3308-diez puntos claves para la discusión fiscal entre nación y provincias

Ao 11 - Edicin N 27 - 27 de Enero de 2016

Diez puntos claves para la discusin fiscal entre Nacin y Provincias

Marcelo Capello

Nstor Grin

Vanessa Toselli

2

Esta publicacin es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundacin Mediterrnea. Direccin Nacional del Derecho de Autor Ley N 11723 - N 2328, Registro de Propiedad Intelectual N (en trmite). ISSN N 1667-4820 (correo electrnico). Se autoriza la reproduccin total o parcial citando la fuente. Direccin General: Marcelo L. Capello. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610 2 piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Crdoba: Campillo 394 (X500GTH), Crdoba., Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: [email protected] [email protected]

Resumen Ejecutivo

Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor

predisposicin a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio poltico que haga

viable una reforma al rgimen de coparticipacin de impuestos. No obstante, sera bueno

considerar otros aspectos adicionales que mereceran una discusin profunda en la relacin

Nacin Provincias en Argentina. En el presente documento se plantean 10 de tales desafos.

1. La distribucin de recursos entre Nacin y Provincias: La proporcin de recursos que fluye

hacia las provincias en forma automtica pas de un 32,5% de la recaudacin tributaria

nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo los recursos del Fondo Federal

Solidario (FFS) entre los recibidos por los gobiernos subnacionales. Esto sin contar que el

gobierno nacional se queda con el producido del impuesto inflacionario, que en el ltimo ao

aport ms de 2 pp del PIB a la Nacin.

La mayor cada en participacin se dio desde el ao 2002, sin que se recuperase luego,

situacin que se halla explicada principalmente por la introduccin en 2001 y 2002 de sendos

tributos nacionales inicialmente no coparticipados (impuesto a los dbitos y crditos bancarios

y derechos de exportacin), que luego fueron derivados en una baja proporcin a los

gobiernos subnacionales.

2. El financiamiento de ANSES va coparticipacin: el Sistema Nacional de Seguridad Social

habra recibido en 2015 aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los

cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las

provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido

hacia ellas como resultado del rgimen de coparticipacin federal de impuestos (el resto de los

recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN). Lo resignado por provincias en

2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta equivalente a un 43% de los recursos

tributarios propios de las provincias en dicho ao. A su vez, los recursos de la coparticipacin

recibidos por ANSES, constituyen un 32% de sus recursos totales.

3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones: existen 13 provincias que

transfirieron sus sistemas previsionales a mediados de los aos noventa a la Nacin, en que

ANSES les financia sus dficits. Algunas de stas han creado sistemas complementarios de

compensacin para garantizar pagar el 82% mvil a sus beneficiarios, financiados con recursos

propios. Luego se encuentran las 11 Cajas no transferidas a Nacin, que en los ltimos aos no

recibieron ayuda de ANSES para financiar sus desequilibrios.

En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un dficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la

poblacin mayor a 65 aos del pas. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un

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trato equitativo, las Cajas no transferidas deberan haber recibido recursos en forma de envos

automticos de la Nacin por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del

ao 2013, equivalentes a 0,27% del PIB).

4. La presin tributaria record y la necesidad de recuperar competitividad: aun cuando las

provincias perdieron participacin en el reparto relativo de la renta tributaria nacional, en

contraposicin a la Nacin, las transferencias a provincias, como proporcin del PIB, fueron

subiendo en los ltimos aos. Por caso, las transferencias totales a provincias (automticas

ms discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser un 9,3% en

2015. Esto fue posible por el incremento record ocurrido en la presin tributaria. Los

aumentos en la carga fiscal ms nocivos para el crecimiento econmico en estos ltimos aos

suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto inflacionario). Esa cifra surge de

considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por inflacin (estimado 1,5%), aumento

en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos de exportacin (1,4%). La discusin por

el reparto de recursos entre Nacin y provincias no debe soslayar esta situacin y considerar

tambin la situacin del sector privado, el gran afectado por la suba en la presin tributaria.

5. La distribucin entre Provincias (coparticipacin): Otro problema con la coparticipacin se

encuentra en el reparto entre provincias, o distribucin secundaria. Ya el reparto previsto en la

ley 23.548 tena problemas en su origen, por cuanto contena ndices para cada provincia que

no surgan de indicadores objetivos, y que evidenciaban diferencias entre jurisdicciones

difciles de explicar desde la racionalidad econmica o social.

6. Otras transferencias automticas a provincias y el problema de la provincia de Buenos

Aires: El sistema de transferencias automticas a provincias ha sufrido numerosas

modificaciones desde comienzos de la dcada del noventa, muchas de ellas incorporando

detracciones a la coparticipacin federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han

creado en ese lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una

continua prdida de participacin de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos

tributarios nacionales. Pero dichas detracciones no slo desnivelaron el reparto hacia la

Nacin, sino que tambin existieron cambios que modificaron la distribucin entre provincias.

Varios de estos cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera

instancia para recuperar la participacin de la provincia de Buenos Aires, aunque luego se

termin perjudicando a dicha jurisdiccin.

7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema irracional de nivelacin: En los

ltimos 12 aos Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribucin de fondos discrecionales, al

ser beneficiada en ms de $124.000 por habitante en todo el perodo, siendo paradjicamente

una provincia de elevado ingreso per cpita. Algo ms rezagada, pero tambin claramente

beneficiada result la provincia de La Rioja, que recibi fondos por ms de $78.000 por

habitante. Tras estas figuran Jujuy ($45.604) y Formosa ($42.104). Entre las ms perjudicadas

se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440), Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y

Santa Fe ($12.083).

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8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos responsables para gastar: En

la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad de

sus erogaciones. El peso de las transferencias automticas en los recursos tributarios de las

provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa. Con tal

dependencia fiscal, resulta difcil esperar comportamientos fiscales responsables en

jurisdicciones en que una gran porcin de su gasto se financia con recursos que aportan otras

jurisdicciones.

9. La viabilidad fiscal en Nacin y Provincias y un nuevo esquema de Responsabilidad Fiscal:

el sector pblico argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el ltimo

lustro, en que el conjunto de provincias no resulta la excepcin. Ambos niveles de gobierno,

especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansin en gasto y presin

tributaria en la ltima dcada, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal. Argentina debe

intentar nuevamente generar un sistema de responsabilidad fiscal para sus tres niveles de

gobierno, que incluya tambin regulaciones para las decisiones fiscales en los perodos

electorales en que se recambian administraciones de gobierno.

10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la generacin de empleo privado

productivo: el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparacin a otros

pases. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempea en un puesto formal del

mbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,

mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados

formales cada 100 habitantes. El esquema de distribucin de recursos a provincias debe

generar menos incentivos para expandir el empleo pblico, y ms incentivos para generar

empleo privado, infraestructura de calidad y fuertes progresos en materia de educacin, salud

y seguridad.

