¿elector arrepentido o mecanismo fallido?: las
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¿ELECTOR ARREPENTIDO O MECANISMO FALLIDO?: LAS REVOCATORIAS DE MANDATOS DE ALCALDES Y GOBERNADORES EN COLOMBIA EN
PERSPECTIVA HISTÓRICA
LINA LOZADA LEÓN
Trabajo de grado a optar al título de Politóloga
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
FABIÁN ACUÑA
Docente e investigador
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2015
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TABLA DE CONTENIDO
Tabla de contenido Introducción ...................................................................................................................................... 11
Aproximación teórica ........................................................................................................................ 13
Representación ............................................................................................................................. 13
1.2 Democracia directa ................................................................................................................. 15
1.3 Descentralización .................................................................................................................... 17
Contextualización .............................................................................................................................. 18
Mecanismos de participación contexto internacional .................................................................. 19
Mecanismos de participación contexto nacional ......................................................................... 24
Revocatorias de mandato contexto internacional ........................................................................ 31
Revocatoria de mandato en Colombia ......................................................................................... 36
2.2.1 Articulación de la revocatoria con la ley colombiana ...................................................... 40
2.2.2 ¿Nueva ley estatutaria de participación ciudadana? ....................................................... 42
¿Cómo ha sido el proceso de las revocatorias de mandato en Colombia? ...................................... 43
3.1 ¿Participación fallida? ............................................................................................................. 46
3.2 ¿Qué ha pasado en las urnas? ................................................................................................ 50
3.3 Particularidades del análisis .................................................................................................... 53
3.4 ¿Qué pasó después de las revocatorias fallidas? .................................................................... 57
Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................................... 59
Bibliografía ........................................................................................................................................ 63
Anexos ............................................................................................................................................... 66
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Introducción Pasados 23 años de la creación de la carta política del 91 en la que Colombia
apuesta por una democracia más participativa y 20 años de la ley 134 en donde se
institucionalizó la revocatoria de mandato como un mecanismo de participación y
de control ciudadano, en el cual “los ciudadanos dan por terminado el mandato
que le han conferido a un gobernador y alcalde”, se puede apreciar que este
último no ha tenido ningún caso exitoso tras su implementación. Los estudiosos
del tema se acentúan en dos orillas sobre el análisis, no solo de las revocatorias
de mandato sino en general en los mecanismos de participación. Para algunos,
éstos han sido un completo fracaso, ya sea por temas de formulación de la norma
o por factores como la corrupción. Otros, de una manera menos radical afirman
que la participación en Colombia es un tema que aún es muy joven y al que hasta
ahora nos estamos amoldando.
Sin embargo, el objetivo principal de este trabajo de investigación es hacer una
caracterización sobre todas las revocatorias de mandato en Colombia, con el fin
de conocer el proceso a fondo. Además de esto, se pretende identificar por medio
de unas variables planteadas los factores principales que han influido en las
iniciativas de revocatoria. Por último, se busca hacer una comprensión de los
posibles motivos por los que ninguna revocatoria de mandato ha prosperado en el
país, sin dar una razón definitiva.
La revocatoria de mandato es considerada como uno de los mecanismos de
participación más valiosos que puede tener una democracia participativa y su
utilización es para muchos, la manera más eficaz que tienen los ciudadanos de
ejercer control político sin depender de terceras instancias. Hasta le el año 2014
se presentaron 104 revocatorias de mandato (según la información de la
Registraduría Nacional del Estado civil), de las cuales ninguna prosperó, a pesar
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de la reforma hecha a la ley en el año 2002, en donde se bajaban los umbrales de
participación.
Es importante recalcar el valor de los mecanismos de participación dentro de una
democracia que busca pasar las fronteras de la representación, para crear una
sociedad más incluyente y participativa. Ampliando el concepto a un contexto
regional cabe mencionar que la revocatoria de mandato es un mecanismo
instaurado en la mayoría de países latinoamericanos y que en muchos de ellos,
también aplica para presidentes de la República.
Las razones que motivaron a escoger como foco de estudio los mecanismos de
participación en Colombia, específicamente la revocatoria de mandato son varias.
Primero, a raíz del caso del alcalde mayor de Bogotá, Gustavo Petro, elegido en
octubre del 2011 y al que se le hizo una iniciativa de revocatoria de mandato se
empezaron a dar diferentes discusiones tanto académicas como sociales sobre el
tema, creando varios interrogatorios. La segunda razón está directamente
relacionada con la coyuntura nacional. Colombia es un país que se encuentra
atravesando unos diálogos de paz con las FARC en la Habana. Entre los temas a
tratar en la mesa de discusión se encuentra la participación política en el país y las
reformas que ésta debería tener para un pos conflicto, razón por la que se
considera que el tema es de gran relevancia tanto social como académica.
Por último, hay que mencionar que los estudios sobre revocatorias de mandato
hechos en el país son escasos y que los que existen, están enfocados a estudios
de casos específicos en su mayoría, lo cual no permite tener un espectro amplio
sobre el tema.
Para cumplir con los objetivos de la investigación el texto se divide en cuatro
secciones. Primero se plantea una discusión teórica haciendo énfasis en tres
conceptos básicos para el estudio: participación, democracia directa y
descentralización; en la segunda parte del texto se hace una contextualización
sobre todos lo referente a participación en la esfera nacional e internacional, para
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seguir con una mirada al mecanismo de revocatoria de mandato en el mundo y en
Colombia.
La tercera parte se centra en el análisis realizado a partir de la construcción propia
de una base de dato que recoge las iniciativas de revocatoria de mandato desde el
año 1994 hasta el 2014, partiendo de la información entregada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Para el análisis también se tendrá en
cuenta una entrevista realizada a una académica conocedora del tema en
Colombia y una minuciosa revisión de prensa sobre los alcaldes y gobernadores a
los que se les iniciaron procesos revocatorios. Por último, se generan algunas
recomendaciones y conclusiones sobre el estudio.
Aproximación teórica Para el desarrollo de esta investigación se utilizará el planteamiento de la teoría de
la Representación Política, en particular el trabajo de Hanna Piktin. Sin embargo,
se tendrán en cuenta conceptos básicos sobre democracia representativa que
sirvieron como base para que Piktin llegara a hacer su estudio. Por otro lado, ser
hará una revisión del concepto de democracia directa, haciendo una apropiación
específica para el foco de nuestro análisis. Finalmente, se tendrá en cuenta el
concepto de descentralización dado por Maldonado.
La revisión de dichos conceptos teóricos se hará teniendo en cuenta que para
poder llegar al análisis de las Revocatorias de mandato en Colombia es necesario
entender el tipo de gobierno en el que se desarrollan y las razones por las que se
adoptó en la Constitución Política de Colombia.
Representación La figura de democracias representativas ha cambiado a través de los años y de
los contextos en los que esta se da, evidenciando que no es necesario adoptar
una única idea de la misma. Bobbio (1984) comparte este razonamiento,
argumentando que los principios y supuestos sobre los que se fundó la
democracia no siempre han sido los mismos. Además, es posible que exista más
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de una idea sobre este modelo de mandato y que incluso lleguen a contraponerse
en el momento de expresarlas, ya sea ejerciendo la ciudadanía o la
representación. Sin embargo, el autor italiano menciona que la representación
debe entenderse como la colaboración de unos pocos escogidos con ese fin, ya
que es imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más complejas
como las sociedades industriales modernas. Hecho que además resultaría
indeseable para los individuos pues generaría conflictos y va en contra de la
naturaleza humana.
Pitkin (1985) define la representación política como “la acción de hacer presentes
las voces, opiniones y perspectivas de los ciudadanos en el proceso político.”
Entendiendo que un gobierno representativo busca satisfacer los intereses de los
ciudadanos de la mejor manera posible. Además, la autora hace una revisión
histórica sobre las diferentes definiciones que se han dado sobre representación y
llega a la conclusión de que no existe una única, entregando 5 teorías sobre
representación política que están conectadas entre sí y que se utilizan según el
contexto y la perspectiva que se tenga sobre un gobierno. Estas teorías son las
siguientes:
Representación como autorización, la cual se da a través de elecciones
vinculando a los electores con las decisiones de los representantes y
asumiendo las consecuencias de las mismas como si fueran propias. Dicha
autoridad es concedida por un tiempo limitado.
Representación como responsabilidad o rendición de cuentas. Los
representantes deben rendirle cuentas a sus electores, los cuales deciden
si lo reeligen o los reemplazan según el balance hecho. “En este sentido
hay que tener en cuenta dos aspectos. Primero, de esta concepción de
accountability no se desprende que los representantes actúen siempre
conforme a los deseos de los representados. Segundo, la rendición de
cuentas va unida a tres elementos indispensables para que pueda tener
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lugar: la existencia de información por parte de los ciudadanos así como la
transparencia de los representantes en sus acciones; la obligación de los
representantes de explicar sus hechos; y por último, la existencia de
sanciones de parte de los electores a los elegidos”. (Martínez, 2004; Otero,
2011, P. 16).
Representación descriptiva. En esta perspectiva el representante sustituye
a los representados partiendo de una serie de características similares
existentes entre ambos (etnia, religión, clase social o género).
Representación simbólica, en donde los representantes simbolizan al
pueblo, convirtiéndose en el símbolo de la nación.
Representación sustantiva. Acá el representante actúa a nombre e interés
del representado, sin embargo cuenta con cierta autonomía en el momento
de tomar sus decisiones. Es una relación entre intereses y resultados.
La aproximación teórica que más conecta con esta tesis es la de Representación
con responsabilidad o rendición de cuentas. No obstante, resulta pertinente
mencionar la apreciación que hace Pitkin (1985) en el prefacio de su libro “El
concepto de representación” traducido al español. En esta versión (lanzado casi
20 años después de la original) la autora reconoce que es importante tener en
cuenta el hecho de que las instituciones representativas pueden llegar a traicionar
en vez de servir a la democracia. Teniendo este panorama claro y las
características dadas previamente en la contextualización de las teorías, podemos
hablar de una Representación con responsabilidad o de rendición de cuentas en
relación con los mecanismos de participación y específicamente con el ejercicio de
revocatoria de mandato, ya que el objetivo principal de éste es que exista un
control político por parte de la ciudadanía hacia sus gobernantes.
1.2 Democracia directa
“Nueve de cada diez países o territorios en el mundo tienen hoy en día uno o más
instrumentos modernos de democracia directa, entre ellos el derecho de iniciativa
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que les permite proponer nuevas leyes o plantear reformas constitucionales,
someter a referendo leyes vigentes o nuevas constituciones, así como el derecho
de revocarle el cargo antes del término de su mandato a un representante elegido.
La tendencia global es clara: los instrumentos de la democracia directa se han
convertido en parte esencial de la democracia representativa moderna.”
(Kaufmann, 2008, P. 9).
Apropiándonos de la visión de Kauffman en el prólogo del libro “La
democratización de la democracia en América Latina y más allá”, se considera
pertinente aclarar el concepto de democracia directa ya que los mecanismos de
participación hacen parte esencial de la misma.
Verónica Correa (2012), recurre a una definición general sobre democracia directa
dada por Bobbio (2001), la cual está enfocada a la participación en primera
persona del individuo en las deliberaciones que le afectan, aclarando que entre
deliberantes y la deliberación no puede existir ningún intermediario. Correa (2012)
concluye mencionando las características específicas de la democracia directa la
cuales son: el plebiscito, la revocatoria de mandato, el referéndum y la consulta
popular. (P. 3).
Por otro lado, Alicia Lissidini (2008) reúne diferentes visiones sobre democracia
directa para hacer una contextualización sobre lo que ésta significa en el mundo.
