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1 Introducción2 Asignación de recursos3 Distribución de la renta4 Estabilidad económica5 Crecimiento económico6 ¿Hay un tamaño óptimo para el sectorpúblico?7 Conclusión: proposiciones normativasy positivas en la Hacienda Pública

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02. Los objetivos económicos del sector público

Introducción¿Cuál es el papel del Estado en las economías? ¿Qué hace el SP y qué deberíahacer?

Esta última cuestión se responde de dos formas:

Desde quienes defienden una limitación de la actividad del Estado (enfoqueliberal).

Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoqueintervencionista).

Desde una visión intervencionista ¿qué debe hacer el SP en una economía? ¿Cuáles deben ser sus funciones? Se trata deuna cuestión esencialmente normativa, pero tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisissobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agenteseconómicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:

Economía positiva. Pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y quees posible demostrar que existe como tal.

Economía normativa. Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace referencia al debe ser. Está másfácilmente relacionada con las creencias personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo.

Así, si entendemos que la acción individual (expresada en elmercado) es capaz de solucionar los diferentes problemaseconómicos, llegaremos a la conclusión de que el SP debe tenerun papel restringido en la economía de un país (visión liberal). Si,por el contrario, el análisis positivo sugiere que el mercado noresuelve adecuadamente algunos problemas de la economía,entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera un mayor

protagonismo, como garante del interés general (visión intervencionista).

Tanto en la visión liberal como en la intervencionista parte de que el SP no tiene finalidades propias, sino que actúa guiadotan sólo por el deseo de alcanzar el bien común.

¿Cuáles deben ser las funciones del sector público? es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicosde carácter real:

Los llamados problemas de asignación de recursos (se ocupan de qué bienes deben producir y cómo hacerlo).

Los problemas de distribución (analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjuntode los bienes y servicios producidos).

Los problemas de estabilidad económica (se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país: el paro, lainflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público…).

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Los problemas de crecimiento (atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienesdisponibles para satisfacer las necesidades de la población).

Asignación de recursos Desde un planteamiento liberal, la de asignación de recursos tienen una solución simple: dejar que la acción individual seexprese libremente en el mercado.

Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente susposibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios.

De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precioque corresponde a cada bien o servicio.

El gráfico indica cómo el mercado resuelve el primer problema: elde asignación, pues determina qué bienes (cantidad) y a quéprecio deben fabricarse. Pero además los resuelve de una formaeficiente, llamado óptimo de Pareto (V. Pareto, una situaciónpuede calificarse de eficiente cuando no es posible mejorar lasituación de alguien sin que empeore la de otro - eficienciaparetiana-).

Esta cuestión resulta esencial. La curva de oferta representa elCoste Marginal de producir el bien analizado, mientras que lademanda indica lo que el consumidor (o consumidores) estándispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibriose garantiza que P = CMg y, por tanto, que lo que el ciudadanoquiere gastarse coincide, exactamente, con lo que cuesta producirel bien, en la última unidad que suministra el empresario (Costes marginales CMg: son los gastos generados por la últimaunidad de bien o servicio producida).

Asimismo, la actuación privada resuelve el problema de cómo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario,buscando su propio interés individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resultenmás rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien oservicio que él mismo ofrece.

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el SP tiene un papel "muy limitado en estamateria”. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado.

Esta afirmación obliga a plantear ¿qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione?, y en talsentido, deben citarse dos requisitos independientes:

Rivalidad en el consumo: significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo estáutilizando (ej., si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo). Pero hay productos en los queel consumo no es rival, ej., si yo asisto a un concierto de música, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otraspersona.

Posibilidad de exclusión: Quiere decir que hay algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguenun precio por el producto. Son los Bienes privados puros, alimentos, ropa…Bienes de no exclusión son los bienesmixtos como una calle congestionada, o bienes públicos puros como la defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana.

Estas dos condiciones son independientes.

Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir elEstado es el de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros.Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en elconjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada,y de ahí que se le denomine Estado mínimo, y, como no se puedecobrar un precio, el SP deberá financiar estas producciones a

través de los impuestos.