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Diez puntos claves para la discusin fiscal entre Nacin y Provincias

Una reforma a la organizacin del federalismo fiscal en Argentina es una de las necesidades

institucionales ms reconocidas en el debate poltico y acadmico. Se debe considerar que en

la ltima reforma constitucional se fij el ao 1996 como lmite para aprobar una nueva ley (en

2016 se cumpliran 20 aos de incumplimiento de aquel mandato), y que las ltimas dos leyes

de coparticipacin datan de 1973 y 1988 (la ltima sufri innumerables modificaciones, que

llevaron a una compleja distribucin de impuestos, el denominado laberinto de la

coparticipacin). Dos leyes de distribucin de recursos en cerca de medio siglo, en un pas

federal.

El cambio de gobierno y el reciente fallo de la Corte que orden dejar de descontar el 15% de

la coparticipacin federal para financiar ANSES, en el caso de las provincias de San Luis, Santa

Fe y Crdoba, junto al decreto del nuevo presidente que derog decreto de presidente

anterior que extenda el beneficio al resto de provincias, dieron lugar a un nuevo impulso a la

discusin.

Sera ideal una reforma de amplio alcance, no slo al sistema de distribucin de la

coparticipacin, sino tambin a otros aspectos que hacen a una visin integral del federalismo

fiscal y productivo, con mayores responsabilidades tributarias para provincias para que as

dependan menos de los envos nacionales, con un sistema de distribucin de recursos que

funcione sin tanta discrecionalidad, evitando los comportamientos arbitrarios, con incentivos y

restricciones para que los tres niveles de gobierno sean fiscalmente ms responsables y

productivamente ms eficientes y competitivos.

No obstante, existe poca probabilidad que todo ello ocurra, por cuanto siempre este tipo de

discusiones surgen en situaciones de stress fiscal, y en que las urgencias de la poltica suelen

dominar a la racionalidad que necesita la economa. Difcilmente esta vez sea la excepcin, en

que las jurisdicciones que ahora solicitan discutir el esquema son las que en la dcada anterior

se sentan cmodas con el estatus quo del reparto crecientemente discrecional, que las tena

como principales beneficiarias.

La importancia de lograr una reforma reside no solo en sus efectos fiscales (calidad de los

bienes pblicos y sustentabilidad fiscal), sino que tambin podra derivar en efectos

econmicos generales (desarrollo de las economas regionales) y polticos institucionales

(poder poltico local, calidad de las instituciones republicanas).

Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor

predisposicin a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio poltico que haga

viable una reforma al rgimen de coparticipacin. No obstante, sera bueno considerar otros

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aspectos adicionales que mereceran una discusin profunda en la relacin Nacin Provincias

en Argentina, a continuacin se plantean 10 de ellos.

1. La distribucin de recursos entre Nacin y Provincias

La distribucin primaria de los recursos recaudados entre Nacin y Provincias debera

responder, en una visin normativa, a la brecha vertical que surge por distribucin de

potestades tributarias entre niveles de gobierno y a la asignacin de funciones y

responsabilidades de gasto en cada nivel. Sin embargo, en la prctica la distribucin primaria

efectiva suele devenir de modificaciones legales determinadas en buena medida por las

urgencias de corto plazo y los diferentes poderes de negociacin de los gobiernos

involucrados, en cada momento de tiempo.

Es conocido que desde la vigencia de la ley 23.548 ocurrieron dos subperodos en que la

balanza se inclin mucho en favor del sector pblico nacional, en desmedro del provincial. El

primero ocurri entre 1991 y 1993, en que se aprobaron varias pre coparticipaciones de

impuestos para financiar a ANSES, incluyendo la detraccin del 15% de la masa coparticipable

total, y en que se transfirieron servicios educativos a las provincias, sin suficiente

financiamiento, decisiones que desnivelaron el reparto en favor del poder central.

Una dcada despus, entre 2001 y 2003, con la creacin de impuesto no coparticipados

(Dbitos y Crditos Bancarios y Derechos de Exportacin), volvi a inclinarse la balanza en

favor del gobierno nacional, que as pas de quedarse automticamente con un 67% de los

recursos tributarios nacionales en 2000 (el resto lo transfiere a provincias) a un 72% en 2015.

Quiere decir que en 15 aos las provincias perdieron 5 puntos porcentuales de participacin

en la renta tributaria nacional, en lo que respecta a la distribucin automtica de recursos.

La proporcin de recursos que fluye hacia las provincias en forma automtica pas de un

32,5% de la recaudacin tributaria nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo

los recursos del Fondo Federal Solidario (FFS)1 entre los recibidos por los gobiernos

subnacionales. Esto sin contar que el gobierno nacional se queda con el producido del

impuesto inflacionario, que en el ltimo ao aport ms de 2 pp del PIB a la Nacin.

1 Fondo Federal Solidario (FFS) fue puesto en funcionamiento en abril de 2009. Est formado a partir

de un 30% de los Derechos sobre las Exportaciones de soja y sus derivados.

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Relacin entre transferencias automticas a provincias y recursos tributarios nacionales totales

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON.

La mayor cada en participacin se dio desde el ao 2002, sin que se recuperase luego,

situacin que se halla explicada principalmente por la introduccin en 2001 y 2002 de sendos

tributos nacionales inicialmente no coparticipados con provincias (impuesto a los dbitos y

crditos bancarios y derechos de exportacin), que luego fueron derivados en una baja

proporcin a los gobiernos subnacionales.

2. El financiamiento de ANSES va coparticipacin

Las marchas y contramarchas en el financiamiento de la Seguridad Social han resultado

centrales en los cambios que sufri el sistema de coparticipacin federal desde comienzos de

la dcada del noventa. Desde el ao 1991 se produjo un fuerte desvo de recursos

coparticipables hacia el sistema nacional de seguridad social. Fue a causa de los problemas de

financiamiento que mostraba el sistema previsional pblico y prepar el terreno para las

reformas que condujeron luego a un sistema mixto de pensiones. El evento sobresaliente a

este respecto lo constituy el Pacto Fiscal de agosto de 1992, tras el cual se comenz a detraer

un 15% de los recursos coparticipables para destinarlos a la seguridad social, situacin que an

contina vigente en general, aun cuando el sistema de pensiones fue re-estatizado en 2008. El

fallo de la Corte de diciembre ltimo, que orden dejar de descontar el 15% de la

coparticipacin en los casos de provincias que establecieron oportunamente sus demandas

(San Luis, Santa Fe y Crdoba), dio luego lugar al reclamo del resto de las provincias, y

actualmente existen negociaciones en marcha para re-definir el reparto de recursos a las

jurisdicciones provinciales.2

2 El gobierno saliente el 30/11/15 mediante un decreto extendi la medida al resto de las

jurisdicciones (DNU 2.635/2015). Dado el enorme impacto fiscal, fue derogado por el nuevo gobierno el 11/01/15 (DNU 73/2016).

