08. a y LA EVALUACION SNF&L DE LOS PROYECTOS INDUSTRIALES

Alieto Aldo Guadagni

Marzo 28/30, 1973.

I N D I C E

Pág.

1. fntroducci6n 1

t 11. E1 problema ds la evaluaei6n social de las inversiones 3

111. La t i a r a socid de deacueato 7

iV. El valor social da la inversibn ' 19

- , i r :. - t.., / A 5 L . , - , : + - / c . . ' , ., . -

t

INTRODUCC I O N

\ Lo8 profesorea Partha Dasgupea, Stephen Marglin y Amartya Sen

han publicado Guidelines f or Pro j ect Evaluation, bajo el patrocinio de

UNIDO. Esta publicación representa la experiencia acumulada por esta agen -

tia internacional en el campo d e l analisis de costo - beneficio de l o s

proyectos de tipo industrial. Se trata de una importante con t r ibuc ión que,

en cierto sentido, culmina el trabajo iniciado en Praga en el año 1965 can

e l "Simposio Interregional d e Prepat ación y Evaluación de Proyectos",

E9 prsp6sito de UNIDO ha s ido ", . . desarrollar un conjunto de

gufas que puedan ser uti l izadas por los p a h e s en vla de desarrollo para

incorporar el proceso de evaluacign y aprobación de nuevos proyectos iz dustriales al mecanismo d e l planeamiento global industrial.. ," ( 1 ) . Se as -

\ pira también a poder u t i l i zar esta obra en la preparación de manuales e

instrucciones detalladas en paises individuales.

En o1 Cap. 11 de este trabajo se presentan l a s interrelaciones

"Plan-Proyec tu-Plan" def in idas par Guidelines , as5 como los denominado S

"paráme tros nacionales" que comprenden l a s "ponderaciones" y lo S -- . 'P-

(1) UNIDO, Guidelines for Project Evaluation, United Natfons, New York, 1972, Preface, p .v .

m. Ambos tipos de parámetros son claves para l a metodología de eva - luacion social propuesta. Guidelines otorga un rol. central en todc e s t e ey

quema a> tasa social de d m ("ponderación"), debido a que además

de jugar su propio r o l como tasa de descuento d e l consumo futuro es un c*

mento crucial para La cuantificaci6n d e l precio sombra de la invereión y - de la mano de obra. En el Cap. 111 se analiza este tema, que en cierta me

/-

dida es uno de los rasgos distintivos &S importantes que caracterizan a

Guidelines,

En el Cap. IV se discute la idea presentada en el. aentido de que

existe una cierta 'tinsuficiencia" de ahorro en la econornia, De esta manera

se comparte la tesis de otroe enfoques propuestos recientemente afirmando

que la selecci6a de proyectos debe ser realizada teniendo en cuenta su ap

titud para generar ahorros, los cuales se supone que en pafses en vfa de

deearrollo tienen un valor social superior a l consumo.

La evaluaci8n social de proyectos industriales debe aaumir un

c ier to marco i n s t i t u c i o m l , y de hecho Guidelines asume de manera IinplfcL

ta uno en particular. Este punto se analiza en el Cap. V, en el cual se

presentan consideraciones que pueden hacer dudar que el marco institucio - nal adoptada sea al &S relevante, al nienos para Adrica Latina.

11.1 En Guidellng se plantea la necesidad de computar " p a r h e t r o s na--

cionales" de manera de poder cuantificar beneficios y c o s t o s sociales, los

cuales difieren sustant%vameate de los ingresas y costos monetarios. Esto:;

parhetros nacionales representan e3- peso relativo acordada a l a s diver cas

objetivos planteados ea el proceso palZtlco de dcf inici6n de la imagen del

pa5a en desarrollo, y el precco sombra de los instrumentos que contribuyen

a l logro d e ostos obje t ivos , Deb2do a que e s t o s parámetras son en generzl

independieiztes de . h a decisiones que SE toman con respecto a proyectos i.n-

div idua les , Gzaidelfnes asigna su cuantifleaciÓn al nive l naeionaf de p l s n i -

ficación ( p . 133!+

La metodolsgEa recomendada no reposa necesariamente en supuestos

de optimal5dad d e l futuro crecimiento; el. plan de desarrollo que sirve d e

marco de referer~era para la determinación de los parámetros nacionales se

toma como proy~cciáir. de lo que "será" y no de lo que "debe ser" (p.1331,

Guide l ines preserit-a dudas sobre 1a p o s i h i l i d ~ d presente de aplicar modelor

;natemáticos c5e planearniento a partir de los cuales se pueda razonar en ter-

ziinos de "optimali.dsd" y no Únicamente de " f a c t i b i l í d a d " . De esta manera

r i a eeonámiea oue

niegan validez a los p r e c i o s soc ia les w nn Q Q A=+&n a p --

ar t i r ~SO-

7 ielos de e q u 3 l i b r h general. Respecto a este punto l o s argumentos presenta --

doe en Guidelines (Cap. 11.9) explican y justifican satisfactoriamente el

camino elegido.