“…el concepto de “democracia directa” admite diversas definiciones y
graduaciones: desde concepciones “minimalistas” que consideran como
democracia directa exclusivamente al referendo, es decir a la consulta popular
promovida por los ciudadanos con el objetivo de aprobar o vetar una ley; otras
definen como democracia directa a todos los mecanismos de participación
ciudadana que implican el voto (con la excepción de las elecciones) es decir, las
consultas populares en sus diversas formas jurídicas (referendo, plebiscito y
revocatoria de mandato). Otras, más abarcativas, incluyen a la iniciativa legislativa
(es decir el derecho de los ciudadanos a proponer leyes al Parlamento) y las
“maximalistas” entienden que democracia directa también comprende la
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participación ciudadana en las decisiones sobre el uso de los recursos fiscales
(presupuesto participativo) y en el control de la política (como la defensoría del
pueblo y la auditoría ciudadana).” (Lissidini, 2008, P. 13-14).
Teniendo en cuenta que el interés de análisis de esta investigación son los
mecanismos de participación y la revocatoria de mandato, reduciremos el
concepto al uso del voto, mencionado por Lissidini (2008). En éste se omiten las
elecciones y se enfoca en los mecanismos de participación (referendo, plebiscito y
revocatoria de mandato). Cabe aclarar que no es una definición única y que el
debate dentro del uso y fines de la democracia directa es muy amplio y
controversial. Sin embargo, no es el eje de nuestro estudio.
1.3 Descentralización
“Las políticas orientadas a la descentralización del territorio pasaron a ocupar un
lugar clave en la agenda latinoamericana en los años ochenta, promovidas por la
confluencia de dos discursos, uno que veía en la descentralización una forma de
reducir el déficit fiscal que asolaba a muchos países de la región, y otro que
identificaba al ámbito local de gobierno con un espacio desde el cual articular un
proyecto político alternativo y de base ciudadana”. (Schneider y Welp, 2015, P.
16).
Finalmente, resulta necesario abordar el concepto de descentralización pues se
encuentra directamente ligada a la adopción de los mecanismos de participación
tanto en Colombia como en cualquier modelo democrático que tenga prácticas de
democracia directa. Hay una coexistencia entre los dos fenómenos y por lo tanto
es de nuestro interés para comprender la adopción del mecanismo de
participación estudiado.
Para esto acogeremos la definición que entrega Maldonado (2002), tras hacer una
evaluación a profundidad a la descentralización en Colombia. “La
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descentralización política es la transferencia a las entidades territoriales, de la
capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las
políticas de desarrollo en el ámbito local. (…) En el caso específico de la
descentralización política, el objetivo principal es la democratización de la gestión
local mediante la ampliación de espacios de participación” (Maldonado, 2002, P.
15).
El autor hace referencia a cuatro tipos de descentralización política:
Descentralización espacial, que consiste en la transferencia de recursos e
instrumentos a las regiones buscando evitar y/o limitar la concentración de
unos pocos centros.
Descentralización hacia el mercado, que es la transferencia de la prestación de
servicios por parte del Estado, hacia los particulares..
Descentralización política, una transferencia de capacidades de elección de
gobernadores y de toma de decisiones políticas enfocadas al desarrollo en el
ámbito local, a las entidades territoriales.
Descentralización administrativa, que es transferir recursos, funciones y la
capacidad de decidir (en aspectos de prestación de servicios) del Gobierno
Central a los locales.
Para el interés del presente análisis se acogerá la “Descentralización política”,
pues es la que está directamente enlazada con el tema de elecciones de alcaldes
y gobernadores, generando una relación directa entre los representados y su
representado. Además, dicha relación va de la mano con una rendición de cuentas
tanto al Gobierno Central como a los electores, que son los directamente
interesados en la toma de decisiones.
Contextualización “La clasificación más abarcadora de modelos de democracia sería la que distingue
entre democracia directa o participativa y democracia liberal o representativa. En
la primera se entiende no solo que el pueblo es titular del poder, sino que es quién
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lo ejerce, de modo que la participación del pueblo en el gobierno consiste en un
ejercicio directo del poder siendo posible en este caso claramente hablar de un
gobierno del pueblo; mientras que la democracia liberal o representativa consiste
en un sistema de gobierno que cuenta con representantes de los intereses y las
opiniones de los ciudadanos en el marco del imperio de la ley; se trata pues en
este segundo caso de un sistema de limitación y control del poder, en el que cabe
hablar más que de un gobierno del pueblo, de un gobierno querido por el pueblo.”
(Cortina, 1993, p. 89).
Mecanismos de participación contexto internacional Alicia Lissidini (2008), es una autora que permite adentrarnos en la esfera
internacional de la democracia participativa, pues realiza un análisis sobre la
inclusión institucional de los mecanismos de democracia directa en América
Latina. Su hipótesis central es que los mecanismos de democracia directa,
adoptados en casi toda la región en la década de los 90, son una herramienta
política que permite promover la participación de los ciudadanos en lo público y la
expansión de la influencia legislativa, adoptando la descentralización del poder.
“Si bien la democracia directa en manos de los ciudadanos conlleva ciertos
riesgos, éstos son menores que aquellos promovidos por los presidentes. Entre
las diversas formas jurídicas que asume el ejercicio de democracia directa
destacamos la iniciativa legislativa, la iniciativa popular, el veto y la revocatoria de
mandato. Los dos primeros son mecanismos proactivos, es decir, los ciudadanos
proponen leyes y reformas constitucionales al Parlamento (iniciativa legislativa) o
directamente a la ciudadanía (iniciativa popular). Por el contrario, el veto y la
revocatoria son reactivos, son mecanismos que buscan derogar una ley ya
aprobada y revocar el mandato de un funcionario electo por la ciudadanía (el
presidente, los legisladores u otros)”. (Lissidini, 2008, P. 13).
Haciendo un análisis normativo de las reformas constitucionales de cada país
latinoamericano, la autora logra comprobar su hipótesis, junto con el hecho de que
muchos de los mecanismos de participación aprobados han nacido de coyunturas
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sociales. Algunos países como Ecuador y Perú revelan una alta inestabilidad
institucional; en Perú y en Venezuela los partidos políticos han perdido centralidad
gracias a los mecanismos de participación. Además de esto, en Venezuela y
Ecuador se dio un fenómeno de nuevos outsiders prometiendo más participación
ciudadana a cambio de una victoria electoral en el ejecutivo.
Según la autora, el incremento que se ha notado en la inclusión y el debate dentro
de la democracia directa, son solo un comienzo del aumento que seguirá
tendiendo en el futuro, junto con un incremento de iniciativas ciudadana a nivel
local y gubernamental.
Lissidini (2008) “Las ambigüedades del ejercicio de la democracia directa en estos
países son inseparables de las tensiones y problemas de la política en
Latinoamérica”. (P. 45).
Al igual que Lissidini, y varias veces en conjunto, Daniel Zovatto ha buscado
entender las diversas modalidades de participación política en las democracias de
Latinoamérica, su uso y sus efectos.
“En tiempos como los actuales, en que los poderes legislativos y los
partidos gozan de una confianza muy baja ante la opinión pública, los
mecanismos de participación ciudadana son vistos por ciertos sectores como una
opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación y
mantener la estabilidad de los sistemas políticos. Es por ello que algunos
gobiernos latinoamericanos y organismos internacionales promueven diversos
mecanismos de participación ciudadana” (Zovatto, 2014, P. 14).
En su libro Democracias en movimiento, Zovatto sostiene que la crisis de
representación partidaria y el descontento general de los ciudadanos con la
política fueron las razones principales por las que se generaron reformas
constitucionales en América Latina, las cuales adoptaban los mecanismos de
participación en gran medida.
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Con el objetivo de determinar hasta qué punto las instituciones de democracia
directa se pueden catalogar como institucionalizadas dentro de los sistemas
políticos latinoamericanos, sus modalidades, características y resultados, el autor
hace una clasificación de los mecanismos de participación en tres grupos.
Consulta popular, iniciativa legislativa popular y revocatoria de mandato.
Fuente: Zovatto, 2014, P. 16.
Después de hacer un análisis de la división de los tres grupos y la constitución de
cada país latinoamericano, Zovatto encuentra que en la región hay 12 países en
los que existe por lo menos uno de los grupos y han sido utilizados, y 6 países en
los que no se ha utilizado ningún tipo de mecanismos.
País
Mecanismos citados – grupo de 3
Chile 1
Colombia 2
Costa Rica 2
Ecuador 3
Guatemala 2
Panamá 3
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Perú 2
República Dominicana 2 (no se han utilizado)
Uruguay 2
Venezuela 3
El Salvador 1 (no se ha utilizado)
Honduras 2 (no se han utilizado)
Nicaragua 2 (no se han utilizado)
Paraguay 2 (no se han utilizado)
México 2 (no se han utilizado)
Argentina 2
Bolivia 3
Brasil 2
Elaboración propia a partir de la información del análisis de Zovatto, 2014.
Los 18 países de la región tienen en su carta política mecanismos de
participación, que aunque los utilicen o no surgieron de manera contemporánea en
los 90. Otra apreciación de Zovatto es que aunque todas surgieron por coyunturas
diferentes, es posible encontrar dos tipos de reformas constitucionales. La del
pensamiento clásico liberal y otra refundada en la constituyente de Colombia, que
después fue adoptada por Venezuela, Ecuador y Bolivia respectivamente. Todas
estas tienen un común denominador y es que son producto de convocatorias a
asambleas constituyentes, son multiculturales, plurietnicas y laicas.
“El buen diseño y uso de los instrumentos de democracia directa puede generar
una sana renovación de un orden sociopolítico, capacitar al ciudadano para
participar en los asuntos públicos y ejercer controles eficaces sobre los
funcionarios electos y complementar adecuadamente la democracia representativa
con fórmulas eficaces de participación directa (Kornblith, 2007). Sin embargo, si
estos mecanismos de democracia directa son utilizados de manera patológica o
desvirtuada, pueden también constituirse en un instrumento peligroso para la
puesta en marcha de una democracia plebiscitaria.” (Zovatto, 2014, P. 40).
A manera de conclusión el autor entrega 10 consideraciones sobre el análisis que
en síntesis, dicen lo siguiente. Hay una gran variedad de terminología sobre
mecanismos de participación, lo cual genera complicaciones a la hora de analizar
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y comparar unos con otros por lo que se debe avanzar en una precisión general
sobre el tema. Por otro lado, la Consulta Popular sigue siendo el mecanismo de
mayor uso en la región a pesar de la gran variedad que existe, y además, su uso
ha sido mayoritariamente desde arriba. La participación en América Latina es de
un 67.59% desde el año 1978 hasta el 2012. Y los mecanismos de democracia
directa son instrumentos que ayudan a consolidar el sistema democrático, que
deben ser vistos como complementos y no como sustituidores.
Por último, la implementación de una democracia directa debe ir ligada a unos
derechos fundamentales plenamente garantizados, en donde no se atente contra
el pluralismo político.
Dando una visión más negativa sobre el proceso de participación en América
Latina, Massal afirma que es necesario alejarse de las visiones críticas o
excesivamente idealizadas sobre participación, reconociendo los logros de la
misma pero enfatizando sus limitaciones.
“Hevia señala como la implementación de dispositivos participativos, lejos de
proporcionar una mayor estabilidad a la democracia o de resolver las falencias de
la democracia representativa, constituye en sí misma una respuesta a la alta
inestabilidad política, particularmente en el área andina: “no existe una relación
entre diseño constitucional y estabilidad democrática y la presencia de la
participación parece ser más una reacción a la inestabilidad que una fuente de
estabilidad” (Hevia, 2007).” (Massal, 2010, P. 89).
Aunque para la Massal existe una paradoja bastante llamativa en cuanto al
contexto aparentemente propicio para la adopción de la democracia participativa
en América Latina y su resultados “margos y decepcionantes”, afirma que la
reflexión debería ir más allá. No se debe caer en la retórica sobre lo bueno que es
participar, sino que se deben empezar a genera preguntas que precisen el
concepto. Massal (2010) “¿Participar en qué, cómo, por qué, y para qué? ¿Cuáles
condiciones políticas y sociales son necesarias para que la participación no se
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ejerza en detrimento de la representación, ni la representación en detrimento de la
participación? ¿Para que la legitimidad no se oponga a la eficacia?” (P. 90).
