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Lima, 03 de octubre del 2001

Taller de discusión Reforma del distrito electoral para la Elección del

Congreso

IDEA Internacional NDI-Centro Carter

Asociación Civil Transparencia

“Circunscripciones Electorales: precisiones y propuesta”

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA [email protected]

Reforma del distrito electoral para la Elección del Congreso

2 Fernando Tuesta Soldevilla

Circunscripciones Electorales: precisiones y propuesta Fernando Tuesta Soldevilla1 El siguiente artículo tiene como propósito presentar una propuesta de diseño de circunscripciones electorales para la elección del Congreso. Para cumplir con ese objetivo presentamos primero algunas precisiones conceptuales y referencias comparativas que servirán para ubicar las Circunscripciones Electorales al interior del Sistema Electoral y, posteriormente, presentar una propuesta de elección del Congreso. 1. El Sistema electoral En el Perú referirse al Sistema electoral nos remite a un gran problema conceptual y terminológico. Se utiliza, en realidad, el mismo término para dar cuenta de realidades distintas, pese a que la ciencia política nos proporciona definiciones precisas que los congresistas, lamentablemente, no tomaron en cuenta al momento de elaborar Constitución de 19932. El Sistema Electoral es para la ciencia política comparada, el conjunto de métodos y técnicas que permiten convertir los votos en puestos públicos de elección, sean éstos únicos o colegiados. Se busca responder a la pregunta ¿a partir de los votos que obtienen los candidatos y partidos, cómo se hace para señalar, quién o quiénes ha (n) sido elegido (s)? De esta manera, configuran un proceso gracias al cual se determina a los titulares de los cargos unipersonales (presidente, alcalde, etc.) o cuerpos colectivos (parlamentos, consejos municipales, etc.). Los elementos del Sistema electoral son varios: la circunscripción electoral, la forma de candidatura, la forma de votación, el método matemático de conversión de votos en escaños, entre otros. A su vez, cada uno de estos elementos tienen varias subdivisiones. De esta manera, la combinación de cada uno de ellos, nos permitirá construir un Sistema Electoral particular. Es decir, aplicar un sistema electoral sobre una votación cualquiera, tendrá una resultante distinta si se aplica otro sistema electoral sobre esa misma votación, por lo que varía de país a país. Esto hace que por ejemplo, Ecuador, tenga un sistema con lista abierta para un parlamento unicameral. Pero, el sistema ecuatoriano no tiene nada en común con el sistema chileno, que tiene lista cerrada, pero no bloqueada en circunscripciones binominales para la elección de un parlamento bicameral. A su vez, los dos anteriores difieren del peruano que tiene lista cerrada pero no bloqueada con voto preferencial, con circunscripciones a nivel departamental. Así el sistema peruano es distinto del ecuatoriano y del chileno, que distan de ser parecidos al argentino, el mexicano o el uruguayo. Así, podríamos seguir enumerando. ¿Qué conclusión extraemos de lo

1 Fernando Tuesta Soldevilla, peruano, sociólogo y cientista político. Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). 2 He señalado desde hace varios años (Tuesta, 1995) que en el Perú el término ha sido utilizado de manera equivocada. La más flagrante y repetida en las leyes sobre materia electoral, es la incorporada en la Constitución de 1993. El capítulo XIII, bajo el título de Sistema Electoral, hace referencia a la forma de organización y funciones de los órganos electorales.

Circunscripciones Electorales: precisiones y propuesta


observado? Que hay más o menos tantos Sistemas electorales como países en el mundo. Sin embargo, pese a esa diversidad, los sistemas electorales se pueden agrupar por su principio de representación. El principio de representación por mayoría y el principio de representación proporcional. Varían en el objetivo que se proponen. En el primer, caso se trata de construir mayorías parlamentarias que permitan gobernar. En cambio el segundo, tiene como propósito tratar de expresar de la manera más fiel posible la representación política de los diversos sectores sociales y políticos en el parlamento. Los sistemas electorales en el mundo se agrupan alrededor de estos dos principios y, de esta manera, unos se parecerán más que otros. El sistema electoral tiene una importancia vital en la estructuración de cualquier sistema político. Por lo tanto, escoger un sistema electoral determinado, pasa a convertirse en una decisión política de vital importancia para un país. Pese a ello, por lo general, su selección no es fruto de una decisión de los actores políticos con plena conciencia de sus efectos políticos, pues carecen de conocimientos sistemáticos de los sistemas electorales y sus consecuencias. Por el contrario, suelen ser respuestas a situaciones coyunturales y de miradas de corto plazo, lo que impide consecuencias positivas y duraderas para el largo plazo. Pero, no por ello, el impacto de los sistemas electorales sobre la vida política de un país, deja de ser de primer orden. Es necesario precisar que si bien el sistema electoral tiene efectos en el sistema de partidos, en la gobernabilidad y la legitimidad electoral, también es cierto que éste es condicionado por factores históricos, políticos y culturales. En otras palabras, el sistema electoral es también el resultado de un proceso político y social. 2. América Latina: Dos sistemas electorales y su combinación Para entender adecuadamente el sistema electoral peruano y pronunciarse sobre su reforma, es pertinente conocer aquellos que se desarrollan en América Latina, debido a la naturaleza común de sus regímenes políticos. A diferencia de los regímenes parlamentarios como los europeos, Canadá, Japón, Israel o algunos países de Europa del Este, en donde se desarrolla un solo sistema electoral, en América Latina, los sistemas electorales son dos: uno parlamentario y otro presidencial. Esto se debe a las características de su régimen político. Mientras los primeros eligen un parlamento, quien posteriormente se encarga de elegir a un ejecutivo, en los países latinoamericanos, los electores eligen directamente a ambos poderes del estado. En los regímenes parlamentarios, los ciudadanos, al elegir un parlamento, tienen la idea presente de elegir un cuerpo colectivo, que elegirá al jefe de gobierno. Este por lo tanto, le deberá su nacimiento al legislativo. En cambio, en los regímenes presidencialistas al realizarse dos elecciones paralelas (no siempre simultaneas) van a producir dos legitimidades distintas: parlamento y presidente de la república. En este caso el ejecutivo no le debe su nacimiento al legislativo. Por el contrario, adquiere legitimidad propia al momento en que es elegido directamente el presidente de la República. Por lo tanto, en regímenes presidencialistas latinoamericanos, se tienen que combinar estas dos elecciones, convirtiéndose esta tarea, en fundamental y delicada. La



