1816-2016 argentina del bicentenario - plan estratÃ

PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL

1816-2016 ARGENTINA DEL BICENTENARIOPLAN ESTRATGICO TERRITORIAL

DISEADO POR

DISEGNOBRASS

Tel.: (54 11) 4553 5135 / 4551 3994

[email protected]

www.disegnobrass.com

IMPRESO EN

IMPRESORA ALLONI S.R.L.

en el mes de febrero de 2008

Avenida Regimiento de los Patricios 1630, C1266AAP, Barracas, Buenos Aires, Argentina

Tel./Fax: (54 11) 4301 4183 / 4302 5866 / 1160

[email protected]

www.alloni.com.ar

El material incluido en esta publicacin puede ser reproducido total o parcialmente, ya sea con

medios mecnicos o electrnicos, siempre que se cite la fuente y el autor del mismo.

ISBN N 978-987-23585-2-5

Avance 2008

1816-2016 ARGENTINA DEL BICENTENARIO

Proceso de construccin conducido por el Gobierno Nacional, mediante la formacin de consensos, para el despliegue territorial

de la inversin pblica

PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL

AUTORIDADES

PRESIDENTA DE LA NACIN

Dra. CRISTINA FERNANDEZ DE KIRCHNER

MINISTRO DE PLANIFICACIN FEDERAL, INVERSIN PBLICA Y SERVICIOS

Arq. Julio Miguel DE VIDO

SUBSECRETARA DE COORDINACIN Y CONTROL DE GESTIN

Lic. Roberto BARATTA

SUBSECRETARA LEGAL Y TCNICA

Dr. Rafael LLORENS

SUBSECRETARA DE PLANIFICACIN TERRITORIAL DE LA INVERSIN PBLICA

Arq. Graciela OPORTO

SECRETARA DE OBRAS PBLICAS

Ing. Jos Francisco LOPEZ

SECRETARA DE ENERGA

Ing. Daniel Omar CAMERON

SECRETARA DE TRANSPORTE

Ing. Ricardo Ral JAIME

SECRETARA DE COMUNICACIONES

Arq. Lisandro SALAS

SECRETARA DE MINERA

Ing. Jorge Omar MAYORAL

El trabajo que hoy se presenta y que llamamos Plan Estratgico Territorial, resume la tarea de reconocimien-to y relevamiento de campo que llev adelante el Gobierno Nacional junto con la totalidad de las provincias argentinas a partir del dictado del Decreto N 1824 de fecha 10 de diciembre de 2004, por el cual se cre, en el mbito del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, la Subsecretaria de Plani-ficacin Territorial de la Inversin Pblica. Con la mirada puesta en un pas en crecimiento e integrado regionalmente, se fue delineando una nueva organizacin territorial, que induce procesos de desarrollo sostenibles que posibilitan conjugar justicia en la distribucin de los recursos y sustentabilidad ambiental en todo el territorio. A partir de avanzar desde el ao 2003 y en todo el pas con una fuerte y decidida poltica de inversin en infraestructura como motor de la economa, se alcanz una primera identificacin de la dotacin de intraestructuras y equipamientos necesarios para garantizar un desarrollo equilibrado, integrado y susten-table en el mediano y largo plazo. Un pas estabilizado social y econmicamente como el nuestro, necesita ahora fortalecer el modelo de acumulacin, de trabajo y de produccin y que seamos todos partcipes del modelo de pas que queremos y que nos permitir insertarnos en el mundo.

Para ello, este plan de desarrollo del territorio servir como base de reflexin y como herramienta para la construccin de un proyecto de pas slido en el que nos veamos todos representados. Como todo plan, este servir sin duda para anticiparnos a las demandas de inversin en el territorio, las que se irn ponde-rando y ajustando de acuerdo a las acciones concretas que cada uno de ustedes promueva, desde el sector pblico o privado, debatiendo y trabajando en conjunto. Cuando hablamos de reflexionar en tiempos del Bicentenario junto con los distintos sectores sociales, geogrficos e institucionales, lo hacemos para impulsar el debate plural sobre temas estratgicos para el futuro de la Argentina. En este marco le asignamos un papel sustancial a la recreacin de los vnculos entre el Gobierno Nacional y las Provincias, para construir un slido Estado Federal que conjugue justicia en la distribucin de los recursos y sustentabilidad ambiental a lo ancho del territorio nacional y que asegure las condiciones de gobernabilidad democrtica para nuestro pas. Si mantenemos claro el rumbo y somos conscientes de que nuestro proyecto de pas implica la actitud de creer en nuestras propias fuerzas, creer en nuestras ideas y creer en nuestra gente, sabremos que lo hecho hasta ahora es lo que nos permite emprender juntos lo que falta.

Dra. CRISTINA FERNANDEZ DE KIRCHNERPresidenta de la Nacin

DRA. CRISTINA FERNANDEZ DE KIRCHNERPRESIDENTA DE LA NACIN

Las diferencias y los desequilibrios territoriales en nuestro pas no son producto del azar o de un cambio repentino, sino que responden a un proceso de formacin histrica. La emergencia de reas perifricas u olvidadas es una antigua deuda que debemos asumir y transformar. Esta es la razn que nos lleva a propul-sar un nuevo ordenamiento territorial que nos conduzca a una Argentina ms equilibrada, ms integrada, sustentable y socialmente justa, constituyndose en un eje central de nuestra poltica.

Con la intencin de avanzar hacia ese nuevo modo de organizacin del territorio hemos rescatado herra-mientas olvidadas que, empleadas por el Estado, pueden generar el cambio. Nos referimos especficamente a la planificacin. Si bien no se trata de un instrumento novedoso, cay en desuso a partir de la concepcin neoliberal que otorga al mercado el rol de nico asignador eficiente de recursos.

En base a estos lineamientos y a partir del reconocimiento de los desequilibrios territoriales, se present durante el ao 2004 la Poltica Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, plataforma a partir de la cual se elabor el Plan Estratgico. Su desarrollo procurar que comience a dibujarse, sobre el mapa argentino, un nuevo diseo del territorio que se torne visible cuando nuestra Patria cumpla su bicentenario. Con voluntad poltica, el apoyo del pueblo y la planificacin apuntamos a consolidar el nuevo Proyecto Nacional.

En la formulacin del plan realizamos algunas revisiones conceptuales que vale la pena poner en claro. Ve-namos de una dcada donde se entenda que invertir era vender el patrimonio del Estado Nacional. Para este Gobierno invertir es ejecutar las obras que no estn hechas o mejorar aquellas que ya estn para ponerlas al servicio de la sociedad, del desarrollo de la economa argentina, del bienestar del pueblo.

Tambin nos alejamos de la postura vigente en los 90 que afirmaba que la obra pblica era un gasto p-blico improductivo. Como decamos, para nosotros hacer obras es invertir, generar empleo, brindar lugar a polticas de inclusin social y permitir la creacin de infraestructuras necesarias para el bienestar popular.

Es esta concepcin la que nos lleva a procurar que en las contrataciones se ponga especial nfasis para que los materiales a utilizar sean fabricados en el pas, pues ello potencia nuestra industria y significa trabajo para los argentinos, mejorando su calidad de vida. De este modo se multiplica el impacto directo de la infraestructura.

Tambin hay otra recomendacin central: fomentar la sensibilizacin social para la proteccin del ambien-te. El plan fue formulado con una alta sensibilidad por el medio, sin perder de vista las metas fijadas con las Naciones Unidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Finalmente, el ltimo eje sobre el que se apoya el Plan Estratgico tiene que ver con el respeto a nuestra organizacin como una Repblica Federal. El plan fue realizado con esta fuerte impronta, ya que las propias provincias aportaron a la definicin de los modelos correspondientes.

ARQ. JULIO DE VIDOMINISTRO DE PLANIFICACIN FEDERAL,

INVERSIN PBLICA Y SERVICIOS

Tenemos claro que el desarrollo de la infraestructura debe estar fundado en estos principios, procurando mejorar la integracin en general, pero principalmente saldando la deuda histrica con aquellas zonas consideradas perifricas que fueron excluidas de los modelos productivos anteriores. Es necesario incorpo-rarlas, transformarlas y brindarles todas las posibilidades acorde a su potencial para revertir el estado de injusticia al que han estado confinadas.

Desde la gestin del Estado estamos dispuestos a poner todo nuestro esfuerzo para concretar el plan que presentamos. Esta oportunidad resulta tambin til para convocar a pequeos y grandes inversores a contribuir con estos propsitos. Estamos convencidos que el desarrollo de la infraestructura implica una inversin rentable a la vez que se comporta como uno de los principales motores de nuestra economa.

Adems, el cumplimiento del plan implica un cambio cultural que debemos transitar todos los argentinos. Es una experiencia muy rica que rescatamos de nuestra historia, de los tiempos en que realizbamos planes quinquenales. Aquellos no solo fueron reconocidos por quienes los elaboraron, sino que en cada lugar de trabajo, en cada escuela, cada alumno, cada trabajador tena una copia del plan y saba exactamente qu rol deba cumplir para llevar adelante los objetivos fijados.

He aqu nuestro desafo. Rescatar la planificacin como el instrumento indispensable en el camino hacia una Argentina equilibrada e integrada, sustentable en lo ambiental y socialmente justa.

Arq. JULIO DE VIDOMinistro de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

Promover el desarrollo equitativo del territorio es hoy un desafo para gran parte de los gobiernos latinoamericanos que cuentan con repre-sentatividad de las mayoras populares; mayoras excluidas del espe-rado derrame de las recetas que basadas en la lgica econmica neoliberal estuvieron vigentes en el ltimo cuarto del siglo XX. As como el Consenso de Washington se reconoce como hito para la ge-neralizada puesta en marcha de polticas de ajuste estructural ancla-das en el paradigma de la poca, hoy el escenario geopoltico regio-nal marca un nuevo hito, determinado por la presencia de gobiernos que han expresado su oposicin a dichas polticas. Este escenario da cuenta de la generacin de un nuevo paradigma que reconoce dos vectores fundamentales: el impulso al crecimiento econmico con so-berana poltica, asentado en el proceso de integracin regional como plataforma de inclusin en la economa global y la implementacin de polticas que promuevan procesos de desarrollo sostenible, lo cual sintetiza los conceptos de equidad social y sustentabilidad ambiental de los territorios nacionales.