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Copa y Leyes Especiales Fondo Federal Solidario

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Para tomar dimensin de los recursos involucrados, el Sistema Nacional de Seguridad Social

habra recibido en 2015aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los

cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las

provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido

hacia ellas como resultado del rgimen de coparticipacin federal de impuestos que responde

a la Ley 23.548 (el resto de los recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN).

El siguiente cuadro detalla cmo ha sido el proceso de financiamiento de la seguridad social en

los ltimos aos.3 Se aprecia que las detracciones a la coparticipacin tambin reducen los

ingresos del Tesoro y del fondo de los ATN, aunque el sector pblico nacional en su conjunto

gana recursos en trminos netos, por el efecto positivo sobre ANSES.

Detracciones a la coparticipacin federal para financiar la Seguridad Social En Millones de Pesos


Lo resignado por provincias en 2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta

equivalente a un 43% de los recursos tributarios propios de las provincias en dicho ao. A su

vez, los recursos de la coparticipacin recibidos por ANSES, constituyen el 32% de sus recursos

totales.

A continuacin se presenta lo aportado por cada provincia para financiar a ANSES a travs de

la detraccin del 15% a la coparticipacin federal de impuestos, corregido, en el caso de 2015,

por el hecho que en diciembre se dej de efectuar el descuento a las provincias de Crdoba,

Santa Fe y San Luis. En el caso del acumulado 2006-2015, las cifras se exponen a valores

histricos, sin actualizar.

3 En las estimaciones no se incluye el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no formar

parte del sistema puro de coparticipacin.

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recibido por Nacin 31.592 42.512 54.004 70.084 96.164 130.206

Tesoro -21.623 -29.102 -36.971 -47.983 -65.844 -89.156

ATN -540 -726 -921 -1.195 -1.639 -2.218

Seguridad Social 53.755 72.339 91.896 119.262 163.646 221.580

SNSS (copa bruta) 24.501 32.436 41.041 53.288 72.676 95.600

Ganancias - Fijo 120 120 120 120 120 120

Ganancias (20%) 15.203 21.442 27.474 36.456 53.175 75.678

IVA 11.682 15.229 19.314 24.907 32.722 43.272

Adicional s/cigarril los 786 1.026 1.274 1.392 2.013 2.940

Monotributo 1.463 2.086 2.673 3.099 2.941 3.969

Cedido por Provincias y CABA -31.592 -42.512 -54.004 -70.084 -96.164 -130.206

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Prdidas por provincia por la detraccin del 15% de la coparticipacin


Respecto al resultado financiero de ANSES, no existen datos de 2015. Pero en 2014 poda

visualizarse un resultado positivo de cerca de $53 mil millones, aunque al descontar las rentas

obtenidas por ANSES del Fondo de Garanta Previsional, queda un supervit de

aproximadamente $14 mil millones. Ese ao, el 15% que se descuenta a provincias de la

coparticipacin se acercaba a $43 mil millones (el descuento a Crdoba, Santa Fe y San Luis

sumaba $8 mil millones). En definitiva, eliminar la detraccin del 15% al conjunto de

provincias llevara a ANSES a mostrar un fuerte dficit, si no se tienen en cuenta sus rentas por

inversiones. Se requiere implementar otro tipo de solucin. Resultado financiero en ANSES en 2014

y detraccin del 15% a la coparticipacin


2006-2015 2015

CABA 5.338 1.384

Buenos Aires 47.521 12.322

Catamarca 5.960 1.545

Cordoba 18.368 4.136

Corrientes 8.044 2.086

Chaco 10.795 2.799

Chubut 3.422 887

Entre Rios 10.566 2.740

Formosa 7.878 2.043

Jujuy 6.148 1.594

La Pampa 4.064 1.054

La Rioja 4.481 1.162

Mendoza 9.024 2.340

Misiones 7.148 1.853

Neuqun 3.756 974

Rio Negro 5.460 1.416

Salta 8.294 2.151

San Juan 7.315 1.897

San Luis 4.722 1.063

Santa Cruz 3.422 887

Santa Fe 18.488 4.163

Santiago del Estero 8.941 2.318

Tucuman 10.295 2.669

Tierra del Fuego 2.669 692

Total 222.120 56.175

2014

Rdo Financiero ANSES 52.782

Rdo Financiero ANSES sin Rentas 13.759

Prdida Provincias 15% 42.704

Prdida Cba, SF y SL 15% 8.291

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3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones

Otro factor conflictivo en la relacin Nacin Provincias en los ltimos aos relacionado con la

seguridad social est constituido por el financiamiento que la ANSES debiera proveer a los

regmenes jubilatorios provinciales, en los casos de jurisdicciones que no transfirieron sus

sistemas a la Nacin. Los convenios para cubrir el dficit de las Cajas no transferidas, y su

cumplimiento mismo, han estado sujetos a un alto grado de discrecionalidad, por lo cual han

emergido mltiples conflictos causados por falta de cumplimiento de los acuerdos.

Al analizar el criterio aplicado por la ANSES al momento de transferir recursos a las cajas no

transferidas, resulta evidente el grado de discrecionalidad que se presenta. Esto se evidencia al

observar el esquema de distribucin de transferencias realizadas en el ao 2011 (ltimos datos

disponibles), en que puede visualizarse que provincias como Crdoba y Santa Fe no recibieron

recursos en absoluto, y en que otras Cajas previsionales recibieron recursos por beneficiario en

forma muy dismil. Las diferencias existentes no se deban a diferentes grados de avance en los

procesos de armonizacin de los sistemas provinciales con el nacional, como los convenios

originales postulaban. Se trata, en definitiva, de otro problema a solucionar en materia de

federalismo fiscal en Argentina.

Transferencias de ANSES a Cajas provinciales no transferidas. Ao 2011

Fuente: IERAL en base a MECON.

En la discusin financiera entre Nacin y Provincias se hallan dos factores en juego. Por una

parte, los gobiernos subnacionales reclaman por las detracciones a la coparticipacin federal

de impuestos que se vienen realizando desde comienzos de los aos noventa para financiar a

la ANSES, en especial el desvo del 15% de la masa coparticipable desde el ao 1992, a pesar

que desde 2008 el sistema de pensiones de capitalizacin, que provocaba elevados costos

fiscales de transicin, fue eliminado en Argentina. Y por otro lado, existen convenios de

armonizacin entre sistemas provinciales de previsin social y ANSES que no se estn

cumpliendo desde el ao 2011, y por ende el gobierno nacional no est efectuando las

transferencias a las Cajas Previsionales No Transferidas, como se haba estipulado en dichos

convenios, as como las provincias no cumplen en su totalidad con los compromisos de

adaptacin comprometidos.