Los parámetros nacionales propuestos deben determinarse dentro dei,

contexto que surge de la evolución general prevista para la economía del

país, siendo este el principal vPnculo entre el análisis de los proyectos

da inversión y el planeamiento nacional. Este punto se relaciona con el d i i ~

cutido aspecto de la primacía de l a s decisiones macro o micro en el proc=

so de desarrollo econ6mico-social de un pals, Existe cierta controversia

acerca de si las técnicas de evaluación de proyectos deben tener prioridad

con respec-to a l o s métodos globalea de asignación de recursos.

En América Latina se puede observar en estos momentos una cierta

raaccldfi negativa frente al. planeamiento global macroeconÓmico , tal como

se lo ha venido practicando en l o s GItirnos 15 años; es bien c ie r to que an

muchos casos l o s criterios de eficiencia en la escogencia de l a s invetsig

nes jugaron un rol secundario ante l a exrstencia d e metas globales y s e c o

riales f ijadas prescindiendo de la rentabil idad económica de 108 p o s i b l e s

proyectoe que lae cumplirfan. El clásico enfoque metodo~ógico "global-sec -

torial-proyectos" en loa hechos no cuidó suficientemente que el último e B -

lab8n de esta cadena fuese correc tatuent e identificado , diseñado y evaluado.

No existieron adecuados mecanismos iterat ivoa que permitieran discut ir y

criticar las estrategias prefijadae de "arriba hacia abajo", a partir d e l

análisis hecho ''abajo" de l o s proyectos que encajaban dentro de l o s obje-

vos y metas fijados "arriba". Es así como fue usual en varios pazses que

los planea de desarrollo no fueran operativos por fa l ta de proyectos o si&

nificaran derroche de recursos, ya que la principal justificaciÓn de los

proyectos era su compatibilidad con un planeamiento global y sectorial de

t i p o mecanic is ta .

La posicibn o.puesta de def inir la estrategia de desarrollo a par

tir de un conjunto de proyectos individuales d e alta rentabilidad según la

información obtenida de su entorno económico, es también deficiente ya que

no puede tratar adecuadamente las complejas interrelaciones existentes en

tre la m u l t i p l i c i d a d de proyectos que conforman un plan de inversiones. La

determinación de l a rentabil idad de los proyectos requiere una proyección

de volúmenes de productos e insumos y de precios relativos futuros, la cual

se fac i l i ta grandemente a traves de una estrategia de desarrollo operativa -

mnte fijada en un Plan.

La posici6n de Guidelines a l respecta es posit iva y equil ibrada,

(Cap. 17) . La iteración "Plan-Proyec to-Plan" está adecuadamente considera -

da, ya que se permite revisar el plan a partir d e l anál is is de los proy-

LOS marginalmente aceptados en cada sector d e la actividad económica. Noto -

tia8 discrepancias entre el mérito de los proyectos marginales de cada aec - t o t que agotan la cuota de recursos de capital asignados globalmente,seríar.

el indicador suf íciente que pondría en marcha el proceso de reajuste del

Plan. Por el otro lado, se tiene que el Plan provee una consistente proyec

2i6n del futuro de obvia importancia como marco referencia1 para las formo

Ladores y evaluadores de proyectos.

11.2, ÿ de más, el PlancumpleXa importantemisiónde indicar ciertas

magnitudes de relevancia para l a e s t b c i 6 n de los mencionados "parSmetros

nacionalee". Guidelinee distingue doa categorzas d e estos parsmeeros, d e l

minadas respectivamente "ponderacionas" y "precios sombra" (cap. 12) .

Las ponderaciones reflejan directamente ju ic ios de valor ' p o l % t i c o ;

se incluyen en esta categor'la la importancia acordada a la distribucL6n

del ingreso, el peso correspondiente a los demrninadoe "merit-wnta" y cual

quier otro objetivo que el gobierno considere lo suficientemente importan -

t e como para ser reflejado en el cálculo de la rentabilidad económica nacig

nal. Además se incl i iye camo "pondeñaei6n" l a tasa soc ia l de descuento, que

refleja el peso relativa otorgado al consumo agregado en diferentes puntos

en el tiempo, al cual. se considera, como se verá en la pr6xitna seeci6n, g

senciaknente un perketro d e deeisi6n p o l f t i c a .

Los "precios sombra" considerados eapeeialmente son los siguientes:

a. Precio ~ornbra de la inversi6n. /-

b . Precio sombra de la mano de obra. -

c . Precia sombra de la divisa,

Estas precios sombra no requieren j u i c i o s de valor adicional a los re-

querido~ para def inir las "ponderaciones", y su cuantificación se propone

en base a kaa proyecciones contenidas en el plan nacional, al cual se Te

exige solamente que sea consistente y no necesariamente 8ptimo. La r e s p l

sabilidad de determinar estos precios sombra se asigna a la Oficina Central

de Planificaci6n. Existe una diferencia sumamente importante planteada en

Guidelines respecto al precio sombra de l a divisa comparando con el precio

sombra de la inversi6n y de la mano de obra, ya que se supone que el prime - ro no depende directamente de ninguna de las ya citadas "pondexacíones",

las cuales ee tratan como inc6gnitas en el proceso de planeamiento, Por el

contrario, se postula la dependencia del precio sombra de la inversión d e

dos magnitudee objetivas como aon l a productividad del capital y la propez

sidn a reinvertir l o s beneficios, pero también de la tasa social de descue;

to ("ponderaciónf'). Así también se sostiene la dependencia d e l precio som

bta de la'mano de obra del precio sombra de la inversi6n, y por ende tam _.---

bi%nLG la tasa social de descuento.