situación se complejiza cuando los parlamentos son bicamerales –que son la gran mayoría, salvo Perú, Ecuador y algunos países centroamericanos- en tanto se tiene que desarrollar un sistema electoral para cada cámara legislativa. Las preguntas claves pasan a ser entonces ¿Cómo combinarlos? ¿Qué se combina? ¿Cuáles son los elementos que necesariamente deben estar adecuadamente combinados? Muchas veces estas preguntas no se encuentran en el cuestionario que debe responderse para estructurar un sistema electoral. Para responder adecuadamente estas preguntas, los sistemas electorales, deben ser producto del más amplio consenso político de las fuerzas involucradas en su confección. Esto no sólo visto desde una postura democrática del consenso, sino también desde un punto de vista pragmático. Cuando un sistema electoral es desarrollado por un segmento del espectro político parlamentario, corre el riesgo de ser cambiado, cuando esa mayoría deja de ser tal y da paso a otra que se siente insatisfecha con dicho sistema. El consenso posibilita la permanencia de las reglas y la continuidad de éstas, permite ser interiorizadas por los ciudadanos. 2.1. Elección presidencial Hemos anotado que en los sistemas presidencialistas de América Latina, la elección del presidente de la república es la decisión más importante. Los sistemas electorales proporcionan una variedad muy grande de elección y esto es lo que ocurre en nuestra región. Si bien, con relación al principio de decisión, encontramos diferentes procedimientos, es claro que se ha impuesto claramente el sistema de mayoría con segunda vuelta. Las variantes son las siguientes. • Mayoría relativa. Gana el candidato que obtiene más votos. Lo encontramos en 5

países: Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela. • Mayoría especificada. Se requiere una mayoría no absoluta para salir elegido en

primera vuelta u otro requisito alterno. 3 países lo tienen: Argentina (45% de los votos o 40%, si el primero supera al segundo en por lo menos 10% de los votos), Costa Rica (40%) y Nicaragua (45%).

• Mayoría absoluta. Si nadie supera el 50% de los votos, los dos candidatos más votados pasan a una segunda vuelta o Ballotage. Son los casos de 9 países: Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana y Uruguay. En Bolivia, por el contrario, la segunda vuelta se realiza a través del Congreso que tiene que elegir entre los dos candidatos más votados.

Con relación a la duración del mandato, este varía entre un mínimo de 4 años y un máximo de 6 años, de la siguiente manera: • 4 años: 6 países: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Honduras. • 5 años: 9 países: Brasil, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú,

República Dominicana, Uruguay y Venezuela. • 6 años: 3 países: Chile, México y Nicaragua. La posibilidad de la reelección presidencial está relacionada con el punto anterior. En los últimos años se ha incrementado el número de casos, pese a tradición antireeleccionista de América Latina. Las alternativas son las siguientes:



• Reelección para un período consecutivo, 3 países: Argentina, Brasil y Nicaragua. • Reelección mediata, en total 8 países: Bolivia, Chile, Ecuador, República

Dominicana, Perú y Uruguay, permite la reelección pasado un período presidencial. En cambio, Panamá y Venezuela deben mediar dos períodos presidenciables.

• Prohibición de la reelección, 7 países: Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Paraguay.