Mecanismos de participación contexto nacional Los mecanismos de participación son los hijos de la democracia participativa. Con
ellos se busca fomentar la participación ciudadana en diferentes decisiones
políticas, por medio de leyes que garanticen la inclusión de toda la sociedad en el
momento de participar activamente, sin importar el género, etnia, cultura o la
pertenencia a cualquier minoría. La Carta Política de 1991 buscó dar una
cercanía entre la ciudadanía y los organismos de control, incluyendo una amplia
lista de mecanismos de participación que permitieran cumplir ese objetivo.
Clara Rocío Rodríguez Pico (2012), busca cuestionar por medio de un análisis
histórico el planteamiento de que la democracia participativa permite contrarrestar
las diferencias que se dan en materia de representación política, con la aplicación
de los mecanismos de participación en Colombia.
Lo primero que señala el texto Democracia, representación y mecanismos de
democracia directa en Colombia, es una diferenciación entre democracia directa y
democracia participativa. Lo que separa a la una de la otra es Rodríguez (2012),
“la intervención en la gestión pública de los gobernantes electos a lo largo del ciclo
de la política pública” (p. 66). Entre esos mecanismos de democracia directa se
encuentra el de carácter formal e institucional, que no surgen de la iniciativa
espontánea de los ciudadanos; la legitimación mediante el voto o la firma, que
busca involucrar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre
cuestiones públicas y no solo con el propósito de elegir al ejecutivo/legislativo; y la
limitación del demos, que es la participación de los ciudadanos que cuentan con la
calidad de ciudadanos en ejercicio.
Haciendo un recorrido histórico por la participación ciudadana en el país, la autora
menciona que antes de la Constitución de 1991 existieron tres experiencias de
mecanismos de participación: el plebiscito, las consultas populares y las consultas
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tendientes al establecimiento de una Asamblea Constituyente. Sin embargo, es
hasta la Constitución del 91 que estos mecanismos tienen una verdadera
adopción ya que en Colombia la idea de democracia directa no surgió de manera
simultánea a las instituciones de la democracia representativa. La adopción de
dichos mecanismos fue tardía en comparación con otros países latinoamericanos,
como Uruguay.
“Junto a otras definiciones constitucionales adoptadas en el camino de acoger la
democracia participativa, en términos de los mecanismos de democracia directa,
la Constitución Política de 1991 establece que son mecanismos de participación
de pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria de
mandato. (…) La única particularidad que muestra Colombia en materia
comparativa es que se adicionó el cabildo abierto, el cual, recogiendo una vieja
tradición independista, faculta a los ciudadanos a participar en los concejos
distritales, municipales o de juntas administradoras locales” (Rodríguez,
2012,p.71).
Elaboración propia a partir de información de Rodríguez Pico.
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Tras hacer un análisis de las categorías y sub categorías de los mecanismos de
democracia directa en Colombia y el uso que se le ha dado por parte de la
ciudadanía, se encuentra que solo un 5,8% de los casos analizados (la autora solo
tomó casos en los que se empezó formalmente el proceso previo según la norma),
tuvieron un cumplimiento del 100%, mostrando que hay una presencia de
dificultades para impulsar los mecanismos de democracia directa en Colombia.
Rodríguez concluye que los mecanismos de democracia directa adoptados en la
Constitución de 1991, no han logrado convertirse en instituciones que permitan el
aumento de la influencia de los votantes, llevando a que el papel de fortalecer la
participación sea más bien pobre y que la inclusión de los mismos no ha logrado
transformar una tradición histórica de predominio de poder político y de una
mínima intervención por parte de la ciudadanía.
“La participación concreta en la realidad, lo que de manera formal se establece en
la norma (la igualdad ante la ley) y abre la posibilidad a sectores tradicionalmente
marginados de la política para intervenir en la escena pública y contribuir a la
definición de metas colectivas. La democracia participativa modifica las formas de
relación entre la sociedad y el Estado a través de la inserción progresiva de
nuevos actores sociales en la escena pública, en la deliberación política y en la
toma de decisiones.” (Velásquez y González, 2003, P. 56).
Para que Velásquez y González llegaran a esa conclusión en un capítulo de su
libro ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, empezaron
por hacer una diferenciación entre democracia representativa y democracia
participativa, para así poder entender el concepto de participación ciudadana.
Pasando por autores como Schumpeter, Bobbio y Dahl, se generan algunas
aproximaciones acerca del concepto de democracia representativa. Hija del
pensamiento liberal, que contradice la idea de movilización e institucionalización,
reduciendo la participación al mínimo posible. En síntesis, un conjunto de reglas
que rigen el proceso electoral. No obstante, Velásquez y González afirman que la
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noción de democracia clásica no resuelve tres interrogantes principales. “En
primer lugar, el énfasis en los asuntos de procedimiento impide dar respuesta
satisfactoria a dos tipos de cuestiones: de un lado, si las elecciones agotan los
procedimientos de delegación del poder por parte de los ciudadanos; de otro, si
los procedimientos de representación dan suficiente cuenta de la diversidad social,
cultural y política de la sociedad. En segundo lugar, los teóricos que argumentan
en favor de la creciente influencia de la burocracia en las decisiones colectivas no
logran contrarrestar el escepticismo sobre la capacidad de las burocracias de
manejar con creatividad y de asimilar la totalidad de la información propia de la
gestión pública. (…)Finalmente, la tesis de la inevitabilidad de la representación
política en sociedades complejas y de masas (…) deja sin respuesta una cuestión
de igual importancia, a saber: la representación adecuada de las identidades
minoritarias en los cuerpos de representación”. (Velásquez y Gonzáles, 2003, P.
53).
Como resultado de estos vacíos nace la participación para dar una respuesta,
aseguran los autores. Especialmente en países en donde la diversidad geográfica,
étnica, y social está más acentuada. La participación hace visible el problema
entre representación, diversidad social y cultural. Y es percibida como la
posibilidad de que los individuos puedan sentirse parte de una comunidad política
a través del libre ejercicio de derechos y deberes, encontrando una igualdad por
medio de la ley, lo que permite la inserción de nuevos actores sociales en la
deliberación política y en la toma de decisiones. Hecho que además permite que
se aborden nuevos temas, antes relegados de la esfera política y un aumento en
la participación ciudadana, específicamente en el plano local.
Sumado a esto, se recalca la importancia que tienen los movimientos sociales en
la concepción de democracia participativa, pues es por medio de ellos que muchas
minorías pueden llegar a organizarse para así hacer escuchar su voz.
Aunque la democracia participativa es vista como una evolución positiva por parte
de los autores, hay dos puntos que hay que tener en cuenta según ellos para que
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ésta funcione. Por un lado, un modelo democrático participativo requiere de la
multiplicación de los mecanismos de participación pero, sobre todo, necesita que
los ciudadanos estén dispuestos a participar, y que en ese proceso vean un
camino para lograr sus objetivos, tanto personales como colectivos. Se necesita
una apropiación de la participación por parte de todos los ciudadanos para que
ésta tenga éxito en la sociedad.
Finalmente, es necesario tener en cuenta las limitaciones de la democracia
participativa. Existe una amenaza permanente hacía los nuevos liderazgos por la
cooptación de sectores tradicionales que buscan reducir su acción a un interés
específico, personal y completamente ajeno al del líder.
Los mecanismos de participación y la democracia participativa no son los únicos
hijos de la Constitución de 1991. El fenómeno de la descentralización en
Colombia, es posiblemente el más notorio. Fenómeno que está directamente
ligado a la participación regional y local. Alberto Maldonado (2002), hace un
análisis sobre la implementación de la descentralización en Colombia, sus
objetivos y sus resultados en el libro Evaluación de la descentralización municipal
en Colombia: balance de una década. Entre su análisis explica porque la
participación es clave en el ejercicio de descentralización y hace un breve balance
sobre su función y utilidad.
Uno de los objetivos de la descentralización es el “pluralismo político”, que busca
combatir la concentración del poder, abriendo nuevos espacios de participación,
educación y acercamiento del Gobierno y los ciudadanos. “Las ventajas de la
descentralización han sido destacadas también, por algunos sectores
democráticos que promueven la participación popular. Desde esta perspectiva
centralización es vista como una expropiación política de los sectores populares y
las descentralización como un instrumento que abre posibilidades para que los
grupos sociales tradicionales excluidos, puedan acceder al poder local”.
(Maldonado, 2002, P. 18).
El surgimiento de la descentralización política en Colombia fue una respuesta a
una crisis de legitimidad expresada en un conjunto de crisis institucionales. La
29
centralización en Colombia marcó una gran brecha de desigualdad, ya que los
recursos económicos se concentraban en ciertas regiones. En cuanto a
democracia política se hablaba de una democracia restringida y autoritaria,
controlada por los partidos tradicionales y con pocas posibilidades de participación
para la ciudadanía. Maldonado (2002) “El Gobierno Nacional había concentrado
más del 80% de los ingresos tributarios del país y desempeñaba directamente
funciones de carácter local” (P. 37). El momento en que los y las colombianas
empezaron a mostrar su inconformismo con la manera de gobierno que tenían y
empezaron a demandar una apertura democrática real, coincidió con las
tendencias globales de reforma del Estado que están enfocadas en el
fortalecimiento de los gobiernos locales. De esta manera, con la Carta Política del
91 se buscó darle solución al problema (que abarcaba muchos más problemas),
con una reforma desarrollista. En consecuencia a esto, se adoptaron diferentes
mecanismos de participación que ya mencionamos con anterioridad. Además, se
amplía el periodo de alcaldes y gobernadores a tres años, manteniendo la
prohibición de la reelección inmediata.
Caracterización del diseño de la descentralización: ventajas y desventajas
Área
Aspectos positivos
Deficiencias
Descentralización
política y
responsabilidad
Combinación de medidas tendientes
a promover democracia
representativa, participativa y directa.
Establecimiento de responsabilidad
política.
Introducción del mecanismo de
reducción de cuentas a la comunidad
y a la Nación.
Obstáculos para la
aplicación afectiva de las
medidas.
No reelección.
Periodo reducido.
Aparte tomado de (Maldonado, 2002, P. 46)
Maldonado afirma que a pesar de que existen grandes avances en cuanto a la
distribución del poder político a partir de la descentralización, aún hay algunos
límites en el diseño de las normas que hacen difícil su aplicación. Algunos
30
mecanismos creados no son obligatorios para las entidades territoriales; La
reglamentación hace que la aplicación sea complicada; La participación ha sido
concebida como una función establecida por el Estado sin mucha iniciativa de la
ciudadanía; Y existe un formalismo exagerado en las medidas de
descentralización.
Hernando Alfonso Prada define la democracia participativa como “un sitio
intermedio entre la directa y la representativa, que no las rechaza, no las descarta,
simplemente las acerca, las hace complementarse, y les da mutuamente un
espacio compartido en la normatividad”. (Prada, 1997. P. 86).
Con base en esa definición el autor hace una relación con la “democracia integral”
propuesta por Bobbio (1984), en donde conjuga en un mismo texto la democracia
representativa y directa, y la constitución política colombiana de 1991. Tomando
como referencia al artículo 40, el cual declara que “Todo ciudadano tiene derecho
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer
efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática. 4. Revocar el mandato de los elegidos. 5. Tener iniciativa en las
corporaciones públicas”.
Prada hace una diferenciación de los puntos mencionados en el artículo 40,
diciendo que el 1 y el 2 son formas de participación representativa; y que el 3 y 4
formas de participación directa, para comprobar su supuesto de la relación de
democracias aplicada al caso colombiano.