Como se puede apreciar Guidolines otorga un rol central en su es - quema a la tasa soc ia l de descuento, ya que además de jugar su propio r o l

como tasa de descuento del consumo futuro, es un elemento crucial para la -l

cuentificacidn d e l precio sombra de la inversión y de la mano d e ohra. \

En la prdxima sección se analizará este tema, que en cierta medida es uno

de los rasgos distintivos más importantes que caracterizan a Guidelines.

L A TASA SOCIAL DE DESCUENTO

111.1, El problema de la determinación de w

uno de los d s di scut idos en todo el campo de la economía d e l gasto pfibfi-

co. La literatura acerca de la elecci6n de la taaa apropiada a ser utiliza

da en l a evaluación de proyectos públicos es eumamente profusa. Es redun-

dante enfatizar l a gran importancia que el consenso sobre e s t e tema tendrTri

no s b l o sobre la justificación de las inversianes p S b l i c a s , sino rambigui

sobre la elección de dieeiíos, tecnologías, tamaño y oportunidad de 10s pro-- -- - h

El tema puede ser considerado como no resuelto definitivamente den-

t ro de la profesio'n ecanárnica; existe una m u l t i p l i c i d a d de problemas cont-

KOS que complican el análisis. Apuntemos entre algunos d e ellce a los SS-

puientee :

i, El tratamiento del riesgo y La incertidumbre.

ii. Restricciones relevantes sobre el presupuesta de capital.

iii. Forma de financiamientú d e los proyectos.

iv. Influencia de los impuestos directos e indirectos,

Después de alrededor de dos décadas de debate académico, surgen con

~ l a r i d a d doa posiciones básicas respecto a la eleccio'n de la adecuada tasa

social de descuento, a saber :

La tasa social de p a e f m t q a. oral.

b. El costo de oportunidad del capital. I-

Exiare una tercera posici6n, s i n ningún predicemente académico pera

de gran importancia desde el punta de vis ta de la p o l í t i c a económica, que

sostiene como tasa relevante el interés de l a s bonos d e l estado emit idos a

largo plazo. T a l es la propuesta, por ejemplo, del Gxeen Book, donde se

recomienda la aplicaci6n como tasa de descuento de la tasa prmedio de los

bonos federale~ del gobierno de EE .UU . ( 2 ) . Desde la pub1 icaci6n del Sena-

t e Document No 9 7 , ése ha sido el criterio imperante en Estados Unidos (3) ,,

Ea América Latina esta posición ha s ido sustentada por organismos de plani-

ficación, agencias d e l gobierno, empresas consultoras casi siempre deseo-

sas de justificar proyactos, e incluso en algunos casos por instituciones

internacionales de crédito ( 4 ) .

(2) Ver: U.S.Inter-Agency Cowittee on Water Resources, Sub-Committes on Evalua+on Staadaxds, Proposed Practices for Economic Analysis o£ River Basin Pro j ec t s , Washington, D. C . , 1958 .

(3) Ver: U.S.Congress, Policies Standards and Procedures in the Formula- t ion, Evaluation and Review o£ Plana for Use and Development of Water and Related Land Resources, Senate Document N097, 87th Congress, 2nd. Session, May 29, 1962. Este tema ha s ido ampliamente debativo en el Congreso de- EE. W. en las audiencias especialea de 1967, durante las cuales varios economistas criticaron fuertemente este criterio de asig naci8n de fondos públ icos ,

(4) Recient emenr e FIEL (Fundación de Lnvest igac ianes ~conÓmicas Lat inoame ricanas) publicó un estudio en el cual determina el costo de deuda del. gobierno argentino. Eeta tasa, d e l orden d e l 8%. se propone como tasa de descuento de los proyectos públicos.

La concepción de Guidelinas acerca de la naturaleza de la tasa so-

cial de descuento corresponde claramente a la citada posición (a) de l a ta-

ii i" sa social de preferencia temporal, . De esta manera, Guldelines se suma

a quienes rechazan las tasas de interés de mercado como expresión de prefe- --

rencias sociales. Probablemente uno de l o s primeros sostenedores de esta

poaicidn haya s i d a Pigou, cuando sugerfa que las tt5ndividuos son cortos de

v i s t a respecto al futuro" y concluía requiriendo la intervención estatal a

fin de dar peso adecuado al bienestar de las generaciones aún por nacer ( 5 ) .

111.2. Guidelines no acepta deducir la magnitud "i" , que indica la ponde-

racibn social de la tasa a la cual declina año a año el valor atribuido al

consumo, a través de las preferencias expresadas en el mercado, ya que se

sostiene que ello implicaría asumir "racionalidad intertemporal" extendlen-

do incorrectamente la teoría d e l consumidor a l campo de las decisiones in-

tertemporales (Cap. 13.3). Se presenta además, como refuerzo, un argumen-

to adicional, basado en la incapacidad d e l mercado de capi ta l -aún perfec-

to- de incorporar a su proceso y tomar en cuenta en l a s soluciones que se

generen a las "externslidadesfi por altruismo, atribuidas al consumo presen-

t e y futuro ( p . 160).

