9 arreglos institucionales para el saneamiento de aguas
TRANSCRIPT
97
Introducción12
De acuerdo con los principios establecidos por Agenda 21, es preferible evitar que exista la contaminación que tener que controlarla.3 El principio “El que contamina, paga” establece que la responsabilidad de los agentes que generan contaminación es internalizar el costo de limpiar o eliminar dicha contaminación (internalizar la externalidad) (WCED 1987). En la práctica, a pesar de que este principio tiene más de 30 años de vigencia, sigue sin llevarse a la práctica.
El tratamiento de aguas residuales es uno de los servicios más importantes que el gobierno debe proveer para su población. De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios son responsables de ofrecer dicho servicio público (Pacheco Vega: 2007a, b). Sin embargo, como se demuestra en este capítulo, el arreglo institucional para el saneamiento de las aguas residuales en México es mucho más complejo, y frecuentemente existen conflictos y traslape de competencias entre las diferentes instituciones encargadas del tratamiento de aguas residuales. Este capítulo presenta una revisión somera de los arreglos institucionales en materia de saneamiento de aguas residuales en México, utilizando como caso de estudio la cuenca Lerma-Chapala. El trabajo demuestra la complejidad del arreglo institucional y enfatiza la necesidad de establecer competencias claras en relación a quiénes tienen la obligación de sanear los efluentes residuales tanto industriales como domésticos.
1 El presente capítulo está basado en algunos trabajos anteriores del autor, citados en la bibliografía.2 Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas (CIATEC, A.C.) 3 Agenda 21 es la serie de principios hacia el desarrollo sustentable establecidos en la Cumbre Mundial sobre la Tierra en Río
de Janeiro. El principio al que se hace referencia es el “principio de precaución”.
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-ChapalaRaúl Pacheco-Vega
9
El trabajo se encuentra dividido como sigue: En la primera sección se describe brevemente el estado del saneamiento de aguas residuales en México (con datos estadísticos al cierre del 2004). En la segunda sección se describen los arreglos institucionales en materia de aguas residuales y saneamiento en México. La tercera sección presenta brevemente el caso de la cuenca Lerma-Chapala. La cuarta sección discute el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala como una innovación institucional, y su papel en el saneamiento. Finalmente, la quinta sección presenta las conclusiones y lecciones aprendidas del análisis empírico.
El estado actual del saneamiento de aguas residuales en México
La definición de saneamiento de las aguas residuales es variable dependiendo de los objetivos que se persigan y la autoridad con que cuenten. En el contexto de este saneamiento se definirá sobre la base del volumen de aguas residuales tratadas en una localidad, municipio o región. Aún cuando la implementación de sanitarios secos (minimizando la contaminación) o el fortalecimiento de la infraestructura de drenaje (evitando que las emisiones de aguas residuales contaminen el subsuelo) también forma parte de las actividades de saneamiento, en este ensayo se circunscribe el análisis únicamente a aguas residuales y su tratamiento.
El tema de saneamiento y tratamiento de aguas residuales ha sido poco analizado en la literatura sobre
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
98
gestión integrada de cuencas, en gran parte como resultado de la preocupación que existe por la escasez del vital líquido más que por la calidad del mismo (Peña, 2005). Sin embargo, una perspectiva holística debería de integrar la preocupación por el suministro y la distribución del agua en una cuenca con la necesidad de minimizar los impactos ambientales en los cuerpos receptores y tierras de producción agrícola, por dar algunos ejemplos (Pacheco Vega, 2005a, b).
Existen diferentes métricas para evaluar el estado del saneamiento de aguas residuales. La Figura 1 muestra la evolución del tratamiento de aguas residuales en términos del número de plantas.
Del total de las plantas de tratamiento industrial a nivel nacional, 781 cumplen con las condiciones particulares de descarga, con una capacidad aprovechada de 17 mil 124 l/s, en tanto que mil 10 plantas con un gasto de 10 mil 269 l/s no cumplen (Pacheco-Vega, 2007). Es decir, el 44% del total de plantas en operación cumplen con los niveles de contaminación establecidos en las condiciones particulares de descarga mientras que el 56% no cumplen. También es importante hacer notar que los datos presentados en la Figura 1 se refieren al total de plantas, no solamente de tratamiento de efluentes industriales sino también domésticas.