La dinmica generada por el proceso de globalizacin y ajuste estruc-tural de las ltimas dcadas en la Argentina ha tenido una diversidad de efectos, positivos y negativos. Entre ellos se evidencia un notable cambio en las estructuras productivas que como consecuencia de la apertura de los mercados se fueron adecuando a las demandas con-temporneas y una tambin notable ruptura social expresada en la ampliacin de la brecha entre indicadores de la calidad de vida de los habitantes ricos y pobres del pas. Esta situacin expresin unvoca de la relacin no lineal entre crecimiento y desarrollo provoc a nivel territorial la agudizacin de sus problemas histricos, manifestndose un aumento en los niveles de deterioro y desigualdad distributiva en-tre las diferentes regiones del pas. Mientras la brecha que separaba las reas dinmicas y las reas marginales se ampli, desaparecieron las incipientes relaciones de complementariedad entre regiones y se agudiz un proceso de urbanizacin anrquico en torno a las grandes ciudades.

Estos fenmenos estuvieron asociados a un generalizado cuestiona-miento a la planificacin territorial, vinculado a la tesis de que el mer-cado garantizara la mayor eficiencia en la asignacin de recursos y a la dificultad de las estructuras tradicionales de planeamiento para adecuarse a los nuevos retos. En nuestro caso esta es una de las ex-

plicaciones del hecho de que desde el estamento pblico Nacional, Provincial y Municipal no se hayan podido consolidar polticas de ordenamiento y desarrollo territorial sostenibles y de largo plazo. Por el contrario, la dotacin de infraestructura y equipamiento que acom-pa los ciclos de crecimiento econmico fue gestionada en forma discontinua, basada en procesos de toma de decisin disociados y/o ligados a necesidades del mercado. Esto provoc la sobreutilizacin o subutilizacin de recursos naturales; la generacin de conflictos ambientales y territoriales; la inequidad en la asignacin de recursos pblicos para distintas regiones y la consecuente disminucin de la calidad de vida en vastas regiones del territorio nacional.

El Gobierno Nacional ha expresado desde el ao 2003 un especial in-ters en revertir esta situacin, hecho que se ratifica en la orientacin poltica que ha sustentado su accionar hasta la fecha, ntimamente ligado a la necesidad de revertir la crisis heredada y afianzar en ade-lante el crecimiento econmico del pas. Es, en este marco, que el Mi-nisterio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios a travs de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica, ha puesto en marcha un plan cuyo objetivo es la identificacin de la dotacin de infraestructuras y equipamientos que son necesarios para garantizar el desarrollo equilibrado, integrado, sustentable y social-mente justo de la Argentina para el mediano y largo plazo. Se trata de un desafo que implica replantear la manera tradicional de proyectar las inversiones en el territorio, lo cual hace necesario establecer ciertas premisas como punto de partida.

En primer lugar, entender que si bien la infraestructura no representa en s misma una garanta de desarrollo, constituye un elemento bsi-co para promoverlo y sostenerlo en la medida en que se articule con polticas y proyectos vinculados a las dimensiones social, econmica y ambiental de cada territorio. Esto significa, que es necesario reconocer a la infraestructura, el desarrollo socioeconmico, la sustentabilidad ambiental y la estructuracin espacial del territorio, como un comple-jo interactivo que apunta al desarrollo integral de cada regin.

En segundo lugar y en estrecha relacin con lo antedicho, que es necesario vincular las miradas sectoriales sobre la infraestructura el transporte, la energa, el agua potable, las telecomunicaciones, etc. que han atendido histricamente a demandas coyunturales o se han

ARQ. GRACIELA OPORTO

Subsecretaria de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica

INTRODUCCIN

planificado sin considerar su efecto recproco. Dicha prctica debe ser reemplazada por una interpretacin integral de sus efectos, enmar-cada en la planificacin de su despliegue en el territorio. Esto supone asimismo superar lo que fue prctica generalizada en el pasado de-cenio: la construccin de la obra pblica como resultado de la lgica del mercado que respondi en forma preponderante a la rentabilidad econmica de las inversiones por sobre su inters social.

Y en tercer lugar, asumir que el desarrollo de cada regin del pas debe basarse en sus caractersticas particulares, en sus fortalezas y potencialidades, razn por la cual las estrategias para impulsarlo de-ben reflejar los lineamientos definidos por los gobiernos provinciales y locales respectivos, en tanto responsables del destino de las comu-nidades que representan.

Por ltimo, estas premisas reflejan dos principios rectores de la poltica del actual Gobierno Nacional: el derecho de todos los habitantes del suelo argentino a tener garantizadas buenas condiciones para vivir y desarrollar sus actividades productivas con independencia de su lugar de residencia y la necesidad de construir un Estado slido, capaz de anticiparse a las demandas de inversin en el territorio para que esto pueda concretarse.

El Plan Estratgico Territorial que hoy presentamos tiene como ante-cedente el documento Argentina 2016: Poltica y Estrategia Nacio-nal de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, editado durante el ao 2004, donde se definieron los objetivos rectores de la poltica del Es-tado Nacional en la materia y se estableci la puesta en marcha de un conjunto de instrumentos de planificacin, concebidos como herra-mientas para gestionar el logro de dichos objetivos. El Plan Estratgico Territorial es uno de estos instrumentos y ha sido elaborado segn las pautas metodolgicas propuestas en su momento. Dichas pautas suponan en primera instancia la convocatoria a los gobiernos pro-vinciales a participar en su produccin, asumiendo una dinmica de trabajo conjunta, no definida desde estamentos tcnicos del Estado Nacional, sino apelando al conocimiento de los protagonistas de cada realidad provincial. Esto significa que la iniciativa de este Ministerio cont con los gobiernos provinciales como partcipes necesarios para construirla y presentarla y que se aspira que en adelante constituya el punto de partida de un debate indispensable que convoque al resto de los organismos del Gobierno Nacional y al conjunto de la sociedad argentina. Por tanto, debe entenderse el resultado alcanzado como un hito inicial, como una herramienta disparadora de mayores apor-tes, ajustes y compromisos colectivos, en el convencimiento de que un plan de esta naturaleza requiere de procesos de maduracin y con-senso para convertirse en una verdadera plataforma para la accin.

Cabe aclarar que esta construccin se realiza en paralelo a las de-cisiones que el gobierno ha ido tomando desde el primer da de su mandato en materia de infraestructuras, habida cuenta de la impor-tancia manifiesta que tuvo desde su plataforma inicial la promocin de la inversin pblica y privada en el sector. Esto significa que parte de las iniciativas que surgen como resultado del presente trabajo, ya integran las carteras de proyectos sectoriales o estn identificadas en

su perspectiva de inversin futura. La postergacin y asimetras que han sufrido durante dcadas gran parte de las regiones del territorio nacional en lo que respecta a dotaciones bsicas para su desarrollo, traen aparejadas histricas demandas insatisfechas, que han sido o estn siendo contempladas en los planes de gobierno. En este marco, la decisin de incluir el conjunto de los proyectos de infraestructura reestructurantes del territorio ms all del estado programtico en el que se encuentren supone reconocerlos como componentes, como piezas que forman parte de la serie de intervenciones que se requie-ren para el desarrollo integral del pas.

El documento que se presenta consta de cuatro partes. En la prime-ra se exponen sus objetivos generales, el marco conceptual que lo sustenta, el alcance y contenidos del Plan Estratgico Territorial y el proceso llevado a cabo para su construccin. La segunda parte abor-da la exposicin de lo que denominamos Modelo Actual del Territo-rio Nacional, partiendo de una resea de su evolucin histrica, el contexto regional en el que se inserta y profundizando en las cuatro dimensiones sobre las que se trabaj su caracterizacin: el medio construido, la dimensin econmica, la dimensin social y la dimen-sin ambiental. En la tercera parte se sintetizan los grandes rasgos de lo que denominamos Modelo Deseado del Territorio, as como las estrategias delineadas para alcanzarlo. Como corolario del captulo se resume la cartera preliminar de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento, que se considera relevante para enca-minar la reestructuracin fsica y productiva del territorio nacional. La misma es producto de una evaluacin de las solicitudes de cada pro-vincia, de su compatibilizacin y complementacin con las polticas sectoriales que impulsan los distintos organismos que forman parte del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, as como con las iniciativas promovidas por los distintos mbitos en los que se tratan los proyectos de integracin regional. En la cuarta parte se expone una sntesis del Modelo Actual y Modelo Deseado de cada una de las jurisdicciones del territorio nacional, lo cual expone la concepcin colectiva y federal de la iniciativa llevada a cabo.

El eplogo de la publicacin da cuenta de las realizaciones y de las perspectivas futuras. En primer lugar -en base al anlisis del universo de proyectos de infraestructura puestos en marcha por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios durante el pero-do 2003-2006-, se expone una seleccin de los considerados estrat-gicos para superar el patrn heredado de organizacin del territorio nacional, en virtud de su coincidencia con los ejes programticos de-terminados en el Modelo Deseado del Territorio. Y en segundo lugar, se enumeran sucintamente los programas y estudios que lleva a cabo la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica, as como los que se implementarn durante el ao en curso, dando con-tinuidad al proceso de construccin del Plan Estratgico Territorial.

Por ltimo, es de destacar la labor realizada por los equipos tcnicos provinciales como sustento de la presente publicacin. La envergadu-ra de la documentacin aportada hara imposible su edicin comple-ta, razn por la cual se adjunta en soporte magntico la totalidad de lo producido por cada jurisdiccin.

