TEMAS/ COLECCION INSTITUTO DEL SERVICIO EXTERIOR DE LA NACION

EI\TRIQUE RlJBIO

LA ERA DELA

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Cnnscjf'ro de Embajada

(tDTENTE'' LA DISTENSION INTERNACIONAL EN LA DECADA DEL 70

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EDITORIAL VNl VERSITARIA DE BUENOS AIRES

La resolucin de la crisis de Cuba marca el co-mienzo de una nueva etapa en la que, si bien no se superan las diferencias fundamentales y el enfren-tamiento militar contina manifestr.dose en !uchas que tienen por escenario a.terceros pases, la confron-tacin directa parece ser descartada en la conduccin de las relaciones entre los Estados Unidos y la URSS. Esta situacin implicaba la reafirrnacin de la existencia de reas de influencia ms o menos delimitadas (premisa que, cabe acotar, haba sido violada por los soviticos . en Cuba), y del entendi-miento tcito de que ninguno de los dos Gobiernos recurrira al ataque armado contra un Estado inte-grante del sistema opuesto. Evidentemente, ese acuer-do tcito no comprenda, al menos en la opinin de Mosc, el compromiso de abstenerse de apoyar movi-mientos subversivos en la esfera del otro, y menos an en los pases del llamado Tercer Mundo, los que, por definicin, no caan dentro de esa divisin.

Habiendo cesado la "guerra fra", la posicin a asumir frente a Ja URSS se transform en la prin-cipal preocupacin diplomtica de los sucesivos gobiernos norteamericanos. Desde entonces, las plataformas de los partidos polticos y los pasos iniciales de cada nueva Administracin lrnn demos-trado la prioidad asignada al propsito de ubicar esas relaciones sobre bases ms firmes, aunque esos intentqs hayan revelado, generalmente muy pronto, las dificultades de encontrar los medios apropia-dos para moderar ios impulsos expansionistas del Kremlin y lograr que sus acciones se ajustaran al concepto estadounidense de una paz verdadera.

De ese modo, de la contencin militar del primer perodo se pas gradualmente a la bsqueda de frmulas de negociacin capaces de inducir a Mosc a entablar un dilogo constructivo.

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:-.:~~ ~. -. , ~- :~:' CAPTULO 1Il

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EL CONTROL DE LAS ARMAS NUCLEARES

Las negociaciones SALT

Como hemos visto en el captulo anterior, la di~cada de 1950 hab~ sido testigo de las primeras inicia-tivas tendi~ntes a crear condiciones para la convi-

' . 't.a vencia pacfica entre los dos s1stemas, que resu ~ -ban cada vez ms necesarias en vista del progresivo desarrollo de las armas at.mica5. Era na~ural, en-tonces, que esos intentos giraran frecuentemente en torno del propsito de controlar la carrera Nma-mentista nuclear, aunque como consecuencia ~e llls circunstancias polticas yH sealadas, los mismos no arrojaran mayores resultados. Las div~ffsa~ pro-puestas en ese sentido, prese.ntadas e~ el amb1~ 2)

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y Ja URSS (en r:.gosto de 1953) hicieron deton.ar as primeras bombas de hidrgeno, cuyo potenctal destructivo era i:nudws v~ces superior a todo lo co-nocido hasta en~nc;:, en esa materia. Adf!ms del sombro panorama qt:e atrojaba esta rpida evolu-cin sobre el futuni de la Humanidad, los dectos de la contamin;;ein radiactiva se convirlier0n, como consecuencia cte dichos ensayos, en un cla"w peligro presente, y la ::IL,:.nn de la opinin pblica -~mndial volvi n cor.c

condiciones polticas de la vinculacin entre los dos Bloques.

Las observaciones expuestas no suponen igno-rar el aporte en favor del,.control de las armas nu-cleares proveniente de numerosos pases que, a tra-vs de sus intervenciones en el seno de las Naciones Unidas, y, particularmente, en el Comit de Desar-me de ese Organismo 18 , contribuyeron a impul-sar la aludida corriente. La preocupacin mundial existente en torno del citado problema -a la que ya hemos hecho referencia- influy sin duda en el sen-tido indicado, dando origen a las iniciativas presen-tadas por diversos gobiernos. Pero la responsabilidad principal en esta materia recae sobre las Potencias N\lcleares, y sera absurdo ignorar el hecho de que slo la voluntad concertada de stas puede producir. verdaderos cambios en una situacin que afecta, no obstante, las posibilidades de supervivencia de toda la Humanidad.

Kennedy fue lsesinado en noviembre de 1963. En octubre de 1964 se produjo el relevo de Khrus-chev, aunque, segn result evidente ms tarde,. ste haca un tiempo que se hallaba en dificultades. Estos hechos causaron un inevitable parntesis en los con-tactos bilaterales, acentuado por la forma inusual Y sorpresiva en se haban suscitado los cambios en am-bos gobiernos.

Mientras tanto, comenzaba a adquirir serios con-tornos un conflicto que habra de tener profundas consecuencias para el futuro de la poltica norteame-ricana influyendo asimismo en el curso de las rela-ciones' con la Unin Sovitica. Con el agravamiento de la situacin en Vietnam, el '.gobierno de John.,on se vio arrastrado, a poco de asumir el poder,' hacia_ la toma de sucesivas decisiones que iran ampliando la participacin de los Estados Unidos en una guerra

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para la cual el pas no se hallaba ni militar ni sico lgicamente preparado. En particular, desde el punto de vista de nuestro anlisis, la intervencin nortea-mericana en el conflicto indochino tuvo el efecto de alejar la atencin de Washington del tratamiento de otras urgentes cuestiones de poltica internacional e introducir un nuevo motivo de friccin frente a la URSS.

Sin embargo, es importante sealar que el men-cionado conflicto no logr detener el dilogo enta-blado en torno de la limitacin de los armamentos nucleares, si bien parece cierto que las acciones nor-teamericanas :-especialmente el bombardeo .de Viet-nam del Norte, iniciado en 1965- demoraron consi-derablemente el desarrollo del proceso de disten-sin que vena perfilndose desde la resolucin de la crisis de Cuba. A juzgar por diversas actitudes sovi-ticas, la estrategia de Mosc sigui contemplando como uno de sus objetivos prioritarios el mejora-miento de las relaciones con los Estados Uni.dos, aun cuando otras necesidades polticas, agudizadas por la rivalidad con China, obligaran al Kremlin a supeditar la concrecin de ese acercamienlo a la finalizacin de la guerra vietnamita. Por su parte, es evidente que el gobierno de Washington, durante todo ei perodo de la administracin demcrata, continu propiciando la expansin de los contac-tos con la URSS, a pesar del carcter que asum10 dicha contienda y del apoyo milit.ar brindado por este pas a Hanoi. Esa actitud recproca era una prue-ba ms de que la era de la guerra fra haba con-cludo.

Por encima de las diferencias que separaban a las dos Superpotencias, a mediados de esa dcada pareca haber adquirido reconocimiento por parte de sus respectivos gobiernos la idea de que el pro-

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blema planteado por !a incesante expans10n de los msenaies nuclN>Jt:s era demasiado urgente como para que su tratamiento z~ viera postergado indcfinida-niente, en la esperanza dt: que se dieran condiciones ideales para la negoc-iuei6n, que podran tardar en producirse. Partiendo ci ese consepso, la existencia de foros multi!aLer~de;s para la discusin de las cues-tic>nes de desarme fi'-'rrniti a la Unin Sovitica sc;ir explorando l:; posibilidades de acuerdo sin necesidad de entrar d1 tratos bilaterales con los Estados Unidos. Para ello, nada mejor que continuar ensayando el mtodo ir1iciado en Ginebra de concen-trarse en determinado,; aspectos de la limitacin de armamelos, proc:_rrnnJo hallar reas de enten-dimiento reciprco entre la multitud de propuestas comprendidas en los planes generales de desarme que, desde haca tiempo, venan debatindose en el marco de las Nadone,3 Unida~.

Este enfoqoP. lu1bn dado ya como resultado la firma del txatudo de 1953 sobre la prohibicin par-cial de los emayos ;mcleares. Ese mismo ao la Asamblea Gencrnl de 1a ONU formul un llamamlen-to a todos los pases para que se abstuvieran de intro-ducir armas de de.stn1ccin masiva en el espacio ex-lerior, pero hauran de transcurrir todava casi tres aos antes de que los gobiernos de los Estados Uni-dos y de la URSS resolvieran presentar sendos pro-yectos de acuerdo d~stinados a regular las activida-des de los miembros de la comunidad internacio-nal en ese mbito. De estas iniciativas surgi el "Tratado sobre los Principios que Gobiernan las Actividades de los Estrlos en la Exploracin y el Uso del Espacio Ext;~ror, incluyendo la Luna y otros Cuerpos Celest.es", suscrilo en enero de 1967.

Otro ejemplo de cooperacin norteamericano-

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sovitlc1 en aspectos relacionados con el conLrol de los ;:u:mamentos fueron las negociaciones en torno de ia firma de un tratado destinado a prevenir la pro-

.... feracin de las armas nucleares. Esta cuestin, aw: h:ibfa sido debatida internacionalmente en dive;sas opol"tunictades a partir de 1956, cobr nueva actua-lidad a comienzos de la dcada de 1960, pocl c;i qu'= :;e rnnov su tratamiento en el seno de las Nt.. c:ionl!s Unidas. Aparte de las inicialivas contenipi::-dus en los re:;pectivos planes de desarme sometido:;

:;;y~:j'''.' ~:; ;fmamentista entre las dos Superpotencias. Ninguno de ,; ::.1os! dos' tratados supona reales sacrificios por parte

de stas, ni alteraban en nada el desarrollo de sus planes de expansin del podero militar. iv1s a.n, ,en el caso del Tratado de rio Proliferacin Nuclear, el paso dado responda a un claro inters compar-tido de evitar la diseminacin "horizontal" de las armas atmicas, sin asumir por ello una verdadera obligacin de limitar los arsenales propios. No bs-tante, es justo reconocer que los referidos acuerdos tuvieron la virtud de ayudar a mantener vivo el di-logo y abrir el camino a la posibilidad de realizar avances ms significativos en la regulacin d~ los res-pectivos sistemas estratgicos.

Tal vez la prueba ms elocuente de lo afirmado en el prrafo anterior sea el hecho de que ambos go-biemoi> eligieran la ocasin de la firma de este ltimo tratado para hacer .pblica su decisin de iniciar en breve las conversaciones sobre la limitacin de las armas estratgicas. Este anuncio representaba, en rea-lidad, la culminacin de meses de contactos de diver-sa ndole, desarrollados paralelamente a las tratatvas que dieron por resultado la firma de dicho acuerdo internacional. Especialmente desde fines de 1966, en que la Administracin norteamericana habra adoptadq la resolucin de procurar atraer a los soviticos a la mesa de negociaciones 19 , comen-zaron a percibirse signos reveladores de una gradual aproximacin al tema de las futuras conversaciones SALT (Strategic Arms Limitations Talks).