Este 6ltlmo argumento ya habfa sido presentada anteriormente por

a r g l i n evitando caer en las cr í t icas de planteo "autoritario" realizadas

(5) Pigou A . C . , The Economics o£ Welfare, 4 th Ed., London, Mc Mil lan , 1932, pp. 24-30.

a la veraion de Pigou ( 6 ) . Se sostenía que las preferencias indiv iduales

acerca d e l futuro con respecto al presente serían d i s t i n t a s si exist iere uri

esfuerzo concentrado por el gobierno que implicara cierta sacr i f ic io para

todos los miembros de la presente generación. De esta manera la "i" as2 *

derivada sería menor aue l a revelada a través d e l mercado atomizado. C

En este enfoque, la provisión de bienes y servicios para el futuro,

asegurada a través d e l proceso de inversio'n, es un bien "pGblicot' o "calec-.

tivo". En este caso las decisiones privadas no toman en cuenta los bene£i-

rios no apropiables de transferir recursos a las generaciones futuras, apa-, i reciendo as2 un fenómeno de "fracaso d e l mercado". La conclqsión d e l razo-

namiento afirma que la sociedad puede desear colectivamente transferir &a

ingreso de los consumidores presente a los consumidores futuros que el ni-

vel actualmente tranoferido según el mercado.

Desde ya que este iiltimo punto no es obvio y par esta raz6n ha sidcl

,sumamente debatido. No ha sido generalmente aceptada la idea de que la so- - w

ciedad colectivamente concordaría en sacrificar más de su actual nivelAe , --

consumo en favor de las futuras generaciones. Uno puede dudar, cuanda ob- 7

verva que l a generación presente no es capaz de erradicar l a pobreza y las

- of Economics, Vol,

iilar fue planteada también por M.S. Fe lds te in . Desde el punto de vista más bien conservacionista la posici6n fue sus- tentada por O t t o Eckstein.

carencias económicas de lao mectutes sociaLmente marginados, incluso en l o s

grandes pazses industriales. Asumiendo que el futuro nivel de vida de las

pr6ximas generaciones ssrg superior al presente, se estaria postulando una

redistribuci6n a favor d e generaciones que ya gozar& de mayor bienestar

cconómie~ ; esto contr~rEa l a s ideas comúmente imperantes en materia de dis - tribución d e l i ~ ~ g r e s a ( 7 ) . La l6gica formal d e l razonamiento es impecable;

Lo que no es tan claro es la relevancia del supuesto.

Guidel ines sustenta La tesis d e que la especificaci6n de "i" exige

esencialmente un j u i c i o de valor que debe ser ejercido por el C;obietno

(Cap. 12.5). ~a raz8n principal presentada para otorgar una ponderwci6n

irifel5ior a los futuros castos y beneficios surge de la utilizacio'n de des

s~pues t o s , a saber: 1) el consumo per capita se incrementará en el futuro:

y 2) la util idad marginal de dicho consumo es decreciente, De esta manera

51: demirestra que la tasa social de descuento se determina mediante l a si-

,;iliente expresión:

cl] ~f irmaciones similares fueron hechas con anteriaridad, pero aplicadas a transferencías en favor de grupos humanos menos favorecidos en la actualidad. Ver: W i l l h S. Vickrey, "One Econmnist's View of Phl lan rhropy", eri Philanthropy and Publ ic Policy, Frank G. Dickinson (4) , New York, NBER, 1962

i Tasa social de Descuento

E = Elast ic idad de l a u t i l i d a d marginal d e consumo

G = Tasa de incremento del consumo per capita

Esta forma de determinar "FtP combina un elemento posi t ivo IG) con

un elemento normativo (E), ( 8 ) . Debida a que no puede asumirse l a optfm-

l i d & d e l Plan de Desarrollo, (E) en caco de ser estimada debería serlo d e

una manera independiente del mismo. Hace ya varios años Marglin propon%

un método d i s t in ta de cuantificaei6n ernprrica de "i", basado en 18s r~ lac i c i --

nes existentes entre La productívidad narginal d e la inversión y la tasa

de crecimiento econ6iico. Escogida esta U l t i m a tasa como la preferida por

la comunidad, de acuerdo a la estrategia de desarroílo pol5ticamenta adop-

tada, se puede deteminar la tasa de inversión requerida (en fuaci6n d e la

relación marginal capital-producto), GE esta manera se deducjia "5" como

aquel valor particular que se igual^ con La productividad marginal de eate

volumen de inversión requerido. Este cPlculo se supone exiglrza un prcce-

80 de tipo iterativo (9). D e s d e ya que exisren notorias diferencias Entre

(8) Este t i p o de enfoqtie t i ene ya c i e r t a t r s d i c i 6 n en el ana'lisis econ6ini-- co. En eete sentida se señalan contribuciones de Otto Eekstein, "Investment Criteria f ~ r E C O ~ G M ~ C Developrnent and the Pheary af Inter-- national Welfare Economi@stl, The QuaxterIy Journal of Economies, LXXI (1957); S. Chakravarty, OptimeS Cavj.ngs with Finite Planning Horizon", International Economlc R e v i s w , 111, Sepeember 1962; Amaxtya K . Sen, "La Función de la PlaniEicacio'n en la Fometlaci6n y ~valuacio'n de pro-. yec tos", Industrial izaci6n y Productividad, ~oletfn N013, Naciones Unj. -- das, 1969; ~eproducci6n española realizada por ILPES (Santiago de Chi-. le), 1969.