A partir de la combinación de la información sobre período presidencial y posibilidad de reelección, los países en donde un presidente de la república podría mantenerse en el poder en forma continua, se ordenarían de la siguiente manera: • 12 años: Nicaragua • 10 años: Brasil • 8 años: Argentina • 6 años: México y Chile • 5años: El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela • 4 años: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Honduras. El perfil que podríamos sacar de la información anterior es que los presidentes de la república en América Latina, son elegidos a través de mecanismos que incluyen la segunda vuelta, suelen estar en sus cargos alrededor de 5 años y no pueden ser reelegidos en forma inmediata. 2.2. Elecciones legislativas Paralelamente a la elección al presidente de la república, se desarrolla la elección de los representantes de las cámaras legislativas. Esto varía de acuerdo al país. Unos tienen una cámara legislativa y otros dos. Los 8 países con parlamentos unicamerales son: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Perú. Los 10 países con parlamentos bicamerales son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, México, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Cuadro No.1 Número de parlamentarios en América Latina

1. México: 500 D 128 S = 628 parlamentarios 2. Brasil: 503 D 81 S = 584 parlamentarios 3. Argentina: 257 D 69 S = 326 parlamentarios 4. Colombia: 163 D 102 S = 265 parlamentarios 5. Venezuela: 203 D 44 S = 247 parlamentarios 6. Chile: 120 D 46 S = 166 parlamentarios 7. Bolivia: 130 D 27 S = 157 parlamentarios 8. República Dominicana: 120 D 30 S = 150 parlamentarios 9. El Salvador: 148 = 148 parlamentarios 10. Uruguay: 99 D 30 S = 129 parlamentarios 11. Honduras: 128 = 128 parlamentarios 12. Paraguay: 80 D 45 S = 125 parlamentarios 13. Ecuador: 121 = 121 parlamentarios 14. Perú: 120 = 120 parlamentarios



15. Guatemala: 116 = 116 parlamentarios 16. Panamá: 91 = 91 parlamentarios 17. Nicaragua: 90 = 90 parlamentarios 18. Costa Rica: 57 = 57 parlamentarios

D = Cámara de Diputados, S = Cámara de Senadores Como se observa en el Cuadro No.1, los países con parlamentos unicamerales son mayormente centroamericanos y todos pequeños en territorio y población, salvo Perú. Nuestro país es el único que ha pasado del segundo al primer grupo, gracias a la Constitución de 1993. Lo anterior tiene implicancias en el número de parlamentarios, que se distribuirían de la manera como muestra el cuadro 1. La Constitución de 1993 -nacida después del autogolpe del 5 de abril de 1992 modific6 substantivamente la representación parlamentaria. De esta manera, a partir de julio de 1995 el Congreso Nacional se convirtió en unicameral conformado por 120 parlamentarios. De un Parlamento que tenía 240 congresistas (180 diputados y 60 senadores) se pasó a uno de la mitad de tamaño, sin mediar consideraciones de representación, a tal punto que el tamaño de actual parlamento peruano es sólo comparable con el de otros países pequeños en el mundo (Gabón, Israel, Macedonia y Senegal)3. La consecuencia fue que un importante sector de la elite política partidaria vio seriamente disminuido su espacio de representación. Cuando se instauró la democracia, en el Perú en 1980, un parlamentario representaba a 26,963 electores. Una década después, en 1990, la relación creci6 a un parlamentario por cada 41,718 electores, debido al incremento poblacional y a la mantención del número de parlamentarios. Sin embargo, en 1995, debido a los cambios producidos bajo la Constitución de 1993, la relación aument6 considerablemente a un parlamentario por cada 102,537 electores. Esto no sólo respondía a un crecimiento vegetativo de la población sino, fundamentalmente, a la reducción del número de parlamentarios. Paradójicamente, el Perú tiene actualmente un tamaño de parlamento comparable al de 1857. De los 18 países de América Latina, salvo Brasil que teniendo una población muy alta, esta representada por un Parlamento relativamente pequeño (poco más 500 miembros), en el resto de países la relación es mucho menor: Bolivia tiene un parlamentario por cada 26,435, Paraguay por cada 31,000, Uruguay por cada 23,425, Ecuador por cada 65,911 o Chile por cada 62,970 (Alcántara 1996: 8). La decisión de reducir, en el Perú, el tamaño del Congreso Nacional, sin ningún criterio de carácter técnico-político, ha hecho que éste no guarde proporción con la poblaci6n peruana, distorsionando el principio de representación política. 2.3. Cámara baja4 Las cámaras bajas, generalmente denominadas Cámara de Diputados, se eligen en todos los casos, a través de elección directa. La duración del cargo de diputados o

3 Por ejemplo Gabón tiene alrededor de 1,2 millones de habitantes, Israel 5,5, millones, Senegal, poco más de 8 millones y Macedonia, 2,1 millones. La población sumada de todos estos países es menor a la del Perú (alrededor de 23 millones). 4 Se incluye en este acápite los países que tienen una sola cámara legislativa.



miembros del parlamento unicameral varía de un mínimo de 3 años y un máximo de 5 años, como muestra el listado siguiente: • 3años. Sólo lo tienen 2 países: El Salvador, México. • 4 años. Es la duración con mayor número de países, 9 países: Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, República Dominicana.

• 5 años. Es el período más largo y lo tienen 7 países: Bolivia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

El principio de representación bajo el que son elegidos los parlamentarios para la Cámara Baja o Cámara Única son los siguientes: • Representación proporcional. Representan la mayoría, 14 países: Argentina,

Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

• Representación proporcional personalizada. 2 países utilizan este sistema: Bolivia y Venezuela.

• Representación mayoritaria, que favorece al partido minoritario, en sistema binominal: Chile.

• Representación segmentada o combinada. México Para la presentación de las candidaturas, estas se presentan de la siguiente manera: • Lista cerrada y bloqueada. Es lo más común, 13 países: Argentina, Bolivia,

Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México (para la lista), Nicaragua, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

• Lista cerrada y no bloqueada. Se ofrece al elector la oportunidad de escoger candidatos al interior de las listas, en 4 países: Brasil, Chile, Panamá, Perú.