En los Estados Unidos, dos factores obraron comd principales impulsores de las iniciativas ofi-ciales emprendidas en esa direccin. El primero de ellos fue la aparente conviccin del Gobierno del presidente Johnson de que deba estimularse el dilogo diplomtico con Mosc, a pesar -o tal

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vez, precisamente, a causa- de la guerra de Viet-. nam. Existe, en' afecto, amplia evidencia sobre los esfuerzos promovidos desde la Casa manca, cuya realizacin persegua el logro de ese objetivo. Otro factor que debe haber influido tambin d~cisivamente en ese sentido fue el giro introducido en la can-era armamentista nuclear por el desarrollo de los prime-ros sistemas estratgicos defensivos.

', Toda innovacin tecnolgica en el terreno de las armas nucleares est destinada a provocar un nuevo impulso en el ciclo de accin y reaccin que caracteriza la competencia militar entre las Super-potencias. En el caso de los sistemas defensivos, su adopcin generalizada tendra previsiblemente un impacto de vastos alcances que, en todo caso, no reportara finalmente mayor seguridad para ninguna de las partes y las obligara, en cambio, a incurrir en incalculables gastos. Ese paso representaba, 8de-ms, una novedad que_,sin duda deba preocupar a los estrategas norte~uri'~ricanos: por primera vez, el aparato militar sovitico lideraba el proceso

inquietud originada por el emplazamiento de proyec-til(~S de ese caret~r en ias ptoximidades de Lenin-grado y alrededor

tradn Johnson debi cancelar precipitadamente los planes para el reforido anuncio, quedando interrum-pido el proceso que, luego de pacientes esfuerzos';: comenzaba a ponerse en marcha.

Nuevamente un hecho., si se quiere circunstan-cial y, en todo caso, ajeno a la esencia de las trata-tivas bilaterales vena a frustrar el incipiente di-logo entre las Superpotencias. Es imposible saber si de no haber mediado la invasin de Checoslo-vaquia se habran realizado progresos sensibles en la negociacin antes del cambio de gobierno en los Estados Unidos. Sera un exceso de suspicacia pen-sar que la decisin de dar comienzo a las negociacio-nes haba sido motivada slo por el propsito de demostrar al mundo la intencin de ias Superpoten-cias de contribuir a la limitacin de los armamentos nucleares, conforme a la letra y al espritu del Tra-tado de No Proliferacin recientemente suscrito. Antes liien, la evolucin operada en lns posiciones de ambos gobiernos en Jos meses anteriores -a la que hemos hecho referenci.a en el presente cap-tulo- resultaba una clara indicacin del deseo co-mn de encontrar frmulas capaces. de moderar la carrera annamentista nuclear entre los dos pa-ses, cuyo costo resultaba cada vez ms oneroso. Podan tal vez no estar dadas an ias condiciones para un rpido avance en las conversaciones, pero existan razones para creer en la sinceridad de ambos protagonistas. As, mientras creca en los Estados Unidos la preocupacin por el ritmo de desalTollo del sistema estratgico sovitico y se intensificaba el debate en torno de los probables alcaI)ces de la ins-talacin de bases de proyectiles antibalsticos (ABM), en- Mosc se vean seguramente con igual aprehensin los proyectos norteamericanos. En par-ticular deba provocar honda inquietud en el Krem-

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lin la posibilidad de que el Congreso norteamericnno aprobara la creacin de un vasto sistema del'ensvo y se diera comienzo, de tal modo, a una nueva etapa de expansin del podero nucleaI adversario, que pareca relativamente estabilizado desde 1967.

Una circunstancia que habra de influir induda-blemente en las decisiol!es polticas adoptadas en ambas capital~s era el notable fortalecimiento estra-tgico de la URSS operado en la segunda mitad. de esa dcada. Segn el informe rendido por el Se-cretario de Defensa McNamara ante el Congreso de Washington, en enero de 1968, el nmero de proyectiles intercontinentales soviticos se haba ms que duplicado -de 340 a 720- en el lapso de slo un ao 20 y, si bien ese total era todava in-ferior al del sistema estratgico norteamericano, su rpido c.recimiento permita prever que, de no mediar un cambio en dicha evolucin, este pa:; superara a los Estados Unidos en ese terreno en un plazo ms o menos breve. Aparte de las conclu-siones que este hecho pueda haber suscitado en ambas orillas del Potomac, es evidente que el logro de una posicin prxima a Ja paridad estratgica frente a su principal rival le daba a Mosc por prime-ra. vez la posibilida,d de encarar las conversnco-nes bilaterales en un pie de igualdad.

Por ltimo, es interesante mencionar que, alre-dedor de esa misma poca, los servicios de iyteli-gencia soviticos deben de haber llegado a determinar -como lo hicieron los norteamericanos- que el desarrollo de la cohetera en la Repblica Popular China no haba seguido el ritmo anticipado, por lo que probablemente pasaran an varios aos antes de que sus proyectiles in~rcontinent~es p~~ien;~ constituir una amenaza digna de cons1derac1on. Esta circunstancia, tericamente significativa para

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los Estados U nidos (que haban justificado la ini-ci

bin en otrn.s zonas de tensin internacional como . . ' ' por ejemplo, el Cercano Oriente . . ', Este enfoque dio nacimiento al concepto del

lmlwge o vinculacin entre los distintos aspectos de Ja relacin bilateral, que habra de convertirse en el elernent.o ms caracterstico del perodo de la distensin. Elaborada por ei Presidente electo (con la colaboracin de su asesor, el Dr. Kissinger) en las semanas previas a su acceso al poder dicha poltica se basaba, segn expresa el propio' NLxon en sus memorias, en la premisa de que la amplitud Y superposicin de los intereses globales de los Es-tados Unidos y la URSS, resultado de su especial condicin de "superpotencias nucleares competi-doras", tornaba ilusorio cualquier intento de sepa-rar en compartimientos estancos las diferentes reas . de importancia para estos dos pases. "Por lo tanto -agrega- decidimos vincular el progreso en reas de inters sovitico tales como la limitacin de las armas estratgicas y el aumento del comercio, al pro-greso en reas que eran importantes para nosotros, como Vietnam, Medio Oriente y Berln". 23

La posicin del gobierno republicano en favor del linlwge qued definida, consecuentemente, desde ei comienzo de su gestin, y fue precisamente su insistencia en lograr la aceptacin de este princi-pio por parte de la Unin Sovitica la causa que ms contribuira a demorar la inauguracin de la dtente, frenando las tendencias hacia el acerca-miento recproco que haban tomado, hacia el final de la dcada, inusitado impulso.

Tal determinacin no fue suficiente, sin embar-go, para postergar por mucho tiempo la iniciacin de las conversaciones SALT. A poco de subir al poder, el nuevo Jefe de Estado se haba declarado partidario de las proyectadas discusiones, siempre

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~;~:{ - ' ~-1:': y cuando ellas se realizaran dentro de un contexto C~~ propicio y en la oportunidad adecuada. Sus mani-1'' festaciones sobre la importancia de resguardar la

relacin de .fuerzas con respecto a la URSS eran ' una clara reafirmacin de que, entre las aludidas

precondiciones, se inclua el objetivo de asegurar que los Estados Unidos tuvieran el podero militar necesario para respaldar una posicin negociadora 'firme (aunque se resolviera reemplazar la palabra ."superioridad'', utilizada durante la campaa elec-toral, por otra ms ambigua, "suciencia", para hacer referencia a los trminos de la competPn-cia annamentista entre ambos pases). En consecuen-cia, no cabe dudar sobre las m~tivacones que impul-saron al Mandatario norteamericano a actuar resuel-

L . tamente en favor de la aprobacin legislativa de un proyecto de instalacin de un sistema estratgico defensivo -versin modificada del propuesto por la administracin Johnson- y a promover, al mismo tiempo, la realizacin de un estudio completo sobre los diversos factores que deberan entrar en consi-deracin para la elaboracin de la eventual posicin de su pas en las negociaciones propuestas. Estos primeros actos de gobierno resultaban coherentes con las expresiones antes sealadas, confirmando la impresin de que, si bien Nixon no rechazaba en principio la idea de discutir dicho tema bilat

1969, del mencionado sistema ABM -por la ma-yora de un voto-025 tuvo el efecto de acre-centar esas presiones hasta tornarlas prcticamen-te irresistibles para la nueva Administracin. Por otra parte, es oportuno acotar que ese acto legislativo sirvi ai mismo tiempo para estimular el inters sovitico en la posibilidad de alcanzar un acuerdo que frenara la nueva etapa de la carrera ar-mamentista que empezaba a perfilarse. Otros fac-tores, en especial e! deterioro de las relaciones con China, obraron ~;omo incentivos adicionales con-

. . .. d )\~ , ' v1rt1en o a J 1oscu en un decidido -aunque, por razones tctks.s, discret.o- propulsor de las proyec-tadas conve1s~~dcrn:s. De este modo, n difCl'Pi1~i.'.1 de lo que haba sucedido bajo la presidencia de Johnson, era ahora el Kremlin quien asuma la iniciativa, mos-trndose induso di:;ptwsto, al menos exteriormente, a aceptar ei !ritam:ento de otras cuestiones consi-deradas conflictivas desde el punto de vista de la vinculacin en V

sealada asimetra contribuy a aumentar la natu-ral complejidad tcnica de las cuestiones debatidas.

En ltima instancia, la dificultad fundamental consisti en encontrar una equivalencia mutuamente aceptable entre la capac~~ad y potencia de l

Sera incon-ectc afirmar que la tradickinal riva-lidad norteamerieano-i;ovitica haba disminuido o que hahfo cambiado el carcter adversario de las relaciones entre los respectivos campos id~olgcos. Subsistan, por cierto, reas de conflicto en las que el enfren

).~!;t~~%11t! i~ / : "! . ~' ' }. . .... La .. administracin Nixon hered, por lo tanto, una situacin cargada de temores y desconfianzas,

e~ la que las tendencias neoaislacionistas y el sent- . miento que se ranifestaba en el propio Congreso l'_Taci~nal hac~an muy difQ.l llevar adelante una pol-tica mternac10nal activa. Dadas estas condiciones deba encontrarse la forma de instrumentar un~ ac;ci.n diplomtica que,' sin abandonar el rol prota-gomco que correspondia naturalmente al pas en la pol~tica mundial por su condicin de Superpotencia, tuviera en cuenta las limitaciones impuestas por los factores antes mencionados.

El reconocimiento de que, por encima de consi-deraciones subjetivas, las circunstancias por las que atravesaba el pas determinaban una disminucin' del podero y la influencia norteamericanos, gui los primeros pasos del nuevo equipo gobernante. En el primer ao de su ges.tin quedaron claramente delineados los principios que recibiran el nombre de "Doctrina Nixon" 28 y, a partir de ese momento, el concepto del low profi/e pas a ser el rasgo dis-tintivo de la poltica exterior norteamericana. Ambas posturas, complementarias entre s, impiicaban en su conjunto un evidente retroceso con respecto al activismo diplomtico y militar de la dcada anterior.

En consecuencia, no es aventurado afirmar que la P

prometerla en acciones que pudieran exigir un esfuer-zo continuado, para el cual el pas haba demos-trado no estar preparado.