Arq. Graciela OportoSubsecretaria de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica

NDICE GENERAL

PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL | PET

14

NDICE GENERAL

REPBLICA ARGENTINA DATOS GENERALES

CAPTULO UNOPOLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO

1.1 EL ROL DEL ESTADO EN LA POLTICA TERRITORIAL:INFRAESTRUCTURA Y PLANEAMIENTO COMO SOPORTES DEL DESARROLLO

1.2 EL PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL:OBJETIVOS, PROCESO DE CONSTRUCCIN Y ALCANCE DE LA ETAPA ACTUAL

CAPTULO DOSMODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

2.1 EVOLUCIN HISTRICA DEL DESARROLLO TERRITORIAL2.1.1 LOS SUCESIVOS MODELOS DE ORGANIZACIN DEL TERRITORIO

2.1.2 EL TERRITORIO EN EL ACTUAL PROCESO DE INTEGRACIN REGIONAL

2.2 MTODO APLICADO PARA LA ELABORACIN DEL MODELO ACTUAL2.2.1 FACTORES QUE CONFIGURAN EL TERRITORIO HEREDADO

2.2.2 PROCESO DE DISEO DEL MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

2.3 SNTESIS DEL MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO2.4 CARACTERIZACIN DEL MEDIO CONSTRUIDO

2.4.1 DINMICA DE URBANIZACIN Y ASENTAMIENTO POBLACIONAL

2.4.2 LAS INFRAESTRUCTURAS DEL TERRITORIO NACIONAL

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES

Infraestructura de Transporte

Infraestructura de Telecomunicaciones

INFRAESTRUCTURA ASOCIADA A LOS RECURSOS ENERGTICOS, HDRICOS Y MINEROS

Recursos Energticos

Recursos Hdricos

Recursos Mineros

2.5 CARACTERIZACIN ECONMICA2.6 CARACTERIZACIN SOCIAL

2.6.1 REDES DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO SOCIAL

RED DE AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES

VIVIENDA

EQUIPAMIENTO SANITARIO

EQUIPAMIENTO EDUCATIVO

2.7 CARACTERIZACIN AMBIENTAL2.7.1 PRINCIPALES PROBLEMTICAS AMBIENTALES DEL TERRITORIO NACIONAL

2.7.2 MODELO DE RESTRICCIONES Y POTENCIALIDADES DEL TERRITORIO

CAPTULO TRESMODELO DESEADO DEL TERRITORIO

3.1 OBJETIVOS, ALCANCE Y MARCO METODOLGICO 3.2 EL MODELO DESEADO DEL TERRITORIO

3.2.1 IDEAS RECTORAS

3.2.2 LNEAS DE ACCIN INTEGRADORAS

3.3 PRINCIPALES INICIATIVAS Y PROYECTOS DE IMPACTO REGIONAL3.3.1 FRANJA NORTE

3.3.2 FRANJA CENTRO

3.3.3 FRANJA SUR

3.4 CONSIDERACIONES COMPLEMENTARIAS

16

19

21

24

29

31

31

33

36

36

37

38

45

47

50

51

51

56

57

57

59

61

63

67

70

70

72

72

73

75

75

78

81

83

87

87

90

95

95

99

102

106

15

CAPTULO CUATROMODELO ACTUAL Y MODELO DESEADO DE LAS JURISDICCIONES FEDERALES

1 PROVINCIA DE JUJUY 2 PROVINCIA DE SALTA 3 PROVINCIA DE FORMOSA 4 PROVINCIA DE MISIONES 5 PROVINCIA DE CORRIENTES 6 PROVINCIA DE CHACO 7 PROVINCIA DE SANTIAGO DEL ESTERO 8 PROVINCIA DE TUCUMN 9 PROVINCIA DE CATAMARCA10 PROVINCIA DE LA RIOJA11 PROVINCIA DE SAN JUAN12 PROVINCIA DE MENDOZA13 PROVINCIA DE SAN LUIS14 PROVINCIA DE CRDOBA15 PROVINCIA DE SANTA FE16 PROVINCIA DE ENTRE ROS17 PROVINCIA DE BUENOS AIRES18 CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES19 PROVINCIA DE LA PAMPA20 PROVINCIA DE NEUQUN21 PROVINCIA DE RO NEGRO22 PROVINCIA DE CHUBUT23 PROVINCIA DE SANTA CRUZ24 PROVINCIA DE TIERRA DEL FUEGO** REGIN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

EPLOGOREALIZACIONES Y PERSPECTIVAS

INVERSIONES ESTRATGICAS DEL ESTADO NACIONAL DURANTE EL PERODO 2003-2006HACIA LA CONSOLIDACIN DEL PLANEAMIENTO TERRITORIAL

AUTORES

BIBLIOGRAFA

109

111

117

123

129

135

141

147

153

159

165

171

177

183

189

195

201

207

213

219

225

231

237

243

249

255

263

265

277

281

283

CAPTULO UNOLAS POLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO

EL ROL DEL ESTADO EN LA POLTICA TERRITORIAL

EL PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL

1.1

1.2

El Plan Estratgico Territorial es un proceso de construccin que, conducido por el Gobierno Nacional y mediante la formacin de consensos, constituye una gua para el despliegue territorial de la inversin pblica.

211

CAPTULO UNO | POLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO

La necesidad de recuperar el Estado como actor primordial en los procesos de desarrollo regional es materia de coincidencia en la gran mayora de los mbitos de pensamiento contemporneos, tanto po-lticos como acadmicos. La evidencia emprica de lo que su ausencia ha provocado como consecuencia generalizada, ha puesto en el seno del debate en torno al desarrollo, la necesidad de redefinir su rol en el marco de la complejidad que suponen las claves del fenmeno de la globalizacin. Esta afirmacin conduce a la realizacin de dos pre-guntas: en primer lugar, qu se entiende por desarrollo regional y en segundo lugar cules son las claves del fenmeno que lo condiciona y en el que el Estado debe actuar.

Las definiciones de desarrollo son mltiples. Se puede consignar entre ellas la contenida en Un Programa de Desarrollo del Secretariado General de las Naciones Unidas (1994) en la que se establecen cinco esferas que lo determinan: la paz como base fundamental; la econo-ma como motor del progreso; el medioambiente como base de la sostenibilidad; la justicia como pilar de la sociedad y la democracia como buen gobierno. Estos acuerdos fundamentales resumen los va-lores en los que se considera debe anclarse todo programa de desa-rrollo contemporneo. Ahora bien, cuando amparados en conceptos de este orden, se habla de desarrollo territorial o desarrollo regional, se comienza a ajustar el foco y con ello las preguntas formuladas. Las palabras territorio y regin remiten ya no solo a grandes ideas recto-ras, sino al tratamiento de los recortes espaciales, de la diversidad de lugares y comunidades donde dichas ideas se desenvuelven.

Se ingresa entonces en un campo sobre el que existen distintas for-mas de abordaje en la literatura especializada, pero en los que, existe un factor comn: el reconocimiento de la controversia espacio global espacio local que imprime la forma de organizacin del mundo con-temporneo. El binomio local-global reconoce una relacin compleja y de interdependencia en la esfera econmica, tecnolgica y cultural. Esta ecuacin implica cierta percepcin de amenaza oportunidad de lo local respecto de lo global. Amenaza, por ejemplo, al patrimo-nio natural y cultural local por sobreexplotacin o intrusin y por el contrario, oportunidad de mejora de la calidad de vida por el flujo econmico y tecnolgico que implica ser sujeto de inters para el mercado global.

INFRAESTRUCTURA Y PLANEAMIENTO COMO SOPORTES DEL DESARROLLO

Esta realidad aliment el nacimiento de una serie de movimientos civiles contestatarios cuyo accionar se bas en la reivindicacin de los derechos de las comunidades locales y de las personas que habitan cada nacin, a ser tenidos en cuenta, a vivir dignamente. Este accio-nar, junto al dramtico aumento de los indicadores de pobreza en las regiones perdedoras en el reparto global, del conflicto social que esto aliment y de la crisis ambiental producida por la explotacin indiscriminada de los recursos naturales, fue modificando el discurso de las dirigencias polticas en todos sus estamentos. En el caso de Latinoamrica, el escenario de alineamiento pleno a las refor-mas estructurales en la dcada del noventa, mut al escenario geopoltico contemporneo, caracterizado por la presencia de un buen nmero de gobiernos dispuestos a afianzar la inclusin de sus pases en la economa global, pero en el marco de acuer-dos multilaterales que los consoliden como bloque regional y a intervenir como estados corrigiendo las asimetras sociales que el mercado produce cuando pauta por s solo su andamiaje econmico. Este ejercicio de soberana supone implementar polti-cas econmicas creativas, alternativas a la ortodoxia neoliberal, que generan no pocas resistencias en el mbito nacional e internacional, pero que resultan claves para el cambio de rumbo que se propone.

1.1 EL ROL DEL ESTADO EN LA POLTICA TERRITORIAL

La necesidad de recuperar el Estado como actor primordial en los procesos de desarrollo regional, es materia de coincidencia en la gran mayora de los mbitos de pensamiento contemporneos, tanto polticos como acadmicos.

La lectura de estos fenmenos produjo a su vez una serie de coinci-dencias entre los expertos dedicados a la problemtica del desarrollo y el planeamiento regional, lo cual fue configurando un nuevo paradig-ma cuyas preguntas y respuestas giran en torno al protagonismo que deberan cobrar las regiones y sus gobiernos si pretenden ser actores de su propio desarrollo.

22 1


El comercio de bienes y servicios entre distintos lugares del planeta ha tenido en el contexto de la globalizacin un crecimiento exponen-cial. El proceso de descentralizacin y segmentacin de la produc-cin que supone la organizacin de la economa mundial, conlleva el crecimiento cualitativo y cuantitativo de intercambios de todo tipo y la necesidad de contar con infraestructuras adecuadas para poder concretarlos. Producir y comerciar bienes, por ejemplo, requiere de energa e infraestructuras de transporte como puertos, carreteras, ferrocarriles y al mismo tiempo de redes de comunicacin tecnol-gicamente acordes con la dinmica de toma de decisiones que exige

Uno de los puntos de coincidencia del pensamiento en la materia es que el desarrollo regional est condicionado por la confluencia de va-riables exgenas y endgenas. Las primeras, como ya mencionamos, se refieren a la lgica del mercado global de capitales y las segundas apuntan a las capacidades de la regin para posicionarse como sujeto de su propio desarrollo. Estas ltimas remiten a aspectos intangibles del orden de situaciones o procesos que tienen lugar en la regin y que configuran la capacidad social de promover acciones dirigidas a fines colectivos. Configuran en conjunto lo que ha sido denominado como capital social y algunos de sus componentes ms relevan-tes son: el nivel de capacitacin o conocimiento cientfico y tcnico disponible en una comunidad, que incluye tanto el conocimiento de su propio territorio como el conjunto de saberes susceptibles de ser usados para el desarrollo de la regin; la densidad institucional, que hace referencia al conjunto de instituciones pblicas y privadas de una comunidad y a su grado de complementariedad y eficiencia; el capital cultural que remite al acervo de tradiciones, relaciones sociales y modos de produccin especficos de una determinada comunidad, que devienen a su vez en actitudes hacia el trabajo, la cooperacin o la competencia. La tesis generalizada es que la sola provisin de inversin material ms infraestructura por ejemplo no ga-rantiza el desarrollo, si esta no se vincula estrechamente con la acumulacin de diversas formas de capital social.

