06. | 14. · 2019-05-14 · que mejore la calidad de la regulación a través de normas claras,...
TRANSCRIPT
02. |
03. |
04. |
05. |
06. |
11. |
14. |
17. |
20. |
23. |
24. |
25. |
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaria de Economía (SE) que tiene como mandato
promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones,
vigilando que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio
para la sociedad.
Con base en el objetivo 4.7 del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y la estrategia
4.7.2 del Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018, la COFEMER ha fijado como
uno de sus objetivos primordiales promover una política de Mejora Regulatoria integral
que mejore la calidad de la regulación a través de normas claras, trámites y servicios
sencillos, con el fin de estimular la actividad económica e incrementar el bienestar de
los ciudadanos, asegurando que las regulaciones resuelvan las problemáticas sociales
con la mejor alternativa de política pública.
Por lo anterior, la Secretaría de Economía a través de la COFEMER con el propósito de
fortalecer la política de Mejora Regulatoria en los tres niveles de gobierno, impulsa el
mejoramiento del marco regulatorio nacional mediante la elaboración de
diagnósticos que identifican recomendaciones específicas de política pública en
beneficio de los ciudadanos y las empresas.
En este sentido, para atender los principios de transparencia y rendición de cuentas,
la COFEMER presenta a la ciudadanía el diagnostico titulado “Autotransporte Federal
en México –seguridad y vigilancia–”, el cual analiza el sector de transporte carretero
y presenta propuestas en materia regulatoria en las que se considera existe un área
de oportunidad para el sector.
La COFEMER tiene un gran compromiso con la ciudadanía, por lo que el presente
diagnóstico ofrece alternativas en materia de regulación en beneficio de la sociedad
mexicana. En este sentido, las dos recomendaciones realizadas pueden derivar en
modificaciones regulatorias que promuevan un mercado más dinámico y permitir a
los ciudadanos y las empresas beneficiarse de los avances obtenidos a través de
menores costos que inciden en la instauración de una Mejora Regulatoria integral en
nuestro país.
Mario Emilio Gutiérrez Caballero
Director General
Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Mensaje del Director General
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), con base en lo establecido
en la fracción primera del artículo 69-E de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo (LFPA), establece “revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar
su aplicación y elaborar para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal proyectos
de disposiciones legislativas y administrativas y programas para mejorar la regulación
en actividades o sectores económicos específicos”.
Considerando los Criterios Generales para Revisar el Marco Regulatorio Nacional, que
indica que la Coordinación General de Manifestaciones de Impacto Regulatorio
(CGMIR) es la encargada de revisar y evaluar las regulaciones, trámites y servicios
federales de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT) y con el propósito
de focalizar los alcances del diagnóstico se han elegido los siguientes criterios para el
análisis del sector autotransporte por considerarse de: (i) interés nacional, (ii) se deriva
de documentos internacionales, (iii) es de relevancia en los sectores económicos por
el impacto en la productividad y competitividad, y (iv) se deriva de un anteproyecto
relevante.
Asimismo y con base en lo establecido en el Manual de Procedimiento de Elaboración
para los Diagnósticos del Marco Regulatorio, se indica que las Coordinaciones
Generales deben entregar a las Dependencias u Organismo Descentralizados,
cuando así estime conveniente, un diagnóstico que sea de su competencia. Por lo
anterior, se procedió a realizar el diagnóstico denominado: Autotransporte Federal en
México –seguridad y vigilancia– y remitirlo a la Dirección General de Autotransporte
Federal (DGAF) de la SCT para su consideración.
Marco legal
Revisar el marco regulatorio del transporte carretero en México y generar
recomendaciones de política pública en materia de Mejora Regulatoria.
Objetivos específicos
Señalar la importancia de mantener un marco normativo actualizado en
materia de transporte carretero,
Evaluar y analizar las recomendaciones emitidas por otros organismos, e
Identificar áreas de oportunidad respecto a la regulación vigente.
Objetivo general
La economía depende en gran manera del intercambio interno y externo de bienes y servicios que se
produce en un país, debido a las condiciones geográficas y necesidades de cada economía, el
transporte que se utilice para dicho intercambio será de vital importancia. En México, las modalidades
del transporte utilizadas para la movilidad de la carga y pasajeros son el aéreo, carretero, ferroviario y
portuario. Con el propósito de delimitar el presente análisis y debido a la importancia del transporte
carretero en nuestro país, el presente diagnóstico se enfocará a analizar dicha modalidad.
Desde un punto de vista internacional, los países buscan que existan condiciones regulatorias
adecuadas para salvaguardar la integridad de los regulados debido a que esa modalidad de
transporte es dominante por la cantidad de pasajeros y mercancías que puede transportar, por lo que
la evidencia internacional indica que los reguladores se han enfocado a evaluar la relación inversa
que existe entre mayor tecnología y la disminución de accidentes y pérdidas materiales, es decir, que
a medida que se incrementan los elementos de seguridad en los camiones de carga y pasajeros, existe
una reducción en los daños materiales y humanos.
La información disponible establece que en México existen los elementos jurídicos que norman el
transporte carretero en su forma de operación y vigilancia. Nos referimos en particular a la norma
técnica sobre peso y dimensiones y en caso de la vigilancia, al Reglamento de Autotransporte Federal,
ambos instrumentos buscan regular las condiciones que deben cumplir los usuarios de dicho mercado.
Además, debido a la importancia del sector en la economía mexicana que según datos del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el transporte carretero aporta en promedio 5 puntos
porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual representa un importante sector para el
crecimiento económico. En ese sentido, instituciones como la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) han realizado estudios enfocados a dicho sector y han generado
algunas recomendaciones que pueden mejorar las condiciones del sector en la materia.