• Lista abierta. El único caso es el de Ecuador. Para ejercer el derecho de sufragio, los electores tienen uno o más votos, como lo señala el siguiente listado: • 1 voto, lo tienen 14 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,

Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay.

• 2 votos, lo ofrecen 4 países: Bolivia, Guatemala, México, Venezuela. Con relación al procedimiento de adjudicación de escaños se divide –salvo los de mayoría relativa- entre los que aplican el método D’hondt o cifra repartidora o el cociente electoral. • D’hondt: 8 países: Argentina, Bolivia, Guatemala, Paraguay, Perú, República

Dominicana, Uruguay, Venezuela. • Cociente electoral: 7 países: Brasil (media mayor), Colombia (resto mayor), Costa

Rica (resto mayor), Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua • Mayoría relativa: 3 países: Chile, México, Panamá Pero, previa a la adjudicación de escaños algunos (pocos) países aplican una barrera mínima legal, para posteriormente realizar la adjudicación.



• Barrera mínima. Solo 3 países lo aplican: Argentina (3%), Bolivia (a nivel nacional), México (2%).

• Sin barrera mínima. Son 15 países: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

De lo anterior, se puede señalar que el perfil mayoritario de la cámara de diputados o unicamerales es el siguiente. El mandato tiene una duración entre 4 a 5 años. Se rige bajo el principio de representación proporcional, cuyas listas se presentan bajo el formato de cerradas y bloqueadas. El método de adjudicación de escaños se desarrolla a través del método D’hondt o cociente electoral, sin barrera mínima legal, teniendo el elector un voto. 2.4. Cámara de senadores En América Latina, sólo 10 países tienen cámara alta o senado. De ellos, la duración del cargo varía de un mínimo de 4 años y un máximo -exactamente el doble- de 8 años: • 4 años. 2 países: Colombia, República Dominicana • 5 años, 4 países: Bolivia, Paraguay, Uruguay y Venezuela • 6 años, 2 países: Argentina, México • 8 años, 2 países: Brasil, Chile Salvo el caso de México, los senadores en el resto de 9 países pueden ser reelegidos para un próximo período. La mayoría de los países, renuevan sus senados en forma total, solo algunos lo hacen de manera parcial, como muestra el listado siguiente: • Renovación total: Bolivia, Chile, Colombia, Paraguay, República Dominicana,

Uruguay y Venezuela. • Renovación por tercios cada dos años: Argentina • Renovación por tercios cada cuatro años: Brasil • Renovación por mitad cada tres años: México. Para la elección de los representantes del senado, a diferencia de diputados, se dividen entre los dos principio de elección. • Representación proporcional. 4 países: Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela • Representación mayoritaria. 6 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México y

República Dominicana. 2.5. Relación entre elección presidencial y parlamentaria Cómo producto de lo anterior, enfrentamos un tema sumamente importante pues permite observar la influencia que ejerce la elección del presidente de la república sobre la elección del parlamento. El eje central de una relación estrecha entre ambas elecciones, es el factor tiempo. Es decir, el referido a si las elecciones se realizan el mismo día. La variable útil es la duración del mandato. En los listados anteriores vimos que hay pocos casos en los que coinciden. En algunos casos, el período presidencial es idéntico al de diputados, pero distinta al de senadores. En otros casos,



no coincide. Si las elecciones son concurrentes, para que la influencia sea mayor, se requiere que exista una boleta única y aun mayor, si existe sólo un voto para ambas elecciones. Bajo estos criterios tenemos 4 tipos de países: • Simultaneidad alta. Tienen elecciones el mismo día, una misma boleta y un solo

voto, 4 países: Argentina (no siempre), Bolivia, Honduras y Uruguay. • Simultaneidad media. Tiene elecciones el mismo día, una sola boleta, pero dos

votos, 1 país: Perú. • Simultaneidad baja. Tienen elecciones el mismo día, pero no tienen ni boleta ni

voto único, 8 países: Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela.

• Carecen de simultaneidad. No tienen elecciones concurrentes, por lo tanto tampoco boleta ni voto único, 5 países: Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, República Dominicana.

Bajo lo anterior, existe una mayor probabilidad que se produzcan escenarios de mayorías en ambas cámaras cuando la simultaneidad es alta, que a la inversa. Esta posibilidad es otorgada por las características del sistema electoral y su combinación. Evidentemente, un partido puede lograr mayoría en ambos poderes, con independencia de la estructuración de su sistema electoral. Pero, del conjunto de elementos del sistema electoral manejados hasta ahora, la circunscripción electoral es quizá la de mayor importancia, debido a su impacto en el sistema de partidos. 3. La Circunscripción Electoral: elementos conceptuales Entenderemos por circunscripción electoral a aquel conjunto de electores que conforma la base para que sus votos se repartan entre un número determinado de escaños. Es entonces en la circunscripción electoral en donde se asignan los escaños a candidatos o partidos que han ganado las elecciones. Esta particularidad, le permite diferenciarse –cuando no se usan como sinónimos- de los llamados colegios electorales, que actúan como representantes de alguna colectividad y tienen la finalidad de elegir a uno o más funcionarios5. Si bien pueden haber circunscripciones o distritos sin base territorial, generalmente la delimitación de éstas se realiza atendiendo a este criterio. Existen ejemplos en donde la circunscripción no tiene una base territorial. En Portugal existe una circunscripción para los portugueses residentes en el extranjero. En Nueva Zelandia existen distritos personales – no territoriales- que permiten la representación de los aborígenes de raza maorí. Existen otros casos, como los de Bulgaria, Eslovaquia, Croacia, entre otros, en donde se reserva alguna circunscripción electoral para la representación de minorías étnicas (Vallès y Bosch, 1997: 78). Generalmente, la división por este segundo argumento tiene en cuenta consideraciones administrativas y geográficas de un país. 3.1. Tipos de las circunscripciones