El segundo aspecto sobre el que existe coincidencia es el de la impor-tancia de la dotacin de infraestructuras y servicios como soportes de las polticas de desarrollo regional. Las infraestructuras han sido histricamente los vehculos de intercambio entre las personas, los servicios y los bienes originados en distintos territorios, determinando su magnitud el grado de vinculacin existente entre unos y otros. Su trazado, asociado a las caractersticas del medio natural, estructura la forma de ocupacin del suelo, su patrn organizacional y su desplie-gue es resultado del proceso de colonizacin que ha tenido lugar en cada territorio del planeta: en nuestro caso sabemos que este patrn organizacional es herencia de la vocacin que cada regin tuvo para las metrpolis dominantes en etapas sucesivas y que el papel que jug el puerto de Buenos Aires como cabecera del comercio del pas con estas ltimas, determin los flujos de inversin en infraestructuras que proveyeron, por ejemplo, de la red vial y ferroviaria bsica que a ste convergen.

el comando de estas operaciones. En este contexto, la ausencia de dotaciones adecuadas a los estndares tecnolgicos internacionales, as como la provisin ineficiente de servicios, constituye un obstculo de primer orden para la obtencin de buenos ndices de crecimiento econmico.

Sin embargo, la constatacin de la inequidad territorial que produ-ce el mercado cuando acta como principal factor determinante de la inversin en infraestructuras, conduce a otras consideraciones. La cuestin del desarrollo regional o local tiene un papel protagnico y en este contexto la dotacin de infraestructuras cobra otras dimen-siones. Estas se asocian a tres aspectos fundamentales: A. a su valor como vehculos de cohesin social, en la medida en que permiten a los habitantes del territorio acceder a los bienes y servicios necesarios para garantizar su calidad de vida, as como desarrollar relaciones de complementariedad y solidaridad entre territorios vecinos; B. a su im-portancia para garantizar el acceso de las producciones locales a los mercados subnacionales, nacionales e internacionales, promoviendo con ello mejores oportunidades de desempeo econmico para las regiones rezagadas y C. a su papel como promotoras de la inversin privada, visto que la mayor dotacin de infraestructuras eleva las ven-tajas comparativas de una regin a la hora de decidir la localizacin de inversiones productivas. Esta consideracin modifica significativamente el foco de mirada tra-dicional sobre las inversiones en infraestructura. El despliegue de infraestructuras en el territorio se asienta en la voluntad polti-ca de promover el desarrollo de las regiones rezagadas y de las comunidades que en ellas habitan y ya no exclusivamente en los requerimientos de una economa volcada hacia el exterior. Resulta vlido reiterar sobre el particular el significado de la expresin voluntad poltica: de no existir una voluntad de gobierno explcita que conduzca la toma de decisiones, que se proponga modificar las tendencias, la dinmica del mercado tiende a concentrar la inversin en las regiones que ofrecen condiciones apriorsticas favorables, da-das las ventajas comparativas de las economas de aglomeracin. La localizacin de la inversin industrial y la adecuacin de las redes de infraestructura y servicios configuran as un crculo de acumulacin de capital que retroalimenta la inequidad entre distintas regiones del territorio.

Se puede resumir entonces los principales efectos positivos que pue-den esperarse de la inversin en infraestructuras en el territorio:

Mejorar la accesibilidad y dotacin de servicios de zonas ac-tualmente marginadas de los principales centros de produccin y consumo. Disminuir la vulnerabilidad proveyendo infraestructura bsica y posibilitando el acceso a la educacin y a la cobertura de salud de la poblacin. Viabilizar los intercambios de bienes intangibles entre dis-tintas comunidades, que promueven lazos de complementariedad y solidaridad, a partir de inversiones en transporte y telecomunica-ciones. Promover la atraccin de ms y mejores inversiones pro-ductivas en base a la mejora de las ventajas comparativas de las regiones marginadas. Disminuir los costos empresariales a partir de la mejor provi-sin de energa, de la disminucin de los costos de transporte, y de los tiempos de operacin y la mejora de la oferta de servicios en los puertos y aeropuertos, entre otros.

La ausencia de dotaciones adecuadas a los estndares tecnolgicos internacionales, as

como la provisin ineficiente de servicios, constituye un obstculo de primer orden

para la obtencin de buenas tasas de crecimiento econmico.

231


El tercer aspecto sobre el que existe coincidencia en el pensamiento en torno al desarrollo del territorio es el de la necesidad de recuperar el planeamiento como herramienta de gobierno. Planificar en cual-quier orden es sinnimo de imaginar el futuro, de proyectar lo que se busca obtener, de proponerse timonear el propio destino y preparar-se para solucionar las contingencias que atenten contra el logro del objetivo deseado. Pero, en qu consiste planificar el desarrollo del territorio?, qu clase de producto es el que hay que elaborar y quin debe llevarlo a cabo? La complejidad de los elementos determinan-tes del desarrollo de un territorio, hace evidente que un desafo de esta naturaleza no puede resumirse en un documento acabado, sino que debe ser la expresin de un proyecto poltico capaz de cohesionar a la mayora de la poblacin en torno de objeti-vos comunes. Y que son el gobierno nacional y los respectivos gobiernos regionales y locales quienes ejerciendo su esencial obligacin deben liderar los procesos necesarios para condu-cir al territorio por el sendero del esperado desarrollo.

Desde este marco conceptual se analizan las caractersticas que deben tener los instrumentos contemporneos de planeamiento del territo-rio entendido este ltimo como soporte de la vida de las comunida-des y en el estado del conocimiento en la materia. La escasa eficacia que se le asigna a los instrumentos tradicionales de planeamiento, ha alumbrado una generacin de planes que se proponen no concluir en una serie de disposiciones programticas y reglamentarias sino en instrumentos con una real posibilidad de implementacin. El planea-miento de cascada, determinista, que transita jerrquicamente de lo general a lo particular, que presupone la posibilidad de conducir los procesos territoriales en base a lo producido en gabinetes tcnicos del estado, ha sido sustituido por instrumentos desarrollados a partir de los conceptos de planificacin estratgica, planificacin urbano-ambiental y las denominadas operaciones urbansticas, que remi-ten a intervenciones puntuales en sectores delimitados de la ciudad o el territorio.

La eficiencia se manifiesta en la creacin de instrumentos novedosos de gestin que permitan la utilizacin racional de los recursos con que se cuenta, considerando las oportunidades, las necesidades ms urgentes y la adaptabilidad de las proyecciones futuras. Y la participa-cin supone la incorporacin de los diversos sectores sociales las en-tidades pblicas, el sector privado y la denominada sociedad civil en todas las etapas del desarrollo del plan desde la elaboracin, hasta la aplicacin, evaluacin y revisin.

En suma, se trata de la construccin de andamiajes anclados en deter-minadas certezas que orienten el rumbo y que sean tiles para manio-brar en escenarios caracterizados por la incertidumbre producto de la multiplicidad de factores y actores que los condicionan. Las caracters-ticas fundamentales que deben cobrar estos instrumentos son:

Ser capaces de producir conocimiento sobre el propio te-rritorio a partir del cmulo de informacin a la que hoy se tiene acceso a partir, por ejemplo, de los sistemas georeferenciados. Su profusin puede confundir ms que orientar si no se tiene la capaci-dad de procesarla con indagaciones correctamente orientadas. Concebirse como instrumentos de construccin y evalua-cin de escenarios ms que de definiciones. En la medida de que estas ltimas sern el resultado de la combinacin de mltiples variables no controlables desde el plan, la documentacin que se produzca debe entenderse como herramienta que ilustre los costos y beneficios de la seleccin entre uno u otro escenario. En suma, como herramienta para la toma de decisiones. Entenderse como plataformas de trabajo interactivas, que se construyen sobre la base de consensos transversales mul-tidisciplinarios y multisectoriales entre el sector pblico, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Se tra-ta de un desafo en la medida en que debe articular en consonancia los conceptos de liderazgo, participacin pblica y concertacin. Sin embargo, la acumulacin de experiencia en la materia permite con-tar en la actualidad con un rico andamiaje metodolgico, suscepti-ble de ser aplicado a lo largo del proceso de construccin del plan.

Sintetizando, un plan para el desarrollo del territorio debe en-tenderse como herramienta de un proyecto poltico colectivo, debido a dos razones fundamentales: A. porque la palabra desarrollo remite a la interaccin de di-mensiones mltiples que slo pueden estar abarcadas en un proyecto de esa naturaleza y B. porque planificar es hacer po-ltica, sea esta explcita o implcita. Por el contrario, ampararse en la idea de que es slo materia tcnica, suele opacar orientaciones subyacentes que es necesario transparentar si se quiere efectivamente alterar las tendencias en virtud del inters colectivo. La existencia de dicho proyecto es asimismo condicin para garantizar la coherencia entre la diversidad de planes sectoriales que haciendo hincapi en una u otra temtica inciden en el desarrollo del territorio.

Un plan para el desarrollo del territorio debe entenderse como herramienta de un

proyecto poltico colectivo.

Esta nueva manera de enfocar la planificacin si bien mantiene algu-nos componentes esenciales de la teora de la planificacin como base indispensable reconoce la incertidumbre como condicin general en la que opera e introduce la necesidad de administrar instrumentos flexibles que permitan convertir la inmensa cantidad de informacin disponible en conocimiento para la accin. Esta ltima nocin es cla-ve en el enfoque metodolgico de la planificacin contempornea: la flexibilidad se presenta como atributo por excelencia innovador, incorporando en s mismo las ideas de eficiencia y de participacin que remiten respectivamente a la operatividad y legitimidad del plan.

24 1


OBJETIVOS, PROCESO DE CONSTRUCCIN Y ALCANCE DE LA ETAPA ACTUAL

1.2 EL PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL

Cuando se habla del Plan Estratgico Territorial, se hace referencia a un proceso de construccin del que el Gobierno del Estado Nacional asume el liderazgo, hacindose cargo de su responsabilidad poltica y que requiere de la formacin de consensos transversales si pretende comportarse como gua de polticas de estado en materia de desplie-gue territorial de la inversin pblica. En este sentido, el documento actual representa el producto de una primera etapa: una herramienta que comenz a delinearse desde el Gobierno Nacional en el Docu-mento Argentina 2016: Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio; para afinarse, en segunda instancia, con la participacin de los gobiernos provinciales.