( 9 ) Stephen A . k r g l i n , o p . cit., pp, 110-111.

las implicancias de ambos métodos de deteminación da "i" can respecto a

la evaluaci6n soc ia l de proyectos, ya que en esta Ul tka verai6n se d i s i p a

cualquie~ contradicción entre las dos concepciones opuestas anterinmente

citadas acerca de "i", ya que la productividad marginal d e l cap i t a l se i-

dentificarh con l a tasa social de preferencia temporal.

Retornando a la expresiQn (13.25) obsérvese que La "i" varza de

manera directa com La tasa d e incremento d e l consumo per capita, C. Veamos

lo que esto podría s ignif icar den t ro d e l contexto sociaecan6mico de Américe

Latina, regi6n donde abundan l o s paceea con escaso capi ta l , eStcedeIItk~ note. --

blea de mano de obra y al fas tasas de suhempleo y desempleo abierto , adernSs .-=

ie fuertes crecimientos poblacionales que absorben en mucho3 cesoo una frac

cio'n sustancial del' incremento del. consumo agregada, resultando as? en re-

iucidos valores para G. Esta circunstancia podria llevar a utilizar magni-

tudes d e "i" inferiores comparadas can l s e corressondientes a situacioiies

ie al iv io demogrsfico con mayores valores para G. Pero reducidos valores

l e "i" podrlan no ser CQU-*W can l o s precios r e l a t i v o s d e 10s facto- - r e s de producci8n emergentes de la constelaeiÓn de recur- vigentes en es-

- -- ->-

tos paises: esto daría lugar a decisiones en cuanto a l a eleccio'n de tecno- - - - logza que podrfan agravar el. cuadro descrito al favorecer la escogencla de

opciones capital-fncensivo de larga gestación y/# durabilidad en el caso de L. -- - -,

alternativas técnicas para un mismo propósito productiva. C l a r o que Fuide- C --- -, - -

lines u t i l i z a "i" también para evaluar eL precio de mercado de los bienes *-

de inverai6n y podría argumentarse que de esa manera un bajo valor de "i"

inflarfa correctamente al costo de capital (consultar expresión 14.8), pero

obsérvese que este a juste no opera para nada en el casa en el cual se supo

ne que la inversjón se financia totalmente desplazando consumo (consultar

expresi8n 14.23) .

111.3. De cualquier manera el p r o b l e a no parece ser muy serio ya que poz:

otra lado Guidalinee juzga altamente improbable aplicar en la actualidad la

mencionada expreeión (63.251, debido a la d i f i c u l t a d que se aprecia existi

rfa para que el praceso p o l í t i c o articule los juicios requeridos para cuan-

tificar la elasticfdad d e La u t i l i d a d marginal del consumo, E , que es el

elemento subjetivo que coopera en la deeeminacion de "i". La recomenda-

ción oparativa ea en este caso tratar a "i" como'una "inc6gnitatt en la for--

mulacidn y evaluaci6n de proyectos, d e la mima manera como se sugiere tra-

tar a las "ponderaciones tediser i b u ~ i v s s " y a los "merit-wants", Guide l l -

nes aconseja así realizar anCl ia i s da sensibilidad para cada proyecto, ca: .-

putando en cada uno de el los el valor crZtlca ("swirching vslue") para "i",

Si el consumo agregado ea el 6nico objetivo considerado, este procedimiento

significa sencíllamence calcular la tasa interna de retorna de los proyec-

t o s , poro debe tenerse en cuenta que en estos casos:

"The interna1 rate of return is direct ly comparable neither witl-i rnarket: r a t e ~ o£ intereist nar with observed rates o€ es pi ta1 productivity, Unlike more conventional use of che iñ - terna1 rate of recurn, rhete Fa no oli iectively determine8 bench mark w i t b which each projeci: can be compared. The only relevant bench mark is the intention of responsible pg l i c y makers, which, after suf f i c ient exercise, may be quanti - fiable inta a c o n s i s t e ~ c u t - o f f rate o£ return thae would fulfill the condit ian required o£ a social rate of discount. . ," (p. 172).

El a s h i l a s a "i" a una tasa interna de retorno trae al tapete al - gunas de las crTtlcas que han v e ~ i d o haef.endose desde ya hace varios anos

al uso de este c r i t e r i o para decisiones de i n v e r s i h , especialmente en lo

que hace a la el~?cci6n entre diseños alternativos u opciones mutuamente

excluyentes. Fuede ilustrase este punto con el s5guiente ejemplo, en el

cual tenemos estos .supuestos:

ii. (A) y(D) san dos proyecto8 mutuamente excluyentes. Como pu= den ser dos diseños tecnológicos para una planta industr$al de s imi lar producci6n.

ir%. Ko, c o s t o de capital de ambas opciones, que se supone obee- nib les tatalmente gracias a un desplazamiento d e l consumo,

iv. I,as beneficios primarios de ambas opciones se consumen tata;: mente, no ex i s t i endo reinver si6n.

V. La autcridad p o l í t i c a ha acordado previamente, en función del marco general de decisión, aceptar un valor crTtico en la f ran ja 0,1)5<i<0,10.

vi. El provecto (A) tiene el siguiente p e r £ i l temporal: -1.00, 4- 10, f 10, 9 10, .... m

v i i . ES proyecto (B) t i ene el siguiente p e r f i l temporal: -60, + 3 , +3, + 3 , . . . .W

Como se puede apreciar :

- El valor crit ico de "i" es 0,10 en el caso del proyecto (A} .

