05 democracia electoral

7/25/2019 05 Democracia Electoral

1/251

Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente

2008-02

Democracia electoral y calidad gubernativa : el

desempeo de los gobiernos municipales en

Mxico

Moreno-Jaimes, Carlos

Moreno-Jaimes, C. (2008). Democracia electoral y calidad gubernativa : el desempeo de los

gobiernos municipales en Mxico. Tlaquepaque, Jalisco: ITESO.

Enlace directo al documento: http://hdl.handle.net/11117/122

Este documento obtenido del Repositorio Institucional del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de

Occidente se pone a disposicin general bajo los trminos y condiciones de la siguiente licencia:

http://quijote.biblio.iteso.mx/licencias/CC-BY-NC-ND-2.5-MX.pdf

(El documento empieza en la siguiente pgina)

Repositorio Institucional del ITESO rei.iteso.mx

Oficina de Publicaciones ODP - Gobierno y Administracin Pblica
http://www.iteso.mx/http://hdl.handle.net/11117/122http://quijote.biblio.iteso.mx/licencias/CC-BY-NC-ND-2.5-MX.pdfhttp://rei.iteso.mx/http://quijote.biblio.iteso.mx/licencias/CC-BY-NC-ND-2.5-MX.pdfhttp://hdl.handle.net/11117/122http://rei.iteso.mx/http://www.iteso.mx/


2/251


3/251


4/251


5/251

4 DEMOCRACIAELECTORALYCALIDADGUBERNATIVA

ITESO. BIBLIOTECA DR. JORGE VILLALOBOS PADILLA, SJMoreno Jaimes, Carlos

Democracia electoral y calidad gubernativa : el desempeo de los gobiernos municipales en Mxico /

C. Moreno Jaimes ; prl. de Luis F. Aguilar Villanueva.248 p.

ISBN978-968-5087-95-7

1. Evaluacin del Desempeo - Mxico 2. Evaluacin Institucional - Mxico 3. Centralizacin yDescentralizacin - Mxico 4. Gasto Pblico - Mxico 5. Participacin Poltica - Mxico 6. Representacin Poltica- Mxico 7. Elecciones - Mxico 8. Democracia - Mxico 9. Poltica Municipal - Mxico (Estado) 10. PolticaMunicipal - Mxico 11. Polticas Pblicas - Mxico 12. Poltica - Mxico 13. Administracin Pblica - Mxico I.Moreno, Jaime Carlos II. Aguilar Villanueva, Luis F. (prl.) III. t

[LC] 351. 310972 [Dewey]

La presentacin y disposicin de Democracia electoral y calidad gubernativa: el desempeo de los gobiernosmunicipales en Mxico son propiedad del editor. Aparte de los usos legales relacionados con la investigacin,el estudio privado, la crtica o la resea, esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, enespaol o cualquier otro idioma, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin,en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, porfotocopia, o cualquier otro, inventado o por inventar, sin el permiso expreso, previo y por escrito del editor.

D.R. 2008. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) Perifrico Sur Manuel Gmez Morn 8585, Tlaquepaque, Jalisco, Mxico, CP45090. [email protected]

D.R. 2008. Universidad Iberoamericana Puebla Blvd. Nio Poblano 2901, U. Territorial Atlixcyotl Puebla, Mxico

D.R. 2008. Universidad Iberoamericana Torren Calzada Iberoamericana 2255 Torren, Coahuila

Impreso y hecho en Mxico.Printed and made in Mexico.

ISBN978-968-5087-95-7


6/251

5PRLOGO

A mi esposa, mis dos hijos, mi hermana,

mi madre y a la memoria de mi padre.


7/251



8/251

7PRLOGO

PRLOGO 11

Luis F. Aguilar Villanueva

INTRODUCCIN 21

CONSIDERACIONESPARAEVALUARELDESEMPEOGUBERNATIVOMUNICIPAL 31

ENMXICO

El proceso de democratizacin electoral en Mxico 34

Qu se entiende por calidad gubernativa y cmo se mide? 37

Algunas explicaciones sobre el mejoramiento de la calidad gubernativa local 40

DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACINYCALIDADGUBERNATIVA: 49UNMARCODEANLISIS

Las consecuencias de la calidad gubernativa en el desarrollo 51

Democracia y representacin 53

Descentralizacin y desarrollo local 57

Desempeo institucional y gobernanza local 64

NDICE


9/251


La literatura sobre los gobiernos locales y la descentralizacin en Mxico 67

Implicaciones de la teora para el anlisis de la calidad gubernativa 77

SIRVENLASELECCIONESPARAPROMOVERLACALIDADGUBERNATIVA 81

MUNICIPAL?

La competitividad electoral a nivel municipal 83

La calidad gubernativa municipal: una medicin a partir de la cobertura 89

de servicios bsicos

Un modelo para explicar la cobertura de servicios municipales 92

Discusin de los resultados 99 Un enfoque alternativo: el desarrollo de capacidades institucionales locales 103

Algunas consideraciones 112

DEMOCRACIALOCALYDESCENTRALIZACINAESCALAMUNICIPAL: 115

LASDECISIONESLOCALESDEGASTOPBLICOYESFUERZOFISCAL

La descentralizacin del gasto pblico hacia los municipios 116

Las decisiones de gasto municipal: un marco analtico 123

Cmo influye el entorno poltico sobre el gasto municipal? 127 Es la descentralizacin perjudicial para el esfuerzo recaudatorio municipal? 138

Descentralizacin, competencia electoral y desempeo fiscal 149

DESCENTRALIZACINYDESEMPEOMUNICIPALENELESTADODEMXICO: 153

UNESTUDIODECASO

Breve panorama del Estado de Mxico 156

Marco regulatorio de los fondos sociales municipales 158

La perspectiva estatal del desempeo municipal 161 La perspectiva municipal de la descentralizacin 167

Los gobiernos municipales del Estado de Mxico: 185

terrenos poco frtiles para una descentralizacin exitosa?

La lgica del gasto municipal en el Estado de Mxico: un anlisis emprico 191


10/251

9PRLOGO

CONCLUSIONES. DEMOCRATIZACINYFORTALECIMIENTOMUNICIPAL: 201

RETOSYPRIORIDADESPARALAPOLTICAPBLICAENMXICO Democracia electoral y desarrollo local: un asunto pendiente 202

El desarrollo de la capacidad institucional de los gobiernos municipales: 203

entre la modernizacin administrativa y el patronazgo poltico

Cuando las elecciones competitivas importan: la autonoma de decisin 205

de los ayuntamientos

Descentralizacin sin rendicin de cuentas? 207

Implicaciones tericas y de poltica pblica 209

El debate actual en Mxico 216 Hacia una agenda de investigacin futura 220

APNDICES 223

Apndice A. Distribucin de presidencias municipales 224

entre los partidos en Mxico (19892001)

Apndice B. Gubernaturas estatales por partido (19802001) 227

Apndice C. Relacin de personas entrevistadas 230

BIBLIOGRAFA 233


11/251



12/251

11PRLOGO

El clima poltico e intelectual del pas ha cambiado. Despus de haber

vivido la alternancia en los gobiernos federal, estatales y municipales y

haber observado los limitados resultados de los gobiernos democrticos,

la atencin ciudadana se ha desplazado hacia otros temas del gobierno de-mocrtico y se interesa particularmente en conocer su capacidad y ecacia

directiva, en saber si la democracia posee y bajo qu condiciones la

capacidad para resolver problemas sociales, ofrecer servicios pblicos

de calidad, ampliar el bienestar y la seguridad, y conducir el pas hacia

algn lugar de vala. Gobernar, en suma.

Los partidos polticos pueden seguir insistiendo en nuevas reformas

electorales, que tal vez otorguen mayor certidumbre a las actividades ylos resultados electorales y aseguren mejor los derechos polticos de los

ciudadanos, pero desde la perspectiva prctica de los ciudadanos y desde

la perspectiva intelectual de las disciplinas que estudian al gobierno la

interrogante relevante de hoy se centra en si los gobiernos democrticos,

PRLOGO

Luis F. Aguilar Villanueva


13/251


que resultan de procesos electorales ciertos y legales, estn en aptitud

de gobernar a sus sociedades y pueden hacerlo mejor que los gobiernos

autoritarios.

En expresin de Carlos Moreno, la pregunta acerca de la calidadgubernativade la democracia es una cuestin crucial. La legitimidad del

cargo de los gobernantes ha dejado de ser el debate principal, para enfo-

carse hoy en la capacidad de gobernar de los gobernantes legtimos y en

la ecacia social de su poder legtimamente constituido. Esto es, lo que

en la actualidad se discute no es ya la legitimidad o validez institucional

de los gobernantes sino su validez o competencia directiva, su calidad

gubernativa.

Esta es la otra mitad de la cuestin de la democracia, la que fue ol-

vidada durante la transicin y cuyo planteamiento actual es ms que

justicado debido a que nuestros gobiernos democrticos, atorados en

sus conictos e intereses de corto plazo, se han mostrado inhbiles para

resolver problemas cruciales de la sociedad y con ello han dado pie a que

los ciudadanos polticamente escpticos o nostlgicos consideren que la

democracia no representa ninguna diferencia respecto del pasado y no

ha acreditado, hasta la fecha, ser una forma de gobierno con superiorcapacidad directiva de la sociedad.

Este libro aborda justamente la capacidad / calidad gubernativa de los

gobiernos democrticos y, en este sentido, busca saber si las dos mitades

de la cuestin de la democracia, la electoral y la gubernativa, pueden

conjuntarse y cmo. La democracia difcilmente conquistar la conanza

de los ciudadanos y llegar a ser un orden poltico duradero, enraizado

en el suelo de la sociedad, a menos que los gobiernos libremente elegi-dos, representativos, legales, pluralistas, sometidos al control de otros

poderes pblicos y al escrutinio ciudadano, transparentes... produzcan

resultados de utilidad social, resuelvan problemas pblicos y expandan

las esperanzas de los ciudadanos por una vida social digna, justa y segu-

ra en vez de estrecharlas. Si no producen resultados de valor social, las


14/251

13PRLOGO

valiosas caractersticas de los gobernantes democrticos no bastan para

consolidar el rgimen democrtico.