Los arreglos institucionales en materia de saneamiento en México
¿A quién le compete el saneamiento de las aguas residuales? La respuesta a esta pregunta requiere que la misma sea enmarcada y enunciada de una manera diferente. De acuerdo con los principios de la Agenda 21, el principio del que contamina paga indica que para internalizar las externalidades es necesario que los agentes contaminadores absorban el costo real de producción de los bienes y servicios. Si se tomara al pie de la letra ésta conceptualización significaría entonces que el usuario del agua potable debería de pagar el costo de saneamiento de las aguas residuales generadas. Sin embargo, la realidad es que ni la distribución de las competencias ni la estructura jurídica y de política pública tienen realmente contemplado
La Ley de Aguas Nacionales y el saneamiento
El texto de la Ley de Aguas Nacionales de México, reformada en Abril del 2004, menciona en 13
Figura 1. Evolución histórica en número de plantas de tratamiento instaladas y en operación
Fuente: Pacheco-Vega 2007b, p. 62
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala
99
ocasiones la palabra “saneamiento”.4 Curiosamente, a pesar de tener un gran número de definiciones, la palabra “saneamiento” no está definida en la Ley de Aguas Nacionales (de aquí deriva un cierto nivel de incertidumbre en relación con a qué se refiere el saneamiento de las aguas residuales). En este apartado se resumen las responsabilidades de las agencias gubernamentales que tienen alguna relevancia con el aspecto de aguas residuales.
Con la finalidad de facilitar a los municipios en cumplimiento de la normatividad vigente, en particular la Norma Oficial NOM-001-SEMARNAT-1996, y fomentar el incremento de la cobertura de tratamiento de aguas residuales municipales, el Gobierno Federal emitió el Decreto de condonación y exención de pago de derechos por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales. Este medida dio origen a que los prestadores de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento se adhirieran al decreto, presentaran Programas de Acciones de Saneamiento y se comprometieran a llevar a cabo las acciones y obras necesarias para cumplir con la normatividad e incrementar el nivel de tratamiento.
SEMARNAT
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), como institución rectora de la política ambiental en México, tiene una responsabilidad directa en el saneamiento, si bien no se encuentra perfectamente definida en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de saneamiento. Con la creación de la CNA (hoy Conagua), la SEMARNAT ha tomado un papel menos relevante en materia de saneamiento (Pacheco Vega, 2007a, 2006, Pacheco Vega, 2005a).
La SEMARNAT, como la secretaría encargada de los asuntos ambientales, debería comprometer no solamente “coordinación” sino también suficientes recursos a este tipo de iniciativas. Si existiera una “Secretaría del Agua” tal vez la coordinación dejaría de estar a cargo de la SEMARNAT. Sin embargo, este no es el caso en este momento y probablemente no lo será en un futuro cercano.
4 El texto de la ley se encuentra disponible electrónicamente en la dirección de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/16.pdf
Por lo tanto, el saneamiento de la cuenca dependerá de una apropiada coordinación entre todos los actores en todos los niveles gubernamentales, y de una verdadera transversalidad de las políticas ambientales (no solamente de ‘nombre’ sino de hecho).
PROFEPA
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), formada en 1992, es un órgano desconcentrado de la SEMARNAT que tiene como objetivo incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente tiene (entre otras) a su cargo las siguientes facultades:
Vigilar y evaluar el cumplimiento de las •disposiciones jurídicas aplicables a la prevención y control de la contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales, así como a la preservación y protección de los recursos forestales, de vida silvestre, (...), así como en materia de impacto ambiental y ordenamiento ecológico de competencia federal, y establecer políticas y lineamientos administrativos para tal efecto;Recibir, investigar y atender o, en su caso, determinar •y canalizar ante las autoridades competentes, las denuncias por incumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a los recursos, bienes, materias y ecosistemas, a las que hace referencia la fracción anterior;Salvaguardar los intereses de la población y •fomentar su participación en el estímulo y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones jurídicas ambientales, así como brindarle asesoría en asuntos de protección y defensa del ambiente, la vida silvestre y los recursos naturales competencia de la Secretaría;Coordinar el control de la aplicación de la •normatividad ambiental con otras autoridades federales, así como de las entidades federativas, municipales, del Distrito Federal y delegacionales que lo soliciten;En materia de agua, la PROFEPA puede recibir •denuncias respecto de:Derrame y disposición de líquidos, sólidos, •materiales y residuos peligrosos a los cuerpos de agua de jurisdicción federal.Descarga de aguas residuales industriales a los •
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
100
cuerpos de agua de jurisdicción federal.Alteración de la infraestructura.•Alumbramiento, extracción y disposición de aguas •del suelo.Suministro de aguas para consumo humano por •debajo de las normas de calidad. 5
SALUD
La Secretaría de Salud es la secretaría encargada de velar por la salud de la población mexicana. Su misión, tal como la define la misma Secretaría, es: “Contribuir a un desarrollo humano justo, incluyente y sustentable, mediante la promoción de la salud como objetivo social compartido y el acceso universal a servicios integrales y de alta calidad que satisfagan las necesidades y respondan a las expectativas de la población, al tiempo que ofrecen oportunidades de avance profesional a los prestadores, en el marco de un financiamiento equitativo, un uso honesto, transparente y eficiente de los recursos, y una amplia participación ciudadana”.6
No existe una normatividad que relacione las emisiones de aguas residuales con la salud humana ni con la posible generación de problemas de enfermedades gastrointestinales. Este es un hueco y una oportunidad de oro para futuros desarrollos de normas oficiales mexicanas en materia de salud. Como órgano regulatorio de coordinación intersecretarial se tiene a la COFEPRIS (Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios)7 La Ley General de Salud, reglamentaria del artículo 4° Constitucional, establece en el artículo 17 bis las facultades de la Secretaría de Salud, mismas que ejerce a través de la COFEPRIS.