No cabe duda de que dicho enfoque reflejaba el sentimiento predominante en la opinin pblica norteamericana. Sin t!mbargo, la originalidad de la poltica exterior emprendida por Nixon con-sisti en contraponer a ese repliegue militar un ni-vel ms intenso de iniciativas diplomticas, particu-larmente frente los pases comunistas, procuran-do generar el conser.so pblico que diera sustento in-terno a ese nuevo papel internacional de los Estados Unidos. De ah que fuera el Gobierno de este pas quien, una vez decidido el curso a adoptar frente a la URSS, asumiera la responsabilidad principal en la tarea de elaborar la metodologa y establecer poco a poco los akances de la nueva relacin, con-tribuyendo asirnismo a la creacin de una mstica especial en torno del incipiente proceso de la d-tente.

Segn expresa Kissinger en sus memorias, ningn otro tema ocup ms la atencin del Presidente electo durante el perodo previo a hacerse cargo de sus funciones que

posible la cooperacin. Trabajaramos con Mosc a lo ancho de un amplio frente, en la creencia de que del progreso en un rea inducira al progreso en otras. A "J-travs del impulso acumulativo (producido por el lo gro) de acuerdos indiviquales buscaramos dar origen a intereses creados de ambos lados en la moderacin (restrai11t) y el fortalecimiento de la paz. Pero este pro-ceso requerira una reduccin de las maniobras tcticas de uno a expensas del otro, en favor de nuestro inters compartido de evitar una colisin cnlamitos:i, de bene ficiarse con la cooperacin y de construir un mundo m~ estable."

Como puede apreciarse, la poltica de la nueva Administracin no se basaba en principios subjeti-vos o idealistas sino en una postura eminentemente prctica. En efecto, Nixon reconoce en el mismo mensaje ''.las duras realidades de la oposicin ideo-lgica, la rivalidad geopoltica, la existencia de alian-zas competitivas y la competencia militar". 30 Ba-sndose sin duda en la experiencia de las dos d-cadas anteriores, sostiene que las afirmaciones de buena voluntad o las variaciones transitorias en el clima de las relaciones no son suficientes para eli-minar esas "duras realidades". La historia de todo el perodo de posguerra haba demostrado cierta-mente que las sucesivas mejoras registrada.5 en la "atmsfera" de dichas relaciones carecieron del sustento necesario para sentar las bases de un cambio perdurable.

Tampoco poda confiarse simplemente en el supuesto inters compartido de preservar la paz, aun cuando el tremendo poder de destruccin acu-mulado por ambas Superpotencias pareciera razn suficiente para impulsarlas a evitar los riesgos de una conflagracin nuclear. Este aspecto no pasa

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~:)-.:;: inadvertido e~ las referencias del entonces Presi ~f;: dente pero su mensaje reconoce implcitamente ;~' que ~sa circunstancia no basta para promover la ;'{'.,.paz, mucho menos para asegurarla. Deba por. ~so

estimularse el inters del Kremlin en beneficios ms concretos de modo que la perspectiva

pases de Eurnp\ Oriental en tiempos de la Adminis-tracin demcrata, segn la cual el incremento de los lazos econmic01: y comerciales deba conducir naturalmente a una posicin de influencia y al esta-blecimiento de rdaciones ms cordiales con los Gobiernos comun::itas de esa regin. Sin embargo, en ambos c

a la Segunda Guerra Mundial, atribuibles a la exis-tencia de problemas estructurales que amenazaban con frenar su evolucin futura. Aunque con dife~ rentes particularidades, todos los pases del Bloque enfrentaban deficiencim; en el sector industrial, que tenan origen en la falta de innovacin y pro-greso tecnolgico y alejaban cada vez ms las po-sibilidades de reducir la brecha que los separaba de las naciones desarrolladas de Occidente. Dichas fallas se reflejaban principalmente en la baja calidad de sus manufacturas, las crecientes dificultads para elevar los ndices de productividad v en general, en la ineficiencia que caracterizaba a sus procesos in-dustriales.

Estas circunstancias dieron origen a los diversos planes de reforma emprendidos por los gobiernos del rea con el fin de racionalizar y descentralizar las economas nacionales y lograr por esa va el me-joramiento de la produccin. La extensin de dichas reformas vari de un pas a otro, bajo la influen-cia de consideraciones no slo econmicas sino po-lticas, pero el debate originado en torno de las diver-sas propuestas estimul en todos ellos la toma de conciencia sobre la magnitud de los problemas que limitaban sus posibilidades de desarrollo.

Finalmente, los condicionamientos de tipo ideo~ lgico y poltico pesaron ms que los razonamien-tos de carcter prctico, especialmente en la URSS, donde el temor a los riesgos que podran acarrear las reformas econmicas desde el punto de vista de la cohesin del sistema frustr las innovaciones propuestas. Parece evidente que los dirigentes del Kremlin llegaron al poco tiempo a la conclusin de que muchas de las medidas emprendidas ponan en peligro ia efectividad del control poltico interno de

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los regmenes comunistas y amenazaban, al mismo tiempo, la hegemona sovitica 'en Europa Oriental.

Sin embargo, el impulso reformista que sacudi al Bloque Sovitico, adems de introducir ciertos elementos de diversidad entre sus miembros, dej como saldo un nuevo inters en la vinculacin eco-nmica con Occidente. Con el propsito de hallar formas de incentivar sus producciones nacionales, muchos gobiernos del rea haban comenzado a ex. pandir sus lazos comerciales con los pases capita-listas. Habiendo fracasado las reformas internas, esta apertura hacia el Oeste se tomaba ms impe-riosa, pero se hallaba limitada por la propia inefi-ciencia de las economas socialistas.

Esta situacin presentaba caracteres ms sr.rios en la mayora de las naciones de Europa Orie"ntal, en donde la bsqueda de nuevos mercados er" vista como una necesidad particularmente urgente. La posicin cmoda de los primeros aos de la pos-guerra, cuando sus industrias abastecan casi exclu-sivamente al poco exigente mercado sovi~tico, haba contribuido a la ineficiencia de sus produc ciones. La ausencia de competencia de cualquier tipo -tanto internamente como en el exterior- con-dujo irremisiblemente al estancamiento, reflejado en los altos costos y la mala calidad de sus produc-tos. Por otra parte, la abundancia de mano de obra permita seguir aumentando la produccin sobre la base de un mayor influjo de este factor, pero demo-raba la renovacin de los equipos industriales y la consiguiente modernizacin tecnolgica. Dicha mo-dernizaci6n, que comenzaba a ser reclamada por los propios mercados internos y resultaba indispensa-ble para poder competir en el exterior, slo poda provenir de los pases industrializados de Occidente,

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:;obre todo una vez ab11ndonadas las reformas eco-nmicas ms ambidcsas.

Las necesidades apuntadas resultaban ms acu-ciantes en las economas ms desarrolladas de esa regin, especialmente Pll aqullas, como las de Che-coslovaquia y Alem:tnia Oriental, donde comen-zaba a hacerse sentir la escasez de mano de obra y cuya dependencia de las ventas al exterior era ms acentuada. Pero es preciso subrayar que las de-mandas en favor

dichos pases para l incorporacin de tecnologa extranjera (copia de modelos, estudio de las publi"" caciones tcnicas, obtencin de secretos industria-les, etctera) han resulta?o cada vez ms inadecua-dos para satisfacerlas.

Estas razones impulsaron a dichos pases a inten-tar las reformas internas ya comentadas, las que sin embargo no surtieron los efectos esperados. 34

En todo caso, stas fueron dejadas de lado antes de finalizar la dcada, aunque por razones que, segn hemos visto, estaran ms ligadas a la poltica que a la economa. A partir de entonce;;, la Unin Sovi-tica y, consiguientemente, los dems pases del Bl.oque parecieron cifrar todas sus esperanzas en la cooperacin con Occidente.

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, CAPITULO VI

EL APOYO SOVITICO A LA DISTENSIN

Motivaciones y objetivos

Como se desprende de lo expresado en las pgi-nas precedentes, el inters econmico fue el factor

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primordial que impuls a Mosc -y a los dems go-biernos del Este- a intentar mejorar sus relaciones con el. mundo occidental. Con 'matices diferentes, en todos los pases del Bloque Spvitico se perciU

los planificadores soviticos !os llmites de su even-tual alcance.

Naturalmente, otros factores habran de influir tambin en la polca de Mosc. El logro de una po-sicin de paridad stratgica con los Estados Uni-dos en el terreno nuclear y de mayor peso en el pla-no internacional ivitaba a considerar la convenien-cia de crear condi::iones de estabilidad, tanto en la competencia mi1it'1.r como en las relaciones polti-cas con aquel pas. Aparte de la ventaja de poder de-dicar ms recnrsos al desarrollo econmico interno, este paso tcndrfa consecuencias igualmente benefi-ciosas desde cl.punr.o de vista de sus planes de expan-sin poltica, por cuanto la accin diplomtica so-vitica se vera posiblemente facilitada -como en efecto ocurri-- dcntro de una situacin general de alivio de la tensin, mientras que el reconocimien-to formal de :'ill recientemente adquirida igualdad militar con la Primera Potencia Mundial ayudara a consolidar su nuevo status internacional, coad-yuvando a la obtencin de dichos objetivos.

En Europa, el rei:;urgimiento econmico de los pases occidentaie:; planteaba nuevos problemas a la diplomacia soviica. Muchas de las iniciativas ensayadas por la U RSS en este perodo -incluyen-do la mayor predisposicin hacia el incremento de los vnculos con los pases capitalistas- respon-dan, en efecto, a preocupaciones polticas inspira-das por el aumento de la prosperidad econmica de Europa Occidental y el creciente desequilibrio entre los niveles de vida de esa regin y los del rea comunista.

Esta motivaci6n result clara, por ejemplo, en la a,ctitud asumida con relacin a Francia a partir de la !visita del general De Gaulle a Mosc en junio de 19.66. Aparte de los beneficios econmicos que

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pudieran derivarse, una de las razones principales del ncercam1ento iniciado con dicho pas habra sido el deseo de evitar la formacin del eje franco-&lemn, que ya se perfilaba dentro de la Comunidad Econmica Europea como consecuencia de la cre-ciente complementacin recproca desarrollada entre Pars Y Donn, e introducir un factor de divisin entre los miembros del Mercado Comn, cuya creacin wgua siendo un motivo de inquietud para p1 Kremlin.

Fundamentalmente, la accion exterior de la 't: Unn Sovitica persegua la finalidad de contrarrcs-f'; tar los esfuerzos norteamericanos destinados a for-\ tlecer la integracin econmica y miiitar entre ;;; los pases cte la OTAN y hacer frente a las posibles ..:: consecuencias del resurgimiento alemn. Por eso

podra afirmarse que la nueva predisposicin mani: festada hacia el incremento de los lazos econmi-cos co~ las naciones industrializadas de Europa responcha, en parte, al objetivo de debilitar la hege-monfa norteamericana e impedir ia consolidacin de la unidad de Europa Occidental, utilizando parn ello lu ahaccin que ejerca en muchos crculos co-merci!es europeos la posibilidad de acceder con sus prodt:ctos al enorme mercado socialista. Esa predis-posicin se reflej, por ejemplo, en el otorgamiento de mayor libertad a los pases del COMECON para entrar en acuerdos con empresas privadas europeas, los cuales en algunos casos prevean la comerciali-zacin en Occidente de parte de la produccin re-sultante de esasjoint ventures.