Este estudio aparece en el momento en que comienza a tomar forma

y tener signicado el problema acerca de la calidad institucional, scal,administrativa y poltica que el gobierno democrtico debe poseer para

poder ser gobierno. El valor principal del libro consiste en que es una

de las primeras obras de la segunda generacin de estudios de la demo-

cracia, a la que ya no interesa seguir pensando en las condiciones de la

democracia electoral y s, en cambio, averiguar las condiciones que hacen

posible o mejoran la gobernanza y los resultados sociales de los gobiernos

democrticos: la democracia gubernativa.

El libro es serio, estructurado, claro en su problema y propsito cog-

noscitivo. Sus conceptos fundamentales se caracterizan por tener una

denotacin precisa y su contenido no est integrado por otros conceptos

ms sino por realidades empricamente registrables y mensurables. La

precisin de sus ideas, la manera ordenada como se eslabonan los diver-

sos momentos y pasos de su razonamiento, as como su redaccin clara,

limpia, sin palabras de ms o con adjetivos innecesarios, hacen que la

lectura uya con relativa facilidad. Todo se entiende y cada armacin

ofrece los elementos para probar su consistencia.

A lo largo de sus pginas vamos descubriendo de manera progresiva

planteamientos de los problemas, conceptos, conjeturas explicativas,

datos, procedimientos y resultados del anlisis de los datos, evidencias

para apoyar las conjeturas, conclusiones, conexin entre conclusiones,

advertencias, sealamiento de la nuevas agenda cognoscitiva. Se trata de

un libro acadmico, que no tiene por qu signicar algo especulativo,nebuloso e irrelevante y s, en cambio, que es producto de una investi-

gacin cientca.

A contracorriente de mucha literatura democrtica y municipalista,

esta obra no se imagina las realidades que nos gustan ni anuncia buenas

nuevas o se lamenta ante la maldad poltica. Hay sobriedad y cuidado


15/251


de objetividad, pues sus armaciones se basan siempre en informacin,

en datos disponibles de fuentes conables, los cuales son procesados con

mtodos de anlisis cuantitativo, complementado con el cualitativo de

entrevistas y grupos de enfoque con actores relevantes.Su objeto de conocimiento es preciso y se reere a los gobiernos mu-

nicipales de la alternancia democrtica, as como lo es su problema de

conocimiento, que se pregunta acerca de cul ha sido la relacin que ha

existido entre la democratizacin de los gobiernos municipales (acom-

paada por polticas de descentralizacin) y su desempeo gubernativo,

entre la competencia electoral y la calidad gubernativa municipal. El

universo del estudio es nacional, aunque son buenas razones las que lo

han llevado a dejar de lado a las delegaciones del Distrito Federal y a los

412 municipios de Oaxaca que se gobiernan predemocrticamente con sus

usos y costumbres. Su temporalidad se extiende del ao 1990 al 2000.

Con temperamento cientco, el libro comparte la posicin epistemo-

lgica de que el conocimiento se estabiliza y desarrolla mediante perma-

nentes pruebas de validacin / falsacin de las conjeturas y explicaciones

que integran el saber establecido de una comunidad de expertos y sus

notables o el saber que se ha vuelto sentido comn en una sociedad yque se reproduce acrticamente porque sus ideas respaldan sus rutinas,

expectativas, prejuicios, deseos e ilusiones.

Los datos, anlisis y conclusiones que Carlos Moreno nos presenta

han puesto a prueba varias de nuestras verdades aceptadas y reprodu-

cidas acerca de la democracia y los gobiernos municipales, que en los

ltimos aos han sido muchas, seguras y grandiosas. Sus datos, anlisis

y conclusiones nos obligarn a revisar, matizar y acaso descartar muchaso algunas de nuestras armaciones, supuestos, valoraciones acerca de las

capacidades que atribuamos a los gobiernos municipales o acerca del

impacto favorable que la competencia electoral y la descentralizacin

habran tenido en el desarrollo de capacidades y mejora del desempeo

de los gobiernos municipales.


16/251

15PRLOGO

Por ejemplo, me sacudi su observacin de que

[...] el desarrollo de las capacidades administrativas est inversamente

relacionado con la capacidad de movilizacin electoral de los partidos,lo que sugiere que las maquinarias polticoelectorales perciben que

una modernizacin administrativa podra ser contraria a sus intere-

ses a corto plazo, pues podra reducir el margen de los partidos para

compensar a sus activistas, por ejemplo, con empleos en la burocracia

local.

Adems, la descentralizacin de recursos parece haber inhibido el es-

fuerzo recaudatorio de los ayuntamientos, ya que preeren recurrir al

presupuesto federal para nanciar las polticas pblicas locales, en vez

de tratar de ampliar su propia base tributaria. Incluso, esta tendencia

se tiende a agravar cuando las administraciones municipales enfrentan

altos niveles de competencia electoral, debido a que la recaudacin

local conlleva un alto costo poltico que los gobernantes parecen no

estar dispuestos a asumir.

Estas armaciones contundentes nos obligan a pensar ms pausadamente

y a dejar de entonar alegremente el himno de la bondad y ecacia de los

gobiernos locales, a menos que resuelvan sus problemas institucionales, s-

cales, administrativos y polticos sobre los que el autor llama la atencin.

La investigacin ha sido estructurada con agudeza y realismo. En vez

de agrandar el problema de conocimiento de la calidad gubernativa de

la democracia, elevndose a las alturas nacionales, enfoca su esfuerzo enprobar la relacin entre la competencia electoral y la calidad gubernativa

en un mbito de gobierno preciso y acotado, el municipal, que como Mo-

reno nos recuerda fue la primera arena de las batallas democratizadoras

de las oposiciones con el sistema poltico establecido, el terreno en el que

ocurrieron las primeras alternancias y descentralizaciones, y un mbito


17/251


de gobierno que posee atribuciones y responsabilidades pblicas claras,

limitadas y concretas, que muchos podran pensar que son hasta fciles

de realizar.

Considero inteligente su decisin de desagregar el problema y de reela-borarlo en los trminos de una pregunta acerca de si las formas pioneras

del gobierno democrtico en Mxico, las municipales, han mostrado ca-

lidad gubernativa y han realizado en modo ecaz las funciones precisas,

limitadas y localizadas de servicio pblico.

El problema estructurado de este modo no pierde relevancia poltica

pero se vuelve intelectualmente manejable, lo que no signica una em-

presa fcil y simple, como lo muestra el complejo procedimiento terico,

analtico y emprico que sigui para tratar de resolverlo. La solucin del

problema depende en mucho de cmo se estructura su planteamiento,

tarea en la que sale bien librado el autor, que maniesta ocio de investi-

gador y que no cae en la tentacin de querer resolver todos los problemas

de la nacin con un solo estudio de tipo ensaystico.

Para llevar a buen puerto la investigacin, Carlos Moreno procede

a desmontar los conceptos abstractos de la losofa y la ciencia poltica

(democracia, municipio, descentralizacin, gobierno, participacin ciu-dadana...) en conjuntos de realidades empricas particulares, observables,

que le permiten construir hiptesis sobre cuya validacin es posible tra-

bajar porque se disponen de datos a lo largo del tiempo, datos que en

su investigacin son electorales, sociodemogrcos, scales y de gestin

administrativa.

Este trabajo de reelaboracin emprica de los grandes conceptos pol-

ticos consiste en gran medida en vaciar su contenido lgico en realidadesconcretas observables y mensurables, cada vez ms particulares y acotadas,

tal como lo ha hecho el autor al construir su concepto de calidad guber-

nativa o desempeo gubernamental, que es la pieza central del estudio.

El concepto se enfoc


18/251

17PRLOGO

[...] tanto en la ecacia social de los gobiernos (es decir, en los resulta-

dos que la actuacin de los ayuntamientos tiene en el bienestar de los

ciudadanos) como en la construccin de sus capacidades institucionales

(esto es, la capacidad de operar de manera eciente en la consecucinde sus objetivos pblicos). Dentro de la ecacia social se realiz un

anlisis de la provisin de servicios bsicos, as como de las decisiones

de gasto pblico; mientras que el concepto de capacidad institucional

se analiz mediante un conjunto de indicadores de modernizacin

administrativa y del esfuerzo recaudatorio municipal. Estos elementos

permitieron obtener una visin general del desempeo gubernamental

de la mayora de los municipios mexicanos, de los que destaca su gran

heterogeneidad.

Esta cita deja ver cmo el autor ha trabajado el concepto abstracto de

calidad gubernativa o desempeo gubernamental y cmo lo ha desagre-

gado metodolgicamente en cuatro dimensiones fcticas observables: la

cobertura de servicios municipales (centrada en agua potable y drenaje),

la asignacin de los presupuestos locales (en especco el gasto en obra

pblica en comparacin con el gasto corriente), la aplicacin de las facul-

tades tributarias de los gobiernos municipales (capacidad y disposicin de

cobrar el impuesto predial y derechos por servicios pblicos), el desarro-

llo de las capacidades administrativas para mejorar el rendimiento del

personal pblico local (para lo cual crea indicadores de modernizacin

administrativa relacionados con educacin, profesionalizacin, disposi-

cin al uso de reglas impersonales).Destacara tambin del trabajo de Carlos Moreno su proceder terico.