5 Es el método usado en la actualidad en los Estados Unidos de Norteamérica, para la elección del presidente y vice-presidente. En varios países de América Latina se usó este sistema, siendo Argentina el último en abandonarlo, con la elección directa, en 1994.



Las circunscripciones electorales pueden dividirse, según el número de escaños en disputa, en circunscripciones uninominales y plurinominales. En el primer caso se disputa un escaño en la circunscripción, en cambio en el segundo se disputan más de un escaño en la circunscripción. Generalmente, en las llamadas circunscripciones plurinominales se hace una distinción más precisa. Si se trata de repartir dos escaños, se denomina circunscripción binominal. En le caso de tres, trinominal y así sucesivamente6.. Por su dimensión y efectos, generalmente las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeñas (entre 2 y 5 escaños), medianas (entre 6 y 10 escaños) y grandes (más de 10 escaños). Los efectos en el sistema de partidos los veremos más adelante. En un país, el sistema electoral puede designar circunscripciones del mismo tamaño. Por ejemplo, en Estados Unidos, Reino Unido o Francia, todas las circunscripciones son uninominales y, en Chile, binominales. Por lo tanto, son sistemas cuyas circunscripciones son uniformes. Salvo casos excepcionales, como el de Chile, esto generalmente ocurre en aquellos sistemas cuyo principio de representación es mayoritario. En cambio, en otros países como Ecuador, Costa Rica, Bolivia o Perú las circunscripciones son variables: mayoritariamente plurinominales y, en menor medida, uninominales. Por lo general, son países con sistemas cuyo principio de representación es proporcional. 3.2. Relación entre el tamaño y el número de las circunscripciones De lo anterior se desprende que un sistema electoral comprende un número determinado de circunscripciones a través de las cuales se distribuye los escaños en disputa, siendo su tamaño uni o plurinominal. De esta manera, encontramos una relación inversa entre número y tamaño de las circunscripciones en un sistema electoral. Por ejemplo, el número mayor de circunscripciones que puede diseñarse en un sistema, es cuando el tamaño de la circunscripción es el menor (uninominales) y se establece la uniformidad. Por ejemplo, si un país tiene una cámara de 400 escaños, podría presentarse algunas de estas posibilidades: a. El tamaño de cada circunscripción es de 1 (uninominal). Por lo tanto, si dividimos

el total de escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la circunscripción, nos da como resultado que el número es de 400 circunscripciones.

b. El tamaño de cada circunscripción es de 2 (binominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la circunscripción, nos da como resultado que el número es de 200 circunscripciones.

c. El tamaño de cada circunscripción es de 4 (tetranominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la circunscripción, nos da como resultado que el número es de 100 circunscripciones.

6 En el Perú existe una clamoroso confusión. Al conjunto de circunscripciones plurinominal muchos políticos y periodistas las denominan “distrito múltiple”. Error no sólo terminológico, sino también conceptual. Lamentablemente, esto se ha extendido hasta aparecer el término en la propia Ley Orgánica Electoral, lo que demuestra el nivel de desconocimiento sobre el tema.



d. El tamaño de la circunscripción es de 400 (plurinominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la circunscripción, nos da como resultado que el número es de 1 circunscripción.

Como se observa a y d son los extremos. En el caso a. el tamaño es el menor y el número es el mayor. En el caso d. el tamaño es el mayor y el número es el menor. En la realidad, el caso a. se presenta en un sistema mayoritario con circunscripciones uninominales (Estados Unidos o Francia) y el caso d. en un sistema proporcional de circunscripción (o distrito) única (Israel o Perú entre 1992 y 200). Finalmente, dependiendo del tamaño de las circunscripciones, éstas producen el efecto siguiente: cuanto mayor es la circunscripción, tanto mayor es la proporcionalidad. Pero, si en un sistema proporcional se presentan un gran número de circunscripciones uninominales, el sistema se acerca al de representación mayoritaria. Por eso, como señala Nohlen, los cambios en los tamaños de las circunscripciones electorales pueden implicar un cambio del sistema electoral (Nohlen 1981: 107). 3.3. Delimitación de las circunscripciones Para el diseño de un sistema electoral, el número de circunscripciones estará en función de escoger entre, dividir el territorio nacional en una multiplicidad de circunscripciones o hacer de él, una sola. Las posibilidades son las siguientes: a. Países que utilizan todo el territorio nacional como circunscripción. Son

los casos en donde no existe división territorial para fines electorales. Es decir, el tamaño de la circunscripción abarca a todos los escaños en disputa y su número es 1. A estos países se suele denominar también sistemas electorales con circunscripción o distrito electoral único. Generalmente esto ocurre con países pequeños, en tanto su población: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Guyana, Liberia, Moldavia, Namibia y Sierra Leona.

b. Países que utilizan circunscripciones especialmente delimitadas.

