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AULA MAGNA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

PONENCIA

“Descentralización y Elecciones en el Perú”

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA ftuesta@pucp.pe

Lima, noviembre 2003

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DESCENTRALIZACIÓN Y ELECCIONES EN EL PERÚ La descentralización y regionalización son procesos integrales que contienen una diversidad compleja de variables componentes. Si el objetivo de dichos procesos es permitir el desarrollo nacional integrado basado en una institucionalidad democrática eficaz En el Perú, la descentralización ha sido una tarea incumplida en las diferentes experiencias de reforma estatal aún cuando estuviera normada constitucionalmente. La Constitución de 1979 regulaba en un capítulo independiente el tema de la descentralización, instituyendo como niveles descentralizados de gobierno tanto a los regionales como a los municipales. La normatividad vigente sobre los gobiernos locales comenzó a aplicarse desde las elecciones municipales de 1963. Desde entonces hasta el 2002 se han realizado ocho elecciones municipales consecutivas. En cambio la normatividad sobre regionalización comenzó a desarrollarse recién con el Plan Nacional de Regionalización (1983), la Ley de Bases de la Regionalización (1987), las leyes de creación de las regiones (1989 y 1990) y la instalación de sus gobiernos regionales (1990). Es decir, respecto a los gobiernos regionales, la Constitución de 1979 debió esperar 10 años para entrar en vigencia y ver frustrada esta experiencia democrática con el autogolpe del 5 de abril de 1992. Esta experiencia recién se retoma en el presente gobierno. 1. La experiencia regional en 1989 y el 2002: de la representación social a la territorial1

Los procesos de regionalización de ambos periodos se desarrollaron en marcos constitucionales diferentes, cuyos principios se expresaron en el sistema electoral regional. El de 1989 ponía énfasis en la presencia de representantes de las organizaciones sociales en la estructura de decisiones (representación social), mientras que el actual centra su preocupación en darle representación a las provincias (representación territorial).

1.1. La experiencia regional en 1989

El artículo 264 de la Constitución de 1979 estableció que los órganos del gobierno regional serían la asamblea regional (AR) el consejo regional (CR) y la Presidencia del Consejo. La AR se integraba por tres clases de miembros: los elegidos por sufragio directo, los alcaldes provinciales de la región y los representantes de las instituciones económico-sociales y culturales llamados delegados funcionales.

El mandato de los diputados regionales era de 5 años y el de los delegados y alcaldes tenía una duración de tres. El presidente y vicepresidente de la región serían elegidos por la asamblea regional mediante sufragio directo y secreto durante los cinco días previos a su instalación debiendo contar con el voto de la mitad más 1 Al respecto ver Jessica Bensa:”Elecciones regionales en el Perú: una comparación entre 1989-1990 y el 2002”. Lima: CIE/ONPE, Documento de Trabajo, 2002.

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uno del número legal de sus miembros. El Presidente de la Región lo era también de la Asamblea y del Consejo Regional.

La AR era el órgano legislativo y de dirección política de la región. El Consejo y el Presidente eran los órganos ejecutivos. Estos últimos resolvían en última instancia los asuntos administrativos de los Consejos Municipales de la zona, ejecutaban los acuerdos y resoluciones de la AR y reglamentaban las normas emanadas de la misma.

Los requisitos para ser miembro de la asamblea regional eran los mismos que para ser diputado de la nación. Para esta primera elección se dispuso que cada uno de los departamentos comprendidos en la región constituyera una circunscripción electoral única. Igualmente se dispuso el empleo de la representación proporcional con un sistema de cifra repartidora y doble voto preferencial opcional para la elección de los miembros elegidos por sufragio directo.