En primer lugar, es oportuno traer a colacin los que fueron definidos como lineamientos fundamentales de la Poltica Nacional de Desarro-llo Territorial, que propone como modelo territorial para Argentina 2016, el de un pas equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo en donde cada habitante del suelo y su comunidad logren:

Estos valores reconocen la perspectiva sobre la que se plantea la pol-tica de desarrollo territorial para la Argentina: un enfoque valorativo en el que el desarrollo se mide bsicamente en los logros alcanzados por los habitantes del territorio. En esta visin, la inversin en trmi-nos de cantidad y calidad de la infraestructura instalada se justifica en la medida en que las personas y sus comunidades de pertenencia logran asimilar sus beneficios. En base a estos valores fundamentales se plantearon los siguientes objetivos especficos como guas para la construccin de un Modelo Territorial:

Intervenir sobre la composicin territorial del pas y de cada una de sus regiones, para mejorar su situacin relativa en el orden nacional y global, rescatando las capacidades instaladas y estimu-lando la superacin de los dficit. Mejorar el nivel de desarrollo de las redes urbanas naciona-les, provinciales y locales para que resulten funcionales, tanto a la calidad de vida de la poblacin como a su capacidad productiva. Incrementar y racionalizar la dotacin de infraestructura y servicios en cada provincia, articulando su funcionamiento a nivel local, provincial, nacional e internacional para lograr la integracin interna y externa del territorio y la accesibilidad a los recursos eco-nmicos potenciales. Trabajar sobre las zonas ms rezagadas y menos dinmicas, poniendo en valor sus propios recursos humanos y naturales, estimulando en todo lo posible y en forma creativa su capacidad endgena de produccin y su vinculacin con los mercados nacio-nales y locales. Estimular y mantener el orden territorial y la capacidad de gestin en las administraciones ms dinmicas, para que pue-dan colaborar solidariamente en la construccin de un territorio ms equilibrado y equitativo, acorde al desarrollo socioeconmico y ambiental deseado para la Argentina futura.

Por ltimo, se plantearon un conjunto de instrumentos destinados a consolidar la Poltica Nacional de Desarrollo Territorial, acompaando la accin permanente de gobierno. Su objetivo es proveer herramien-tas capaces de articular los planes y proyectos generados por distintos organismos de gobierno y guiar las acciones sectoriales con impacto territorial promovidas desde instancias nacionales, provinciales y mu-

Cuando se habla del Plan Estratgico Territorial, se hace referencia a un proceso de

construccin del que el Gobierno del Estado Nacional asume el liderazgo y que requiere de la formacin de consensos transversales.

1. Desarrollar su identidad territorial y cultural y su sentido de per-tenencia al territorio Argentino.2. Alcanzar el progreso econmico segn sus capacidades y proyec-tos personales sin necesidad de abandonar su regin de origen.3. Alcanzar la sustentabilidad ambiental de su territorio para garan-tizar la disponibilidad actual y futura de los recursos del mismo.4. Participar plenamente en la gestin democrtica del territorio en todas sus escalas.5. Acceder a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el desa-rrollo personal y colectivo y una elevada calidad de vida en todos los rincones del pas.

251


nicipales. Con esta idea se promovi la creacin de la trada que cons-tituiran el Plan Estratgico Territorial (PET); el Sistema de Informacin, Vinculacin y Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial (SI-VAT) y un proyecto de Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. En adelante se hace referencia al primero de ellos, que es objeto de la presente publicacin.

El enunciado de los valores y objetivos antes enumerados fue el disparador de la convocatoria institucional realizada por el gobierno nacional a los respectivos gobiernos provinciales y se comport como plataforma de trabajo entre los equipos tc-nicos de ambas jurisdicciones para la elaboracin del presente documento. Dicha convocatoria se instrument mediante un proce-so de trabajo conjunto, en el que mediaron sucesivos encuentros en cada provincia, as como en las oficinas ministeriales, durante los cua-les se debatieron las problemticas regionales. Esta dinmica partici-pativa requiri de los gobiernos provinciales, la asignacin de equipos tcnicos de trabajo imbuidos de los lineamientos polticos respectivos, con los que se acordaron procedimientos metodolgicos comunes, de cara a la obtencin de resultados homogneos.

Se trat de llegar a la formulacin por parte de cada equipo de tres resultados sucesivos referidos a su territorio: un diagnstico de la si-tuacin actual o Modelo Actual; la formulacin de estrategias repa-radoras de conflictos y promotoras de potencialidades detectados en el territorio local, o Modelo Deseado y estrechamente ligado a ste, la propuesta de una cartera de iniciativas y/o proyectos de infraestruc-tura funcionales a la construccin de dicho modelo. A lo largo de este proceso, tuvieron lugar a su vez una serie de encuentros regionales encuentros promovidos por las propias provincias en los que se pu-dieron abordar las cuestiones locales desde una mirada comprometi-da con la regin. Por ltimo, se realizaron dos foros nacionales cuyo objetivo fue la compatibilizacin de criterios en el trabajo puestos en marcha en cada provincia, as como el conocimiento interactivo de las problemticas e iniciativas locales y regionales. Cabe consignar a este respecto el compromiso demostrado por los estamentos guber-namentales de cada provincia, as como el esfuerzo realizado por los equipos tcnicos respectivos para lograr el objetivo propuesto, ms all de la debilidad o fortaleza en trminos de recursos humanos y tecnolgicos con los que cada uno contara.

Paralelamente, se llev a cabo por parte de los equipos tcnicos de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica, una labor de interconsulta con los organismos ministeriales con compe-tencia en cada sector de infraestructura. Se chequearon tanto los li-neamientos estratgicos con los que se est promoviendo la inversin en cada sector, como el banco de proyectos puesto en marcha, pro-gramado o identificado para el horizonte temporal 2016. Esto ltimo, junto a los avances realizados en foros binacionales e internacionales (IIRSA Iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional Sud-americana), que permitieron ajustar iniciativas y proyectos de inte-gracin regional, con una primera instancia de evaluacin y pondera-cin de los diagnsticos y las propuestas locales y regionales.

Nutrindose tanto del trabajo descripto, como de antecedentes bi-bliogrficos e informacin primaria en cada materia, el equipo tcnico de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica formul, a escala federal, una sntesis interpretativa del Modelo Actual y Modelo Deseado del territorio, as como la compilacin preliminar de la cartera de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento que se consideran coadyuvantes a la concrecin de

este ltimo. Todo ello queda reflejado en el presente documento, que contiene los siguientes resultados:

A. La reflexin realizada por cada jurisdiccin provincial res-pecto del modelo actual de su territorio y del modelo de terri-torio que aspiran construir en consonancia con objetivos estrat-gicos colectivos. Y la identificacin por parte de cada jurisdiccin de las estrategias de desarrollo que se proponen, as como la cartera de iniciativas, programas y proyectos necesarias para alcanzar dichos objetivos. Cabe consignar que la presente edicin contiene, exclu-sivamente, una sntesis del Modelo Actual y Modelo Deseado de cada una de las provincias y que, en razn de la magnitud de la do-cumentacin aportada, la misma se adjunta en soporte magntico. Asimismo, a la sntesis de las veinticuatro jurisdicciones provinciales, se ha agregado la de la Regin Metropolitana de Buenos Aires he-cho acordado entre los gobiernos provinciales implicados habida cuenta de la singularidad de su problemtica territorial y de su peso relativo para el conjunto del pas.

El equipo tcnico de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica formul, a escala federal, una sntesis interpretativa del Modelo Actual y Modelo Deseado del territorio, as como la compilacin preliminar de la cartera de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura y equipamiento que se consideran coadyuvantes a la concrecin de este ltimo.

B. La elaboracin de un diagnstico sinttico del territorio na-cional Modelo Actual del Territorio, en el que se enriquece el conocimiento en la materia aportando una nueva mirada. Una mirada que, en primer lugar, lo actualiza respecto de estudios an-teriores, atento a los cambios que han tenido lugar en el escenario postcrisis 2001; que en segundo lugar, profundiza en el conoci-miento de realidades regionales poco relevadas, en base a la aproxi-macin pormenorizada que aportan los actores locales y en tercer lugar, intenta una interpretacin integradora de las variables con las que se analiza el territorio, a nuestro entender, superadora de las tradicionales miradas sectoriales.

C. La prefiguracin del Modelo Deseado del Territorio esta vez cimentado en el conocimiento alcanzado durante el proceso previo de trabajo, donde se profundizan y se complementan los grandes objetivos planteados inicialmente. El conjunto de linea-mientos o directrices que se enuncian, es tambin producto de una labor consensuada que se comport como sustento de la identifi-cacin de iniciativas realizadas por las provincias y regiones. Linea-mientos que suponen ya sea el aprovechamiento de las tendencias actuales o la decidida intervencin pblica dirigida a la reversin de dichas tendencias.

D. La definicin de una cartera preliminar de iniciativas, pro-gramas y proyectos de infraestructuras que fueron identifica-dos como fundamentales para poner en marcha el cambio de las tendencias que tendran lugar en el territorio sin la intervencin

26 1


pblica, ya sea por los gobiernos provinciales o por organismos sec-toriales del Estado Nacional. Cabe considerar que el carcter de preliminar de la cartera, se funda en dos razones esenciales. Por una parte y dada la etapa actual de desarrollo del Plan Estratgico Territorial porque es oportuno que as lo sea, en tanto que expresa un primer estadio, una puesta en conocimiento a nivel federal de la magnitud de las demandas y/o necesidades que existen en el terri-torio nacional; y por otra, porque ser la dinmica de consolidacin del presente plan el que dar lugar al proceso efectivo de toma de decisiones: la formacin de consensos transversales; la necesaria coordinacin intergubernamental e interjurisdiccional entre esta-mentos competentes de cada sector; la ponderacin, evaluacin y seleccin de los mismos para que lleguen a constituirse en un banco de proyectos con compromiso poltico y presupuestario.

A estos resultados documentables, debe agregarse uno de carcter intangible, a nuestro entender de suma importancia en una tarea como la que se ha abordado. Se trata de la movilizacin institucio-nal que esta encomienda ha provocado; la reapertura del debate en

torno de la creacin de infraestructura dentro de escenarios de plani-ficacin regional, un efectivo cambio de tendencia respecto de la ausencia a la que hemos estado acostumbrados en dcadas pasadas; en suma, la nueva puesta en agenda de la planifica-cin territorial en el seno de los organismos pblicos. Si bien no fue fcil inicialmente romper la inercia heredada, la fortaleza de la convocatoria y la propia dinmica participativa fueron generando efectos sinrgicos y con ello un creciente compromiso de los actores. Situaciones notables, como el hecho de que equipos de planeamiento de provincias vecinas se encontraran por primera vez en las oficinas del gobierno nacional y que sta haya sido la ocasin de dialogar acerca de temas comunes histricamente postergados, constituye un logro en s mismo. Todo esto nos permite afirmar,sin lugar a dudas, que lo hecho no solo se valida en el documento que se presenta, sino en el efecto provocado por su propia dinmica de construccin: la construccin de confianzas y lenguajes comunes que consolida el capital social y simblico, uno de los condicionantes intangibles del desarrollo regional.