En sntesis, no es extrao que, en vista de las tendencias hacia un mayor contacto con el ren comu:1ista que surgan en la mayora de las naciones

.: de Emopa Occidental, los dirigentes soviLicos hayan pens~.1do que resultaba ventajoso estimular esr,

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corriente como una forma de alejar a dichos ;pases de la hegemona de los Estados Unidos. Por o~a p:ute, una vez que hubo aceptado la realidad de 'fa existencia de la Comunidad Econmica Europea, Mnsc pas probableme"nt.e a co11siderar la pers-pectiva de establecer relaciones comerciales ms amplas entre esta asociacin y los miembros del COMECON, no slo como un hecho auspicioso desde el punto de vista del desarrollo de las economas so-cialistas, sino, asimismo, como una forma ms de in-tentar profundizar las diferencias que comenzaban a manifestarse ntidamente entre los intereses econ-micos europeos y los norteamericanos. Un enfoque similar habra de aplic~se a las relaciones con Japn.

Por ltimo, cabe sealar que uno de los objeti-vos ms largamente ambicionados por el Kremlin era la convocatoria de una asamblea paneuropea que confirmara la divisin poltica surgida de la Segunda Guerra Mundial e, implcitamente, el domi-nio sovitico en Europa Oriental. Este proyecto haba sido propuesto por primera vez en 1954, en la reunin de ministros de Relaciones Exteriores de Berln, y reiterado el ao siguiente por el enton-ces Primer Ministro Bulganin. Cay luego en el olvi-do durante alrededor de una dcada, para r~surgir en la forma de una iniciativa presentada en las Na-ciones Unidas por el Ministro de Relaciones Exte-riores Rapacki, de Polonia, tendiente a reunir una conferencia que considerara el establecimiento de una zona desnuclearizada en Europa Central y un pacto de no agresin entre la OTAN Y el Tratado de Varsovia. Nuevamente, la intencin detrs de esa propuesta parece haber sido frenar la creciente integracin de Alemania dentro d la Alianza Mili-tar Occidental, simbolizada en esta oportunidad por el proyecto norteamericano de creacin de una Fuer-

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. za , Multilatera! en Europ({, que dara a : pas, segun los . temores soviticos, Ja posibii'.:Jad de acceder a la ;posesin de armas nucleares.

La idea fue retomada algn tiempo despus por la diplomacia soviticr: (:Orno parte de :::n cam-paa contra !a influencia f}r-> !os Estados U nidoq y Alemania O~cidental en Europa. Aunque revelaba igual inspiracin que las propuestas anteriores, la versin expuesta reiteradamente a partir de 1966 por Brez~ev y otros dirigentes del Kremlin se adecuaba a los cambios que comenzaban a perci-birse en la situacin europea y a las nuevas oportu-nidades que dicha evolucin pareca abrir para la accin diplomtica sovitica que ahora persegua' fundamentalmente dos objetivos: el logro del recono-cimiento y la consolidacin del statu quo en Europa Oriental y el aliento a las manifestaciones hacia .Y mayor independencia de la hegemona norteamerica-na, existentes en Europa Occidental. Seguase conde-nando a los supuestos crculos "militaristas y revan-chistas" germano-occidentales, si bien no se rechazaba la posibilidad de la participacin de la Repblica Federal de Alemania en la proyectada conferencia. I:n cuanto a los Estados Undos, su intervencin en la resolucin de los asuntos europeos quedaba excluida por el simple hecho de no pertenecer geogrficamente al Continente.

Como veremos en el captulo siguiente, un paso importante hacia la concrecin de la mencionada reunin fueron los acuerdos celebrados por Alema-nia Federal con la Unin Sovitica y Polonia en la segunda mitad de 1970. Este primer xito debe haber alentado a Mosc a continuar fomentando el clima de distensin con Occidente, a la vez que estableci las premisas necesarias para encarar el

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nuevo dilogo en condiciones favorables a los inte- 'h~~~-reses soviticos: ,, '~''

Paralelamente a estas - iniciativas polticas y ;~~ .. :~f~ bajo el incentivo de los factores antes menciona- ;11 ~' dos, la poltica de cooperacin europea cobr h (t. un s

1ostuenRi

8d8o impuls_?. ~n agbosto de 1968, sin embar- .,.._'.:"'.'.i-: ... ~_:.'.

go, a puso termino a ruptamente a uno de los . N. experimento;;; ms promisorios de liberalizacin eco- ;:;;.5J;~ nmica y apertura 0n un pas comunista, que haba ~(. sido sin duda estimulado por el clima de distensin que empezaba a externlerse por Europa. En efecto, la j~~

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invasin a Checos1o!aquia por las tropas rusas frus-tr los planes de reforma encar~do;; por d gobierno de Praga y produjo f!Omo inmediata consecuencia la interrupcin de la activa cooperacin con Europa Oc-cidental inic;da en los meses recientes, particular-mente en el campo econmico y comercial.

Sorprendentemente, la experiencia checoslovaca no hizo variar la ndinacin de Mosc hacia la am-pliacin de los vnculos con Occidente, pero s pa-rece haber dejado como enseanza, para su aplica-cin futura a los pase,, de su rbita, la conclusin de que dicha colaboracin deba ser desarrollada en forma ms "coordinada", a fin de poder pre-servar la cohesin del Bloque.

De ese modo, antes de terminar el ao, la URSS ya estaba promovmdo nuevas formas de coopera-cin con Austria y Francia e iniciando contactos con la Comunidad Econmica Europea y con Alemania Occidental, mientras diriga advertencias a sus sat-lites sobre la necesidad de actuar colectivamente. Poco tiempo despus, el tema de la cooperacin econmica continental pas a convertirse en uno de los principales objetivos del Gobierno sovitico, al punto de desplazar en el inters del Kremlin a anteriores propuestas sobre la liquidacin de los

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~o, es neces~rio subrayar. Es evidente que, para este pa1s, el pehgi;o proveniente de Oriente se tomaba ahor~ ms tangible, en la m~dida en que las diver- ~ gencms entre ambos volvanse ms irreconciliables Y Pekn lograba consolidar su situacin domstica Y su capacidad econmica 'y militar, superadas ya las convulsiones internas que haban caracterizado al perodo ms crtico de la Revolucin Cultural

El continuo deterioro de las relaciones con s~ vecino del Este debe haber llevado al gobierno de Mosc al, convencimiento de que era necesario mejo-rar sus vmculos tanto con los Estados Unidos como con las dems potencias occidentales. La perspectiva de verse obligado a mantener un conflicto en dos f~entes :e.sultaba aho_ra ms real y ese solo hecho pare-cia suficiente para inspirar en la URSS una actitud ms moderada hacia Occidente. Pero exista una circunstancia adicional que agravaba los temores so-viticos: los contactos iniciados por la nueva Admi-nistracin norteamericana con el gobierno de Mao. La apertura de los Estados Unidos hacia la Rep-blica Popular China acentuaba por un lado la nece-sidad de impedir la materializacin de un eventual entendimiento sino-norteamericano contrario a los in-tereses de la URSS, mientras que esta misma circuns-tancia tenda a eliminar las principales inhibiciones de tipo ideolgico que pudieran haber desanimado el establecimiento de relaciones ms cordiales con Washmgton, por cuanto la nueva posicin de Pekn restara fuerza a las eventuales acusaciones de colu-sin con el "imperialismo norteamericano", que los comunistas chinos quisieran dirigir contra Mosc.

Lo expuesto en las pginas anteriores no signi-fica que la poltica de cooperacin con las naciones de Occidente estuviera exenta de riesgos. La pers-pectiva de mayores contactos con las sociedades

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capitalista~ deba naturalmente despertar el temor de que esas relaciones erosionaran el control comu-nista en los pases del Bloque, introduciendo un factor de. inestabilidad interna de consecuencias imprevisibles. Pero el Kremlin se mostraba dispuesto . c.~rrer ese riesgo, confiando seguramente en la po-sibilidad de contrarrestar con medidas oportunas cualquier intentode desviacin ideolgica o de debi-litamiento de la cohesin poltica de los aludidos regmenes. En ese sentido, es interesante sealar que el caso de Checoslovaquia acababa de demostrar plenamente la capacidad de Mosc de asegurar la supervivencia del sistema, . no slo dentro de .. la .URSS, sino en los dems pases socialistas.

Este hecho explica, en parte, la influencia que habran de tener los sucesos de Praga, tanto en la ac-titud de la Unin Sovitica como en la posicin de los gobiernos occidentales con relacin a la dten-_te. Del lado sovitico, la forma aplastante en que se pudo poner fin al intento de liberalizacin del go- biemo de Dubcek renov seguramente la con-fianza del'Kremlin en su aptitud de mantener inalte-rable el dominio sobre los pases de su rbita, mien-tras que en las naciones de Occidente parece haber llevado a los crculos gobernantes al convencimiento de que todo intento de aproximacin hacia el Este debera pasar primeramente por Mosc. Ambos su puestos,: a juzgar por el desarrollo posterior de los acontecimientos, contribuyeron a establecer las bases de las relaciones entre los dos campos en el perodo que se iniciara poco despus.

La reaccin de los gobiernos occidentales ante la hwasin a Checoslovaquia resulta reveladora, en todo caso, de la profundidad de los cambios operados ya entonces en la situacin internacional. En las condiciones de la llamada "guerra fra", la

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accin sovitica habra provocado una nueva esca-lada de la tensin y conducido probablemente a un prolongado endurecimianto de la posicin de Occi-dente frente al Bloque Comunista. En esta ocasin, en cambio, fuera de las previsibles manifestaciones de repudio, el hecho no parece haber alterado la inten-cin de dichos gobiernos de explorar la existencia de posibles vas de entendimiento entre ambos sistemas.

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; CAPTULO VII k .t EL ROL flE LA OSTPOLJTIK

:~; ~: En la Repblica Federal de Alemania, con la for-~ macin del gobierno de la "Gran Coalicin" en di-~ ciembre de 1966, se inicia un cambio fundamental ~ en la poltica de Bonn con los pases del Este. La nue-'-' va filosofa que inspiraba al equipo gobernante (en ~ especial a algunos de sus miembros, como el Minis-t tro del E:derior, Willy Brandt) reconoca que el em-~. peo en aislar diplomticamente a Alemania Orien-~; tal no haba dado resultado y que la reunificacin ~' alemana slo podra ser lograda, eventualmente, 'l con la aprobacin de la URSS y como resultado de ,; "' una dtente general en Europa. En consecuencia,

se fue abandonando poco a poco el principio de que f; la solucin del problema alemn era una precondi-r, cin de la distensin y poda alcanzarse solamente e_~. 'i!'. mediante una postura firme de la alianza Occiden-tl tal, en favor de la idea de que slo en un clima de ~ alivio de Ja tensin podran ser superadas gradual-

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mente las diferencias que separaban a las dos partes de la nacin alemana \ 'y obtenerse la cooperacin sovitica para promover los cambios necesarios en la posicin del rgimen de Pankow.