El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de la acción del SP en los problemas de asignación derecursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en queel mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo se da estacircunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye loque denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

Mercados de competencia imperfecta:

cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, pues elempresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal)una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta.

Presencia de efectos externos (externalidades):

el empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posiblesefectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para lasociedad, ni la oferta todos los costes.

Información asimétrica:

el análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen dela misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor suele tenermayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino,incluso a su misma desaparición.

Bienes preferentes y prohibidos:

son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza lalibre acción individual. En estos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficientede productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder aellos (vivienda, educación, cultura...), de modo que se encarga al poder público complementar la oferta privada osubvencionar la adquisición. En otros (los prohibidos), la producción de determinados bienes es consideradacomo un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicioscorrespondientes (drogas, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

Distribución de la renta Desde un enfoque liberal, Bates Clark, considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no solo es eficientesino que además justa. Nos dice que en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obteniday el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que W = Px PMgN donde, el salario(W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor será la remuneración que percibirá, demodo que cada uno recibirá en proporción a lo que aportamos a la sociedad.

El planteamiento intervencionista en esta cuestión tiene una multiplicidad de orígenes.

Algunos analistas parten de una noción de justicia (según la cual lo justo es percibir deacuerdo con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdocon nuestras necesidades.

La posición defendida por Bates Clark, éste se olvida de cuál es el reparto inicial de losrecursos y de cómo esa distribución inicial condiciona la presunta justicia o no del resultadofinal. Así como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, puessu edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.

Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivadosde la igualdad en la distribución, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivenciamisma de un sistema político, sea éste el que sea, no puede garantizarse en aquellascircunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobrezaextrema.

Una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de laproducción, y renta, de modo que, al final, todos saldrían ganando (Este argumento es deKaldor). De acuerdo con su hipótesis, si quitamos100 u.m. de renta a los más ricos => suconsumo se reducirá más bien poco, supongamos 50 u.m. En cambio, al dárselas a lospobres su consumo => aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, elconsumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresariosa aumentar la producción, con lo cual crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicadorque puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficientepara compensar a los ricos de las 100 u.m. que se les quitó inicialmente.

Estabilidad económicaDesde una visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parten de la creencia: en lasvirtudes del mercado para resolver los problemas económicos.

Así, si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo (sidejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo = a la oferta; detal forma que no habrá ningún desempleado). Si la economía está, entonces, en el pleno empleo, laRN coincidirá con el nivel de RN de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacercrecer el total de bienes y servicios producidos.

De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces deaumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar estasdecisiones con tal finalidad.

La política monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país: Ms ⋅ V = P ⋅ Y

Esta ecuación adquiere mayor significación cuando la velocidad de circulación del dinero (V) esconstante y la renta nacional (Y) también. Así, al incrementarse la oferta monetaria (Ms), la únicaposibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios (P).

El monetarismo dinámico se define como: m = p + gY

donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p es la tasa de inflación y gY elcrecimiento en el nivel de renta.

En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, el planteamiento liberal excluye laposibilidad de esta cuestión, pues se ha afirmado, con exactitud que el equilibrio presupuestario erala regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas decomportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justificacuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables comopara generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.

La balanza de pagos también presentaráuna situación de equilibrio si dejamos queel tipo de cambio de las monedas se fijelibremente en los mercados de divisas.

En este gráfico, la demanda de divisasrepresenta a los distintos grupos quedesean adquirir moneda extranjera y estácompuesta, por tanto, por losimportadores, por quienes desean viajaral exterior o por las personas que estáninteresados en comprar títulos

extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que lespermiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados.Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de variables tales como el precio quetengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, porsupuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.

Así pues, cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanosespañoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas presenta la tradicionalforma descendente).

Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españoles, que han recibidomoneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector público) que hanvendido títulos en el exterior. La oferta de divisa presenta una forma creciente (cuanto mayor sea eltipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos). Denuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles,el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas,es decir son sus parámetros.