Por otra parte, existen 13 provincias que transfirieron sus sistemas previsionales a mediados

de los aos noventa a la Nacin, en que ANSES les financia sus dficits. Algunas de stas han

Transferencia

(en miles de $)

Beneficiarios

(Dic. 2011)

Transferencia

por

Beneficiario

Chaco 150.000 26.879 5.581

Misiones 21.744 15.057 1.444

Entre Ros 185.000 42.569 4.346

Santa Cruz 360.000 14.337 25.110

Crdoba 91.543 0

Santa Fe 69.524 0

11

creado sistemas complementarios de compensacin para garantizar pagar el 82% mvil a sus

beneficiarios, financiados con recursos propios.

De modo que existen derechos y obligaciones no cumplidas por ambas partes. Como se

adelant, ANSES no puede resignar los aportes de recursos tributarios que le llegan del sistema

de coparticipacin, pues su dficit resultara insostenible, pero las provincias que aportan a

ANSES y no han transferidos sus Cajas de Jubilacin son especialmente perjudicadas por dicha

situacin. Por ende, podra alcanzarse una solucin de compromiso en que se define una

nueva transferencia automtica de recursos a las provincias con sistemas previsionales no

transferidos, por un monto equivalente al actual dficit que la Nacin atiende en las Cajas

Transferidas, re-dimensionado por el tamao de la poblacin mayor a 65 aos en cada

provincia. Dichas transferencias se podran definir a partir del 11% del IVA que se deriva a

ANSES, y tales envos se efectuaran sin condicionamientos a las provincias con Cajas No

Transferidas. No existiran convenios de armonizacin, sino que dichas provincias podran

tener los sistemas previsionales que deseen, aunque hacerse cargo del dficit que generan y

que no es cubierto por el envo de fondos automtico a definir a partir del IVA. Es decir, el

esquema no genera incentivos perversos a aumentar el dficit previsional provincial, pues los

gobiernos intermedios deberan hacerse cargo con sus recursos propios de los incrementos en

el gasto previsional que podra surgir de otorgar beneficios adicionales a los ya existentes.

Estimacin de recursos a enviar a Cajas de Jubilaciones no Transferidas, segn criterio alternativo. Con datos del ao 2013

Fuente: Estimacin de IERAL de Fundacin Mediterrnea.

En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un dficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la

poblacin mayor a 65 aos del pas. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un

trato equitativo, las Cajas no transferidas deberan haber recibido recursos en forma de envos

automticos de la Nacin por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del

Dficit a

Financiar

Pobl.> 65 aos

(sobre total

pas)

Distribucin

Con Cajas Transferidas 3.171 28,6%

Con Cajas no Transferidas 7.920 71,4% 100,0%

Buenos Aires 4.516 40,7% 57,0%

Chaco 198 1,8% 2,5%

Chubut 102 0,9% 1,3%

Crdoba 998 9,0% 12,6%

Corrientes 211 1,9% 2,7%

Entre Ros 343 3,1% 4,3%

Formosa 100 0,9% 1,3%

La Pampa 97 0,9% 1,2%

Misiones 187 1,7% 2,4%

Neuqun 98 0,9% 1,2%

Santa Cruz 39 0,4% 0,5%

Santa Fe 1.017 9,2% 12,8%

Tierra del Fuego 13 0,1% 0,2%

Total 11.091 100,0%

12

ao 2013, equivalentes a 0,27% del PIB). Se trata, en este caso, de una medida que s podra

ser afrontada por los recursos de ANSES.

4. La presin tributaria record y la necesidad de recuperar

competitividad

Aun cuando las provincias perdieron participacin en el reparto relativo de la renta tributaria

nacional, en contraposicin a la Nacin, las transferencias a provincias, como proporcin del

PIB, fueron subiendo en los ltimos aos. Por caso, las transferencias totales a provincias

(automticas ms discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser

un 9,3% en 20154.

Cmo se explica que el conjunto de provincias, que han perdido en el reparto relativo frente a

Nacin en los ltimos 15 aos, sin embargo reciben ms transferencias, en trminos del PIB,

que hace una dcada y media atrs? La explicacin es sencilla, el que perdi fue el sector

privado, que pas de sufrir una presin tributaria del 18,7% del PIB en 2000, a un 34,5% en

2015 (tres niveles de gobierno), a lo que debe agregarse el efecto del impuesto inflacionario en

el ltimo ao (PT subira a 37,1% PIB en ese caso).

Esta dinmica permiti un crecimiento del gasto pblico sin precedentes y contrasta con el

estancamiento de los ltimos aos en el sector privado, tanto en materia de actividad

econmica como en la mejora de los principales indicadores sociales. La solucin que se d al

problema de la organizacin del federalismo fiscal en Argentina no debe soslayar este

problema.

El nuevo gobierno ha comenzado a desandar este camino con la reduccin de derechos a la

exportacin y los posibles cambios en el impuesto a las ganancias, pero un enfoque ms

ambicioso de reduccin de la presin tributaria requerir de varios aos para su

implementacin, debido a la compleja situacin fiscal actual, por el excesivo gasto pblico

heredado y por el contexto externo desfavorable (menor demanda de nuestros socios

comerciales).

En el ao 2000 la presin tributaria consolidada era equivalente a 18,7% del PIB. Durante la

crisis 2001/2002 se introdujeron impuestos extraordinarios, que an persisten (Impuestos a

los Dbitos y Crditos Bancarios y los Derechos a la Exportacin). Luego del mnimo producido

en 2002 (17,2%), la presin tributaria mostr un crecimiento sostenido, alcanzando a

representar un 34,5% del PIB en 2015 (1,1 punto porcentual por ao promedio de suba para

todo el periodo considerado).

4 En los clculos que siguen se extrapola la serie del PIB Base 2004 para los aos previos.

13

Evolucin de la Presin Tributaria Consolidada 2000 2015 Tres niveles de gobierno

Fuente: IERAL de Fundacin Mediterrnea en base a MECON.

Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los aos previos segn tasa de crecimiento de las series con base 1993).

Como antes se seal, parte de este crecimiento en la presin tributaria responde a factores econmicos y parte a cambios legales. Entre estos, adems de la introduccin de impuestos extraordinarios ya mencionados, se encuentra la ausencia de un ajuste por inflacin adecuado en el impuesto a las Ganancias y la absorcin de los recursos que antes eran destinados a las AFJP.

Cambios en la Presin Tributaria Consolidada (N+P+M) Principales Impuestos


Nota: Se usa la serie de PIB base 2004 (extrapolando los aos previos segn tasa de crecimiento de las series con base 1993).