Adicional a esto, el autor explica las distintas formas que toma la democracia
participativa. Por un lado, se encuentra la participación ciudadana, concebida
como mecanismo político tradicional del voto. Éste se utiliza para registrar la
expresión ciudadana, no solo frente a la elección del mandatario como en la
democracia representativa, sino frente a decisiones como los referendos, las
consultas populares y las revocatorias de mandato. Por otro lado, está la
participación social o comunitaria. En esta, los individuos son representados por
sus pares ante autoridades del Estado, por medio de la creación de asociaciones.
31
Dichas formas de participación, se encuentran plasmadas en la Carta Política del
91.
Revocatorias de mandato contexto internacional La revocatoria de mandato o plebiscito revocatorio, es un procedimiento por el
cual los ciudadanos pueden destituir un cargo público, antes de que su tiempo en
el cargo expire. Dicho procedimiento, que también es conocido como “recalla”,
tienen origen en el derecho anglosajón, especialmente en Estados Unidos, ya que
en 1980 tuvo un gran desarrollo en la región. El fundamento principal de la
revocatoria de mandato reposa en el principio de soberanía popular y de
representación, lo que significa que los funcionarios públicos son elegidos para
servirle a la voluntad popular, pero deben estar sujetos a un control político por
parte de la ciudadanía.
Así pues, los mandatarios deben sujetarse a las instrucciones (bajo la ley) de sus
electores, lo cual permite utilizar el concepto de “mandato imperativo”.
El principio de revocatoria de un mandato va en contra de los planteamientos de la
teoría clásica de la democracia Liberal, donde se establece que los mandatarios
tienen completa autonomía para tomar decisiones impopulares o que vayan en
contra de lo que quiere el ciudadano común, con el fin de cumplir su objetivo. La
única manera que tienen los ciudadanos para demostrar su inconformismo sobre
algún mandatario es por medio de las siguientes elecciones, antes no. Sin
embargo, la crisis de la democracia representativa hizo que los ciudadanos
exigieran mecanismos de control político, que fueran más allá de las elecciones.
Así se generaron diferentes mecanismos de participación que ayudan al control
ciudadano, como la revocatoria de mandato, la cual funciona como un control, que
se complementa con otras ramas del poder.
En el presente análisis se dará una mirada al surgimiento y uso de la revocatoria
de mandato en diferentes países del mundo, enfocando la atención en
32
Latinoamérica para así poder tener mayor claridad sobre su funcionamiento, su
uso y sus debilidades. Sin embargo, no se pretende hacer un análisis detallado del
contexto de cada proceso revocatorio establecido en las constituciones ya que
nuestro foco de estudio es Colombia.
Uwe Serdült, hace un recorrido histórico de la revocatoria de mandato en Suiza, ya
que según él es uno de los primero países en adoptar la medida en el siglo XIX.
Partiendo de la hipótesis de que (Serdüt, 2012) “la disponibilidad de mecanismos
de democracia directa como el referendúm o la iniciativa, ha vuelto obsoleto el uso
de la revocatoria de mandato” (P. 11), se argumenta que hacer un repaso histórico
sobre los primero usos de la revocatoria de mandato se pueden identificar
funciones que, o bien permiten hacer una comparación o una retroalimentación
para el mecanismo en la actualidad.
Para empezar, la revocatoria de mandato en Suiza no es de nivel Nacional, es
decir, que no afecta al ejecutivo. Ésta es regulada a nivel subnacional (cantonal y
comunal), sin embargo la iniciativa no permite revocar a miembros individuales,
sino que apunta a un órgano colectivo. Así pues, los ciudadanos entregan un voto
de no confianza, más allá de “castigar” a un funcionario público en concreto. En la
actualidad existen 6 cantones de 26, que poseen procedimientos de revocatoria de
mandato en Suiza.
El autor afirma que el uso de la revocatoria de mandato en Suiza es poco
frecuente a pesar de los bajos umbrales que existen que la actualidad, que se han
ido adaptando a las reformas realizadas según los mecanismos de democracia
directa instaurados. Aun así, hay tres funciones identificada de la revocatoria en
éste país que el autor considera de gran relevancia para el análisis internacional y
para posibles mejoras del mismo. Primero, es que puede funcionar como una
catarsis en casos de escándalos o de malas gestiones; Segundo, que puede ser
una herramienta utilizada con intereses políticos organizados, como los partidos
políticos; Y tercero, que puede llevar a cabo una función no anticipada ya que
33
existen otros mecanismos de democracia directa utilizados de manera previa a la
revocatoria, lo cual la puede dejar en la obsolescencia.
Latinoamérica cuenta con varios países que consagran la posibilidad de revocar el
nombramiento de los funcionarios de elección popular. Esta figura se reconoce a
nivel constitucional, en países como, Colombia, Ecuador, Brasil y Perú.
Contemplando la figura del plebiscito revocatorio en el capítulo de los derechos
políticos en sus respectivas constituciones. Aun así, hay otras constituciones que
contemplan la posibilidad de revocar el nombramiento del funcionario público, pero
no por medio del ejercicio de sufragio. Además de esto, existen países donde la
revocatoria de mandato se puede dar a nivel nacional y no solo local.
Países
latinoamericanos
Revocatoria de mandato
Nacionales
Bolivia Para todos los cargos
Panamá Para todos los cargos
Ecuador Para todos los cargos
Venezuela Para todos los cargos
Fuente: elaboración propia
De estos cuatro países que cuentan con el ejercicio de revocatoria nacional, tan
solo en Bolivia y Venezuela se ha empleado el mecanismo.
Gutiérrez y Acuña (2009) explican que en Bolivia, Evo Morales creó una iniciativa
de revocatoria como forma de desenredar los debates que se estaban dando en la
constituyente y además como forma de reafirmar su labor fuertemente criticada
por sus opositores. La consulta preguntaba por la aceptación o rechazo al
mandatario nacional y a los regionales. Dicho ejercicio de revocatoria, ratificó a
34
Evo Morales con un 63.1% de los votos, en cuanto a los prefectos (autoridades
regionales), solo tres cayeron en la votación, el resto fueron aceptados por los
ciudadanos en las urnas.
En cuanto al caso venezolano, los autores mencionan que se sometió a consulta
ciudadana, la continuidad o no del presidente Hugo Chávez, el cual tuvo varios
problemas durante el proceso. En un principio las autoridades consideraban que el
principio era inconstitucional y después hubo dudas sobre la veracidad de las
firmas que requerían de un número específico pues había un umbral establecido
(que en el momento parecía muy alto para la oposición). Finalmente el referendo
salió adelante, dejando a Hugo Chávez con un 59% de favorabilidad contra un
40%.
Por su parte, Yanina Welp (2012) hace un análisis de seis países latinoamericanos
(Argentina, Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela) que cuentan con los
mecanismos de revocatoria de mandato de manera subnacional, proponiendo
determinar su introducción, uso y consecuencias en las respectivas democracias
participativas.
“En América Latina, a nivel nacional, con la excepción de Uruguay que introdujo la
iniciativa legislativa y el referendo abrogatorio en 1967 (aunque no hubo
experiencias hasta después de la restauración de la democracia), las
constituciones no incluían mecanismos de democracia directa susceptibles de ser
activados por la ciudadanía. En el caso uruguayo, los MDD sólo existían en el
nivel nacional. En los subniveles de gobiernos, un antecedente se observa en
Argentina, donde las competencias de las provincias para dictar sus propias
constituciones explican una temprana expansión de MDD, aunque las prácticas
son escasas o nulas. Este escenario comenzó a cambiar en los noventa.” (Welp,
2012, P. 177).
35
Elaboración propia a partir del análisis de Welp, 2012.
“La forma que adopta el referendo revocatorio difiere entre los casos, aunque en
todos ellos se establece un tiempo en el que puede iniciarse el llamado (posterior
al primer año de gestión y anterior al último) y un umbral de firmas para iniciar el
proceso. Hay considerables variaciones en el porcentaje de firmas requerido, en
los umbrales de participación (establecidos o no) y en las instituciones a cargo de
controlar el proceso (nacionales o locales)”. (Welp, 2012, P. 181).
Según la autora, el proceso de descentralización, el descontento ciudadano con la
democracia y las crisis políticas en los diferentes contextos latinoamericanos,
fueron la base para que la revocatoria de mandato llegara a la región. Además, la
característica que sobre sale y que une a los 6 países analizados es que la
introducción de dicho mecanismo fue hecha desde arriba hacia abajo, ya fuera a
través de una constitucional o de reformas. Por último, Welp concluye su análisis
diciendo que “otras experiencias de mecanismos de democracia directa sugieren
que puede ser más efectivo el referendo abrogativo y la iniciativa ciudadana que el
referendo revocatorio, que no garantiza que la nueva autoridad electa vaya
36
realmente a actuar de acuerdo con los deseos de las mayorías.” (Welp, 2012, P.
190).
Revocatoria de mandato en Colombia La revocatoria de mandato en Colombia representa una garantía para que los
ciudadanos puedan ejercer un control político sobre sus gobernantes. Y en caso
de que haya inconformismo, siguiendo los supuestos de la ley: la insatisfacción
general o el incumplimiento del programa de gobierno, despojarlos de su cargo.
Alicia Lissidini (2011), hace una reflexión sobre las revocatorias de mandato en
Latinoamérica y resalta que Colombia fue el único país de la región que evaluó los
peligros del referendo revocatorio, cuando el congresista Sarmiento Gaitán
propuso que la forma en que se podía evitar riesgos a los que puede llevar una
revocatoria de mandato era estableciendo altos criterios para la radicación del
mismo. Razón por la cual el proceso cuenta con umbrales elevados según críticos
del diseño del mecanismo, a pesar de la reforma que tuvo la ley en 2002.
“La revocatoria del mandato en Colombia se institucionalizó en 1991 como un
mecanismo de participación ciudadana y específicamente de control, en el cual
“los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un
gobernador y alcalde”, cuando estos no cumplan satisfactoriamente la gestión que
le corresponde como autoridades locales elegidas.” (Franco, 2014, P. 99).
A partir de la constitución del 91 Colombia pasó de ser una democracia
meramente representativa a ser representativa y participativa, según Franco.
Haciendo una revisión del artículo 179 de la constitución de 1886 que señalaba
que “el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere
mandato al funcionario electo”, se hace notorio el cambio que vivió la constitución
política y la participación ciudadana en el país pasando de cuatro a nueve
instancias de representación política.
37
La revocatoria de mandato en Colombia puede proceder mientras se cumplan los
siguientes requisitos:
Que la solicitud de convocatoria sea pasada por escrito a la Registraduría
respectiva, sustentando los motivos de la misma.
Que el mandatario lleve en el cargo no menos de un año desde la posesión.
Que no hayan transcurrido las 3 cuartas partes del periodo institucional.
Que los porcentajes requeridos (los cuales se explicarán más adelante)
sean alcanzados, tanto en la etapa jurídica como en la electoral.
Franco hace un análisis profunda sobre todo el proceso que ha tenido la
revocatoria de mandato en Colombia desde que fue adoptada en la constitución e
instaurada en la ley 134 del 94 y que fue reformada en el 2002. Partiendo del
hecho de que de las 134 iniciativas de revocatorias que se han llevado a las
diferentes Registradurías del país, ninguna ha prosperado, nacen una serie de
interrogatorios sobre la efectividad del mecanismo. Además, algunos críticos del
mecanismo se refieren a un mal diseño de la ley y sus umbrales, lo que ha llevado
a que se disminuyan. Frente a esto último Franco (2014) se cuestiona sobre si
“revocar debe ser más fácil que elegir o viceversa” (P. 107).
Después de darle una mirada a la ley del 94, a la reforma que tuvo en el 2002 y de
hacer un ejercicio de proyección de la reforma del 2012, la cual fue archivada
(también se explicará en detalle más adelante). Aplicándolas al caso específico de
la iniciativa de revocatoria de mandato del alcalde de Bogotá Gustavo Petro, la
autora hace unas valiosas apreciaciones sobre el mecanismo y su funcionamiento:
Aunque el panorama parece desolador, después de 20 años de la ley
estatutaria de mecanismos de participación y las 134 iniciativas sin
prosperar (lo que para muchos conocedores del tema significa un fracaso
para el mecanismo), la autora afirma que no por esto se puede descalificar
a la institución ni al ejercicio de democracia participativa.
