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Rodolfo Ortega Prado

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OTROS TRABAJOS DEL AUTOR

Libros

Presencia militar en la provincia de Llanquihue 1901-2001, Imprenta Austral, Temuco, 2001.

Historia militar de las virtudes del ejército chi-leno, Santiago: Departamento Comunicacional del Ejército de Chile, 2008.

Escenario y Estrategia, Santiago: Academia de Guerra del Ejército, 2010.

Ciencias Militares. Ciencia – Arte – Método – Estado Mayor, Santiago: Jefatura de Estudios, Academia de Guerra del Ejército, 2010.

Artículos (entre otros)

“Turquía: desafíos estratégicos, separatismo y terrorismo”, Revista Escenarios Actuales del CESIM, Año 9, Nº 5, 2004.

“Aproximación a la metodología de la inves-tigación histórico-militar. ¿El mito de la ver-dad?”, Memorial del Ejército de Chile Nº 479, 2007.

“Decisiones y desafíos geopolíticos de Chile”, Cuaderno de Difusión Academia de Guerra del Ejército Nº 28, año 11, Santiago: Departamen-to de Investigación y Desarrollo, 2008.

“Tendencia de la seguridad y defensa en el Mercado Común del Sur 1991-2005”, Memorial del Ejército de Chile Nº 480, 2008.

“Decisiones y desafíos geopolíticos de Chile”, Kansas: Military Review, Edición Hisponoame-ricana, julio-agosto 2009.

“Importancia de la geografía militar en la con-ducción de las operaciones militares”, Memo-rial del Ejército de Chile Nº 482, 2009.

“Perspectiva histórica del imaginario disocia-dor Chile-Perú”, Memorial del Ejército de Chile Nº 483, 2009.

“Kosovo: ¿Surge un Estado o una provincia re-belde?, Memorial del Ejército de Chile Nº 483, 2009.

“La seguridad internacional y la prevención de confl ictos en América del Sur”, Santiago: Re-vista Defensa Global Año 2/Nº 3/2009.

“Aproximación a la metodología en la investi-gación de la historia militar”, Cuaderno de Di-fusión Academia de Guerra del Ejército Nº 29, año 12, Santiago: Departamento de Investiga-ción y Desarrollo, 2009.

“Por qué la ciencia militar es ciencia?”. Memo-rial del Ejército de Chile Nº 484, 2010.

Las crisis internacionales son provocadas por los Estados y eventualmente por otros actores del sistema internacional que intentan obtener algún benefi cio por medio de una o varias acciones que obliguen al oponente a ceder respecto de sus intereses o aceptar un requerimiento. El autor de este libro las ha defi nido como aquellas acciones que un Estado provoca para el logro de un objetivo de su política exterior, previendo que no escalen a una situación de guerra, o la acción que un Estado debe enfrentar para impedir que otro Estado logre uno o varios objetivos de su política exterior.

Mediante una aproximación teórica y fundamentalmente por la vía demostrativa de tres casos de crisis internacionales (Colombia-Ecuador, Colombia-Venezuela y Chile-Argentina), el autor sustenta su planteamiento respecto de aquellas crisis que se provocan o enfrentan para lograr un objetivo, pero donde en su concepción o estrategia para encararlas no se concibe la posibilidad de una guerra, aunque sí el riesgo de llegar a ella.

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Colección de InvestigacionesAcademia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos


El Coronel de Ejército (R) Rodolfo A. Ortega Prado es Doctor por la Universi-dad Complutense de Madrid. Magíster en Ciencias Militares en dos menciones: Po-líticas de Defensa y Gestión y Planifi ca-ción Estratégica. Ofi cial de Estado Mayor. Licenciado en Ciencias Militares. Profesor de Academia en la asignatura de Táctica y Operaciones. Realizó el Curso de Alto Mando en la Academia Nacional de Estu-dios Políticos y Estratégicos en 2003.

Diplomado en: Estudios Avanzados de América Latina en la Universidad Complu-tense de Madrid; en Sociología Militar en la Academia de Guerra del Ejército de Chi-le; en Prevención de Confl ictos y en Ges-tión de Confl ictos en Asia-Pacífi co en la Universidad Complutense de Madrid, y en Gestión Estratégica de Organizaciones de la Academia Politécnica Militar.

Actualmente se desempeña como pro-fesor del Departamento de Estudios Es-tratégicos de la Academia de Guerra del Ejército.

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

ANEPE


RODOLFO ORTEGA PRADO

CRISIS INTERNACIONALES

Colección de Investigaciones ANEPE N° 25

Copyright 2011 by: Rodolfo Ortega Prado

Octubre 2011

Mayo de 2012 PRIMERA REIMPRESIÓN

Edita ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual Nº 210.512

ISBN: 978-956-8478-22-3(Volumen 25)

ISBN: 978-956-8478-00-1(Obra completa Colección Investigaciones ANEPE)

Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos(956-8478)

Diseño portada: Secretaría Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráfi cas que solo actúa como impresor

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Impreso en Chile / Printed in Chile

Los planteamientos que comprende la presente publicación no comprometen la opinión de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos ni del Ministerio de Defensa Nacional de Chile y son de exclusiva responsabilidad del autor.

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Gestión y Planifi cación Estratégica, Licenciado en Ciencias Militares,Especialista en Guerra Conjunta Superior, FF. AA. de Sudáfrica y Diplomado

en Educación Profesional Militar en Política y Estrategia de Seguridad Nacional, CDLAMP, NDU, Washington DC

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Doctor (c) Filosofía, Universidad Pontifi cia de Salamanca.Asesor del Ministro de Defensa Nacional M.D.N. Chile

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Universidad de Chile. Profesor titular de Relaciones Internacionales, Departamento Derecho Internacional,

Facultad de Derecho, Universidad de Chile. Chile

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Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Chile

Iván Witker BarraDoctor en Comunicaciones, Universidad Carlos IV de Praga, República Checa.

ANEPE, Chile

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Escuela Superior de Guerra, Escuela de Defensa Nacional,Universidad Nacional de La Plata y Universidad de Palermo. Argentina

Jaime García CovarrubiasDoctor en Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Pontifi cia de Salamanca,

España. Professor of National Security Affairs, Estados Unidos de América

Luis V. Pérez GilDoctor en Derecho con Premio Extraordinario.

