3 evaluación de operación. - sedesol · 2014-12-03 · elector del ife, que fue presentada por el...
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IV Entrega 89
I. Elaboración de Padrón.
II. Seguimiento Operativo
III. Atención
Social Procesos
3 Evaluación de Operación.
De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta con tres
procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3) Atención social.
Estos procesos sustantivos forman un ciclo que obliga a que la evaluación sea
integral (ver Diagrama 3.1). Diagrama 3.1. Procesos del PAAM
3.1 Elaboración de Padrón.
El primer proceso del PAAM se refiere a los procedimientos que deben seguir sus
potenciales beneficiarios para ser inscritos en el Programa. De acuerdo a los
documentos disponibles, este proceso es el que menos información ha generado, ya
sea referente a los procedimientos a seguir o a las evaluaciones de las que ha sido
objeto.
Las ROP 2004 indican los requisitos para ser considerado como beneficiario potencial:
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A. Presentar, en el momento de ser encuestado, documento oficial que certifique que la
persona es un adulto mayor o, en su defecto, el documento que para tal efecto acepten las legislaciones locales, debiendo entregar la copia fotostática del mismo que en dicho acto se coteje contra su original.
B. Presentar, en el momento de ser encuestados, identificación oficial con fotografía (Credencial de Elector expedida por el IFE, Credencial Instituto Nacional Para la Atención a los Adultos Mayores (INAPAM), pasaporte o cartilla del Servicio Militar Nacional) o, en su defecto, documento expedido por la autoridad municipal que haga constar su identidad, siempre que cuente con fotografía, debiendo entregar la copia fotostática del mismo que en dicho acto se coteje contra su original.
C. Residir en una localidad rural con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, lo cual se acreditará presentando, en el momento de ser encuestados, comprobante de domicilio o constancia de la autoridad municipal correspondiente, debiendo entregar la copia fotostática del mismo que en dicho acto se coteje contra su original.
D. Los adultos mayores que no cuenten con los documentos indicados en los párrafos anteriores al momento de ser encuestados, contarán con 15 días hábiles contados a partir de la fecha de la encuesta para presentarlos en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, en los mismos términos que quedaron señalados anteriormente. No serán incorporados al Padrón del Programa en el caso de no entregarlos en ese término.
E. Estar inscrito en el Padrón del Programa, conforme a los procedimientos de selección de los beneficiarios, que se analizarán posteriormente.
F. Presentar condiciones de pobreza alimentaría de acuerdo a los criterios definidos por la Sedesol, y con base en los resultados del levantamiento de información que se llevará a cabo en las localidades donde tenga cobertura el Programa.
G. Afirmar bajo protesta de decir verdad no recibir apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, lo que se asentará en la cédula de evaluación estampando su firma o huella digital en caso de no saber leer ni escribir.
Se puede establecer la relación existente entre los criterios de elegibilidad y los
requisitos para ser considerado beneficiario del Programa, tal como se muestra en la
Tabla 3.1.
Tabla 3.1. Relación entre los criterios de elegibilidad y requisitos
Criterio de elegibilidad Requisitos para ser considerado beneficiario
Ser un adulto mayor. Se comprueba con los requisitos A y B. Con el requisito A se acredita la edad, mientras que el requisito B sirve para constatar la identidad.
Vivir en condiciones de pobreza alimentaría. Se indica en el requisito F. Residir en alguna localidad rural con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación.
Se indica en el requisito C. Una localidad es de alta o muy alta marginación de acuerdo a los criterios de marginación del CONAPO.
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No recibir apoyos de Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.
Se indica en el requisito G.
El requisito D sirve para minimizar el riesgo de que un individuo que cumpla con los
criterios y tenga forma de comprobarlo no sea considerado como beneficiario
potencial. La función del requisito E es un mecanismo de memoria del Programa, de
tal manera que no se duplique el trabajo en el futuro.
En primer lugar hay que identificar los documentos solicitados a los beneficiarios
potenciales y verificar si éstos coinciden con lo estipulado en los ROP. En los
requisitos se indican claramente los documentos necesarios. En el Tabla 3.2 se
relacionan dichos documentos con los criterios y los requisitos.
Tabla 3.2 Documentos solicitados, criterios acreditados y requisitos Documento Criterios acreditados Requisitos
Credencial de Elector expedida por el IFE Credencial del INAPAM Pasaporte Cartilla del Servicio Militar Nacional Documento expedido por la autoridad municipal que haga constar su identidad, siempre que cuente con fotografía y que para tal efecto acepten las legislaciones locales
Ser un adulto mayor de 60 años A, B, D.
Presentar condiciones de pobreza alimentaría F
Comprobante de domicilio Constancia de la autoridad municipal correspondiente que acredite domicilio
Residir en alguna localidad rural con menos de 2,500 habitantes, de alta y
muy alta marginación. C y D.
Afirmar bajo protesta de decir verdad no recibir apoyo de los tres programas indicados, lo que se asentará en la cédula de evaluación estampando su firma o huella digital
No recibir apoyo de otros tres programas indicados. G
Como se puede observar en la Tabla 3.2, para cada criterio, con excepción del
segundo, se solicita al menos un documento para acreditar la elegibilidad al PAAM.
El principal instrumento para conocer los documentos que se solicitan a los
beneficiarios potenciales es una encuesta aplicada en las localidades donde opera el
Programa. Esta encuesta se aplicó a un total de 1,913 adultos mayores, de los
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cuales 1,817 indicaron ser beneficiarios del PAAM, es decir, el 94.98 por ciento de
los entrevistados.
En la Gráfica 3.1 se indica en porcentajes la frecuencia de los documentos que
fueron presentados por los beneficiarios actuales del PAAM para comprobar su
identidad al momento de solicitar los apoyos. Como se puede observar en dicha
gráfica, el documento que se exhibió con mayor frecuencia fue la credencial de
elector del IFE, que fue presentada por el 95.82 por ciento de los beneficiarios,
seguida por la credencial del INAPAM (8.37 por ciento) y la cartilla del Servicio Militar
Nacional (1.76 por ciento). Puesto que la suma de los porcentajes es superior al 100
por ciento, varios individuos presentaron dos o hasta tres de las identificaciones
señaladas. Ningún beneficiario señaló haber presentado el pasaporte y/o un
documento expedido por la autoridad municipal para este fin.
Aunque no son indicados expresamente en las ROP, existen otros documentos que
en la práctica son usados para acreditar la condición de edad y que
presumiblemente se ocupan para demostrar la identidad. Se trata de la CURP y de
la cartilla de vacunación, que fueron presentados por el 39.52 por ciento y el 2.04
por ciento de los beneficiarios, respectivamente. También, el 0.61 por ciento de los
adultos mayores que reciben apoyos por parte del PAAM indicó haber presentado
algún otro documento (ver Gráfica 3.1).
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Gráfica 3.1. Documentos presentados por los beneficiarios para comprobar su edad
0
20
40
60
80
100
IFE CURP INAPAM Vacunación SMN Otros
%
Fuente: Encuesta en localidades donde opera el PAAM, 2006.
Como se indica en la Tabla 3.2, los documentos necesarios para acreditar residencia
en una localidad rural con menos de 2,500 habitantes y de alta o muy alta
marginación son un comprobante domiciliario y una constancia expedida por la
autoridad municipal. Los resultados de la encuesta indican que ninguno de los
beneficiarios actuales exhibió una constancia de la autoridad municipal para dicho
fin, siendo el único documento entregado un comprobante domiciliario, el cual
solamente el 49.75 por ciento de los beneficiarios los mostró (ver Gráfica 3.1). Es
decir, únicamente la mitad de las personas que actualmente recibe apoyos del
Programa demostraron su lugar de residencia, tal y como lo estipulan las ROP 2004.
Puesto que son beneficiarios, debería ser cierto que de alguna manera comprobaron
su lugar de residencia. Sin embargo, la información sugiere que en la práctica se
emplea algún documento sustituto como la credencial del IFE.
