11. fortalecimiento municipal

Desarrollo de Capacidades y Fortalecimiento Institucional de los Gobiernos municipales en Bolivia: Balance y perspectiva de un proceso en construccin

Marcelo Renjel R.

ndiceIntroduccin .......................................................................................................................................................... 3

1. Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional

en las polticas de descentralizacin y reforma del Estado en Bolivia (1994 - 2012) ............................. 6

2. Principales caractersticas de los programas y proyectos de desarrollo de capacidades y

fortalecimiento institucional y su incidencia en la gestin pblica subnacional ................................. 10

3. Principales problemas y desafos de los procesos de desarrollo

de capacidades y fortalecimiento institucional municipal ..................................................................... 19

4. Valor agregado de la Cooperacin de los Pases Bajos al proceso de desarrollo

de capacidades y fortalecimiento institucional municipal en Bolivia en el periodo 1994 a 2012 ....... 21

Bibliografa .......................................................................................................................................................... 23

Desarrollo y Fortalecimiento de los Gobiernos municipales en Bolivia / MARCELO RENJEL R. 3

Desde mediados de la dcada del 80 del siglo pasado, los distintos gobiernos impulsaron una serie de reformas estatales y polticas pblicas que perseguan, inicial-mente, mejorar sus principales funciones econmicas y, posteriormente, la modernizacin del Estado. Estas se aplicaron en dos momentos, por lo que terminaron conocindose como reformas de primera y segunda ge-neracin; las primeras tuvieron un perfil particular o especializado, mientras que las ltimas presentaban un alcance ms amplio, vistas en el tiempo, incluso am-bicioso, dadas las condiciones y limitaciones institu-cionales y los problemas asociados a la cultura poltica como las prcticas clientelares en la administracin de la cosa pblica y el freno al desarrollo social y econmi-co del pas que causan las mismas.

Las reformas de primera generacin (1985-1989) se circunscribieron al manejo fiscal y la administracin fi-nanciera, por lo que sus intervenciones se concentraron en instituciones como el Ministerio de Hacienda (MH), Banco Central de Bolivia (BCB), Impuestos Internos y Contralora General de la Repblica (CGR, actual Contralora General del Estado). Fue precisamente en esta ltima, en el marco de los esfuerzos por moderni-zar los sistemas de administracin y control guberna-mental, que se revivi el viejo deseo, hasta ahora esqui-vo, de mejorar la administracin del personal del sector pblico e iniciar una reforma del servicio civil.

Luego, como mencionamos, la agenda de reformas se diversific, permitiendo la puesta en marcha de las llamadas reformas de segunda generacin (1993-1997) como la descentralizacin que constituye un buen ejemplo entre stas, tanto por los cambios que gener en el ejercicio del gobierno la transferencia de compe-tencias y recursos a los municipios como por el impac-to que tuvo la redistribucin del poder poltico en la democratizacin y las expectativas de los ciudadanos sobre sus resultados, especialmente en la prestacin de servicios pblicos y el acceso a oportunidades de em-pleo y mejora del ingreso.

IntroduccinVistas en retrospectiva, se puede afirmar que a pe-

sar de los logros, las primeras no consiguieron abor-dar la dimensin del gasto pblico y los desafos, an vigentes, del proceso presupuestario y su fiscalizacin por el Congreso, adems de los escasos resultados en la reforma del sector pblico, mientras que las segundas, orientadas a mejorar la provisin y prestacin de los servicios pblicos y la reduccin de la pobreza y, en un plano ms general, la institucionalidad estatal, legitimi-dad y gobernabilidad democrtica, tampoco alcanza-ron sus metas. No obstante, se consiguieron resultados importantes en el fortalecimiento de entidades genera-doras de ingresos fiscales como impuestos y aduanas y de ejecucin de estos recursos como caminos, adems del aporte notable de la participacin popular al ejerci-cio de la ciudadana y construccin de la instituciona-lidad local.

El fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades de los servidores y funcionarios pblicos formaron tambin parte de estos dos momentos de re-formas. En el primero, los beneficiarios fueron autori-dades y tcnicos de instituciones con mayor grado de estabilidad de personal y desarrollo institucional como el MH, BCB y CGR, mientras que en el segundo, fue el personal de ministerios sectoriales como educacin, salud o incluso reparticiones creadas para impulsar re-formas como la descentralizacin el que termin favo-recido por los conocimientos y competencias que bus-caron desarrollarse, por lo que es altamente probable que el aprovechamiento de stos haya recado ms en un plano personal que institucional ya que, por ejem-plo, el personal y tcnicos responsables de las reformas de educacin y salud dej de trabajar hace mucho tiem-po en estos ministerios.

Estas reformas estatales y sus requerimientos insti-tucionales y de recursos humanos en las organizaciones pblicas, evidentemente, contaron con el impulso y/o apoyo de organismos internacionales, tanto bilaterales como multilaterales que, a travs de distintos tipos y


modalidades de programas y proyectos contribuyeron a su diseo y ejecucin, advirtiendo tambin la nece-sidad de evaluar sus intervenciones y desarrollar sus enfoques y polticas. A manera de ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo public en 1997 un documento de asesora tcnica sobre desarro-llo de capacidades que buscaba, precisamente, mostrar las limitaciones de enfoques como el de desarrollo ins-titucional y la importancia de reconocer estos esfuerzos en un entorno y objetivos ms amplios como el desa-rrollo sostenible1. En este ttulo, el rol de los pueblos in-dgenas, la participacin ciudadana y apropiacin a ni-vel local y la interaccin entre distintas organizaciones, grupos y niveles de gobierno, se planteaban como facto-res determinantes para el logro de mejores condiciones de vida de los ciudadanos y de desarrollo en general. Lo propio ocurri con el Banco Mundial, concretamente en la evolucin de su apoyo a la reforma del sector p-blico2. La cooperacin holandesa tampoco estuvo ajena a estos esfuerzos, tanto a nivel de sus polticas genera-les como de las propuestas puntales que desarroll en Bolivia como es el caso del Fondo de Gobernabilidad para contribuir al desarrollo de la gestin pblica des-centralizada.

Problemas de orden poltico como la necesidad de coaliciones ms amplias para asegurar niveles de go-bernabilidad y los efectos de stos en la gestin e insti-tucionalidad estatal, adems de los resultados escasos en materia econmica, impidieron que las reformas alcancen sus objetivos y mejores resultados y, consi-guientemente, la ejecucin de las polticas pblicas im-pulsadas a partir de 1985. Este escenario coincidi con los efectos de las crisis econmica de fines de los 90 en el Asia y con nuevos planteamientos de la comunidad internacional como el de las Metas del Milenio que, en buena medida, apostaba a consolidar, mediante una mejor focalizacin u orientacin, el curso de las polti-cas que el pas haba estado llevando a cabo y que, por

1 Capacity Development, Technical Advisory Paper 2, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy Development, United Nations Development Programme, New York, 1997.

2 Ver. The Evolving Nature of World Bank Support for Public Sector Reform, Ronald Myers, XI Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 2006.

supuesto, contaron con su apoyo. Entre stas se encon-traban la estabilidad fiscal y el manejo ordenado de las finanzas pblicas y reformas polticas y administrati-vas, entre las que se hallaba la descentralizacin, pero que desafortunadamente no pudieron avanzar, princi-palmente por factores de orden poltico atribuibles al sistema poltico y a la falta de visin de las lites que, en un sentido amplio y conveniente, en nuestra opinin, no se limita nicamente a los grupos de poder y econ-micos, sino alcanza tambin a los lderes de organiza-ciones sociales, instituciones cvicas, gremiales y de la propia sociedad civil.

Factores como el patrimonialismo, clientelismo y prcticas asociadas a una cultura poltica de tradicin autoritaria en el manejo de las instituciones pblicas, as como la fijacin de las lites en un modelo econmi-co caracterizado por su concentracin en actividades extractivas y pasividad ante la informalidad e ilegali-dad de otras, no menos importantes, dificultaron el lo-gro de los objetivos de las distintas polticas que forma-ron parte de los impulsos de reforma a los que hicimos mencin. Este fue el caso, particularmente, de aquellas que precisaban de un mayor grado de institucionalidad estatal y de una visin y orientacin distinta de la eco-noma que hubiera permitido sostenerlas y convertir-las en polticas de Estado, adems de la continuidad y apropiacin necesarias que si tuvo, por ejemplo, la par-ticipacin popular. Estas condiciones, probablemente, hubieran permitido sortear la fatiga de las reformas y el malestar y descontento social que sobrevino a prin-cipios de este siglo, principalmente, por los resultados exiguos de las reformas y sus principales polticas en la generacin de empleo, mejora del ingreso y dismi-nucin de los niveles de exclusin y desigualdad. Esta desazn, sin duda, termin agravada por los niveles de corrupcin y descrdito en el que cay el sistema de partidos por su administracin de las instituciones es-tatales, incluido el poder judicial.