Generalmente usada en sistema mayoritarios con distritos uninominales. Se trata de delimitar las circunscripciones atendiendo el principio de mantener una relación igual entre representantes y población (un hombre = un voto). Se requiere de un conocimiento muy exhaustivo de la geografía y demografía del país. Se requiere, por lo demás, un permanente ajuste permanente de los límites de la circunscripción, debido a los procesos migratorios.

c. Países que utilizan la delimitación política-administrativa. Generalmente

utilizado en sistemas proporcionales en circunscripciones plurinominales. Se trata de asignar un número de escaños a la unidad política-administrativa (provincia, departamento, estado o región), de acuerdo a su tamaño poblacional. Pese a los esfuerzos, difícilmente se logra mantener la relación representantes y población (un hombre = un voto) de manera igual en todas las circunscripciones.

Este proceso de delimitar las fronteras de los distritos o circunscripciones electorales se denomina Delimitación de Distritos y el ajuste y delimitación periódica se denomina Redistritación . Este proceso es fundamental en cualquier sistema democrático, pues si las demarcaciones electorales no se ajustan regularmente, se



pueden desarrollar fuertes desproporciones entre la representación de los diversos distritos o circunscripciones electorales. 4. El camino de la reforma: un nuevo régimen político Hemos sistematizado hasta aquí los aspectos conceptuales y comparados básicos para entender la complejidad de una reforma electoral. Esta debe contar con un conjunto de requisitos para que se posibilite su éxito. Un primer requisito importante, para que se realice una reforma electoral exitosa como bien lo demuestra la experiencia internacional, es que deben producirse consensos que involucren a un amplio espectro del abanico político, donde no sólo se encuentren presentes las organizaciones políticas, sino otros grupos sujetos con conocimiento y experiencia. Una reforma que involucre tan solo a un segmento del espectro político, abre la posibilidad de ser modificada en el momento en que las relaciones de fuerza políticas cambien. Esto atenta contra la estabilidad de las reglas de juego electorales, esencial para la legitimidad y credibilidad del sistema electoral. Un segundo requisito es la prudencia. En las reformas electorales pueden revisarse todos los componentes del sistema. Desde el tipo y tamaño de la circunscripción electoral, pasando por la simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales, la forma de votación, el tipo de boleta, el número de votos, el umbral de representación, o la fórmula matemática de conversión votos en escaños. Pero, no existe ninguna prioridad ni preferencia ni necesidad de cambiar todos los elementos. Es más, sólo en contados casos las reformas tocan todos ellos, aunque no debe descartarse esta posibilidad. Un tercer requisito, es el factor tiempo. Generalmente, la que se practica a las puertas de un proceso electoral está seriamente condicionada por la variable del cálculo político, situación que generalmente impide una adecuada y fluida discusión sobre la reforma electoral. Lo pertinente es que la reforma sea desarrollada a una distancia prudencial de un proceso electoral. En este punto es válido lo añadido en el requisito anterior. Un cuarto requisito, es que los políticos reconozcan que este es un tema especializado que requiere, por lo tanto, de asesoría especializada. Los congresistas no tienen porque conocer sobre todos los temas, particularmente si se requiere de cierto conocimiento sistemático. La falta de reconocimiento de esta situación puede llevar a situaciones como las que se presentó en el Parlamento peruano con motivo de la discusión de la Ley Orgánica de Elecciones, en 1997. En aquella oportunidad se discutieron propuestas de diseño de circunscripciones que eran imposible de aplicarse. Pero no es inusual que los actores de la reforma no sepan cómo realizarla o realmente desearla. Bajo este panorama, debe ser un objetivo de la reforma cambios constitucionales, siendo uno de los más importantes el de la implementación de un régimen semi-presdencialista. Este tendrá un primer ministro elegido por el Congreso, entre uno de sus miembros. Este, a su vez, en acuerdo con el presidente de la república, nombrará al conjunto del gabinete. El Congreso de la república podrá ser disuelto por el presidente, bajo los requisitos de la constitución actual, convocando a una nueva