Hay investigaciones que pueden caminar con uidez y seguridad de rum-

bo porque disponen de una teora de referencia que inspira y respalda el

empleo de determinados conceptos y su contenido emprico, los relaciona

con otros conceptos enriqueciendo la comprensin de lo que se estudia y


19/251


ayuda a producir conjeturas causales pertinentes acerca de por que ciertos

hechos han ocurrido en un cierto modo.

Sin embargo, en las ciencias sociales es normal o frecuente encontrarnos

en situaciones intelectuales no tan seguras, por lo que corremos el riesgode ideologizar o dogmatizar ciertas referencias tericas que nos son anes

y que las convertimos prematura o apresuradamente en marcos tericos

por el afn de no quedarnos a la intemperie y tener asideros racionales

para entender y explicar el mundo social en el que nos movemos.

La investigacin sobre la capacidad / calidad gubernativa de la democra-

cia reproduce la situacin frecuente de precariedad terica que padecemos

los que nos dedicamos a estudios de gobierno, pues no contamos an

con teoremas rmes y evidencias relevantes a su favor como para estar

seguros de conocer los factores que pueden asegurar gobiernos ecaces

y calidad directiva, sea nacionales, estatales o municipales. El campo

cognoscitivo del proceso de gobernar del gobierno democrtico y de sus

condiciones de ecacia es justamente hoy el punto dbil de la(s) teora(s)

de la democracia o, dicho en modo matizado, es un punto tratado en

modo insuciente y fragmentado.

Carlos Moreno procede entonces con cautela cognoscitiva, no secompromete con una sola teora y preere emplear varias perspectivas

tericas, ponerlas en juego, interrelacionarlas, para averiguar la contri-

bucin que la democracia puede hacer al desempeo gubernativo y las

condiciones bajo las cuales puede hacerlo. Los enfoques con evidencias

a favor y en contra, que el autor expone y emplea en su investigacin,

son: la competitividad electoral (con rendicin de cuentas), la participa-

cin ciudadana, la descentralizacin / devolucin scal, las condicionessocioeconmicas locales. Moreno dice: Se trat de no favorecer algn

enfoque terico en particular sino de incorporar cada una de estas visiones

para analizar su inuencia a la luz de los datos empricos provenientes de

los municipios del pas. Una posicin correcta y que se mostr heurs-

ticamente productiva.


20/251

19PRLOGO

Los primeros captulos nos llevan de la mano por esta ruta terica

de cuatro caminos, al mostrarnos primero los trazos principales de cada

enfoque terico, la lnea de indagacin que abre, los supuestos en que

se sostiene, las conjeturas explicativas que impulsa y los resultados delanlisis. La conclusin es que la calidad gubernativa de los municipios

puede ser conocida a partir de las dimensiones esenciales que los cuatro

enfoques han mostrado y destacado.

Personalmente considero que, para el mbito del gobierno municipal,

esas cuatro dimensiones o planos en los que desagrega la calidad o ecacia

gubernativa son pertinentes para conocer los diversos grados de capaci-

dad directiva y para sealar los puntos en que hay que trabajar a n de

incrementar tanto el rendimiento gubernamental como su conocimiento.

El trabajo analtico del autor se despliega alrededor de esos cuatro ejes

portantes de este libro.

El mosaico general sobre el desempeo gubernamental de los munici-

pios en Mxico, que nos haga conocer sus resultados de valor social, sus

diferentes grados de ecacia gubernativa y las causas de su diversidad, en

caso de ser algo posible de construirse, tiene en este libro un slido punto

de partida, porque no ofrece slo un mapa descriptivo del territorio dife-renciado de situaciones, problemas y logros del gobierno municipal, con

un mundo apabullante de cifras, sino porque propone una estrategia de

conocimiento que en mi opinin es correcta y ayuda a entender, clasicar

y explicar el diverso desempeo gubernamental municipal.

Muchos estudios podrn ir ofreciendo las piezas que en su conjunto y

orden construirn el mosaico municipal, pero a condicin de que com-

partan el mtodo de conocimiento, lo que lleva a la necesidad de crearredes acadmicas laboriosas y no autocomplacientes. El libro de Carlos

Moreno nos ha ofrecido una propuesta que ha probado su productividad

heurstica y representa una referencia para trabajos futuros. Los estudios

municipales se han robustecido y se ha abierto un nuevo camino de in-

vestigacin.


21/251



22/251

21INTRODUCCIN

El proceso de construccin de la democracia en Mxico ha tenido entre sus

principales objetivos establecer las condiciones institucionales necesarias

para que el sistema electoral produzca elecciones crebles y competitivas.

El nfasis puesto en este aspecto se explica por razones histricas obvias:despus de experimentar un rgimen de partido nico durante ms de

70 aos, resultaba evidente que el trnsito hacia la democracia requera

cambiar las reglas del juego electoral de tal forma que los partidos de opo-

sicin tuvieran una posibilidad real de ganar espacios efectivos de decisin

en la esfera pblica.

El sistema democrtico tambin ha generado la expectativa de pro-

mover una mejor calidad en el actuar cotidiano de los gobiernos, al per-mitir que los ciudadanos utilicen el voto libre y secreto para sancionar el

desempeo de las autoridades que eligen. Puesto que la esfera municipal

fue la primera en la que las elecciones adquirieron un carcter altamente

competitivo desde mediados de la dcada de los ochenta del siglo XX,

en esta obra se analiza en qu medida la competencia electoral ha sido

INTRODUCCIN


23/251


capaz de producir administraciones municipales ecientes para el cum-

plimiento de sus responsabilidades pblicas esenciales.

Se utiliza a los gobiernos municipales como unidades bsicas de anlisis

por dos razones. Primero, porque el proceso gradual de apertura polticaen el pas comenz, varios aos antes de que el Partido Revolucionario

Institucional (PRI) fuera derrotado por primera vez en la eleccin presi-

dencial de 2000, en una esfera de gobierno cuya relevancia para la vida

pblica haba sido sumamente limitada a lo largo de la historia: el muni-

cipio. En ese espacio institucional los partidos de oposicin obtuvieron

sus primeros triunfos y se comenz a gestar la idea de que la esfera local

servira como un laboratorio del ejercicio democrtico.

Segundo, porque diversas reformas institucionales emprendidas a

partir de 1990 fueron fortaleciendo las atribuciones y los recursos de los

ayuntamientos hasta llegar, a nes de esa dcada, a una situacin en la

que las administraciones municipales adquirieron gran relevancia como

prestadores de servicios bsicos, reguladores de los procesos de urbani-

zacin, recaudadores de impuestos locales y elementos clave dentro de

las complejas redes de implementacin de los programas de desarrollo

social del gobierno federal.La combinacin de un sistema de gestin pblica cada vez ms tendiente

a la descentralizacin administrativa y la creciente competitividad de las

elecciones en los municipios gener la posibilidad de que los ayuntamien-

tos se convirtieran en mbitos propicios para la innovacin gubernamental

y, segn se esperaba, en detonantes del desarrollo local. Sin embargo,

el desempeo de las administraciones municipales contina mostrando

enormes variaciones a lo largo del territorio nacional. El propsito deeste libro es explicar esas diferencias.

Por ello, se aborda el concepto de calidad gubernativa desde dife-

rentes ngulos, tratando de presentar un panorama lo ms amplio posible

del desempeo de los gobernantes municipales en Mxico, aunque con-


24/251

23INTRODUCCIN

dicionado a la informacin existente. Hay un enfoque tanto en la ecacia

social de los gobiernos (es decir, en los resultados que la actuacin de

los ayuntamientos tiene en el bienestar de los ciudadanos) como en la

construccin de sus capacidades institucionales (esto es, la capacidad deoperar de manera eciente en la consecucin de sus objetivos pblicos).

Dentro de la ecacia social se realiz un anlisis de la provisin de servi-

cios bsicos, as como de las decisiones de gasto pblico; mientras que el

concepto de capacidad institucional se analiz mediante un conjunto de

indicadores de modernizacin administrativa y del esfuerzo recaudatorio

municipal. Estos elementos permitieron obtener una visin general del

desempeo gubernamental de la mayora de los municipios mexicanos,

de los que destaca su gran heterogeneidad.

Para explicar las marcadas diferencias en la calidad gubernativa mu-

nicipal, se exploraron varias hiptesis. En una, se consider de manera

explcita una de las proposiciones que ms han cobrado fuerza en los aos

recientes: el aumento de la competencia electoral ha servido de estmulo

para promover el desempeo gubernamental. Sin embargo, la evidencia

indic con claridad que la competencia electoral ha sido incapaz de inducir

a las administraciones municipales a mejorar, en un lapso de diez aos,la cobertura de dos servicios de gran importancia para la ciudadana: el

agua potable y el drenaje.

En otra, se consideraron dos hiptesis alternativas sobre el desem-

peo gubernamental: el papel de la participacin de los ciudadanos en

los asuntos pblicos y la inuencia del entorno socioeconmico. En este

caso, los resultados mostraron que tanto la participacin electoral de los

ciudadanos como sus niveles de educacin inuyeron de forma positivaen la cobertura de servicios bsicos. Esto sugiri que la ecacia social de

los gobiernos est relacionada ms con la capacidad de los electores para

ejercer una presin directa sobre sus autoridades, que con el incentivo

creado por la posibilidad de perder el poder en las urnas. Dicho de otro


25/251


modo, las elecciones competitivas todava no han sido capaces de servir

como un mecanismo efectivo para promover el desarrollo social en los

municipios.

Pese a su bajo impacto sobre la cobertura de servicios bsicos, la com-petitividad electoral ha ocasionado cambios importantes en el comporta-

miento de las administraciones municipales. Al verse enfrentados al riesgo

de ceder el poder a partidos opositores, los ayuntamientos han tenido que

diversicar su oferta de bienes pblicos para atender a segmentos cada

vez ms amplios de ciudadanos.