Esta introduccin busca brindar un contexto que permita entender las condiciones en las que se desarro-llaron las reformas estatales y el desarrollo institucional de los rganos encargados y responsables de su ejecu-cin, as como las causas generales que imposibilitaron, como sostuvimos, que se obtengan mejores resultados. Este prembulo valdr tambin para plantear, en las conclusiones, la situacin en la que nos encontramos


y los desafos que toca encarar y que la Embajada del Reino de los Pases Bajos desea dejar sentados como parte de su aprendizaje particular en un ejercicio de sistematizacin del que forma parte este ensayo como una de sus ltimas actividades antes del cierre de sus operaciones en el pas.

El ensayo est estructurado en cuatro partes. En la primera se analizan los procesos de desarrollo de capa-cidades y fortalecimiento institucional en las polticas de descentralizacin y reforma del Estado en Bolivia, recurriendo para ello a una revisin breve del marco normativo que los sustent e identificando las princi-pales propuestas, enfoques, estrategias, acciones y re-sultados alcanzados y, el rol jugado por los gobiernos municipales, sus organizaciones asociativas y otros ni-veles del Estado. Luego, se caracteriza los principales programas y proyectos de desarrollo de capacidades y

fortalecimiento institucional y su incidencia en la ges-tin pblica municipal y determinadas polticas pbli-cas relacionadas, destacando sus enfoques, contenidos y modalidades de ejecucin, resultados conseguidos, limitaciones y desafos y, por ltimo, su relacin, con-sistencia y coherencia respecto de las polticas de des-centralizacin y reforma del Estado.

Por ltimo, en la tercera parte, se aborda la inciden-cia de los procesos de desarrollo de capacidades y forta-lecimiento institucional en la gestin y polticas pbli-cas y las condiciones de sostenibilidad, enfatizando el rol de los gobiernos municipales y otras organizaciones e instituciones, adems del Estado en un contexto au-tonmico y, en la ltima, se realiza un balance sobre el valor agregado de la cooperacin holandesa a las po-lticas de descentralizacin y reforma institucional del Estado en el nivel municipal.


1. DESARROLLO DE CAPACIDADES Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO EN BOLIVIA (1994 - 2012)

Si bien la existencia de municipios y la figura de gobier-no departamental, aunque ambigua en la Constitucin de 1967, anteceden a la poltica de descentralizacin iniciada en 1994 con la promulgacin de la Ley de Participacin Popular (LPP) es, precisamente sta, a diferencia de otros intentos de descentralizacin en la historia del pas en el siglo pasado, la que se inscribe en un proceso mayor de reforma del Estado que arranc en 1985 con las reformas tributaria y fiscal y la apro-

bacin en 1990 de la ley de Administracin y Control Gubernamentales, conocida a partir de entonces como SAFCO. Ciertamente, el alcance de estas reformas, sus resultados y limitaciones, sentaran las bases e impulsa-ran el debate y aprobacin de las reformas de segunda generacin que adems de la profundizacin de las que estaban en curso, buscaban encarar otros desafos. Sin un orden y manejo adecuado de las finanzas pblicas y un mnimo de reglas para la administracin de los recursos pblicos, no hubiera sido posible pensar, por ejemplo, en la coparticipacin tributaria o incluso con-diciones bsicas para el funcionamiento de los gobier-nos subnacionales.

Este fue el marco en el que se desarroll el debate sobre la descentralizacin que hasta principios de los 90 tuvo una orientacin hacia al nivel departamen-tal, llegando incluso a contar con un proyecto de ley aprobado en primera instancia en el Congreso a prin-cipios de los 90 que finalmente no vio la luz, puesto que, ms all del discurso, careca de una definicin poltica y claridad tcnica, en buena medida atribui-ble a lo primero, ya que prcticamente no presentaba aporte alguno a un proceso de esta naturaleza. Esta ley inviable para la descentralizacin imposible3 y un debate en paralelo sobre los principales problemas del pas entre los que se encontraban la situacin de las comunidades y pueblos indgenas y la descentrali-zacin, auspiciado por una de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) ms representativas de ese entonces como el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), al igual que otros esfuer-zos similares desde la perspectiva regional y de dere-cho administrativo que tenan lugar en Santa Cruz, acabaran constituyndose en insumos importantes para la discusin y definicin de las bases de la muni-cipalizacin y sus principales caractersticas como el reconocimiento de las organizaciones sociales, segn sus usos y costumbres, y la otorgacin de derechos y deberes a favor de las mismas para relacionarse con distintos rganos del Estado, principalmente con los gobiernos municipales; la delimitacin de la circuns-cripcin territorial del municipio y; la asignacin de

3 Ver Historia de la Participacin Popular, Fernando Molina Monasterios, Secretara Nacional de Participacin Popular, Ministerio de Desarrollo Humano, 1997.


recursos y competencias a los gobiernos municipales. Todo esto, fue parte de un esfuerzo sin precedentes de redistribucin del poder para perfeccionar la demo-cracia representativa, incorporando la participacin ciudadana en un proceso de democracia participati-va y garantizando la igualdad de oportunidades en los niveles de representacin a mujeres y hombres y, la distribucin igualitaria del ingreso o de los recur-sos de coparticipacin tributaria destinada a corre-gir los desequilibrios histricos existentes entre las reas urbanas y rurales y mejorar la calidad de vida de la mujer y hombre boliviano4, impulsando de esta manera la construccin estatal, la gobernabilidad y la consolidacin de la democracia.

As, leyes como la 843 (cdigo tributario), SAFCO y, particularmente la LPP, Descentralizacin Administrativa (LDA), Municipalidades (LM) y del Dilogo Nacional 2000 (LDN), constituyen el marco normativo en el que se operaron los procesos de desa-rrollo de capacidades y fortalecimiento institucional desde 1994 en adelante. Pese a que la LPP no contempla un captulo expreso sobre el fortalecimiento institucio-nal o el desarrollo de capacidades propiamente dicho, podemos convenir que las competencias que se asignan en sta a los gobiernos municipales constituyen la ma-teria sobre la que deban desarrollarse ambos, procu-rando no solo la aplicacin de la ley, sino sobre todo la gestin y desarrollo institucional municipal y la presta-cin de servicios a los ciudadanos.

Normas como las sealadas y otras relacionadas como el Estatuto del Funcionario Pblico (EFP) ex-presaron el proceso natural de desarrollo normativo e institucional de la municipalizacin, lo que no significa que no hubieran estado libres de complicaciones en su formulacin y, principalmente, aplicacin. La primera fue una suerte de empate de la descentralizacin5 de los movimientos regionales que persiguieron durante ms de una dcada la descentralizacin departamen-tal y que ante la arremetida local o municipal tuvieron que contentarse con un resultado de esta naturaleza, entindase desconcentracin administrativa, quedan-do con una sensacin de una demanda irresuelta y,

4 Ver artculo 1, Objeto, Ley 1551 de Participacin Popular, 20 de abril de 1994. El nfasis es nuestro.

5 Conversacin con Mauricio Lea Plaza, enero de 1999.

por lo tanto, de sabor a poco en materias como las que aborda el presente ensayo y otras de similar o mayor importancia, dependiendo la ptica, como el apoyo al sector productivo, la gestin adecuada y eficiente de servicios sociales y la construccin de infraestructura pblica. En pocas palabras, la gestin descentralizada de polticas pblicas, el rol de interface atribuido a las Prefecturas no funcion y tampoco funciona hasta la fecha en la figura de las gobernaciones, al punto que los gobiernos subnacionales no logran articularse en el marco de la descentralizacin y proceso autonmico, debido a la yuxtaposicin de roles y funciones, falta de claridad y capacidades en el ejercicio de competencias y desencuentros y conflictos polticos que son y sern, probablemente, por un tiempo ms, una constante den-tro de esta reforma.