El hecho de que casi la mitad de los beneficiarios actuales no comprobó su lugar de
residencia por medio de un documento indicado en las ROP quiere decir que los
lineamientos estipulados para recibir y procesar información no se están cumpliendo
cabalmente. Puesto que la credencial de elector del IFE ha fungido como sustituto a
los documentos oficiales, esta situación podría no ser de mayor importancia debido a
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que esta identificación es ampliamente aceptada y empleada en un sinnúmero de
trámites cotidianos. El problema es que muchas personas cambian de residencia sin
notificar al IFE, manteniendo la credencial de elector con un domicilio anterior al
actual. Gráfica 3.2. Porcentaje de beneficiarios que presentaron un comprobante domiciliario
NO, 53%
SI, 47%
Fuente: Encuesta. • Las entrevistas a encargados y responsables del PAAM en las delegaciones
estatales de la SEDESOL también proporcionaron resultados en este sentido.
Las funciones de los encargados del PAAM en las delegaciones estatales
consisten primordialmente en dar seguimiento al Programa en cuanto a su
operación y coordinación de procesos, por lo que entienden perfectamente los
objetivos del PAAM. El análisis arroja que a pesar de que estos entrevistados
conocen muy bien las ROP del Programa no siempre se apegan a los
lineamientos de las mismas, en especial respecto al proceso de recepción de
documentación. Sin embargo, esto no representa un riesgo para la adecuada
asignación, debido a los instrumentos con los que cuentan los gestores a nivel
central.
La guía de entrevista a subdelegados de la SEDESOL permitió detectar que la
mayoría de estos funcionarios conoce con claridad los objetivos del PAAM, así como
las acciones que el Programa debe ejecutar y su forma de aplicación. Se encontró
que dichos actores tienen un excelente conocimiento de la operación del PAAM,
además de que ésta presenta congruencia con sus ROP. En opinión de ellos, en la
etapa de registro de solicitudes no se presentan problemas relevantes.
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Un comentario previo a evaluar la selección de beneficiarios es que si bien la
solicitud de apoyo la hace el beneficiario, quien tiene la responsabilidad de
presentarse físicamente y proporcionar la documentación necesaria, la apropiada
operación es atribuible a los encargados de operar el Programa, mismo que deben
promover al Programa adecuadamente y contar con la infraestructura física y
operativa para procesar las solicitudes. Estas acciones deben contribuir a
incrementar el número de solicitudes de apoyo recibidas.
3.1.1 Selección de beneficiarios Este proceso se refiere a las acciones que deben efectuar los encargados del PAAM
para determinar a los individuos que cumplen con las características para recibir los
beneficios del Programa. Esta selección consta de dos niveles:
• Localidades que serán atendidas.
• Beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir en las localidades
previamente escogidas.
En cuanto al primer punto, las ROP establecen que serán seleccionadas aquellas
localidades consideraras rurales, que menos de 2,500 habitantes y estén
catalogadas como de alta y muy alta marginación de acuerdo a información
demográfica y sobre marginación del Instituto Nacional de Estadística Geografía e
Informática (INEGI) y de acuerdo con el Índice de Marginación del Consejo Nacional
de Población (CONAPO). Las ROP indican que esta lista de localidades debe ser
publicada en el sitio web de la SEDESOL.
Adicionalmente, el Programa cuenta con un mecanismo para permitir que aquellas
localidades que no fueran elegidas en primera instancia tengan una nueva
oportunidad de serlo. Si la localidad en cuestión no fue incorporada al PAAM, pero la
misma comunidad, alguna organización campesina o de la sociedad civil consideran
que cumple con los criterios para ello, pueden solicitar a la SEDESOL, mediante un
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escrito entregado a la Delegación Federal en el estado, que se analice y se
reconsidere su posible incorporación al Programa.
Para responder a esta solicitud, la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes, tiene
la obligación de instalar un Comité Estatal de Incorporación de Localidades,
integrado por el Delegado Federal de la SEDESOL; dos representantes de las
organizaciones campesinas o de la sociedad civil, sólo si éstas fueran las
solicitantes; un representante del ayuntamiento donde se encuentra la localidad a
incorporar y un representante de la Unidad de Microregiones de la SEDESOL, para
estudiar y emitir una opinión sobre las solicitudes de incorporación tomando como
base las ROP. La opinión de este Comité deberá ser validada por el CONAPO y el
INEGI.
Una vez que se eligen las localidades, el siguiente paso es seleccionar a los
individuos que cumplen con las condiciones socioeconómicas y que habitan en ellas.
Para esto hay que tomar en cuenta tres aspectos: 1) información que deben
proporcionar los solicitantes, 2) restricciones presupuestales, y 3) prioridades del
Programa.
Como condición para recibir los apoyos, los solicitantes deben proporcionar
información socioeconómica que le servirá a la SEDESOL para verificar que
cumplen los criterios de elegibilidad y requisitos señalados en las ROP. Esta
recopilación de información se obtiene gracias a una encuesta directa a los posibles
beneficiarios, la cual se efectuará en tres etapas:
A los beneficiarios del Programa del año anterior, y a los adultos mayores
comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios.
A los solicitantes del año anterior que por falta de recursos no resultaron
beneficiados, así como a sus localidades y municipios de procedencia.
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A los adultos mayores que cumplen con los criterios de elegibilidad y requisitos
indicados en el apartado anterior y que están estipuladas en las ROP, y que habiten
en localidades de alta y muy alta marginación que no hubieran quedado
comprendidas en los casos anteriores.
Con esta información se integra el llamado Padrón de beneficiarios del PAAM.
Previa a la conformación de éste, se elabora el Padrón del PAAM que sirve para
sistematizar las solicitudes. El establecimiento de ambos padrones debe entenderse
como un proceso integrado, por lo que se deben analizar de manera conjunta. La
conformación del Padrón está compuesto de 16 pasos, los cuales se espera sean
completados en un máximo de 120 días. En su elaboración están involucrados los
siguientes actores:
A. Titular de la Unidad Responsable: Director General de Atención a Grupos Vulnerables.
B. Dirección del Programa: Director del Programa de Atención a los Adultos Mayores.
C. Personal de Apoyo No. 1: Homólogo de Director de Área. D. Personal de Apoyo No. 2A: Homólogo de Subdirector de Padrón. E. Personal de Apoyo No. 2B: Homólogo de Subdirector de Seguimiento
Operativo. F. Personal de Apoyo No. 3A: Homólogo de Jefe de Departamento de
Recepción. G. Personal de Apoyo No. 3B: Homólogo de Jefe de Departamento de Control
Documental. H. Personal de Apoyo No. 3C: Homólogo de Jefe de Enlace con Seguimiento
Operativo. I. Subdirector de Atención Social. J. Jefe de Departamento de Integración de Padrón.
Las ROP establecen que en los 16 pasos para la elaboración del Padrón de
beneficiarios del PAAM participan 10 funcionarios. Este Padrón es el documento final
de seis que se elaboran de manera secuencial e integrada. En el Tabla 3.3 se indica
el nombre de los documentos, así como los responsables de su retención.
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Tabla 3.3. Relación de documentos para la elaboración del Padrón de
beneficiarios del PAAM y funcionarios responsables Nombre del documento Responsable
Cédula de levantamiento de información Director del PAAM Formato de Supervisión en Campo Personal de Apoyo No. 1 y del PAAM Formato de Supervisión en Mesas de Control Personal de Apoyo No. 1 y del PAAM
Formato de Revisión de Documentos Personal de Apoyo 3B y Jefe de Departamento de Integración de Padrón
Padrón del PAAM Jefe de Departamento de Integración de Padrón y Personal de Apoyo 3C
Padrón de beneficiarios del PAAM Personal de Apoyo 3C La diferencia entre el Padrón del PAAM y el Padrón de beneficiarios del PAAM es
que el primero incluye información de todos los individuos que califican para ser
beneficiarios del PAMM, incluyendo a aquéllos que no recibieron finalmente el
apoyo. Por su parte, en el Padrón de beneficiarios del PAAM contempla a todas las
personas que reciben los beneficios del Programa.