Diversos anlisis que se presentan en esta obra dan testimonio de este

resultado bsico. Por un lado, los aos en que los ciudadanos de los mu-

nicipios acuden a las urnas para renovar a sus autoridades locales resultan

ser el mejor momento para que los gobiernos hagan visibles sus acciones

ante la comunidad, lo que hace que el gasto en obra pblica aumente

durante ese lapso. Por otro, la competitividad de las elecciones ha de-

rivado en ayuntamientos gobernados por partidos distintos a los que

controlan el Poder Ejecutivo estatal, hecho que tambin ha incentivado

a los ayuntamientos a aumentar su gasto en obra pblica como estrategia

de diferenciacin poltica. Y, por ltimo, los efectos de la competitivi-dad electoral y la alternancia partidista en el comportamiento del gasto

pblico municipal se manifestaron con mayor contundencia una vez que

los ayuntamientos comenzaron a ejercer los nuevos recursos trasferidos

por el Ejecutivo federal para la inversin en proyectos de infraestructura

social bsica a partir de 1998.

As como la competencia electoral ha ido trasformando el comporta-

miento habitual de quienes toman decisiones a nivel municipal, tambinla descentralizacin de recursos y la democratizacin electoral han ge-

nerado diversos problemas en la gobernabilidad de los ayuntamientos.

Quiz uno de los principales obstculos para la construccin de la calidad

gubernativa en Mxico es la tendencia de los gobiernos locales a utilizar

el aparato pblico con nes clientelistas.


26/251

25INTRODUCCIN

Como se analizar, el desarrollo de las capacidades administrativas

est inversamente relacionado con la capacidad de movilizacin electoral

de los partidos, lo que sugiere que las maquinarias polticoelectorales

perciben que una modernizacin administrativa podra ser contraria asus intereses a corto plazo, pues podra reducir el margen de los partidos

para compensar a sus activistas, por ejemplo, con empleos en la buro-

cracia local.

Adems, la descentralizacin de recursos parece haber inhibido el

esfuerzo recaudatorio de los ayuntamientos, ya que preeren recurrir al

presupuesto federal para nanciar las polticas pblicas locales, en vez

de tratar de ampliar su propia base tributaria. Incluso, esta tendencia

se tiende a agravar cuando las administraciones municipales enfrentan

altos niveles de competencia electoral, debido a que la recaudacin lo-

cal conlleva un alto costo poltico que los gobernantes parecen no estar

dispuestos a asumir.

Finalmente, la competencia electoral no necesariamente ha mejorado

la priorizacin de los recursos entre los gobiernos municipales. Como lo

conrma un anlisis realizado en algunos municipios, antes de considerar

las necesidades de las localidades por servicios pblicos, la distribucinterritorial de recursos por parte de los ayuntamientos se gua por crite-

rios electorales que inciden en las decisiones de distribucin del gasto

municipal.

En sntesis, las consecuencias de la democratizacin electoral y de la

descentralizacin sobre la calidad gubernativa municipal son bastante

heterogneas. Esto no debe sorprender, sobre todo si se toma en consi-

deracin que la democracia es capaz de generar incentivos de todo tipotanto virtuosos como perversos entre los diferentes actores polticos

que participan en el proceso gubernamental local. Asimismo, esta ase-

veracin no es una excusa para dejar incompleta la agenda de reforma

institucional que requiere el pas para consolidar la calidad de su sistema

democrtico. Ms adelante se intenta contribuir a dilucidar los puntos


27/251


crticos que ameritan revisarse para que la descentralizacin genere los

benecios que promete.

Para los anlisis que se presentan, se adopt una estrategia dual caracte-

rizada por la combinacin de mtodos cuantitativos y cualitativos, ya queconsidero que las ciencias sociales generan argumentos ms persuasivos

cuando diversican sus modos de observacin y anlisis.

Para los mtodos cuantitativos se utiliz una base de datos extensa en

su cobertura y plural en las temticas que abarca, proveniente de fuentes

ociales y acadmicas diversas. La base combin datos de cuatro tipos:

electorales, sociodemogrcos, scales y de gestin administrativa, y cada

uno se utiliza para la construccin de las variables relevantes por tema.1

Tambin, incluye casi a todos los municipios del pas, excepto las 16 dele-

gaciones administrativas del Distrito Federal y los 412 ayuntamientos del

estado de Oaxaca que se gobiernan por usos y costumbres.2El anlisis

1. La informacin electoral proviene de la base de datos sobre elecciones locales recopilada por elCentro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), que contiene la distribucin de votos entretodos los partidos contendientes en elecciones municipales en Mxico, desde 1980 hasta 2000(disponible en la pgina de la Internet: www.cidac.org.mx). Los datos para construir las variablesde cobertura de servicios pblicos, as como todas las variables socioeconmicas, se obtuvieron delos censos de poblacin y vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografae Informtica (INEGI) en 1990 y 2000. Los indicadores de desempeo fiscal se elaboraron con labase de datos de finanzas pblicas municipales del INEGI, que compila informacin anual sobrelos ingresos y gastos de los municipios desde 1989 hasta 2001 (disponible en la pgina de laInternet: www.inegi.gob.mx). Las variables sobre capacidad administrativa provienen de dosencuestas de desarrollo municipal realizadas por el INEGIen 1995, y por el INEGIy el Instituto

Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) en 2000.2. Las delegaciones se excluyeron del anlisis en virtud de que la ciudad de Mxico no es propiamenteun estado libre y soberano, ni las delegaciones tienen las caractersticas institucionales propias de ungobierno municipal. Por su parte, los municipios oaxaqueos gobernados por usos y costumbresson indgenas y sus autoridades no se eligen por el sistema de partidos sino por criterios de jerarquacvicoreligiosa y tradiciones populares, lo que hace que la reflexin de la competencia electoralsea inoperante para explicar su realidad polticoadministrativa.


28/251

27INTRODUCCIN

cuantitativo se estableci mediante tcnicas estadsticas multivariadas, a

n de medir e inferir el peso especco de cada variable en el desempeo

gubernativo municipal. El periodo cubierto fue de 1990 a 2000.3

Para el anlisis cualitativo, se realizaron entrevistas a profundidad ygrupos de enfoque con informantes clave en una pequea muestra de mu-

nicipios, entre junio y agosto de 2004, para tratar de enriquecer algunos

resultados obtenidos de los razonamientos estadsticos con la percepcin

de actores relevantes en el proceso de elaboracin de polticas pblicas

locales, as como depurar algunas de las hiptesis de la investigacin. El

trabajo de campo se enfoc en estudiar los mecanismos formales e infor-

males de los gobiernos municipales para la formulacin de sus agendas

pblicas, as como en investigar las relaciones polticas y administrativas

entre los municipios y las autoridades estatales, en especial en lo referente

a la asignacin de recursos para el desarrollo de la infraestructura social

municipal.

En cuanto a la estructura de este libro, en el primer captulo se pre-

senta una sntesis general del marco conceptual y metodolgico y algunos

antecedentes del proceso de democratizacin en Mxico. En el segundo,

se exponen con mayor detalle las diversas perspectivas tericas que fun-damentan la idea general de esta obra, comenzando por una revisin de

las teoras democrticas y sus implicaciones para el estudio de la calidad

gubernativa. Tambin, se abordan las principales proposiciones de la teora

clsica de la descentralizacin scal y algunos desarrollos recientes que

adoptan una visin crtica de las consecuencias de la descentralizacin en

pases no desarrollados; estas reexiones alertan sobre los posibles riesgos

3. Fue imposible incluir los aos del gobierno del presidente de la repblica Vicente Fox Quesada,por la falta de informacin en diversas variables relevantes.


29/251


de ejecutar polticas descentralizadoras sin que existan las instituciones

adecuadas para la trasparencia y la rendicin de cuentas. Incluye adems

varias de las conclusiones principales de otros estudios relacionados con

los gobiernos municipales en Mxico.En el tercer captulo se ofrece un primer anlisis emprico sobre el

desempeo gubernativo municipal, que se enfoca en la provisin de

agua potable y drenaje, as como en la construccin de capacidades ad-

ministrativas en los gobiernos municipales. Mediante algunos modelos

estadsticos se someten a prueba varias hiptesis sobre las causas del

desempeo gubernamental.

En el siguiente captulo se reexiona sobre las decisiones de asignacin

presupuestal y recaudacin tributaria en los municipios de Mxico, tanto

por la inuencia del nuevo entorno polticoelectoral que caracteriza a los

gobiernos locales como por los efectos de la descentralizacin del gasto

pblico hacia los ayuntamientos. Con una base de datos tipo panel a nivel

municipal, se analizan las consecuencias de un conjunto de variables pol-

ticas (entre las que se incluye a la competencia electoral, la participacin

ciudadana, las divergencias partidistas entre alcaldes y gobernadores, y

los aos electorales) en las decisiones de gasto e ingresos pblicos.Para el ltimo captulo se presentan los resultados de un estudio de

campo realizado en cuatro municipios del Estado de Mxico (Jilotepec,

Soyaniquilpan, Villa del Carbn y Toluca) y uno de Jalisco (Zapopan).

La intencin es entender las reglas formales e informales que operan

en el proceso de formulacin de agendas de obra pblica en materia de

infraestructura social. Se ilustra cmo los objetivos de la poltica de des-

centralizacin se ven modicados durante la fase de implementacin enla esfera municipal, principalmente por el uso de criterios polticopar-

tidistas en la distribucin de recursos.