En el caso de la LM y LDN presentaban, entre otras, propuestas de precisin y mejora del mar-co provisto por la LPP en materias como el rgimen municipal establecido en la CPE de entonces, el con-trol social al gobierno municipal que se convirti en problema y causa de conflictos e ingobernabilidad y, la orientacin de la poltica pblica hacia objetivos ms integrales y de mayor impacto como disminuir la desigualdad y reducir la pobreza, respectivamente. Entre los ejemplos concretos que podemos mencio-nar se encuentran las competencias de los gobiernos municipales, la reglamentacin del Fondo de Control Social (FCS) y aplicacin del voto constructivo de cen-sura, la asignacin o criterios de distribucin de los recursos correspondientes al programa de alivio de la deuda externa, el establecimiento del Fondo Solidario Municipal para la Educacin Escolar y Salud Pblicas, la Poltica Nacional de Compensacin (PNC) y, la de-finicin del alcance y los mecanismos para el ejercicio del control social sobre los programas y estrategias destinados a la reduccin de la pobreza.

En lo que respecta al EFP, no cabe duda, lamentable-mente, que las excepciones que se plantearon a su apli-cacin, entre ellas la carrera administrativa municipal y las contradicciones legales, institucionales y operati-vas con la entidad que tena que regular su aplicacin (lase Superintendencia del Servicio Civil), acabaron minando sus posibilidades de aplicacin, devolvindo-nos a las posibilidades de modernizacin que ofrecen las Normas Bsicas de Administracin de Personal que


lucen mucho ms agiles y fciles de adaptar a las nece-sidades reales y mutantes de los municipios6.

Antes de pasar al marco de polticas y normativo actual, resulta oportuno destacar que toda esta nor-matividad se materializ y sintetiz, al margen de sus resultados y dificultades particulares y generales, en tres procedimientos medulares que hacen al proceso de participacin popular o municipalizacin del pas y, por ende, de desarrollo de capacidades y fortaleci-miento institucional que, ciertamente, demandaron y obtuvieron un alto grado de participacin ciudadana en la gestin municipal, pero tambin de insatisfac-cin y frustracin sobre su impacto final en el bien-estar de la ciudadana y desarrollo local. A saber: i) la conocida Planificacin Participativa Municipal (PPM) que comprende la formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y Programacin Operativa Anual (POA); ii) la gestin participativa de servicios pblicos locales, principalmente de salud, educacin y agua y saneamiento bsico, a travs de directorios locales de salud y educacin, Comits de Administracin de Agua Potable y Saneamiento (DILE, DILO y CAPYS respec-tivamente) y de todas las versiones que los han sucedido hasta ahora, pero que adems termin desencadenado una euforia participativa en casi la totalidad de sectores del quehacer estatal y; iii) el control social que, sin lugar a duda, sostenemos, fue el taln de Aquiles de la muni-cipalizacin y uno de los principales incentivos para la continuidad de las prcticas prebendales y clientelares que caracterizan a nuestra cultura poltica y sus lites y que explican, en buena medida, los impedimentos del desarrollo institucional en el pas.

La inclusin del rgimen de autonomas en la CPE promulgada el 2009 es el resultado de una concesin antes que de la voluntad genuina del gobierno por in-terpretar y reconocer la demanda autonmica. sta, como sostienen otros autores, no puede ser considerada como una claudicacin del gobierno (Bonifaz y Mesa: 2012). En primer lugar, por las trabas o distorsiones que consigui introducir a esta propuesta, antes y du-

6 Fortalecimiento de gestin de recursos humanos en los gobiernos municipales de Bolivia, Informe final de la misin de asistencia tcnica efectuada por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Oscar Gmez Navas, CLAD, La Paz, 2002.

rante el proceso constituyente, como el caso del debate innecesario sobre la regionalizacin y las autonomas regionales que resultaron del mismo, una distribucin compleja de competencias, adems de sesgada hacia el nivel central y; en segundo lugar, por la ilegalidad de la suspensin de funciones de autoridades electas a sola acusacin que termin restndole importancia y perspectivas de aplicacin al nuevo marco legal de la descentralizacin y, por ende, legitimidad, legalidad y eficacia. No es una exageracin sealar que el proceso se encuentra en reversa, paradjicamente con una dis-ponibilidad de recursos y un contexto econmico ex-traordinario que bien hubieran podido ser aprovecha-dos para encarar aspectos estructurales de orden ins-titucional y de gestin relacionados sobre todo con la provisin y mejora de la calidad de los servicios pbli-cos o la atencin adecuada de temas que han resultado complejos de trabajar como el desarrollo econmico lo-cal, la gestin urbana, el transporte e infraestructura de servicios como saneamiento bsico y residuos slidos, para citar los ms relevantes. Esta situacin se explica por la ausencia o falta de claridad de polticas pblicas en estas materias como por la falta de capacidades en las instituciones pblicas, en este caso gobiernos sub-nacionales para absorber eficientemente un volumen de recursos que, en promedio, se sextuplic entre 2005 y 2012.

Peor an, contrariamente a la percepcin del gobier-no, la motivacin principal de la autonoma era econ-mica antes que poltica. Las regiones demandaron au-tonoma porque las polticas y estrategias econmicas y, en general, el modelo de desarrollo propuesto desde el nivel central por los distintos gobiernos no haban con-seguido resolver la carencia de empleos de calidad, la productividad y diversificacin del aparato productivo y superar un nivel de crecimiento econmico modesto, cuando no insuficiente. De no haber sido por el incre-mento extraordinario de los precios de las materias pri-mas, es probable que adems de mantener este carcter y respaldo inicial de los departamentos que la impulsa-ron como Santa Cruz, Beni y Tarija, otros como Oruro, Potos y Chuquisaca hubieran terminando sumndose a esta demanda, aunque debe tambin quedar claro que la lite crucea se equivoc, una vez ms, al plantearla como una reivindicacin regional o particular y no as nacional o de inters general.


Los cambios institucionales que introdujo la CPE promulgada el 2009 en materia de descentralizacin y organizacin del Estado como el reconocimiento de las autonomas departamentales, la creacin de auto-nomas indgenas, la consolidacin de los municipios con igual jerarqua constitucional que los otros niveles y la posibilidad de constituir autonomas regionales, siempre y cuando tuvieran una orientacin clara hacia revertir los niveles de rezago que presentan macrore-giones como la del Chaco o la Amazona en el pas, ten-dran que ser parte de un desafo mayor como el que, en nuestro criterio y como mencionamos, dio origen a la demanda autonmica, adems de mejorar la ins-titucionalidad estatal y consolidar la democracia. As que, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD) y, sobre todo, su puesta en marcha resulta in-suficiente si analizamos, por ejemplo, el alcance de las competencias exclusivas de las Entidades Territoriales Autnomas (ETA) en desarrollo productivo, rural e

integral, recursos hdricos y riego, recursos naturales, energa e incluso educacin, al igual que del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario y, la prueba ms concreta de la voluntad del gobierno con el proce-so autonmico expresada en la Ley de Clasificacin y Definicin de Impuestos y de Regulacin para la Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autnomos, promulgada en 2011.

Por ltimo, tampoco existe a la fecha una idea cla-ra sobre la poltica del gobierno para el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales. Al margen del apoyo a procesos de formulacin de cartas orgnicas y la toma de posicin sobre el ajuste o formulacin de los estatu-tos autonmicos que incluye una especie de delegacin autonmica en cada capital de departamento, en una lgica absolutamente contraria a un rgimen de des-centralizacin, no existe una propuesta que supere las intervenciones del pasado y reconozca y asuma los de-safos como los que se sealaron lneas arriba.


2. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO DE CAPACIDADES Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIN PBLICA SUBNACIONAL

Al inicio del proceso de municipalizacin en 1994 y 1995, las primeras acciones estuvieron dirigidas a lo-grar que las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) obtuvieran su personera jurdica y a la elaboracin de los primeros programas de operaciones y presupuestos municipales, en el caso de los gobiernos municipales.