Durante ei lapso en que ejerci el poder, el

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gobierno del canciller Kiesinger se preocup por expandir los - vnculos con dichos pases, estimu-lando el desarrollo de los contactos econmicos' y culturales. Su posicin ms flexibie en materia po-ltica facilit el estableeimiento de nuevos lazos y, aun en ausencia de relaciones formales, el comercio experiment un notable crecimiento. En el terreno poltico, sin embargo, el nico xito importante fue la iniciacin de relaciones diplomticas con Ru-mania en enero de 1967.

Frente a Alemania Oriental, I3onn adopt una estrategia tendiente a inducirla a aceptar cierta aso-ciacin de intereses, valindose del atractivo de los intercambios comerciales. Pero excepto en este campo, en el que los suministros de Alemania Fe-deral cobraron creciente importancia para la eco-noma germano-oriental, la poltica de "pequeos pasos" concebida por Kiesinger no tuvo mayores re-sultados, en razn de la irreductible posicin del rgimen comunista.

En lo que hace al desarrollo de los vnculos con el resto de Europa Oriental, los progresos registra-dos, sobre todo en el campo comercial, tuvieron un brusco retroceso a raz de la invasin sovitica a Che-coslovaquia. El rpido acercamiento operado en las relaciones con este ltimo pas fue uno de los moti-vos que provocaron la reaccin de Mosc, que vio en esa evolucin una amenaza para la cohesin del Bloque Sovitico.

El triunfo de la coalicin libe;al-socialista que ele-v a Willy Brandt al cargo de Canciller, en octubre de 1969, abri un nuevo captulo en la historia de la "Ostpolitik". El lder socialdemcrata haba lle-gado al poder con la promesa de normalizar las relaciones con los pases del Este europeo y de ins-trumentar una "coexistencia reglamentada" con ,Ale-

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mana: Oriental. A poco de iniciar su gestin, presen-~1't un plan de accin que abandonaba ~a insistencia r!\ en 1a reunificacin y hablaba en cam?: de la pr~f~~ servacin de la "coherencia de la nac1on alemana , T reconociendo la existencia de dos Estados dentro : de ella y proponiendo como objetivo inmediato el : logro de un nwdus vivendi entre ambos. A tal efec-~\ to, el gobierno de Bonn revivi las anteriore~ pro-:~puestas de pasos tendientes a reanu?ar o i~te~;' sificar los contactos culturales, comerciales Y tccm-

;: cos, promover el reencuentro de las famili~ ~-resol~!'. ver los problemas planteados por la d1v1s1on. de \-'.Berln. Con relacin a tos Estados de Europa Onen-\:'. tal reiter la oferta de firmar un tratado de renun-

ci al uso de la fuerza y subray el respeto por la J~: integridad territorial de todas las naciones del Con-f( tinente. ~l~ La febril actividad diplomtica del nuevo Go-T biemo culmin con la firma, en agosto de 1970, d;. .~~~ un tratado con la URSS que ob~igaba a las partes ' a respetar sin reservas la integridad territorial de

;t_ todos los Estados europeos dentro de sus actuales ~ lmites --incluyendo la lnea Oder-Neisse y la fron J , tera entre las dos Alemanias- y a abstenerse de la :.[r amenaza 0 del uso de la fuerza en c:iestione~ que 1; afectaran la seguridad europea o mtemac1onal. :,; Fundamentalmente, dicho acuerdo consagraba la " inviolabilidad de las fronteras en Europa Y la re-

nuncia a cualquier reclamo territorial presente o .~u~( turo por parte de los firmantes. Para la. ~mon ,'.: , Sovitica este paso signific~ba el reconocimiento " legal por Alemania del statu quo europeo Y la, ac~p:[ tacin de facto de la existencia de la Repubhca ~'. Democrtica Alemana. , . , ;~ Simultneamente con este tratado, Bonn negoc10 un acuerdo similar con Polonia, que fue firmado en

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diciembre del mismo ao. Estos i~strumentos, junto con el acuerdo entre las Potencias de ocupacin con respecto a la situacin de Berln Occidental, suscri-to el ao siguiente, contribuyeron sustancialmente al desarrollo de la dtente en Europa, al eliminar

'una parte importante de las tensiones existentes en torno del "problema alemn". Una muestra del cam-bio que se estaba produciendo en el clima poltico continental fue la manifestacin conjunta de Bonn y Mosc en favor de la convocatoria de una Confe-rencia de Seguridad Europea, emitida poco despus de la firma de Jos referidos acuerdos.

El tratado con fa URSS cambi sustancialmente el rol de Alemania Federal en la poltica europea. La apertura hacia ei Este, negociada con indepen-de!lcia de los Estados Unidos y de los dems miem-bros de la OTAN 1", colocaba repentinamente a Bonn en una poskin de avanzada en el dilogo entre Occidente y los pases del Este y pareca con-

La importancia de ia nueva postura germano-occi~ental, desde el punto de vista de nuestro anlisis, radica en el efecto que la misma produjo en la r Alianza Occidental. Diez aos antes hubiera re-sultado impensable que Bonn asumiera una posi-cin frente a la URSS con independencia de Washing-ton. Ahora, el gobierno de Alemania Federal se converta en el principal agente impulsor del cam-bio que comenzaba a operarse en las relaciones entre los Bloques. Esta evolucin tendra un efec-to substancial en la poltica de la Administracin norteamericana, que a partir de entonces resolvi asumir la conduccin de ese proceso.

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CAPTULO VIII

LAS BASEs:oE LA DTENTE.

La primera visita del Presidente NL"'\.on a la UR$S

A pesar de que a principios de 1969 parccian estar dadas las condiciones para un rpido progreso hacia el logro de la distensin, pasaran todava tres aos antes de que pudieran sentarse formalmente las bases de la :riueva relacin entre los Estados Unidos y la URSS. En efecto, la "era de la dtente" tuvoun lento comienzo. La apertura de las conversacion~s SALT, ocurrida en noviembre de ese ao, fue seguida por largos mses de negociaciones en las que la bsqueda de coincidencias en torno del con-tenido del eventual acuerdo tropezaba con los obs-tculos ya : mencionados en el captulo 111, que hacan difcil alcanzar la unidad de criterios nece-saria para arribar con xito a la meta propuesta. Si se excluye la evolucin registrada en las rela-ciones entre la Unin Sovitica y la Repblica Federal de Alemania, 1970 fue igualmente un ao desprovisto de avances significativos dentro del proceso que examinamos. Conforme "a la estra-tegia trazada al iniciar su gobierno, Nixon conti-nu insistiendo en su propsito de ligar el pro-greso en el plano general de las relaciones norteame-

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ricano-soviticas a la cooperacin de Mosc en Jos intentos de solucin del conflicto de Vietnam centrados fundamentalmente en las discusione~ que se llev~b~n a cabo en Pars con los represen-tantes del re151meu de Hanoi.

, P.or su parte, es posible que del lado sovitico ex1st1esen fu~rtes dudas sobre el alcance que deba dan._e. al .~efendo proceso. La idea de la "coexistencia pac1f1ca , ~ra, como hemos visto, un tema recurrente e_n la pohtica exterior de la URSS, as como lo haban sido l~ s:icesivas "ofensivas de paz" promovidas por el mov11;11ento comunista internacional. Por lo t.anto no debia sorprender que el cambio de gobierno e~ los E~tados U~idos evocara en los dirigentes del Kr~mhn expres10nes de buenos deseos, unidas a una actitud de aparente disposicin al dilogo. Pero exis-ten fundadas razones para creer que la propuesta de ~ncarar ~egociaciones en un "ancho frente" susci-... aba senos reparos en el Politbur 37 y en t d

. 1 ' ' o o caso, . rmp icaba la necesidad de realizar profundos e_stud1os sobre todos los elementos que configura-nan el enfoque amplio sugerido por el Jefe de Esta-

gociaciones SALT, la administracin Nixon tra-t de resistir las aludidas presiones, en la convic-cin de que la perspectiva de liberalizr el comer-cio con el campo comunista deba ser utilizada como un arma negociadora:a fin de extraer conce-siones de Mosc en el terreno poltico. Hasta tanto no fuera posible alcanzar ese objetivo, se resolvi que la posibilidad de desarrollar vnculos comercia-les ms intensos seguira sirviendo como un elemen-to d~stinado a premiar eventuales tendencias hacia una mayor autonoma por parte de los miembros del Bloque Sovitico, conforme a la estrategia ensayada por el presidente Johnson. 38 Independientemente de esta posicin del Poder Ejecutivo, el Congreso aprob en diciembre de 1969, tras prolongado de-bate, una ley que levantaba algunas de las trabas al comercio con la URSS y los pases de Europa Orien-t;:l y declaraba que era la poltica de los Estados Unidos fomentar dicho intercambio, aunque dejan-do al Presidente considerable latitud en cuanto a su implementacin.

Bsicamente, como ocurriera desde los tiempos de Johnson, la guerra de Vietnam sigui siendo el principal obstculo al mencionado acercamiento. 1970 fue, en efecto, el ao en que Nixon orden la incursin de tropas de combate norteamericanas en Cambodia, tuvieron lugar las grandes manifesta-ciones estudiantiles en las universidades y frente a la Casa Blanca y se intensificaron los bombardeos masivos sobre territorio de Vietnam del Norte. En esas condiciones resultaba dcil al Kremlin entrar en una relacin de abierta colaboracin con el go-bierno de Washington, aun cuando estuviera dispues-to a continuar los contactos diplomticos dirigidos a ex.plorar las posibilidades de concertar una reunin a nivel de Jefes de Gobiemo39 Pero tambin en

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- ese afio se inici la reduccin de las fuerzas militares estadounidenses en Vietnam y se advirtieron los pri-meros signos concretos de la existencia de un cambio de notable trascendencia para el futuro de las reh-ciones con la URSS: la nueva poltica de los Estados Unidos frente a la Repblica Popular China.