Derivado de todo lo anterior, la COFEMER considera pertinente realizar un análisis en materia de Mejora
Regulatoria que identifique, desde el punto de vista regulatorio, algunas áreas de oportunidad que
mejoren la calidad de las regulaciones actuales y que permitan generar mayor certidumbre a los
regulados, por lo que, se realizará el presente diagnóstico con la siguiente estructura: experiencia
internacional, análisis descriptivo del sector, puntos de vista de algunas agencias, una breve revisión de
las regulaciones vigentes, las recomendaciones en materia de Mejora Regulatoria de la COFEMER y
conclusiones.
Introducción1
El transporte consiste en aquellos desplazamientos por aire, mar o tierra en orden de
prestar algún servicio como el traslado de personas o con un objetivo mercantil, como
en el transporte de cargas de materiales o productos. En específico, el transporte por
carretera beneficia a la economía en conjunto, ya que proporciona un servicio
horizontal (general), el cual también puede considerarse como una actividad
secundaria en los procesos de producción, al contribuir a la distribución de los
productos finales.
La participación en la región es considerable, pues el transporte por carretera
representa el 0.07% del Producto Interno Bruto (PIB) tan sólo en América Latina (BID,
2012). A nivel internacional se ha mantenido el crecimiento del autotransporte de
pasajeros, en donde se destacan las principales economías como Canadá, Francia,
Alemania, Italia y Japón (OECD, 2016). La evidencia internacional, indica que, el
número de viajes en autobús crece 4 veces más rápido que los viajes en avión y hasta
8 veces más rápido respecto a los viajes en tren según la Organización Internacional
de Transporte en Carretera (IRU, 2016).
Respecto al transporte terrestre2 y su impacto en el comercio internacional, se
encuentra que, según datos del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) en 2012 el
volumen de las exportaciones en América Latina se concentra en Brasil. Gráfica 1. Volumen de las exportaciones según las principales economías de América Latina (ton.)
Fuente: Elaboración propia con datos de Transporte de carga del BID (2012).
Como se pudo ver en la Gráfica 1, los principales exportadores vía transporte de carga
son Brasil, Colombia, Venezuela, Argentina y México, los cuales concentran poco más
del 80% del volumen total de las exportaciones. México se encuentra en la posición 5
en América Latina y, el volumen de exportaciones mexicanas ascendió a 75 millones
de toneladas sólo en el 2012.
Respecto a las importaciones en la región de América Latina, se encuentra que
México es el principal importador según el volumen de carga, transporta 2,265 millones
de toneladas tan sólo en 2012, lo cual equivale a 6 veces el volumen de importaciones
Experiencia internacional
del resto de los países de la región. Por lo que se puede concluir que el comercio en
el transporte terrestre se concentra en la importación de bienes en la economía
mexicana. (Ver Gráfica 2) Gráfica 2. Volumen de las importaciones según las principales economías de América Latina (ton.)
Fuente: Elaboración propia con datos de Transporte de carga del BID (2012).
Por otro lado, el transporte carretero con fines comerciales tiene una mayor
flexibilidad, es decir, facilita el transportar cargas casi de cualquier cantidad, tipo y
tamaño a un costo relativamente bajo. Según Agentes de Carga y Aduanas en
México (2015) este tipo de transporte se caracteriza por (i) la facilidad de entrega de
carga “de puerta a puerta”, (ii) la versatilidad de los vehículos de transportar tanto
paquetes pequeños como cargas de dimensiones grandes, (iii) facilidad de envío a
diferentes horas del día y, (iv) que permite una mayor conectividad y transbordo de
mercancías en comparación con las otras modalidades del transporte.
Al respecto, en la región se encuentra que, los países de latinoamérica que tienen
mayor volumen de carga por carretera son Brasil, Argentina, Chile y México (ver
Gráfica 3). El transporte carretero en México transporta cerca de 498 millones de
toneladas de bienes, comparando este volumen con Brasil, se infiere que por cada
tonelada transportada al interior de México se trasladan poco más de 3 toneladas de
bienes en Brasil.
Gráfica 3. Volumen de la carga doméstica por carretera de América Latina (ton.) Fuente: Elaboración
propia con datos
de transporte
carretero del BID
(2012).
En función de
conocer la
eficiencia del
sector es
pertinente el
uso del Índice
de Desempeño
Logístico,3 para
conocer la
región se
considera la estimación del Observatorio Interamericano del Desarrollo. Dicho indicador oscila entre 1
a 5, siendo 5 la mejor calificación del índice. En 2012, se estimó que la región de América Latina, obtuvo
un desempeño logístico promedio de 2.72. México obtuvo una valoración de 3.06, ocupando el tercer
lugar de la región; es decir, dicho disempeño es bueno desde un punto de vista logístico para el País.
(Ver Gráfica 4)
Gráfica 4. Índice de desempeño logístico
Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de desempeño logístico del BID (2012).
Nota: El Índice de Desempeño Logístico se mide de 1 a 5, siendo el puntaje más alto un mejor desempeño.
Por otro lado, ante la importancia del subsector autotransporte carretero de carga es
necesario analizar el volumen del parque vehicular. De tal manera se encuentra que,
el número de camiones dedicados a la carga y transporte se mantiene en ascenso,
sólo en el 2007 se registró 7.8 millones de vehículos a nivel nacional en México, país
que a nivel internacional ocupa el quinto lugar de las principales economías del
mundo (OMC, 2010).
Dada la importancia del transporte carretero de personas y de carga en la región y,
como se mencionó anteriormente, tiene un impacto en general dada la conectividad
y la flexibilidad de transitar en casi cualquier tipo de vialidad, por lo que es necesario
que los vehículos tanto particulares como de transporte de carga o personas cuenten
con criterios estándar mínimos en materia de seguridad, debido a su influencia en la
incidencia de accidentes viales. Los requisitos han cambiado a lo largo del tiempo y
con importantes diferencias regionales, incluso dentro de las jurisdicciones de un
mismo país, como es el caso de Estados Unidos de América.