Esta primera etapa cont con el liderazgo institucio-nal del rgano responsable de esta poltica, entonces la Secretara Nacional de Participacin Popular (SNPP) y, el soporte financiero de programas financiados por la Cooperacin tcnica alemana (PROADE-GTZ) y el Banco Mundial (EMSO). Luego, se sumara la coope-racin suiza, entonces COTESU, ahora Cosude, otor-gando un crdito puente destinado al desarrollo de los sistemas y manuales de contabilidad y presupuesto, en un trabajo coordinado tambin con la SNPP y que se complementara con el cofinanciamiento del Banco Mundial (BM) en 1995 del Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR) que inclua un com-ponente de fortalecimiento institucional municipal destinado a la aplicacin de los sistemas de la Ley SAFCO en los 84 municipios ms pobres del pas. Este primer impulso, concluy con el financiamiento de la Cooperacin Espaola, actualmente AECID, para la compra de equipos e impresin de material didctico destinado a la capacitacin de servidores pblicos.

Una segunda etapa, a partir de 1995, cont con el soporte de las Embajadas de los Pases Bajos y de Dinamarca que, al margen de su apoyo a temas espec-ficos como fortalecimiento comunitario y directamente en 19 municipios y cuatro departamentos, en el primer caso y, pueblos indgenas en el ltimo, mediante pro-gramas de apoyo presupuestario, posibilitaron la tran-sicin y continuidad de la poltica de descentralizacin, tras el cambio de gobierno en 1997. Estas contribucio-nes fueron determinantes para la difusin y puesta en marcha de la LPP, la atencin a los principales desti-natarios de sus objetivos y alcance como las OTB y, dentro de stas, a las comunidades y pueblos indgenas, as como para el desarrollo posterior de la poltica de descentralizacin que hasta la realizacin del Dilogo Nacional de Reduccin de Pobreza en el ao 2000 no cont con el respaldo decidido del gobierno de Banzer, al extremo que la Cooperacin Holandesa con el res-paldo de algunas otras agencias de cooperacin termi-n proponiendo e impulsando un encuentro guberna-mental sobre la poltica con el objetivo de discutir sus avances y limitaciones y definir las estrategias y priori-dades que deban ponerse en marcha. Entre stas desta-caron el fortalecimiento institucional, la problemtica urbana (vale decir la aplicacin -limitada- de la LPP en reas urbanas) y la descentralizacin sectorial, en su


mayora, atendidas con el apoyo presupuestario brin-dado por la Cooperacin Holandesa y por programas especficos como el Programa de Alivio a la Pobreza (PAP Holanda) y ejecutado en el municipio de Santa Cruz de la Sierra que, adems de pionero en la temti-ca, termin generando una serie de innovaciones que lamentablemente no tuvieron continuidad y peor an, carecieron de una poltica que las recupere y ample a otros municipios predominantemente urbanos, espe-cialmente de capitales de departamento.

Entre otras experiencias, de carcter focalizado, al menos en un primera etapa, destaca una propues-ta de abordaje integral promovida por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID por sus siglas en ingls que, a travs del proyec-to DDPC, promovi en veinte municipios el desarrollo de una metodologa de gestin municipal participativa que termin, quizs con un dejo de pretensin innece-saria, llamndose modelo de gestin municipal par-ticipativa. El programa se convirti en una suerte de paradigma del fortalecimiento de la gestin municipal, contribuyendo con su accionar no solamente a conso-lidar la democracia local, sino tambin a la definicin de polticas nacionales de descentralizacin, afinando procesos como el de la PPM, control social e incluso otros de carcter poltico electoral, contribuyendo de esta manera a mejoras en la representacin y legitimi-dad de las autoridades locales y representantes naciona-les al parlamento nacional.

De manera complementaria, muchas veces gene-rando duplicaciones, se ejecutaron otros programas de fortalecimiento institucional y desarrollo de capa-cidades que, como se aprecia en la tabla 1 combinaban asistencia tcnica con financiamiento para inversin en proyectos, mayormente de infraestructura. Este fue el caso de los programas y proyectos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) que no slo alcanzaron a alcaldas, sino tambin a prefecturas departamenta-les, actualmente Gobernaciones y, en menor medida, de las actividades de los Servicios Departamentales de Fortalecimiento Municipal y Comunitario (SDFMYC). En el primer caso, el mejor ejemplo es el Programa de Desarrollo Municipal (PRODEMU) que de una cober-tura inicial de 28 municipios en su componente de for-talecimiento institucional, termin en 79, ejecutando incluso actividades en temas tan dispares como ingre-

sos y manejo de cuencas y riesgos naturales, para citar un par de ejemplos.

Los resultados de los SDFMYC en el desarrollo de las capacidades y fortalecimiento institucional de los gobiernos subnacionales fueron intrascendentes, situa-cin atribuible, en buena medida, a la captura de las ins-tituciones pblicas o ms concretamente de los empleos pblicos por los partidos polticos y, la debilidad tcni-ca y administrativa de las prefecturas departamentales, aunque ciertamente, tampoco, tuvieron el mismo nivel de apoyo de programas de fortalecimiento institucio-nal que los municipios. A estos factores se suma la au-sencia de una visin de desarrollo departamental que comprendiera la importancia de los municipios para la ejecucin de las polticas, programas y proyectos pblicos, especialmente en materia productiva y que, implcitamente, dio lugar en algunos departamentos a sentimientos de nostalgia por las CORDES y deseos de retorno al pasado, particularmente en aquellos en que stas tuvieron un desempeo e impactos relativamente positivos como en el caso de Santa Cruz. En este marco, corresponde tambin mencionar a los mecanismos de coordinacin entre los gobiernos subnacionales como los Consejos Provinciales de Participacin Popular (CPPP) que, aunque no se conformaron en todo el pas, los que s lo hicieron no alcanzaron resultados signifi-cativos. En resumen, la ansiada gestin descentralizada de polticas pblicas no avanz, principalmente por la debilidad del vnculo y relacionamiento entre las pre-fecturas y gobierno central y municipios y viceversa, al igual que por los efectos del funcionamiento de un sis-tema poltico poco amigable con la institucionalidad, la eficiencia, eficacia y transparencia en la gestin de la cosa pblica.

Por ltimo, la participacin de las universidades, mayormente pblicas, result inducida, en ninguno caso producto de la voluntad propia, pero adems el rol desempeado en los procesos de fortalecimiento ins-titucional de los municipios ha sido pasivo y con una visin limitada a cubrir sus costos por la prestacin de servicios de capacitacin. Esta, con contadas excepcio-nes de una que otra carrera o centro de investigacin, penosamente, careci y an lo hace de una propuesta o estrategia que le permita vincularse con la realidad y dinmica subnacional, A manera de ejemplo, su con-curso para analizar la prestacin de los servicios pbli-


cos y desarrollar modelos de gestin o gerenciamiento, acompaados de desarrollo de competencias en sus alumnos y de especializacin en profesionales; aspectos tcnicos de la licitacin y construccin de la infraes-tructura pblica, tan venida a menos, son necesida-des o demandas que no pueden seguir postergndose y en el que su aporte podra resultar ms que valioso. Se precisa conocimiento y capacidades para gestionar servicios sociales, cada vez ms complejos y motivo de frustracin, exclusin y desigualdad entre los ciudada-nos como los que corresponden a la proteccin social. Urge tambin conocimiento y capacidades para ges-tionar la obra pblica y los presupuestos de inversin en proyectos que han dejado de tener la caracterstica tipo como escuelas y postas, demandando soluciones ms complejas en lo tcnico, ambiental, econmico y social en reas o sectores y servicios como agua, resi-duos slidos y transporte, entre otros.

En lo que respecta a los enfoques, prcticamente to-dos los programas descritos de manera general lneas arriba, respondieron a criterios de oferta. Aunque al-gunos sealen que se trabaj bajo enfoque de deman-da, no existen evaluaciones que as lo demuestren. Esta situacin se confirma con la intervencin uniforme de todos los programas y proyectos, pues no distin-gui categoras o tipologa alguna de municipios. En el mejor de los casos, se recurri a indicadores como Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), ndice de Desarrollo Humano (IDH) y pobreza para determinar su cobertura, no reparando en capacidades institucio-nales diferenciadas que, adems reflejaban variables y situaciones polticas diversas para decidir la viabilidad y pertinencia de las diferentes acciones promovidas.