Universidad de La Laguna. España

Gema Sánchez MederoDoctora en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid. España

Cynthia A. WatsonPhD, Universidad de Notre Dame. MA, Escuela de Economía y Política de

Londres. B.A., Universidad de Missouri en Kansas City. Estados Unidos

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ÍNDICE GENERAL

PRESENTACIÓN 11

INTRODUCCIÓN 13

CAPÍTULO ICONTEXTO Y SUPUESTOS SOBRE LAS CRISIS INTERNACIONALES 19

Sistema internacional 19

La diplomacia 24

Intereses y objetivos nacionales 27

El poder nacional 37

La cooperación 42

Disuasión 45

Confl icto 47

Guerra 55

La estrategia al servicio de la política exterior 58

Las fuerzas armadas en la política exterior 62

La estructura de prevención de confl ictos 63

Los niveles de la conducción 69

Producción de inteligencia.Información-desinformación 73

CAPÍTULO IILAS CRISIS INTERNACIONALES 75

Estado de la cuestión 75

Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997 79


8


Aquiles Gallardo Puelma (ANEPE, 2003) 81

Juan Carlos Verdugo Muñoz (ANEPE, 2004) 86


Reglamento Doctrinario del Ejército de Chile,El Ejército y la Fuerza Terrestre (2010) 89

Defi niciones de crisis 92

Tipos de crisis 95

Características de las crisis 98

Principios de las crisis 105

Fases de las crisis 106

La conducción de las crisis (conducción-maniobra) 113

La escalada 116

El restablecimiento de las confi anzas 118

CAPÍTULO IIIEL NIVEL POLÍTICO EN LAS CRISIS INTERNACIONALES 121

Defi nición y previsión de situaciones crisis 122

La diplomacia en situaciones de crisis. El protagonismo del Ejecutivo 125

Defi nición de probables escenarios de crisis para Chile 127

Previsiones o variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisiones políticas relacionadas con las crisis internacionales 130

Propuesta de un modelo en apoyo a las decisiones 136

CAPÍTULO IVEL NIVEL ESTRATÉGICO EN LAS CRISIS 145

Generalidades 145

La Junta de Comandantes en Jefes 147

El Conductor Estratégico y el Estado Mayor Conjunto 147

El empleo del poder militar 150

Crisis internacionales

9

El empleo del poder naval 154

El empleo del poder aéreo 158

La Inteligencia Estratégica 159

Variables a considerar en el rol de asesor del nivel político 162

CAPÍTULO VESTUDIO DE CASOS DE CRISIS INTERNACIONALES 167

Introducción al estudio de casos reales 167

La crisis Colombia-Ecuador(Operación Fénix, marzo 2008) 168

Informaciones de prensa que dan cuenta de la crisis 168

Resumen general de los sucesos 180

Comentarios de la crisis Colombia-Ecuador 185

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones 188

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que provocó la crisis (Colombia) 188

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Ecuador) 192

La crisis entre Colombia-Venezuela, julio 2010 195



Comentarios de la crisis Colombia-Venezuela 230



Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Venezuela) 236


10

La crisis entre Chile y Argentina, 1978 (Canal Beagle) 239



Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que provocó la crisis (Argentina) 254

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Chile) 257

Comentarios sobre la crisis Chile-Argentina de 1978 260

CONCLUSIONES 263

BIBLIOGRAFÍA 271

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PRESENTACIÓN

El Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), encomendó a uno de sus investigadores externos, el Coronel (R) Rodolfo Ortega Prado, la realización de una investigación sobre las “crisis inter-nacionales”, en el entendido de que en los Libros de la Defensa Nacional de Chile de los años 1997, 2002 y 2010, se estipula que las crisis –en tiempo de paz– corresponden a una situación de tensión internacional en que están comprometidos intereses im-portantes de dos o más Estados soberanos, existiendo en estas la posibilidad de escalar a un confl icto mayor e incluso a involucrar el desplazamiento y empleo restringido de fuerzas militares.

En los mismos textos aludidos se menciona que el uso del con-cepto de crisis, con toda su complejidad y la metodología de mane-jo que lleva asociada, requiere de una coherencia y unidad de crite-rio conceptual en todos los niveles de la conducción de la Defensa.

Además de los conceptos incluidos en los textos mencionados, explícitamente en el Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, se señala que la conducción de la defensa es una función de carácter eminentemente político, tanto en tiempo de paz como en situación de confl icto, puesto que, en cualquier sistema de gobierno, es una atribución privativa de quien ejerce la jefatura del Estado, ya que la conducción de la defensa no se limita a la conducción de la guerra, sino a una gama de situaciones de carácter internacional que pue-den afectar la seguridad exterior del país o para la cooperación in-ternacional, incluidas las operaciones de paz. A lo que agrega, que el Estado de Chile tiene el derecho y la responsabilidad de emplear todas las capacidades nacionales, y en particular su potencial béli-co, si fuese necesario, para la defensa del país y el resguardo de los intereses nacionales frente a amenazas externas.

En el contexto de los pronunciamientos anteriormente indica-dos y particularmente al referido a la necesidad de conformar una unidad de criterio respecto de las crisis internacionales, el investi-


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gador desarrolló un trabajo que recoge las opiniones de expertos y de las instituciones del sector Defensa, a las que agregó su propio punto de vista sobre las “Crisis Internacionales”, con la fi nalidad de hacer un nuevo aporte a las defi niciones que en el área de la defen-sa se están haciendo sobre esta importante materia. Más aún, esta investigación y contribución correspondiente se hace en el marco de la Ley 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Na-cional”, que específi camente en el Art. 1º señala, que al Presidente de la República le corresponde en caso de crisis internacional que afecte la seguridad exterior del país, disponer la activación de los planes de la defensa nacional respectivos e incluso –en crisis o gue-rra– ordenará el empleo de las fuerzas militares correspondientes.

El resultado de la investigación, que a continuación se expo-ne, circunscribe a las crisis como aquellos sucesos que los Estados deben eventualmente provocar o enfrentar para lograr algún ob-jetivo de su política exterior sin llegar a una situación de guerra.

Es muy importante tener en consideración la perspectiva que el autor intenta sostener en este texto, este no confi gura la “Crisis Inter-nacional” como una etapa previa, que puede o no conducir a la gue-rra, sino como una acción que en su planifi cación política y estratégi-ca incluye la intención de no llegar a la guerra. Por ello el autor defi ne a las crisis internacionales como una acción que un Estado “provoca” para el logro de un objetivo de su política exterior, previendo que no escale a una situación de guerra, o aquella acción que un Estado debe “enfrentar” para impedir que otro Estado logre uno o varios objetivos de su política exterior. Según el autor, entonces, si la crisis conduce a una guerra, no se ajustaría a la concepción que sustenta.

La visión realista del autor predomina en toda la investiga-ción e intenta no apartarse de las contribuciones que lo han pre-cedido y menos aún de lo estipulado en los Libros de la Defensa Nacional de Chile y textos de las Instituciones que incluyen refe-rencias sobre la materia. Eso sí y cumpliendo lo requerido por el Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE, incluye su propio aporte sobre el asunto y lo respalda debidamente.

Centro de Estudios EstratégicosAcademia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

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INTRODUCCIÓN

Las crisis se caracterizan por cambios sucesivos que alteran un estado de normalidad y ocasionan trastornos a los que sufren sus efectos. Comúnmente escuchamos hablar de las crisis eco-nómicas, políticas, emocionales, intrapersonales, internacionales y sociales entre otras. Por ello mismo, existirán defi niciones de crisis desde el punto de vista de la economía, sociología, psicolo-gía o cualquier ciencia donde este tipo de fenómenos sea motivo de estudio. En las Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales o Ciencias Militares esto no es la excepción. Por el contrario, sus características adquieren inusitada importancia cuando de la conducción política se trata, por la incertidumbre y por las repercusiones que estas pueden tener. Más aún cuando estas se circunscriben al ámbito internacional y donde los objetivos na-cionales pasan a estar en disputa, so riesgo de perder el control de su conducción o afectar los intereses nacionales.