Existen investigaciones que argumentan cómo la cantidad de ejes y el número de
accidentes tiene una relación positiva, debido a vehículos de gran peso y dimensión
(Knight et al, 2008) o configuración vehicular y aditamentos de seguridad (Sanjuan &
Gutierrez, 1013). La evidencia en el caso canadiense señala que para los vehículos de
combinación larga (LCVs, por sus siglas en inglés) en general, se puede llegar a tener
tasas de choque muy bajas si se incluyen más dispositivos de seguridad en el vehículo
o una regulación más estricta (Woodrooffe et al, 2004).
Considerando la influencia que tienen los vehículos de gran peso y dimensiones en el
número de accidentes viales, se analiza en la región del periodo 1998-2015 de
América del Norte el número de muertes causadas por camiones pesados (ver
Gráfica 5), que existe un crecimiento de las muertes por camiones pesados desde
2003. Gráfica 5. Número de muertes por camiones pesados en América del Norte
Fuente: Elaboración propia con datos de las muertes por accidente de NATS (2015)
Adicionalmente a las condiciones de seguridad, es necesario la incorporación de una
reglamentación sobre las condiciones de tránsito, así como de su buena
implementación. La OMS (2013) menciona que en muchos países existe una
reglamentación vigente, pero su nivel de efectividad como medida preventiva es
bajo, de tal manera, aunque exista una regulación vigente sobre movilidad y sus
especificaciones, ésta no será efectiva sin una correcta aplicación.
En el marco internacional, con el objetivo de incorporar una regulación que vigile
tanto las condiciones de seguridad, velocidad, así como el peso y dimensiones de los
vehículos de transporte de pasajeros o carga, se observan casos que realizan un
esfuerzo por fusionar la normatividad vigente. Por ejemplo, la Agencia Estatal de
Madrid (2007) modificó el Real Decreto 1225/2006 con la finalidad de revisar los
criterios de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Se puede concluir que la correcta aplicación de la reglamentación podrá reducir el
número de accidentes viales y que para una mejor implementación debería
incorporarse los avances tecnológicos, dispositivos de seguridad y de gestión a las
operaciones generales de transporte, por ejemplo: utilizando sistemas de
posicionamiento de vehículos, sistemas de monitoreo a bordo y equipos de detección
y medición en carretera incrustados en el camino.
Los transportes constituyen actividades estratégicas para fomentar el desarrollo
económico y social. El transporte federal se refiere a los vehículos terrestres autorizados
por la SCT para brindar los servicios de carga, pasaje y turismo en las carreteras de
jurisdicción federal, los cuales se otorgan mediante vehículos propios o arrendados,
de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
y sus reglamentos, los tratados y acuerdos internacionales sobre la materia y las
normas oficiales mexicanas.
Para contextualizar, es importante señalar que la longitud de la red de carretera
federal en México asciende a 50,403 kilómetros (km) de los cuales 40,739 km
corresponde a red libre de peaje, mientras que 9,664 km son de cuota (SCT, 2016). En
este sentido, el transporte carretero de carga y pasajeros es de vital importancia para
el sistema mexicano de transporte y una actividad fundamental para la economía.
De acuerdo a la Gráfica 6, podemos observar que del periodo 2013 a 2016 la
participación en el PIB de transporte carretero de carga y de pasajeros fue de 3% y
2%, respectivamente. Lo cual demuestra la importancia que tienen el transporte
terrestre para la economía nacional, razón por la cual se debe tener regulaciones que
generen mejores condiciones y que estén enfocadas en atender las problemáticas
que puedan presentarse en este sector.
Gráfica 6. Participación en el PIB (SCT, 2016).
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.
Nota: p/Cifras preliminares a partir de 2015/01.
El transporte federal de carga, pasaje y turismo se ha constituido como un factor
estratégico para la economía del país, que sobresale de entre los diferentes modos
de transporte existentes, por la cantidad de carga y pasajeros que maneja.
Como se muestra en la siguiente Gráfica, el parque vehicular se puede dividir en 4
categorías: unidades motrices, unidades de arrastre, vehículos de transporte de
pasajeros y vehículos de transporte turístico. Los de mayor volumen son las unidades
motrices y de arrastre a lo largo del periodo de 2013-2016. El parque vehicular ha
Análisis descriptivo del sector
registrado un crecimiento de 16.2% y 21.2%, respectivamente de 2013 a 2016. En el
caso de los vehículos de transporte de pasajeros en el mismo periodo se registró un
crecimiento de 4.9%, mientras que el transporte turístico de 32.1%. Gráfica 7. Parque vehicular
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Protección y Medicina Preventiva en el Transporte de la SCT.
El incremento del parque vehicular, necesariamente implica tener los elementos para
mejorar la vigilancia en el subsector con el fin de mitigar los posibles incidentes
relacionados con el incremento registrado en los ultimos años. En ese sentido, se
considera adecuado analizar el número, el tipo de siniestralidad y el tipo de vehiculo
asociado con el fin de identificar con claridad el problema a resolver. Por lo que,
como se puede observar en la Gráfica 8, el número de colisiones ha tenido una
disminución en el periodo de 2012 a 2016, en el caso del número de muertos se
mantuvo constate de 2015 a 2016 con 3,376 casos registrados, mientras que el número
de lesionados pasó de 15,738 a 11,175 registrados. Esto demuestra la importancia de
buscar formas de hacer más seguro el tránsito en carreteras federales, con el objetivo
de disminuir los accidentes y sus secuelas. Gráfica 8. Evolución de la siniestralidad en la Red Carretera Federal periodo 2012-2016
Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario estadístico de accidentes en carreteras federales 2016 del Instituto Mexicano
del Transporte (IMT)
La Grafica 9 muestra los porcentajes de vehículos siniestrados, de un total de 27,185
para 2015 y de 20,487 para 2016 de vehículos accidentados, se observa que el mayor
porcentaje son de vehículos ligeros en alrededor del 60% en ambos años, seguido de
vehículos articulados con un 10% (2015) y 11% (2016).