Las estrategias aplicadas siguieron la siguiente evo-lucin: i) certificacin de profesionales y tcnicas/os de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) e incluso de personal de las CORDES (eliminadas con la promul-gacin de la LDA), para iniciar las actividades bsicas de funcionamiento de los gobiernos municipales como la formulacin de sus presupuestos y la aplicacin de los sistemas de gestin y control gubernamental corres-pondientes a la ley SAFCO; ii) contratacin de servicios de Entidades Ejecutoras (EE) con el objetivo de alcan-zar una cobertura nacional y iii) contratacin de con-sultores en distintas modalidades, con residencia en los municipios (asistentes tcnicos) e itinerantes, a travs

de mancomunidades o empresas consultoras que pres-taban servicios a stas y, consultores independientes, generalmente con un mayor grado de especializacin que tambin prestaban servicios a mancomunidades, por ejemplo, en gestin de proyectos o, a un determina-do municipio o municipios que, en general, formaban parte de la cobertura de algn proyecto o programa financiado con recursos de la cooperacin interna-cional. Este fue el caso del Programa de Emergencia del Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular en 2001 que, bajo el nombre de Cruzada Nacional de Lucha Contra la Pobreza, tena el objetivo de mejorar las capacidades de gestin de la in-versin pblica de los gobiernos municipales que, tras la aprobacin de la LDN 2000, incrementaron sus re-cursos por concepto de transferencias que correspon-dan a la condonacin de la deuda externa de la que se benefici el pas, a travs de la iniciativa ampliada de alivio de deuda, ms conocida como HIPC II por sus siglas en ingls. Esta iniciativa que cont con el apoyo de la Cooperacin Holandesa, luego se convertira en el Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Pblica Municipal (PIM-Goles), cuya experiencia, contribuy al diseo del Programa de Apoyo a la Ejecucin de la Inversin Pblica Municipal (Gespro), vigente hasta la fecha, ejecutado por la Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM - Bolivia) y financiado tambin con recursos de los Pases Bajos.

La mayora de las acciones o intervenciones se con-centraron, al inicio, en la difusin de la LPP y en el im-pulso al desarrollo de capacidades bsicas de gestin como PPM (programacin de operaciones y elabora-cin de presupuestos) y de otros sistemas relacionados con la ley SAFCO como contabilidad integrada. Con el avance de la descentralizacin, claramente, la difusin de la LPP se fue dejando de lado, aunque la capacita-cin en el marco normativo se fue complejizando no slo por el desarrollo reglamentario de esta norma, sino tambin por normas complementarias que bus-caban precisar y profundizar esta reforma como es el caso de las leyes de descentralizacin, municipalidades y dilogo nacional (LDA, LM y LDN 2000), adems de otras sectoriales, principalmente en salud, educacin y saneamiento bsico y temticas transversales como g-nero y asuntos indgenas. Sobre la ltima, cabe hacer notar que la temtica tnica o indgena, primero, era


afrontada como un asunto y, en segundo lugar como una transversal, cuando dada la importancia demogr-fica, cultural y socioeconmica de los pueblos indge-nas en la realidad del pas, hubiera cabido que sta sea abordada como una poltica pblica sin ningn tipo de apelativo o condicin que obligue a su reconocimiento y tratamiento. Empero, la participacin popular por su alcance y resultados, fundamentalmente en lo poltico y concretamente en lo que toca a la democratizacin, abri paso a una serie de transformaciones, probable-mente impensadas en sus promotores, que terminaron cambiando el panorama poltico e institucional del pas y el curso de la propia descentralizacin que toca ahora enfrentar. La llegada de Evo Morales al poder y la experiencia en gestin pbica demostrada al inicio de su mandato por sus principales colaboradores, pero que adems desempearon cargos en el mbito muni-cipal y departamental, no se explica, en gran parte, sin

la participacin popular y su influencia para promover la participacin ciudadana y el ejercicio de derechos en otras reformas y polticas como sealamos ms arriba.

La siguiente tabla resume las principales propuestas de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institu-cional y sus principales enfoques, estrategias y accio-nes. Las filas sombreadas corresponden a los progra-mas que contaron con el apoyo y financiamiento de la Cooperacin Holandesa, cuyo aporte directo a la des-centralizacin supera los 60 millones de dlares en el perodo de estudio (Renjel y Rivera: 2013) y alrededor de un tercio de un monto estimado en 200 millones de dlares, sin incluir contrapartes y gastos corrientes rea-lizados por los gobiernos municipales, que correspon-deran a los recursos financieros empleados hasta ahora para apoyar la descentralizacin en la materia que nos ocupa.Tabla 1

Principales propuestas de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional

PROPUESTA/

PROGRAMAENFOQUE* ESTRATEGIAS ACCIONES

Programa de Fortalecimiento Institucional (PROFIN)/GTZ

Oferta/Asis-tencia Tcnica (donacin)

Fortalecimiento de la Gestin Institucional, a travs de las Corporaciones Regionales de Desarrollo (CORDES)

Apoyo en la aplicacin del Sistema de

Presupuesto y Contabilidad (SICOPRE)

Programa de Apoyo a la Des-centralizacin (PROADE)/GTZ

Oferta/Asis-tencia Tc-nica (Oruro, Potos, Beni y Pando)-(do-nacin)

Fortalecimiento de la Gestin Institucional (Mejoramiento de la Gestin Financiera); Apoyo a la Descentralizacin y; Orde-namiento Territorial y Planifica-cin Regional

- Sobre la base del SICOPRE, desarrollo del

Sistema de Contabilidad Integrada.

- Apoyo a los foros de discusin y proceso

de concertacin de la descentralizacin

-departamental-

- Desarrollo de un marco de planificacin y

ordenamiento territorialProyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR I)/Banco Mun-dial-COSUDE

Oferta/Crdito y Donacin

Apoyo al proceso de planifica-cin participativa -institucio-nalizacin-, fortalecimiento/desarrollo comunitario e inversiones en infraestructura productiva. Co-ejecutado con el Fondo de Desarrollo Campe-sino (FDC)

- Planificacin Participativa Municipal (PPM)

- Fortalecimiento/desarrollo comunitario

- Inversin infraestructura productiva

Programa de Apoyo Pre-supuestario (PAP-Holanda)/Cooperacin Holandesa

Oferta/Apoyo Presupuesta-rio / Donacin

Fortalecimiento del VPEPP para el desarrollo y consolidacin del proceso de participacin popular

- Apoyo a la formulacin de polticas y

estrategias de participacin popular y

descentralizacin administrativa

- Fortalecimiento comunitario

- Fortalecimiento municipal

- Apoyo a procesos de descentralizacin

sectorial


PROPUESTA/


Proyecto Desa-rrollo Democr-tico y Partici-pacin Popular (DDPC)/USAID

Oferta/Dona-cin

Fortalecer la participacin ciudadana en los gobiernos municipales y apoyar polticas relacionadas a nivel nacional, Congreso Nacional y Corte Nacional Electoral

- Gobernabilidad Municipal con acciones de

apoyo a la gestin municipal

- Ciudadana efectiva con fortalecimiento de

los sujetos de la participacin popular (OTB,

CV y Organizaciones Comunitarias)

- Congreso representativo con acciones de

apoyo al Congreso Nacional y los procesos

electorales. Programa Sec-torial Pueblos Indgenas, Parti-cipacin Popular y Descentraliza-cin Administra-tiva/Cooperacin Danesa

Oferta/Dona-cin

Fortalecimiento institucional al VPEPP

- Fortalecimiento comunitario

- Gestin municipal

- Administracin y gestin financiera

- Distritacin municipal

- Participacin y gestin territorial indgena

Proyecto de Inversin Rural Participativa (PDCR II)/Banco Mundial-COSU-DE

Oferta/Crdito y donaciones (Cosude y Japn JICA-) para diseo de proyecto.