Las crisis surgen de la fuerte competencia entre Estados por uno o más objetivos de gran valor político o estratégico. Para que se produzca una crisis debe mediar un confl icto, intereses contrapuestos e involucrar a dos o más actores, son inevitables, pero predecibles; son conducidas en el nivel político, pero tienen implicancias para el poder nacional en general, y para las fuerzas armadas en particular. Durante su desarrollo las partes intentan evitar la guerra o impedir una escalada de violencia innecesaria, pero resguardando los valores, objetivos e intereses nacionales. Los periodos de crisis en las relaciones internacionales se consi-deran particularmente peligrosos, por representar un tiempo de máximo riesgo e incertidumbre, como también de oportunidades para obtener las mayores ventajas. En este lapso, las autoridades políticas se enfrentan al desafío que les concierne como estadis-tas y responsables de la defensa nacional, y las fuerzas armadas


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adquieren un importante protagonismo en la asesoría de conduc-ción de la crisis y empleo de los recursos que el conductor políti-co estime pertinente.

Atendiendo a la importancia de las crisis, en el Libro de la Defensa Nacional de Chile (LDN) 1997, se estipula que la crisis además de ser considerada como la fase previa de una guerra, puede ser un instrumento empleado por un Estado para alcanzar ciertos objetivos. Por ello, se señala que una crisis puede estar inspirada por intereses de diverso orden: políticos, económicos, estratégicos, étnicos, sociales, etc., pero el factor esencial para que sea un instrumento exitoso es que los intereses que están en juego no sean de una importancia mayor, ni mucho menos vital para el oponente, de manera que esté dispuesto a resignarse ante las presiones o demandas recibidas. Posteriormente, en el LDN 2002, se hace mención a la importancia de las crisis como parte del preámbulo de una guerra y se indica que el uso del concepto de crisis y la complejidad que implica, requiere de coherencia y unidad de criterio conceptual en todos los niveles de la conduc-ción de la defensa, además, que es esencial contar con normas de comportamiento y reglas de enfrentamiento claras y bien defi ni-das. Finalmente, en el LDN 2010, nuevamente se incluye la crisis dentro de su temática, aunque en esta oportunidad se repite lo incluido en el LDN 2002.

Las crisis se insertan en la dinámica de las relaciones inter-nacionales y a pesar de las buenas intenciones que la mayoría de los países mantienen entre sí, y de la estructura de prevención de confl ictos que la comunidad internacional se ha ido dando –a medida que las circunstancias lo han exigido–, las relaciones entre los países fl uctúan permanentemente entre la cooperación y el confl icto. La cooperación como parte de la opción que la co-munidad internacional occidental ha optado para el desarrollo y bienestar, y el confl icto como algo natural y propio de cada sociedad. En este último, normalmente se pueden identifi car tres fases: una fase preconfl icto, posteriormente la del confl icto pro-piamente tal y una etapa posconfl icto.

Durante la primera de estas fases se encuentran las causas inmediatas para que se desencadene un confl icto posterior, pero


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esto dependerá de las verdaderas intenciones e interés de los protagonistas, como también de la existencia de otros factores que incidirán en mantener el confl icto en estado de latencia. El paso, entre el preconfl icto al confl icto, se manifi esta por el surgi-miento de ciertos sucesos, generalmente circunstanciales, que de-tonan manifestaciones hostiles entre los protagonistas. Con este paso crucial, se da comienzo al confl icto propiamente tal, que la mayoría de los analistas internacionales coincide en denominar “crisis”. Si el confl icto no se resuelve en esta fase, lo más factible es que se desencadene una guerra. De ahí la importancia de pre-ver desde tiempos de paz, los procesos para identifi car posibles crisis, planifi carlas si es del caso, y conducirlas si es pertinente.

Lo anterior deja de manifi esto la importancia que reviste para los distintos niveles de la conducción –político, estratégico, operativo–, conocer las características de las crisis y formas de proceder de las fuerzas armadas para que las crisis puedan so-lucionarse sin llegar a la guerra y sin afectar los intereses nacio-nales. Para esto, la interrelación entre la diplomacia y las fuerzas armadas son decisivas en la búsqueda de los caminos para salir de un estado de crisis o para producir una crisis si el conductor político lo estima conveniente.

Como lo mencionamos, las crisis pueden o no conducir a la guerra y su característica principal está representada por una si-tuación de tensión que se produce en el entorno interno o exter-no de un Estado en tiempo de paz, en cuando están comprometi-dos intereses importantes de los actores involucrados, existiendo la posibilidad de escalar a una situación de guerra e involucrar el desplazamiento de fuerzas militares, incluyendo su empleo restringido. Su manejo y conducción se efectúa desde el nivel po-lítico; que hace uso de todos los factores del poder nacional, pero donde será esencial las previsiones de empleo de las fuerzas en esos fi nes. La incertidumbre sobre la probable respuesta implica que la gradación y uso disuasivo de la fuerza adquiere la máxi-ma importancia, tanto por el efecto deseado, como por el riesgo que el empleo de medios militares escale la crisis.

Como se observa, en las crisis está presente la correlación de diversas variables, tales como el confl icto, guerra, disuasión,


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diplomacia, intereses nacionales, incertidumbre y niveles de dirección y acción, a los que se agregan otros elementos interde-pendientes, como los actores o protagonistas, los objetivos de cri-sis, los medios a emplear, la planifi cación, la maniobra de crisis y las fases de las crisis. Como también que, desde una perspectiva política, una crisis puede ser motivada por circunstancias de diverso orden. Pero entre las causas que las producen, no todas obedecen necesariamente al control de los actores involucrados y puede darse el caso que: algún actor considere que obtendrá bene-fi cios o logrará objetivos que valora si conduce sus relaciones con otros actores hacia una situación de crisis. En este sentido, la historia regis-tra acciones de Estados que deliberadamente han desencadenado situa-ciones de crisis, utilizándolas como instrumento político para alcanzar sus objetivos. (Libro de la Defensa 2010, pp. 78-79).

El periodo de crisis es más o menos extenso dependiendo de las acciones que realicen los actores; alcanzan gran conmoción internacional y nacional según el proceder de los protagonistas, y pueden llegar a una guerra si la escalada de la crisis no es há-bilmente conducida.

Por lo anterior, esta investigación, que surge en el Centro de Estudios Estratégicos (CEE) de la Academia Nacional de Estu-dios Políticos y Estratégicos, se origina al observar la reducida y desigual información sobre la teoría, planifi cación y conducción de las crisis en el ámbito nacional, a lo que se agrega, que el uso del concepto de crisis, con toda su complejidad, y la metodología de su manejo, coherencia y unidad de razonamiento en su con-ceptualización, son sufi cientes motivos para efectuar una inves-tigación, que permita concluir sobre los alcances y características teóricas de las crisis para prever sus efectos y conducirlas en benefi cio de los intereses nacionales; identifi car las particularida-des que deben poseer las decisiones políticas y estratégicas en la planifi cación y conducción de las crisis internacionales en el caso de Chile.

El cometido aludido ha permitido reunir la dispersa teoría sobre las crisis y proponer un instrumento para servir de apoyo a las decisiones políticas y estratégicas, que ante una determinada circunstancia se deban adoptar.


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Para lo anterior, inicialmente se procedió a elaborar un con-texto y supuestos generales sobre las crisis, que se obtuvo de los diferentes planteamientos académicos y de la dinámica de las relaciones internacionales actuales. Además, se interrelacionó el rol de las fuerzas armadas y la política exterior de los Estados. Posteriormente, se abordó de lleno la conceptualización de las crisis y examinó sus defi niciones, características, fases, escalada y conducción propiamente tal.