En general, existe un proceso por el cual se llega a la conformación de información
sistematizada y actualizada sobre las características socio-económicas de los
beneficiarios. Éste pasa por el levantamiento de la información, dos etapas de
supervisión (una de campo y otra en oficina), una revisión de los pasos anteriores y
la conformación de los dos padrones antes comentados.
Una vez que se definen a los acreedores de los beneficios, se establece cuántos de
ellos podrán recibirlos. La regla es que el número de beneficiarios se determinará de
acuerdo con el presupuesto del Programa. Aquellos individuos que hayan cubierto
los requisitos, pero que por agotamiento de los recursos no resulten apoyados, así
como aquellos que no hayan estado presentes al momento del levantamiento de
información en su localidad y que posteriormente soliciten su ingreso a través de las
Delegaciones de la SEDESOL, se mantendrán registrados en el Padrón del PAAM
para ser incorporados al Padrón de beneficiarios del PAAM en cuanto exista
disponibilidad presupuestal por bajas en el mismo. Ésta incorporación se llevará a
cabo en la siguiente entrega de apoyos.
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Una vez integrada la base de datos, la Unidad Administrativa Responsable del
Programa, Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, solicitará a la
Dirección de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios que realice un cruce con
los padrones de beneficiarios de los Programas de Desarrollo Humano
Oportunidades, de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o de Apoyo
Alimentario a cargo de Diconsa, eliminando del beneficio a quienes ya reciben los
apoyos de dichos programas. Ésta es la forma usada para evitar la duplicación de
apoyos.
El hecho de que por motivos presupuestales se debe excluir a individuos que
cumplen cabalmente con los criterios establecidos, genera la necesidad de
establecer criterios claros de priorización, que son los siguientes:
A. Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual se deberá acreditar en el
momento del levantamiento de la información, presentando el certificado médico que la pruebe; el adulto mayor contará con 15 días naturales a partir de la encuesta, para remitirlo por conducto de la Delegación Estatal.
B. De mayor a menor edad. El que exista un padrón de beneficiarios disminuye la probabilidad de que de manera
generalizada se incumplan los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en
las ROP. De igual forma, en las entrevistas a los encargados del PAAM quedó de
manifiesto que, conocen perfectamente los objetivos del Programa.
Por otra parte, los encargados coincidieron en dos propuestas para la operación del
PAAM:
1. Que el programa atienda principalmente a los adultos mayores a partir de 70
años.
2. Que también sean atendidos los adultos mayores que vivan en localidades
mayores a 2,500 habitantes y que se encuentren en pobreza alimentaría.
También es importante conocer si existen procesos adecuados para la selección de
los beneficiarios, en especial si se duplican o excluyen. En las entrevistas, los
subdelegados estatales indicaron que el Padrón de beneficiarios es una herramienta
eficaz para evitar duplicidades en el otorgamiento de beneficios. Para el ejercicio
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2006, esto se logró gracias a que en las oficinas centrales de la SEDESOL se
efectúa un cruce de información entre la ENAM y el Padrón de beneficiarios de los
distintos programas de apoyo federales dirigidos a los adultos mayores.
Sin embargo, los encargados del PAAM y de los subdelegados indicaron que existe
un factor de riesgo producto del centralismo en la operación del Programa. Estos
funcionarios manifestaron que en caso de que se encuentre alguna duplicidad o
complementariedad de apoyos, la acción que ellos realizan es únicamente mandar
un informe a las oficinas centrales de la SEDESOL, para que hagan una revisión
más profunda sobre la posible duplicidad y por ende las oficinas centrales es donde
se determina si al beneficiario se le sigue apoyando.
Un último comentario acerca de la recepción de documentos de los posibles
beneficiarios se ha observado que se tiende a aceptar a adultos mayores que no
cumplen cabalmente con los requisitos. Sin embargo, esto no representa un riesgo
para la adecuada asignación, debido a loa instrumentos con los que cuentan los
gestores a nivel central, para realizar una adecuada asignación.
3.2 Seguimiento Operativo El objetivo del otorgamiento de una transferencia en efectivo es aumentar el ingreso
de los beneficiarios para que éste se destine a la compra de alimentos. De acuerdo
con las ROP, cada adulto mayor beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de
$2,100 anuales a entregarse en el curso de un año, en un mínimo de tres
exhibiciones. La entrega de este apoyo es personal y a través de una institución
liquidadora independiente.
Por su parte, la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional consiste
en la participación en talleres y/o la entrega de folletos o publicaciones que fomenten
una alimentación sana en la población beneficiaria. De acuerdo con las ROP, para
este tipo de apoyo, el PAAM destinará hasta un 5 por ciento del monto del Programa
al apoyo alimentario. De esta manera, el presupuesto destinado a este apoyo es una
función del presupuesto destinado a la transferencia en efectivo a los beneficiarios.
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En particular, considerando que el monto de la transferencia en efectivo a cada
beneficiario es por $2,100, el monto por beneficiario del apoyo de capacitación
nutricional (MB) es equivalente a:
NbenPAAMB 05.0
=
donde PAA es el presupuesto del Programa asignado a la transferencia en efectivo y
Nben el número de beneficiarios de la transferencia en efectivo, que a su vez se
define como:
210095.0 PAANben =
Respecto a los ámbitos de competencia, las ROP determinan claramente quiénes
actúan como las instancias ejecutoras del PAAM. En ellas se establece que la
SEDESOL, a través de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, es la
instancia ejecutora de este Programa. Sin embargo, las organizaciones campesinas
y de la sociedad civil sin fines de lucro pueden participar como instancias ejecutoras
en la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional, ya sea
distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres que la SEDESOL
elabore para ese fin. Esto último de acuerdo a lo establecido en el artículo 57 del
Presupuesto de Egresos de la Federación vigente en el año en curso y previa
validación de los proyectos por parte de la SEDESOL.
En la ejecución de la transferencia de recursos en efectivo, el Padrón de
beneficiarios constituye el principal insumo. Con base en el Padrón, se elaboran los
anexos técnicos de concertación (formatos PDSH-01), que constituyen el documento
principal del procedimiento de seguimiento operativo. De hecho, éste tiene como
objetivo tramitar el pago de apoyos a los adultos mayores del Padrón de
beneficiarios del PAAM y constituye un procedimiento sistematizado.
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Conforme al Procedimiento de Seguimiento Operativo del PAAM, con base en la
información del Padrón se requisitan los formatos PDSH-01, que constituyen los
documentos con los que se dará seguimiento presupuestal a los recursos, por lo que
deberán ser validados y autorizados para poder registrarse en el Sistema Integral de
Información de los Programas Sociales del Ramo 20 (SIIPSO). Una vez cargados
todos los formatos PDSH-01 en el SIIPSO, la Dirección del PAAM envía por vía
“económica” el Padrón de beneficiarios por estado a cada Delegación estatal de
SEDESOL para su difusión en espacios públicos.
Una vez determinado el presupuesto del Programa y el número de beneficiarios que
recibirán su transferencia en efectivo, la Dirección General de Atención a Grupos
Prioritarios determinará un calendario de entrega de pagos, tomando en cuenta que
ésta debe realizarse en un mínimo de tres exhibiciones. Con base en el calendario,
la SEDESOL efectuará la transferencia de recursos a la instancia liquidadora
autorizada, misma que deberá entregarlos de manera oportuna y transparente a los
beneficiarios que acudan a recogerla en el plazo de 45 días naturales para el cobro
del apoyo. Personal de la Dirección del Programa le dará seguimiento en campo y
gabinete a la entrega de los apoyos para registrar los avances y dificultades. Con la
información proveniente del seguimiento en campo y gabinete se puede proceder a
la cancelación de apoyos programados no pagados, a dar de baja en el Padrón a los
cancelados y proporcionar nuevos candidatos al mismo.