- E l v a l o r e rg t i co d e "ir' es 0,05 en el caso del proyecto (B).

por este motivo se acepta la alternativa (A) y se descarta (B), ya

W!Ui (A) > O I

'SPN; (B)< O

Pero vear;ios que o c u r r i r z a si admitimos ahora la p o s 5 t i l i c i ~ 6 de sa--

nal izar l o s fondos desplazados del consumo en parte hacia la invexsl6n poi-

vada (1) despugs de haber previamente satisfecho e1 propósito de ejecutar

esta planta industrial piíbl ica. Se tendrca la p o s i b i l i d a d de escoger la

opción (B) e i nve r t i r los 40 sobrantes en el sector privado para obtener

a s í una perpetuidad anual igual a 8. En este caso se lograría el s igu iente

f luj o combinado, alternativo a Xa inver siÓn (A) :

Perf i l temporal del proyecto (54-91,

( -60 -40) , (3+8) , (3+8), (3+8) . , . .

Cualquiera que sea la "i" políticamente adoptada el conJunto

(B+I ) será simore preferido a la alternativa (A) . Desde ya que la explica -

c i ó n de esto radica en el hecho de que VPN0,20 (A) = -50 m5entras que

VPNO, 20 (0) = - 4 5 , Para cualquier valor de la productividad marginal del

c a p i t a l "q", superior a 0,175, se darLa esta situación de preferencia ya

que 0,175 es e l valor de la tasa marginal interna de retorno de pasar d e l

proyecto (B), menos denso en capi tz l y con costos operativos variables supe

riores , al proyecto (A) , más capital-intensivo y con menos costos operati-

vos anuales.

E l anZ.lEeis de este ejemplo reposa crucialmente sobre la posibili-.

EL MARCO INSTITUCfONAE DE LA INVERSION PUBLICA

V e l h En el capztulo 14.10 de Guidelines se presenta un ejemplo que p u ~ -- de ser ilustrativo para inic iar la discus i6n de lo que entendemos es uno dc

10s supuestos impl5eitos d s importantes d e carscter inseituclonal que hacemn

a la val idtz de fa metodología sugerida.

Los datos del ejemplo de Guidelines son los siguientes:

pinv - (1 - S) q - (0,751 (0,20) - 0,15 -

- 5q - i - {O, 25) (0,201 - i-0,05

En @ata expresi6n ( 1 4 . 3 3 ) la magnitud "S" corresponde a l a proper. -.

sión a reinvertir Pos beneficios privados,

El proyecto pGblíco tiene el siguiente perf i l temporal, def in ido

conwenc ionalmente :

S i se utiliza a "q", productividad marginal d e l capi ta l como tas;

'i", el proyecto pSblico se rechazarza ya que en ese caso 3 <O. Pero P u

lh ide l ines no acepta este c r i t e r i o y ensaya el ya citado anslisis de sensi-, .-

bilidad, suponiendo que todos l o s fondos invextibles provienen de la inver -

si6n privada, o sea que:

Se supone a d d s que no existe reinvereión, o sea que:

El valor presente neto d e l proyecto público es entonces, segiín

la metodologia de Guidelines :

El ansíisis de sens ib i l idad muestra que el. valor crítico de "i"

2s 0,30

9 -= O para 0 , O S r i <0,3 Pu

R > O para i > 0 , 3 P u

Veamos ahora que es lo que s ignif ica este resultado. Suponiendo

que i = 0,35, e s t e proyecto pcb l i co se aceptaría ya que:

Pero la alternativa de recanalizar los fondos extraldos previamesa -

te de 18 inversi6n privada a algiin proyecto industrial del propio sector p1.i

vado, seria superior, como puede observarse en la s i g u i e n t e axpresián:

Ademzs apréciese que coma "i" ) "q", condición necesaria para aceptar esec

proyecto pGblica en E E cual su re ta rno anual perpetuo es in fer ior a 1.a x e -

duct iv idad marginal d e l cap i t a l , se tiene que:

Esto Últimc es lo mismo que decir que el nivel de ahorros es en

este caso socialmente "excesivo", Veamos entonces qus pasa si los fondos

extraídas de la inversiCn privada lo^ dedicamos ya m i s m o al consumo inme-

diato, teniendo en cuenta que $1 de consumo hay vale $1 en términos de va-

lor presente:

Como se puede observar, parece que el criterio de Guidelines apro -.

-iaría de l a s 3 opciones posibles Ia inferior, teniendo eri c t j ~ n t e qi19,

Corno y < 1 t 2 1 1 , cualquier reducci8n de la inversi6n con ef ci-

guiente incremento d e l consuno presente s i g n i f i c a un aumento en términea d~

inv bienestar. Considerando que A. = 1, la opción obviamente superior es u - c l -

car los recursos de capha1 obtenidos por el gobierno a l consumo; La segun-

da mejor alternativa es recanalizaslos al sector privado de inversi61i.

corno f l q " < vi11 no cuadra dentro del esquema de insuficiencia

d e l ahorro que caracteriza a Guidoltnes, conviene dejar de lado la di~susien

de la primera opción ( B ) de este e j e m p l o como carente de relevancia gene- C

r a l , pero si es nececar5o analizar la ~ c t i e u d institucional impl í c i ta aeer-

ca de la p o s i b i l i d a d be ffevar a cabo opciones como B . El próxcrno psrrg- pr i

Ea considera este tema.