Gráfica 9. Porcentaje de vehículos siniestrados
Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario estadístico de accidentes en carreteras federales 2016 del Instituto Mexicano
del Transporte (IMT)
Se puede observar de la Gráfica 10, del total de accidentes en la red carretera federal
(RCF), que las colisiones registradas 1,232 fueron a causa del vehículo en 2015 y 1,006
para el año 2016. Es importante señalar que el mayor número de colisiones fueron a
causa del conductor en ambos años. Gráfica 10. Causas de las colisiones
Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario estadístico de accidentes en carreteras federales 2016 del Instituto Mexicano
del Transporte (IMT)
Por todo lo anterior, es importante buscar regulaciones que permitan aumentar la
seguridad en las carreteras de jurisdicción federal, a fin de disminuir las siniestralidades
y no se generen efectos negativos para los particulares.
La necesidad de contar con un diagnostico que permite dimensionar el alcance de
la Mejora Regulatoria resulta de gran importancia, dado que permite tener claridad
respecto a qué regulaciones son las mejores que puedan implementarse y tener
resultados acorde a los objetivos de las mismas y estar a la vanguardia de acuerdo a
las mejores prácticas internacionales tomando en cuenta que se debe buscar el
mayor beneficio para los particulares.
Por un lado, la “Evaluación número 1648 Política pública de regulación y supervisión
del autotransporte federal” de la Auditoria Superior de la Federación (2014), concluyó
que la SCT y la COFEMER han tenido una coordinación continua en materia de revisión
de proyectos de Mejora Regulatoria; sin embargo, dichas actualizaciones no se han
realizado con base en diagnósticos específicos sobre las necesidades del sector, sino
que obedeció a situaciones coyunturales tales como la firma del Tratado de Libre
Comercio con América del Norte (TLCAN).
Por otro lado, de acuerdo con la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria en
2012, se reconoce la importancia de contar con regulaciones adecuadas para
objetivos de política pública, razón por la cual se invita a los países miembro a revisar
el inventario de sus regulaciones, teniendo como base metas de política pública
claramente definidas. En el caso de México, la Secretaría de Economía (SE), a través
de la COFEMER, solicitaron a la OCDE una revisión de las barreras regulatorias,
ineficiencias y fallas en la implementación que afectan al sector de transportes en
México.
En dicho estudio se revisaron las siguientes temáticas: (a) transporte terrestre, (b)
transporte ferroviario, (c) transporte aéreo, (d) puertos y (e) administración fronteriza.
De la revisión realizada por la OCDE se emitieron las siguientes recomendaciones:
1. Aplicación de las normas de seguridad: que implica la necesidad de
incrementar los recursos para la aplicación de las normas, además de realizar
una actualización del equipo,
2. Regulación de tiempo de manejo y de descanso: normar las horas de
manejo debe ser un área de atención prioritaria,
3. Medio ambiente: solicita introducir estándares de emisiones para vehículos
importados de segunda mano,
4. Seguridad y vigilancia: asignación de recursos para asegurar condiciones de
operatividad de las estaciones de medición de pesos y que funcione 24
horas los 7 días de la semana,
5. Estándares para vehículos de primer registro: se deben reformar las
regulaciones para el diseño y prueba de tráileres, así como incluir la
obligación de colocar una placa para asegurar la conformidad de los
estándares de seguridad de los convertidores (dollies), y
6. Pesos y dimensiones: se debe examinar los límites óptimos de pesos y
dimensiones de camiones en relación con la infraestructura y la seguridad.
Puntos de vista de la Auditoría Superior
de la Federación y la OCDE
El estudio realizado por la OCDE reconoce que existe una gran cantidad de remolques
en el parque vehicular así como de segunda mano, algunos no cumplen con los
estándares establecidos en la NOM-0354, lo que representa un problema particular.
Además el diagnóstico, señala que México tiene uno de los registros de seguridad vial
más pequeños en los países miembro en términos de muertos y heridos por población
y por vehículo. Por ejemplo, los vehículos pesados están involucrados en una
proporción relativamente menor de choques, pero con daños graves.
La OCDE manifiesta que los vehículos más pesados requieren una regulación de
seguridad adecuada. En general, los vehículos de mayor capacidad muestran un
desempeño tan bueno o mejor que los vehículos estándar en las pruebas de
estabilidad y maniobrabilidad de los frenos, ya que deben cumplir con los estándares
más altos. Los vehículos más pesados también necesitan configurarse para adaptarse
a los estándares de diseño de las carreteras y puentes.
De ese estudio, se pueden resumir en los siguientes elementos: seguridad y vigilancia,
estándares para vehículos de primer registro, así como los de peso y dimensiones. A
continuación, se muestra en la Tabla 1 que busca sintetizar las recomendaciones y
problemáticas identificadas por la OCDE. Por ejemplo, la OCDE para el primer
elemento acerca de seguridad y vigilancia identificó tres problemáticas: (i)
restricciones presupuestales, (ii) las inversiones en tecnologías de control no han sido
efectivas, dado el mantenimiento deficiente y (iii) falta de coordinación institucional,
así como una recomendación relacionada con la asignación de recursos para
mantener operables las estaciones de medición.
Tabla 1. Recomendaciones emitidas por la OCDE
Seguridad y
Vigilancia
Pro
ble
má
tic
as
• Restricciones presupuestales
• Las inversiones en tecnologías de control no
han sido efectivas, dado el mantenimiento
deficiente
• Falta de coordinación institucional
Re
co
me
nd
ac
ion
es
Asignación de recursos para asegurar
condiciones de operatividad de las
estaciones de medición de peso y que
funcione 24 horas los 7 días de la
semana
Estándares
para
vehículos de
primer
registro
• Gran número de remolques viejos, usados y
reacondicionados
• Algunos no cumplen con estándares de la
NOM-035
• Regulación física-mecánica debe aplicarse a
vehículos nacionales como importados
Se deben reformar las regulaciones
para el diseño y prueba de tráileres,
así como incluir la obligación de
colocar una placa para asegurar la
conformidad de los estándares de
seguridad de los convertidores (dollies)
Peso y
dimensiones
• Controversias originadas por los cambios en
los límites de peso y dimensión de los
tractocamiones
• Determinar beneficios y costos de límites en
peso y dimensiones, requiere realizar pruebas
de los vehículos específicos de su impacto en
la infraestructura
• Eliminar el incentivo para adaptar la
suspensión neumática es muy problemático
Se debe examinar los límites óptimos
de peso y dimensiones de camiones
en relación con la infraestructura y la
seguridad
Fuente: Elaboración propia con información de la OCDE.