elección de manera inmediata a realizarse en un plazo no mayor de 90 días. El presidente de la república podrá ser destituido por violación de la constitución. Este sólo puede gobernar por un período de cinco años y no puede ser elegido de manera inmediata, sino transcurrido dos períodos electorales. Esto permitirá que el presidente de la república se comprometa a las labores ejecutivas de su competencia y no en una permanente campaña electoral como las que hemos vivido en la última década. Esta medida permite distender el conflicto entre oficialismo y oposición y evita el uso de fondos públicos para la campaña presidencial. Con estas medidas, a las que se sumará la forma de elección del presidente de la república, se pretende crear la necesidad de pactos y coaliciones políticas, tan necesarias para el desarrollo de una cultura democrática. Nuestro país debe volver al sistema bicameral, compuesto por una cámara de diputados y una cámara de senadores. El unicameralismo ha cumplido una tarea limitada y ha sido una tabla liza por donde han transitado leyes sorpresas, que el bicameralismo hubiera evitado. El carácter de sus funciones deberá ser simétrico. Ambas cámaras cumplirán funciones legislativas y de cámara revisora. Llevar adelante una reforma electoral en países con regímenes presidencialistas como el nuestro, requiere elaborarla en todos los niveles de elección, es decir, presidencial y parlamentaria. Lo importante es los efectos que debe producirse al nivel del sistema de partidos y el sistema político. Por lo tanto, la presente propuesta tiene como objetivo articular un sistema de partidos de pluralismo moderado, cuyos componentes tengan fortaleza y alcance nacional. La coherencia de la propuesta debe ser leída preguntándose si el modelo de circunscripciones propuesto tiene una relación directa con el objetivo deseado. 4.1 Elección presidencial La elección presidencial debe realizarse a través de un binomio, presidente y vicepresidente. Ambos candidatos, mayores de 35 años, deben ser propuestos por un partido político, no debiendo hacerlo una coalición de ellos. No se puede postular a través de listas independientes. Uno de los dos integrantes del binomio debe ser mujer. Estas medidas obligan y apuntan a evitar la sumatoria de partidos pequeños, que más tarde pueden dispersarse y crear problemas de gobernabilidad. Para la elección del binomio ganador se requiere superar el 50% de los votos válidos. En caso contrario, se realizará una elección por parte del parlamento entre los dos candidatos con las dos primeras mayorías relativas. A lo largo de la experiencia de la segunda vuelta, pese a lo extendido de la norma en América Latina, no ha producido los efectos deseados. Por el contrario, se ha alimentado un proceso de polarización de las fuerzas en competencia. La elección a través del parlamento –que se elige en la fecha de la segunda vuelta- propicia las coaliciones que son más duraderas que las electorales. El presidente de la república dirige el ejecutivo por un período de 5 años, no pudiendo ser reelegido sino transcurridos dos períodos completos. El vicepresidente reemplaza al primer mandatario en caso de ausencia del país, con permiso del Congreso de la república por motivo expreso de los objetivos y el tiempo de permanencia en el extranjero, en cada oportunidad que lo requiera. En caso de vacancia de la presidencia de la república, el puesto es cubierto por el presidente del senado que convoca a elecciones para completar el período presidencial, salvo el



último año del mismo. En caso de la vacancia del vicepresidente de la república, éste es reemplazado por el candidato de la lista al senado del partido al que pertenece. 4.2. Cámara de diputados Actualmente el Perú ocupa el puesto 15 de 19 países latinoamericanos con relación al número de parlamentarios, pese a que es el quinto país con mayor población de la región. Esto será cambiado para dar paso a una representación política poblacional adecuada al tamaño del país. El requisito para ser diputado es tener más de 25 años y su candidatura debe realizarse a través de un partido político. Se establecerá un sistema de representación proporcional personalizada que combina adecuadamente la elección personal con la de lista, tal como se aplica en Alemania y que ha sido asumida también por Venezuela y Bolivia. Es la mejor combinación posible que permite sacar ventaja tanto del sistema proporcional y del mayoritario. Los representantes guardarán la relación de 1 por cada 50 mil electores, esto es 250 diputados. La mitad de ellos, 125, es elegida en distritos uninominales, en relación de uno por cada 100 mil electores, por mayoría relativa de votos, en una sola vuelta electoral. Aquí se satisface la elección personalizada. Los otros 125 se distribuyen proporcionalmente al tamaño poblacional electoral de cada departamento, correspondiéndole por lo menos uno al más pequeño. A ello, se suma la Provincia Constitucional de Callao, Lima Provincias y Lima Metropolitana, por su gran tamaño, se dividirá en 4 zonas. La candidatura se realiza a través de lista cerrada y bloqueada. En este caso el peso lo coloca el partido político, que presenta el orden que desea que ingresen sus candidatos al parlamento. Pero para que un partido ingrese al reparto de escaños es necesario que obtenga por lo menos el 5% de los votos válidos, lo que comúnmente se conoce como umbral de representación o barrera mínima legal. El método de conversión de votos en escaños es el de la cifra repartidora o método D’hondt. En ambas cámaras, las listas deben presentar una cuota del 33% de mujeres en sus listas, distribuidas regularmente a lo largo de las mismas e igual porcentaje en las candidaturas uninominales. 4.3. Cámara de senadores Para ser senador, será necesario postular a través de listas partidarias, ser peruano de nacimiento y tener más de 30 años de edad. La cámara de senadores deberá tener una representación territorial, con independencia del tamaño de las circunscripciones. Está compuesta por 3 senadores por cada departamento, considerando al Callao, Lima Metropolitana y Lima Provincias, de manera independiente. En total lo conformarían 78 senadores, con un período de 5 años en su cargo. El método de elección por cada circunscripción es bajo la cifra repartidora o método D’hondt. Preside el Congreso, alternativamente, el presidente de cada cámara, empezando por la de senadores, que inicia y termina el período presidencial de cinco años. 4.4. Relación entre los sistemas presidencial y parlamentario Un factor importante en la relación entre sistemas electorales, es el tiempo de su realización. Del cronograma electoral depende mucho la composición del parlamento,