30/251

29INTRODUCCIN

La parte nal contiene las conclusiones centrales del trabajo, sus im-

plicaciones fundamentales para la poltica pblica y algunas propuestas

de cambio para promover que la descentralizacin vaya acompaada de

una mejor calidad gubernativa en el orden municipal del pas.Este libro tiene una enorme deuda intelectual con dos personas en

especial: el profesor Peter M. Ward, quien fungi como asesor principal

de mi tesis doctoral en la Universidad de Texas en Austin, y con el doc-

tor Luis F. Aguilar Villanueva, por la formacin que de l obtuve para el

anlisis y la argumentacin poltica y administrativa. Agradezco tambin

el apoyo recibido del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa para

mis estudios doctorales de los que esta obra es resultado, y del Instituto

Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) por el impulso

a su publicacin. Este proceso tampoco hubiera sido posible sin la contri-

bucin de muchas personas e instituciones, entre ellos, polticos locales,

funcionarios de gobierno, lderes comunitarios, colegas y lectores, que

me ofrecieron su apoyo. A todos ellos, gracias.


31/251



32/251

31CONSIDERACIONESPARAEVALUARELDESEMPEOGUBERNATIVOMUNICIPAL

La reforma constitucional del rgimen municipal en Mxico de 1983

constituye una de las etapas clave dentro del proceso de descentralizacindel sector pblico del pas. En ella se sentaron las bases para dotar a los

gobiernos locales de mayores atribuciones de poltica pblica, incluyendo

nuevas facultades tributarias, presupuestarias y de planeacin, pero sobre

todo la responsabilidad de proveer un conjunto claramente denido de

servicios pblicos a la ciudadana.1

CONSIDERACIONES PARA EVALUAREL DESEMPEO GUBERNATIVO MUNICIPAL

1. La reforma de 1983, sin embargo, segua considerando a las administraciones municipales comoparte de los poderes estatales, hasta que el artculo 115 constitucional fue modificado en 1999 y sereconoci al municipio su calidad de gobierno propiamente, atribuyndole competencias exclusivasy protegindolo de autoridades intermedias. Un conjunto de reflexiones sobre esta reforma de finesde siglo se puede ver en el trabajo de Juan Pablo Guerrero y Tonatiuh Guilln (2000).


33/251


Sin embargo, ms de 20 aos despus el desempeo gubernativo mu-

nicipal muestra enormes variaciones a lo largo del territorio mexicano.

Cabe considerar, por ejemplo, el caso del drenaje pblico, uno de los

servicios bsicos que qued bajo la responsabilidad de los municipiosa partir de la modicacin del artculo 115 constitucional. A pesar de

que el promedio nacional de cobertura por municipio aument de 33%

a 52% entre 1990 y 2000, casi la mitad de los gobiernos locales fueron

incapaces de brindar acceso a dicho servicio a por lo menos 50% de sus

ciudadanos.

Estas diferencias tambin abarcan muchas otras reas de poltica p-

blica: un gran nmero de municipios no ejerce su obligacin de cobrar

impuestos, como el predial; dependen en demasa de los recursos nan-

cieros y administrativos de otros poderes, y sus administraciones pblicas

carecen de los elementos mnimos necesarios para su funcionamiento.

En contraste, otros gobiernos municipales han adoptado innovaciones

en su gestin, utilizando nuevas formas para promover la participacin

ciudadana en la formulacin e implementacin de programas pblicos,

proveyendo servicios en colaboracin con otros municipios, agentes pri-

vados y no gubernamentales, as como estableciendo importantes reformasa sus aparatos administrativos.

A qu obedecen estas diferencias en la gestin pblica municipal? Se

explican estos contrastes solo a causa de las condiciones socioeconmicas

tan distintas que prevalecen entre los municipios del pas? O bien, son

razones de tipo poltico e institucional las que inuyen en la eciencia de

quienes toman decisiones pblicas para promover el desarrollo local?

Con el n de explicar las variaciones de este desempeo gubernativo,se adopta una pluralidad de perspectivas tericas, desde aquellas que

enfatizan la importancia de la modernidad socioeconmica en el funcio-

namiento de las democracias, hasta las explicaciones provenientes de la

teora electoral de la rendicin de cuentas, segn las cuales el sufragio


34/251


constituye el principal mecanismo de control ciudadano sobre las deci-

siones de sus representantes polticos.

Este estudio hace nfasis en la inuencia del entorno polticoelectoral

de los municipios mexicanos, que ha experimentado trasformaciones im-portantes desde 1990, sobre el desempeo de estos. A partir de la segunda

mitad de los aos ochenta del siglo XX, los gobiernos municipales comen-

zaron a convertirse en una arena fundamental del proceso de democrati-

zacin electoral, ya que por primera vez en el periodo posrevolucionario

los partidos de oposicin principalmente el Partido Accin Nacional

(PAN) y, algunos aos despus, el Partido de la Revolucin Democrtica

(PRD) tuvieron la posibilidad real de desaar (e incluso en varias oca-

siones de derrotar) al partido hegemnico, el Partido Revolucionario

Institucional (PRI), en las elecciones locales.

Mucho se ha dicho que el aumento en la competencia electoral y la

alternancia partidista a nivel municipal fueron factores que promovieron

innovaciones en la gestin de los nuevos gobiernos, sobre todo por el

afn de los partidos de oposicin de mostrarse ante los ciudadanos como

opciones diferentes a la gestin tradicional de las administraciones ema-

nadas del PRIy para tratar de asegurar su continuacin en el poder enelecciones subsecuentes.2Es decir, varios estudiosos de este tema parecen

suponer que las elecciones competitivas son un elemento que explica el

buen desempeo gubernamental en el nivel municipal. Qu tan razonable

es este supuesto?

La relacin entre competencia electoral y calidad gubernativa es mu-

cho ms compleja de lo que las teoras convencionales de la rendicin de

cuentas suponen. La trasformacin del entorno polticoelectoral no nece-

2. Algunos trabajos que han analizado las consecuencias de la competencia electoral sobre el desempeoinstitucional en Mxico son los de Caroline Beer (2003), Jonathan Hiskey (2005), Juan FernandoIbarra, Mara Fernanda Somuano y Reynaldo Yunuen (2006), Victoria Rodrguez y Peter Ward(1992, 1994, 1995), y Peter Ward (1998).


35/251


sariamente ha incentivado a los polticos locales a ser ms ecientes en la

gestin de los asuntos pblicos, debido a varias limitaciones institucionales

del propio rgimen municipal mexicano, as como a los problemas que

han caracterizado el diseo de las polticas de descentralizacin. En otraspalabras, democracia y descentralizacin no son condiciones sucientes

para promover la calidad gubernativa.

El proceso de democratizacin electoral

Constitucionalmente, Mxico es una repblica federal conformada por 31

estados y un Distrito Federal, con separacin formal de los poderes Eje-

cutivo, Legislativo y Judicial, pero en la realidad, a lo largo de la historia,

la gura presidencial fue la institucin predominante de todo el sistema

poltico conformado a partir del triunfo de la revolucin mexicana, ya

que por muchos aos disfrut diversos poderes metaconstitucionales

(Garrido, 1989).

Antes de la derrota del PRIen las elecciones presidenciales de 2000,

despus de haber dirigido durante ms de 70 aos el destino del pas,

el presidente de Mxico era el rbitro principal del sistema poltico, alfungir como el lder real de su propio partido. Adems, este tena el do-

minio de nombrar a los gobernadores de todos los estados, as como a

los diputados y senadores federales y a los jueces de la Suprema Corte de

Justicia de la Nacin.3La concentracin de estos poderes informales en

el titular del Ejecutivo federal, aunado a la naturaleza no competitiva de

las elecciones en los tres rdenes de gobierno, dieron origen a un sistema

3. Esta caracterizacin describe el funcionamiento del sistema poltico mexicano entre 1929 y 1994,es decir, desde que el presidente Plutarco Elas Calles conform el Partido Nacional Revoluciona-rio (PNR), antecesor del PRI, hasta la gestin de Ernesto Zedillo Ponce de Len (19942000). Esdiscutible si Zedillo fue capaz de ejercer los mecanismos tradicionales de control poltico durantetodo su mandato, pues ya para entonces la competencia electoral se haba instalado en el pas,forzando al PRIy al gobierno a negociar cualquier iniciativa de ley con los partidos de oposicin.


36/251


poltico extremadamente centralizado. Puesto que el resto de los cargos

pblicos en el pas, incluyendo las legislaturas estatales y las presidencias

municipales, tambin quedaron bajo el monopolio de un solo partido, la

carrera de cada lder poltico dependa de su lealtad al PRIy al presiden-te de Mxico, hecho que de manera evidente erosion con severidad la

autonoma de las administraciones locales y estatales.

No obstante, el sistema poltico mexicano comenz a experimentar

importantes cambios institucionales a partir de la dcada de los setenta, al

permitir que los partidos de oposicin obtuvieran, de forma progresiva,

ms posiciones en el congreso nacional, en las legislaturas de los estados,

en las presidencias municipales y en las gubernaturas.4La apertura de este

sistema ha sido producto de una serie de reformas institucionales operadas

desde 1976 hasta 1994, cada una de las cuales tuvo un impacto signi -

cativo en elecciones nacionales, pero tambin a nivel subnacional.5La

eleccin presidencial de 1988 representa uno de los momentos decisivos

del proceso de democratizacin del pas, encabezada por Cuauhtmoc

Crdenas Solrzano, quien en 1986 se haba separado del PRI, junto

con otros prominentes miembros de ese partido, para formar una gran

coalicin de partidos de izquierda con el nombre de Frente DemocrticoNacional y competir por la Presidencia de la Repblica.6

Este proceso electoral, en el que el candidato del PRI, Carlos Salinas de

Gortari, result electo, fue el ms cuestionado hasta ese momento de la

4. Algunos autores, como Kathleen Bruhn (1999), Alonso Lujambio (2000) y Victoria Rodrguez(1997), sostienen que las reformas polticas que dieron mayores espacios a los partidos de oposicin,

aunque dentro de lmites muy estrictos, tenan en realidad el objetivo de fortalecer la legitimidaddel PRIy del gobierno, misma que haba ido en declive ante la bajsima participacin electoral enla eleccin presidencial de 1976.