2000 2014 2015

Diferencia

en pp 2015-

2000

Relativo

2015-2000Distorsivos

Seguridad Social 2,6% 6,7% 7,2% 4,6% 2,74

Fin AFJP 0,0% 2,2% 2,4% 2,4%

Resto 2,6% 4,5% 4,9% 2,2% 1,83

Ganancias 3,1% 6,0% 6,9% 3,8% 2,24 1,5%

Personas 1,1% 2,8% 3,2% 2,1% 2,85

Empresas y Otros 1,9% 3,2% 3,7% 1,7% 1,89

Ingresos Brutos 1,8% 4,1% 4,4% 2,6% 2,43 2,6%

IVA 5,6% 7,5% 7,8% 2,2% 1,40 0,2%

IDCB 0,0% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8%

Derechos de exportacin 0,0% 1,9% 1,4% 1,4% 1,4%

Municipios 0,7% 0,8% 0,8% 0,0% 1,04

Resto Provincias 1,4% 1,3% 1,3% 0,0% 0,97

Resto Nacin 3,4% 2,8% 3,0% -0,5% 0,87

Total Presin Tributaria 18,7% 32,8% 34,6% 15,9% 1,85 7,4%

Impuesto Inflacionario 0,0% 2,3% 2,0% 2,0% 2,0%

Total Presin Tributaria con II 18,7% 35,2% 36,6% 17,9% 1,96 9,4%

14

A nivel provincial, con la crisis fiscal 2008/2009 se establecieron aumentos en Ingresos Brutos y

Sellos en algunas jurisdicciones, que luego se profundizaron. En cuanto a los municipios, en

algunas provincias crearon nuevas tasas, o modificaron las existentes, con aspectos muchas

veces controvertidos.

En resumen, los aumentos en la presin tributaria ms nocivos para el crecimiento econmico

en estos ltimos aos suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto

inflacionario). Esa cifra surge de considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por

inflacin (estimado 1,5%)5, aumento en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos

de exportacin (1,4%).

Adems, hay que tener presente que la presin tributaria es un promedio de lo que ocurre en

toda la economa. Los agentes econmicos formales soportan una presin tributaria muy

superior, en algunos casos, al promedio. Esto se refleja, por ejemplo, en el reciente informe

Doing Business 2016. De 189 economa analizadas y considerando la situacin de una empresa

modelo, Argentina ocupa el puesto 170 en el indicador de impuestos, y el penltimo lugar en

el mundo respecto a la tasa impositiva efectiva sobre las ganancias brutas.

Tasa impositiva efectiva

Fuente: Doing Business 2016.

La prxima discusin fiscal entre Nacin y Provincias no debera soslayar el punto de partida

respecto a presin tributaria, que ya resulta insoportable para la competitividad de la

economa. Si bien las provincias perdieron financieramente en la puja con Nacin en los

ltimos aos, su presin tributaria y gasto pblico aument tambin hasta niveles record. Ms

que disputar por obtener mayores recursos para gastar, las provincias deberan estar

satisfechas con que sea la Nacin quien sufra los mayores costos fiscales por el rediseo del

sistema tributario que necesariamente se debe realizar (de hecho ya comenzaron los cambios

5 El clculo de Ganancias puede variar, de acuerdo a los criterios de progresividad que se quieran

establecer a nivel personas. Y tambin el pago de las empresas se modificara por el ajuste por inflacin (el impacto actual depende de su estructura patrimonial).

15

a fines de 2015). Entre los tributos provinciales, sin dudas Ingresos Brutos es el ms

preocupante, por tratarse de un impuesto siempre muy criticado en la literatura, y que

adems subi sus alcuotas en la ltima dcada

5. La distribucin entre Provincias (coparticipacin)

Otro problema con la coparticipacin se encuentra en el reparto entre provincias, o

distribucin secundaria. Ya el reparto previsto en la ley 23.548 tena problemas en su origen,

por cuanto contena ndices para cada provincia que no surgan de indicadores objetivos, y que

evidenciaban diferencias difciles de explicar desde la racionalidad.

Otro problema que se agrava con el paso del tiempo es la rigidez de los coeficientes fijos de

reparto, que se han mantenido por ms de veinte aos, sin posibilidades de adaptacin a las

necesidades reales de las diferentes jurisdicciones.

El resultado esperado es que las transferencias posean poca capacidad niveladora entre

provincias, con trato muy desigual entre provincias similares. Por ejemplo, puede observarse

en el grfico que sigue que Catamarca recibi 2,4 veces ms de coparticipacin por habitante

que Salta en 2015, siendo que el nivel de NBI es 11,3% en Catamarca y 19,4% en Salta.

Coparticipacin en 2015 segn Ley 23.548 Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI


16

Coparticipacin en 2015 segn Ley 23.548 Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI


6. Otras transferencias automticas a provincias y el problema de

la provincia de Buenos Aires

El sistema de transferencias automticas a provincias ha sufrido numerosas modificaciones

desde comienzos de la dcada del noventa, muchas de ellas incorporando detracciones a la

coparticipacin federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han creado en ese

lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una continua prdida

de participacin de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos tributarios

nacionales. Pero dichas transferencias no slo desnivelaron el reparto hacia la Nacin, sino que

tambin existieron cambios que modificaron la distribucin entre provincias. Varios de estos

cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera instancia para

Coparticip

acin per

cpita

Hogares con

NBI 2010 (%)

Formosa 19.959 19,7

Salta 9.130 19,4

Chaco 13.859 18,2

Sgo. del Estero 14.138 17,6

Misiones 8.820 15,6

Jujuy 12.398 15,5

Corrientes 11.031 15,1

T. del Fuego 25.740 14,2

Tucumn 9.485 13,3

La Rioja 17.882 12,2

Catamarca 22.040 11,3

Neuqun 8.894 10,4

San Juan 14.528 10,2

Ro Negro 11.466 9,4

Chubut 8.859 8,4

Santa Cruz 15.673 8,2

Buenos Aires 4.186 8,1

Entre Ros 11.735 8,0

San Luis 15.531 7,9

Mendoza 7.024 7,6

Santa Fe 8.526 6,4

Crdoba 8.013 6,0

CABA 2.575 6,0

La Pampa 17.385 3,8

17

recuperar la participacin de Buenos Aires, aunque luego se termin perjudicando a dicha

jurisdiccin. En la tabla a continuacin puede observarse que Buenos Aires y CABA perdieron

participacin por la introduccin de sistemas automticos especiales de distribucin, con

relacin a lo que participan en la coparticipacin propiamente dicha.

Transferencias Automticas a provincias en 2014 Coparticipacin y otros regmenes especiales


No se encuentra aqu tampoco ninguna lgica racional en la distribucin de transferencias

automticas por regmenes especiales, por caso cuando se compara con las NBI en cada

provincia.

Transferencias por Leyes especiales en 2015 Monto per cpita. Provincias ordenadas segn NBI


La distorsin ms evidente es la que afect a la provincia de Buenos Aires en la ltima dcada.

El Fondo del Conurbano Bonaerense (FCB) fue creado por la Ley 24.073 de 1992. A modo de

transferencia automtica, dicho fondo estaba conformado por el 10% de la recaudacin del

Impuesto a las Ganancias. Sin embargo, en 1995 se aprob un tope nominal de $650 millones

anuales para el Fondo del Conurbano Bonaerense (FCB) a travs de la Ley 24.621. El excedente

de recursos por arriba de dicho tope deba ser repartido entre las dems provincias, con los

coeficientes de distribucin secundaria de la Ley 23.548.