En el siguiente diagrama de flujo se presenta de manera un poco más detallada la
secuencia que está definida para el proceso de la entrega de apoyos.
IV Entrega 103
Tabla 3.4: Entrega de apoyos Paso no. Actividad Responsable
1 Recibir el Padrón de beneficiarios de la Subdirección de Padrón; con él, elaborar los formatos PDSH-01 (Anexo técnico de concertación).
Homólogo de Subdir. de Seguimiento Operativo.
2 Solicitar la aprobación de los PDSH-01 al Director del Programa. Homólogo de Subdir. de Seguimiento Operativo.
3 Verificar si los formatos PDSH-01 se han requisitazo en congruencia con la información del Padrón de beneficiarios.
Homólogo a Director del Programa.
4
Determinar si los formatos PDSH-01 obtendrán su Vo. Bo.: En caso que no, regresar al paso no. 1. En caso que sí, informar al Director General Adjunto acerca de los PDSH-01 elaborados y turnarlos al homólogo de Subdirector de Seguimiento Operativo.
Homólogo a Director del Programa.
5
Turnar los formatos PDSH-01 a la Dir. Gral. de Seguimiento para su registro y asignación de DSOR (Folio de Seguimiento de Propuesta Presupuestal) a fin de su posterior retorno a la Dir. Gral. de Atención a Grupos Prioritarios para su validación y autorización.
Homólogo de Subdir. de Seguimiento Operativo.
6 Recibir de la Dirección de Validación y Autorización el oficio de autorización correspondiente al dictamen de Cumplimiento Normativo de las PDSH-01.
Homólogo de Subdir. de Seguimiento Operativo.
7 Determinar si todas las PDSH-01 fueron autorizadas. En caso que:
No, las PDSH-01 no autorizadas regresan al paso no. 1. Sí, ir al paso no. 8.
Homólogo de Subdir. de Seguimiento Operativo.
8 Cargar los datos de los formatos PDSH-01 en el SIIPSO (Sistema Integral de Información de los Programas Sociales del Ramo 20).
Homólogo de Jefe de Depto. de Integración de Propuestas Presupuestales.
9 Enviar por correo electrónico el Padrón de beneficiarios por estado a cada Delegación para su difusión en espacios públicos.
Homólogo a Director del Programa.
10 Efectuar el seguimiento en campo y gabinete de tal forma que permita registrar los avances y dificultades en la dispersión de los recursos.
Homólogos de Director del Programa, Subdirector de Padrón y Subdirector de Seguimiento Operativo, y Subdirector de Atención Social.
11 Elaborar el PDSH-01 de cancelación de apoyos programados no pagados, de acuerdo a conciliaciones con la empresa liquidadora.
Homólogo de Subdirector de Seguimiento Operativo.
12
Llevar seguimiento de los pagos a beneficiarios, dar de baja a los cancelados y proporcionar nuevos candidatos de acuerdo con los homólogos de Director General del Programa, Subdirector de Padrón y Subdirector de Seguimiento Operativo.
Homólogo de Jefe de Depto. de Vinculación con Instancias Liquidadoras.
13
Recibir informes mensuales y de cierre de ejercicio de parte de la Dirección de Validación y Autorización acerca del seguimiento del gasto, las metas físicas alcanzadas e informar al Director del Programa y a las instancias que lo requieran.
Homólogo de Subdirector de Seguimiento Operativo.
TIEMPO TOTAL: 150 DÍAS. Fuente: Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004, Manual de Procedimientos de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios Versión 2004.03.
IV Entrega 104
Inicio
3. Verificar que los PDSH-01 sean congruentes con la información del Padrón.
5. Turnar los PSDH-01 a la Dir. Gral. de Seguimiento para su registro y asignación de DSOR.
2. Solicitar la aprobación de los PDSH-01.
4. ¿Se les dará el Vo Bo?
1. Recibir Padrón de beneficiarios y elaborar los
6. Recibir de la Dir. de Validación y Autorización el oficio de autorización.
7.
NoSí
Informar al Dir. Gral. Adjunto y turnar los formatos PDSH-01 al homólogo de Subdir. de Seguimiento
Diagrama 3.2
IV Entrega 105
7. ¿Cumplen con las Reglas de Operación? No
Sí
8. Cargar datos al SIIPSO.
9. Recibir bases de datos.
11. Elaborar PDSH-01 de cancelación.
12. Llevar seguimiento de pago a beneficiarios.
1.
10. Llevar seguimiento de campo y gabinete.
13. Recibir informes mensuales y de cierre de ejercicio.
Fin
IV Entrega 106
Como se puede observar en el Diagrama 3.2, el proceso de entrega de apoyos
incluye la sistematización de información para dar seguimiento oportuno a la entrega
de los apoyos. De acuerdo con el Procedimiento de Seguimiento Operativo del
PAAM, los documentos y bases de datos que permiten lo anterior son:
1. Padrón de beneficiarios. En esta base de datos está la información relevante
sobre los adultos mayores que cumplieron con los criterios de elegibilidad y
requisitos señalados en las RO vigentes.
2. Anexo Técnico de Autorización (formato PDSH-01).
3. Sistema Integral de Información de los Programas Sociales del Ramo 20
(SIIPSO).
4. Formato de Verificación de Pagos.
5. Informes mensuales y de cierre de ejercicio.
De la encuesta que se aplicó a los beneficiarios del PAAM se obtuvieron resultados
que, en general, son favorables al desempeño del Programa en el proceso de la
entrega de apoyos, pero que también muestran que no ha cumplido con ciertos
lineamientos de su normatividad. Por ejemplo, del total de encuestados, cerca del 95
por ciento afirmó haber recibido los apoyos del PAAM. De los que no recibieron
ningún apoyo, cerca del 21 por ciento no lo obtuvo por alguna razón vinculada con la
imposibilidad del adulto mayor a presentarse personalmente (o a través de un
tercero) a recogerlo. Entre estas razones se encuentran: (i) enfermedad (9.38 por
ciento), (ii) falta de alguien que acompañe al beneficiario o acuda por él a recoger el
apoyo (7.29 por ciento) y (iii) incapacidad para salir solo de su casa (4.17 por ciento).
De las tres, sólo para la situación del inciso (i) las ROP vigentes consideran una
salida a esta situación.
Asimismo, de entre los beneficiarios que sí han recibido los apoyos poco más del 95
por ciento los han ido a recoger personalmente y el 80.3 por ciento está consciente
de que deben acudir con su identificación oficial en el lugar, fecha y plazo
IV Entrega 107
establecido. Estos resultados confirman el cumplimiento del Programa con lo
establecido en las ROP vigentes.
Respecto a la frecuencia con que reciben el apoyo para alimentación, entre quienes
sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en una sola ocasión (Tabla 3.5).
A este respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que “El apoyo
alimentario que otorga el Programa consiste en una transferencia en efectivo, a
entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones”. De acuerdo con
lo anterior, en la frecuencia de entrega de los apoyos el Programa no ha cumplido
cabalmente con lo establecido en su normatividad. Tabla 3.5. Veces en las que el PAAM entregó apoyos, 2005.
Una vez 44.10 por ciento Dos veces 26.53 por ciento Tres veces 23.50 por ciento Más de tres veces 4.57 por ciento No sabe o no respondió 0.99 por ciento
Entre quienes recibieron en dos ocasiones o más los apoyos del PAAM (992
beneficiarios), el tiempo que pasó entre una entrega y la otra fue de más de un mes
a tres meses en cerca de un 40 por ciento de los encuestados. Para un porcentaje
similar, el tiempo de espera fue de tres a seis meses. Estos datos confirman los que
aparecen en el Cuadro 1, al tener “dos veces” y “tres veces” un porcentaje similar de
frecuencia entre la población beneficiaria que sí recibe los apoyos del Programa.