Promover el desarrollo muni-cipal sostenible de los muni-cipios y comunidades rurales, a travs de la capacitacin en gestin municipal, inversiones productivas sostenibles basa-das en la demanda local y la PPM

- Fortalecimiento institucional (viceministerios

de participacin popular, desarrollo rural

y FDC y Fondo de Inversin Productiva y

Social)

- Fortalecimiento municipal

- Inversin productiva

Proyecto de Pla-nificacin y Ges-tin Participativa Municipal/GTZ

Oferta/Asis-tencia Tcnica (donacin)

Mejorar el cumplimiento de atribuciones y competencias de entidades nacionales, de-partamentales y municipales para impulsar la gestin muni-cipal participativa

- Fortalecimiento institucional

- Gestin Municipal Participativa (GMP)

Proyecto de Fortalecimiento Institucional a Gobiernos Mu-nicipales (PRO-DEMU I)/Banco Mundial

Oferta/Crdito Ampliar cobertura de servicios pblicos e infraestructura mu-nicipal y elevar la eficiencia operativa de gobiernos mu-nicipales y empresas presta-doras de servicios pblicos, vinculando el financiamiento de proyectos de inversin con fortalecimiento institucional

- Fortalecimiento institucional a 28 gobiernos

municipales (creacin carrera administrativa

municipal)

- Gestin prefectural (Fortalecimiento

Unidades Prefecturales de Apoyo a los

Municipios)

- Gestin Municipal

Programa Na-cional de Gober-nabilidad (PRO-NAGOB)/Banco Interamericano de Desarrollo

Oferta/Crdito Fortalecimiento institucional del VPEPP y Prefecturas de Departamento

- Fortalecimiento institucional a Prefecturas

- Descentralizacin sectorial


PROPUESTA/


PSAC (Crdito de Ajuste Pro-gramtico de Apoyo a la Des-centralizacin)

Oferta/Crdito y donaciones, en el caso de las agencias de coopera-cin bilateral

Apoyo a la aplicacin de nor-mas y marcos institucionales para la descentralizacin; in-cremento de la participacin comunitaria, principalmente pobre y grupos excluidos en el mbito municipal y en el con-trol de los recursos; restaura-cin de la disciplina fiscal mu-nicipal; consolidacin financie-ra y capacidad institucional en todos los niveles de gobierno para el funcionamiento de los servicios pblicos y; amplia-cin del acceso a crditos para inversiones municipales.

- Definicin de polticas y desarrollo

normativo en temas claves del proceso de

descentralizacin como los siguientes:

i) Roles y responsabilidades de los tres niveles

de gobierno; ii) reforma del sistema fiscal

de transferencias intergubernamentales;

iii)criterios transparentes en la asignacin

para la atencin de servicios pblicos; iv)

acceso de la poblacin a la informacin sobre

programas de desarrollo local; v) capacidad

de respuesta y rendicin de cuentas; vi)

establecimiento de medios adecuados

para la participacin y el control social; vii)

compatibilizacin de la divisin poltico-

administrativa con territorios de naciones

indgenas; Promocin de la desconcentracin

en municipios urbanos y diseo de modelos

de gestin mancomunada; ix) disciplina

fiscal y control de deuda; x) capacidad

institucional de la administracin pblica

para prestar servicios y; xi) disponibilidad de

financiamiento de crdito para municipiosPrograma de Fortalecimiento Institucional a Prefecturas (PFI)

Oferta/Dona-cin (Finan-ciado por la Embajada de los Pases Bajos y eje-cutado por el SNV)

Mejorar el desempeo de la gestin prefectural en la gene-racin de impactos sostenibles en el desarrollo de las regio-nes y especficamente en la reduccin de la pobreza. Este Programa tambin contem-plaba un apoyo a nivel central (Ministerio de Autonomas).

- Capacidad de gestin prefectural

- Capacidad de articulacin interprefectural

- Gestin de polticas nacionales

- Sostenibilidad del apoyo a la calidad de la

gestin pblica subnacional


PROPUESTA/


Plan Estratgico Institucional 2011-2015 Minis-terio de Autono-mas

Oferta/Dona-cin Holanda

Impulsar el proceso auton-mico y la organizacin de las unidades territoriales, profun-dizando la descentralizacin de las ETA, implementando con gradualidad el autogobierno, mejorando sus capacidades para el ejercicio de compe-tencias en la construccin del Estado Plurinacional, promo-viendo el acceso a la participa-cin, a la justicia social, a una distribucin equitativa de los excedentes que genera el Esta-do, al disfrute del bienestar so-cial, para fortalecer la unidad y el desarrollo de la sociedad boliviana para vivir bien

1. Autonomas sostenibles y productivas para

vivir bien

- Programa Fortalecimiento y acompaamiento a

la gestin de las ETA

- Instancias de coordinacin y control social

2. Gobiernos ms cerca de la gente

- Desarrollo normativo y gestin autonmica

- Gestin territorial

3. Liderando gestiones de calidad

- Fortalecimiento del Ministerio de Autonomas

- Planificacin estratgica y gestin por

resultadosPrograma de Apoyo a la Gestin de la Inversin Pblica Municipal (GES-PRO)

Oferta/Asis-tencia Tcnica (Alemania) y Donacin (Holanda)

Fortalecimiento de la gestin de la inversin pblica y desa-rrollo de un mercado de servi-cios de apoyo a la gestin de la inversin pblica

- Gestin de la inversin pblica

- Fortalecimiento institucional de gobiernos

municipales y asociaciones de municipios

para prestar servicios a sus asociados.

- Desarrollo de mercado de servicios de apoyo a

la gestin de la inversin pblica.

*En relacin a los gobiernos municipales como destinatarios finales de

los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional

Fuente: Elaboracin propia, en base a Estudio de Evaluacin de

Capacidades Institucionales y de Gestin de Gobiernos Municipales7.

Los resultados de los diferentes programas pueden evaluarse desde tres perspectivas. En primer lugar, desde los propios procesos de capacitacin, es decir en trminos de la cantidad de personas capacitadas y los resultados del fortalecimiento institucional como, por ejemplo, elaboracin de PDM, POA y aplicacin de sis-temas administrativos y gerenciales, al igual que otras metodologas e instrumentos de gestin y, los medios para llevarlos adelante como la elaboracin de conteni-dos, metodologas y materiales. En segundo lugar, como contribucin a la mejora de cobertura de determinados servicios relacionados con las competencias transfe-ridas que, lastimosamente no estuvo acompaada de indicadores que permitiesen observar su alcance y, me-

7 Programa de Apoyo Presupuestario del Reino de los Pases Bajos (PAP-Holanda), Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal, Ministerio de Desarrollo Municipal, 2002

nos an, calidad e impacto. Finalmente, por su aporte a la construccin de institucionalidad y gobernabilidad democrtica en el pas, cuya complejidad para evaluar o valorar es mayor.

Con relacin a los procesos de capacitacin y for-talecimiento institucional, la contribucin de la Cooperacin Holandesa fue significativa, no slo por-que apoy presupuestariamente la institucionalidad a cargo de las polticas y estrategias y de la definicin y elaboracin de contenidos, metodologas e instru-mentos que fueron aplicados a nivel municipal y que, lamentablemente, han dejado de ser utilizados o revi-sados y mejorados, sino porque permiti tambin la realizacin de un sinnmero de eventos masivos de capacitacin, tanto de tcnicos y autoridades de go-biernos municipales como de representantes y lderes de organizaciones comunitarias, indgenas, sociales y de la sociedad civil. Tambin apoy, aunque en me-nor grado, una serie de intervenciones o actividades de


asistencia tcnica in situ realizadas, en gran parte, por consultores del propio viceministerio de participacin popular y por ONG y consultoras. Es probable que in-tervenciones de este tipo hubieran conseguido mejores resultados e impacto, especialmente cuando se trataba de desarrollar competencias y habilidades en tcnicos de los municipios para la instalacin y operacin de un determinado sistema de administracin como es el caso de los sistemas correspondientes a la ley SAFCO y cobro de impuestos (RUAT), aunque este ltimo slo alcanz a municipios capitales de departamento y uno que otro intermedio.

Empero, estos resultados no han conseguido conso-lidar una capacidad de gestin y un desarrollo institu-cional aceptable y estable debido a factores como la fal-ta de una poltica de gestin pblica que establezca con claridad los objetivos del desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional de las entidades subnacio-nales, integre y coordine los mltiples esfuerzos que se realizaron y realizan, al igual que evite las superposicio-nes, duplicidades, ineficiencias y la falta de impacto en la mejora de los servicios pblicos y niveles de desarrollo de sus circunscripciones. Conclusiones de esta naturale-za son parte de dos aportes centrales de la Cooperacin Holandesa al desarrollo de capacidades y fortaleci-miento institucional como el Estudio de Evaluacin de Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Municipales y la Estrategia para el Fortalecimiento Institucional Municipal o propuesta para la constitu-cin de un Servicio de Capacitacin y Asistencia Tcnica Municipal que, lamentablemente, no contaron con la continuidad y respaldo institucional necesarios para ser tomados en cuenta y traducidos en una poltica pblica de fortalecimiento municipal con sus estrategias o pro-gramas y proyectos correspondientes8.