A continuación, y en sintonía con los procesos de decisión en las crisis, se examinó el rol del conductor político y estratégico. El primero como gran articulador de todos los factores del poder nacional, y el segundo, como el responsable de conducir a los medios de las fuerzas armadas en una crisis internacional que implique su participación.

Una vez construido el sustento teórico y defi nidos los roles y actividades correspondientes, fue pertinente incluir el estudio de algunos casos que permitan asociar y contrastar la teoría con algunos sucesos cuyo desenlace deja en evidencia la crisis pro-ducidas. Por ello, en este estudio se incluyen tres ejemplos sobre crisis internacionales, uno clásico, el confl icto chileno-argentino de 1978, y dos de ocurrencia recientes y que no han sido estudia-dos, como la Operación Fénix (2008) y la crisis entre Venezuela y Colombia por las acusaciones de apoyo a las FARC (2010).

Como públicamente Chile ha manifestado en el Libro de la Defensa Nacional 2002, el Estado chileno adhiere íntegramente a los principios de solución pacífi ca de controversias, de no in-tervención en los asuntos internos de otros Estados, del respeto al derecho internacional y de la intangibilidad de los tratados, pero también entiende que, en el ámbito de las relaciones inter-nacionales coexisten la cooperación y la competencia, siendo el confl icto una derivación específi ca de la última.

En efecto, no toda competencia deviene en confl icto entre Estados o actores internacionales y, en algunos ámbitos, las diferencias que surgen de la contraposición de intereses se re-suelven por la vía de mecanismos de canalización y solución de las controversias. Sin embargo, el confl icto es una relación que


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constituye el objeto y la preocupación primordial de la defensa. Dada la gran y diversa cantidad de intereses entrelazados entre los actores del sistema internacional es previsible que, junto con los procesos de cooperación e integración, surja una diversidad de confl ictos de la más variada naturaleza e intensidad. Frente a esta realidad, Chile ha declarado reiteradamente que la orienta-ción de su política de defensa es defensiva y disuasiva.

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CAPÍTULO ICONTEXTO Y SUPUESTOS SOBRE LAS


Para estudiar el fenómeno de las crisis internacionales como parte de la dinámica realista de las relaciones entre los Estados es conveniente, en primer lugar, observar los vínculos entre las diferentes variables y su interacción con los actores internacio-nales que históricamente han privilegiado la cooperación, pero donde el confl icto y la guerra no han estado ausentes. Cada Es-tado es el protagonista de su destino y tempranamente fi ja sus objetivos nacionales en la búsqueda del desarrollo y bienestar de su pueblo, pero inevitablemente se encuentra con obstáculos propios de los objetivos e intereses de los otros Estados. Por ello, y siempre en el camino de centrar nuestro esfuerzo en las crisis internacionales propiamente tal, se efectuará una breve re-ferencia conceptual sobre el sistema internacional y los factores que en el área de la defensa nacional lo caracterizan. Posterior-mente, en un plano más teórico-correlacional, se hará mención a los efectos entre la estrategia, fuerzas armadas y política exte-rior; a la estructura de prevención de confl ictos; y a los niveles de decisión para resolver asuntos de orden político, estratégico u operativo.

Sistema internacional

Un sistema es un conjunto de objetos entre los cuales se es-tablecen determinadas relaciones u operaciones que van confor-mando una estructura y formas de proceder entre las partes.1 En los asuntos internacionales, el sistema internacional es el patrón general de las relaciones políticas, económicas, sociales, geográfi -

1 Muñoz, Jacobo; Velarde, Julián, Compendio de Epistemología. Madrid: Editorial Trotta, 2000, p. 526.


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cas y tecnológicas que confi guran los asuntos mundiales, o mejor dicho es el escenario general en el cual se desenvuelven las rela-ciones internacionales.2 Por tal motivo, los sistemas internaciona-les van transformándose en la medida que varían las relaciones entre los Estados. Esta conmutación se origina por algunos facto-res, que Claudio Collados identifi ca como: normas esenciales (in-terdependencia mutua, hegemonismo-dependencia; dominación-satelitismo; imperialismo-colonialismo), normas de transformación (comportamientos disfuncionales), variables clasifi catorias de los actores (superpotencias, potencias, Estados comunes, alianzas, organizaciones internacionales), variables de capacidad (sustento, impulso, gestión), y variables de información (capacidad de cada actor), que permiten diseñar modelos analíticos y explicarse lo que sucede en las relaciones entre los Estados.3

En directa relación con las variaciones que va teniendo el sistema internacional, los profesores de Ciencia Política Frederic S. Pearson y J. Martin Rochester, identifi can un sistema clásico internacional (1648-1789), un sistema internacional de transición (1789-1945), un sistema después de la Segunda Guerra Mundial (1945-1989), y un sistema internacional contemporáneo. Este úl-timo, los autores aludidos lo caracterizan de la siguiente forma:

– La distribución de poder entre los Estados es difícil identifi -carlo jerárquicamente.

– Los recursos económicos ejercen una infl uencia prioritaria.– Existen amplias diferencias entre los Estados en términos de

tamaño. Sin embargo, el poder está basado sobre una amplia gama de variables sociales y no solamente en el tamaño.

– Respecto a la distribución de la riqueza se distinguen las avanzadas democracias industrializadas (el primer mundo) y el resto de los Estados del sistema (el mundo de las dos terceras partes) y dentro de estos: los antiguos miembros del bloque soviético, países ya desarrollados que pretenden

2 Pearson, Frederic S.; Rochester, J. Martin, Relaciones Internacionales - Situación global en el siglo XXI. Bogotá: McGraw-Hill Interamericana, S.A., 2000, p. 37.

3 Collados, Claudio, Teoría General de las Relaciones Internacionales, Valparaíso: Ediciones Arquen Ltda., Chile, 1991, pp. 39-40.


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dar el paso de una economía comunista a una economía de mercado; los nuevos países industrializados; aquellos que están próximos a convertirse también en nuevos países in-dustrializados, es decir, aquellos ricos en petróleo, pero aún considerados como países subdesarrollados; los países po-bres del tercer mundo; y fi nalmente aquellos denominados del cuarto mundo.

– Todavía se presentan algunos confl ictos como derivación del enfrentamiento entre Oriente y Occidente y entre Norte y Sur, ellos han venido a ser sustituidos por una situación mucho más compleja de las alianzas, con varios frentes de confl icto y divisiones laterales en muchos campos de las re-laciones internacionales.

– Los asuntos que tradicionalmente pertenecían al campo de lo militar, aun cuando siguen registrando una alta prioridad dentro de las naciones, para lograr su atención tienen que competir cada vez más con aspectos tan importantes como el económico, el del medio ambiente y otros de naturaleza similar, que han venido a constituirse en parte de la agenda internacional.

– La interdependencia continúa en crecimiento, pero es muy desigual si se analizan sus patrones de interconexión, de sensibilidad y de vulnerabilidad. Algunos países son relati-vamente independientes y otros relativamente dependientes.