Ni..'Con haba llegado a la Presidencia con la clara intencin de promover un mejoramiento de la situacin de antagonismo y no reconocimiento exi!l-tente con China Comunista, y en 1970 comenzaron a observarse los primeros pasos emprendidos por su Gobierno en la citada direccin. En enero de ese ao se produjo la reanudacin, luego de dos aos de interrupcin, de las conversaciones informales mantenidas a travs de las respectivas misiones di-plomticas en Varsovia, seguida, un tiempo ff!

i.:'-'ttacn oficbl, un ~~~uipo de ping-pong norte-americano viaj en abril a China con el objeto de ~ostener ti.a serie de p_rtidos amistosos; aproxima-d:unente en la misma l,poca, el gobierno de los Esta-dos. Unidos dict nuev:is medidas de liberalizacin del co1nercio con ese pas; en el mes de julio, se di-fundi la noticfa cfr~ que el presidente N-ixon visita-ra a la Repblica Pot--,tlar en febrero del ao siguien-te, invitado por el P~-imer Ministro Chou-en Lai, y, en agosto, el Departa.>nento de Estado anunci el cese de la oposicin norteamericana al ing::eso de Pekn a las NacionBs Unidas. En el contexto euro-peo, se firm ez setiembre el acuerdo cuatripar-tlo referente a la siwicin de Berln, y cumplida e;;ta condicin, el Parlamento de Alemania Federal ratific poco despus los tratados suscritos el ao anterior ccn la ORSS y Polonia, con lo que se complet un ciclo

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te. Esta decisin presentaba naturalmente el grave ries-go de que el Kremlin dejara sin efecto los planes paa la referida visita, en tanto no slo pona a prueba su solidaridad con Hanoi sino que afectaba directamente , el desplazamiento de ban.~os y otros medios de trans-porte propios y de los restantes pases comunistas. Sin embargo, pasaron los das y la temida reaccin no se produjo, lo que demostr claramente hasta qu punto el nacimiento de la relacin triangular entre Washing-ton, Pekn y Mosc haba modificado los intereses e inhibiciones que condicionaban hasta haca poco la conducta sovitica.41 Repentinamente, el problema de Indochina pasaba a segundo plano, eliminndose de ese modo el principal obstculo que haba impedido

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"'. :: sobre la Limitacin de los Sistemas de Proyectiles An-~~; t~~alsticos y el Acuerdo !r.ansitorio ~obre la Li~ita~;;:-: c1on de las Armas Estrategicas ofensivas. Ademas se tj;;:' suscribieron cuatro acuerdos que establecan un amplio \i marco para la cooperacin en los campos de la invest-;:. gacin mdica, la proteccin del ambiente, la explota

.:~ cin espacial y la ciencia y la tecnologa y un acuerdo .'[; para prevenir posibles incidentes en el mar entre las Ar-~~~: madas de ambos pases. Finalmente, al concluir la visi-j~'.: ta, el presidente Nixon y el secretario general Brezhn~v ~(' firmaron una declaracin bajo el ttulo de "Principios ~t Bsicos de las Relaciones entre los Estados Unidos d~ ~~- Amrica y la Unin de Repblicas Socialistas Soviti-t:' ~ .. cas" y un comunicado conjunto en el que se efectuaba f una amplia mencin de los acuerdos alcanzados y de los .~: r.;l: puntos de vista intercambiados sobre diversas cue~tio-~ .. ~,:.~ ... ' .. ,r:::. nes de poltica internacional. Qued asimismo conv~ni-., do que representantes de cada lado completaran en los

el progreso de las relaciones entre las dos Superpoten-cias. En consecuencia, pudo por fin realizarse, en la fe-cha prevista, la "reunin cumbre" de Mosc entre el presidente Nixon y el secretario general Brezhnev. Las caractersticas del viaje del Primer Mandatario nortea-me1icano a la URSS distinguieron a dicha reunin de todas las entrevistas de este-tipo realizadas en el pasado. No slo se trataba de la primera visita que efectuaba un presidente de los Estados Unidos a la capital sovitica, sino que su inusual duracin, la extraordinaria pubiici-dad que rode a los distintos eventos programados, el volumen y la importancia de la comitiva presidencial y, sobre todo, la amplitud de los acuerdos suscritos le dieron un carcter absolutamente nico en la historia de las relaciones entre los dos pases.

tf:. prximos meses las negociaciones para la celebracin de / ::i:; un convenio comercial, decidindose establecer una co-

''' misin conjunta que entendera en todos los aspectos ~~ .referentes al desarrollo de las relaciones bilaterales en lJ-. !f , ese campo. La importancia de algunos de esos acuerdos

La mera enumeracin de los acuerdos concluidos en esa oportunidad sirve para dar una idea de la magnitud del cambio operado y de la proyeccin que ambos Go-biernos pretendan otorgar a dichas relaciones en la etapa que de ese modo iniciaban. El hecho ms impor-tante fue la firma de los dos instrumentos relacionados con la limitacin de las armas estratgicas: el Tratado

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~fr no puede ser subestimada. ~ trata~o S_?~re la_hmit-a-,c~;L. cin de los sistemas defensivos antlbahst1cos 1re_naba lliii' efectivamente la carrera que comenzaba a perfilarse fil~:. entre las dos Superpotencias en este nuevo terreno de ~~.. la tecnologa militar. El acuerdo interino sobre las ar-ilfl~ mas estratgic~ ?fens~vas.' .si bien .de efectos ms m~i!J!r,;. destos en la practica, s1gmficaba, sm embargo, un pn-~U.~. mer paso hacia el logro de un control real y de una re-~W duccin eventual ,de lo~ sistemas deann,:un~n~~ nucl:~m~; -res de ambos paises., .l:!;n cuanto a lo~, pnnc1p10~ ?as1-1" ~ 'cos ", a pesar de ser solo una declarac1on de propositos, ,~':.configuraban una base doctrinaria que, si resultaba !k,./ aplicada en la prctica, tendra en eJ futuro consecuen-i~~T h" " ~~;:'. $,:;,,_;

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cas trascendentales no slo para los firmantes sino, naturalmente, para el mundo en general41 Dicha de-claracin incorporaba, entre otros principios, la nocin ; de la "coexistencia pacfica" como nica alternativa a la guerra nuclear y la determinacin comn de evitar: confrontacior.es militares y resolver las diferencias que se suscitaren por la va pacfica: Ms an, mencionaba expresamente que ''los esfuerzos para obtener ventajas unilaterales a expensas de lu otra (parte), directa o in-directamente, so:r, inconsistentes con (los citados) objetivos" 13 .

Otra nota distintiva de la visita, que dur del 22 al 29 de mayo, fue el tono de los discursos intercambia-dos durante su transcurso. Las continuas referencias a ;. los beneficios de la cooperacin y a la nueva era que se '._ iniciaba en las relaeiones entre los dos pases suponan el total abandono de las posiciones de confrontacin caracterstica?:: de lus relaciones entre ambos pases, da-do el amplio espritu de cordialidad y entendimiento .. que trasuntaban. Asimismo, el presidente Nixon pudo dirigirse por radio y televisin a la poblacin sovitica para transmitir un mensaje de amistad y esperanza en " nombre del pueblo norteamericano.

Es importante m~ncionar estos rasgos de ia visita, porque la suma de dichos aspectos confirieron al even-to caractersticas excepcionales, que parecan destina- ), das a borrar las desconfianzas y desinteligencias del pasado. Era lgico admitir, como lo hicieron los jefe de , ambas delegacione&, que se trataba slo del comienzo , de la nueva relacin y que los resultados obtenidos ., constituan nicarnente los "cimientos del nuevo edi-ficio" -segn la expresin de Ndon-que empezaba a levantarse. Pero el tono positivo y optimista de estos . primeros intercambios transmitieron la impresin de que se estab presenciando el nacimiento de una era de paz y cooperacin entre las dos Superpotencias.

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En rec:lidad, no solamente la aludida semana de 'mayo. sino el resto de 1972, fueron testigos de signifi-cativos progresos en la relacin bilateral, que no hacan sino re:ifimiar el citado optimismo. En agosto de ese

.: ao se complet la negociacin de los acuerdos eco-. nmicos, a los que se asignaba especial significacin ':como instrumentos destinados a colocar las relaciones ;: comerciales sobre una nueva base. Dichos acuerdos _;"consistan en un compromiso sobre el arreglo de la deu-t: da sovitica proveniente del programa de "prstamo y arriendo" de los Estados Unidos durante la Segunda

Guerra Mundial, un convenio martimo y un convenio comercial, los cuales deban permitir el acceso de la URSS a bs fuentes de crdito norteamericano y al tra-tamiento comerclal de "nacin ms favorecida",

. abriendo ru mismo tiempo cuarenta puertos de cada una de las partes a los buques mercantes de la otra y regulando la distribucin de las cargas.44 Por otra parte, en e1 mes de noviembre comenz en Ginebra la segunda ronda de las negociaciones sobre armas estra-tgicas -que pasara a ser conocida como SALT II- y se inauguraron en Helsinki las conversaciones prepara-toras de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa, cuyo propsito fundamental era consolidar la distensin en el mbito europeo.

Tambin en el mismo lapso se crearon innumera bles giupos de trabajo y camisones bilaterales, se pu-sieron en marcha muchos proyectos de investigacin y se elaboraron nuevos planes de intercambio de visitas e infonnacin que ampliaban sustancialmente los tmidos contactos de los aos anteriores. Por otra par-

, te, y como dmbolo del nuevo espritu de cooperacin que comenzaba a desarrqllarse entre ambos pases, se anunci la realizacin de una misin espacial conjunta, que deba tener lugar en julio de 1975.

En sntesis, la visita del presidente Nixon a Mosc

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constituy un hecho totalmente nuevo en la historia : de las relaciones norteamericano-soviticas, que se su-pona destinado a abrir el camino a cambios profundos, no slo en el clima sino en los presupuestos fundamen tales de dichas relacione:;. La trascendencia asignada . por ambos gobiernos al mencionado encuentro, los vas , tos alcances de los acuerdos suscritos en esa oportuni . dad y en los meses inmediatamente posteriores, Y, en . general, el espritu de entendimiento y la buena .volun- tad puestos de manifiesto a travs de esos diversos . contactos bilaterales, parecan configurar un suceso : histrico de singulares proporciones. 1

As como dicha visita marc formalmente el co : mienzo de la dtente entre las dos Superpotencias, : 1972 fue el ao en que quedaron definidos los princi pios y objetivos comunes que deban constituir 1:15. ba-ses de ese proceso. Como hemos visto en las pagmas . precedentes, durante este perodo se concretaron los , principales acuerdos destinados a regir la nueva rela-cin y se expusieron ante la opinin pblic~ una n:ul titud de inciativas que, naturalmente, hab1an vemdo gestndose en los meses anteriores. ,

El lema dominante de la nueva era, que declarabase de aquel modo inaugurada, era la "cooperacin", qu: deba extenderse, segn la tendencia claramente deh neada por los acontecimientos de ese ao, a todo~ lo_s campos de la vinculacin bilater~; A su v~z ~o~ pru:c:-pios enunciados en la "Declarac10n de Pnnc1p1os Bas1 os" fijaban las reglas fundamentales que deban regir

fa vinculacin poltica entre ambos gobiernos, Y del tono general de las conversaciones y de los discursos intercambiados poda deducirse, sin lugar a dudas, la conexin que deba existir entre las cuestiones polti cas y las econmicas, dentro del nuevo contexto _esta. blecido para el desarrollo futuro de las relaciones recprocas.

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comenzaba a percibirse en la Administracin norte-americana. Como h~mos sealado en las piiinas anteriores, el mvil de dicha apertura era posibili-tar el logro de acuerdos polticos mediante el ofre-cimiento de incentivos econmicos capaces de atraer el inters sovitico, aunque precisamente el pro-psito del Presidente de ligar ambos aspectos de la relacin -a fin de obtener rditos en un campo a cambio de concesiones en el otro- lo llevara a ve-ces a resistir las tt!ndencias haca una rpida libe-ralizacin del comercio con los, pases comunistas, existentes en diversos sectores del Gobierno y de la opinin pblica norteamericanos.