271


El Modelo Actual del Territorio expresa la relacin entre medio biofsico, poblacin y actividades econmicas en las distintas regiones del pas, as como flujos de bienes y personas que se producen en el mismo.

CAPTULO DOSMODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

EVOLUCIN HISTRICA DEL DESARROLLO TERRITORIALMTODO APLICADO PARA LA ELABORACIN DEL MODELO ACTUAL SNTESIS DEL MODELO ACTUAL DEL TERRITORIOCARACTERIZACIN DEL MEDIO CONSTRUIDOCARACTERIZACIN ECONMICACARACTERIZACIN SOCIALCARACTERIZACIN AMBIENTAL

2.12.22.32.42.52.62.7

CAPTULO DOS | MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

312

2.1 EVOLUCIN HISTRICA DEL DESARROLLO TERRITORIAL

El territorio argentino reconoce sucesivos modelos de ocupacin y de-sarrollo que determinaron su confi guracin actual y que, a excepcin del caracterstico de la Amrica precolonial, fueron fuertemente depen-dientes de la economa internacional, tanto en la valorizacin social de los recursos naturales, como en su organizacin poltica y espacial.

La Amrica precolonial estaba habitada por culturas autcto-nas sin vinculacin con el resto del mundo, y con desiguales niveles de desarrollo. En el Cono sur, entre los siglos XII y XV el imperio incaico alcanz un alto grado de evolucin y se expandi en la zona montaosa del continente con centro en el actual Per, incluyendo el noroeste argentino. En nuestro territorio, en el siglo XV, previa a la conquista inca, se manifestaron una serie de pueblos infl uenciados por las culturas del Altiplano, que registraron un alto desarrollo de sus sistemas de produccin agrcolas (canales, presas y cultivo en andenes o terrazas), alfarera y la metalurgia del bronce; el ms destacado es el alcanzado por la cultura Aguada, que tuvo su apogeo entre los siglos VII y X de nuestra era, en parte del actual territorio de la provincia de Catamarca. Del resto de las manifestacio-nes originarias pueden destacarse las culturas chaco-santiaguea y guaran, esta ltima, con un desarrollo rudimentario de la agricultura y la alfarera en el nordeste de argentina y el territorio paraguayo. La llanura pampeana y la patagonia eran habitadas por grupos nmades con diferentes niveles de desarrollo.

Durante el perodo colonial, el territorio exhibi un segundo modelo de organizacin con centro en torno al actual noroes-te argentino, con un desarrollo relativo en Cuyo y muy fuerte en el nordeste. Aqu merecen destacarse las caractersticas parti-culares que alcanzaron las misiones jesuticas diseminadas en lo que actualmente es territorio argentino, paraguayo y brasileo, con un alto grado de organizacin y autosufi ciencia. Basada en la valoracin extractiva de los recursos del territorio por parte de la metrpolis, su economa era tributaria de esta ltima y su estructura socioproductiva estuvo estrechamente ligada al comercio con el Alto Per.

Cabe considerar que si bien la impronta de este modelo de organi-zacin territorial solo se hace evidente en las citadas regiones donde alcanz mayor grado de desarrollo, se destaca su marcada herencia

2.1.1 LOS SUCESIVOS MODELOS DE ORGANIZACIN DEL TERRITORIO

Regiones dinmicas

Ejes de articulacin

Modelo Precolonial

en lo que respecta a la estructura de gran parte de las ciudades del pas, cuyos trazados originales en damero responden a las normas del Tejido de Indias, dictadas por la corona espaola.

El tercer modelo territorial que tuvo la Argentina se caracte-riz por una concentracin absoluta de poblacin, recursos e


32 2

Regiones dinmicas

Ejes de articulacin

Nodos urbanos

Modelo Colonial

Regiones dinmicas

Ejes de articulacin

Nodos urbanos

Modelo de principios de siglo XX

inversiones en la regin pampeana, particularmente en torno a la zona metropolitana de Buenos Aires. Este modelo comienza a confi gurarse a mediados del siglo XIX, cuando triunfan sobre el conjunto de los intereses regionales, los de algunos sectores vincula-dos al puerto de Buenos Aires y asociados a los capitales provenien-tes principalmente de Gran Bretaa. La Generacin del 80 reafi rma y consolida este modelo, que se desarrolla vigorosamente durante el primer cuarto del siglo XX, cuando el pas se comporta como abaste-cedor de carnes y granos al Imperio Britnico. Durante este perodo se establece un sistema extensivo de explotacin agropecuaria, se construye una extensa red de transporte ferroviario y se provee la mano de obra necesaria mediante una poltica de inmigracin masiva proveniente de Europa. La dinmica econmica y poltica argentina se organiza desde la regin pampeana y desde sus principales ciudades con epicentro en Buenos Aires dando lugar a una prosperidad de enormes diferencias sociales, con gran concentracin de riqueza por parte de los grupos oligrquicos terratenientes.

El cuarto modelo se confi gur con la ruptura del proceso carac-terizado por la insercin al mercado mundial como productor de materias primas como consecuencia de la crisis del 30 y se con-solid hacia mediados del siglo XX, con el advenimiento del pe-ronismo. Surgido como respuesta a un proceso de deterioro social e institucional sostenido en base al fraude electoral, constituy un nuevo modelo de desarrollo que adopt como ejes la industrializacin del pas basada en la sustitucin de importaciones, la prevalencia del mer-cado interno y la promocin de la justicia social. La conduccin de este

proyecto fue protagonizada por el Estado y fi nanciada con una parte del excedente agropecuario. La mano de obra necesaria para llevarlo a cabo fue aportada por la migracin interna y de los pases limtrofes y, en menor medida, por el segundo fl ujo de inmigrantes europeos, fundamentalmente italianos y espaoles. La puesta en marcha de los planes quinquenales propulsaron la generacin de fuertes inversiones en infraestructura y equipamiento social principalmente en las reas perifricas de las zonas urbanas, lo que permiti la inclusin de vastos sectores econmicos y sociales y el desarrollo de esas reas junto a otras histricamente desarticuladas del territorio nacional.

Durante el perodo 1958-1962, el desarrollismo encar un proyecto de modernizacin del pas que tuvo como ejes el desarrollo regional y la diversifi cacin industrial, fundamentalmente en base a la industria pesada. En virtud del mismo se pusieron en marcha importantes obras de infraestructura, conducentes a superar el histrico desequilibrio del territorio. Este proceso queda inconcluso, cuando el gobierno es destituido por un golpe militar, inaugurando una etapa de inestabili-dad institucional, con sucesivos gobiernos civiles y militares durante los cuales alternaron polticas conservadoras y/o de industrializacin que desemboca en el golpe militar del ao 1976. En este contexto, y ms all de los claros esfuerzos del peronismo y el desarrollismo para lograr un mayor equilibrio territorial, el pas mantuvo una organiza-cin estructuralmente dependiente de Buenos Aires.

En el ltimo cuarto de siglo, el modelo territorial que se conso-lida tiene como pauta predominante la integracin al mercado


332

1 El 26 de marzo de 1991 se fi rma el Tratado de Asuncin entre los cuatro pases, que no debe considerarse como un tratado fi nal constitutivo del Mercosur, sino como el instrumento de carcter internacional destinado a hacer posible su concrecin.

Regiones dinmicas

Ejes de articulacin

Nodos urbanos

Modelo de sustitucin de importaciones

Franja de industrializacin

mundial a travs del proceso de globalizacin. Este fue impul-sado en una primera etapa por el gobierno militar (1976-1983) con ejes en la apertura y desregulacin de la economa, la constitucin de un sector fi nanciero concentrado y el endeudamiento externo usados como instrumentos de lucha antiinfl acionaria. Sin ser alterado por el gobierno democrtico posterior, tuvo un segundo perodo de consoli-dacin (1989-2001) durante el cual, aplicando las recetas del consenso de Washington, se implementaron la privatizacin de los servicios p-blicos y la reforma del Estado. Desde el punto de vista territorial, este proceso agudiza los desequilibrios heredados y la confi guracin espa-cial centralista e inequitativa, en la medida que las inversiones en infra-estructura y equipamiento pautadas por el mercado se concentran en las regiones econmicamente ms competitivas, abandonando lite-ralmente a las regiones consideradas econmicamente inviables.

Heredero de la historia nacional, el escenario actual muestra tendencias contradictorias que plantean nuevas amenazas y oportunidades. Se destaca la confi guracin de nuevos corredores de desarrollo, expresin visible de la dinmica territorial que imprimen los intercambios del comercio regional, hecho que se ver consoli-dado a partir de los acuerdos del MERCOSUR. Esto plantea nuevos procesos de divisin y especializacin productiva territorial, a partir de los cuales adquieren valor recursos naturales no explotados y se dinamizan ciertas reas de la periferia extrapampeana, histricamen-te rezagadas. En este contexto, actividades tales como la minera, el turismo y las derivadas del corrimiento de la frontera agropecuaria, constituyen nuevas oportunidades, en tanto y en cuanto se desarro-llen de manera sustentable, atendiendo a los benefi cios colectivos presentes y futuros. En suma, marcadas como estn las bases de una nueva orientacin poltica, las oportunidades regionales actuales per-miten vislumbrar la construccin de un modelo de desarrollo que al-cance un salto cualitativo para el territorio en su conjunto.

2.1.2 EL TERRITORIO EN EL ACTUAL PROCESO DE INTEGRACIN REGIONAL

En la actualidad, es materia de coincidencia de todo el espectro social comprometido con el crecimiento y desarrollo del pas, que la estrategia de integracin regional que se lleva a cabo en el marco del MERCOSUR, constituye la plataforma de transferencia entre un modelo de organiza-cin nacional fuertemente dependiente de la economa internacional y otro que est en plena gestacin: la salida de un modelo tributario de las fl uctuaciones del mercado internacional de capitales, que ha oca-sionado altsimos costos sociales y la gestacin de un modelo inserto en la economa global, pero desde una robusta organizacin regional que otorga a los gobiernos la posibilidad de recuperar soberana en la implementacin de sus propias estrategias de desarrollo.