La Ley de bases de la regionalización 24650 disponía también que las organizaciones que agrupasen - a nivel regional - a comunidades campesinas y nativas, cooperativas agrarias y otras formas empresariales y asociativas rurales, así como a productores agrarios, estarían representadas en la AR, en el estamento correspondiente, en una proporción equivalente al porcentaje de la población rural de la región. Para tal fin, las instituciones legalmente reconocidas de los departamentos que componían cada región, debían inscribirse en su respectiva categoría ante el Jurado Departamental de Elecciones. Los delegados que fueran declarados aptos por dicho organismo se convertirían en “candidatos electores” siendo su función elegir entre uno de ellos al (los) delegado(s) y suplente(s) de las instituciones representativas departamentales por categoría que formarían parte de la Asamblea Regional. Dicha elección se realizaría en un solo acto, por voto secreto y directo diez días antes de los comicios para elegir a los diputados regionales y a los alcaldes provinciales. Para la elección de las primeras asambleas regionales fueron las leyes de creación de las regiones las que determinaron el número de miembros de la AR, oscilando entre 20 y 76 representantes.

Finalmente, además de la Asamblea Regional, la ley preveía la creación de las Oficinas Subregionales de Desarrollo, instancias que, a su vez, contarían con un Consejo de Desarrollo Subregional (CDS) conformado por los alcaldes provinciales y distritales y los delegados de las instituciones representativas económico, sociales y culturales del ámbito subregional. El número de alcaldes equivaldría al 60% del número de miembros del CDS, el presidente de dicho consejo sería designado entre sus miembros. Entre otras funciones, el Consejo de Desarrollo Subregional tenía la de canalizar las demandas e iniciativas de las organizaciones sociales, económicas y culturales de la subregión.

1.2. La experiencia regional en el 2002

Los Gobiernos Regionales elegidos en noviembre del 2002 están conformados por el Consejo Regional (CR) como órgano normativo y fiscalizador, un Presidente y Vicepresidente como órgano ejecutivo y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad civil. Este último es un órgano consultivo y de coordinación. El CR tiene un mínimo de 7 miembros y un máximo de 25, habiendo un mínimo de un representante por provincia y el resto de acuerdo a ley según el criterio de la población electoral.

Se considera como circunscripción electoral los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región.

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La elección de todo el Consejo Regional se realiza por sufragio directo, para un período de cuatro años. La lista es cerrada y bloqueada. A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos del Consejo Regional, según sea lo que más le favorezca, de acuerdo al orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia establecida por la lista que le precede en votación. Cada provincia obtendrá como mínimo un representante en el CR. El presidente y vicepresidente pueden ser revocados.

Las organizaciones políticas regionales que deseen participar del proceso deben inscribirse acreditando una relación de adherentes del 2.5% del total de electores hábiles en su respectiva circunscripción electoral. Además de considerar candidatos por cada provincia, las listas deben estar conformadas por no menos de un 30% de hombres o mujeres y un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas o pueblos originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el JNE.

1.3. ¿Cuáles son las diferencias? 1. En las elecciones regionales de 1989-90 el sistema electoral combinaba la

elección directa e indirecta. Las asambleas contaban con un 40% de miembros elegidos de manera directa, por sufragio universal y secreto, denominados diputados regionales. Se empleaba para ello la cifra repartidora y el doble voto preferencial opcional, lo que permitía un alto grado de personalización del voto. Un 30% de las mismas, sin embargo, estaba compuesto por delegados funcionales elegidos de manera indirecta por candidatos electores provenientes de las organizaciones económicas, sociales y culturales de cada circunscripción electoral. Si bien este sistema permitía un alto grado de identificación entre los delegados funcionales y sus organizaciones de base, no lo permitía con relación al resto de electores de cada ente regional. Finalmente, las AR se completaban con los alcaldes provinciales elegidos mediante sufragio directo, secreto y universal, empleando un sistema mayoritario.