5. Para una revisin de las principales reformas institucionales al sistema electoral mexicano vanselos trabajos de Alonso Lujambio (2000) y Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg(1997).

6. Sobre la eleccin presidencial de 1988 se pueden consultar los estudios de Juan Molinar (1991) yWayne Cornelius, Judith Gentleman y Peter Smith (1989).


37/251


historia posrevolucionaria del pas, e incluso hubo acusaciones de fraude.

Con la eleccin de 1988 se inaugur en Mxico un nuevo periodo pol-

tico en el que el PRIse vio obligado a negociar con otros partidos (sobre

todo con el PAN) las diversas reformas constitucionales impulsadas por elgobierno de Salinas de Gortari. Por otra parte, la coalicin que apoy la

candidatura de Crdenas se convirti en 1989 en lo que hoy se conoce

como el PRD, una de las tres principales fuerzas polticas del pas.

Otro de los cambios importantes originado a partir de las distintas

reformas institucionales al sistema electoral mexicano ocurri en 1997,

cuando el PRIperdi, por primera vez, su mayora absoluta en la Cmara

de Diputados, dando lugar a un nuevo periodo de gobiernos divididos.

Si bien la apertura poltica tuvo consecuencias notables en el mbito

nacional, el entorno estatal y municipal ya vena experimentando cambios

profundos con anterioridad. El primer episodio de alternancia partidista

en Mxico ocurri en 1989, cuando el PANderrot al PRIen la eleccin

de gobernador en el estado de Baja California. A partir de entonces,

los partidos de oposicin comenzaron a obtener triunfos en diversos

estados de la repblica. Desde 1989 hasta 2001, 15 estados haban sido

gobernados por partidos diferentes al PRI.Lo mismo ha sucedido en los gobiernos municipales. Si bien entre

1979 y 1987 los partidos de oposicin solo haban gobernado en 135

municipios (Lujambio, 2000: 77100), en 2001 ya lo hacan en 549

ayuntamientos. En conjunto, esa cantidad de un total de 2,429 municipios

concentraban ms de 50% de la poblacin total del pas, excluyendo al

Distrito Federal. Para sintetizar, el proceso de democratizacin electoral

en Mxico sigui una ruta desde abajo hacia arriba, comenzando en losmunicipios y estados hasta llegar al gobierno federal, cuando en el ao

2000 ocurri la primera experiencia de alternancia en la Presidencia de


38/251


la Repblica. Sin embargo, este proceso no ha sido uniforme entre los

estados y municipios, ya que todava existen variaciones considerables

en los niveles de competitividad electoral.7

En la actualidad es innegable que la competencia electoral se ha con-vertido en un elemento caracterstico de la poltica mexicana en todos sus

niveles. La competitividad de las elecciones con frecuencia se considera

un aspecto benco para el sistema democrtico en el pas, sobre todo

porque permite a los ciudadanos controlar peridicamente, mediante su

voto, a quienes ocupan cargos pblicos. Esto implica que la democracia

electoral no solo es un n en s mismo sino tambin un instrumento para

promover la rendicin de cuentas de los gobernantes. En este libro se

evala esta proposicin, enfocndose en el nivel municipal de gobierno,

que constituye, en principio, el vnculo ms directo entre los ciudadanos

y sus autoridades.

Qu se entiende por calidad gubernativa y cmo se mide?

Precisar con claridad el concepto de calidad gubernativa es una tarea

compleja, ya que la denicin de buen gobierno es un asunto normati-vo que no est exento de consideraciones ideolgicas y juicios de valor.

Adems, esta nocin es multidimensional debido a que los gobiernos

contemporneos realizan actividades muy diversas, que incluyen desde la

proteccin de los derechos de propiedad de los ciudadanos (en el sentido

clsico del estado liberal) hasta otras formas de intervencin, como la

provisin de bienes pblicos o la implementacin de programas de bienestar

social dirigidos a grupos de bajos ingresos. Por ello, es posible que una

7. La disparidad del proceso de democratizacin entre regiones se ha considerado como uno de losmayores obstculos para la consolidacin de este sistema poltico en Mxico, en especial porquetodava existen enclaves autoritarios en algunos estados que operan con gran impunidad. Estaproposicin se puede revisar de forma ms exhaustiva en Wayne Cornelius (1999).


39/251


administracin exitosa en la provisin de un servicio en particular, sea al

mismo tiempo ineciente en otras reas de poltica pblica.8

Por lo anterior, se analizan cuatro dimensiones de desempeo am-

pliamente reconocidas por la literatura dedicada a la descentralizaciny gobernanza local. Estas dimensiones abarcan actividades sobre las que

los gobiernos municipales tienen una jurisdiccin formal y adems son

susceptibles de medicin con base en la informacin disponible en Mxico.

Estas dimensiones son:

l La cobertura de servicios municipales.l La asignacin de los presupuestos locales.l La aplicacin de las facultades tributarias de los gobiernos municipales.l El desarrollo de capacidades administrativas para mejorar el funcio-

namiento de las burocracias locales.

La primera constituye una medida concreta del resultado esperado de

los gobiernos municipales, es decir, lo mnimo que cualquier ciudadano

puede esperar de su gobierno local. En el caso mexicano, la provisin de

servicios es una obligacin denida por la Constitucinen el artculo 115,que incluye agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado pblico,

recoleccin de basura, mercados pblicos, cementerios, seguridad pblica,

rastros, parques y jardines, y trnsito y vialidad. Desafortunadamente, la

informacin estadstica disponible a nivel municipal solo existe para el

caso del agua potable y drenaje, y proviene de los censos de poblacin y

vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e

Informtica (INEGI)en 1990 y 2000. El universo de observaciones para

8. Margit Tavits (2002) afirma que muchas definiciones de desempeo gubernamental son un tantoreduccionistas, puesto que dejan de reconocer que este concepto es multidimensional. Esta autoraidentifica que la nocin de desempeo entraa por lo menos dos atributos bsicos: la eficienciaadministrativa del gobierno y su eficiencia social.


40/251


estas dos variables son todos los municipios del pas (los 2,427 registra-

dos, segn el censo de 2000).

La asignacin de los presupuestos municipales supone, en especco,

la inversin en obra pblica en comparacin con el gasto corriente. Eldesarrollo de obras de infraestructura social bsica es una de las necesi-

dades ms urgentes para el pas, puesto que su impacto es denitivo para

el progreso social y econmico. Sin embargo, todava persisten enormes

disparidades entre los ayuntamientos, pese a que el gobierno federal ha

trasferido un monto importante de recursos nancieros para expandir

la provisin de agua, electricacin rural, pavimentacin y otro tipo de

infraestructura. Por otra parte, el gasto corriente de los gobiernos mu-

nicipales representa una proporcin muy alta de su presupuesto, que se

destina principalmente para sufragar la nmina de la burocracia local.

Al carecer estas administraciones de servicios civiles de carrera de cor-

te meritocrtico, el gasto en nmina es comn que se utilice como un

medio para retribuir de manera clientelista a los activistas polticos que

ofrecieron su apoyo durante las campaas, sin que esto signique mejo-

rar la eciencia administrativa de los gobiernos. En suma, la asignacin

presupuestal reeja la importancia que los ayuntamientos atribuyen a la

provisin de bienes pblicos (que presumiblemente sirven para mejorar

las condiciones de vida de los ciudadanos) frente a su inclinacin natural

de emplear el gasto pblico con nes estrictamente polticos.

A propsito de la tercera dimensin, el aumento de la recaudacin de

impuestos propios, desde 1983 la Constitucin polticadio a los munici-

pios la atribucin de cobrar y administrar los ingresos provenientes del

impuesto predial y de otros derechos por la venta de servicios pblicos.No obstante, los ayuntamientos presentan diferencias muy marcadas en

su capacidad y disposicin de cobrar estos impuestos, sobre todo porque

la mayor parte de sus ingresos proviene del presupuesto federal. Por tan-

to, si se logra este objetivo se puede considerar como una mejora en el

desempeo gubernamental, ya que es la nica alternativa real para que las


41/251


administraciones municipales amplen su autonoma nanciera respecto

a otros rdenes de gobierno.

Finalmente, la dimensin del desarrollo de capacidades administrati-

vas se incluye en este rubro debido a que dichas capacidades depuran elfuncionamiento interno de las burocracias y promueven una mejor imple-

mentacin, tanto de las polticas locales como de los programas federales

descentralizados. En la actualidad casi es un lugar comn decir que los

gobiernos municipales carecen de niveles apropiados de profesionalizacin

administrativa, hecho que les impide asumir nuevas responsabilidades de

manera eciente. Sin embargo, se debe reconocer que existen diferencias

importantes entre municipios. Ms adelante se desarrolla un conjunto de

indicadores de capacidad administrativa, con un enfoque en la propen-

sin de los gobiernos locales a crear reglas impersonales para controlar

sus operaciones internas, en el nivel de instruccin formal de sus altos

funcionarios y en el grado de profesionalizacin de los sistemas de admi-

nistracin del personal burocrtico.

Algunas explicaciones sobre

el mejoramiento de la calidad gubernativa local

Este trabajo se fundamenta en una pluralidad de perspectivas analticas

y cada una contribuye a explicar las causas de la calidad gubernativa en

regmenes democrticos o en transicin a la democracia. Por una parte,

se estudia el papel de las elecciones competitivas en promover el desem-

peo de los gobiernos municipales, tomando como base algunas hiptesis

provenientes de la teora electoral de la rendicin de cuentas. Al mismotiempo, se explora la posible inuencia de la participacin ciudadana en el

desempeo gubernamental, hecho que constituye una explicacin distinta

sobre la calidad gubernativa. Un tercer enfoque es el de las teoras de la

descentralizacin scal y sus supuestos de que la devolucin de funciones

a las administraciones municipales es favorable para la eciencia en la


42/251


asignacin de los recursos pblicos. Por ltimo, se considera el papel de

las condiciones socioeconmicas locales como factores determinantes en

el funcionamiento de los ayuntamientos. Se trat de no favorecer algn

enfoque terico en particular sino de incorporar cada una de estas visionespara analizar su inuencia a la luz de los datos empricos provenientes

de los municipios del pas.