En cuanto a la calendarización de la entrega de los apoyos, casi la mitad de los
beneficiarios que sí recibieron los apoyos del Programa señaló que las fechas en las
que éstos llegan son adecuadas o muy adecuadas (Tabla 3.6). Además, para el
87.95 por ciento de los beneficiarios, el apoyo ha estado disponible en la fecha que
le señalaron.
Tabla 3.6. Valoración de las fechas de entrega de apoyos, 2005. Muy adecuados 8.31 por ciento Adecuados 41.66 por ciento Más o menos adecuados 28.34 por ciento Poco adecuados 3.58 por ciento Inadecuados 2.59 por ciento No sabe o no respondió 15.52 por ciento
IV Entrega 108
TELECOMMM es la principal institución liquidadora de las transferencias en efectivo
que otorga el PAAM a sus beneficiarios. Ello quedó confirmado con los resultados de
la encuesta realizada, al ser esta institución la que entregó los apoyos a un 91.69
por ciento de los beneficiarios que señalaron haberlos recibido. Con respecto a los
horarios de atención, la mitad de los beneficiarios que recibieron apoyos señaló que
son eficientes y menos del 2 por ciento consideró que son ineficientes o muy
ineficientes (Tabla 3.7).
Tabla 3.7. Eficiencia de los horarios de atención de oficinas TELECOMMM, 2005.
Nivel de eficiencia Porcentaje
Muy eficientes 12.49 Eficientes 52.94 Más o menos eficientes 18.27 Ineficientes 1.16 Muy eficientes 0.39 No sabe o no respondió 14.75
En cuanto a la facilidad de acceso a las oficinas de TELECOMMM por parte de los
beneficiarios, poco más de la mitad de los que sí recibieron apoyos considera que es
fácil. En cambio, para alrededor del 18 por ciento resulta complicado o muy
complicado llegar a donde se entregan los apoyos (Tabla 3.8). El principal medio por
el que llegan al lugar de la entrega de apoyos es en autobús y, en segundo lugar, en
camioneta (53.77 por ciento y 31.87 por ciento, respectivamente). Tabla 3.8 Facilidad de acceso al lugar de entrega de los apoyos, 2005
¿El acceso es…? Porcentaje Muy complicado 5.17 Complicado 12.44 Más o menos complicado 18.27 Fácil 55.53 Muy fácil 6.38 No sabe o no respondió 2.20
Por último, el segundo apoyo que brinda el PAAM a sus beneficiarios es el menos
conocido. Del total de beneficiarios que afirmaron haber recibido apoyos del
IV Entrega 109
Programa, menos de la mitad (44.36 por ciento) sabía que tiene derecho a recibir
capacitación nutricional gratuita. Esta falta de conocimiento se ve complementada
con la falta de provisión de dicho apoyo por parte del Programa; o, por lo menos, eso
es lo que afirman sus beneficiarios, pues más del 60 por ciento dijo no haber recibido
material y/o información de capacitación nutrimental.
De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental (665 individuos),
el 78.8 por ciento señaló que el material/información que se le entregó trataba sobre
lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la utilidad del
material/información que se le proporcionó, más del 65 por ciento respondió que no
sabía o simplemente no respondió (ver Tabla 3.9).
Tabla 3.9 Percepción sobre la utilidad del material/información de capacitación nutrimental, 2005
Concepto Porcentaje de respuestasPara no comer cualquier cosa y comer mejor 5.86 Para comprar alimentos adecuados 6.62 Para no enfermarse y estar sano 11.73 Para nada 1.35 No sabe entrar 0.30 No recuerda 0.45 No sé leer 0.90 Guardar dinero 0.45 Se enteró como y en que gastarse su dinero 0.75 Para cuidar a la familia 0.45 Bien 0.15 Saber preparar los alimentos 1.95 Les dan más atrás 0.15 No alcanza el dinero 0.90 Como más verduras 0.15 No sabe o no respondió 67.82
Como se puede observar, el PAAM es bien percibido por sus beneficiarios y la
transferencia monetaria llega a casi la totalidad de sus beneficiarios. Sin embargo, el
número de exhibiciones de la entrega de apoyos no es el establecido por sus ROP
vigentes. Otro aspecto del Programa que no funciona como lo exige su normatividad,
es la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional. De acuerdo a los
resultados de la encuesta, aproximadamente el 60 por ciento de los beneficiarios
IV Entrega 110
recibe este apoyo, aunque su objetivo parece no conseguirse. Los operadores
centrales indicaron que el apoyo es muy significativo para este segmento de la
población que se encuentra en extrema pobreza, y que la cantidad de 2,100 pesos
aunque parezca una cantidad muy baja, para los beneficiarios es una cantidad muy
considerable, ya que representa una menor carga con respecto a sus gastos en
alimentación y medicamentos.
Además nos dijeron que una de las características más importantes es que el
recurso se les brinda de manera personal, y que uno de los beneficios sociales mas
representativos es la mejora en la autoestima del adulto mayor.
De igual manera los operadores centrales nos indican que los beneficiarios
distribuyen su recurso principalmente en la compra de alimentos para su ingesta
como primer termino, en segundo termino se encuentra la compra de medicamentos
y como tercer termino se presenta la compra de vestido por tal motivo estas son
características en la que los beneficiarios distribuyen su recurso y por las cuales nos
comentan que si existe una mejora en las condiciones de vida de los adultos
mayores.
Con respecto al apoyo de capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional,
los entrevistados nos comentan que se trata de un curso en el cual se les brinda una
breve orientación sobre su alimentación, es importante mencionar que no es un
curso de nutrición, únicamente es una orientación para mejorar su ingesta
equilibrada en vitaminas y proteínas para mejorar su calidad de vida, asimismo nos
indican que es un apoyo no práctico para el esfuerzo y costo que conlleva su
aplicación.
Un último comentario acerca el grado de satisfacción de los beneficiarios con
respecto al monto de los apoyos que se les brinda, los operadores centrales nos
indican que, el 70 por ciento de los beneficiarios que han recibido el apoyo, les ha
IV Entrega 111
sido de mucho beneficio, ya que se sienten muy bien de animo por ser atendidos y
tomados en cuenta por alguna autoridad como es el gobierno.
3.3 Atención Social La contraloría social puede definirse como la participación social de los beneficiarios
en actividades de control y vigilancia de los recursos públicos.
En el caso del PAAM, las ROP señalan que para garantizar la transparencia en la
asignación y aplicación de recursos se constituirán Instancias de Contraloría Social
conformadas por los beneficiarios, por las organizaciones del campo o por
representantes de la localidad, bajo la coordinación de las Delegaciones Estatales
de la SEDESOL. Es decir tanto los responsables de la ejecución del Programa como
los beneficiarios participan en acciones de contraloría social.
En esta sección de la evaluación se presentan dos apartados, la organización de los
mecanismos de contraloría social y el análisis de los índices de contraloría social y
transparencia.
3.3.1 Los mecanismos de contraloría social Con el objetivo de delimitar las acciones que cada uno de los actores participantes
realiza en la contraloría social, en la Tabla 3.10 se presentan los procesos relevantes
de la contraloría social. Para analizar el cumplimiento de cada uno de sus procesos
relevantes se utilizarán los datos de la encuesta realizada a los beneficiarios del
Programa, así como las entrevistas realizadas a los responsables de su operación.