Conforme al citado artículo, (entre otras actividades) a la COFEPRIS le corresponde:
Identificar, analizar, evaluar, regular, controlar, •fomentar y difundir las condiciones y requisitos para la prevención y manejo de los riesgos sanitarios,Expedir certificados oficiales de la condición •sanitaria de procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades relacionadas con las materias de su competencia,
5 Información del sitio web de la PROFEPA http://www.profepa.gob.mx 6 Ver http://www.salud.gob.mx 7 Ver http://www.cofepris.gob.mx
Aplicar estrategias de investigación, evaluación y •seguimiento de riesgos sanitarios, conjuntamente o en coadyuvancia con otras autoridades competentes,
Imponer sanciones administrativas por el •incumplimiento de disposiciones de la Ley, sus reglamentos y demás ordenamientos aplicables, así como
Determinar medidas de seguridad, preventivas •y correctivas, en el ámbito de su competencia, ejercer las acciones de control, regulación y fomento sanitario correspondientes, para prevenir y reducir los riesgos sanitarios derivados de la exposición de la población a factores químicos, físicos y biológicos y
Participar, en coordinación con las unidades •administrativas correspondientes de la Secretaría, en la instrumentación de las acciones de prevención y control de enfermedades, así como de vigilancia epidemiológica, cuando éstas se relacionen con los riesgos sanitarios derivados de los procesos, productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades, entre otras. 8
Si bien la Secretaría de Salud ha establecido algunas normas en materia de salud ambiental, específicamente en aguas residuales, es notorio tanto en los textos de los Programas Nacionales de Salud 2000-2006 como en las directrices de las líneas de investigación del Instituto Nacional de Salud Pública que este no es un tema prioritario para la Secretaría.
CONAGUA
La Comisión Nacional del Agua (Conagua) es la agencia gubernamental que por excelencia está enfocada en la protección del recurso acuático. Con una historia desde 1917 con la creación de la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización creada en 1917; la Comisión Nacional de Irrigación, en 1926; la Secretaría de Recursos Hidráulicos en 1946 y la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en 1976, se ha convertido ahora en una agencia desconcentrada de la SEMARNAT con funciones específicas.9
Para cumplir con su propósito esencial, la Comisión se divide operativamente en tres grandes áreas:
8 Texto tomado del sitio de la COFEPRIS.9 Texto derivado del sitio de la CNA: http://www.cna.gob.mx
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala
101
1. Oficinas Centrales.2. Gerencias Regionales.3. Gerencias Estatales.
La mayor parte de la actividad en materia de establecimiento de política de agua está centralizada en las Oficinas Centrales. Las Gerencias Regionales son las responsables de administrar y preservar las aguas nacionales en cada una de las trece regiones hidrológico-administrativas en que se ha dividido el país. Sin embargo, no son responsables de aspectos de saneamiento, al menos en el papel. Las Gerencias Estatales apoyan las actividades de Oficinas Centrales, quienes establecen primariamente toda la política hidráulica.
En teoría, con las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, el aspecto de fiscalización ecológica deberá ser mucho más una responsabilidad compartida entre PROFEPA y CNA. Sin embargo, se debe tomar en cuenta también el papel del municipio ya que de acuerdo con el Art. 115 constitucional, la provisión del servicio público de agua potable y alcantarillado es responsabilidad del municipio.
Como se puede observar, en años recientes, la función de ejecución de las acciones de saneamiento ha ido transfiriéndose lentamente hacia las Comisiones Estatales del Agua. Esto es particularmente cierto en el caso de Guanajuato, que tiene un ambicioso programa de saneamiento (Pacheco Vega 2008, en prensa).
También es de hacer notar que a pesar de que la Secretaría de Salud no ha tomado su papel ni tampoco involucrado a la COFEPRIS, en un futuro, el arreglo institucional requerirá de la participación del sector salud en el diseño de políticas y estrategias de manejo de agua residual. Finalmente, la PROFEPA debería de tener un papel más protagónico en el manejo del agua residual, particularmente en cuanto se refiere a hacer cumplir la normatividad ambiental. La CNA es, en teoría, el organismo regulador, pero en la práctica, la percepción generalizada de la industria y de la sociedad civil es que el papel de policía ambiental lo tiene la PROFEPA.