V . 2 . Mientras se mantenga situación como la postulada por GuidePi-,

=, afirmando que la fnversi8n es "socialnente" escasa, o sea mientrzs

q 7 i , se tendrá que cualquier aumento de tnversi6n privada (que rinde "q")

hecho a expensas de una reduccion d e l consumo (que apenas se valoriza co-

ziaimente a "i"), incrementar6 e l bienestar social. Este proceso debe con-

tinuar en tanto subsista la discrepancia, hasta que "q" e "i" se confundan

en una m i s m a magnitud, o sea cuando por fin se obtenga el nive l socialmente

aptimo de ahorro. Pero aceptando l a s restricciones tecnol6gicac a pol$ti-

cas analizadas en -Culdcl inca , d i c h c estado ideal no e n t r a r h en el horizan

t e de d e c i s i ó n p!:er-- J L I , . ~ c ~ .

Cualquiera sea La E ~ r m a nediantc la cual el goblexno pueda captar

las fondos r e s t r i ~ g i d c s a un n i v e l sub-6ptino para dedicar 2 la inversión,

lo que es crucial es ident i f icar cuáles son l a s reales opciones con 3.as tus-

les se enfrenta en el proceso de acignzci6n de dichos recursos, La existe5

c ia o no de un segundo orden de restricciones, relacionadas con la forma en

que el estado pueda disponer de l a s fondos invertibles es ese?ncial. para pori -

derar la validez de las recomendaciones de Guidelines. (11)

(11) Este punta ha sido tratado por E , 3 , Mishan en varias oportunidades. Se sostiene, contrariando a Gv,ldeYincc, que el costo de apartunidad del capital no depende d e lñ nunera mediante La cual se financia el

Env con proyect.o, o sea de los v a l o r e a A ' y A. . El argumento se basa eri

(3

con l a p o s i b i l i d a d d e qqx l ~ i Pracc,isr~ A d e l valor nominal del cap5. O -

tal absorb id r ) por el ni-cyer to ~xLrrayenda consumo pudo alterna"Lvame2 t e haber sidc canalizada a la irLl~ersi6n privada donde r ~ n t a r l a "a" con certiduntbre, En dicha casr}, ei cesto s o c i a l d e l capital serxa, en el modelo sencillo s i n ~einversión, siempre igual a "q", ya sez que el proyecto se f i n a n c i e crii.1 impi:estos, bonos, y / o un prucedimiec r o mixto. Las impliceciones de zceptar este supuesta de l iber tad de elecci6n f r e n t e 21 sector arivadc alteran fundamentalmente el s7aP:Z to analPtic~ de --- Gcidelines, Ver a1 respecto: Mishan, E. .Y, "Crrterla f or Puhlic Investment", - J o u r r i ~ l ~r P o l i t ical Econornv, V o l . 7 5 , No .2, A p r i l 1967, pp. 1 3 9 - 1 4 6 ; "Criteria f ~ r Puhlic Investment": A Reply, Journal of ?oli:iczl - Ecafio~il'ji, V c l , 78 , NO.J, 1970, pp. 178-180: -- Cost-, R~nefit AnaS~sis, Loadon, Georñe hllen artd Unwin Ltd., 1971, Cansc31! 32 y 3 6 . En este-iilrima t r a b a j o se propone una metodolog5a alternati va a la de Guide í ines , -- trarandu t ambién Los problemas de consunio v reinversi6n de l a s beneficios p ~ i m a r i o s d e l proyecto, as: como incor ?orando la si'íuaciSn. de dese~ i i i l i .br io implicada por la existencia d e la s tasan dt ia lca ''q" e "i".

Además de averiguar de donde provienen los recursos interesa cono-

cer cuáles son l a s alternativas reales con la s cuales el gobierno se en£ res --

La en el momento de dec id i r su aslgnaciSn; e s t a dist inción es consistente

con l a di£ erenciacibn que en un orden similar de ideas existe entre la eva-

luaci6n "económica" y la evaluación "financiera" de los proyectos.

Supóngase, por ejemplo, que 1ii to ta l idad de los fondos invertible~.

(K ) proviene de una reducción del consumo, el cual en el esquema de Guide- O

lines es el numerario, de manera que $1 de consuma perdido se debita al pra .- y

yecto con un c o ~ t o igual a $1. La taBa aocial de descuenta "it' es menor que

l a productividad marginal d e l capital "q". Noe enfrentamos con un proyecto

piíblico cuyo rendimiento anual ea igual a "r" en perpetuidad, siendo sus

benef icioa primarios directamente ccn~ramidas. La magnitud de "r" es tal q u ~

i r ) . La evaluación del impacto aocial neto de este proyecto depsndie-m

rá de cuálee son las opciones reales d e l gobierno, tal como se puede apre-

ciar a continuaci6n, distinguiéndose dos poe ib l e s situaciones a saber:

i. Los fondos extraidos del consumo pueden ser Únicamente inver-

t i d o s en proyectas públicos.