La influencia de la competencia electoral

El proceso de democratizacin de la esfera electoral en Mxico ha gene-

rado amplias expectativas sobre la capacidad de los comicios libres y com-

petidos para promover una mejor rendicin de cuentas de los gobiernos

hacia los ciudadanos. Esta expectativa se fundamenta en la suposicin de

que el sufragio constituye el mecanismo por excelencia mediante el que

los ciudadanos ejercen un control peridico sobre sus autoridades.

Desde esta perspectiva, el voto funciona como un instrumento de pre-

mio o castigo al gobierno en turno, de tal forma que un buen desempeo

es retribuido en la eleccin siguiente.9 En otras palabras, este modelo

supone que los ciudadanos deciden su voto de manera retrospectiva yque las autoridades, conscientes de que sus electores tomarn en cuenta

su actuacin actual, tratarn de mejorar su desempeo para maximizar su

probabilidad de triunfo en la prxima eleccin.10

9. Dentro de las teoras contemporneas de la democracia hay una corriente importante que insisteen subrayar la capacidad de las elecciones para promover la rendicin de cuentas. Entre las in-terpretaciones fundadas en el modelo de eleccin racional se pueden mencionar los trabajos de

Anthony Downs (1957) y David Mayhew (1974), segn los cuales el sistema poltico opera comoun mercado privado en el que la competencia electoral genera polticas pblicas que benefician ala mayora de los votantes.

10.Algunas investigaciones que apoyan la hiptesis del voto retrospectivo son los de Gerald Kramer(1971), Morris Fiorina (1981) y Helmut Norpoth (1996). En el caso de Mxico, Yemile Mizrahi(1999) sostiene que la derrota del PANen la eleccin de gobernador en Chihuahua, en 1998, seexplica, por lo menos en parte, debido a la percepcin negativa de los votantes acerca del desempeodel gobierno panista respecto al asunto de la seguridad pblica.


43/251


Es evidente que el elemento clave en el que descansa esta teora es

la posibilidad de reelegirse por parte de los gobernantes. Al no existir

en Mxico la posibilidad de una reeleccin consecutiva para ninguna

autoridad popularmente electa, este modelo pierde fuerza, ya que losciudadanos solo pueden volver a elegir al partido del gobierno en turno,

mas no a sus candidatos en lo individual.

De cualquier forma, es posible suponer que la carrera poltica de los

alcaldes mexicanos depende de su esfuerzo por asegurar la continuidad

de sus partidos en las administraciones locales. Es decir, los partidos

polticos tienden a retribuir a los presidentes municipales (por ejemplo,

nominndolos para competir por otros cargos gubernamentales o dndo-

les empleo dentro de la propia estructura partidista) si estos terminan su

gestin con un nivel aceptable de aprobacin entre la ciudadana. De ser

correcta esta creencia, entonces se puede suponer que, aun en ausencia de

la reeleccin consecutiva, las autoridades tienen incentivos para mejorar

su desempeo, con el n de favorecer su trayectoria poltica dentro de

sus partidos.11

Para que esto sea vlido, es necesario que los gobernantes y sus parti-

dos enfrenten una posibilidad real de ser removidos de sus cargos por lava del sufragio. En otras palabras, solo bajo condiciones de competencia

electoral efectiva es posible suponer que el desempeo gubernamental

municipal tiene posibilidades de mejorar.

11. Varios estudiosos afirman que la competencia electoral en Mxico ha trasformado los incentivosde los partidos en sus decisiones de seleccin de candidatos. Por ejemplo, Joy Langston (2001)concluye que la competitividad de las elecciones ha obligado a los partidos (en particular al PRI) adescentralizar sus mecanismos de seleccin de candidatos. Por su parte, Caroline Beer (2003) sostieneque el aumento en la competencia electoral ha generado legislaturas ms activas, profesionales yautnomas, mtodos ms participativos de seleccin de candidatos, as como procesos de toma dedecisiones ms descentralizados.


44/251


La importancia de la participacin ciudadana

En los inicios del siglo XXI, el papel de la participacin ciudadana en

la formulacin e implementacin de polticas pblicas ha sido un temade gran inters entre acadmicos, funcionarios pblicos, organizaciones

polticas y de la sociedad civil. Muchos autores deenden la idea de que

la participacin de la comunidad en la toma de decisiones pblicas es

un elemento esencial para el xito y sostenibilidad de las polticas. Por

ejemplo, en un estudio sobre innovaciones en los gobiernos locales la-

tinoamericanos, Tim Campbell y Harald Fuhr arman que entre ms

participativo e incluyente sea el diseo de los procesos participativos, es

ms probable que las nuevas reglas sean aceptadas por los actores parti-

cipantes, y mejores sus posibilidades de interactuar de manera repetida

(Campbell y Fuhr, 2004: 447; la traduccin es del autor). Adems, existe

la percepcin de que la participacin social reduce los costos de vigilancia

y puesta en marcha de los gobiernos y mejora la rendicin de cuentas.12

La mayora de los investigadores que comparten esta visin considera

que la competencia electoral es insuciente para promover el desempeo

de los gobiernos, ya que este tambin depende de contar con ciudadanosmejor informados, bien organizados y con capacidad de presionar a sus

autoridades para mejorar la provisin de bienes y servicios pblicos. Es

decir, el voto no es el nico instrumento para controlar al poder pbli-

co, pues los ciudadanos tambin cuentan con mecanismos ms directos

de presin, como las movilizaciones, la creacin de grupos de inters o

simplemente el contacto directo con los funcionarios pblicos.

12. La literatura acadmica sobre la participacin social es tan abundante que sera imposible mencionar-la de manera exhaustiva. Algunos estudios empricos interesantes son los de Robert Putnam (1993),

Ariel Fiszbein (1997), George Peterson (1997) y Judith Tendler (1997). Un trabajo ampliamentecitado sobre democracia y participacin es el de Carole Pateman (1970).


45/251


En suma, desde esta perspectiva terica los resultados de la accin del

gobierno se atribuyen no slo a inuencias provenientes de la oferta

gubernamental (esto es, del intento deliberado de los polticos electos de

protegerse contra la posibilidad de ser removidos del poder, mediante laprovisin de bienes pblicos valorados de forma positiva por la ciudada-

na) sino tambin de la inuencia de la demanda por buen gobierno (es

decir, de la capacidad de los ciudadanos de participar de manera directa

en el proceso de elaboracin de polticas pblicas, mediante la moviliza-

cin popular o el cabildeo, y la cooperacin con otros ciudadanos para

obtener ms y mejores servicios de sus gobernantes).

La intencin es evaluar la suposicin de que la participacin social me-

jora el desempeo de los gobiernos en el caso de Mxico. Por desgracia,

la informacin sobre los diversos mtodos con los que las personas par-

ticipan en el proceso de elaboracin de polticas (por ejemplo, el nmero

de organizaciones no gubernamentales, las tasas de lectura de peridicos

locales o nacionales, la frecuencia de las protestas sociales, etc.) no existe

en el mbito municipal. Por tanto, los diversos anlisis presentados en este

trabajo se enfocan de manera exclusiva en la dimensin electoral de la

participacin ciudadana, utilizando para tal n las tasas de participacin

en elecciones municipales.

Cabe reconocer que la participacin electoral (la proporcin de perso-

nas que acuden a las urnas en relacin con el electorado potencial de cada

municipio) es una medida imperfecta de la participacin social, entendida

como un concepto ms amplio, pues hay muchas formas en las que los

ciudadanos inuyen en los asuntos pblicos. Adems, es posible que la

participacin electoral reeje hasta cierto grado la capacidad de los partidospolticos de movilizar a los electores, sin que ello implique una colabora-

cin totalmente libre e informada. Sin embargo, a falta de mejores datos,

es interesante analizar las consecuencias de la participacin electoral en el

desempeo gubernamental municipal en Mxico.


46/251


Las consecuencias de la descentralizacin

Una de las premisas ms importantes de las teoras clsicas del federalismo

scal es que los gobiernos locales estn mejor posicionados que las auto-ridades centrales para responder de forma ms eciente a las preferencias

y necesidades de los electores. Lo anterior se debe a que las administra-

ciones municipales poseen ms informacin sobre las prioridades de los

ciudadanos en materia de servicios pblicos; asimismo, conocen mejor

las tecnologas de produccin de dichos servicios.13Este argumento se

ha empleado para justicar la estrategia de descentralizar un conjunto

amplio de bienes y servicios hacia los gobiernos locales y subnacionales

(Tiebout, 1956; Oates, 1972).

No obstante, esta misma teora reconoce que la sola proximidad geogr-

ca de quienes toman decisiones respecto a los gobernados es un elemento

insuciente para garantizar una provisin eciente de servicios, pues es

necesario que los electores adems tengan capacidad de trasladarse a otras

jurisdicciones con una mejor oferta de bienes, servicios y cargas tributarias.

Esto signica que la eciencia en la asignacin de los recursos pblicos es

consecuencia, segn la teora, de que exista competencia efectiva entrediversas jurisdicciones territoriales por atraer contribuyentes.

En este sentido, la teora clsica de la descentralizacin tiene puntos

en comn con las teoras electorales de la rendicin de cuentas: la pri-

mera por destacar la importancia de la competencia interjurisdiccional

para la eciencia, mientras que las segundas por enfatizar la capacidad de

los votantes de castigar en las urnas un mal desempeo gubernativo. En

ambos casos, el elemento clave para un buen desempeo es la existenciade un sistema competitivo que premie la eciencia.