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales: La cuenca Lerma-Chapala como un caso de estudio
El estudio de las instituciones robustas para el manejo de los recursos naturales ha sido utilizado por Leticia
Merino en el análisis de las formas en las cuales se crea capital social para la gestión sostenible de los bosques en México (Merino-Pérez, 2004), y en el estudio del manejo del recurso hídrico con un particular enfoque en la cuenca Lerma-Chapala por Sergio Velázquez, Flip Wester y Eric Mollard (Vargas-Velázquez 2003, Wester, et al. 2001). Sin embargo, en el área de la política de tratamiento de aguas residuales, no hay referencia de aplicaciones anteriores de análisis institucional a este problema, y específicamente al papel del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CLCCh) en materia de saneamiento. Los estudios del CCLCh se han enfocado típicamente al análisis de los conflictos en materia de distribución de agua (Boehm-Schoendube, et al. 2002; Caire, 2004; Castelán-Crespo, 2000), pero poco a los asuntos de saneamiento y calidad del agua residual, excepción hecha de algunos estudios recientes en materia de institucionalismo y manejo de efluentes residuales (Pacheco Vega 2007a, 2005a, 2006, 2008, en prensa, 2007b, 2005b; Pacheco Vega y Basurto 2008; Pacheco Vega y Vega López 2001; Pacheco-Vega 2005a, b, 2007).
Además del arreglo implícito descrito en páginas anteriores (es decir, las reglas que manejan las relaciones de interacción entre las diferentes agencias gubernamentales federales), en el arreglo institucional se encuentran también los municipios, quienes en teoría (a través de los organismos operadores), debieran de ser los que ofrezcan el saneamiento de las aguas residuales urbanas.
Más aún, la innovación institucional considerada como el parte aguas en materia de manejo de aguas, el consejo de cuenca, tiene un papel realmente limitado en el ámbito de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, ha tenido un papel político substancial en el tema de escasez y distribución del agua (Mollard y Vargas-Velázquez, 2004). A continuación se describe el consejo de cuenca y su papel en materia de saneamiento.
Los Consejos de Cuenca como innovaciones institucionales
El propósito de los consejos de cuenca lo describe Castelán:
“... la creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca, en donde autoridades federales, estatales y municipales,
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
102
así como representantes de los diversos usos del agua, coordinan acciones y concertan objetivos y planes para dar solución a los problemas asociados al aprovechamiento y uso del recurso hídrico.“ (Castelán-Crespo, 2000)
Como toda institución, los consejos de cuenca, además de ser instancias de coordinación entre usuarios y autoridades, buscan establecer reglas para el mejor aprovechamiento del recurso (Caire, 2004). Una institución, en términos generales, está definida como un conjunto de reglas y principios de organización (North, 1990). Pero también las instituciones son definidas como las reglas formales e informales de interacción entre los individuos (Pacheco Vega, 2004). Para lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, no sólo hay que establecer reglas escritas que normen cómo se dará este aprovechamiento. También es necesario conciliar intereses entre los habitantes de la cuenca, asignar responsabilidades y definir mecanismos que aseguren el cumplimiento de los acuerdos alcanzados (Caire 2004).
Por lo tanto, el desempeño del consejo de cuenca es fundamental para el aprovechamiento sostenible del recurso. Es claro entonces que en materia de manejo del agua, las instituciones son clave del éxito o fracaso en la gestión adecuada del recurso hídrico. En 1946 se elevó a nivel ministerial la gestión del agua con la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001), con el objeto de coordinar el mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos. En esa época se crearon las Comisiones de Cuenca en los ríos Papaloapan, Grijalba y otros, basados en los resultados de la Tennessee Valley Authority, la cual impulsó el desarrollo regional en la cuenca hidrográfica, al integrar física y económicamente la Cuenca del Tennesse (Boehm-Schoendube y Sandoval-Manzo ,1999; Durán-Juárez, et al., 1999).
Estas Comisiones de Cuenca vivieron su apogeo durante las décadas de los 50 y 60, hasta su desaparición a finales de los 70. Los rezagos del sector hidráulico y los problemas de escasez y contaminación se fueron haciendo más notorios a finales de los 80, de tal forma que fue necesario establecer una serie de acciones (Castelán-Crespo, 2000; Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001).
Para cumplir su misión, los objetivos generales de los Consejos de Cuenca son los siguientes (CNA, 2000):Lograr el equilibrio entre oferta y demanda de agua •
en la Cuenca para sus diversos usos.El saneamiento de las cuencas, subcuencas, barrancas, •
acuíferos y cuerpos receptores de agua para prevenir, detener o corregir su contaminación.
La conservación, preservación y mejoramiento de •los ecosistemas de las cuencas con los que el agua forma sistemas naturales indivisibles.
El uso eficiente y sustentable del agua en todas las fases del ciclo hidrológico.
Impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital y escaso, difundiendo su valor económico, social y ambiental y alentando la participación de la sociedad en su cuidad y uso sustentable (Mollard y Vargas-Velázquez 2004, Pacheco Vega 2006, Pacheco Vega y Basurto 2008).
Como se puede observar, el saneamiento se ve solamente como una parte de las actividades de los consejos de cuenca, pero no es el objetivo primordial. Cuatro de los cinco objetivos mencionados en el texto son directamente relacionados con el concepto de escasez y solo uno está relacionado con la calidad del agua.
Arreglos institucionales en materia de saneamiento: La Cuenca Lerma-Chapala
El caso de estudio: La cuenca Lerma-Chapala
La cuenca Lerma-Chapala abarca el territorio de cinco estados de la República Mexicana, a saber: Michoacán, Estado de México, Guanajuato, Jalisco y Querétaro. Está localizada en la parte central del país y ha sido una cuenca a la cual se le ha dado una gran importancia en estudios tanto nacionales como en el extranjero, tanto por la cantidad de personas que residen en la cuenca y su “área de influencia” como por la gran actividad industrial y económica que presentan.10
10 La Dirección General de Cuencas Hídricas del INE, (Helena Cotler, Georgina Cairé y Carlos Enríquez) facilitaron algunos mapas, por lo cual estoy muy agradecido.
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala
103
La Cuenca Lerma Chapala es el territorio en el que toda el agua superficial escurre directamente hacia el río Lerma o hacia los afluentes de éste, el cual, a su vez, desemboca en el Lago de Chapala. Sin embargo, existen dos subcuencas cerradas en Michoacán:
La Cuenca Lerma Chapala tiene una extensión de 53, 591 km2 distribuidos entre los cinco estados (Cotler, 2004). El porcentaje de superficie cubierta por la cuenca Lerma-Chapala de cada estado se muestra en la Tabla 2. Está conformada por el territorio en el cual los escurrimientos de las lluvias van a dar al río Lerma o a los afluentes del mismo. El río Lerma tiene una longitud de 750 km, se origina en el Estado de México, en el centro del país a 3 000 metros sobre el nivel del mar y termina en el lago de Chapala a 1 510 metros sobre el nivel del mar, en el occidente. La cuenca tiene una extensión de 54 400 km2 distribuidos en diferentes proporciones entre cinco estados (Vargas-Velázquez 2003, Wester, Melville y Ramos-Osorio, 2001).
El Consejo de Cuenca Lerma-Chapala11
La historia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (CCLCh) tiene su primer antecedente el 13 de abril de 1989: los gobernadores de los cinco estados que
11 Esta sección utiliza texto inédito de Pacheco-Vega y Basurto (2008) y Pacheco-Vega (2008, en prensa).
conforman la cuenca firman un acuerdo de coordinación. Este acuerdo surgió luego que los gobernadores reconocen una serie de problemas como contaminación, escasez y sequías, entre otros, y deciden adoptar cuatro objetivos principales:
Ordenar y reglamentar el uso del agua entre •entidades, Sanear la cuenca, •Lograr el uso eficiente del agua y •Manejar y conservar las cuencas y corrientes.•
Algunos meses después, el 1 de septiembre de 1989 se constituye el Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento, con el propósito fundamental de evaluar y dar seguimiento al acuerdo firmado por los gobernadores. En 1990 se forma el denominado Grupo de Trabajo Técnico, el cual tiene el propósito de elaborar un acuerdo sobre la disponibilidad, distribución y uso de las aguas superficiales de la cuenca. El acuerdo se formaliza y se firma en 1991. A finales del siguiente año, 1992, se publicó la Ley de Aguas Nacionales (LAN, 1992), donde se define a los consejos de cuenca como instancias de coordinación y concertación entre las autoridades y los usuarios de la respectiva cuenca. En 1993, durante la cuarta sesión del Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento, se forma el CCLCh. Tres años después se instala la Asamblea de Representantes de Usuarios del CLCCh, donde se pretende que los
Figura 2. Distribución de la superficie de los estados de la Cuenca Lerma-Chapala
Fuente: INE, 2005
Lago de Pátzcuaro
Lago de Cuitzeo
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
104
usuarios de los diferentes usos del agua establecidos en la cuenca se integren formalmente a participar en los trabajos del Consejo.
El acuerdo de distribución, firmado en 1991 antes de que se creara el Consejo de Cuenca, es revisado y actualizado en 1999, año en el que también se da el primer trasvase de la Presa Solís (Guanajuato), al Lago de Chapala ( Jalisco). El propósito del trasvase era recuperar los bajos niveles del lago, una de las principales fuentes de agua de Guadalajara; en tanto que la Presa Solís proporciona agua a una de las más importantes zonas agrícolas de la cuenca y del país: El Bajío. De ahí que esta polémica decisión de la CNA creara fuertes tensiones y conflictos entre autoridades y usuarios del agua en los dos estados.