El sistema electoral actual establece la elección por sufragio directo, universal y secreto de todos los miembros del gobierno regional. Pero introduce el sistema de lista cerrada y bloqueada con premio a la primera mayoría, de tal manera que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros del CR, lo que más le favorezca según el orden de candidatos y provincias propuesto por los partidos políticos y movimientos. La cifra repartidora se aplica entre todos los demás miembros de las listas participantes para establecer el número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia. Cada provincia obtendrá como mínimo un representante en el Consejo Regional. Este sistema implica un menor grado de personalización del voto en la medida que los electores no tienen la posibilidad de elegir a los candidatos de su preferencia al interior de las listas. Fortalece, sin embargo, a las organizaciones políticas otorgándoles la potestad de decidir el orden de los candidatos elegidos.

2. En ambos casos se dispone la circunscripción electoral única a nivel departamental y plurinominal (elección de varios representantes por región), con la importante diferencia que la actual ley dispone que debe asegurarse la existencia de al menos un representante por provincia en el Consejo Regional.

3. Con relación al número de autoridades a elegir y a la estructura del gobierno regional tenemos que en las elecciones de 1989-1990 existió un número variable

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de representantes fijado en las leyes de creación de las regiones que osciló entre 20 y 76. En total se eligieron 558 representantes, de los cuales 222 fueron diputados regionales y 171 fueron alcaldes, ambos elegidos de manera directa, y 165 delegados funcionales elegidos de forma indirecta.

El actual sistema electoral regional establece un número limitado de miembros para el consejo regional que oscila entre 7 y 25 y asegura el mínimo de un representante por provincia y el resto siguiendo el criterio de la población electoral. En la actualidad se eligen 278 representantes, 50 entre Presidentes y Vicepresidentes regionales y 228 miembros de Consejo Regional.

4. Los gobiernos regionales elegidos en 1989-1990 contaban con una asamblea regional como órgano legislativo y un consejo regional como órgano ejecutivo que incluía al presidente y vicepresidente y cinco secretarías técnicas. Estos últimos dependían de la asamblea para su elección y remoción.

Los actuales gobiernos regionales tienen una estructura más simple: un presidente y vicepresidente como órgano ejecutivo y un Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador.

5. La duración del mandato de las autoridades que conformaban las asambleas regionales en 1989-1990 era variable. Los diputados regionales tenían un mandato de 5 años, mientras que el mandato de los delegados funcionales y alcaldes provinciales tenía una duración de 3 años.

Las autoridades regionales recién electas tienen un mandato de cuatro años.

6. Si bien en ambos casos existió la posibilidad de revocatoria del presidente y vicepresidentes regionales, en el primer caso esta se resolvía al interior de la asamblea regional debiendo contar con el voto de las dos terceras partes del número legal de miembros de la asamblea.

El actual sistema electoral regional establece que la revocatoria del presidente y vicepresidente esta normada por la Ley de participación y control ciudadano y ocurre a través de una consulta popular.

7. Finalmente en cuanto al principio de representación se observa un cambio sustancial. Se pasa del principio proporcional con sistema de cifra repartidora y doble voto preferencial opcional empleado en 1989-90, al principio mayoritario, con el empleo de listas bloqueadas y cerradas y premio de mayoría.

El sistema aplicado en 1989 privilegiaba claramente el criterio de representación proporcional buscando constituir asambleas regionales que reflejasen la composición de los distintos grupos de las sociedades regionales, lo que se tradujo por ejemplo en la designación de los delegados funcionales. En contrapartida, el sistema mayoritario actual privilegia el control del Consejo Regional por el partido ganador, aunque introduce algunos criterios de discriminación positiva para asegurar una representación adecuada mediante las cuotas de género y etnia, además de la elección de al menos un representante por provincia.

2. ¿Qué entiende la mayoría de los peruanos por descentralización?2

En una reciente encuesta realizada por el Instituto de Estudios Peruanos en cuatro ciudades del Perú, la población señala que durante los últimos cincuenta años, los

2 Observaciones de Efraín Gonzáles de Olarte a la encuesta sobre descentralización, que es importante matizar si se utiliza en la exposición.