Considerando la cantidad del parque vehicular, así como el impacto a la economía,
es necesario contar con medidas que garanticen la seguridad de los usuarios de
caminos y puentes federales, de igual forma se debe tener un marco regulatorio
acorde a la necesidades planteadas el cual no conlleve ningún problema al
momento de ser aplicado por la SCT para garantizar la seguridad y el mejor uso de la
red carretera federal.
Las regulaciones que actualmente norman la operación de transportes en carreteras
federales en México son: (i) Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal,5 (ii)
Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares,6 (iii) Reglamento sobre el
Peso, Dimensiones y Capacidad de los Vehículos de Autotransporte que transitan en
los Caminos y Puentes de Jurisdicción Federal,7 y (iv) Norma Oficial Mexicana NOM-
012-SCT-2-2014, Sobre el peso y dimensiones máximas con los que pueden circular los
vehículos de autotransporte que transitan en las vías generales de Comunicación de
Jurisdicción Federal,8 entre otros.
Como ya se señaló anteriormente, el subsector de autotransporte federal vía carretera
es sumamente importante para el crecimiento de la economía, por lo que su
normatividad le debe de generar a los regulados la certidumbre jurídica que les
permita contar con elementos para que se realice una adecuada aplicación,
vigilancia y correcta sanción en los casos que se requieran.
El Reglamento de Autotransporte Federal regula al transporte de pasajeros, turismo y
carga, transporte privado, servicios, así como las condiciones para su operación y
obligaciones a que deben sujetarse; mientras que el reglamento de pesos y
dimensiones vigente establece la regulación en cuanto al peso, dimensiones y
capacidad de los vehículos que pueden ser utilizados para prestar servicios de
autotransporte, así como el control técnico de las unidades, el transporte de objetos
indivisibles de gran peso o volumen, los tipos de vías generales de comunicación que
integran la red nacional y las sanciones que puede imponer la SCT, de lo que se
desprende la conexidad en el contenido de ambos reglamentos.
Desde el punto de vista de la Mejora Regulatoria, tener regulaciones que
fundamentalmente se encuentren en distintos instrumentos puede ser un problema de
política pública para los operadores y permisionarios del autotransporte federal,
debido a la falta de claridad y que la dispersión normativa en dos reglamentos que
resultan complementarios, pudiese dificultar su aplicación en relación con permisos
y/o autorizaciones especiales para transitar por determinadas carreteras de acuerdo
a su clasificación y el tipo de vehículo o configuración vehicular que se conduzca por
parte de los permisionarios o usuarios de los servicios.
Por otro lado, posiblemente tener un marco normativo disperso y que se generen
prácticas que sobre-regulen el mercado de autotransporte, es decir, que generen
mayores trámites o requisitos que se solicitan para dar cumplimiento a una normativa
puede generar mayores costos de cumplimiento para los particulares; es decir,
genera obstáculos para la realización de un trámite o servicio. En ese sentido, sería
importante revisar el acervo regulatorio del sector para verificar sí los trámites que
Breve revisión de la regulación vigente
actualmente se aplican en materia de autotransporte federal cuentan con todos los
elementos para ser considerados trámites como lo establece la LFPA.
Adicionalmente, se tiene a la fecha la NOM-012-SCT-2-2014 que tiene como objetivo
establecer las especificaciones de peso, dimensiones y capacidad de los vehículos
de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado que transitan en
las vías generales de comunicación de jurisdicción federal, excepto los vehículos tipo
grúa de arrastre y arrastre y salvamento, misma que fue publicada el 14 de noviembre
de 2014. Dicha regulación se diseñó a partir de las recomendaciones de expertos en
la materia que indicaron que la normatividad debería de contener los siguientes
elementos:
a) Tope máximo de 75.5 toneladas en los tractocamiones doblemente articulados
(fulles),9
b) Mantener un límite máximo de velocidad de circulación: 80 kilómetros por hora
(km) para vehículos de carga y 95 km para autobuses de pasaje y turismo,
c) Restringir la circulación de fulles en carreteras con ciertas especificaciones, y
d) Obligar el equipamiento de fulles con tecnología que abone a la seguridad,
entre otros.
Como se puede observar de la regulación vigente y de las recomendaciones
señaladas por el grupo de expertos, la NOM contempló las sugerencias emitidas. No
obstante, se puede observar que la regulación no presenta con claridad los
elementos de seguridad para la operación y buen funcionamiento de los
tractocamiones doblemente articulados. Por lo que la regulación debería de
enfocarse a mejorar los mecanismos de seguridad.
Asimismo, en relación con la inspección y la vigilancia sobre los pesos y dimensiones,
según lo establece el artículo 70 de la Ley de caminos, puentes y autotransporte
federal, corresponde a la SCT la inspección, verificación y vigilancia de los caminos y
puentes, así como de los servicios de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y
transporte privado, en sus aspectos técnicos y normativos, para garantizar el
cumplimiento de la Ley, sus reglamentos y las normas oficiales mexicanas que expida
la Dependencia. Para tal efecto, podrá requerir en cualquier tiempo a los
concesionarios y permisionarios informes con los datos técnicos, administrativos,
financieros y estadísticos, que permitan a la SCT conocer la forma de operar y explotar
los caminos, puentes, los servicios de autotransporte federal y sus servicios auxiliares.