– Las relaciones internacionales se ven perturbadas por actores no estatales como las organizaciones interguber-namentales, las organizaciones no gubernamentales y las corporaciones multinacionales. En ciertas ocasiones estos grupos pueden buscar objetivos distintos y rutas separadas de las que siguen los gobiernos nacionales y compiten con estos en la afectación de la política mundial. Aun cuando el trasnacionalismo4 constituye una tendencia importante en la política contemporánea mundial, es prematuro hablar de la desaparición del concepto de nación-Estado, dada la fi deli-dad que existe con el nacionalismo palpable alrededor del mundo, y dada también la evidencia del importante papel

4 Proceso social que involucra a más de un espacio-nación, como por ejemplo las migraciones internacionales.


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que sigue jugando el Estado en la orientación de la actividad humana, tanto en el interior de los países como a través de las fronteras nacionales. La nación-Estado se ve cuestionada por causas raciales, que están más allá del concepto de na-cionalidad como también por la fuerza de la globalización; sin embargo, estas fuerzas actúan al mismo tiempo como fenómenos desintegrantes e integrantes y que en su conjunto pueden estar interrelacionadas.5

Posteriormente, nueve años después, Juan Carlos Pereira Castañares de la Universidad Complutense de Madrid, susten-tando sus afi rmaciones en M. Merle (1991), R. Aron (1985) y E. Barbé (2003), dice que un sistema internacional es un conjunto de elementos en interacción que constituyen una totalidad y manifi estan una cierta organización; dicho de otro modo, sería una forma de organi-zación de la sociedad internacional, un modelo que nos permite abordar la realidad internacional en un periodo de tiempo determinado aten-diendo, fundamentalmente, a los tres componentes centrales: actores, estructura y proceso de relación.6 En concordancia a estos compo-nentes que se aluden, J. Pereira defi ne que un actor internacional es toda autoridad, organización, grupo o persona susceptible de desempeñar un papel destacado en la vida internacional;7 la estructura internacional la precisa como una confi guración del poder surgida de las relaciones entre los diversos actores en un ámbito espacial y temporal concreto;8 y los procesos de relación (cooperación y confl icto) han prevalecido sobre los de confl icto, y que estos se producen en una situación en que los actores tienen intereses incompatibles que les llevan a enfrentarse por la pose-sión de bienes escasos o por el choque entre valores incompati-bles.9

5 Pearson, Frederic S.; Rochester, J., Martin, ob. cit., pp. 105-107.6 Pereira Castañares, Juan Carlos, “El Estudio de la Sociedad Internacional

Contemporánea”, Historia de las Relaciones Internacionales Contemporáneas, Ma-drid: Ariel S.A., 2009, p. 41.

7 Ibíd., p. 42.8 Ibíd., p. 52.9 Ibíd., p. 60.


23

La importancia de defi nir las características del sistema in-ternacional imperante, está correspondida con la valorización que se podrá hacer de los actores, concluir sobre las infl uencias e interdependencias, y visualizar la evolución jerárquica de los Estados. A modo de ejemplo, hace algunos años, Brasil, la India y China no tenían la relevancia internacional y regional como la que ostentan en la actualidad. Estos países, paulatinamente, fueron ocupando algunos vacíos en la comunidad internacional, pero por sobre todo se han transformado en protagonistas de la economía mundial, tanto por las cantidades de población que representan (demanda) como por los recursos naturales que po-seen. Brasil, que pareciera disonante en relación a China e India, no lo es para América, ni para el este de África y Europa occi-dental, ya que es un país en vías de desarrollo, pero líder a nivel regional y con una gran capacidad de ofertar y demandar en la economía mundial.

Conocer y evaluar el sistema internacional en el que cada país está inserto, permite analizar las posibilidades de formar alianzas, enfrentar desafíos o vislumbrar los confl ictos que po-drían sucederse. Por ejemplo, el general del Ejército de Chile Juan Carlos Salgado indica en el año 2008, que todavía se desconocen los fenómenos internacionales que marcarán diferencias con la época de la Guerra Fría, pese a ello, asevera, que algunos creen que el sistema ya está más o menos asentado, y que otros piensan que el sistema está en proceso de evolución, desconociéndose hacia dónde se dirigirá.10 Inde-pendiente de estar de acuerdo o no con la apreciación del general Juan Carlos Salgado, ya que siempre el sistema internacional es-tará variando, lo importante es dejar explícito la importancia de conocer cómo están interactuando los actores, su jerarquía dentro del sistema, las relaciones de los actores con la estructura de pre-vención y los intereses internacionales compartidos. Conociendo las infl uencias de los actores y los elementos que podrían hacer variar las jerarquías, permitirá disminuir las incertidumbres y eventualmente enfrentar de mejor forma un confl icto.

10 Salgado, Juan Carlos, “Las nuevas amenazas a la seguridad y sus efectos en el sistema internacional”, ¿Qué pasa en América Latina?, Santiago: Andrés Be-llo, 2008, p. 170.


24

La diplomacia

Desde que los Estados comenzaron a tener una participa-ción activa en la comunidad internacional fueron representados por profesionales encargados de velar por las relaciones con los otros Estados o con las organizaciones internacionales. La diplo-macia, paulatinamente, pasó a ser un conjunto de formalidades, procedimientos e instituciones que los Estados emplean para co-rresponderse entre sí. El cuerpo diplomático está integrado por los expertos en las negociaciones y representaciones que atañen a la política exterior de los Estados, aunque no son los únicos a quienes concierne la diplomacia. Un integrante de las fuerzas armadas en comisión en el exterior, o una autoridad de gobierno, también cumplen labores diplomáticas, lo importante radica en la consonancia entre la actividad por cumplir y la política exte-rior del Estado. Por ello, la Academia de Guerra Naval de Chile ha defi nido a la diplomacia como: actividad representativa del Esta-do en el sistema internacional, caracterizada por su capacidad de nego-ciación política y de coordinación del empleo de todos los instrumentos de la política exterior.11

El abogado y diplomático chileno Eduardo Ortiz, indica que en la actualidad las actividades de la política exterior de los Estados tienen como objetivo el obtener acuerdos y tratados, además de normar y regular la vida internacional. Respecto de la profesionalización de la diplomacia, señala que el diplomá-tico chileno es efi ciente y reúne las características profesionales para desempeñarse como tal, además que, producto del nuevo sistema internacional, la Cancillería y el Ministerio de Relaciones Exteriores deben poseer equipos técnicos especializados y vincu-lados con esta nueva forma de hacer política internacional. Esto implica el desarrollo de capacidades especiales en la diplomacia y en el servicio exterior, que en la actualidad han adquirido una importancia que en el pasado no tenían. Los diplomáticos deben capacitarse de manera diferente al pasado, y, además, como los tiempos son apremiantes, los ministerios de relaciones exteriores

11 Academia de Guerra Naval, La Crisis y su Maniobra, Valparaíso: ACANAV, 2004, p. 65.


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tienen que agregar a sus dotaciones, especialistas en comercio exterior y en economía. Tradicionalmente dice E. Ruiz, se pensa-ba que para ser diplomático era condición tener una formación de abogado; sin embargo, en la actualidad eso ha variado y se requiere de profesionales con diferentes especializaciones.12

Dentro de los diversos especialistas que deben coadyuvar a la concreción de la política exterior del país están las fuerzas armadas, no tan solo por el rol diplomático que cumplen sus agregados de defensa o militares adscritos a diferentes represen-taciones diplomáticas en el mundo, sino también por el rol que les compete en los organismos internacionales (OO.II.), como observadores internacionales o participando en operaciones bajo mandato de la Organización de Naciones Unidas. Se agrega a ello el activo papel en la generación de medidas de confi anza mutua, y por este medio facilitando otros procesos que compro-meten al Estado.