Durante el transcurso de dicho ao fueron in-crementndose el ritmo y la importancia de las me-didas adoptadas en e,;e sentido. A ttulo ilustrativo, baste mencionar aqu algunos de los hechos prin-cipales. 45 En el mes de junio, el Departamento de Comercio expidi las primeras licencias de ex-portacin de maquinaria y eguipos para la indus-tria automotriz, y la Casa Blanca, mediante una re-solucin presidencial, elimin las restricciones que pesaban sobre la venta de cereales a la Unin So-vitica y otros pase:i del Bloque. En noviembre, el Departamento de Agricultura autoriz la prime- ra venta de granos que se efectuaba a la U RSS des-de 1964, por un valor de 136 millones de dlares. Ese mismo mes, el Viceministro de Comercio Ex-terior sovitico, Vladimir Alkhimov, realiz una visita de nueve das a los Estados Unidos, mien-tras el Secretario

entre los dos pases en los primeros aos de la d-tente, sino que contribuy a mantener el ~ivel de dicho intercambio cuando ste comenz a mos-trar signos de declinacin. En realidad, el nico elemento negativo de esta cuestin, desde el punto de \lista de la distensin, fue la forma en que se con-cretaron las compras iniciales de 1972. Valindo-se de las modalidades del mercado libre, los sovi-ticos pudieron favorecerse con los bajos precios existntes al concretarse dichas transacciones, pro-vocando protestas no slo de los agricultores -pre-suntos beneficiarios de la apertura del comercio hacia el Este- sino tambin de ciertos sectores de la opinin pblica, que creyeron ver en tales transaccio-nes una especie de estafa a los intereses norteame-ricanos. 47 La fuerte ola de crticas as desperta-da tuvo lamentablemente el efecto de daar la confianza que comenzaba a depositarse en las supues-tas ventajas de la cooperacin con la URSS.

La visita del Presidente Nixon a Mosc obr na-turalmente como un nuevo estmulo a la ampliacin de esos primeros contactos, al confirmar la pol-tica que vena insinandose a travs de las prime-ras medidas de liberalizacin del comercio con ese pas, adoptadas en los meses anteriores. El objetivo de dicha poltica era, en efecto, eliminar los obstcu-los que haban frenado el desarrollo del comercio con las naciones comunistas desde poco despus de finalizada la Segunda Guerra Mundial, y, simultnea-men te, otorgar apoyo oficial a la expansin de los vnculos econmicos con esa regin, especialmen-te mediante la concesin de crditos. El inters que desde haca tiempo manifestbase en los crcu-los de negocios norteamericanos por los mercados del Este -hbilmente estimulado por Mosc-habra de hallar ahora plena expresin, en canso-

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.fi. nancia co~ la nu~v~ posicin del Gobierno. En ~V consecue~c1a, se ong~no durante los meses siguicn-~ :\'. tes u~a mtensa corriente de contactos entre em-b: presanos de los Estados Unidos y funcionarios ~e los orgiinismos competentes del Estado sovi-

J:t' t1co, la que dio lugar a la discusin de numerosos ,:: proyectos, algunos de ellos de una magnitud sin Ji/' precedentes a,n en las relaciones entre l~ nacio-1'.li; nes de Occidente. ri.. . Bajo el impulso de esta corriente, el comcr-!~!F. c10 en~;e los Estados Unidos y la Unin Sovi,;tica J ascendrn a 637 millones _de dlares en 1972, com-

' til': parados con 219 millones en el ao anterior. De 'l~l estas s~as, correspondan a las exportacione,s nor-f.:1 t:an:encanas 542 y 162 millones, respectivamente. U: . Si bien la mayor parte de dichas exportaciones es-J taba co.m~uesta por cereales ( 366 millones en 19 7 2), /;, e~, crec1m1ento era tambin atribuble a la concre-

u~) c10n . de ve~tas significativas de maquinaria y equ i-~k pos mdustnales. Nuevame~te? en 1973 los suminis-' . tros de granos fueron pnnc1palmente responsables ;:,; del extraordinario incremento registrado ese aio

; .: en los envos norteamericanos (842 millones. de :; un total de 1188 millones de dlares exportados), a~nque el aume~to se debi tambin en alguna me-

dida al otorgamiento de los primeros crditos del . ~~imbank a favor de la U RSS, para la financia-

c1on de compras industriales. En cuanto a las ven-,, tas soviticas a los Estados Unidos, stas siguie-

1 ron representando un porcentaje muy modesto :i'. del t.~tal de la balanza comercial, a pesar de que j!j:. tamb1en acusaron un importante incremento en ,f' ese per?do (214 millones, frente a 95 en 1972). t_'; Es mdudabl~ que la mencionada evolucin t'.. fue en parte posible gracias a las diversas medidas

tt d i:; Y acuer os adoptados en esta primera etapa, en .~v;

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cumplimiento del propsito de eliminar lcs obs- . tculos que haban existido hasta entonces en per- , juicio del desarrollo del comercio y de la coope-racin econmica bilateral. En octubre de 1972 se firmaron finalmente los acuerdos comerciales que venan gestndose desde el ao _i;nterior.', ~.e acuerdo con sus disposiciones, la Umon Sov1et1ca se comprometa a pagar la deuda. proveniente de la Segunda Guerra 'l\for.clal -fijada en 722 millones de dlares- a cambio del otorgamiento de cr-ditos norteamericanos y de la concesin, por par-te de Washington, de la clusula de la "nacin ms favorecida" para lru; t:xportaciones soviticas.

Para Mosc, la filma del convenio comercial era sin duda un paso tra;::cendental. Por encima de los al-cances prcticos que pudiera tener esa ltima medida, resulta clara la especial significacin que se asig-naba en la URSS a1 llamado "tratamiento no, dis-criminatorio" de sus exportaciones. Este simbo-lismo tena mces histricas que se remontaban a la poca de la Rusia zarista, en que el gobierno nor-teamericano haba suspendido unilateralmente la aplicacin de dicho tratamiento, contemplado en el acuerdo comercial de 1832, debido a la negativa de San Petersburgo de permitir la libre emigracin de los ciudadanos de origen judo. lMs importante an: la clusula de la nacin ms favorecida, inclui-da nuevamente en el acuerdo comercial nortea-nwricano-sovitico celebrado en 1935, haba sido otra vez revocada por Washington en 195i, como consecuencia de la iniciacin de la "guerra fra". No es extrao, por lo tanto, que la revisin de esta medida tuviera para los dirigentes del Kremlin una connotacin especial.

Las circunstancias hasta aqu sealadas bastan para ilustrar la importncia del cambio operado

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en el plano de Ja vinculacin econmica entre las dos Superpotencias, coincidentemente con el nuevo tono de sus relaciones polticas. A este hecho co-rresponde agregar el crecimiento que experimenta-ron los lazos de distinto orden con la mayora de los gobiernos de Europa Oriental. Aunque, e:;la vez, dicha evolucin se produjo a continuacin y como una consecuencia del mejoramiento de Li.s relaciones con la URSS, pronto adquiri relieves significativos tambin en los pases de esa regin, sobre todo en aquellos aspectos vinculados al desa-rrcllo de las respectivas economas nacionales. De ese modo, los dems miembros del Bloque Sovi-tico demostraron que sus aspiraciones con respecto a la obtencin de crditos y tecnologa norteamerica-nos eran, en general, semejantes a las de Mosc, y todos ellos emprendieron, ms tarde o ms tempra-no, la bsqueda de nuevas formas de cooperacin con los Estados Unidos.

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CAPTULO X

LAS NEGOCIACIONES EUROPEAS

El panorama general de la dtente desarrolla-' do hasta aqu quedara incompleto sin una referen-cia, aunque, sea somera, a las negociaciones inicia-das en Europa entre 1972 y 1973: la Conferencia de Seguridad y Cooperacin y las conversaciones sobre reduccin recproca de tropas. Ambas fue-ron, en efecto, un elemento importante dei pro-ceso que examinamos, dado que su finalidad era consolidar el clima de distensin en ese Continen-te, estableciendo formalmente las reglas bsicas que deban: regir las relaciones entre los dos Blo-ques y creando condiciones que favorecieran el mantenimiento de la paz.

La Conferencia de Seguridad europea era, como ya hemos sealado, un antiguo objetivo de la diplo-macia del Kremlin. La idea haba sido propuesta inicialmente en 1954 por el entonces ministro de Asuntos Extranjeros, Molotov, y reiterada peridi-

''.: , carnente, en distintas formas, por los gobiernos del Pacto de Varsovia. Los mviles que haban ins-pirado dicha iniciativa eran el inters en obtener el reconocimiento d la hegemona sovitica en Europa Oriental y de las fronteras de posguerra,

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alejar en lo posible la influencia norteamericana y dar carcter definitivo, a falta de un tratado de paz, a la divisin tle Alemania. Ese proyecto ori ginal de convocar una conferencia que ratificara el statu quo en Europa fue luego ampliado para incluir asimismo el concepto de cooperacin eco-nmica, y, finalmente, bajo el influjo de las nue-vas condiciones internacionales surgidas a fines ?e la dcada de 1960, fue otra vez modificado para nacer lugar a la participacin de los Estados Undos y el Canad.

Los pases de la OTAN respondieron al princi-pio framente. Adems de que la consolidacin de la expansin sovitica en el Viejo 1viundo era natu-ralmente contraria a los intereses occidentalES la propuesta de Mosc era vista como un nuev; es-fuerzo tendiente i.i debilitar la Alianza Atlntica Y a fomentar el desarrollo de un ambiente propi-cio al incremento de la influencia comunista sin contrapartida en el logro de soluciones reales 'para los problemas europeos. Esta situacin comenz a variar, a partir de 1969, con la iniciacin de los contactos de la Repblica Federal de Alemania con Polonia y la URSS, orientados a resolver las cuestiones pendientes desde la finalizacin de la

Segunda Guerra Mundial. El tema de e:;tos con-tactos era parte, evidentemente, del antiguo pro-blema de la seguridad europea, y su tratamiento bilateral tuvo el efecto de impulsar nuevamente la idea de convocar una reunin continental a fin de tratar en forma general la : situacin poltica en Europa. En todo caso, los acuerdos alcanza- dos en 1970 entre dichos pase~ y el referente a la situacin de Berln, suscrito: al ao siguiente por las ex Potencias Aliadas, cumplan una de las condiciones exb'das por la OTAN como paso pre-

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vio a dicha convocatoria: la adopcin de medidas 1

concretas destinadas a eliminar los focos de ten-

sin en el mbito europeo. Otra condicin impuesta por los miembro~

del Tratado Atlntico para la materializacin del citado cnclave se hallaba vinculada a la propues-ta formulada en junio de 1968 por la Alianza O~cdentai, de negociar la reduccin recproc~ y equiiibrada de fuerzas militares en este Con_ti-nente. Conforme a dicha posicin, ambas negocia-ciones deban ser abordadas simultneamente, aun-que en forma separada. Esta demanda ~ue acepta-da -;or d Gobierno sovitico en la primavera de 19'll, y en septiembre del ao sigui~nte, du~ant_e ia visitu a Mosc del entonces consejero pres1de11-cial Kie;i.nger, se acord que lM reuniones prepa-ratorias con miras a la celebracin de la Confcrai-cia de Seguridad y Cooperacin en Europa Y . ~e ias proyectadas conversaciones sobre reducc10n recoroca de tropas tendran lugar, respectivamente a p;rtir de noviembre de ese mismo ao Y de enero de 1973.