Tabla 3.10. Procesos relevantes de la contraloría social Actor participante Acción
SEDESOL • Promueve y capacita para la formación de instancias de contraloría social
Delegaciones de la Sedesol
• Difunden las listas de beneficiarios • Apoyan la formación y capacitación para la formación de
instancias de contraloría social
IV Entrega 112
• Apoyan la promoción de instancias de contraloría social • Apoyan la medición de resultados de impacto y su difusión
Autoridades locales • Apoyan la difusión de las listas de beneficiarios Instancia liquidadora • Difunden las listas de beneficiarios
• Liberan los recursos a sus oficinas y de ahí se entregan a los beneficiarios
Organizaciones campesinas y civiles
• Apoyan la difusión de los resultados de impacto
Beneficiarios • Conocen las reglas de operación del Programa • Conforman consejos de adultos mayores o instancias de
Contraloría social • Reciben apoyo económico • Efectúan el proceso de control y vigilancia del uso de los
recursos • Difunden los resultados e impacto del Programa como parte
del proceso de contraloría social.
3.3.2 Índice de Contraloría Social y Transparencia (ICST) Existen distintos índices para evaluar el funcionamiento de la contraloría social y la
transparencia respecto a la apertura y divulgación de la información. La Secretaría
de la Función Pública (SFP) ha propuesto una metodología para la construcción del
Índice de Percepción, Transparencia y Contraloría Social (IPTCS). En esta
evaluación se retoman algunas de las preguntas generales con las que se realiza
dicho índice, con el fin de ilustrar qué tan informados están los beneficiarios del
Programa y si saben como expresarse respecto al mismo. El índice que se presenta
tiene la característica de ser profundo, en el sentido de que no busca saber
únicamente si el beneficiario conoce los temas sino que evalúa el conocimiento de
los mismos. Por tanto, las preguntas que se realizaron a los beneficiarios fueron
encaminadas en ese sentido.
Las preguntas se clasifican en dos grupos:
1. Las que forman parte de la definición de contraloría social, con las que se
busca analizar qué tan informados están de los objetivos, requisitos, tipos
de apoyo y sus derechos y obligaciones; y,
IV Entrega 113
2. Las que forman parte de la definición de transparencia, con las que se
busca saber qué tan capaces son los beneficiarios de evaluar la
información, verificarla, juzgarla y expresarse al respecto.
A continuación se describe la metodología para la construcción del índice.
Metodología En esta parte se señalan las variables que se utilizan en la construcción del índice,
así como el valor de cada una, a parir de los resultados obtenidos de la encuesta a
los beneficiarios.
Beneficiarios que conocen los objetivos (V1)= Número de entrevistados que
conocen los objetivos/ Número total de beneficiarios entrevistados
Los objetivos del Programa son contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida
de los adultos mayores en condiciones de pobreza alimentaría y fomentar la
formación del tejido social. Por tanto, para calcular V1 se realizó la pregunta ¿Por
qué cree usted que el Programa de Atención a Adultos Mayores opera en su colonia
o localidad? Se consideró que un entrevistado conoce los objetivos del Programa si
respondió que el éste existe para atender a los adultos en condiciones de pobreza o
porque existen personas en condiciones de pobreza.
Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento respondió que el
Programa existía debido a la presencia de familias pobres. Por tanto V1=0.8564
Beneficiarios que conocen los requisitos (V2)= Número de entrevistados que
conocen los requisitos/ Número total de beneficiarios entrevistados
En ocasiones resulta complicado que los beneficiarios recuerden todos los requisitos
en el momento de la entrevista; no obstante, si un individuo sabe qué es lo que le
solicitaron al momento de incorporarse al Programa, se puede considerar que ese
IV Entrega 114
individuo conoce todos o alguno de los requisitos del PAAM. Así para calcular V2 se
formuló la pregunta siguiente a los beneficiarios: ¿Qué documentos le pidieron para
pertenecer al Programa?
Hubo entrevistados que señalaron más de un documento, aunque se consideró que
un entrevistado conoce los requisitos si mencionó al menos un documento. En este
caso credencial de elector fue la respuesta principal con el 95.87 por ciento de los
casos. Por tanto V2=0.9587.
Beneficiarios que conocen los tipos de apoyos (V3)= Número de entrevistados
que conocen el tipo de apoyos/proyectos ofrece el Programa/ Número total de
beneficiarios entrevistados
Los tipos de apoyos que ofrece el PAAM son 2:
• Apoyo alimentario: una transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del
año, en un mínimo de tres exhibiciones.
• Apoyo para Capacitación Nutricional: los adultos mayores recibirán
capacitación para el mejoramiento de su cultura nutricional, a través de
talleres, folletos o publicaciones elaboradas por la SEDESOL y con ayuda del
INAPAM.
Respecto al primer tipo de apoyo, dado que los beneficiarios saben que están
recibiendo una transferencia en efectivo, se puede inferir que la mayoría lo conoce;
por tanto se optó por cuestionar a los beneficiarios respecto al segundo tipo de
apoyo. La pregunta que se realizó fue: ¿Sabía usted que tiene derecho a recibir
capacitación nutricional de manera gratuita? A lo que el 44.36 por ciento de los
beneficiarios respondieron afirmativamente. Así V3=0.4436.
IV Entrega 115
Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones (V4)= Número de
entrevistados que conocen sus derechos y obligaciones/ Número total de
beneficiarios entrevistados.
Para analizar la información se definió que una persona sabe sus derechos y
obligaciones si menciona al menos un derecho y una obligación correctamente. A los
beneficiarios se les interrogó si conocían cada uno de sus derechos y cada una de
sus obligaciones. Con las respuestas obtenidas se calculó la proporción de personas
que conocían al menos un derecho y una obligación. El 62.6 por ciento de los
beneficiarios entrevistados dijo que tiene el derecho de participar, sin costo alguno,
en el proceso de selección e incorporación al Programa; y la obligación de acudir
personalmente y con su identificación oficial a recoger los apoyos del Programa, en
el lugar, fecha y plazos establecidos por la instancia ejecutora. Por tanto V4=0.626.
Beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al Programa (V5)= Número
de entrevistados que saben dónde expresarse respecto al Programa/ Número total
de beneficiarios entrevistados.
Para analizar la información se definió que una persona sabe dónde expresarse
respecto al Programa si menciona al menos una opción entre la SFP o algún órgano
de control interno de la SEDESOL. A los beneficiarios se les preguntó si sabían a
quien recurrir para presentar quejas. Únicamente el 6.93 por ciento contestó
afirmativamente, sin embargo el 5.9 por ciento de los entrevistados mencionó alguna
opción de donde presentar su queja, las cuales se presentan en la Tabla siguiente.
Así V5=0.059
Tabla 3.11. Opciones señaladas por los beneficiarios para presentar quejas*
Opción Frecuencia por cientoA un comité 6 4.76 Al agente municipal 23 18.25 Con las autoridades correspondientes 19 15.08 A los teléfonos del recibo 4 3.17 SEDESOL 22 17.46
IV Entrega 116
Al juez del pueblo 1 0.79 A la oficina del SAR 2 1.59 Al presidente 9 7.14 No recuerdo 1 0.79 Según el asunto que sea 6 4.76 Al comisario 6 4.76 El delegado 7 5.56 A los derechos humanos 1 0.79 A telégrafos 1 0.79 No sabe o no contestó 18 14.29
Fuente: Encuesta *Incluye únicamente a los entrevistados que dijeron saber a quien acudir para presentar
quejas. Beneficiarios que conocen los mecanismos para expresarse respecto al Programa (V6)= Número de entrevistados que conocen los medios para expresarse
respecto al Programa/ Número total de beneficiarios entrevistados.
Los beneficiarios pueden presentar quejas, denuncias o sugerencias por escrito, por
teléfono o por Internet. Como las quejas son uno de los motivos para expresarse del
Programa, esta pregunta no se formuló directamente a los beneficiarios: la
proporción de beneficiarios que saben cómo expresarse respecto al Programa
podría haber resultado sesgada a la baja. Así, se decidió tomar como el valor de V6
el mismo que para V5, es decir, 0.059.
3.3.3 Cálculo del (ICST)
Con base en los resultados presentados anteriormente se puede obtener el ICST, el
cual se presenta en dos modalidades.