En este casa, ejecutar el proyecto implica una mejora

en términos de bienestar ya que eu valor presente neto calcuPg

do a la tasa aoc ia l de descuento "i" es positivo:

(i> VPN

i o- (r) ) 1 pub L- K - K~ > O ; porque - I

Como Y > i cualquier reducción d e l consumo en ara8 de la inver -.

s idn pública debe eer positivamente ponderada. El primer or-

den de restricciones respecto al ahorro-inversión explícita me^^

t e introducidas por Guidelinee nos habla de que q >i; siendo

el nivel de ahorros socialmente insuficiente cualquier reduc-

ción d e l consuma en favor de inversiones públicas que renten

m& que "5" y menos que "q" sera una decieión correcta bajo el.

supuesto de que se introduzca una segunda reetricción pol<t ica

adicional que impida que los fondos invertibles puedan canali-

zarse al sector privado donde rentarán "q". Entendemos que eE

ta segunda restricción se presenta de una manera "implícita"

a lo largo de todo e l razonamiento de Guidelines, Esta restrij;

ción eetá operando de una manera subyacente a pesar de que se

aclara que el gobierno ea indiferente respecto a si el consumo

se o r a i n a en el sector privado o público, y que las preferen-

cias en tal sentido deberían expresarse ei través de "merit-

wants" (p. 182) .

ii. Los fondos extrafdos d e l consumo pueden ser invertidos s i n res

triccimes en cuanto a la naturaleza de los proyectas.

Es evídente que a i el gobierno tiene ahora l i b e r t a d de eleccion

en cuanto al destino de los recursos de capital la situación

cambia radicalmente. No parece razonable invertir para obte-

ner "r" en un proyecto público mientras exista la oportunidad

efectiva de obtenert'q" con certidumbre en un proyecto privado.

Ningún proyecto público que rinda menos de "q" debería ser

aprobado, lo cual se asegura utilizando en esta situación

a dicho parametro como tasa d é descuento. En el ejemplo

coneid erado tendr Iamos ahora que :

( i i l V P N (r_) pub , .-q - K < O ; porque (A-1

Ko o '4

Mientras mis ta inst ituc ionalmente la p o s i b i l i d a d de poner

los fondos invertibles a disposic ión d e l sector privado,

la tasa relevante de descuento deja de ser "i" y pasa a

ser "q" como t e s t requerido para asegurar una eficiente

asignaciaa de recursos. Obsérvese que la expresión (11) no

m i d e en este caso el valor presente en t6rminos de bienes-

tar social, definido aegGn el espfritu de Guidel ines , el

cual requerfa el uso de la tasa "itT, sino que es el crite-

r io exigido para evitar aprobar proyectos públicos que a-

portarían a este bienestar social menos que las inversiones

privadas alternativas.

V.3. Llegadoa a este punto, conviene apreciar cuSl es el marco insti-

. tucianal más apropiado que debería eer asumido en la evaluación de los

proyectos públicos.

En primer lugar, conviene recordar que Guidelines ha s ido elaba-

rado para enfrentar particularmente el problema de preparación y evalua-

ción de proyectos industriales, lo cual ubica la discusión en un plano

dist into que si se tratara de proyectos urbanfaticos , viales, transpax te,

o de otro t i p o de infraestructura donde por la general Ea actividad estz

tal cubre l a t o ta l idad d e l sec tor o al menos una fxaccí6n sustancial d e l

miamo.

La situación es fundamentalmente d i s t i n t a en el caso de la acti-

vidad induetrial . Circunscribiendo la discusio'n al caso de América Lati

na caracterizado por el predominio de economías mixtas, uno puede obser-

var la presencia en la regi8n de varios mecanismos institucionales me-

diante l o s cuales el estado recanaliza fondos de inversio'n extraídos da1

sector privado al subsector inversi6n privada industrial . Bancos Imdus-

triales, Fondos Crediticios, Corporaciones de Fomenta Industrial, Consor - eios Financiero8 Mixtos, son algunas d e las maneras &S usualas a traves

de l a s cuales operan estas trane£erencias de recursos de capital a los

empresarios industriales privados. Las fuentes Eínancieras dam6sticas

de estos entea son varias: desde aportaciones directas d e l Presupuesto

General de Gastos d e l Gobierno Central, las cuales son alternativas cla-

ras a la propia inversión eatatal de t i p o industrial, hasta la afecta-

ción especial de impuesto^ que inc iden fuertemente sobre el consumo popg

lar, como el casa de ciertos Bancos de Desarrollo, que reciben la recau-

dación de h p u e s t o s adicionales a la nómina salarial .

En consecuencia, es nuestra ímpresión que el marco i n s t itucional

relevante ee acerca mucho d s al modelo (ii) presentado en el párrafo 2,

que al modelo (i). Es pertinente concluir citando a Guidel ines , que en-

tendemos ha previsto la p o s i b i l i d a d d e divergencias como la expuesta:

"... constrainta vary from place t o place and Erom time t o t i m e . For t h i s reason what we have written 5s more a guideline than a manual on pro j ect evaluation. Indeed, it is our b e l i e f that a manual cannot be written i f one is t o address it, as in the present case, t o nearly 100 developing countries . . . The par- t icular set o£ rules the project evaluator would wish t o fo l low will depend, naturally, on t he circumstances that he f inds pre- vail ing in t h i s country . . ." ( p . 3 ) .