En directa relación a lo anterior, el especialista en temas de defensa Francisco Rojas señaló en 1999: la cooperación militar y la creación de confi anza de carácter militar son un punto de infl exión para entrar al nuevo siglo y para darle solidez a la estructuración de los procesos de integración que, con renovados bríos, se han actualizado e impulsado en estos años noventa. Las repercusiones positivas para otras esferas de la vida nacional y regional no demorarán en manifes-tarse y en ir consolidándose. Fortalecer de este modo nuestro patrimo-nio común actual –de democracia política e institucional– contribuirá a la estabilidad económica y política en nuestros países, facilitando las perspectivas de la confi anza mutua en materia de defensa y seguridad. Y es, precisamente, con el establecimiento y la práctica de medidas de confi anza mutua –esencialmente militares por ahora– como se obtienen vastas consecuencias positivas en el campo diplomático, en el ámbito político y en la esfera económica.13

12 Ortiz, Eduardo, “Una diplomacia para el siglo XXI. Rol de la diplomacia chilena desde la perspectiva de la integración regional”, ¿Qué pasa en América Latina?, Santiago: Andrés Bello, 2008, pp. 111-118.

13 Rojas Aravena, Francisco, Cooperación y Seguridad Internacional en las Américas, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1999, p. 45.


26

Como se deduce, en las relaciones internacionales los go-biernos intentan ejercer su infl uencia a través de negociaciones diplomáticas, donde la amenaza del uso de la fuerza o la genera-ción de una crisis tienen su asidero.

El atributo de la diplomacia es la negociación, que como cualquier trato comercial, intenta satisfacer al máximo los inte-reses propios. En las negociaciones se utilizan todos los recursos que posee un Estado para alcanzar sus fi nes, pese a ello, en la actualidad se observa, a diferencia de antaño, que el recurso de la amenaza militar, disuasión incluida, no es sufi ciente para do-blegar a ningún Estado, basta con ver los fracasos de la política exterior israelí en Medio Oriente, o la de Rusia en el Cáucaso.

Frederic S. Pearson y J. Martin Rochester, concordando con Roger Fisher (Beyond Machiavelli: Tools for Coping with Confl ict, 1994) identifi can seis principios que deben observar los diplomá-ticos en los procesos de negociación, y que posteriormente nos servirán para incluirlos en un modelo de apoyo para el análisis y adopción de decisiones políticas en situaciones de crisis:14

– Establezca si la contraparte es seria respecto a la negociación.– No reste importancia lo que a primera vista parecería ser

puro maquillaje o preocupaciones procedimentales simbóli-cas, cuando ellas son expresadas por la contraparte.

– En relación con los dos puntos anteriores, muestre alguna empatía y entendimiento respecto a la posición de su con-trincante.

– Ofrezca a la contraparte propuestas sufi cientemente concre-tas para que las considere y responda sobre ellas.

– Si no es posible llegar a un acuerdo completo sobre todos los aspectos de una disputa, divida el problema en asuntos más pequeños y más manejables a efectos de negociarlos separa-damente.

– No humille a su contraparte.

14 Pearson, Frederic S.; Rochester, J. Martin, ob. cit., pp. 258-259.


27

Además de lo anterior, los autores citados incluyen tres tipos de diplomacias y sus correspondientes defi niciones: Diplo-macia preventiva: papel llevado a cabo por las Naciones Unidas en ocasiones mediante la participación de fuerzas de paz mul-tinacionales en confl ictos locales, con el propósito de prevenir que estos se conviertan en problemas de gran magnitud donde participen directamente las grandes potencias. Diplomacia tácita: comunicación informal, indirecta, por medio de palabras y accio-nes, diseñada para transmitir a otro determinadas intenciones o la importancia asignada a una materia en particular. Diplomacia: prácticas y métodos formales mediante los cuales los Estados conducen sus relaciones exteriores, incluyendo el intercambio de embajadores, el proceso general mediante el cual se comunican los gobiernos, intentan infl uenciarse mutuamente y solucionar los confl ictos mediante la negociación.15

Como se observa, la diplomacia es el principal instrumento del Estado en una situación de crisis, de una forma u otra será esta la que represente a todo el poder nacional y protagonista de los logros y fracasos en las negociaciones. Esta diplomacia no estará restringida a la labor que efectúa la cancillería o al cuerpo profesional que la representa, sino que implica a to-dos aquellos recursos –incluyendo las fuerzas armadas– que sirven a la consecución de los objetivos e intereses nacionales. La diplomacia procede con mayor libertad de acción cuando el poder nacional en general y el poder militar en particular le facilitan asumir un rol proactivo en sus funciones: un amplio po-der permite a un Estado considerar las alternativas como verdaderas oportunidades de acción, un escaso poder, en cambio, transforma mu-chas alternativas en simples imposiciones, entre las cuales debe elegir la menos onerosa.16

Intereses y objetivos nacionales

Uno de los trabajos de investigación más completos de los últimos años en relación a los objetivos e intereses nacionales es

15 Ibíd., p. 633.16 Collados, Claudio, ob. cit., p. 109.


28

el de Julio von Chrismar Escuti, publicado por la colección Aca-demia de Guerra del Ejército de Chile en 2010.17 En este texto, el autor deja de manifi esto que la orientación que debe poseer la política exterior del Estado es el interés nacional, que está direc-tamente relacionado con la satisfacción del bien común nacional. Este interés nacional, al confrontarse con la realidad nacional e internacional se transforma en una serie de objetivos nacionales, que conceptualizaremos a continuación:

El LDN 1997, defi ne a los intereses nacionales como las con-diciones potenciales o reales, cuya búsqueda o protección se con-sidera ventajosa para la Nación y normalmente guardan relación con los Objetivos Nacionales.18 En el mismo libro se declaran los objetivos nacionales permanentes de Chile. Posteriormente, en el LDN 2002, se incluye una enunciación de los objetivos nacio-nales permanentes, igual a la del LDN 1997, pero no se mencio-nan los intereses nacionales. Luego en el LDN 2010, solo se hace mención a los objetivos de la defensa nacional.

Claudio Collados (1991) señala que los intereses nacionales son las aspiraciones más o menos permanentes, que constituyen las condiciones en que la sociedad política de un Estado desea convivir, tanto en lo interno como en lo internacional, y que en una expresión más amplia, también se habla del interés nacional: el interés nacional o aspiración común permanente, al cotejarse con la realidad nacional e internacional se transforma en una serie de objeti-vos nacionales o metas.19 Por ello, los objetivos nacionales son la interpretación de los intereses nacionales, que en la práctica son el estado fi nal deseado. Para grafi car lo anterior, Claudio Colla-dos propone la siguiente jerarquía del interés nacional:20

17 Chrismar Escuti, Julio von, Los Objetivos Nacionales, base de la Política Nacional de los Estados, Santiago: Colección Academia de Guerra del Ejército de Chile, 2010.