A mediados de los aos 80, con el paulatino retorno de los regmenes democrticos, se restablecieron en Amrica Latina procesos de expan-sin centralizados en las dinmicas internas de los pases y la iniciati-va de integracin latinoamericana nacida durante los aos sesenta y setenta reapareci entonces como una estrategia que combinaba los aspectos internos con los externos. En los aspectos internos, las condiciones de estabilidad econmica, social y poltica favorecieron de hecho una mayor interdependencia entre los pases que comparten un

espacio geogrfi co y races culturales. En lo que refi ere a los externos, se plasmaron numerosos acuerdos bilaterales de integracin, coopera-cin econmica y de desarrollo de infraestructuras que incrementaron esta interdependencia, con el convencimiento de que eran los instru-mentos ms adecuados para mejorar las potencialidades individuales de los pases.

Frente a la consolidacin de grandes espacios econmicos en el mun-do, surgen nuevos diseos de insercin internacional en la regin y los avances bilaterales se refuerzan con la estrategia de integracin territorial en el Mercado Comn del Sur - MERCOSUR1 , un ambicioso esquema de integracin que compromete a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como Estados partes a los que se ha incorporado Venezuela, y a Chile, Bolivia y Per, como Estados asociados, cuyo objetivo bsico es aumentar el grado de efi ciencia y competitividad y acelerar el desa-rrollo econmico y social de las comunidades involucradas, mediante el aprovechamiento efi caz de los recursos disponibles.

Desde un enfoque abarcativo del espacio suramericano puede obser-varse que los gobiernos actuales de la regin deben promover la mejora


34 2

de las capacidades competitivas y coadyuvar a la transformacin de los sistemas productivos locales. Estos dos aspectos deben vincularse a las polticas territoriales y, ms precisamente, al desarrollo de una cultura territorial que integre a ambos. Se requiere que los territorios sean cada vez ms abiertos y descentralizados, lo cual implica enfrentar nuevos desafos al formular estrategias de desarrollo, en un contexto de ma-yor complejidad, apertura, competencia, incertidumbre y velocidad de cambio. Es, en ese contexto, que debe considerarse el impacto de la revolucin cientfico tecnolgica sobre los procesos productivos, y en las posibilidades que ella conlleva para transformar las dinmicas terri-toriales nacionales atendiendo las vocaciones y necesidades locales.

De esta manera, uno de los grandes desafos de los gobiernos implicados en el proceso de integracin suramericana es el de articular con xito aquellas estrategias conjuntas que tiendan a reducir al mnimo los condicionantes del comercio que sustenta las actividades productivas de escala regional: las barreras inter-nas y los cuellos de botella en la infraestructura y en los sistemas de regulacin u operacin. Para ello el proceso de integracin fsica es un instrumento imprescindible y debe articularse con acciones que tiendan a lograr el desarrollo de la infraestructura a travs de los ejes de conexin al interior del MERCOSUR y entre el MERCOSUR y los Es-tados Asociados, de forma de profundizar la conectividad entre ellos, de contribuir a su competitividad internacional y de generar proyectos con importantes impactos sociales. Son de destacar en este sentido el establecimiento y la plena operatividad de vinculaciones terrestres, fluviales, martimas y areas y la suscripcin de acuerdos de facilitacin fronteriza que buscan la implementacin de Controles Integrados de Frontera y que permitieron avanzar en la facilitacin del trnsito de personas y la circulacin de bienes al interior del bloque y en direccin a terceros mercados.2

En sntesis, la estrategia de insercin internacional de un pas, tema clave en toda agenda nacional proyectada al futuro, se despliega en

tres ejes interrelacionados que se refuerzan mutuamente: el bilateral, el regional y el global. En este marco, la Repblica Argentina apuesta al MERCOSUR como plataforma estratgica, a pesar de las dificulta-des que todava debern superarse. Se percibe el MERCOSUR como un instrumento funcional para la estabilidad poltica de la regin sudame-ricana, dado que las relaciones establecidas por los pases que la inte-gran con despareja pero creciente densidad en todos los planos son relaciones hasta hoy dominadas por la lgica de la integracin, frente al predominio de la lgica de la fragmentacin que fuera el signo comn en la historia entre naciones vecinas. Y si bien en estos aos los flujos de comercio de bienes y servicios entre los socios fluctuaron en funcin de las disparidades del comportamiento de las respectivas economas, la experiencia acumulada en el esquema de integracin lo muestra como un instrumento de transformacin productiva, de incorporacin de pro-greso tcnico y de creacin de empleo calificado, aspectos todos ellos que coadyuvan con el camino del desarrollo con equidad en el que el Gobierno Nacional est comprometido.

En lo que respecta a su impacto sobre el desarrollo del territorio, este escenario insina la configuracin de un nuevo modelo de organizacin que modifica el secular con epicentro en el puerto de Buenos Aires, promoviendo nuevas oportunidades pero tambin nuevas demandas. La impronta de los actuales corredores de transporte expresin de los recorridos alternativos del intercambio regional sin bien es entendida como oportunidad para las regiones del territorio nacional histrica-mente rezagadas, plantea fuertes desafos: por una parte, adecuar el soporte construido existente que responde al modelo de organizacin radial de la infraestructura de transporte y comunicaciones, y por otra, prevenir los impactos que este nuevo perfil de las demandas de bienes y servicios puede ejercer sobre regiones socio-territoriales frgiles sin los andamiajes normativos e institucionales aptos para asimilarlos.

2 Los principales acuerdos en este sentido son: el Acuerdo de Recife (1993), en el mbito del MERCOSUR, y los Acuerdos sobre Controles Integrados Argentina-Chile (1997), y Argentina-Bolivia (1998), para la frontera de Argentina en el mbito del Mercosur Ampliado.


352

MontevideoURUGUAY

Buenos AiresARGENTINA

BrasiliaBRASIL

GeorgetownGUYANA

ParamariboSURINAM

CayenaGUAYANA FRANCESA

AsuncinPARAGUAY

QuitoECUADOR

BogotCOLOMBIA

CaracasPanamPANAM

San JosCOSTA RICA

ManaguaNICARAGUA

MERCOSUR

Comunidad Andina de Naciones

Estados asociados al MERCOSUR

(*) En trmite para constituirseen miembro pleno.

Mercado Comn Centroamericano

Argentina en el Contexto Regional

Santiagode Chile

CHILE

La PazBOLIVIA

LimaPER

Capitales Nacionales

Ejes IIRSA (Iniciativa para laIntegracin Regional Sudamericana)

Eje de Capricornio

Eje del Sur

Eje de la Hidrova Paraguay-Paran

Eje Andino del Sur

Iniciativa para la Integracinde la InfraestructuraRegional Suramericana

Eje Mercosur - Chile (en actividad)

FUENTE: INDEC y CEPAL

Argentina en el ContextoInternacional

Flujo principal de Trfico Mundial

Flujo MERCOSUR con otros bloques

Flujo Intra - MERCOSUR

SudamricaMERCOSUR

UninEuro ea Medio

Oriente

SEAN

OrienteNAFTA

MER

VENEZUELA*


36 2

2.2 MTODO APLICADO PARA LA ELABORACIN DEL MODELO ACTUAL

Se entiende por Desarrollo Territorial, al proceso mediante el cual se acrecientan las capacidades de un determinado territorio, transfor-mndolas en forma positiva para hacerlo disponible a su uso social. Un territorio es una unidad espacial conformada por un tejido socio-poltico, el cual se estructura sobre determinadas formas de produc-cin, consumo e intercambio, sobre una base de recursos naturales y sobre instituciones y formas de organizacin particulares. En este marco, la dinmica del desarrollo territorial es resultado de la forma en que se despliegan las polticas pblicas a todos los niveles de go-bierno, junto con las tendencias sociales, el avance tecnolgico y las fuerzas del mercado en cada perodo histrico.

La evolucin de las actividades socio-econmicas y las instalaciones f-sicas que permiten su funcionamiento se relacionan en el tiempo con los recursos del territorio: se trata de la relacin sociedad-naturaleza, la cual debe garantizar su adecuacin en el presente y su sustenta-bilidad para las futuras generaciones. Esta relacin genera un medio natural modifi cado una suerte de segunda naturaleza adaptada, que debe soportar las necesidades de la organizacin social y que se produce en el marco de los procesos de instalacin de los asenta-mientos humanos en el espacio territorial. Tal como se describi en la evolucin histrica del modelo territorial, en nuestro pas esa relacin atraves diferentes etapas, que se identifi can en los cinco modelos sucesivos de organizacin territorial: la fase precolombina, la colonial, la fase agroexportadora, la fase de industrializacin sustitutiva y la fase de apertura y desregulacin econmica.

La mencionada segunda naturaleza es resultado de las instalaciones fi jas y transitorias que el hombre construye en el territorio a lo largo del proceso de ocupacin, ligados a la explotacin de sus recursos y el asentamiento de poblaciones. Se trata del llamado proceso de antro-pizacin que incorpora un componente fsico artifi cial al medio fsico natural el medio construido o suma de infraestructuras y equi-pamientos construidos por el hombre, y que confi gura un territorio

2.2.1 FACTORES QUE CONFIGURAN EL TERRITORIO HEREDADO

adaptado para las diferentes actividades humanas. En una primera fase del desarrollo territorial, la dinmica econmica y la distribucin e importancia de los asentamientos humanos responden a la loca-lizacin de los recursos naturales explotables y sobre los que existe demanda. Sin embargo, en las fases posteriores, la calidad del medio construido constituye en s mismo un recurso que atrae la localizacin de actividades y poblacin.

GRFICO 1 EL MEDIO CONSTRUIDO Y EL TERRITORIO

Medio Natural

Medio Construido

Actividades Econmicas

Poblacin

MEDIO ADAPTADO

ORGANIZACIN SOCIAL

NATURALEZA

SOCIEDAD

Evolucinhistrica delterritorio

Situacin del territoriocomo soporte de lasactividades humanas

La alarma sobre los efectos que el proceso acelerado de antropizacin est generando a lo ancho del planeta, reclama polticas decididas que reconduzcan el accionar del hombre sobre el territorio, de cara a garantizar su sustentabilidad futura. En este marco, la defi nicin e implementacin de polticas pblicas para el desarrollo territorial requiere tanto de estudios previos que aporten conocimiento para la accin, como del monitoreo posterior del impacto que las instalacio-nes fsicas y las actividades humanas provocan sobre el medio natural originario. Este camino permite por una parte eludir oportunamente los desajustes en los ecosistemas naturales y por otra proponer medi-das de mitigacin en los casos en que tengan lugar impactos negati-vos no ponderados en el momento de su diseo.