Por lo tanto, la SCT será la encargada de inspeccionar y verificar en los centros fijos de
verificación de peso y dimensiones para validar que sus usuarios cumplen con la
normatividad aplicable. En adición, en el artículo 77 de dicha Ley se establecen los
criterios para la imposición de sanciones; no obstante, no queda claro que la
normatividad vigente determine suficientemente los requisitos indispensables para la
realización de una infracción en los centros fijos de verificación.
No se omite mencionar, que el 26 de octubre de 2016, a iniciativa de la SCT y de la
Comisión de Comunicaciones y Transportes del H. Senado de la República, se llevó a
cabo el Foro denominado “Pesos y Dimensiones de la Configuraciones Vehiculares
que Transitan en la Vías Federales de Comunicación”, en ese recinto legislativo, donde
se presentaron 28 intervenciones de participantes del Gobierno Federal, Poder
Legislativo, Cámaras, Asociaciones, Académicos, Expertos y de la Sociedad Civil. De
dicho Foro y sus ponencias presentadas, se desprende información que permite tener
un panorama más claro en torno a la seguridad vial en carreteras federales, los
factores que influyen en ella, y las acciones que se consideran necesarias para
mejorarla, de lo cual se hace necesario incluir mayores estándares de seguridad en la
operación y en los componentes mecánicos de los vehículos.
Adicional a lo anterior, y como resultado del Foro antes señalado, a solicitud de la SCT,
un grupo multidisciplinario de académicos y expertos sostuvieron una serie de
reuniones y realizaron el intercambio de ideas para sintetizar y concretar las distintas
propuestas que se expusieron en el Foro, manteniendo como fundamental objetivo la
seguridad vial, identificándose los ejes fundamentales sobre los cuales se debe
trabajar: conductor, carga, vehículo, carreteras, operación y supervisión.
Los académicos y expertos agruparon las distintas acciones de la siguiente manera:
1. Medidas a implementar de manera inmediata, por parte de los transportistas, la
Policía Federal y la SCT.
2. Sugerir al Comité Consultivo Nacional de Normalización de Transporte Terrestre
para que sean tomadas en cuenta en la revisión de la NOM-012- SCT-2014, y
3. Medidas cuya pertinencia corresponde valorar su legislación al Poder Legislativo
Federal.
Asimismo, derivado de estos ejes fundamentales señalados por los expertos, se llevó a
cabo un análisis de todos los tipos de vehículos y configuraciones vehiculares, y se
construyó el un nuevo proyecto, sobre el peso y dimensiones máximas con los que
pueden circular los vehículos de autotransporte que transitan en las vías generales de
comunicación de jurisdicción federal, el cual fue publicado en el DOF el 7 de junio de
2017 para consulta pública por 60 días y, adicionalmente, se remitió a la COFEMER
para el análisis de impacto regulatorio correspondiente. Adicionalmente, el 2 de
octubre del 2017, se celebró la reunión del Comité Consultivo Nacional de
Normalización de Transporte Terrestre, donde se aprobaron las Respuestas a los
Comentarios que se presentaron en el período de consulta pública y la Norma Oficial
Mexicana definitiva para su publicación en el DOF.
La política de Mejora Regulatoria busca optimizar la calidad de las regulaciones a
través de normas claras, trámites y servicios sencillos, con el propósito de promover las
condiciones para el crecimiento de la economía, dando mayor certeza jurídica a la
población, asegurando que las regulaciones vigentes y las nuevas realmente
atiendan los problemas públicos que el mercado no puede regular. Con tal propósito
la COFEMER impulsa el mejoramiento de la política pública a través de diagnósticos
que permitan identificar áreas de oportunidad con una profunda revisión en las
mejores prácticas internacionales.
En el análisis de la normatividad aplicable al autotransporte federal, se ha identificado
que el Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares vigente fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 22 de noviembre de 1994, y su
última reforma se publicó el 28 de noviembre del año 2000. Es decir, como se identificó
en la experiencia internacional, las regulaciones deben de actualizarse de forma
continua ante los cambios que presenta la economía del transporte.
Como se ha mencionado en el apartado anterior, los objetivos de los reglamentos de
autotransporte federal y el de pesos y dimensiones; son regular los servicios de
autotransporte federal de pasajeros, turismo, carga, servicios auxiliares y transporte
privado y regular el peso y dimensiones a que se deben sujetar los vehículos o
configuraciones vehiculares cuando transiten por caminos de jurisdicción federal,
respectivamente.
Con base en la información proporcionada por la SCT en el formulario de la MIR ex
post10, se indicó que con la finalidad de vigilar la aplicación de la NOM-012-SCT-2-
2014, la SCT cuenta con 66 Centros Fijos de verificación de peso y dimensiones
ubicados en todo el país. En este sentido, se cuenta con 71 básculas móviles
distribuidas en los Centros SCT y la DGAF. En 2015, la SCT realizó a lo largo del país,
operativos de verificación de peso y dimensiones de tiempo completo; es decir de 24
horas y por medio tiempo, esto es, de 12 horas. En donde se programaron 135,444
verificaciones de peso y dimensiones, habiéndose realizado 183,888, de las que
resultaron sancionados 2,753 vehículos o configuraciones vehiculares.
Por otra parte, en la evaluación de la MIR ex post, la COFEMER ya había indicado que
existe coincidencia entre el reglamento de pesos y dimensiones y la NOM-012 y que
la actualización de ambos instrumentos deberían de sincronizarse para mantener
actualizada la normatividad y se otorgue certeza jurídica al gobernado y a la propia
autoridad en sus acciones de verificación y vigilancia.
En virtud de lo anterior, la COFEMER realiza la siguiente recomendación con algunos
elementos a tomarse en cuenta.
Recomendaciones en materia de
Mejora Regulatoria de la COFEMER
1) Fusionar el Reglamento sobre el Peso, Dimensiones y Capacidad de los Vehículos
de Autotransporte que transitan en los Caminos y Puentes de Jurisdicción Federal al
Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares.