Coparticipaci

n

Leyes

Especiales

Ganancias

Otras Leyes

EspecialesFFS Total

CABA 7,15% 2,38% 0,00% 0,36% 2,38% 1,94%

Buenos Aires 38,61% 21,27% 1,98% 21,20% 21,21% 18,98%

Resto de Provincias 54,24% 76,35% 98,02% 78,44% 76,41% 79,07%

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

En millones 241.669 37.662 25.060 14.704 318.656

En % del total 75,84% 11,82% 7,86% 4,61% 100,00%

Transferencias Automticas

Poblacin

18

Evolucin de la participacin efectiva de la provincia de Buenos Aires en los envos automticos desde la Nacin


Con la creacin del FCB (1992), se intent mejorar la situacin relativa de la provincia de

Buenos Aires, que con la Ley de Coparticipacin de 1988 tena una participacin del 21,2%,

menor que la que tena con la Ley 20.221 del ao 1973 (era casi 28%). Con el FCB la provincia

de Buenos Aires lleg a una participacin implcita del 25% en 1995, pero con el techo

nominal aprobado en 1995 la participacin de BA en la coparticipacin efectiva (total de

transferencias automticas) comenz a caer todos los aos, y resulta actualmente inferior al

19%.

Se trata de una situacin dinmica, por cuanto mientras suba nominalmente la recaudacin

por ganancias menor resultar la participacin efectiva de la provincia de Buenos Aires. Esto

genera problemas fiscales estructurales a dicha provincia, lo que resulta un esquema

insostenible en el tiempo. De hecho, para compensar este problema (y el dficit fiscal

resultante), la provincia de Buenos Aires debi recurrir a un fuerte aumento en su presin

tributaria en los ltimos aos.

Mientras exista inflacin y aumente la recaudacin del impuesto a las ganancias, seguir

cayendo la participacin de Buenos Aires en el total de las transferencias. Y si se elimina el

techo al FCB, perderan recursos el resto de provincias, lo cual resulta poltica y fiscalmente

inviable. La nica solucin es que el gobierno nacional ceda de sus recursos en la distribucin

primaria para resolver el problema de Buenos Aires, sin empeorar la situacin del resto de las

provincias.

7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema

irracional de nivelacin

En la ltima dcada creci significativamente la importancia de las transferencias

discrecionales desde Nacin a Provincias, aunque sin compensar la reduccin en la

19

participacin provincial en las transferencias automticas. Tales envos discrecionales se

decidieron de forma muy arbitraria, prevaleciendo los criterios polticos, lo que ha tendido a

agravar la inequidad en el sistema de reparto.

La importancia de distinguir entre los distintos tipos de transferencias radica en los diversos

efectos que generan. Las asignaciones de presupuesto especficas son especialmente tiles

cuando lo que se quiere es igualar oportunidades en la disponibilidad de un bien pblico

determinado o un conjunto de ellos. Si tratan de disminuir desequilibrios, especialmente

verticales, las transferencias no condicionadas pueden resultar ms apropiadas. Por otra parte,

en un pas en el que las transferencias discrecionales predominan por sobre aquellas de origen

automtico, menor ser el grado de control de las autoridades locales sobre estos fondos y

mayor la incertidumbre sobre los recursos que dispondrn para financiarse.

Generalmente son ms sensibles a cambios de poltica, vaivenes de las finanzas del Gobierno

Central y a la presin que puedan ejercer algunos gobiernos provinciales (bsqueda de rentas),

especialmente teniendo en cuenta cuestiones de afinidad poltica o representatividad en el

parlamento. Lo que se sugiere con este ltimo argumento, es que podran existir elementos de

Economa Poltica como determinantes de este tipo de transferencias. Sin embargo, un punto

a favor de estas transferencias es que otorgan una mayor flexibilidad al sistema, y pueden

ayudar a dar gobernabilidad en ciertos escenarios polticos.

Transferencias Discrecionales Totales per cpita perodo 2003-2014 (Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)


En los ltimos 12 aos Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribucin de fondos

discrecionales, al ser beneficiada en ms de $124.000 por habitante en todo el perodo, siendo

paradjicamente una provincia de elevado ingreso per cpita y baja densidad poblacional. Algo

ms rezagada pero tambin claramente beneficiada result la provincia de La Rioja, que

4.05

3

9.44

0

11.3

91

11.7

01

12.0

83

12.1

42

12.8

73

14.9

63

16.5

26

16.6

05

17.6

95

19.6

75

22.2

59

24.4

65

24.6

93

27.7

47

28.4

03

34.5

16

36.1

24

39.5

88

42.1

04

45.6

04

78.2

85

124.

669

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

CABA

San

Luis

Men

doza

Buen

os A

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Sant

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Salta

Cord

oba

Chub

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o

T. d

el F

uego

La P

ampa

Chac

o

Form

osa

Juju

y

La R

ioja

Sant

a Cr

uz

20

recibi fondos por ms de $78.000 por habitantes. Tras estas figura Jujuy ($45.604) y Formosa

($42.104). Entre las ms perjudicadas se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440),

Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y Santa Fe ($12.083).

Cabe destacar que provincias que adolecen problemas de pobreza estructural como

Catamarca, Corrientes y Salta han sido fuertemente perjudicadas con la distribucin desigual

de recursos discrecionales.

A continuacin se muestra la diferencia neta entre las transferencias discrecionales de capital

que recibieron provincias en el perodo 2003-2014, y el monto que hubiesen recibido si esos

recursos se distribuan automticamente segn ndices de coparticipacin. El listado de

provincias ganadoras en 2003 2014 coincide casi exactamente con las jurisdicciones que

actualmente se estn movilizando para solicitar al gobierno nacional que se discuta la

coparticipacin federal.

Diferencia entre transferencias de capital a provincias y lo que hubiesen recibido por coparticipacin, en pesos per cpita a precios de 2014 (Acumulado 2003-2014)


Ahora bien, si se tiene en cuenta el total de recursos per cpita con que cuenta una provincia

para gastar, entre propios (impuestos, regalas) y transferencias nacionales (automticas,

discrecionales), se observan tambin grandes diferencias entre provincias. Se supone, como

suele ocurrir en otros pases, que tras aplicar el sistema de transferencias, se logra nivelar los

recursos per cpita entre jurisdicciones, levantando el nivel de las ms rezagadas. No es lo que

ocurre en Argentina. En 2014 fue Tierra del Fuego la provincia con ms recursos totales para

gastar, con $54.984 por habitante, cinco veces ms que los recursos con que contaba Buenos

Aires, y ms del triple de los recursos de Salta, Santa Fe, Crdoba, y Corrientes. Santa Cruz y

Neuqun resultaron tambin con alto nivel de recursos ($44.862 y $35.365 por habitante,

respectivamente).

