su misión, a partir de la optimización de sus procesos.

ESTADO REGuLADOR: es uno que desempeña principalmente actividades regulado-ras, escoge y pondera bienes e intereses para que sean objeto de tutela, identifica y pre-viene riesgos y para ello diseña, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta dirigidas a los consocios..















bIbLIOGRAFíA DE LA uNIDAD Iv:

Baca Tupayachi Y OTROS.( 2009). Gasto público y canon en el Perú: análisis y recomendaciones para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Perú)

Ciquero Ibañes, V., Figueroa, J.(2007). Eficiencia relativa en el gasto de los gobiernos regionales: un aporte al proceso de descentralización. En: Revista Apuntes 60-61, 2007. Universidad del Pacífico. Lima-Perú

Defensoría del Pueblo. Perú: Reporte de supervisión de la defensoría del pueblo sobre la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos locales. Lima: [s.n.], 2006

Herrera Catalan, P., Francke, P. (2007). La Eficiencia de los distintos tipos de municipios peruanos. En Economía y Sociedad, 63. CIES, Abril

Román Maldonado, P. (2012). Implementación de gestión por resultados en instituciones públicas: estudio de caso: implementación de gestión por resultados en el seguro social de salud. Lima: [s.n.].

Tanaka, M.(2001). Participación popular en las políticas sociales. Cómo y Cuándo es democrático y eficiente, y por qué también puede ser lo contrario. IEP-CIES.


180













AuTOEvALuACIóN DE LA uNIDAD N° Iv

I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la alternativa que, en cada caso, completen las ideas presentadas:

1. “La principal norma que reguló el inicio del proceso de regionalización fue median-te…:”

a) La Constitución de 1979 ( )

b) La Constitución de 1993 ( )

c) La Constitución de 1980 ( )

d) La Constitución de 1970 ( )

e) Ninguno de los anteriores ( )

2. “Analice e identifique ¿cuál de las siguientes funciones generales NO pertenecen a los gobiernos regionales?:”

a) Administrativa y ejecutora ( )

b) Normativa y reguladora ( )

c) Planeamiento ( )

d) Supervisión, evaluación y control ( )

e) Hacer cumplir las leyes ( )

3. “La legitimación de las políticas públicas deben perseguir:”

a) Mejoras en el bienestar de la población ( )

b) Acercamiento con la clase política ( )

c) Incrementar el poder político ( )

d) Una dimensión racional y efectiva con los ciudadanos ( )

e) Una disminución de la burocrática del estado. ( )

4. “Las políticas de desarrollo local persiguen ventajas para el territorio, en ese sentido ¿cuál de las siguientes alternativas no pertenece a esa categoría? :”

a) Mejorar el bienestar de los ciudadadanos ( )

b) Reducción de la dependencia exterior ( )

c) Generación de empleo ( )

d) Degradación del medio natural ( )

e) Desarrollo cultural de la comunidad ( )

5. “Las políticas públicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coheren-cia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo y……:”

a) Los objetivos de desarrollo ( )

b) Las tácticas de desarrollo ( )

c) Plan director de desarrollo ( )

d) Plan de desarrollo territorial ( )

e) Las políticas de inclusión social ( )









II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda, en cada, caso con verda-dero (v) o Falso (F):

6. El Desarrollo Regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que per-mitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el de-sarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente, orientados hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades”.

V ( ) F ( )

7. Las políticas públicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coheren-cia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo (en adelante, ERD) y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (en adelante, PROT).

V ( ) F ( )

8. La gestión participativa señala la urgente innovación que requieren los gobiernos locales, si pretenden convertirse en actores institucionales competitivos y respetables en sus esferas de gestión.

V ( ) F ( )

9. El Objeto de evaluación de las PP puede centrarse en cualquier ámbito de interven-ción pública y privada, así como sobre cualquier temática que se pueda plantear. De la misma manera, la evaluación puede atender al conjunto de las fases del ciclo de las políticas públicas, o bien, puede elaborarse parcialmente sobre alguna de ellas.

V ( ) F ( )

10. El eje central del seguimiento o monitoreo consiste en comprobar si la ejecución es igual a las expectativas previstas.

V ( ) F ( )

11.- La evaluación intermedia se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo de emitir un juicio sobre el éxito o fracaso de la intervención pública, el acierto de la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad, su eficacia y eficiencia y adecuación de los mecanismos de gestión y segui-miento aplicados, y los resultados e impactos logrados

V ( ) F ( )

12.- La gestión pública en América Latina se encuentra en una transición desde un modelo burocrático tradicional hacia un modelo de gestión pública orientada a los resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la acción pública, don-de lo más importante son los resultados, las metas y los estándares de desempeño.

V ( ) F ( )

13.- Los indicadores de focalización reflejan la relación entre la demanda total por los bienes o servicios que ofrece la institución y la cantidad efectivamente entregada.

V ( ) F ( )

14.- La gestión gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas de atención) y eficiente. Esta combinación es como un imán que atrae la atención del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administración pública bajo el gobierno de turno.

V ( ) F ( )


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III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de la izquierda con las caracterís-ticas que encuentras en la columna de la derecha:

Columna 1 Columna 2

1.- Evaluación de desempeño a.- es uno que desempeña principalmen-te actividades reguladoras, escoge y pondera bienes e intereses para que sean objeto de tutela, identifica y pre-viene riesgos y para ello diseña, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta dirigidas a los consocios.

2.- Rendición de cuentas b.- es el acto mediante el cual un repre-sentante (sea este gobernante o le-gislador) actúa en nombre de un re-presentado (elector en el caso de las democracias) para la satisfacción de sus intereses potencialidades presen-tes o las futuras

3.- Descentralización c.- la evaluación se lleva a cabo para es-tablecer la función de rendición de cuentas al público o los proveedores de los fondos públicos. En este caso, el foco de atención de la evaluación se centra en analizar cómo se han utiliza-do los recursos públicos y que logros se han obtenido.

4.- Estado Regulador d.- es un esfuerzo sistemático aplicado a una organización para evaluar su ges-tión orientada al cumplimiento de su misión, a partir de la optimización de sus procesos

5.- Representación política e.- supone no transferir el poder, de un gobierno central hacia autoridades que no están jerárquicamente subor-dinadas. La relación entre entidades descentrales son siempre horizontales no jerárquicas. Una organización tie-ne que tomar decisiones estratégicas y operacionales. La Centralización y la Descentralización son dos mane-ras opuestas de transferir poder en la toma decisiones y de cambiar la estructura organizacional de las em-presas o de cualquier organización de forma concordada

a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c

b) 1-d; 2-c; 3-e; 4-a; 5-b

c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e

d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e

e) 1-e; 2-c; 3-d; 4-a; 5-b










ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD I

I)COMPLETAMIENTO (10 puntos)

1. D2. D3. A4. E5. C

II) VERDADERO / FALSO (9 puntos)

6. V7. V8. V9. V10. F11. V12. F13. V14. V

III) ASOCIACIÓN ( 1 punto)

15. A

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD II

I)COMPLETAMIENTO (10 pun-tos)

1. D2. D3. A4. E5. C


6. V7. V8. V9. V10. F11. V12. V13. V14. V


15. A

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD III


1. D2. E3. B4. C5. D


6. V7. V8. F9. V10. V11. V12. F13. V14. V


15. E

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD IV


1. A2. E3. D4. D5. D


6. V7. V8. V9. F10. V11. F12. V13. F14. V


15. B

ANEXO

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a0941_ma_politicas_publicas_ii_ejecución_control_y_evaluación_ed1_v1_2014 (1).pdf

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