El motivo por el que no se ha revocado a ningún alcalde o gobernador en el
país es porque los umbrales establecidos por la ley no se han cumplido. Sin
embargo, Franco afirma que seguirlos disminuyendo no es la solución al
38
problema pues hay que tener en cuenta que Colombia tiene una
característica histórica de baja participación electoral.
Finalmente, Franco (2014) crea la hipótesis de si la causa mayor de
iniciativas de revocatoria es “insatisfacción general de la ciudadanía”, ¿qué
tan válido o democrático sería justificar la insatisfacción generalizada solo
con el 5% del censo electoral?” (P. 116). Esto teniendo en cuenta la última
reforma archivada que pedía bajar aún más los umbrales.
“Somos muy jóvenes en el ejercicio de decidir sobre asuntos públicos; en la
elección de nuestros gobernantes locales; en exigir el cumplimiento de los
programas de gobierno so pena de hacer uso de las revocatorias del mandato; en
presentar iniciativas del orden ciudadano al Congreso de la República. Somos
muy nuevos en eso que llaman ejercer la ciudadanía”. (MOE, 2012, presentación).
William Jiménez (2001), enumera algunas posibles causas de porqué la
revocatoria de mandato no ha tenido tanta acogida en la sociedad civil, y se ha
quedado como una ley sin articulación a la realidad nacional. La causa principal
puede deberse a la desinformación y el desconocimiento de la ciudadanía. Otro
motivo puede ser la reglamentación y requisitos excesivos, problema también
mencionado por Velásquez (2014), cuando hace referencia a que la ley 134 tiene
problemas de diseño pues los requisitos exigidos para gestionar muchos
mecanismos son muy numerosos y requieren de tantas cosas que los ciudadanos
prefieren desistir en el intento, poniendo como principal ejemplo la revocatoria de
mandato.
Adicional a esto, Jiménez (2001) también menciona la falta de garantías objetivas
y subjetivas para quienes la proponen; la falta de actores locales comprometidos
con su municipio y la desconfianza, desinterés o indiferencia frente a las
instituciones por parte de los ciudadanos.
Retomando a Velásquez (2014) y en adición a los posibles motivos para la falta de
participación en la revocatoria de mandato antes dichos, el autor también habla
39
sobre razones de orden técnico pues se encontró que en el momento de
diligenciar muchos de los formatos de revocatoria por parte de los ciudadanos
habían errores como omisión de información obligatoria o errores de
procedimiento.
Otra posible causa a la que hace referencia, es a las estrategias políticas donde
los gobernadores o alcaldes aprovechan su poder para incidir en la decisión de los
electores. La concepción limitada de la democracia en la constituyente puede ser
otra posible causa pues en la constitución del 91 se habla de democracia
participativa pero está sujeta a la democracia representativa. Lo que hace que
cualquier iniciativa popular deba ser aprobada por cuerpos de representación
política, los cuales pueden reformar la ley o simplemente no aprobar la iniciativa.
Finalmente, Velásquez habla sobre los obstáculos de interpretación, con los que
ha tenido problemas la ley 134 en general y no específicamente la revocatoria de
mandato.
Finalmente, Welp y Serdült (2014) hacen mención de un caso específico de la
manera en que se dio la revocatoria de mandato en Colombia. Según ellos, el
Senador Sarmiento, que fue uno de los más comprometidos con la tarea de los
referendos revocatorios, encontró como posibles problemas a futuro para la
iniciativa una crisis fiscal que podría derivarse del afán de los mandatarios por
cumplir con sus planes de gobierno, procurando evitar descontentos en la
sociedad o dándole motivos a la oposición sin importar un posible deterioro
económico de la región. Igualmente, puede haber una crisis de gobernabilidad
generada por el afán del pueblo que busca resultados apresurados sin tener en
cuenta temas de planeación o fiscales.
Además de esto, se puede llegar a crear un temor de que la utilización del
mecanismo sea para fines de competencia política dándole una herramienta a la
oposición para desvirtuar la labor del funcionario al mando. Por otro lado, las
revocatorias de mandato según Sarmiento, pueden generar debilidad en el
mandatario ya que va a abstenerse de tomar muchas decisiones políticas que
40
puedan generar descontento en la población por más necesarias que sean para la
región.
Por último, se habla de un temor constante en el mandatario a la hora de
comunicar la toma de decisiones sobre cualquier proyecto o proceso a los
ciudadanos, pues éste por evitar el proceso de revocatoria puede llegar a omitir la
información que por ley es accesible para la población.
2.2.1 Articulación de la revocatoria con la ley colombiana
En sociedades organizadas de manera política las instituciones estatales van
evolucionando a medida que la misma sociedad va experimentando cambios. En
la democracia, como forma de gobierno, se ha visto cómo para nuestros
antepasados era relativamente fácil decidir en una asamblea de los habitantes de
la polis, asuntos de interés general de una manera directa.
En los tiempos modernos la democracia representativa ha servido para organizar
a las sociedades y brindarles herramientas como el voto popular, para confiarle a
los gobernantes que ellos crean aptos, los asuntos públicos. Pero no ha sido
suficiente, los modelos políticos e institucionales han ido dándole espacio a la
representación exigida por los ciudadanos, de manera más activas y democrática,
así solo sea por medio de la creación de leyes.
“La autonomía de la sociedad civil no puede significar la reducción al mínimo del
papel del Estado en los procesos de democratización. Por el contrario, el Estado
debe crear un marco de regulación que propicie la participación ciudadana, debe
estar abierto a la voz ciudadana, especialmente de aquellos sectores
tradicionalmente excluidos de la órbita de las decisiones públicas, y debe crear
una estructura de oportunidad política favorable a las dinámicas de intervención de
la sociedad civil. Lo que no puede permitirse el Estado es ceder a la tentación de
imponerle límites a la participación. La estatización de la esfera pública puede
convertirse en un real obstáculo a la democratización de las relaciones entre el
Estado y la sociedad”. (Velásquez, 1995).
41
Colombia no ha sido la excepción de dichos cambios, en la constitución de 1991
se hace visible la intención de darle una participación activa a los ciudadanos, por
medio de diferentes mecanismos que les permitan involucrarse de manera directa
con sus gobernantes y de tener un control político sobre los mismos. Dichos
mecanismos se materializaron con la ley 134 de 1994, la cual tiene como objetivo
regular la iniciativa popular legislativa y normativa por medio del referendo, la
consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la
revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.
Para el presente análisis nos centraremos en el artículo 6º, el cual hace referencia
a la revocatoria de mandato como mecanismo de participación. “La revocatoria del
mandato es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por
terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde”, la
cual busca garantizar la eficacia de los actos del Estado.
Cabe resaltar que la constitución política de 1886 no consideraba la revocatoria de
mandato como mecanismo de participación, dejando a los gobernantes elegidos
con libertad completa sobre sus actos, sin tener que dar ningún tipo de explicación
a sus electores.
El mecanismo de revocatoria de mandato solo aplica para alcaldes y
gobernadores, no para otros funcionarios de elección popular como los
congresistas, diputados, concejales, o el Presidente de la República; y está
diseñado para defender el voto programático. Así pues, los habitantes de cualquier
municipio o de un departamento de Colombia pueden pedir que sus alcaldes o
gobernadores sean retirados de sus cargos cuando exista insatisfacción general
de la ciudadanía frente a la labor del mandatario o mandataria, o se presente
incumplimiento del Programa de Gobierno. Dicho proceso solo podrá llevarse a
cabo un año después de la posesión del mandatario, llevando la solicitud a la
Registraduría Nacional del Estado civil, en donde se entregarán las firmas
recolectadas de los ciudadanos inconformes con sus mandatarios, con un
porcentaje mínimo del 40% con relación al total de los votos válidos, emitidos en la
elección del respectivo mandatario. Después de esto, la Registraduría contará con
42
un mes para validar las firmas y después de organizar su calendario electoral,
pasarán dos meses para ir a las urnas y que los ciudadanos decidan si quieren
revocar o no al funcionario público. En caso de lograrse la votación, que requiere
de un 55% con relación a la votación con la que el mandatario fue elegido, y
teniendo un previo informe del resultado de los escrutinios por la Registraduría
correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la debe comunicar al
Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según
el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado.
Posterior a esto, dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que el Registrador
correspondiente certifica los resultados de la votación se convocará a elecciones
para escoger al sucesor y no podrá inscribirse como candidato el gobernante al
que le fue revocado el mandato. El proceso de revocatoria de mandato solo se
puede ejercer una vez a un funcionario, si éste ha llegado a la etapa electoral, de
no ser revocado podrá terminar con cargo. Es importante resaltar que ninguna
revocatoria de mandato ha tenido éxito en el país desde 1994 hasta el presente.
Finalmente, es necesario mencionar que en las elecciones atípicas (como las
revocatorias de mandato) no se entrega un certificado electoral a los ciudadanos.
Como bien se sabe, el certificado electoral ha servido como herramienta para
incentivar a los ciudadanos para participar activamente en las elecciones y así,
tener algún tipo de bonificación en sus lugares de trabajo o universidades.
2.2.2 ¿Nueva ley estatutaria de participación ciudadana?
En el año 2012 se pasó el proyecto de ley estatutaria número 227 de 2012 a La
Corte Constitucional, buscando reformar los requisitos exigidos a los ciudadanos
para poder revocar el mandato de su alcalde o gobernador.
El principal objetivo del proyecto era disminuir los umbrales para que la revocatoria
de mandato fuera aprobada. Así, pasaría de exigirse un mínimo del cuarenta por
ciento (40%) de firmas de ciudadanos, con relación a los votos con los que el
43
mandatario ganó, a un treinta por ciento (30%). En cuanto al umbral de
participación en las urnas para revocar el mandato, pasaría de un cincuenta y
cinco por ciento (55%) a un cuarenta por ciento (40%) también con relación a la
votación registrada el día de la elección del mandatario.
Otra reforma que se proponía la nueva ley de participación ciudadana, era
modificar el número de respaldos exigidos para presentar una revocatoria.
Actualmente son necesarios 9 ciudadanos para promover la iniciativa de
revocatoria, con la reforma un solo ciudadano puede ser vocero y promotor sin
necesidad de contar con otros apoyos ciudadanos.
El ideal de esa nueva ley era poder llegar a articular lo normativo con la
ciudadanía, cosa que no ha pasado hasta ahora con la ley actual y poder empezar
a ver el cumplimiento de los objetivos de una ley de participación ciudadana. Sin
embargo, el proyecto de ley fue archivado por la Corte Constitucional y hasta el
momento no se ha vuelto a hablar de reformar ni de nuevos proyectos de ley.
¿Cómo ha sido el proceso de las revocatorias de mandato en Colombia? Para el análisis de la presente investigación se elaboró una base de datos de
todos los procesos de revocatorias que se han llevado a cabo en el país, tomando
la información que brinda la Registraduría General del Estado Civil, tanto en su
página web como en su biblioteca. A partir de la información oficial la base de
datos tiene un total de 104 revocatorias desde el año 1994 hasta el 2014, entre
procesos que llegaron a la etapa electoral y los que no pasaron de la jurídica. Con
base en la información recolectada se busca hacer una caracterización de los
datos obtenidos, para llegar a una aproximación sobre lo que ha pasado con los
mecanismos de participación y las revocatorias de mandato en Colombia en los
últimos 20 años. 1
1 Es preciso anotar que autores como Fabio Velásquez y Ana Beatriz Franco, que se han
dedicado a estudiar el tema de las revocatorias de mandato en Colombia a fondo, cuentan
44
La base de datos que se realizó para la presente investigación se dividió entre
diferentes variables con el fin de encontrar factores específicos que rodean los
procesos de revocatorias.