Las Reglas de Organización y Funcionamiento de los Consejos de Cuenca, elaboradas por CNA, entraron en vigor el 1 de junio del 2000 (CNA, 2000). Ese mismo año se vuelve a reunir el CCLCh para actualizar las bases y procedimientos para el cálculo de la disponibilidad del agua. El segundo trasvase se acuerda el 6 de noviembre del año 2001 durante una de las reuniones del grupo de Seguimiento y Evaluación (GSE). Durante los siguientes años se dan diferentes reuniones del GSE destinadas a buscar la mejor distribución del agua y a buscar estrategias para revertir las condiciones críticas del bajo nivel de almacenamiento en el Lago de Chapala. El 21 de noviembre del 2002, la CNA da a conocer el tercer trasvase, el cual se ve interrumpido por las precipitaciones extraordinarias ocurridas en Guanajuato durante julio y septiembre del 2003, que propician ríos desbordados y fuertes inundaciones en Salamanca, Guanajuato. En noviembre del mismo año la CNA da a conocer el cuarto y hasta ahora último trasvase, creando nuevamente fuertes conflictos entre autoridades, usuarios y agricultores de Guanajuato y Jalisco, llegando la disputa a dirimirse en los tribunales.
El 22 de marzo del año 2004 se firma el Acuerdo de Coordinación para la Recuperación y Sustentabilidad de la Cuenca Lerma Chapala. A pesar de parecer un acuerdo en el cual hay reglas escritas formalizadas sobre a quién le toca hacer qué, la realidad es que dichas reglas no están bien establecidas, posiblemente por un mal diseño institucional. Incluso, de acuerdo con Muñiz-San Martín, desde sus inicios el CCLCh comenzó mal organizado y planeado:
“… este organismo no se dotó ni de personalidad jurídica ni de una fuente autónoma de financiamiento, con lo cual su poder quedó sensiblemente menguado [...] después de 10 años de consejo de cuenca no ha habido un cambio sustancial ni en el paradigma de gestión hídrica ni en la resolución del conflicto ambiental ni en el estado ecológico de los recursos hídricos” (Muñiz-San-Martín 2004).
Conclusiones
En el caso que nos ocupa, los participantes en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala tienen un Grupo de Trabajo de Saneamiento (un subconjunto de los participantes en el Consejo de Cuenca, que puede incluir también asesores del equipo de trabajo de cada uno de los participantes). Las posiciones que ocupan primordialmente los participantes en el consejo de cuenca, excepción hecha del presidente, son posiciones consultivas y no decisivas. Las acciones de saneamiento forman parte de un conjunto más amplio de actividades, si bien solamente algunas pueden ser implementadas a sugerencia del consejo.
Hay que hacer notar que el Consejo sugiere las acciones a tomar, pero no tiene poder coercitivo para forzar a cada uno de los estados a implementar un programa de saneamiento o acción específicos. La información que poseen los participantes en el consejo de cuenca es divergente. Hay estados en los cuales se han desarrollado muchos estudios y cuyas entidades gubernamentales han realizado numerosos estudios para soportar las decisiones de política pública. Hay otros estados en los cuales no se cuenta con estos estudios. Por ello, la información con que se cuenta es asimétrica. Las decisiones que toma el Consejo de Cuenca están íntimamente ligadas con la información con la que cuentan (que en muchas ocasiones es muy diferente a la información obtenida por el Consejo de Cuenca).12
El análisis realizado por Pacheco-Vega y Basurto señala que las reglas formales indican los papeles formalizados (en el papel) que toman los distintos actores en el CCLCh, y en el ámbito de la política hidráulica. En el papel, los usuarios y sus representantes en el CCLCh son empoderados para tomar decisiones, existe una distribución clara de las capacidades decisorias y
12 El equipo de la Dra. Marisa Mazari de la UNAM, el Dr. José de Anda del CIATEJ y el personal del Instituto Nacional de Ecología crearon un Atlas de la Cuenca Lerma-Chapala para subsanar esta falta de información sistematizada. El
Arreglos institucionales para el saneamiento de aguas residuales en México. Un caso de estudio en la cuenca Lerma-Chapala
105
ejecutorias entre niveles de gobierno y el CCLCh toma papeles conciliatorios, consultivos y ejecutivos. En la realidad, las reglas informales muestran un CCLCh vulnerable a confrontación de posiciones de poder, con vetos decisorios (un estado puede vetar una decisión) y asignación de responsabilidades difusas (aún cuando la responsabilidad del tratamiento del agua residual es, en virtud del Art. 115 constitucional, obligación del municipio, la CNA y las comisiones estatales del agua tienen responsabilidades compartidas que no están claramente delimitadas, ni hacia adentro del CCLCh ni en el papel.