Elementos a considerar en la fusión:
a) Facilitar la realización de trámites para los particulares, para ello sería necesario
que todos los trámites se encuentren actualizados y normados por la SCT.
Priorizando en todo momento la búsqueda de trámites, claros y sencillos para la
población objetivo.
b) Mejorar la aplicación y vigilancia de la regulación, generando los criterios
necesarios para la imposición de sanciones en caso de que los usuarios no
cumplan con la normatividad, a través de procedimientos claros que reduzcan
los vacíos legales existentes y mitiguen las posibles prácticas discrecionales de
la autoridad ante los particulares y así mejorar la aplicación de la regulación
con base en los primeros elementos del artículo 77 de la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransporte Federal.
Por lo que respecta a la NOM-012 vigente y de acuerdo con lo manifestado por la SCT
en el formulario de la MIR Ex post, la aplicación de la NOM abrió nuevas áreas de
oportunidad para la Mejora Regulatoria, como:
1. Que los permisos de conectividad solamente los solicita el usuario o Transportista
de Carga Consolidada, imposibilitando a los demás transportistas que lo
requieran para acceder o salir de sus patios de encierro, asimismo, para
conectar dos ejes o tramos de un mismo eje, restringiéndole su tránsito por las
carreteras de menor clasificación de jurisdicción federal.
2. Que el transportista, para obtener los permisos de hasta 4.50 metros de altura,
debe declarar la cantidad y ubicación de los puentes.
Adicionalmente, con base en la consulta pública de la MIR ex post, se identificó como
área de oportunidad la información relacionada a la cantidad y ubicación de
puentes en las distintas rutas, información que se solicita en varios de los trámites
actuales, por lo que la COFEMER sugiere que la autoridad genere una base de datos
pública en la cual los usuarios puedan extraer la información. Lo anterior, con la
finalidad de disminuir los costos que enfrentan los particulares que gestionen estos
trámites por recabar dicha información.
Si bien la Norma Oficial Mexicana NOM-012-SCT-2-2014, ha resultado de utilidad para
los regulados, existen aspectos que requieren actualizaciones para mejorar la
seguridad vial de los usuarios de las carreteras de jurisdicción federal. En virtud de lo
anterior, la COFEMER realiza la siguiente recomendación con algunos elementos a
tomarse en cuenta.
2) Modificar la NOM-012 Sobre el Peso y Dimensiones Máximas con los que pueden
circular los Vehículos de Autotransporte que transitan en las Vías Generales de
Comunicación de Jurisdicción Federal, con el objetivo de mejorar las condiciones de
seguridad de los vehículos de carga en particular de los denominados tractocamiones
doblemente articulados.
Elementos para considerar en la modificación de la NOM:
Priorizar la seguridad vial que tenga por objeto introducir mayores estándares
de seguridad en la operación y en los componentes mecánicos de los
vehículos, el equipo de seguridad con que deben estar dotados los vehículos y
el peso máximo con el que pueden circular en las carreteras.
Establecer los requerimientos mínimos -en materia de frenos (freno auxiliar,
cámaras de doble acción, sistema antibloqueo, ajuste automático), espejos
auxiliares, entre otros-, de seguridad que deberán de tener los vehículos por tipo
de clasificación que transitan en las vías generales de comunicación de
jurisdicción federal con el objeto de brindar certidumbre jurídica a los regulados.
Evitar distinguir entre tractocamiones doblemente articulados según el Peso
Bruto Vehicular con que transitan, y en ese caso exigir las medidas de seguridad
a cualquier configuración vehicular de este tipo.
Debido a las características y los cambios que presenta el sector, el sector de
autotransporte federal se ha modificado en el tiempo. En México, como se pudo
observar, existen diversas regulaciones que buscan establecer las condiciones de
operación y vigilancia; no obstante, y con base en las mejores prácticas
internacionales, se observa que las regulaciones se han focalizado en mejorar las
condiciones de seguridad para el transporte carretero.
Lo anterior, para contribuir en la reducción de pérdidas humanas, lesionados y daños
materiales que pueden suceder en caso de algún accidente. Por lo que se pudo
observar en la información estadística, en los últimos años ha existido un incremento
en la flota vehicular, esto se ve relacionado con el crecimiento de la economía que
ha propiciado dicho incremento. Debido a ello, es importante mantener las
regulaciones en la materia actualizadas y con los mejores elementos para coadyuvar
a la reducción de accidentes que concluyen en pérdidas humanas y materiales.
En México, como se pudo observar, el transporte carretero es un indicador importante
para entender mejor el crecimiento económico, ya que a través de dicho medio de
transporte se moviliza la mayor cantidad de personas y mercancías en el país. Además
que, como lo señalan instituciones como la OCDE y la propia ASF, debe de existir
comunicación entre el regulador y el órgano supervisor de las regulaciones.
Por lo anterior, la COFEMER indicó en el apartado de recomendaciones en materia
de Mejora Regulatoria algunas sugerencias con relación a dos elementos: (i)
sincronizar los reglamentos de peso y dimensiones y el de autotransporte federal, con
la finalidad de incrementar el nivel de aplicación y vigilancia de los reguladores y (ii)
establecer aditamentos mínimos de seguridad para el transporte de carga y pasajeros
y que éstos puedan fortalecer la norma técnica vigente en materia de peso y
dimensiones con el objetivo, de reducir los daños materiales y humanos.
Ambas recomendaciones, buscan que el regulador pueda propiciar mejores
condiciones para los ciudadanos y las empresas, generando una normatividad clara
que genere los menores costos para su cumplimiento y el mayor beneficio posible;
además, dichas recomendaciones si llegasen a concretarse, podrían contribuir a
mejorar la confianza en los usuarios finales y en particular a los demás usuarios de las
carreteras de jurisdicción federal.