Con las variables establecidas se pretende ver si hay una tendencia de
revocatorias por año, por departamento y por municipio. Además, con la
clasificación que da el DNP según la norma se busca ver la tendencia
departamental y municipal según con la clasificación, partiendo del ideario
imaginario de que una sociedad entre más desarrollada e informada, más
participa.
Para la caracterización que se pretende hacer por medio de las variables dadas en
la base de datos, se hará una relación con los resultados arrojados y una
entrevista realizada a la politóloga Ana Beatriz Franco para la presente
investigación.
Las variables que se establecieron para el análisis son las siguientes:
Año
Fecha de radicación de la revocatoria
Departamento
Municipio
Clasificación dada por el DNP2
En esta sección de variables se busca encontrar los periodos de gobiernos
donde más se radicaron iniciativas de revocatoria y el número de
revocatorias que tuvo cada partido político a lo largo de estos 20 años.
con datos de 134 revocatorias hasta el año 2014, basándose en una investigación de la
MOE. Sin embargo, el presente análisis se limita a la información oficial entregada.
2 Ley 617 del 2000, artículo 1: categorización presupuestan por departamentos y artículo
2: categorización municipal y de los distritos.
Contexto de tiempo
Contexto geográfico
45
Sumado a esto, se pretende ver si las autoridades locales contaban con
procesos disciplinarios durante el proceso de revocatoria o después para
tener una idea sobre algunos posibles motivos de la iniciativa.
Periodo del gobierno
Autoridad revocada
Nombre del gobernante
Partido político al que pertenece
Procesos disciplinarios
Otro factor pertinente para el análisis, es la información sobre las elecciones en las
que el mandatario accedió al cargo, para poder mirar los porcentajes establecidos
para la revocatoria y para ver la diferencia de votos con las que ganó. Ya que en
muchas ocasiones ha sido la oposición directa la que radica la iniciativa.
Número de votos con el que accedió al cargo en porcentaje
Número de votos
Nombre del segundo en la lista con el que se disputó el cargo
Número de votos con los que perdió en porcentaje
Número de votos
Partido político al que pertenece
Todas las características relacionadas a la iniciativa de la revocatoria son
necesarias de analizar para poder comprender porque se radicó el proceso y su
desenlace.
Nombre de los ciudadanos que armaron el proceso de revocatoria
Motivos dados para presentar la iniciativa de revocatoria
Tiempo de ejercicio en el poder que llevaba el mandatario
Tiempo que duró el proceso
Teniendo en cuenta que los procesos de revocatoria se dividen en dos partes:
el jurídico y el electora, y que la mayoría de procesos no llegan al proceso,
Información del mandatario al
que se busca revocar
Información
sobre las
elecciones en
las que el
mandatario
accedió al
cargo
Proceso de
la iniciativa
de
revocatoria
46
también es importante ver las características de las dos etapas en cada
revocatoria.
Etapa jurídica
Etapa electoral
Número de firmas entregado a la registraduría
Número de firmas requeridas
Número de firmas válidas
Número de firmas rechazadas
Resultado
Votos requeridos
Votos de la revocatoria.
Es importante mencionar que no todos los espacios descritos están cubiertos en
su totalidad, ya que no toda la información está disponible y hay variaciones de la
misma según los años estudiados.
Además de la base de datos, se realizó una revisión de prensa detallada de cada
mandatario al que se le inició el proceso de revocatoria para poder contextualizar
tanto el momento del proceso como lo que pasó después de éste. Esto con el fin
de saber si hay funcionarios destituidos, con procesos penales o inclusive
fallecidos.
3.1 ¿Participación fallida? Al cumplimiento de los 20 años de la ley 134 de 1994, se empieza a ver (por
resultados) que sus objetivos de participación ciudadana, no han sido cumplidos.
Un claro ejemplo de esto es el referendo revocatorio que con 104 intentos
realizados- basándonos en la base de datos previamente mencionada- y en
general, no ha tenido éxito en ninguna ocasión.
La revocatoria de mandato que le da la posibilidad a los ciudadanos de exigirle
resultados a sus alcaldes y gobernadores, no ha prosperado en el país pero su
“fracaso” no se debe principalmente a la baja participación ciudadana como puede
Características
etapa jurídica y
etapa electoral.
47
pensarse comúnmente, pues el 52% (55) de los procesos no han alcanzado a
llegar a la etapa electoral debido a errores de forma a la hora de presentar la
iniciativa ante la registraduría departamental o municipal. El 47% (49) restante
llegó a la etapa electoral pero aun así no prosperó.
Para que una iniciativa de revocatoria de mandato pueda pasar a la fase electoral,
es necesario que los ciudadanos presenten previamente el formulario establecido
por la Registraduría General de la Nación, correctamente diligenciado. Este debe
contener un encabezado donde se indican las razones por las que se le da
iniciativa a la revocatoria de mandato, seguido por 5 columnas que deben
contener, fecha, nombre y apellido de los adherentes, números de cédula de
ciudadanía, dirección y las firmas de los ciudadanos, en ese orden. Además de
esto, es necesario saber que en los formularios presentados no se admiten
espacios en blanco ni tachaduras o cualquier falla que puede permitir un cambio
de objeto.
Posterior a esto, la registraduría entra a hacer una revisión del número de folios y
de firmas presentadas por los ciudadanos para establecer que como mínimo haya
un cuarenta por ciento (40%) con respecto al número de votos con los que fue
elegido el mandatario. Además, debe hacerse una validación de que todas las
firmas correspondan a ciudadanos inscritos en el censo electoral de la
circunscripción electoral de la que se pretende revocar y que todos sus datos
coincidan. Superada esta etapa, la Registraduría procede a establecer su
calendario electoral.
Con base en lo anterior y analizando la base de datos elaborada para la presente
investigación se podría deducir que los problemas de forma en el momento de
presentar una iniciativa de revocatoria tienen bastante relación con el “fracaso” de
los mismos pues es muy seguro que muchos ciudadanos no tengan en cuenta
todos los requerimientos previos para que el formulario pase con éxito. Sumado a
esto, está el requerimiento del cuarenta por ciento (40%) de firmas, con respecto a
los votos obtenidos en las últimas elecciones lo que lleva a generar
cuestionamientos sobre los umbrales, ya que en muchos casos pueden ser
48
demasiado altos y entorpecer el procesos de una minoría. Esto, partiendo de la
idea de que los que buscan la revocatoria son personas que no eligieron al
mandatario y que por diversas razones no han podido estar satisfechas con su
función.
Sin embargo, (Franco, entrevista personal, 05 de mayo del 2015) da un punto de
vista menos crítico y más pedagógico que adoptaremos con cuidado en el
presente análisis. La politóloga menciona que es un poco apresurado decir que los
mecanismos de participación, específicamente la revocatoria de mandato, han
fracasado. Haciendo una analogía con los chalecos salvavidas que hay en los
aviones, Franco explica que no porque existan ciertos instrumentos para usar en
casos de emergencia, debe ser necesario y/o deseable su uso. Lo mismo ocurre
con la revocatoria de mandato. Su diseño es bueno y genera una modernización
del Estado colombiano, pues permite ejercer un control político por parte de la
ciudadanía a sus mandatarios, fenómeno que hace 20 años era impensable.
Aun así, su uso constante puede generar un deterioro de la democracia pues en el
momento en que una persona esté inconforme o simplemente en contra del
mandatario de turno va a acudir al mecanismo, haciendo que éste pierda su
objetivo principal de diseño. No obstante, la autora de diversos textos sobre
mecanismos de participación y revocatorias de mandato, reconoce que sí hay un
desperdicio por parte de la ciudadanía hacia los mecanismos de participación,
pero advierte que el problema no es de diseño institucional sino de falta de
educación.
Franco ve como la base del problema la desinformación que existe en el país, no
solo sobre mecanismos de participación, sino en general sobre cualquier tema
referente al sistema político colombiano. Para ella, se necesita incentivar una
educación política que empiece desde los colegios y que no sea dos días antes de
unas elecciones nacionales (porque de las locales ni se habla). Después de que
haya educación política se puede esperar una apropiación cultural de los
49
mecanismos de participación, y además, un uso responsable y adecuado de los
mismos.
Como resultado de lo que dice Franco, podemos ver que en 20 años solo el 47%
de las iniciativas de revocatoria de mandato instauradas han llegado a la etapa
electoral, teniendo un rápido fallecimiento ahí pues los umbrales no han sido
alcanzados. Otro punto importante al que hace referencia es al hecho de que
Colombia siempre se ha caracterizado por tener una baja participación ciudadana
en temas electorales, cosa que no iba a ser diferente en unas elecciones atípicas
y con poca información.
Enfocando el análisis a la base de datos realizada, podemos ver dos casos
específicos de lo que pasó con el proceso de recolección de firmas en distintos
municipios.
El 10 de mayo del 2013, los habitantes del municipio de La Sierra, Cauca
radicaron 79 formularios que contaban con 1.101 firmas con la intención de
revocar al alcalde Huver Ramos Eputiñán, quien fue elegido con 2.193 votos. Esto
quiere decir que se necesitaba de un mínimo (40%) de 887 firmas válidas para
poder pasar a la etapa electoral. Sin embargo, la Registraduría solo validó 698 por
medio de la resolución 001 del 5 de junio del 2013 en donde encontraron
problemas como registros duplicados (8), fecha no correspondiente (29), datos
incompletos (29), datos ilegibles (58), registros uniprocedentes (114), entre otras
razones que no permitían hacer la validación de todas las firmas entregadas,
haciendo que el proceso no fuera aprobado.
104
Revocatorias
55
Etapa
jurídica
(52%)
49 Etapa
electoral
(47%)
50
# De firmas
radicadas
# De votos con los
que accedió al cargo
# De firmas que
necesitaba para que
pasara la revocatoria
# De firmas válidas
por la Registraduría
1.101 2.193 887 689
Fuente: base de datos de elaboración propia
Otro caso que solo llegó a la etapa jurídica, es el del alcalde de Málaga,
Santander, en mayo 7 del 2010 cuando ciudadanos del municipio radicaron 1.361
firmas pidiendo la revocatoria del mandatario, que había sido elegido con 2.792
votos por lo que se requería de un mínimo de 1.117 firmas.
Aparentemente, el número estaba superado pero después de la revisión de firmas
por parte de la Registraduría solo se aprobaron 81, de las 1.361 entregadas. Las
razones para que no se aprobara el proceso de revocatoria incluían información
de datos incompletos, firmas repetidas, ciudadanos muertos, entre otras.
# De firmas
radicadas
# De votos con los
que accedió al cargo
# De firmas que
necesitaba para que
pasara la revocatoria
# De firmas válidas
por la Registraduría
1.361 2.792 1.117 81
Fuente: base de datos de elaboración propia.
Estos datos nos permiten ver como muchas veces los ciudadanos entregan
formularios con firmas aparentemente suficientes para poder revocar a su
mandatario pero que por distintas razones, más de la mitad no llegan a ser
válidas. Ya sea por falta de información a los ciudadanos o porque estos, con tal
de cumplir su objetivo, acuden a formas inválidas a la hora de presentar firmas.
3.2 ¿Qué ha pasado en las urnas? A pesar de que el panorama pueda resultar desalentador teniendo en cuenta
todos los procesos que se quedan en la etapa jurídica y no son aprobados por
distintas razones, existen algunos que han estado más cerca de cumplir su
objetivo y son los que han podido llegar a la etapa electoral pues han cumplido
con los requerimientos establecidos por la ley.
51
Nuestra base de datos muestra 49 procesos (47.1%) de revocatoria de mandato
que llegaron a las urnas en distintos municipios del país, y aunque ninguno
terminó con éxito para los ciudadanos que radicaron la iniciativa, vale la pena ver
qué pasó durante el proceso.