La citada conferencia se inici formalmente en Helsinki el 3 de julio de 1973, en una reunin a la que ~istieron los ministros de llelaci~~es Ex-teriores de los treinta y cinco Estados part1c1pan~es (incluyendo a la Santa Sede). Luego. ,de esa sesion inaugural, de una semana de durac10n, las n~gociaciones continuaron en Ginebra el 18 de setiem-bre siguiente y se prolongara:: por espacio de .vein-tids meses hasta su conclus10n, el 21 de juho de 1975. Las distintas cuestiones del temario fueron agrupadas en cuatro,, secciones principales, a cargo de sendas comisiones creadas al efecto, que compren-dan el tratamiento de los principios polticos genera-les (adems de ciertas medidas "para fortalecer la

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confianza}, la cooperacin econmica y tcnica las medidas destinadas a favorecer los contactos hu~ manos Y los procedimientos a travs de los cuales s~, efectuara el seguimiento y control de la ejecu-c1on de las resoluciones que .se adoptaran.

. Las conversaciones mostraron muy pronto la divergencia de objetivos existente entre las partes. En general, las posiciones reflejadas en las reuniones correspondieron a las sustentadas por los dos blo-ques militares, sin que esto signifique ignorar el papel de varios pases menores, cuya influencia en el resul-~do de las deliberaciones se vio acrecentada por el sistema de "consenso" utilizado en la aprobacin de las decisiones de la conferencia. 48 Los pases del Pacto de Varsovia persiguieron principalmente ~l reconocimiento del statu quo territorial y pol-tico Y subrayaron el papel de los gobiernos en el dilogo entre el Este y el Oeste, mientras que las na-ciones de Occidente procuraron atenuar las divisio-nes y destacar la importancia de las relaciones huma-nas. Dentro del tema de la seccin I, la URSS se es-forz por establecer firmemente el principio de la inviolabilidad de las fronteras; los miembros de la OTAN, en cambio, otorgaron particular relieve a las medidas para fortalecer la confianza entre los Blo-ques, especialmente la notificacin previa sobre la realizacin de maniobras militares y el intercambio de observadores.

La seccin qu dio lugar a mayor controversi -antes, durante y con posterioridad a l conferen-cia- fue la referente a la libre circulacin de perso-nas, ideas e informacin entre los pases participan-tes, incluyendo, naturalmente, a los pertenecientes a distinto signo ideolgico. La delegacin de los Es-tados Unidos, que se haba mantenido en un plano secundario al comienzo de las negociaciones, asumi

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un rol ac~i~~ al considerarse esta cuestin, apoyada en su pos1c1on por otras representaciones occidenta-l les. ~a insistencia, durante las discusiones prepa-ra tonas, en lograr que la seccin correspondiente

:} (conocida comnmente como "basquet" 0 canasta :,. III) fuera parte del temario y, ms tarde, el nfasis

puesto en la discusin de sus diversos aspectos, hicie-" ron resaltar la importancia que los gobiernos de Occi-1 dente asignaban a las medidas destinadas a estimular . los conta.c~os individuales, particularmente aquellas . que permitieran una mayor libertad a los ciudadanos

. ) : . de los pases comunistas para viajar ms all de las i} respectivas fronteras, ya fuera como turist~ .o emi-i. gran tes, .Y tener acceso a otras fuentes de informa-: cin, aparte de las oficiales. Claramente, ste pas i1 ~ ser el tema de principal inters para dichos gobier-~. nos, as como para la URSS fue el mayor motivo de oposicin y rechazo. Imposibilitada de evitar su :1 tratamiento, por ser ste una de las condiciones 1 ! de la participacin occidental, la delegacin sovi-, tica trat por diversos medios de atenuar sus efectos

' . sobre todo mediante el recurso de invocar la vigen-:. cia del principio de no intervencin en los asuntos i de jurisdiccin interna. ! : El Acta Final de la conferencia, suscrita el j 1~ de agosto de 1975 en una reunin a la que asis-\ i tieron los lderes mximos de un gran nmero de

1 i ' naciones, consagr la mayora de los principios sus-.. tentados por las delegaciones participantes a lo largo

de dos aos de deliberaciones. La regla del "cansen-, so" influy sobre ese resultado, al permitir an a los

pases menores negociar con xito la inclusin de ,,. ~ aquellas normas de inters especial para ellos. Por

. 'I i;: otra parte, la necesidad de lograr asentimiento gene-, ral en torno de las decisiones de la conferencia contri-

! buy muchas veces a diluir el carcter de esos mismos '

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princ1p1os. Estas circunstancias surgieron como una consecuencia inevitable de la diversidad de intereses y aspiraciones de los gobiernos representados y de la importancia que cada uno de ellos asignaba al cumplimiento de los objetivos que se haba trazado.

En particu!ar, cabe sealar que la resoiucin con que los representantes soviticos bregaron por obte-ner la aprobacin de los principios que habran de integrar finalmente la Seccin I -especialmente el relativo a la inviolabilidad de las frontera:,- per-miti a los pases occidentales exigir corno contra-partida la inclusin de numerosas disposiciones que haban sido al comienzo resistidas por el bloque comunista. De esta manera, las naciones democr-ticas pudieron introducir una variedad de normas favorables a la intensificacin de los contactos hu-manos y del int.ercumbio de informacin, si bien no siempre provistas de la amplitud y efectividad deseadas.

Sin embargo, ms que por las disposiciones del Acta Final, los logros de la conferencia deben ser juzgados por la actitud asumida por las partes duran-te su transcurso y la disposicin a llevar luego a la prctica los principios aprobados. Y es en este te-rreno donde quedaron plenamente' en vigencia las di-ferencias que separaban a los dos Bloques. Lejos de ser conciliadas, esas diferencias se hicieron ms n-tidas en la mesa de negociaciones y se reflejaron luego en las acciones emprendidas por los respectivos gobiernos con posterioridad al mencionado cnclave. Desde el punto de vista sovitico, las conclusiones de la Conferencia de Seguridad y Cooperacin servan para confirmar la "irreversibilidad" de la dtente, en cuanto establecan formalmente los principios que.de-ban regir en el futuro las relaciones entre las naciones de ambos sistemas. Para los gobiernos occidentales, en

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cambio el balance final dependera fundamentalmen-te de l~ conducta sovitica y, en particular, de su dis-posicin a cumplir con las normas contenidas en la llamada "canasta III".

En ese sentido, la comprobacin diaria de la realidad imperante en el mundo comunista no per-mita alentar demasiadas esperanzas, y esta observa-cin influy sobre la opinin pblica occidental, que sigui el desarrollo de la conferencia con marcada frialdad y recibi con escepticismo sus resultados. l\fmtras la propaganda oficial de los pases comu-nistas celebraba .la firma del Acta Final, calificndola como un paso trascendental destinado a consolidar el proceso de distensin, en Occidente este aconteci-miento era visto como una nueva concesin en favor de la URSS, que ni siquiera haca suponer la posibili-dad de cambios en la poltica sovitica.

Esa visin negativa resultaba sin duda reforzada por el aparente fracaso de las reuniones sobre la re-duccin de fuerzas en Europa Central. Inauguradas en noviembre de 1973, las conversaciones de Viena no mostraban signos de progreso, defraudando las expectativas de los gobiernos de la OTAN, cuya estra-tegia incial haba sido ligar la suerte de estas nego-ciaciones entre s, de modo que el inters sovitico en el xito de la Conferencia de Seguridad contribu-yera al logro de acuerdos tambin en el aspecto m-litar. Este enfoque era, en cierto modo, natural, por cuanto ambas perseguan el mismo propsito de asegmar la paz en Europa: la primera mediante acuerdos polticos y la segunda a travs de medi-das de carcter militar. As como las conversaciones SALT haban estado :

destinados a favorecer la estabilidad militar y, por consiguiente, la seguridad recproca en la zona de mayor peligro de estallido blico.

Sin embargo, las negociacionei. de Viena cayeron muy pronto en un prolongado impasse, como conse-cuencia de la falta de acuerdo acerca de la forma de encarar las aludidas reducciones. La posicin occiden-tal sostena que stas deban efectuarse "equilibrada-mente", de modo de tener en consideracin la superio-ridad numrica que posean las fuerzas. del Pacto de Varsovia, adems de las ventajas de orden geogrfico derivadas de la proximidad de la U RSS con respecto al eventual teatro de operaciones europeo. En cambio los pases del Bloque sovitico afirmaban que los con-tingentes totales de los respectivos ejrcitos eran equi-valentes e insistan en que la disminucin de fuerzas deba ser hecha en proporciones iguales para cada lado.

Esta situacin, si bien no impidi que la Confe-rencia de Seguridad y Cooperacin prosiguiera sus deliberaciones hasta alcanzar su culminacin, rest fuerza a sus resultados (los cuales, en todo caso, no tenan por s mismos carcter obligatorio), a:e~tuando el descrdito que rodeaba ya ambas negociaciones. En definitiva, a pesar de la intensa actividad ~iplomtica desplegada en tomo de dichas conve~sac1o::es, la contribucin de sta al desarrollo de la d1stens10n en Europa no tuvo los alcances esperados y sus efectos prcticos se vieron condicionados por el c~rso que tomaron las relaciones entre los Estados Unidos Y la

URSS.

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CAPITULO XI

LA REPERCUSIN EN EL CONGRESO Y EN LA OPININ PBLICA NORTEAMERICANOS

Al finalizar el ao 1972 haban quedado estable-cidos formalmente los principios bsicos de la anun-ciada estructu.ra de paz y cooperacin entre el Este y el Oeste. La amplitud de los resultados alcanzados en ta..r1 breve lapso exceda las expectativas ms opti-mistas y, al menos en principio, esa evolucin suscit

.; en la mayora de los pases expresiones generaliza-. das de aprobacin. Incluso el rol protagnico firme-\,:;. mente asumido por Washington y Mosc en este '; proceso, aun cuando llegara a despertar algunos re-'H celos en Europa, fue mayormente aceptado como una

r;I consecuencia natural del liderazgo ejercido por ambas ,.. capitales en sus respectivas esferas de influencia. '\!\ , Es verdad que la rivalidad y los antagonismos

; del pasado resultaban demasiado profundos como

1J para que los expresados cambios generaran inmedia-T tamente manifestaciones de incondicional apoyo, pero, pese a ello, puede afirmarse que la iniciacin

.~L de la d tente entre los Estados Unidos y la Unin q ' b,., Sovitica fue recibida favorablemente, no slo en ~[ estos pases sino en el mundo en general. Despus J de todo, los acuerdos de ese ao no hacan sino con-J~= i'[" 1;:

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firmar y dar forma instit4cional a las tendencias que haban venido desarrollndose en el plano interna-cional durante los ltimos aos y que reconocan su origen en un sentimiento cada vez ms difundido en favor del abandono definitivo de las antiguas posiciones de la "guerra fra". '

En cuanto a la reaccin de la opinin norteame-ricana, cabe observar que fueron pocas las voces que se alzaron para formular reparos o advertencias sobre el curso que adoptaba la diplomacia de este pas. Curiosamente, la imagen poltica del Presi-dente, si bien en general no le ayudaba a ganar la confianza popular para sus iniciativas de gobierno, en este caso favoreca la aceptacin pblica de! nuevo rumbo emprendido, por cuanto sua antecedentes de "dur