21

Recursos per cpita por provincia segn rubro en 2014 (Admin. Ctral., Org. Descentralizados y Ctas. Especiales)


Los recursos totales con que cuenta cada provincia para gastar en Argentina estn

excesivamente relacionados con la baja densidad poblacional, y no tanto con la poblacin con

NBI que dichas jurisdicciones deben atender. Es uno de los aspectos a tener en cuenta con la

reforma al sistema.

Recursos Totales per cpita vs. Necesidades bsicas insatisfechas

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON, e INDEC.

10.3

73 14

.03

8

14

.20

4

14.9

02

15

.41

3

15.7

36

15.9

22

16.3

90

17

.15

1

19.3

97

19.4

13

19.8

93

20

.79

3

20.9

88

21

.01

9

21.9

46

22.0

03

26.6

44

26.8

40

27.2

77

29

.51

8

29.7

08

35.3

65

44.8

62

54.9

84

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

Otros Transferencias Discrecionales

Transferencias Automticas Regalas

Recursos Propios Total

Buenos Aires

CABA

Catamarca

Chaco

Chubut

Crdoba

Corrientes

Entre Ros

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

MendozaMisiones

Neuqun

Salta

San JuanSan Luis

Santa Cruz

Santa F

Sgo del Estero

T. del Fuego

Tucumn

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3

Rec

urs

os

Tota

les

Per

cp

ita

NBI (% Personas)

22

Claro que la discusin fiscal entre Nacin y Provincias debiera abarcar tambin otros temas,

como por ejemplo la existencia de un esquema de subsidios econmicos nacionales

claramente diferenciales por jurisdiccin, especialmente en energa y transporte, que

benefician principalmente a habitantes del Gran Buenos Aires. Tambin debern discutirse los

mecanismos de descentralizacin de servicios o funciones desde Nacin a Provincias o CABA,

suministrando los recursos correspondientes para desempear la funcin, sin que se afecten

los recursos recibidos por el resto de las jurisdicciones (la reciente descentralizacin de la

Polica Federal a CABA cumplira estos requisitos, aunque sera deseable su discusin en un

marco ms general, con participacin del resto de las jurisdicciones).

8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos

responsables para gastar

El principio de correspondencia fiscal alude a que cada nivel de gobierno debera recaudar los

ingresos necesarios para cubrir sus erogaciones, de manera que al tener que pagar costos

polticos para recaudar impuestos propios, se tendra ms responsabilidad a la hora de decidir

el nivel de gasto pblico.

No obstante, el sistema tributario argentino, con su concentracin de recursos en manos del

nivel central y su escasa armonizacin tributaria, adems de la necesidad de redistribuir entre

provincias, ha llevado a que stas dependan ms intensamente de las transferencias que

reciben desde la Nacin, rompiendo con aquel principio de correspondencia fiscal.

En la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad

de sus erogaciones. El peso de las transferencias automticas en los recursos tributarios de las

provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa.

Recursos tributarios de las provincias Ao 2014


90

%

61

%

52

%

44

%

41

%

40

%

38

%

37

%

33

%

30

%

30

%

30

%

29

%

24

%

23

%

21

%

17

%

16

%

15

%

14

%

11

%

11

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7%

10

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39

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48

%

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%

59

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%

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%

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0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

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BA

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San

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Salt

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Juju

y

Cat

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ca

Sgo

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l Est

ero

La R

ioja

Form

osa

Propios De Origen Nacional

23

Recursos de Origen Nacional Transferidos a Provincias en % del Total de Recursos Provinciales

Ao 2014


Para contar con gobiernos provinciales ms cuidadosos con sus erogaciones se deberan

descentralizar impuestos desde la Nacin a Provincias. Por ejemplo, podra ser el caso de

Bienes Personales, Ganancias sobre asalariados o el impuesto a los combustibles.

9. La viabilidad fiscal en Nacin y Provincias y un nuevo esquema

de Responsabilidad Fiscal

El sector pblico argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el ltimo

lustro, en que el conjunto de provincias no son la excepcin. Ambos niveles de gobierno,

especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansin en gasto y presin

tributaria en la ltima dcada, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal.

Si bien las provincias perdieron en el reparto relativo de recursos frente a Nacin, presentaban

en su conjunto menor dficit primario en 2015 (0,4%), con relacin al 5,8% que mostr el

sector pblico nacional en dicho ao. Esto se explica por el hecho de que las provincias casi no

tuvieron acceso al financiamiento en la ltima dcada, mientras que la Nacin lo hizo

abundantemente va BCRA, y en los ltimos dos aos tambin a travs de la emisin de deuda

en los mercados locales. De esa manera pudo aumentar su gasto a mayor velocidad que su

tambin rpida suba de la recaudacin.

Analizando ms en detalle la situacin provincial en 2015, al cierre de dicho ao no han sido

pocos los mandatarios provinciales que se han visto en apuros para cumplir con sus

erogaciones salariales o que han solicitado ayuda fiscal a Nacin. El resultado fiscal para las

arcas provinciales ha mostrado un severo deterioro, provocado principalmente por un

importante incremento en el gasto primario (tanto para el gasto corriente como para el gasto

de capital), una cada en trminos reales de los ingresos de capital y unos ingresos corrientes

que si bien crecieron a valores constantes no alcanzaron a seguirle el paso a su contrapartida

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CA

BA

Coparticipacin y LE Transferencias Ctes y de Capital

24

del gasto. As, a nivel consolidado, se observa que partiendo de una situacin levemente

deficitaria en 2014 el desequilibrio fiscal en provincias se habra escalado en 2015, para arribar

a la cifra de 0,9% del PIB, lo que constituye un registro alto con relacin a aos precedentes.

Resultados Financiero del Consolidado Provincial (APNF)

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON. *El resultado de 2015 es estimado.

La situacin reflejada para el consolidado provincial se reproduce para el caso de las

principales provincias donde todas ellas han sufrido un deterioro de sus resultados fiscales

culminando el ltimo ao con considerables dficits financieros. Las provincias de Mendoza,

Buenos Aires y Santa Fe son las que presentan una situacin ms compleja arribando a

resultados negativos equivalentes al 7,2%, 6,3% y 4,9% de su gasto total respectivamente. Por

su parte, la provincia de Crdoba y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires presentan situaciones

menos complicadas, si bien experimentaron cierto deterioro, mostrando el ao pasado

desequilibrios del 2,3% y 2,6% de sus erogaciones totales.

Resultados financieros de las principales provincias como porcentaje del gasto total (APNF)

Fuente: Elaboracin propia en base a las Ejecuciones provinciales. *Los resultados de 2015 son estimaciones.

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CABA Buenos Aires Santa Fe

Mendoza Crdoba

25

Otro tema que seguramente seguir en la agenda de discusin entre Nacin y Provincias tiene

que ver con la peridica refinanciacin de vencimientos de deudas provinciales con la

administracin nacional. Al respecto, sera fiscalmente ms saludable que las provincias tengan

acceso a algunas transferencias automticas adicionales, pero que no se sigan prorrogando

vencimientos por deudas, aun cuando el resultado fiscal resulte inicialmente neutro para el

conjunto, pues dicho esquema generara mejores incentivos para ser fiscalmente ms

responsables.