Ningún proceso revocatorio que haya llegado a las urnas ha logrado prosperar,
gracias a la baja participación ciudadana que se ha presentado en el país y más
específicamente en dichos procesos. Según la misión de observatorio electoral
(MOE), en el periodo actual se han elegido 7.500 mandatarios municipales y
departamentales y tan solo se han intentado revocar 31. Más o menos el 1,7 por
ciento de los mismos.
Factores como la crisis de representación, la desinformación política o en general
la falta de educación que menciona Franco, el uso del poder para hacer campaña
en contra de la revocatoria de mandato y la falta de incentivos electorales, son los
que pueden explicar la baja participación de los ciudadanos en las iniciativas de
revocatorias. Por otra parte, analizando la base de datos creada se encuentra un
fenómeno específico que no resulta coherente con los procesos, y es que en la
mayoría de las votaciones los umbrales no alcanzan ni el cuarenta por ciento
(40%) de los votos, relacionados con las firmas que se deben entregar en la etapa
jurídica para poder llegar a la electoral.
Dicho fenómeno puede arrojar varias ideas: las personas estás inconformes con el
mandatario, pero prefieren hacer otras cosas en vez de ir a las urnas a votar;
muchas personas no son conscientes de lo que están firmando a la hora de llenar
el formulario; después de la radicación de la iniciativa de revocatoria, los
mandatarios han hecho campaña en contra de la misma obteniendo el apoyo de
personas que previamente habían firmado; y/o simplemente, la validación de las
firmas no fue tan precisa como se espera.
Un claro ejemplo de esto, es el proceso de revocatoria que enfrentó el alcalde de
Bello, Antioquia, Carlos Alirio Muñoz López en abrir del 2014, elegido con 72.073
votos. Para que López fuera revocado se necesitaba de 39.640 (55%) votos y para
haber llegado a la etapa electoral eran necesarias 18.632 (40%) firmas, las cuales
52
fueron cumplidas. Sin embargo, la jornada dejó 11.255 votos a favor de la
revocatoria de mandato. 3
Otro ejemplo de este curioso fenómeno es el ocurrido en Líbano, Tolima, el 15 de
noviembre del 2009, con el alcalde Humberto Santamaría Sánchez. Santamaría
ganó las elecciones con 13.203 votos en el año 2007. Para que la revocatoria del
mandatario tuviera lugar, se necesitaban de al menos 7.262 (55%) personas
participando, pero solo lo hicieron 1.020, de las cuales 877 votaron con el sí. Este
hecho no coincide con las 1.933 (40%) firmas válidas que debían haber para llegar
a la etapa electoral.
Cabe anotar que el fenómeno mencionado no se cumple en todos los procesos de
revocatoria que llegaron a las urnas, pero sí es el más interesante de ver pues las
otras razones son conocidas y fueron mencionadas con anterioridad, quedando
reducidas a que el número de votos no superó el umbral establecido por la ley.
3 Los ejemplos entregados de los casos de revocatoria que llegaron a la etapa electoral, hacen
parte de la base de datos construida para la presente investigación y son datos oficiales de la
Registraduría General del Estado Civil.
Votos con los que fue
elegido 72.073
Votos requeridos 39.640
64039.64
Mínimo de firmas
requeridas
Votos de la revocatoria
18.632
11.255
Votos con los que fue
elegido
Votos requeridos
Mínimo de firmas
requeridas
Votos de la revocatoria
13.203
7.262
1.933
1.020
53
3.3 Particularidades del análisis La base de datos permitió hacer una recolección de los partidos y movimientos
políticos a los que pertenecían los mandatarios que se enfrentaron a los procesos
de revocatorias, proporcionando 29 variables.
Partido político
Número de revocatorias
Partido Liberal 30
Partido de la U 18
Partido Conservador 9
Cambio Radical 9
Movimiento Alas Colombia 3
Elaboración propia a partir de la información recolectada en la base de datos.
De ahí en adelante, todos los partidos y movimientos políticos están entre uno y
dos procesos de revocatoria, exceptuando al partido Mira, que no aparece en la
lista.
Otra variable que se analizó, es el número de revocatorias por departamento. De
los 32 departamentos que tiene Colombia, se han iniciado procesos de
revocatorias de mandato en 22.
Departamento #
Revocatorias
Antioquia
21 Atlántico
12
Bolívar
9 Valle
7
Santander
6 Huila
5
Córdoba
5 Magdalena
4
Sucre
4 Boyacá
4
Cundinamarca 4 Cauca
3
Meta
3 Caquetá
3
Caldas
2 César
2
Tolima
2 Guaviare
2
Norte de Santander 2 Putumayo
2
54
*Elaboración propia a partir de la información recolectada en la base de datos.
4
5
6
En cuanto a municipios, se han iniciado procesos de revocatoria en 94 de los
1.123 registrados por el DANE. Puerto Colombia, Atlántico cuenta con tres
procesos de revocatorias de mandato y es el municipio con más iniciativas en el
país. Sin embargo, no ha llegado a la etapa electoral en ninguna de las tres
4 Revisar anexo 1. Gráfico de los departamentos que tuvieron iniciativas de revocatoria.
5 Información tomada de la base de datos realizada para la presente información, con los datos
oficiales de la Registraduría General del Estado Civil 6 Revisar anexo 1. Gráfico de los departamentos que tuvieron iniciativas de revocatoria.
De los 22 municipios
17
Llegaron a etapa electoral
0
5
10
Departamentos que llegaron a etapa electoral
Risaralda
1 Casanare
1
55
ocasiones. En cambio, Polonuevo, Atlántico ha llegado a las urnas en dos
ocasiones, al igual que Montelíbano, Córdoba. 7
Es importante mencionar que a la fecha, solo se han presentado dos procesos de
revocatoria de mandato a gobernadores en el país, pero la información con la que
cuenta la base de datos realizada solo tiene la del gobernador del Guaviare, José
Octavio Rivera, en agosto del 2013. Dicho proceso llegó a la etapa electoral con
3.911 firmas y necesitaba de un umbral de 15.360 votos en las urnas el cual no
fue alcanzado. Este hecho, crea dudas sobre los mecanismos de participación a
grande escala, como con senadores o presidentes ya que permite inferir que entre
más alejado esté el mandatario del ciudadano, es más difícil que exista una
motivación a ejercer un control político.
Por otro lado, se encontró que los años 2009 y 2013 tuvieron un número similar de
revocatorias, con 32 y 30 procesos respectivamente, teniendo un mínimo aumento
en comparación con los otros años. Además del aumento en el número de
revocatoria aumentó el número de revocatorias a mujeres, lo que puede significar
que la participación de las mismas en el campo político ha ido aumentando
considerablemente. Según la Registraduría General de la Nación, después de las
elecciones del 2011 se han radicado 30 procesos de revocatoria, de los cuales 8
han sido contra mandatarias, es decir un 27.58%. Cifra superior al porcentaje de
mujeres electas para cargos locales y departamentales en el último periodo que es
de 9.7%.
En adición, vale la pena hacer un balance de las revocatorias presentadas por
año. En el año 2014, encontramos dos procesos de revocatoria de mandato. Uno
de ellos radicado en mayo del 2013. Como ya dijimos antes, en el año 2013 se
radicaron treinta iniciativas de revocatorias, siendo uno de los años con más
números de las mismas. Esto se debe en gran parte, a que a partir de ese año era
posible ante la ley iniciar los procesos pues se cumplía un año de mandato
después de las elecciones de 2011 y es el tiempo que deben esperar los
7 El cuadro de revocatorias municipales se encuentra en el anexo número 2 y la tabla de municipios
que llegaron a la etapa electoral en el anexo 3.
56
ciudadanos según la norma. En el año 2010 se radicaron 6 iniciativas. En 2009, se
radicaron treinta y dos iniciativas, siendo el año con más procesos, sin muchas
diferencias con 2013 y bajo las mismas condiciones del cumplimiento de un año
en el cargo del mandatario. En el 2005 se presentaron quince iniciativas. En el
2003, diez. En el 2000, tan solo fueron tres, al igual que en 1999 y en 1995, que
se presentaron cinco. Dando un total de 104 revocatorias desde 1995 hasta el
2014, según la base de datos elaborada para la presente investigación.
Finalmente, se realizó un conteo sobre la clasificación de los municipios dada por
el DNP, basándonos en la ley 617 del 2002, para ver si los municipios con mayor
desarrollo social y económico son los que más participan, partiendo de la premisa
del voto informado y la masa crítica.
Clasificación Municipal DNP ley 617 del 2002 # Revocatorias
6
82 1
7
3
4 5
5
2
3 Especial
2
4
1
Como se puede ver, los municipios que más han realizado iniciativas de
revocatoria de mandato (82) son los de sexta categoría, o sea municipios con
población igual o menor a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de
libre destinación no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos anuales,
según la norma.8 Este hecho deja de lado el ideario imaginario de que una
población más informada es la que más participa, pues teniendo en cuenta los
niveles de desarrollo, información y acceso a la tecnología, se creería que las
grandes ciudades son las que más se movilizarían y participarían activamente en
los mecanismos de participación como la revocatoria de mandato, buscando 8 Para consultar la ley 617, artículo 2
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/asistenciaentidadesterritoriales/Publicaciones/Manuales/Ley%20617%20de%20200%20version%202008.pdf
57
ejercer el control político, ya que se supone que quien tiene la información tiene el
poder. Sin embargo, las ciudades de categoría Especial, que son todos aquellos
distritos o municipios con una población mayor o igual a los quinientos mil uno
(500.001) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anual que
superen los cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales, solo aparecen
en dos ocasiones en la radicación de las iniciativas de revocatorias, siendo estas
Cali y Bogotá.
3.4 ¿Qué pasó después de las revocatorias fallidas? A parte de la base de datos que analizamos con anterioridad, para la presente
investigación se hizo una revisión de prensa para construir una idea de lo que
pasaba con los alcaldes después del ejercicio de revocatoria.
Aunque no hay manera de medir si los ciudadanos que radicaban la iniciativa
tenían motivos legítimos para hacerlo, existen algunos patrones en un poco menos
de la mitad de los funcionarios públicos a los que se les realizó el proceso que
llevan a creer que su función era deficiente y que la inconformidad expresada por
muchos ciudadanos estaba bien fundamentada.
No obstante, hay que decir que nos son patrones generales pues como ya se ha
mencionado con anterioridad el mecanismo de revocatoria de mandato puede
convertirse en un arma de doble filo pues cualquier persona de la puede acudir al
mismo. 9Un claro ejemplo de esto, fue lo que ocurrió con Rúben Acuña Galeano,
actual alcalde de Contratación, Santander, en el año 2013, cuando Jorge Pardo
Quiroga, un habitante del municipio decidió radicar la iniciativa de revocatoria
hacia el alcalde, argumentando que el mismo había incumplido unas promesas
personales hechas durante su campaña.
Así lo asegura en una entrevista realizada por el periódico local Vanguardia
Liberal, diciendo: “La verdad él hizo un compromiso político conmigo, más como
personal y hasta el momento no me ha cumplido, entonces yo quise hacer eso,
9 Recurso de prensa, Vanguardía Liberal, enero 17-2013 “Por un problema personal surgió
iniciativa para revocar al alcalde de Contratación” http://www.vanguardia.com/santander/comunera/191773-por-un-problema-personal-surgio-iniciativa-para-revocar-al-alcalde-de-cont (consultado el 20 de noviembre de 2014).
58
pero en general el alcalde sí ha gestionado y ha hecho muchas cosas buenas por
Contratación”, en la columna “Por un problema personal surgió iniciativa para
revocar al alcalde de Contratación”.
Aunque es un caso salido de lo normal, no porque no pase a menudo, sino porque
los motivos no buscan ser disfrazados, ejemplifica muy bien las dos caras del
referendo revocatorio.