13. El siguiente captulo aborda con mayor profundidad este argumento.


47/251


Independientemente de las posibles ventajas que ofrezca un sistema

descentralizado en la provisin de bienes pblicos, conviene hacer una

evaluacin crtica de las consecuencias adversas generadas por las pol-

ticas de descentralizacin impulsadas por el gobierno federal hacia losgobiernos municipales, principalmente las adoptadas durante la dcada

de los noventa del siglo XX.

El diseo de los programas de descentralizacin del gasto pblico

hacia los municipios (en particular la trasferencia de recursos federales

para nanciar obras de infraestructura social) ha carecido de mecanis-

mos efectivos para la rendicin de cuentas por parte de las autoridades

locales, situacin que ha ocasionado resultados muy desiguales entre los

ayuntamientos del pas.

Este problema se ha exacerbado porque los incentivos electorales de los

gobernantes municipales siguen sin orientarse a fomentar la construccin

de capacidades institucionales en el mbito local, un requisito indispen-

sable para que la descentralizacin genere los benecios que promete.

El peso de la modernidad socioeconmica

La gran heterogeneidad en las condiciones sociales y econmicas que ca-

racteriza a los municipios del pas es una de las principales condicionantes

del desarrollo local. Mxico cuenta con ms de 2,400 municipios, que son

muy diferentes en cuanto a su tamao poblacional, niveles de educacin,

grados de marginacin y condiciones de dispersin geogrca.

Estos factores estructurales imponen obstculos importantes para el

desempeo de los gobiernos y es necesario que se consideren para nesde anlisis y propuestas de solucin. La inuencia de la modernidad

socioeconmica ha sido ampliamente reconocida en la literatura sobre

desempeo institucional (Lipset, 1960; Dahl, 1989; Putnam, 1993).

Una de las conclusiones centrales de estas teoras es que las democra-

cias funcionan mejor cuando los ciudadanos tienen mayores niveles de


48/251


ingreso, cuando la distribucin de la riqueza es ms equitativa y cuando

las personas cuentan con niveles de educacin altos. Las razones son un

tanto obvias: una ciudadana prspera econmicamente y mejor informa-

da tiene mayor capacidad de controlar el ejercicio del poder pblico, esmenos propensa a aceptar arreglos clientelares con los lderes polticos,

su capacidad de organizacin social es ms alta y es ms demandante de

servicios pblicos de calidad.

Por su parte, el funcionamiento de los gobiernos tambin es superior

cuando el entorno socioeconmico es ms moderno, ya que los ingresos

tributarios son mayores, el personal de la administracin pblica est

mejor capacitado y hay mayores opciones para incorporar a las empresas

privadas en la provisin de bienes y servicios pblicos.

Sin embargo, la relacin entre la modernidad socioeconmica y el

desempeo gubernamental es compleja. La causalidad entre ambos

conceptos tiende a ser muy difcil de establecer, sobre todo porque la

modernidad puede ser tanto la causa como el resultado del desempeo

del gobierno. Pero para esclarecer esa relacin es necesario contar con

informacin ms completa y sosticada de la que en la actualidad existe

a nivel municipal en Mxico. Por tanto, se considera a la modernidadsocioeconmica como un factor exgeno, que se incorpora de manera

explcita en varios anlisis como variable de control.

Esta estrategia metodolgica tiene dos ventajas: por un lado, permite

aislar la inuencia especca del entorno socioeconmico sobre el desem-

peo gubernamental, y por otro, reduce posibles sesgos en los resultados

del anlisis de otros factores que inuyen en el desempeo municipal.14

14. Puesto que la modernidad socioeconmica est estrechamente relacionada con la modernidadpoltica, es necesario controlar el efecto de las variables socioeconmicas a fin de evitar distorsionesen los resultados obtenidos del anlisis de variables polticas, como la competencia electoral, laalternancia partidista o la participacin ciudadana.


49/251



50/251

49DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN YCALIDADGUBERNATIVA: UNMARCODEANLISIS

En los ltimos aos, el tema de la calidad gubernativa se ha ganado un

lugar importante en las agendas de investigacin acadmica de las uni-versidades, agencias multilaterales y organizaciones no gubernamentales

dedicadas a promover mejores prcticas de gestin pblica, en especial en

pases en vas de desarrollo o de reciente transicin hacia la democracia.

Por ejemplo, en un informe sobre el desarrollo, el Banco Mundial (1997)

sostiene que la efectividad del estado es un factor determinante para el

progreso econmico y social.

Si bien durante la dcada de los ochenta del siglo XXla discusin secentr de forma predominante en criticar la excesiva intervencin estatal

en la economa y proponer estrategias de repliegue gubernamental para

promover un crecimiento econmico eciente y estable, en la actualidad

el debate ha experimentado un giro importante que trata de persuadir

acerca de la importancia de que los gobiernos cuenten con administra-

DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACINY CALIDAD GUBERNATIVA:UN MARCO DE ANLISIS


51/251


ciones pblicas profesionalizadas, trasparentes en el uso de los recursos

pblicos, tendientes hacia la participacin de la ciudadana en la formu-

lacin, implementacin y evaluacin de sus polticas pblicas, y guiadas

por criterios objetivos para medir e incentivar el buen desempeo de suactuar cotidiano.

La calidad de la intervencin del gobierno, ms que su cantidad, se ha

comenzado a ver como una variable capaz de explicar fenmenos como

el crecimiento econmico, la inversin, la reduccin de la pobreza o la

distribucin del ingreso. Al mismo tiempo, el foco de atencin se ha ido

desplazando de las administraciones nacionales a las locales, en virtud de

la creciente participacin que estas ltimas han ido adquiriendo en las

tareas del desarrollo. Sin embargo, los numerosos estudios que se han

publicado sobre este tema provienen de orientaciones tericas diferentes,

utilizan unidades de anlisis diversas e, incluso, parten de deniciones

distintas del concepto de calidad gubernativa.

A continuacin se presenta una breve revisin de un conjunto de

investigaciones representativas y recientes sobre el concepto de buena

gobernanza y sus consecuencias para el desarrollo. En el resto del cap-

tulo se revisan tres marcos analticos que han contribuido a enriquecerla discusin sobre la calidad gubernativa. Para empezar, algunos aspec-

tos de las teoras democrticas sobre el gobierno representativo, que

proporcionan argumentos para explicar la relacin entre democracia y

desempeo gubernamental. Luego, la teora clsica de la descentralizacin

scal y varias de sus proposiciones ms actuales, con el n de ilustrar las

limitaciones importantes de los estudios tradicionales sobre este tema,

primordialmente en el contexto de los pases en vas de desarrollo, ascomo para resaltar la relevancia de un buen diseo institucional en las

estrategias descentralizadoras. Y por ltimo, una serie de teoras sobre

el desempeo institucional de los gobiernos locales, que destacan la

importancia de las reglas formales e informales de cooperacin para el

mejoramiento de la calidad gubernativa en estos entornos.


52/251

51DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN YCALIDADGUBERNATIVA: UNMARCODEANLISIS

Finalmente, se hace referencia a la literatura mexicana sobre adminis-

traciones municipales, democracia y descentralizacin, as como a las im-

plicaciones que el cuerpo terico antes citado tiene para este estudio.

Las consecuencias de la calidad gubernativa en el desarrollo

Entre los trabajos sobre el tema de la calidad gubernativa se encuentra

el estudio de Jeff Huther y Anwar Shah, quienes denen gobernanza

(governance) como un concepto multifactico que abarca todos los as-

pectos del ejercicio de la autoridad, a travs de instituciones formales e

informales, para la gestin de los recursos de un estado (Huther y Shah,

1998: 2). Segn estos autores, la gobernanza de un pas se evala en fun-

cin de los impactos que el uso del poder estatal tiene sobre la calidad

de vida de los ciudadanos. Asimismo, desarrollan indicadores agregados de

buena gobernanza basados en aspectos tales como la capacidad de los

gobiernos para asegurar la trasparencia de la gestin pblica y la voz de

sus ciudadanos, la provisin eciente y efectiva de servicios pblicos, la

promocin de la salud y el bienestar de las personas, y la creacin de un

entorno favorable para el crecimiento econmico estable.Otras investigaciones ilustrativas en esta misma corriente acadmica

son los trabajos de Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo ZoidoLobatn

(1999a y 1999b) y de Kaufmann y Kraay (2002), quienes tambin elaboran

indicadores de gobernanza a partir de dimensiones como la rendicin de

cuentas, la estabilidad poltica, la efectividad gubernamental, la calidad

de las regulaciones, el estado de derecho y el control de la corrupcin.

Con datos provenientes de 175 pases, estos autores encuentran que losindicadores de buena gobernanza son factores importantes para el desa-

rrollo econmico de las naciones estudiadas. Adems, demuestran que no

existen crculos virtuosos entre la gobernanza y el desarrollo, es decir,

que la primera es causa del segundo, pero no su consecuencia.


53/251


Otros acadmicos se enfocan en alguna dimensin especca de la

calidad gubernativa con el n de medir su impacto en ciertos aspectos

del desarrollo econmico o social. Alberto Ades y Rafael di Tella (1996)

concluyen que la corrupcin afecta de forma negativa a la inversinprivada y que la primera est, adems, de manera positiva relacionada

con la falta de competencia econmica y la falta de independencia de los

sistemas de imparticin de justicia. Aymo Brunetti, Gregory Kisunko y

Beatrice Weder (1997) encuentran que un entorno de credibilidad para

los negocios es propicio para el crecimiento y la inversin privada.

Por su parte, Alberto Chong y Csar Caldern (1997) observan que

el grado de desarrollo institucional de un pas (medido a travs de indi-

cadores de aplicabilidad de los contratos, calidad de la infraestructura,

ecacia administrativa y otros ndices institucionales) inuye de forma

positiva en el progreso econmico de

05 democracia electoral

Documents