El 1ICST que se calcula sumado los valores de V1, V2, V3, V4, V5 y V6; el resultado
de la suma se divide entre 6 y el resultado de la división se multiplica por 100. Esto
es:
IV Entrega 117
04.501006
059.0059.063.044.096.086.01006
6
11 =×
+++++=×=
∑=i
ViICST
Este índice indica que sólo el 50 por ciento de los beneficiarios está bien informado
respecto de los objetivos, requisitos, tipos de apoyo, sus derechos y obligaciones, y
conoce los mecanismos para expresarse respecto al Programa.
En 2ICST se ponderan de forma distinta las preguntas de contraloría social y las de
transparencia. Este índice se calcula en tres partes. En la primera se suman los
valores de V1, V2, V3 y V4. El resultado se divide entre cuatro. La segunda parte
consiste en sumar V5 y V6. El resultado de esta suma se divide entre 2. En la
tercera parte, se suman los resultados de las dos partes, se divide entre 2 y se
multiplica por 100. Es decir:
00.391002
2059.0059.0
463.044.096.086.0
100100
24
6
5
4
1
2 =×
++
+++
=×+
=
∑∑== ii
ViVi
ICST
Por su parte, el 2ICST señala que únicamente el 39 por ciento de los beneficiarios
está bien informado y conoce los medios para expresarse del PAAM. La diferencia
con respecto al índice anterior se debe a que los resultados en términos de
transparencia son inferiores a los de contraloría social.
Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría social y la
transparencia del Programa. Se está muy lejos de un índice ideal que sería de 100.
3.4 Análisis de costos
El análisis de costos, en la gestión pública, toma otro sentido a diferencia del
enfoque tradicional de la empresa, es decir, no necesariamente lo menos costoso
IV Entrega 118
Recurso para Apoyos 243,585,300 262,634,400 87.5
Gastos de Operación 26,414,700 26,077,129 8.7
Encuesta 2006 30,000,000 11,288,472 3.8
Presupuesto 300,000,000 300,000,000 100.0 Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la SEDESOL*Datos al 30 de Noviembre del 2006
Programa de Atención a los Adultos Mayores (Ejercicio 2006)
DESCRIPCION PROGRAMADO (Pesos)
EJERCIDO (Pesos) PORCENTAJE
nos lleva a nuestro objetivo. Por lo tanto, para el PAAM en su análisis de costos, se
debe de considerar toda la estructura de la Administración Pública Federal, lo que da
por resultado que el rango de eficiencia en sus costos es muy pequeño.
Para identificar la eficiencia en sus costos del PAAM se realizo un análisis sobre los
costos de operación del programa, en el que se especifica el porcentaje del
presupuesto ejercido destinado a la operación del programa, y el costo de hacer
llegar el apoyo a manos de los beneficiarios.
A continuación en la tabla 3.12, se puede observar que el presupuesto para la
operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2006, se ha ejercido en
su totalidad, así mismo se muestra que el 87.5 por ciento del presupuesto fue
destinado a Recursos para Apoyos, el 8.7 por ciento se destino en gastos de
operación y tan solo el 3.7 por ciento de los recursos se destino para la elaboración
de la ENAM 2006.
Tabla 3.12 Programa Operativo Anual 2006
Dado lo anterior podemos concluir que el programa ejerció el presupuesto de la
forma más eficiente, ya que el porcentaje más alto de lo ejercido fue dirigido a los
beneficiarios del programa y esto conlleva a una cobertura mayor a la planeada
inicialmente. Es por esto que el programa opera de forma eficaz con respecto a sus
IV Entrega 119
costos ya que estos se redujeron sustancialmente y beneficiaron a la población
objetivo del programa.
Con respecto al costo de hacer llegar el apoyo a manos de los beneficiarios, se
plantea el siguiente ejercicio:
Multiplicador del Gasto
Para el presente ejercicio el gasto se entiende como la cantidad de dinero que se
erogo para la operación del programa, este incluye gastos administrativos y el costo
de la ENAM 2006.
A partir de lo anterior se obtuvo un multiplicador de 294.00 pesos, es decir, el costo
de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de 2100.00 pesos es de
294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el Programa de Atención a los Adultos
Mayores.
El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de que los
gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de partidas presupuestarias.
El resultado es de 444 pesos por beneficiario, es decir el programa incremento su
eficiencia en costos en 34 puntos porcentuales.
3.5 Cumplimiento de Metas
3.5.1 Metas Físicas y Financieras
El presente apartado responde a lo establecido en términos de referencia con
respecto al cumplimiento de metas físicas y financieras, el cual consiste en
contrastar los techos presupuestales y planes de implementación con el
IV Entrega 120
cumplimiento de metas físicas y financieras de ejercicios presupuestales sobre el
Plan Operativo Anual. (POA)
El Plan Operativo Anual tiene como objetivo, establecer lineamientos generales de
gestión, en cuanto a los recursos monetarios y beneficiarios, este documento esta
conformado por lo siguiente:
• Situación y perspectiva del programa
• Objetivos
• Metas
• Estrategias
• Políticas
• Proyectos
• Presupuesto
Uno de los objetivos particulares del POA es alcanzar un alto porcentaje de
efectividad en cuanto a metas físicas y financieras, es decir a una eficiente
asignación de apoyos hacia los beneficiarios, para el caso del PAAM, esto se ha
logrado a partir de un mejoramiento en sus procesos de gestión desde el 2005.
Dentro de estos procesos destaca su sistema de focalización, generación de
información oportuna y una adecuada coordinación inter e intra institucional. Todo lo
anterior, se ve reflejado en las siguientes acciones:
• Levantamiento de Encuesta de Adultos Mayores
• Actualización de Padrón de Beneficiarios
• Coordinación con la instancia liquidadora
• Gastos de Operación
• Difusión de las acciones impulsadas por el Programa
• Atención a la Demanda Social por medio de la Mesa de
Ayuda
IV Entrega 121
Beneficiarios con apoyo alimentarios 115,993
Apoyos para capacitación nutricional 115,993
Probables Adultos Mayores encuestados 100,000
Talleres para Capacitación Nutricional 3,800
Trípticos emitidos 400,000
Recetario 120,000
Manual de Capacitador 1,000
Rotafolio 1,000
Estados programados 31
Recursos a ejercer $ 300,000,000.00 (Trescientos millones de pesos )
Fuente: POA del PAAM 2006
Plan Opertaivo Anual, PAAM 2006
• Elaboración del marco lógico y programático del
Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales
Los anteriores elementos, conforman el POA, el cual tenía programado alcanzar las
siguientes metas: (Ver tabla 3.13)
Tabla 3.13
Con relación a las metas del POA, nos indican que para el ejercicio presupuestal
2006 se tenia programado ejercer recursos por un monto total de $ 300,000,000.00
(Trescientos millones de pesos 00/100 M.N.), para otorgar un total de 347,979
apoyos directos, beneficiando a 115,923 adultos mayores, ubicados en 31 Estados
de la Republica Mexicana. Asimismo con base en la información brindada por la
Subdirección de Atención Social del PAAM, nos indican que para el día 30 de
Noviembre del año en curso, se han otorgado 375,192 apoyos directos y con los
cuales, se han beneficiado a 126,983 adultos mayores, esto nos indica que se ha
IV Entrega 122
Recurso para Apoyos 243,585,300 262,634,400 87.5 Gastos de Operación 26,414,700 26,077,129 8.7 Encuesta 2006 30,000,000 11,288,472 3.8 Presupuesto 300,000,000 300,000,000 100.0 Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la SEDESOL*Datos al 30 de Noviembre del 2006
Plan Operativo Anual, PAAM 2006 (Ejercicio 2006)
DESCRIPCION PROGRAMADO (Pesos)
EJERCIDO (Pesos) PORCENTAJE
presentado una ampliación en el segmento de la población atendida con respecto a
lo programado.