18 Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997, p. 216.19 Collados, Claudio, ob. cit., p. 114.20 Información completa está disponible en Collados, Claudio, Teoría General de

las Relaciones Internacionales, Valparaíso: Ediciones Arquen Ltda., Chile, 1991, pp. 114-125.


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FIG. Nº I/1Jerarquía del interés nacional según Claudio Collados

Aspiraciones a largo plazo

Interés Nacional

Satisfacción del bien común nacional.

Fine

s

Ori

enta

ción

nor

mat

ivaIntereses

NacionalesAspiraciones más o menos per-manentes, que constituyen las condiciones en que la sociedad política de un Estado desea con-vivir, tanto en lo interno como en lo internacional.

Objetivos Nacionales

Al contrastarse el interés nacio-nal con la realidad nacional e in-ternacional surgen los objetivos nacionales. Son una concreción explícita y más detallada de los intereses nacionales.

Especifi cación que se hace necesaria para lograr los intereses nacionales

Objetivos Políticos

NacionalesInternos-Externos

Son los objetivos nacionales debidamente confrontados con la capacidad de realización na-cional. Son la acción a realizar acorde con el poder nacional.

Med

ios

Ori

enta

ción

eje

cuti

vaOrientación general que refl eja la coherencia de la acción planeada

PolíticasEnterna-Exterior

Para la obtención de los objeti-vos políticos nacionales internos y externos.

Coordinación de lo que realmente se va a ejecutar

Planifi caciónEmpleo de los

Instrumentos

Planificación integrada y sec-torial para el desarrollo de las políticas que permitirán la consecución de los objetivos nacionales.

Elaboración propia.Fuente: Collados, Claudio, Teoría General de las Relaciones Internacionales, Valparaí-so: Arquen, 1991, p. 119.


30

De igual forma, C. Collados propone un ejemplo de las in-terrelaciones entre intereses e interés nacional y los correspon-dientes objetivos nacionales, que sirve para prestar atención a la interdependencia y las diferentes formas de expresiones:21

FIG. Nº I/2Relación entre intereses nacionales y objetivos nacionales

según Claudio Collados.

Intereses nacionales Objetivos nacionales

1 Permanencia del Estado

1 Disponer de Seguridad Nacional

1.1 Integridad territorial 1.1 Mantener una efi caz defensa nacional que implica protección al territorio y a las comunicaciones hacia y dentro de él.

1.1.1 Intangibilidad del territorio

1.1.1. Asegurar la condición intacta a indem-ne del territorio.

1.1.2 Disponibilidad de vinculación expedita al exterior y en el interior

1.1.2 Mantener seguras las líneas de comuni-caciones terrestres, marítimas y aéreas, internas y externas, vitales para el país.

1.1.3 Mínima exposición a riesgos de agresión

1.1.3 Atenuar amenazas a la integridad terri-torial y comunicaciones.

1.2 Vitalidad poblacional 1.2 Asegurar una población sana y cre-ciente.

1.2.1 Buena calidad de vida

1.2.1 Lograr una población fuerte, inteligen-te y satisfecha individualmente en el disfrute de sus derechos esenciales.

1.2.2 Normalidad ecológica

1.2.2 Reducir a niveles mínimos el deterioro ambiental en el país y su entorno.

1.3 Soberanía nacional 1.3 Disponer de libre autodeterminación en lo interno y externo.

21 Collados, Claudio, ob. cit., pp. 122-125.


31


1.3.1 Autonomía política 1.3.1 Ejercer una jurisdicción estatal autó-noma.

1.3.2 Independencia política

1.3.2 Disponer de una amplia capacidad nacional de decisión respecto de vincu-laciones internacionales.

1.3.3 Unidad nacional 1.3.3 Desarrollar y mantener una fi rme cohe-sión nacional en torno a valores comu-nes y distintivos.

1.3.4 Dominio de la riqueza nacional

1.3.4 Disponer irrestrictamente de los recur-sos naturales del país y fi nancieros del Estado.

1.3.5 Autosustentación nacional de interés vital

1.3.5 Alcanzar y mantener una propia capa-cidad económica básica, sufi ciente para sustentar las demás exigencias de la Seguridad Nacional.

2 Bienestar nacional 2 Disfrutar de prosperidad nacional

2.1 Estatura política internacional

2.1 Tener un signifi cativo grado de respeto y preeminencia política en el sistema internacional.

2.1.1 Personalidad estatal fi rme y defi nida

2.1.1 Gozar de un claro reconocimiento in-ternacional como actor primario.

2.1.2 Prestigio internacional

2.1.2 Disfrutar de una favorable imagen in-ternacional.

2.1.3 Honorabilidad nacional

2.1.3 Practicar una estricta reciprocidad con-tractual en el campo internacional.

2.1.4 Consideración internacional

2.1.4 Lograr una grata relación internacional y una digna ambientación de naciona-les en el exterior.

2.1.5 Amplia capacidad negociadora

2.1.5 Disponer de ventajas aprovechables en el manejo de negociaciones internacio-nales.

2.2 Solidez económica 2.2 Lograr una fi rme potencia de impulso.

2.2.1 Progreso económico 2.2.1 Alcanzar un alto y sostenido crecimien-to económico.

2.2.2 Capitalización nacional

2.2.2 Lograr una constante inversión econó-mica acumulativa bajo creciente control nacional.


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2.2.3 Relación económica internacional positiva

2.2.3 Consolidar y ampliar una relación eco-nómica internacional favorablemente balanceada.

2.2.4 Moderna estructura socioeconómica

2.2.4 Poseer las estructuras socioeconómicas más adecuadas para el desarrollo de una prosperidad compartida.

2.3 Infl uencia nacional 2.3 Poseer gravitación internacional.

2.3.1 Proyección geopolítica

2.3.1 Activar y aprovechar factores geopolíti-cos favorables.

2.3.2 Proyección político-económica

2.3.2 Activar, mejorar y utilizar factores geoeconómicos y económicos favora-bles.

2.3.3 Proyección política y cultural

2.3.3 Poseer capacidades políticas y cultura-les desbordantes.

3 Concordia internacional

3 Disfrutar de una generalizada amistad internacional.

3.1 Vocación de paz 3.1 Propiciar y apoyar funcionalidad del sistema internacional.

3.1.1 Prevención de la guerra

3.1.1 Manejo equilibrado de los factores “preparación militar” y “control de armas”.

3.1.2 Revalorización de la paz

3.1.2 Restringir el recurso a la guerra y practicar las soluciones pacíficas de controversias.

3.1.3 Rechazo a la violencia

3.1.3 Impedir, nacional e internacionalmente. Logros del terrorismo internacional y la infi ltración transnacional y paramilitar.

3.2 Solidaridad universal 3.2 Compartir un ambiente de colabora-ción humanitaria internacional.

3.2.1 Apoyo internacional a situaciones críticas

3.2.1 Participar activamente en ayuda inter-nacional ante catástrofes.

3.2.2 Protección universal a las personas

3.2.2 Impulsar la vigencia internacional del respeto a la dignidad humana.

Fuente: Collados, Claudio. Teoría General de las Relaciones Internacionales. Valparaí-so: Arquen, 1991, pp. 122-125.