Aun así, no existe un patrón general pues se encuentran varios casos que
terminaron en destituciones, inhabilidades y detenciones. 10El 22 de agosto de
2014, la alcaldesa de Cantagallo, Bolívar, Yaneth Esther Cortez Díaz, fue
capturada por
Rebelión y presuntos nexos con las FARC. En septiembre del 2013, ciudadanos
de Cantagallo, iniciaron un proceso de revocatoria contra la alcaldesa sosteniendo
que había inconformismo local con su gestión y manejo de recursos, aunque el
número de firmas radicado no fue suficiente y la revocatoria no superó la etapa
jurídica.
Entre las 104 revocatorias analizadas, se encuentra que 21 mandatarios han
atravesado procesos de sanciones, destituciones, investigaciones, detenciones,
inhabilidades, entre otros procesos con la justicia. Ya sea en su periodo de
alcaldes, como después del mismo. Para ilustrar una vez más esto, es pertinente
mencionar el caso más memorable de revocatorias de mandato en el país, la
revocatoria del alcalde de Bogotá Gustavo Petro en los años 2013-2014.
La iniciativa de revocatoria de mandato al actual alcalde de Bogotá, Gustavo
Petro11, requería de un mínimo de 289.263 firmas para poder llegar a la etapa
electoral. Los promotores de dicha iniciativa lograron recoger 641.707 de las
cuales 357.250 fueran válidas, lo que permitió que el proceso pasara a la etapa
electoral. La Registraduría dio como fecha para la votación el 6 de abril del
10
Recurso de prensa. “Capturan a alcaldesa de Cantagallo (Bolívar) por rebelión” Agosto 22, 2014. http://www.cmi.com.co/capturan-a-alcaldesa-de-cantagallo-(bolivar)-por-rebelion/237499 Consultado el 20 de noviembre del 2014. 11 Información sacada de la base de datos realizada, con datos oficiales de la Registraduría
General del Estado Civil.
59
presente año. Sin embargo, el 19 de marzo del mismo año, el Procurador General
de la Nación destituyó al alcalde por mala gestión en la prestación de aseo a
Bogotá, lo que generó la inmediata cancelación del proceso de revocatoria.
Por todo lo dicho, se puede ver que aunque el mecanismo de revocatoria de
mandato no ha funcionado en ninguno de los 104 casos propuestos, existen otros
mecanismos de control político, que aunque no provienen de la ciudadanía,
cumplen con la función de vigilar y asegurar el cumplimiento de lo propuesto en
los planes de gobierno y en la protección de los recursos de los municipios y los
departamentos. No obstante, sigue siendo necesario que haya participación por
parte de la ciudadanía para que dicho ejercicio sea más completo y justo.
Conclusiones y recomendaciones La revocatoria de mandato es uno de los ejercicios más importantes que tiene una
democracia participativa, si no es el más importante. Este mecanismo de
participación empodera a los ciudadanos para ejercer un control político y
demostrar su inconformismo, sin necesidad de tener que esperar a un cambio de
gobierno.
Después de tomar como base teórica una de las variantes que presenta Pitkin
sobre representación, la “Representación con responsabilidad o rendición de
cuentas”, se evidencia que el propósito con el que Colombia adoptó los
mecanismos de participación, característicos de la democracia directa, en el caso
específico de la revocatoria de mandato fue para que los colombianos contaran
con una herramienta propia y directa para poder ejercerle control político a sus
gobernantes sin necesidad de tener que esperar a terceras instancias. Esto con el
fin de fortalecer la participación democrática, la cual permite que los ciudadanos
tengan una relación más directa con el cumplimiento de sus intereses. Además,
partiendo de una de las definiciones de Lissidini sobre democracia directa dada
por medio del voto (referendo, plebiscito y revocatoria de mandato) es posible
60
afirmas que aunque Colombia aún es una democracia representativa, sí ha hecho
una evidente adopción de las características más representativas de la
democracia directa, demostrando el supuesto de que las democracias modernas
pueden ser cambiantes y desarrollarse en diferentes contextos y miradas.
Finalmente, a través del proceso de descentralización que vivió el país, marcado
notoriamente desde la constitución del 91 como lo menciona Maldonado, es
evidente que existe una conexión entre éste y mecanismos de participación.
Después del 91 se empezó a dar un lugar importante a las regiones dentro del
ámbito de la participación, permitiendo la elección de alcaldes y gobernadores. Se
creó la oportunidad de participar activamente en la toma de decisiones políticas y
de ejercer control político de una manera directa entre ciudadanos y gobernantes.
A lo largo del análisis se puede vislumbrar la importancia que tienen los
mecanismos de participación, no solo dentro de la academia sino en general para
el sano uno de la democracia en las sociedades. A través del proceso de
descentralización que vivió el país, marcado notoriamente desde la constitución
del 91, se le empezó a dar un lugar importante a las regiones dentro del ámbito de
la participación, permitiendo la elección de alcaldes y gobernadores. Se creó la
oportunidad de participar activamente en la toma de decisiones políticas y de
ejercer control político de una manera directa entre ciudadanos y gobernantes.
A pesar de que la ley 134 de mecanismos de participación y sus diferentes
reformas no han cumplido las expectativas esperadas en el momento de su
formulación, no es conveniente apresurarse a afirmar que su aplicación ha sido un
fracaso. En una comparación con los países latinoamericanos y apegándonos a la
teoría relacionada al tema, se puede decir que la adopción de mecanismos de
democracia directa no ha sido un desacierto y tampoco se ha hecho de una
manera ineficiente. Colombia cuenta con una amplia lista de opciones de
participación ciudadana.
En el caso específico de la revocatoria de mandato se ha planteado que el
problema principal para que ninguna haya finalizado con éxito es el requisito de
61
los altos umbrales. Sin embargo, la modificación a la ley en el 2002 que permitió
reducir los requisitos no ha generado ningún cambio, y aunque la reforma del 2012
no prosperó nada garantiza que su efecto hubiera sido positivo. Entre otras cosas
porque al reducir tanto los umbrales los que pasarían a revocar a un mandatario
serían una minoría en comparación con los que lo eligieron, lo que podría generar
grandes quiebres en el ejercicio de la democracia y pondría en riesgo la
estabilidad de los gobernantes pues se podría convertir en una guerra de intereses
de poder, más allá de un control político.
Apropiándonos de la visión de Franco, (Franco, entrevista personal, 05 de mayo
del 2015), entrevistada para el análisis de la presente investigación, se puede
afirmar que en Colombia falta enfatizar en una construcción de cultura política, que
según ella es el principal motivo por el la revocatoria de mandato no ha tenido
éxito en el país. Esto se ve reflejado en las urnas y la baja participación, que no
concuerda con los casos en los que las firmas eran suficientes para revocar el
mandato de un mandatario. Partiendo desde perspectiva personal, es evidente
que Colombia carece de ejercicios pedagógicos que eduquen sobre el
funcionamiento del sistema político colombiano. Tanto en colegios como en
universidades.
Es por esto que podría resultar interesante la creación de una política pública que
le apueste a la pedagogía política, en la que los ciudadanos tengan un amplio
conocimiento de las leyes, específicamente de las pertinentes a los mecanismos
de participación para que haya un crecimiento de la participación ciudadana en
todos los mecanismos creados por la ley y así empezar a tener una democracia
participativa articulada con la sociedad que no se quede exclusivamente en
términos formales.
No obstante, es necesario reconocer que existen otros aspectos por los que
ninguna revocatoria de mandato ha prosperado en el país. Por un lado está el uso
inapropiado del poder por parte de los gobernantes a los que se les pasa la
iniciativa, pues éstos aprovechan el poder que tienen para hacer campaña a favor
de ellos lo cual afecta en gran medida al proceso. Por otro lado se encuentra el
62
notorio abstencionismo electoral que existe entre la sociedad colombiana, el cual
es constante en elecciones nacionales y regionales y que por ende, no es distinto
con elecciones atípicas.
Además de esto, es necesario resaltar que mecanismos como la revocatoria de
mandato no cuentan con ningún tipo de incentivo tanto para el electorado como
para los jurados de votación, lo que hace perder interés en la actividad a diferencia
de otro tipo de elecciones populares en las que existe el certificado de votación, el
cual trae consigo ciertos beneficios.
Por último, en cuanto a las razones por las que pueden haber fracasado los
procesos de revocatoria en el país, cabe mencionar que la información entregada
en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil y en su biblioteca,
sobre revocatorias de mandato es insuficiente. Además de esto, los anuncios
hechos en las registradurías municipales sobre los procesos de revocatorias que
se llevan a cabo es escaso y esto puede influir en cierta medida en la baja
participación de la ciudadanía.
Finalmente, consideramos que es preciso concluir con la analogía que hace
Beatriz Franco para explicar el fenómeno de los revocatorios de mandato en
Colombia. “El hecho de que existan chalecos salvavidas en los aviones no
significa que siempre queramos y tengamos que utilizarlos”. No podemos ver la
caracterización de las revocatorias de mandato como algo negativo, es necesario
reconocer sus falencias para mejorarlas y poder hacer uso de ella en los casos
que sea necesario. Pero también es importante saber que contar con una
democracia que adopta herramientas modernas para progresar es algo positivo y
alentador.
63
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66
Anexos 1. Gráfica partidos políticos.
2. Gráfica departamentos con revocatorias.
3. Tabla de número de revocatorias por municipios.
4. Gráfica municipios que llegaron a etapa electoral
5. Variables base de datos personal.
Anexo 1. Gráfico de partidos políticos con número de iniciativas de revocatorias de
mandato enfrentadas.
Anexo 2. Departamentos con número de iniciativa de revocatoria de mandato
enfrentadas.
0
5
10
15
20
25
30
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Partidos Políticos
67
Anexo 3. Municipios de Colombia que han tenido iniciativas de revocatorias
mandato en Colombia, con número de veces
Municipio # Revocatorias
Puerto Colombia 3
tubará 2
Polonuevo 2
Contratación 2
Sevilla 2
Montelíbano 2
Usiacurí 2
Palmira 2
Aberrojal 2
San martín 1
Plato 1
Villavicencio 1
Calamar 1
Regidor 1
Caldas 1
Támesis 1
0
5
10
15
20
25
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Cuenta de Departamento
68
Cali 1
Pelaya 1
Campoalegre 1
Apulo 1
Cantagallo 1
Samacá 1
Carepa 1
santiago 1
Carmen de Bolívar 1
Tunja 1
Cartago 1
Yaguara 1
Charalá 1
Peque 1
Chigorodó 1
Ponedera 1
Achí 1
Puerto libertador 1
Corozal 1
Río Viejo 1
Cúcuta 1
San Juan de Arauma 1
Curillo 1
Santa rosa de cabal 1
Dabeiba 1
Somondoco 1
Florencia 1
Tolú 1
Frontino 1
Bello 1
Fusagasuga 1
Virgilia del fuente 1
Fusagasugá 1
Pedraza 1
Gómez Plata 1
Peñol 1
Gramalote 1
Piamonte 1
Hispania 1
Angostura 1
Itagüi 1
69
Pradera 1
Iza 1
Puerto leguízamo 1
La apartada 1
Purísima 1
La sierra 1
Remolino 1
Líbano 1
Sabanalarga 1
Mahates 1
San Andrés 1
Málaga 1
San Marcos 1
Malagavita 1
santa marta 1
Manuare del balcón 1
Santa rosa de Lima 1
Mariquita 1
Baranoa 1
Miraflores 1
Sonsón 1
Miranda 1
Tello 1
Aguazul 1
Belén de los andaquies 1
Murindo 1
Turbo 1
Zambrano 1
Victoria 1
Norcasia 1
Virgia del fuente 1
Oporapa 1
x 1
Ovejas 1
Bogotá 1
Aipe 1
Murindó 1
Anexo 4.
70
Municipios que llegaron a etapa electoral
Anexo 5. Variables de la base de datos realizada para el análisis
Total0
0,5
1
1,5
2
Po
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Total
Total
71