La Cooperacin Holandesa se sum tambin al for-talecimiento del sistema asociativo que apoy USAID a travs del proyecto DDPC procurando, en un primer momento, contribuir a mejorar la representacin gre-

8 Ver Estudio de Evaluacin de Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Municipales y Estrategia para el Fortalecimiento Institucional Municipal, Servicio de Capacitacin y Asistencia Tcnica Municipal, Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 2001

mial de los municipios y su incidencia en polticas p-blicas relacionadas con sus intereses y, luego en la pres-tacin de servicios de las asociaciones departamentales a los municipios de su jurisdiccin o afiliados. Fondos canasta y proyectos especficos como el GESPRO, an vigente, representan los mejores ejemplos del apoyo de los Pases Bajos, conjuntamente otras agencias de coo-peracin internacional para cooperar al logro de los ob-jetivos sealados, principalmente en lo que compete al marco normativo de la descentralizacin y la distribu-cin o transferencia de recursos a los gobiernos munici-pales -HIPC II e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)- y a algunos avances institucionales como la unificacin que se logr entre la FAM y la Asociacin de Municipalidades de Bolivia, cuya constitucin pre-cede a la primera. Empero, la unin entre estos dos entes asociativos est prcticamente disuelta e, iniciati-vas, en opinin nuestra, importantes para que puedan prestar servicios a sus asociados como el GESPRO, han sido psimamente administradas y desvirtuadas, dados los niveles bajos de ejecucin y el apoyo del proyecto a actividades institucionales que no corresponden a ste, ahondando incluso los temores sobre la sostenibilidad no slo de este tipo de acciones y otras similares, sino tambin sobre la viabilidad misma de la representacin municipal.

Al margen de la eficacia o no de algunas conquistas para la poltica de descentralizacin y, en general, para la equidad y eficiencia en la gestin pblica, entre los logros conseguidos por el sistema asociativo destacan la asignacin de recursos del IDH a los municipios, prece-dida por los recursos HIPCII y un conjunto de normas como la LM, LDN 2000 y sus respectivos reglamentos, as como leyes y reglamentos sectoriales relaciona-dos. El sistema asociativo realiz, tambin, propuestas destinadas a profundizar y fortalecer la democracia y la reforma del Estado como la Ley de Agrupaciones Ciudadanas, formulada y promulgada, quizs en una de las coyunturas polticas ms crticas por las que atra-ves el pas en 2004 desde el retorno a la democracia y, posteriormente, un planteamiento sobre el rgimen autonmico que debi alimentar la discusin de ste en el proceso constituyente, pero que lamentablemente no fue el caso, porque la conduccin y gestin de la FAM empez a responder a intereses y equilibrios inherentes a la coalicin de gobierno y no a objetivos institucio-


nales. Pese a ello, avances como los destacados no hu-bieran sido posibles sin el soporte de la cooperacin in-ternacional, en este caso de la Cooperacin Holandesa que contribuy a procesos que adems de compromiso y continuidad, requeran mecanismos o instrumentos

como los fondos canasta y proyectos como el GESPRO que, sin duda, representaron riesgos, pero tambin oportunidades para impulsar el desarrollo del sistema asociativo y ampliacin y consolidacin de la poltica de descentralizacin.


3. PRINCIPALES PROBLEMAS Y DESAFOS DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO DE CAPACIDADES Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

Como sealamos, prcticamente todos los proyectos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institu-cional han respondido a un enfoque de oferta, en gran medida porque polticas como la participacin popular, paradjicamente, respondieron a un proceso de formu-lacin de arriba hacia abajo. Si bien algunos alegan que su diseo consider la opinin de autoridades y tcnicos municipales y lderes de las organizaciones de la socie-dad civil y/o que la ejecucin contemplaba mecanismos participativos para definir los contenidos, paquetes o mens de capacitacin y servicios, estos resultaron y todava resultan insuficientes a la hora de analizar los principales problemas de gestin de los municipios y las capacidades y competencias que deberan desarro-llarse, tanto a nivel institucional como personal, para atenderlos con pertinencia y eficacia.

La Estrategia para el Fortalecimiento Institucional Municipal9, formulada en el marco del PAP Holanda, encontraba que las distintas iniciativas o programas que hasta entonces haban formado parte de la poltica de fortalecimiento institucional de los distintos gobier-nos presentaban los siguientes problemas:

- La poltica de fortalecimiento institucional res-pondi a un enfoque de subsidio a la oferta.

Desde el inicio del proceso el gobierno central asu-mi la responsabilidad del fortalecimiento institucio-nal de los gobiernos municipales y, por ende, el costo de los servicios de capacitacin y asistencia tcnica que se prestaban a los mismos. Esta orientacin, quizs necesa-ria en los primeros aos de la municipalizacin, termi-n teniendo efectos negativos en la apropiacin de este tipo de servicios por parte de los gobiernos municipales y, consiguientemente, en el logro de resultados desti-nados a mejorar su capacidad de gestin, adems de la sostenibilidad de los mismos. Los municipios, en gene-ral, asuman costos de desplazamiento de su personal tcnico y autoridades, cuando corresponda, para asis-tir a actividades de capacitacin que no tenan lugar en sus jurisdicciones y, posteriormente, contrapartes para modalidades de asistencia tcnica como las descritas en el punto anterior, lo cual no impidi que el nivel central y, en mucho menor grado, departamental, terminen induciendo las temticas, contenidos y modalidades de los programas y proyectos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional. Consiguientemente, se gener una dbil relacin entre oferta y demanda, gene-rando distorsiones e ineficiencias, porque en el fondo el gobierno nacional influy en la oferta desde su propia perspectiva y visin del proceso.

- Diversos objetivos y modalidades en el fortaleci-miento institucional municipal en funcin de polticas y lneas de accin de las instituciones del gobierno cen-tral y los financiadores. Esta orientacin y comporta-miento de instituciones estatales y agencias de coope-racin impidi integrar los distintos esfuerzos bajo una poltica nacional, principalmente debido a la ausencia de coordinacin entre las instituciones del gobierno central, dbil coordinacin del gobierno central de los procesos de fortalecimiento institucional municipal y,

9 Ibd.


el accionar de diversas agencias de cooperacin cana-lizando recursos a entidades pblicas y privadas para acciones de fortalecimiento municipal con distintos objetivos y modalidades de intervencin.

Esta situacin dio lugar a que se generen demandas innecesarias o injustificadas que no han contribuido a desarrollar significativamente la institucionalidad, no slo porque no correspondan a la decisin poltica de los demandantes, sino porque tampoco respondan al es-fuerzo propio de los municipios, prolongando la depen-dencia de la cooperacin internacional para el financia-miento del desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional, en general, de los gobiernos subnacionales.

- Tampoco logr apoyarse en la voluntad poltica de los gobiernos municipales para propiciar cambios y me-joras en la administracin y, menos an, generar proce-sos de concertacin y acuerdo polticos que posibiliten cambios imprescindibles como la adopcin y vigencia de la carrera administrativa. Esto ha determinado que todos los esfuerzos de fortalecimiento se diluyan, mi-nimizando los resultados esperados e inviabilizando la sostenibilidad del proceso. El ejemplo ms claro de esta situacin es la demanda reiterada de los municipios por temas administrativos y financieros.

- Servicios de calidad heterognea, asimetras en la informacin y riesgo de seleccin adversa. Calidad he-terognea porque no se favoreci el establecimiento de estndares de calidad que permitan garantizar mni-mos deseables y mecanismos confiables y permanentes

de control de calidad, por lo que fue imposible fijar pre-cios y que el demandante pueda escoger sobre la base de una relacin calidad precio conveniente. La seleccin adversa se refiere, bsicamente, a la no disponibilidad de informacin sobre la calidad de los oferentes y el establecimiento de una relacin asimtrica a favor del contratista sobre el contratante. En breve, no existieron condiciones para premiar o castigar.