En la situación inicial presentada en elgráfico, nos encontramos ante undesequilibrio del sector exterior, que semanifiesta porque la demanda de divisas(nuestras importaciones, compras detítulos extranjeros, etc.) es mayor que laoferta (exportaciones, ventas de títulos,etc) . La solución que nos sugiere elgráfico es obvia. Bastaría dejar que eltipo de cambio se elevase hasta llegar alpunto de equilibrio, y si dejamos que elmercado funcione libremente, estadevaluación se produciráautomáticamente.

Desde un enfoque intervencionista consideran que el SP tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de estaconclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver losgrandes problemas de estabilidad económica).

¿Cómo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo (lo contrario

de la visión liberal). El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reducciónde los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresariosreducirán la producción y se acabará creando un mayor paro.

Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflación sea unfenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante y tampoco tiene sentidodefender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.

En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, deacuerdo con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar contra el desempleo,deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentaspúblicas; si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación seráuna política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pueséstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país.

En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la únicasolución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo deinterés que ofrecen los títulos y, en esa medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda dedivisas. De este modo, el tipo de cambio rígido (Fig 2.2) podría acabar siendo el de equilibrio en elmercado (Fig 2.3).

En definitiva, las políticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces deasegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipo de cambio rígido, talcomo sucede en un buen número de países occidentales.

Crecimiento económicoLos problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades deaumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccióndepende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas decrecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos.

Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipocapital (K). El factor que más interés ha despertado ha sido el capital. Se define la Inversión comoel incremento en el equipo capital de una economía (de ahí que el estudio de los problemas decrecimiento esté unido al análisis de los procesos de ahorro e inversión).

¿Qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento económico?

El mercado es capaz de solventar esta cuestión:

Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros; y,

que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión.

Es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponibilidad aahorrar de los ciudadanos.

Y que cuanto más alto sea el tipo deinterés, menos proyectos de inversiónllevarán a cabo los empresarios, pues si,por ejemplo, se debe pagar un 10% portomar dinero prestado, se exigirá unarentabilidad del proyecto de inversiónsuperior a esa cifra para realizarlo. Deesta manera, tendremos una situacióncomo la descrita en la Figura 2.4.

En el gráfico se representan la demandade fondos por los empresarios (parainvertir) y la oferta de esos fondos

(procedentes del ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado establece unvalor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de ahorro e inversión que produce elpaís. Ese nivel de inversión es lo que explica el ritmo de crecimiento económico.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos,reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro.

Los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado noes tan negativo.

Se afirma que el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los

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impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran,decisivamente, en el desarrollo del país.

Se considera que la libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar losdesequilibrios territoriales (con zonas cada vez más deprimidas) frente a otras que sufren losefectos de una creciente congestión.

Se afirma que los procesos de reindustrialización exigen un papel directo del Estado con elobjetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.

Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovacionestecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público esdecisiva.

¿Hay un tamaño óptimo para el sector público?Hay prescripciones muy distintas sobre cuál debe ser el tamañodel sector público. Según la Fig 2.6, el tamaño óptimo del SP seencontraría en aquel nivel donde el coste sufrido es igual albeneficio que se obtiene, del mismo modo que el equilibrio delmercado, se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.

Conclusión: proposiciones normativas ypositivas en la Hacienda PúblicaA lo largo de las páginas anteriores hemos ido explicando cómo elpapel que asignan los diferentes enfoques al SP parte de visionesdistintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado.

En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultadosobtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puederesolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una función residual, que se limitaría aestablecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.

Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad económica del sector público se extiendemucho más allá de las consideraciones generales que hemos realizado en esta lección. Ello se debe a que, además,deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efectos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, y, denuevo, tendremos que hacer uso de la teoría económica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podríamos proponeruna intervención pública que acabase empeorando la situación inicial.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis tiene un triple componente.

Si está justificada o no la intervención pública.

Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles.

Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no,aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formuleel sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad.

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