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presidentes más descentralistas han sido Fernando Belaúnde y Alberto Fujimori, y el menos descentralista: Alan García. Curioso resultado, dado que durante el gobierno aprista el Perú eligió autoridades municipales y regionales, mientras que durante el fujimorismo se suprimieron los gobiernos regionales y se restringieron las funciones municipales.

Obviamente, la pregunta a plantear es: ¿qué entiende la mayoría de los peruanos por descentralización?. La misma encuesta hace entrever que para la mayor parte de la población, un gobierno descentralista es aquel que hace obras de infraestructura en los distintos lugares del Perú. Contrariamente a lo piensan la mayoría de los intelectuales y políticos, la idea de los peruanos sobre descentralización no está vinculada a competencias o funciones de los distintos niveles de gobierno, sino a construcciones, escuelas, puentes carreteras, etc. Esto plantea tres temas importantes para los interesados en la descentralización:

1. La existencia de dos conceptos diferentes sobre descentralización, para gobernantes y gobernados.

2. Una particular cultura peruana de ‘cosificar’ las instituciones.

3. Una definición de descentralización absolutamente estatal o fiscal.

En torno al primer problema, existe obviamente un impasse conceptual que podría reducir la descentralización a aquellos niveles de gobierno que se limiten a construir infraestructura de distinta dimensión, si el gobierno quisiera seguir los dictados de la demanda, como se lo aconseja el Banco Mundial. Si es así, lo que cabría es descentralizar la inversión pública. Es decir, dependiendo de la magnitud y amplitud territorial de la infraestructura, los niveles de gobierno pertinentes se encargarían de su ejecución. Los ejecutores serían los gobiernos locales, los gobiernos regionales y el gobierno central.

Obviamente, los otros temas de descentralización, como transferir la salud, educación y la seguridad ciudadana a niveles más bajos de gobierno, aparecen en la encuesta en un segundo plano. Es decir, todo aquello que es servicio no es visto como algo que necesita descentralizarse, razón por la cual podría seguir a cargo del gobierno central, sin generar mayor malestar a la población. Al contrario, hay temores de que la educación o la salud, puesta en manos de los gobiernos locales, resulte peor de lo que ya es.

Un asunto, aún más complejo, es la identificación de instituciones con cosas. Las instituciones son reglas de juego, es decir, las reglas que permiten resolver problemas concretos para grupos sociales involucrados, que se organizan para un determinado fin. Esto es, la descentralización como reforma institucional es un cambio de reglas en las decisiones y en la asignación de recursos y factores, que transfiere las competencias a los niveles descentralizados inferiores de una organización. Para la mayoría de peruanos, la organización empieza por un edificio (la municipalidad, el colegio, la posta de salud) que le ha de ayudar a resolver su problema en el lugar donde vive. Quizás no importa con qué reglas funcionan estas organizaciones, lo importante es que estén al alcance de la mano y que ayuden a satisfacer las necesidades de educación o salud.

Bajo esta perspectiva, la descentralización se presenta en el Perú como un ‘bien superior’; es decir, si hay pobreza y bajos niveles de bienestar, la gente está esperando que se le ayude a satisfacer sus necesidades primarias. En este caso, no importa el nivel de gobierno que lo haga ni cómo lo haga. Pero, en la medida que los niveles de ingreso se incrementan, la gente ya no quiere solamente que se le ofrezca bienes y servicios públicos, sino también desea participar en el diseño y ejecución de las instituciones, los gobiernos locales y regionales, que ofrecen dichos bienes o servicios. Si esto es así, la extrema desigualdad distributiva del Perú nos

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diría que los pobres (más del 50%) y los pobres extremos (17%) no estarían muy interesados en la descentralización, sino en la provisión de bienes y servicios públicos, mientras que los sectores de altos ingresos sí lo estarían en la descentralización. En otras palabras, para los sectores acomodados, la descentralización es una reforma con un contenido de participación política; para los más pobres, la descentralización es un mecanismos redistributivo. El problema es si la descentralización es capaz de reducir la desigualdad y la pobreza.