debido a la influencia del voto presidencial sobre el parlamentario. Una reforma electoral tratará de separar estos dos eventos, para que el elector desarrolle una decisión más adecuada a los requerimientos de cada elección. La elección presidencial se desarrollará en el segundo domingo de abril y la elección parlamentaria (senadores y diputados) el segundo domingo de mayo. Si el Congreso elige al presidente de la república, en segunda vuelta, ésta se realiza 5 semanas después de la elección parlamentaria. Para esta ocasión se confeccionarán dos boletas distintas, por lo que los electores tendrán dos votos diferenciados, uno para la cámara de senadores y otro para la cámara de diputados. Ello ayudará a ubicar cada proceso electoral, en su adecuada dimensión. Se trata de medidas con un evidente efecto concentrador, con mayor razón si ningún candidato sale elegido en primera vuelta. La elección del presidente de la república, si ninguno supera el 50% de los votos se realizará a través del parlamento. Como ya se señaló anteriormente, esto exigirá una política de acuerdos y pactos, como lo demuestra favorablemente la experiencia boliviana. En conclusión, la propuesta integral de circunscripciones electorales presentada busca crear las condiciones de un sistema de partidos de pluralismo moderado, de alcance y fortaleza nacional, en un régimen político sustentado en coaliciones que soporten el diálogo y competencia del juego político democrático.

REFORMA ELECTORAL

TEMAS ACTUAL Propuesta alternativa

I. Sistema electoral presidencial

1. Período presidencial

5 años 5 años

2. Reelección Prohibido la reelección inmediata. Después de un período, el presidente de la república puede postular nuevamente

Prohibido la reelección inmediata. Después de dos períodos, el presidente de la república puede postular nuevamente.

3. Tipo de candidatura

Una lista con un candidato presidencial y dos vicepresidentes. Puede ser postulado por un partido o una coalición de partidos.

Un binomio conformado por un presidente y un vicepresidente. Uno de ellos es mujer. Puede ser postulado sólo por un partido político.

4. Tipo de elección Mayoritario en dos vueltas Mayoritario en dos vueltas

4.1. Primera vuelta Gana quien supera el 50% más uno de los votos

Gana quien supera el 50% más uno de los votos.



4.2. Segunda vuelta Si nadie sale elegido, pasan a una segunda vuelta los dos candidatos con mayor votación. Por elección directa, gana el que tiene más votos

Si nadie sale elegido, pasan a una segunda vuelta los dos candidatos con mayor votación. Por elección en el Congreso, gana quien tiene mayoría.

II. Parlamento

1. Tipo de parlamento Unicameral Bicameral

2. No. de Cámaras Única Dos cámaras: diputados y senadores

3. Representación Poblacional Poblacional (diputados) y Territorial (senadores)

4. No. parlamentarios 120 Diputados: 250 y Senadores: 78

5. Reelección parlamentaria

Indefinida Indefinida

6. Período parlamentario

5 años 5 años

7. Ley de cuotas 30% de lista 33% de listas e igual porcentaje en candidaturas uninominales.

III. Sistema electoral parlamentario

1. Principio de representación

Proporcional puro Proporcional personalizado

2. Número de Circunscripciones

25 155 en Diputados y 26 en Senadores

3. Tamaño de las circunscripciones

Uni y plurinominales Diputados: 125 uninominales y 30 uni y plurinominales (24 departamentos, más Callao, Lima Provincias y 4 zonas de Lima Metropolitana). En el Senado 26 trinominales.

4. Asignación de escaños

A nivel departamental Diputados: 125 especiales, una circunscripción por cada 200 mil habitantes y 125 en 30 circunscripciones a nivel departamental. Senadores: los 78 estarán distribuidos a 3 por cada departamentos (se incluye Callao y Lima Metropolitana, se separa de Lima provincias)



5. Sistema de elección Proporcional bajo el método D’hondt

Proporcional: En diputados, en las circunscripciones plurinominales y en senadores, se aplica la cifra repartidora o método D’hondt.

6. Tipo de candidatura

Lista cerrada, con voto preferencial doble, opcional.

Diputados: por ser circunscripciones uninominales, la lista se reduce al candidato. En las circunscripciones plurinominales, lista cerrada y bloqueada. Senadores: lista cerrada y bloqueada.

7. Umbral de representación

No existe Para ingresar al reparto de escaños se requiere 5% de los votos de diputados a nivel nacional o haber ganado 6 circunscripciones uninominales.

IV. Relación entre elección de poderes

1. Simultaneidad electoral

Si. La elección del parlamento y presidencial se realiza el mismo día, de la primera vuelta

No. La elección parlamentaria debe realizarse 5 semanas después de la presidencial. Si no hay presidente electo en primera vuelta, el Congreso lo elige 5 semanas posterior a las elecciones parlamentarias.

2. Tipo de voto Múltiple. Dos votos: presidencial y parlamentario

1 voto el día de la elección presidencial. Cinco domingos después, voto Múltiple: dos votos, uno para diputados y otro para senadores

3. Tipo de boleta Única El día de la elección del Congreso una boleta para cada cámara.



BIBLIOGRAFÍA

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