372

GRFICO 2 DESARROLLO METODOLGICO

PerfilProvincial

Informesy estudios

Informantesclave

Talleresrealizados

Medio Natural

Medioconstruido

CaracterizacinSocial

CaracterizacinEconmica

Dignostico

ModeloTerritorialActual

reas dePlanificacin

EstructuraEspacial

Para la evaluacin de los procesos de cambio que han tenido lugar en el territorio nacional se ha adoptado una visin intersectorial del rol de la infraestructura y el equipamiento en su confi guracin. La consi-deracin global del medio construido en todos los aspectos del an-lisis, permite tanto explicitar cul ha sido el rol de este componente en la conformacin de la situacin actual del territorio, como exponer la manera en que se insertan las iniciativas y proyectos en materia de infraestructura y equipamiento en el modelo de pas al que se aspira para el futuro. Es decir, se trata de encaminar de entrada y desde esta ptica la resolucin de los desafos que plantea la actual situacin y que sern explcitos en la prefi guracin del futuro deseado.

Con una fi nalidad analtica se ha descompuesto el objeto de estudio el territorio y los factores que intervienen en su conformacin, en la caracterizacin de los siguientes componentes: el medio construido, el medio natural, el medio social y el medio econmico. Esto ha per-mitido el estudio en profundidad de cada componente y la deteccin de las principales interrelaciones que se producen entre ellos. Cada una de estas caracterizaciones se ha realizado teniendo en cuenta la informacin que se desprende de los trabajos realizados por los equipos tcnicos de cada provincia. Esa informacin fue complemen-tada con: la disponible en organismos nacionales y otras fuentes de diverso origen seleccionadas al efecto, as como la perteneciente al propio Ministerio de Planifi cacin Federal de la Inversin Pblica y Servicios del Estado Nacional. El Grfi co 2 plantea un esquema de la metodologa seguida.

tendencias funcionales, tanto en lo referente a las dinmicas endge-nas como en las relaciones con los otros componentes. En esta etapa, basndose en la evaluacin previa de los equipos provinciales, se ha puesto fundamentalmente el nfasis en el registro de las situaciones de importante riesgo ambiental y que implican mayor vulnerabilidad de la poblacin y las actividades.

En la Caracterizacin Social se analizan los niveles de satisfaccin de las necesidades de la poblacin as como la adecuacin del medio biofsico como soporte de las actividades humanas. Se ponen en este punto en evidencia las diferencias espaciales y sociales de las condi-ciones de vida, diferencindose las reas geogrfi cas segn el tipo de carencias y criticidad de las demandas, particularmente en lo que refi ere a infraestructura y equipamiento.

La Caracterizacin Econmica del territorio atiende al grado de or-ganizacin de la sociedad para producir los bienes y servicios para la satisfaccin de sus necesidades. Se tienen en cuenta principalmente los niveles de desarrollo de las actividades en trminos de diversifi ca-cin, dinamismo y sustentabilidad.

En primer lugar, el anlisis de estos distintos componentes, permi-ti caracterizar pormenorizadamente la situacin actual del territorio nacional, llegndose a identifi car la diversidad y las asimetras de las dinmicas de desarrollo que coexisten en el pas.

En segundo lugar, una vez realizados los diagnsticos de las cuatro di-mensiones consideradas, se efectu un anlisis de las relaciones ms signifi cativas entre los distintos factores intervinientes en la confi gu-racin del territorio. Este procesamiento permiti llegar a dos produc-tos o niveles de sntesis intermedios: por una parte, la categorizacin del territorio segn diferentes espacios de organizacin y dinmicas Socio-productivas y por otra, la Estructura Espacial del Territorio.

En el primer nivel de sntesis los Espacios socio-productivos se identifi can una serie de situaciones predominantes que resultan de la combinacin de los siguientes factores: los niveles de desarrollo de la organizacin productiva y social y la relacin con los niveles de ade-cuacin del soporte fsico natural y construido. En el segundo nivel de sntesis la Estructura Espacial, se esquematiza la organizacin del territorio en cuanto al patrn de los asentamientos humanos urbanos y rurales y a la conectividad entre los mismos. Esta refl eja al sistema de centros, nodos y fl ujos que estructura el territorio nacional, lo que es sinnimo de la forma en que se distribuye la poblacin y sus activi-dades y las redes de infraestructura que los interconectan.

Finalmente, de la consideracin conjunta de los Espacios Socio-pro-ductivos y la Estructura Espacial, se obtiene como sntesis fi nal, el Modelo Actual del Territorio. Este resultado expresa la dinmica actual del territorio nacional, seleccionando y enfatizando aquellos compo-nentes relevantes que permiten explicar su situacin fsico-espacial, econmica, social y ambiental. Como se menciona con anterioridad, el anlisis apunta fundamentalmente a observar las limitaciones que el soporte fsico impone al desarrollo territorial, en concordancia con las competencias especfi cas del mbito en el que se desarrolla el pre-sente trabajo.

La Caracterizacin del Medio Construido se ocupa del anlisis del sistema de asentamientos humanos y de la infraestructura y el equi-pamiento con que cuenta el territorio, evaluando el grado de adecua-cin del conjunto a la demanda de la poblacin y de las actividades econmicas. Constituye el aspecto central del trabajo en relacin al objetivo de defi nir polticas de mediano y largo plazo en materia de infraestructura, planteado como pauta inicial en este documento.

En la Caracterizacin del Medio Natural el anlisis abarca la rela-cin de los ecosistemas que lo integran, evalundolos en trminos de su capacidad para sustentar a la poblacin y sus actividades y de sus

2.2.2 PROCESO DE DISEO DEL MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO


38 2

2.3 SNTESIS DEL MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

El Modelo Actual del Territorio Nacional, caracteriza la interre-lacin existente entre el medio biofsico sistema de centros y stock de infraestructura y equipamiento instalado en el medio natural y el medio socio-econmico poblacin y actividades productivas que tienen lugar en las distintas regiones del pas, representando al mismo tiempo la dinmica de flujos de bienes y ser-vicios que las vincula. La imbricacin entre ambos fenmenos expresa la forma que adopta la organizacin del territorio nacional, su estruc-turacin espacial y configura lo que denominamos Modelo Actual.

Como producto de la primera dimensin de anlisis, el territorio na-cional queda dividido en un conjunto de 25 sub-regiones cuyas ca-ractersticas se detallan a continuacin y que son representativas de categoras de organizacin territorial singulares. Su identificacin sur-ge del trabajo realizado con los equipos tcnicos provinciales, en base a la implementacin de criterios de anlisis acordados. Estas subre-giones se agrupan en tres grandes categoras: Categora A: ncleos dinamizadores del territorio, corresponden a regiones relativamente pequeas en trminos de superficie, altamente pobladas, y urbaniza-das, con alto desarrollo socio-productivo y del medio construido, don-de confluyen los principales flujos de cargas y pasajeros; Categora B: territorios de media o alta urbanizacin, con sistemas urbanos inte-grados y de media a alta consolidacin socio-productiva y del medio construido; y Categora C: territorios con bajo nivel de urbanizacin y sistemas urbanos con baja integracin, y baja consolidacin socio-productiva y del medio construido.

Las reas comprendidas en la Categora A, contienen a la mayo-ra de las regiones metropolitanas del pas y el porcentaje mayor de la poblacin urbana. Distribuidas en diversos subtipos, incluyen en primer lugar las mayores aglomeraciones urbanas con el ms alto ni-vel de diversificacin productiva y terciario especializado la Franja Industrial Rosario Buenos Aires que se inscribe en el denominado Eje Fluvial Industrial y el Gran Crdoba ms su rea de influencia hasta Ro Cuarto, en segundo lugar las aglomeraciones intermedias con niveles medios a altos de industrializacin Comodoro Rivadavia, Tucumn subsistemas Salta-Jujuy, Resistencia-Corrientes y sur coste-ro Santa Cruz, los ncleos urbanos con altos niveles de integracin agroindustrial como los oasis cuyanos del Gran Mendoza, del Gran

San Juan y San Rafael y finalmente el oasis de riego del Alto Valle de Ro Negro y en tercer lugar los sistemas particulares como los de re-gmenes de promocin industrial en Tierra del Fuego y el eje San Luis-Villa Mercedes, los especializados en la explotacin turstica basada en sus atractivos naturales el ms maduro con centro en Bariloche y el de desarrollo ms reciente del Calafate, ambos en el rea sub-andina del sur argentino- y el caso singular de Puerto Madryn, donde convergen con gran dinamismo la actividad industrial especializada, el turismo y la actividad pesquera manufacturera.

Las reas comprendidas en la Categora B, incluyen los sistemas urbano-rurales ms desarrollados, vertebradores del modelo histrico agro-exportador, que conforman redes de centros con niveles medios a altos de integracin y cobertura de servicios, los cuales se extienden en los territorios agrcolo-ganaderos pampeanos y extra-pampeanos ms consolidados del pas, aunque con distinto grado de desarrollo agroindustrial. En lo que respecta al sistema de asentamientos, se observan tres subtipos claramente diferenciados: el sistema urbano altamente consolidado e integrado que se extiende en la llanura pam-peana, principal beneficiaria del modelo agro-exportador, dada su alta productividad; el sistema urbano de media consolidacin e integracin del NEA, y el sistema urbano de media consolidacin e integracin organizado en corredor en los valles del NOA, ambos ligados a regio-nes agro-productivas de menor grado de desarrollo y con carencias de infraestructura, fundamentalmente energtica en el segundo caso.

Finalmente, las reas de Categora C, incluyen las de menor intensi-dad de ocupacin humana en las que se combinan la baja integracin territorial con niveles de explotacin extensiva del suelo. Representan las reas de menor desarrollo relativo del pas, poseen escasas condi-ciones naturales para la produccin primaria y no han podido desa-rrollar un esquema socio-productivo consistente, aunque contienen algunas zonas con cierto grado de desarrollo, basado generalmente en la presencia de actividades extractivas que funcionan como en-clave. Pueden diferenciarse los siguientes subtipos en relacin a los niveles de consolidacin socio-productiva: niveles medios en la Fran-ja rida cuyana, nor-patagnica y la meseta patagnica sur; niveles deficitarios en la Puna, el centro rido Santiago-Crdoba y la meseta patagnica norte y niveles muy deficitarios en el Chaco seco.


392

MAPA ACTUAL | MODELO SNTESIS

Categoras de Dinmicay Organizacin Territorial

Categora A

A 1

A 2

Categora B

Categora C

B 1

B 2

C1

1816-2016 argentina del bicentenario - plan estratÃ

Documents