Finalmente, la idea de que la descentralización es un problema solamente estatal o fiscal es un tema por demás preocupante, sobre todo porque la mayor parte de líderes políticos, empresariales y gremiales comparten esta idea. Sin embargo, la descentralización fiscal es solo una de las soluciones al problema del centralismo económico y político. Este depende además de otros problemas, sobre los cuales se habla poco o por añadidura. Un primer problema es la centralización productiva en Lima, que en realidad condiciona la centralización fiscal. El otro es la concentración del capital humano en Lima y en las ciudades más grandes (donde están la mayoría de empresarios, profesionales y técnicos más calificados), el tercero es la centralización financiera, y el cuarto es la centralización tecnológica y de la información. Frente a estos componentes del complejo problema del centralismo, la sola descentralización estatal o fiscal es una solución insuficiente y puede ser contraproducente, si no se actúa sobre los otros factores del centralismo.

3. El aspecto político-electoral de la descentralización La premisa de la que partimos es que existen criterios económicos y de desarrollo que deberían orientar los lineamientos para la conformación de regiones y que estos criterios deberían conciliarse con mecanismos políticos que contribuyan a facilitar la integración y articulación de las regiones. Es decir, mecanismos dirigidos a consolidar la democracia en estos nuevos espacios regionales (reduciendo las posibilidades de “caudillismos personalistas”), al desarrollo de organizaciones y alianzas políticas regionales y al incremento de la participación ciudadana en estos mismos ámbitos.

En este sentido, convendría:

a) aportar criterios que faciliten esta conciliación entre lo político y lo económico neutralizando las variables políticas que puedan constituirse en elementos desfavorables a una adecuada integración regional. Por ejemplo, desde el campo de la sistemática electoral podría introducirse elementos que constituyan incentivos políticos para la integración regional o que al menos contrarresten las “pérdidas políticas” en preferencias electorales que la fusión de regiones y electorados supondría para algunos partidos o agrupaciones. b) Considerar las variaciones que una nueva configuración regional, con circunscripciones más grandes produciría en el sistema electoral regional y nacional y en las tareas de organización electoral. Lo cual debería suponer la determinación de un número de escaños que corresponda proporcionalmente a la cantidad de electores existente en cada región y al número de “circunscripciones locales” que, en cada caso, se establezcan.

3.1. Las variables políticas

En cuanto a la neutralización de las variables políticas desfavorables al proceso de integración regional podría introducirse algunos incentivos o elementos técnicos en

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el sistema electoral regional que redujeran las posibles oposiciones sustentadas en la valoración de riesgos de pérdida de apoyo político electoral por fusión de electorados por ejemplo: Se podría mantener el sistema electoral regional actual de tal forma que se promueva la formación de mayorías y la agregación de intereses en el ámbito de la región entendida como una unidad política, pero introducir modificaciones para asegurar la representación de cada uno de los departamentos o provincias que se integraría a la región. Sería similar al actual sistema que otorga premio de mayoría pero asegura la inclusión de al menos un representante por provincia. Otra opción sería mantener transitoriamente la circunscripción electoral departamental hasta que los procesos de integración económica y social progresen y se constituya sociedades regionales reales y representables. En la experiencia de regionalización anterior (1989-1990) se dispuso de manera transitoria la circunscripción departamental para la primera elección.

3.2. Las variables electorales En cuanto a las variaciones en el sistema electoral y en las tareas de organización electoral:

- Habría que estar atento a los peligros de manipulación política en la conformación de regiones (gerrymandering), lo cual sin embargo, no supone el desconocimiento de que un proceso de integración de regiones como el propuesto, debería ampliar la base de electores y de organizaciones políticas que deben incrementar la oferta política a favor de los electores durante este proceso.

- Debería lograrse una relación de representación adecuada de estas

regiones en el parlamento definiendo el número de representantes por número de electores en cada región. Si las circunscripciones son más o menos parejas como se propone (2 millones de habitantes) este número debería serlo también.