- Distorsiones de mercado durante la contratacin de servicios. Favores polticos, atribuibles a la cultura poltica; cmo se contratan los servicios y cmo se fi-jan sus precios. Estas, han dado lugar a distorsiones de mercado que limitan el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento institucional y que se extienden a la fe-cha, ms an cuando existe una disponibilidad impor-tante de recursos y una lgica bastante peculiar de la burocracia actual para definir y ejecutar las acciones de desarrollo de capacidades y la ejecucin de la inversin pblica. Las reas cubiertas tienen que ver con siste-mas administrativos y contables bsicos y la aplicacin de sistemas computacionales correspondientes a la ley SAFCO que, pese a la actual retrica sobre el desmon-taje legal e institucional del neoliberalismo, esta nor-ma no ha sido tocada. Por lo tanto, tampoco existe una propuesta del nuevo modelo de gestin pblica y ley del servidor pblico que reemplacen a la citada norma y otras relacionadas para impulsar la construccin del Estado Plurinacional y el rol que le corresponde dentro de ste al rgimen autonmico.


4. VALOR AGREGADO DE LA COOPERACIN DE LOS PASES BAJOS AL PROCESO DE DESARROLLO DE CAPACIDADES Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL EN BOLIVIA EN EL PERIODO 1994 A 2012

A pesar de lo negativo que puede resultar el anlisis de los problemas del proceso de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional en el captulo previo, al momento de realizar un balance, resulta oportuno se-alar y destacar que existi un antes y un despus del proceso de descentralizacin, no solo porque existen

capacidades bsicas instaladas y una masa crtica que espera un nuevo momento, igual de favorable, como el que tuvo esta reforma en su inicio, aunque con con-diciones distintas como la mayor capacidad fiscal y la disminucin del financiamiento y rol de la cooperacin internacional, debido a los cambios del propio pas y de las polticas de cooperacin de los pases desarrollados y de la ayuda al desarrollo en general, sino tambin por los resultados e impactos que gener esta poltica en la institucionalidad estatal y sistema poltico.

Distintos autores sealan que la participacin popu-lar permiti la presencia del Estado en el territorio, lo cual no constituye un factor extraordinario en las po-lticas de descentralizacin, sin embargo en este caso llegaba con una cantidad de recursos sin precedentes (Oxhorn: 2001) y un marco de reconocimiento de de-rechos y obligaciones de las organizaciones sociales que adems de institucionalizar la interaccin entre socie-dad civil y Estado, promovi tambin la ruralizacin de la poltica (Suazo:2012) y un sistema poltico local competitivo y abierto (Fauguet: 2012). Estos son atribu-tos que, indistintamente del alcance que hayan podido tener, cambiaron el panorama poltico e institucional del pas y, como ya adelantamos, explican en buena me-dida, la presencia de Evo Morales en el gobierno y las bases sobre las que se plantea y debera desarrollarse el rgimen autonmico.

En este marco, el primer aspecto a destacar de la Cooperacin Holandesa al proceso de descentralizacin es su contribucin permanente, su conviccin de que una mejor institucionalidad local y la gestin pblica resultan determinantes para atender de mejor manera las necesidades y demandas de los ciudadanos y, de esta manera, contribuir a la reduccin de la pobreza, objetivo central de su apoyo al pas. Este hecho se constata en el respaldo a las diferentes iniciativas estatales que siguie-ron a la puesta en marcha de esta poltica, incluso du-rante los periodos gubernamentales en los que el inters por sta y el impulso necesario para profundizarla fue mnimo como se seal en el anlisis realizado.

De manera puntual, su contribucin se reflej en un gobierno local con mayor capacidad de res-puesta (Fauguet) y capacidades y aprendizaje en el manejo de recursos pblicos y en la ejecucin de una cantidad importante de obras pblicas y pro-visin de servicios que, a pesar de sus limitaciones


y la necesidad de avanzar en su calidad y en otras reas o sectores distintos a salud, educacin y agua y saneamiento bsico, sin duda constituyen logros de los procesos de desarrollo de capacidades y for-talecimiento institucional que contaron con el apo-yo invariable de la Cooperacin Holandesa. Forma tambin parte de su contribucin o valor agrega-do su inters por enfoques o iniciativas como el apoyo que brind a esta poltica en su arranque y los programas urbano y de mejora de gestin de la inversin pblica u otros ms complejos por su integralidad y ambicin de incidir en polticas p-blicas como es el caso del PSAC (Crdito de Ajuste Programtico de Apoyo a la Descentralizacin), en el que el concurso y liderazgo de la Cooperacin Holandesa fue determinante.

En el balance quedan tambin, sin duda, el apren-dizaje sobre las acciones o intervenciones realizadas que, de manera clara y an vigente se encuentran en estudios y propuestas que abordamos y que, por lo tan-to, deberan ser tomados en cuenta o, mejor an, con-sideradas para no cometer errores y sobre todo para encarar los desafos del desarrollo institucional de los gobiernos subnacionales, ms an si consideramos que la reforma del Estado y su alcance, estuvo y contina desconectada de las capacidades institucionales y de los servidores pblicos para la gestin, impidiendo de esta manera que se alcancen los resultados y objetivos espe-rados de las distintas polticas pblicas.

A manera de cierre, cabe sealar que el valor de la Cooperacin Holandesa, conjuntamente otras agencias de cooperacin, se materializa tambin en la apuesta por una institucionalidad joven que, aunque precaria constituye la base de la credibilidad y legitimidad del Estado y de sus posibilidades de desarrollo futuro, tal como se evidencia en distintos estudios de opinin en los que la ciudadana sita a los municipios entre las instituciones con mayor grado de credibilidad10.

A futuro, est claro que el desarrollo de capacida-des y el fortalecimiento institucional de las autonomas municipales y, en general, de las ETA es un factor clave

10 Ver estudios de opinin de la ex Corte Nacional Electoral y del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP) y encuestas de opinin pblica peridicas de medios de comunicacin, entre otros.

para la vigencia y desarrollo del rgimen autonmico y del Estado Plurinacional. Al respecto, existen desafos que deben encararse de una manera coherente y prc-tica como el ejercicio de las competencias y la mejora en la administracin y ejecucin de las transferencias, teniendo presente la importancia de la contribucin de los gobiernos subnacionales para la provisin y presta-cin de servicios pblicos de calidad a la ciudadana y la generacin de oportunidades econmicas para la re-duccin de la pobreza y la mejora de sus condiciones de vida. Para ello, adems de reparar en los aprendizajes que nos dejan los enfoques, contenidos y modalidades de los esfuerzos de fortalecimiento institucional y desa-rrollo de capacidades del pasado, es necesario avanzar en propuestas concretas e innovadoras de gerencia de servicios pblicos que, en nuestra opinin, forma par-te de los dficits de la municipalizacin y de la propia gestin pblica, as como en la definicin de polticas, reglamentaciones y mecanismos que favorezcan la in-versin productiva, tanto en infraestructura como en servicios de apoyo a los productores, generando de esta manera condiciones para la diversificacin de la pro-duccin y el cambio gradual de la orientacin del mo-delo econmico que hasta ahora no nos ha sido posible alterar, preservando sus consecuencias en los niveles de exclusin y desigualdad y en los dficits democrticos y del Estado de derecho que caracterizan al pas.

Tambin, existen aspectos estructurales como el pacto fiscal y el propio modelo de gestin pblica a los que tendrn que hacerse frente, pero con una orien-tacin distinta, alejada del fetichismo normativo que considera que la existencia de la norma o ley garantiza la poltica pblica y, peor an, que se alcancen sus obje-tivos y resultados y, de supuestos falsos sobre la institu-cionalidad estatal y la ciudadana como la disponibili-dad de recursos humanos capacitados y la fortaleza de las entidades pblicas y la visin pasiva que se tiene de los ciudadanos como receptores de servicios con obli-gaciones, pero sin responsabilidades. El pacto fiscal y el debate necesario e impostergable sobre el modelo de gestin pblica debern tomar en cuenta estos aspectos, adems de alcanzar consensos sobre las mejores opcio-nes para enfrentar la exclusin, desigualdad y falta de cohesin que todava describen a Bolivia, pero adems con un rol disminuido de la cooperacin internacional debido a factores internos como globales.


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Introduccin1Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional en las polticas de descentralizacin y reforma del Estado en Bolivia (1994 - 2012).2Principales caractersticas de los programas y proyectos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional y su incidencia en la gestin pblica subnacional. 3Principales problemas y desafos de los procesos de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional municipal.4Valor agregado de la Cooperacin de los Pases Bajos al proceso de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional municipal en Bolivia en el periodo 1994 a 2012Bibliografa

11. fortalecimiento municipal

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