Un análisis de la literatura disponible demuestra que el principio de gestión del agua basado en la disponibilidad (o escasez) del líquido está ligado directamente a la provisión de agua fresca (sin contaminar). Aún cuando se menciona ocasionalmente como parte de la discusión sobre manejo de agua, poca atención se da tanto a la asignación de responsabilidades como a la búsqueda de mecanismos para minimizar la contaminación de los cuerpos de agua.
En el caso del agua residual dentro de una cuenca hidrográfica, la responsabilidad requiere estar más focalizada. No pueden quedarse fuera de los sistemas de tratamiento de aguas residuales aquellas corrientes que sean de jurisdicción federal y que pasen por regiones de jurisdicción municipal. Es aquí donde se hace necesaria la coordinación entre los 3 niveles de gobierno así como las distintas agencias encargadas del monitoreo y vigilancia del cumplimiento de la legislación ambiental.
Por ejemplo, en el caso de la ciudad de León, en el estado de Guanajuato, la responsabilidad del tratamiento de aguas residuales es del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL), y del cumplimiento de las condiciones de descarga es la Gerencia de Fiscalización Ecológica de SAPAL. Sin embargo, a pesar de que no es directamente competencia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), sí es importante comprender que todas las emisiones de contaminantes (ya sean a la atmósfera, o residuos peligrosos, o emisiones a efluentes) tienen efectos sobre la salud humana y por tanto son su responsabilidad.
La definición de los agentes objetivo de la política (en este caso, hidráulica) no garantiza en sí misma tampoco la gestión sustentable del recurso, por varias razones.
En primer lugar, suponiendo que pudiéramos controlar el comportamiento de los actores objetivo (los usuarios del agua) para evitar o minimizar el agotamiento de los acuíferos, la sobre-explotación de los cuerpos superficiales de agua, el desecamiento de los ríos, etcétera; aún así tendríamos que intentar controlar otros elementos del ecosistema cuya manipulación escapa a nuestras manos: esto es, los ciclos hidrológicos. Todavía no se ha descubierto la forma de manipular la frecuencia de las lluvias, la cantidad de precipitación, las velocidades de recarga de los acuíferos, la velocidad de migración por filtración del agua hacia los mantos freáticos, etcétera. Por tanto, podremos intentar controlar los elementos antropogénicos y algunos de los elementos del ecosistema circundante, pero no los ciclos hidrológicos ni los elementos climáticos.
En segundo lugar, la definición de los actores objetivo no garantiza que las agencias gubernamentales logren la coordinación inter-organizacional requerida. Por ejemplo, es ampliamente conocido el papel de la PROFEPA como entidad responsable de que la normativa ambiental se cumpla. Sin embargo, en muchas ocasiones existe traslape de competencias cuando hay una cierta vaguedad en cuanto a la localización geográfica de la descarga.
En tercer lugar, el diseño institucional jerárquico que se tiene en la política ambiental mexicana está notoriamente presente en la política hidráulica. Finalmente, y a pesar de que la responsabilidad del saneamiento es del municipio (Art. 115), el Estado está pasando a involucrarse de manera vigorosa en la implantación de programas de saneamiento, pero finalmente la política global en materia de tratamiento de aguas residuales emana, sin lugar a dudas, de la CNA.
Bibliografía
Boehm-Schoendube, Brigitte, Juan Manuel Durán, Martín Sánchez Rodríguez y Alicia Torres Rodríguez (eds.), Los Estudios del Agua en la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de Michoacán/Universidad de Guadalajara, México, 2002.
Boehm-Schoendube, Brigitte y Margarita Sandoval Manzo, “La Sed Saciada de la Ciudad de México y la Nueva Cuenca Lerma-Chapala-Santiago: Un Ensayo Metodológico de Lectura Cartográfica”, en Relaciones, vol. XX, núm. 80, 1999, pp. 15-68.
Caire, Georgina, “Retos para la Gestión Ambiental de la Cuenca Lerma-Chapala. Obstáculos Institucionales para la Introducción del Manejo Integral de Cuencas”, en Cotler, Helena (ed.), El manejo integral de cuencas en México. Estudios y reflexiones
Gestión del agua: una visión comparativa entre México y Brasil
106
para orientar la política ambiental, Instituto Nacional de Ecología, México, 2004.
Castelán-Crespo, J. Enrique, “Los Consejos de Cuenca en México”, en Scott, Christopher A. (ed.) Asignación, Productividad y Manejo de Recursos Hídricos en Cuencas, IWMI, México, 2000.
Cotler, Helena (ed.), El Manejo Integral de Cuencas en México. Estudios y Reflexiones para Orientar la Política Ambiental, Instituto Nacional de Ecología, México, 2004.
Durán Juárez, Juan Manuel, Raquel Edith Partida Rocha y Alicia Torres Rodríguez, “Cuencas Hidrológicas y Ejes Industriales: El Caso de la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago”, en Relaciones, vol. XX, núm. 80, 1999, pp. 99-130.