- Se simplificaría la organización electoral con un menor número de

circunscripciones y con una hipotética concentración de los partidos o establecimiento de alianzas electorales regionales.

3.3. Los referéndum regionales

La realización de referéndum para la conformación de regiones traería aparejados por lo menos tres procesos electorales más que los organismos electorales tendrían que organizar:

• Elección de las nuevas autoridades de las regiones conformadas. • Elecciones de los representantes de las organizaciones de la sociedad

civil a los consejos de coordinación regional (que pasarían a ser unas elecciones más amplias e implicarían probables modificaciones al reglamento).

• Nueva elección de representantes al CND.

Habría que tomar en cuenta que en el proceso de regionalización anterior (89-90) hubo un referéndum previo que se aplicó sólo a los casos donde existían cuestionamientos o desacuerdo con la propuesta del ejecutivo para integrar departamentos en regiones, ello determinó que se produjeran elecciones en un

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primer grupo de regiones ya constituidas en el 89 y la otra mitad en el 90. Al final de las 12 regiones propuestas quedaron 11, pero existe casi nada de información sobre cómo se organizó este referéndum. 4. Aspectos organizativos No se considera conveniente el desarrollo de referéndum de carácter local (distritos o provincias que quieran anexarse a una determinada región), sin embargo esto es legalmente posible aunque puede suponer el riesgo de una dispersión en la organización de consultas ciudadanas.

No ha quedado claro cuál será el mecanismo para solicitar el referéndum. Sólo se indica que los gobiernos regionales y locales son los promotores de la integración. Hay discusión respecto a sí los partidos políticos nacionales deberían o no ser promotores del referéndum, aunque está claro que los partidos regionales deberían ser los principales impulsores de estos procesos. En este punto no debería obviarse la capacidad de iniciativa de los ciudadanos para promover ellos mismos los procesos de referéndum. Debe, por lo tanto, establecerse los criterios, requisitos y procedimientos para la recolección de firmas, estableciendo el porcentaje de firmas por departamento o provincia de tal modo que este requisito no responda a intereses “expansionistas” (Por ejemplo que Piura pretenda por la vía de las firmas un referéndum que, en la práctica, anexe a Tumbes en su proyecto de región). Coincidimos con el criterio que la valla para sancionar los resultados del referéndum debe ser bastante alta (2/3 del total de votos válidamente emitidos) y se recomienda que los procesos tengan un plazo no menor de 8 meses después de realizada la convocatoria. Este plazo debería establecerse tomando en cuenta el cronograma electoral del año en que se realizarían estos comicios.

5. Identificación de circunscripciones territoriales críticas Respecto a la organización y ejecución de los referéndums regionales para la conformación de regiones, conforme lo dispone el artículo 29° de la Ley de Bases de la Descentralización, N° 27783, es necesario que previamente se identifiquen las circunscripciones territoriales (provincias, distritos, centros poblados etc) críticos, es decir, aquellos que desean pertenecer u conformar otra región distinta a la que propondrá el poder ejecutivo, con el objeto de reconocerlos y cartografiarlos, y sobre esa base proceder a trabajar en el planeamiento del proceso, en razón a que las provincias y distritos contiguos a una futura región, podrán cambiar de circunscripción por única vez en el mismo proceso de consulta.

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Bibliografía Alejos, Walter (compilador): Regiones integradas: Ley de incentivos para la integración y conformación de regiones. Lineamientos económicos y políticos. Lima. Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2003. Bensa, Jessica:”Elecciones regionales en el Perú: una comparación entre 1989-1990 y el 2002”. Lima: CIE/ONPE, Documento de Trabajo, 2002. Dammert Ego Aguirre, Manuel: La Reforma Descentralista Peruana (enfoque territorial y autónomo). Lima: Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales/ Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2003.

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Zas Fritz Burga, Johnny: El Sueño Obcecado (la descentralización política en la América andina). Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2001.