Las 23 provincias argentinas y CABA presentaban al final de 2014 una deuda promedio del

26,1% de sus ingresos totales (Administracin Pblica Provincial). Las ms endeudadas son

Jujuy (48,4%), Buenos Aires (43,2%) y Ro Negro (33,7%). En el otro extremo, existen cinco

jurisdicciones en las cuales el ratio Deuda Pblica/Ingresos Totales no supera el dgito: Tierra

del Fuego (6%), Santiago del Estero (2,8%), San Luis (2,8%), Santa Fe (2,8%), y La Pampa

(1,1%). Deuda Pblica por Provincia como % de los Ingresos Totales en 2014


Si se considera el resultado fiscal en ambos niveles de gobierno en 2014, y desagregando, a su

vez, el del gobierno nacional entre Tesoro y ANSES, se tiene claramente que el principal

problema fiscal en Argentina lo tiene el Tesoro Nacional, con un dficit de 5,4% del PIB,

mientras que las provincias evidencian un desequilibrio inferior a 1% del PIB. Se trata de una

situacin que no debe dejar de considerarse al momento de pensar en una reforma al sistema

de distribucin de recursos entre Nacin y Provincias.

26

Resultados fiscales en Nacin y Provincias en 2014 En % del PIB

Fuente: IERAL en base a MECON.

Por caso, si las provincias recuperan el 15% de la coparticipacin que ahora va a ANSES,

existira un costo fiscal neto del 1% del PIB para el gobierno nacional, que ya presenta un

elevado dficit inicial. Lo ms probable es que ante esa situacin el poder central disminuira

sus envos discrecionales a provincias, que en 2015 representaron cerca de 2% del PIB. Se

ganara en autonoma de provincias, aunque se perdera en gobernabilidad, pues el gobierno

nacional necesita de los votos de legisladores de algunas provincias que no pertenecen a

Cambiemos para aprobar leyes, al no contar con mayora en el Congreso. Este trade off entre

automaticidad en los envos a provincias y gobernabilidad para la Administracin Macri estar

en el centro de la escena en el debate que se inicia por la distribucin de recursos entre Nacin

y Provincias. Transferencias automticas y discrecionales a provincias en 2015, en % del PIB

Dada la alta volatilidad del gasto pblico nacional y provincial, y el cortoplacismo ante

incentivos electorales, amerita intentar acotar dichos comportamientos a travs de

instrumentos legales institucionales. La experiencia internacional y latinoamericana en

particular puede brindar ejemplos como guas. Por caso, la Ley de Responsabilidad Fiscal

Brasilea. Dicho ordenamiento legal (Ley Complementar N101 ) dictada en 2000 dispone de

una serie de ventajas respecto de la ley de responsabilidad fiscal argentina, como ser: mayor

regulacin al endeudamiento, al crecimiento del gasto y al gasto en personal (mediante reglas

27

numricas), bsqueda de cambios estructurales y no slo de corto plazo a la hora de regular la

dinmica de los dficits y al establecer penas efectivas ejemplares, facultando a los tribunales

de cuentas a anular contrataciones y compromisos del gasto que estn fuera de la ley.

En lnea con lo anterior, en Argentina se necesita legislar para ordenar la transicin fiscal en

aos con elecciones que implican recambios en los poderes ejecutivos de los tres niveles de

gobierno. Debieran imponerse restricciones para contratar personal, iniciar proyectos de gran

envergadura y aumentar el gasto pblico como mnimo entre el momento de la eleccin y del

recambio en el poder, aunque las restricciones debieran posiblemente extenderse a todo ao

en que se producen elecciones con recambio de administraciones de gobierno, para disminuir

los riesgos por comportamientos oportunistas.

10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la

generacin de empleo privado productivo

El ltimo problema abordado en este informe se refiere a la mala composicin y calidad del

gasto pblico. En los ltimos aos crecieron en forma pronunciada las plantas de personal en

el estado nacional y provincial, lo cual dificulta asignar mayores volmenes de recursos a la

inversin pblica u otros programas con alto rendimiento social. Adems, el sector pblico

nacional y el provincial no cuentan con mecanismos transparentes y eficientes para asignar

recursos a obras de infraestructura, primando la arbitrariedad y las decisiones apresuradas, sin

aplicar un sistema claro de evaluacin de proyectos de inversin que asigne prioridades hacia

los destinos ms productivos socialmente. Se mencionan estos problemas porque la reforma

del rgimen de distribucin de recursos es una oportunidad para introducir mecanismos que

genere mejores incentivos.

Es as como el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparacin a otros

pases. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempea en un puesto formal del

mbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,

mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados

formales cada 100 habitantes.

Asimismo, adems de escaso, el empleo formal en Argentina se encuentra

desproporcionadamente distribuido. En regiones como el NOA y NEA, la incidencia del empleo

privado formal resulta inferior a 11 de cada 100 habitantes, mientras que en el Gran Buenos

Aires, la regin Pampeana y Patagnica ronda en torno al 19-20 cada 100 (prcticamente el

doble que las regiones ms relegadas).

En el caso de las provincias, que exista una alta correlacin entre recursos recibidos como

transferencias y cantidad de empleados pblicos por habitante podra estar generando

incentivos perversos para el desarrollo productivo de las regiones del interior: se prioriza el

empleo pblico, lo que puede terminar desalentando el desarrollo de actividades privadas.

28

Transferencias por habitante y empleados pblicos provinciales c/1000 habitantes - Ao 2013

Fuente: IERAL en base a DNCFP-MECON. Nota: No se incluye CABA.

En las provincias con mayor proporcin de poblacin con NBI el empleo pblico provincial

suele resultar similar al empleo privado registrado, relacin que suele ubicarse en slo un

tercio en las provincias con menores NBI.

Empleo Privado Formal y Empleo Pblico Provincial Cada 1000 habitantes. Provincias ordenadas segn NBI


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Empleo Privado Declarado

Empleo Pblico Provincial

29

Relacin entre el Empleo Privado Formal y Empleo Pblico Provincial Provincias ordenadas segn NBI


La reforma al rgimen de transferencias de recursos debera contener incentivos para que las

provincias dirijan en mayor medida sus recursos a la construccin de infraestructura

econmica y social con el mayor rendimiento para la sociedad, y para que se obtengan

mejoras observables en los servicios que prestan los gobiernos subnacionales, especialmente

en materia de educacin, salud y seguridad. Adems, debe cambiar la prioridad con que se

asignan los recursos: se trata de brindar condiciones e incentivos para que se genere cada vez

ms empleo privado productivo, no ya tanto empleo pblico en actividades saturadas del

mismo.

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3308-diez puntos claves para la discusión fiscal entre nación y provincias

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