Merino Pérez, Leticia, Conservación o Deterioro: El Impacto de las Políticas Públicas en las Instituciones Comunitarias y en los Usos de los Bosques en México, , Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología, Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, A.C., México, 2004.
Mollard, Eric y Sergio Vargas Velázquez, “Liable But Not Guilty”: The Political Use of Circumstances in a River Basin Council (Mexico)”, in Understanding the Role of Politics in Water Management, France, 2004.
Muñiz San Martín, Sigrid, “Un Estudio del Proceso de Organización del Consejo de Cuenca: El Caso de la Cuenca Lerma-Chapala en México”, en Boehm-Schoendube, Brigitte (ed.), Memorias del III Encuentro de Investigadores de la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de Michoacán y Universidad de Guadalajara, México, 2004.
North, Douglass, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, United Kingdom, 1990.
Pacheco Vega, Raúl, “Arreglos Institucionales en la Cuenca Lerma-Chapala: Una Visión desde la Política Ambiental”, en Boehm-Schoendube, Brigitte (Ed.) Memorias del III Encuentro de Investigadores de la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, Chapala, Jalisco, El Colegio de Michoacán y Universidad de Guadalajara, 2004).
_____ (2007a) “Construyendo Puentes Entre la Política Ambiental y la Política de Tratamiento de Aguas en la Cuenca Lerma-Chapala”, en Economía, Sociedad y Territorio, vol. VI, núm. 24, pp. 995-1024.
_____ (2005a) “Cultura del Agua: Integrando los Discursos de Escasez y Contaminación”, en AquaForum, vol. 9, núm. 40, pp. 15-18.
_____ (2006) “Instituciones para el Manejo del Agua: Una Visión Analítica de los Consejos de Cuenca”, en Derecho Ambiental y Ecología, vol. 2, núm. 11, pp. 52-55.
_____ (2008, en prensa), La Política Pública del Tratamiento de Aguas Residuales en México: Lecciones Aprendidas en el Caso
de Estudio de la Cuenca Lerma-Chapala, CIATEC/Instituto Nacional de Ecología León, Guanajuato, México.
_____ (2007b) “Participación de la Comisión Nacional del Agua en el Tratamiento de Aguas Residuales en la Cuenca Lerma-Chapala: Estadísticas Federales y Realidades Estatales”, en Región y Sociedad, vol. XIX, núm. 39, pp. 55-76.
_____ (2005b) “Por una Nueva Cultura del Agua: Integrando los Discursos de Escasez y Contaminación”, en Teorema Ambiental, vol. 12, núm. 56, pp. 30-36.
Pacheco Vega, Raúl y Fernando Basurto “Instituciones en el Saneamiento de Aguas Residuales: Reglas Formales e Informales en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 69, núm. 4, 2008, pp. 1-25.
Pacheco Vega, Raúl y Obdulia Vega López “Dos Modalidades de Participación Ciudadana en Política Ambiental”, en Economía, Sociedad y Territorio, vol. III, núm. 9, 2001, pp. 25-62.
Pacheco-Vega, Raúl, “Applying the Institutional Analysis and Development framework to Wastewater Management Policy in the Lerma-Chapala River Basin”, International Workshop Water and Ecosystems: Water Resources Management in Diverse Ecosystems and Providing for Human Needs, Hamilton, ON, Canada, 2005a.
_____ (2005b). “Institutional Analysis Within the Lerma-Chapala Region: New Challenges for Watershed Management”, in Institutional Analysis for Environmental Decision-Making. A Workshop, Fort Collins, Colorado, USA.
_____ (2007). “Política de Tratamiento de Aguas en México: Lecciones Aprendidas en el Caso de la Cuenca Lerma-Chapala”, Meeting of the Latin American Studies Association, Montreal, Canada.
Peña, Francisco, “El Saneamiento de la Cuenca Lerma-Chapala. ¿Nudos Tecnológicos o Baches Financieros?”, en Boehm-Schoendube, Brigitte (ed.), Los Estudios del Agua en la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, El Colegio de Michoacan, México, 2005.
Vargas-Velázquez, Sergio, “Política del Agua y Participación Social: Del Modelo Centralizado al Modelo de Gestión Integral por Cuenca”, en Ávila García, Patricia (ed.), Agua, Medio Ambiente y Desarrollo en el Siglo XXI, El Colegio de Michoacán/Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente/SEMARNAT/Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, México, 2003.
WCED, Our Common Future, Oxford University Press, United Kingdom, 1987.
Wester, Phillipus, Roberto Melville y Roberto Ramos-Osorio, “Institutional Arrangements for Water Management in the Lerma-Chapala Basin”, en Hansen, A. y M. van Affereden (eds.), The Lerma-Chapala Watershed, Kluwer Academic Publishers/Plenum Publishers, USA, 2001.