Con respecto a la Capacitación Nutricional, se programó beneficiar a cerca de 115
mil adultos mayores, de las 31 entidades federativas en las que opera el programa,
con apoyo de instructores encargados de fomentar talleres de capacitación y/o
platicas sobre aspectos nutricionales, de la misma forma lo programado fue menor a
lo ejercido, ya que el número de adultos mayores beneficiados aumentó debido al
incremento en los apoyos directos.
Acerca de las metas financieras, el presupuesto se ha ejercido al 100% (Ver Tabla
3.14), por lo tanto se puede decir que el programa a cumplido conforme a lo
especificado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, asimismo es
significativo comentar que, con respecto a lo programado en el POA, el presupuesto
ejercido tuvo una operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de
300 millones de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la
necesidad de recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los gastos de
operación.
Tabla 3.14
3.6 Metas de Resultados
IV Entrega 123
Con respecto a las metas de resultados, a continuación se muestra la tabla 3.15, en
la cual se puede observar de forma muy clara los resultados obtenidos en la
operación del programa, principalmente por la reducción en los gastos de operación.
Tabla 3.15
Beneficiarios 115,993 126,983 10,990
Localidades 10,936 11,858 922
Apoyos (Exhibiciones) 347,979 375,192 27,213
Presupuesto $ 300,000,000.00 $ 300,000,000.00 $ -
Recurso para Apoyos $ 243,585,300.00 $ 262,634,400.00 $ 19,049,100.00
Encuesta 2006 $ 30,000,000.00 $ 11,288,471.50 -$ 18,711,528.50
Gastos de Operación $ 26,414,700.00 $ 26,077,128.50 -$ 337,571.50 *Datos al 30 de Noviembre del 2006
Programa de Atención a los Adultos Mayores (Ejercicio 2006)
DESCRIPCION PROGRAMADO EJERCIDO REMANENTE
Con respecto a la tabla anterior, se puede observar que el número de beneficiarios
se incremento ya que presentó una ampliación de 10,979 adultos mayores con
respecto a lo programado, asimismo el número de localidades también sufrió un
cambio positivo ya que pasa de 10,936 a 11,857 localidades atendidas por el
programa, presentando un incremento en la cobertura del mismo con 921
localidades más por atender, de la misma manera se incrementaron 27,213 el
número de apoyos directos.
Estos cambios obedecen a la reducción en los costos sobre la elaboración de la
ENAM 2006 y la reducción en gastos de operación del programa, ya que se tenía
programado un gasto de 30 millones y 26.414 millones respectivamente, bajo esta
perspectiva el remanente de estos dos rubros, mas de 19 millones, fue destinado
directamente al monto de recursos para los apoyos brindados a los adultos mayores,
por lo tanto se origino incremento en el número de beneficiarios y la cobertura del
10,921
10,979126,972
11,857
IV Entrega 124
programa. Con todo esto podemos señalar que las metas financieras establecidas
en el POA, fueron superadas ya que con el mismo monto de presupuesto se pudo
beneficiar a más adultos mayores.
Por último podemos concluir que el programa con respecto a lo establecido en su
POA, supero sus metas y se puede decir que el programa funciona de manera
eficiente ya que al reducir el costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de
operación, permitió beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que se tenían
programados inicialmente.
Preguntas a realizar en Términos de Referencia.
i. ¿El Programa cuenta con un Plan Operativo Anual (POA) u otro documento
similar donde se establezcan metas de resultados o desempeño (nacionales y
estatales)?
Respuesta: Sí cuenta con el POA.
ii. ¿Las metas financieras, físicas y de resultados son realistas y congruentes
entre sí (i.e. ¿es posible alcanzar los resultados esperados dado el nivel de
recursos asignados y los planes de operación?)?
Respuesta: Las metas físicas y financieras si son congruentes entre si,
además las metas de resultados fueron superadas por la eficiencia que
mostró el programa.
3.7 Conclusiones de Operación
• De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta
con tres procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3)
Atención social.
• El Primer proceso: elaboración de padrón, se refiere a los procedimientos que
deben seguir sus potenciales beneficiarios para ser inscritos en el Programa.
IV Entrega 125
De acuerdo a los documentos disponibles, este proceso es el que menos
información ha generado, en lo referente a los procedimientos a seguir para
ser apoyado por el programa. La selección de beneficiarios, se refiere a las
acciones que deben efectuar los encargados del PAAM para determinar que
individuos cumplen con las características para recibir los beneficios del
programa; esta selección consta de dos niveles que son las localidades que
serán atendidas y los beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir
en las localidades previamente escogidas. Segundo proceso: la entrega del
apoyo, consiste en el otorgamiento de una transferencia en efectivo para
aumentar el ingreso de los beneficiarios con el propósito de que se destine a
la compra de alimentos; de acuerdo con las ROP, cada adulto mayor
beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de $2,100 anuales a entregarse en
el curso de un año, en un mínimo de tres exhibiciones El tercer proceso:
contraloría social, puede definirse como la participación social de los
beneficiarios en actividades de control y vigilancia de los recursos públicos;
• En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y
Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de la
existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los mismos, se
encontraron los siguientes resultados:
– Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento respondió
que el Programa existía debido a la presencia de familias pobres.
– Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por ciento.
– Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36 por
ciento.
– Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el 62.6 por
ciento.
– Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al Programa
fueron el 5.9 por ciento.
IV Entrega 126
– Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para
expresarse respecto al programa fueron el 0.06 por ciento.
– Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por ciento. Lo
que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está bien informado
respecto de los objetivos, requisitos, tipos de apoyo, sus derechos y
obligaciones, y conoce los mecanismos para expresarse respecto al
Programa. El cálculo del ICST2 señala que únicamente el 39 por ciento
de los beneficiarios está bien informado y conoce los medios para
expresarse del PAAM. La diferencia con respecto al índice anterior se
debe a que los resultados en términos de transparencia son inferiores a
los de contraloría social.
• Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría
social y la transparencia del programa, por que se está muy lejos de un índice
ideal que sería de 100.
• De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental, el 78.8
por ciento señaló que el material/información que se le entregó trataba sobre
lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la utilidad del
material/información que se le proporcionó, más del 65 por ciento respondió
que no sabía o simplemente no respondió.
• Respecto a la frecuencia con la que reciben el apoyo para alimentación, entre
quienes sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en una sola
ocasión. Pero el resto lo ha recibido en dos o más exhibiciones. A este
respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que El apoyo
alimentario que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo,
a entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones. De
acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de entrega de los apoyos el
programa no ha cumplido cabalmente con lo establecido en su normatividad.
IV Entrega 127
• El costo de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de 2100.00
pesos es de 294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el Programa de
Atención a los Adultos Mayores.
• El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de que los
gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de partidas
presupuestarias. El resultado es de 444 pesos por beneficiario, es decir el
programa incremento su eficiencia en costos en 34 puntos porcentuales.
• El programa a cumplido conforme a lo especificado en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, asimismo es significativo comentar que, con
respecto a lo programado en el POA, el presupuesto ejercido tuvo una
operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de 300 millones
de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la necesidad de
recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los gastos de operación.
• El programa con respecto a lo establecido en su POA, supero sus metas y se
puede decir que el programa funciona de manera eficiente ya que al reducir el
costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de operación, permitió
beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que se tenían programados
inicialmente.
3.8 Recomendaciones
• Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los
beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones estatales y
operadores de SEDESOL con las localidades, para que difundan los objetivos
del programa, los requisitos para ser apoyado, así como los derechos y
obligaciones de los beneficiarios.
• Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios representa un
alto costo, no sólo económico, sino que también un esfuerzo extraordinario de
IV Entrega 128
su parte, por las condiciones geográficas en las que habitan y las condiciones
físicas propias de la edad en las que se encuentran. Por lo cual, es
recomendable que el programa entregue el apoyo en una sola exhibición, o
en su caso si son dos exhibiciones, que cumpla estrictamente con las fechas
de entrega comprometidas con los beneficiarios.