Conclusiones
ASF Auditoría Superior de la Federación
CGMIR Coordinación General de Manifestaciones de Impacto Regulatorio
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria
DOF Diario Oficial de la Federación
IMT Instituto Mexicano del Transporte
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
LFPA Ley Federal de Procedimiento Administrativo
NATS North American Transportation Statistics
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
PIB Producto Interno Bruto
RCF Red Carretera Federal
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transporte
SE Secretaría de Economía
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Acrónimos
Acuerdo por el que se implementa la Manifestación de Impacto Regulatorio Ex post. (2013). Obtenido
de Diario Oficial de la Federación:
http://dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5279502
ASF. (2014). Evaluación núm. 1648. Política Pública de Regulación y Supervisión del Autotransporte
Federal. Obtenido de
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_1648_a.pdf
BID. (2012). Datos del transporte de carga. Idicadores. Obtenido de Banco Interamericano del
Desarrollo: http://logisticsportal.iadb.org/data/
COFEMER & SE . (2016). Manual de procedimiento de elaboración para los diagnósticos del Marco
Regulatorio Nacional. México: Comisión Federal de Mejora Regulatoria y Secretaría de
Economía .
COFEMER & SE. (2013). La MIR ex post . Obtenido de Evaluación:
http://www.cofemer.gob.mx/documentos/mirexpost.pdf
COFEMER & SE. (2016). Criterios generales para revisar el Marco Regulatorio Nacional. México:
Comisión Federal de Mejora Regulatoria y Secretaría de Economía.
FHA . (2015). Highway safety and truck crash comparative analysis technical report. Obtenido de
Federal Highway Administration:
https://ops.fhwa.dot.gov/freight/sw/map21tswstudy/technical_rpts/hstcanalysis.pdf
INEGI . (2017). Producto Interno Bruto. Sistema de Cuentas Nacionales de México. México.
IRU. (2016). Informe anual IRU . International Road Transport Union .
Knight, I., Newton, & etal. (2008). Longer and/or Longer and Heavier Goods Vehicles (LHVs) – a Study
of the Likely Effects if Permitted in the UK. Published Project Report PPR285, TRL.
Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. (2016). Obtenido de Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/27_101016.pdf
Ley Federal de Prodedimiento Administrativo (2012).
Madrid, A. E. (2007). Legislación consolidada. Obtenido de
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2007-6514
Norma Oficial Mexicana NOM-035-SCT-2-2010, Remolques y semirremolques-Especificaciones de
seguridad y métodos de prueba. (2010). Obtenido de Diario Oficial de la Federación:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5161336&fecha=30/09/2010
OCDE. (2017). Review of the Regulation of Freight Transport in Mexico. Obtenido de
http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/review-of-the-
regulation-of-freight-transport-in-mexico_9789264268364-en#page1
OCDE. (2017). Revisión de la Regulación del Transporte de Carga en México. OECD-SE.
OECD. (2011). Moving freight with better tricks: improving safety, productivity and sustainability . OECD
Publishing.
Bibliografía
OECD. (2016). Passenger Transport. Obtenido de Indicatos:
https://data.oecd.org/transport/passenger-transport.htm
OECD. (2017). Revisión de la Regulación del Transporte de Carga en México. OECD-SE.
OIB . (2012). Observatorio Regional de Transporte de Carga y Logística. Obtenido de Observatorio
Interamericano del Desarrollo: http://logisticsportal.iadb.org/node/1925
OMC . (2010). Servicios de Transporte de Carga por Carretera. Obtenido de Consejo del Comercio de
Servicios de la Organización Mundial del Comercio:
https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-
DP.aspx?language=S&CatalogueIdList=103802,103983&CurrentCatalogueIdIndex=1&FullTextHa
sh=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True
OMC. (30 de Octubre de 2016). Statistics database. Obtenido de:
http://stat.wto.org/Home/WSDBHome.aspx?Language=s
Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares . (2000). Obtenido de Diario Oficial de la
Federación: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/R-4.pdf
Sanjuan, P., & Gutierrez, R. J. (1013). Part I: Influencia en las cargas. En Influence of heavy vehicle
design characteristics on pavement fatigue damage. (págs. 99-107). Ingeniería Civil.
SCT & COFEMER . (2014). Expediente de evaluación de la MIR ex post. Obtenido de
http://www.cofemersimir.gob.mx/expedientes/13391
SCT. (2014). Norma Oficial Mexicana NOM-012-SCT-2-2014, Sobre el peso y dimensiones máximas con
los que pueden circular los vehículos de autotransporte que transitan en las vías generales de
comunicación de jurisdicción federal. Obtenido de:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5368355&fecha=14/11/2014
SCT. (2016). 4to Informe de Labores de la SCT 2015-2016. México: Secretaría de Comunicaciones y
Transporte .
SCT. (2016). Estadística Básica del Autotransporte Federal. Obtenido de Secretaría de Comuncaciones
y Transporte:
http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGAF/EST_BASICA/EST_BASICA_2016/Esta
d%C3%ADstica_B%C3%A1sica_del_Autotransporte_Federal_2016.pdf
SE. (2010). Acuerdo por el que se fijan plazos para que la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
resuelva sobre anteproyectos y se da a conocer el Manual de la Manifestación de Impacto
Regulatorio. Diario Oficial .
WHO. (2013). Number of road traffic deaths. Obtenido de World Health Organization:
http://gamapserver.who.int/gho/interactive_charts/road_safety/road_traffic_deaths3/atlas.ht
ml?geog=0&indicator=i0&date=ci&bbox=-301.7599800793948,-
61.68183548410126,327.0059301580105,144.92863235589866&select=AFG&printmode=true
WHO. (2013). Table A4 Speed laws and enforcement by country/area.
Woodroofe, J. R. (2010). Review od Canadian Experience with Regulation of Large Commercial Motor
Vehicles, Washington, DC, TRB.
Woodrooffe, J., & D. Anderson, et al. (2004). The Influence of Policy on Crash Rates of Long
Combination Vehicles. 8th International Symposium on Heavy Vehicle Weights & Dimensions,.
Johannesburg, South Africa.