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Julio von Chrismar Escuti (2010), en sus conclusiones res-pecto de los intereses y objetivos nacionales, señala que indis-tintamente se emplean las expresiones objetivos nacionales e intereses nacionales como sinónimos, para señalar metas o valo-res específi cos que deben alcanzarse o mantenerse y que deben orientar la acción de la política nacional. Como asimismo, que los intereses nacionales expresan los valores nacionales –espiri-tuales o materiales– que la nación considera más preciados para su Bien Común y los objetivos nacionales expresan la voluntad de la nación para emplear su poder nacional para lograr o de-fender esos valores, cómo, cuándo, dónde y con qué propósito, de seguridad o de desarrollo y dentro de qué plazos y demás circunstancias de la acción.22 De igual forma, defi ne que, algunos autores emplean como conceptos diferentes el de interés nacio-nal, en singular, y el de intereses nacionales, en plural, pero otros autores emplean indistintamente ambas expresiones sin hacer di-ferencias entre ellas. Algo similar ocurre con los objetivos nacio-nales, según Julio von Chrismar obedecen a distintos enfoques o criterios, y fundamentalmente a las categorías aplicables. La mayoría de los autores los clasifi can en objetivos permanentes, vitales y opcionales. Pero las diferentes clasifi caciones no es obs-táculo para que estos expresen “metas” por alcanzar de interés nacional. Por ello propone las siguientes características de los objetivos nacionales:

– Los objetivos nacionales constituyen formulaciones espe-cífi cas de valores universales, que cada Estado aplica a sus condiciones y situaciones reales.

– Los objetivos nacionales, constituidos por valores e intere-ses, siempre existen en los Estados.

– La protección de la población y sus derechos es el primer ob-jetivo nacional en todos los Estados.

– La jerarquía de los objetivos nacionales puede ser constante, pero su priorización puede variar, especialmente, ante impe-rativos del interés nacional.

22 Chrismar Escuti, Julio von, ob. cit., p. 109.


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– Los objetivos nacionales pueden generarse de valores o in-tereses espirituales o inmateriales o de valores o intereses geopolíticos o materiales.

– La formulación de los objetivos nacionales es una tarea mul-tidisciplinaria.

– La geopolítica es fundamental en la formulación de los obje-tivos nacionales.

– Los principios geopolíticos universales de carácter activo u operativo y las leyes geopolíticas son básicos para la deter-minación de los intereses vitales y estratégicos y la formula-ción de los objetivos nacionales fundamentales.

– Los objetivos nacionales deben buscar el logro y promoción del Bien Común.

– Para formular los objetivos nacionales debe hacerse una apreciación nacional.

– El plan, proyecto o programa político nacional debe especifi -car cuándo y cómo se busca cumplir los objetivos nacionales y con qué recursos del poder nacional.

– La Defensa Nacional y las fuerzas armadas deben garantizar con efi cacia el orden institucional del Estado.

– Los principales objetivos nacionales no son parcelables.– El o los objetivos nacionales permanentes debieran estable-

cerse en la Constitución Política del Estado.

F. Pearson y M. Rochester (2000) tienen algunas discrepan-cias con Julio von Chrismar Escuti (2010) y Claudio Collados (1981). De partida señalan que habitualmente los Estados tie-nen tres intereses primordiales: asegurar la supervivencia de la patria, lo que implica proteger la vida de sus ciudadanos y mantener la integridad territorial de sus fronteras; promover el bienestar económico de sus habitantes; y preservar la auto-determinación nacional en lo que respecta a la naturaleza del sistema gubernamental del país y a la conducción de los asuntos internos: tomados en conjunto estos intereses pueden ser considerados como la esencia misma de los valores nacionales o las metas básicas de la política exterior.23 Además, que los gobiernos actúan en política exterior de acuerdo con lo que ellos consideran que es lo más

23 Pearson, Frederic S.; Rochester, J. Martin, ob. cit., p. 159.


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apropiado, por lo tanto es necesario tener presentes otros facto-res determinantes para analizar, tales como los que denominan factores sistémicos, de atributos nacionales y de idiosincrasia, que expresamos como sigue:

FIG. Nº I/3Tabla de elaboración propia

Factores Infl uencia Variables de análisis

Sistémicos En general, los gobernantes no tienen tanto control sobre los factores externos como el que sí tienen sobre los factores internos.

Geografía

Interacciones y vínculos internacionales

Estructura del sistema internacional

Atributos nacionales

La presencia o ausencia de atributos puede afectar la conducta de un país en materia internacional.

Atributos demográfi cos

Atributos económicos

Atributos militares

Atributos gubernamentales

Idiosincrasia Factores subjetivos que infl uyen sobre la política internacional de los Estados.

Personalidad gobernantes

Impacto del género

Fuente: Pearson, Frederic S.; Rochester, J. Martin. Relaciones Internacionales - Si-tuación global en el siglo XXI. Bogotá: McGraw-Hill Interamericana, S.A., 2000, pp. 161-191

En directa relación con los factores enunciados, F. Pearson y M. Rochester sostienen que el comportamiento en la política exterior puede seguirse hasta los intereses nacionales, pero es necesario, también, examinar los factores sistémicos, atributos nacionales y de idiosincrasia anteriormente indicados, ya que es-tos operan simultáneamente y todos los que toman las decisiones deberán tener en cuenta cómo el propio Estado se relaciona con otros Estados por sobre algunas veces los intereses nacionales.


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Por tanto, se puede coincidir con la afi rmación: los objetivos na-cionales permanentes se inscriben dentro de la tradición constitucional chilena y corresponde a cada gobierno, a partir de sus propios postula-dos, impulsar una agenda pública que los materialice.24

Como se aprecia, los intereses nacionales u objetivos na-cionales son la meta por alcanzar en la política exterior de los Estados y por sobre las diferentes interpretaciones teóricas y defi niciones, lo importante pasa por responderse por qué los Estados cumplen determinados roles internacionales o hacen ciertas actividades vinculantes o disociadores. Los objetivos na-cionales son las bases fundamentales sobre las que se estructura y construye el futuro del Estado y constituyen el referente de la política exterior, pero no el único, otras variables también –según las circunstancias– serán vitales para las decisiones que adopten las autoridades que representan al Estado. Independiente de lo anterior, será trascedente la conclusión a la que llega Julio von Chrismar Escuti: el conocimiento de los intereses de otros Estados o actores internacionales y de los objetivos nacionales de los demás Esta-dos –especialmente de los Estados limítrofes y vecinos– y la confronta-ción de esos objetivos para deducir objetivos contrapuestos con los del propio Estado, permite apreciar y prever posibles y eventuales factores de confl ictividad e hipotéticas génesis de confl ictos internacionales, con el objeto de prevenir y resolver oportunamente ese tipo de problemas y sus desfavorables efectos y consecuencias. Los objetivos nacionales de-fi nidos correcta y legítimamente constituyen las bases orientadoras de las cuales deben derivarse –en relación con las situaciones y realidades de cada sector del Estado– las variadas políticas de Estado y toda la planifi cación nacional, de desarrollo y de seguridad, principalmente los programas y planes de gobierno.25

24 Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2002, p. 22.25 Chrismar Escuti, Julio von, ob. cit., p. 122.


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El poder nacional

Las defi niciones sobre el “poder nacional” en las relaciones entre los Estados es diversa y la mayoría convergente en sus fi nes. Por supuesto algunas versan en el realismo clásico y en el empleo de la fuerza, y otras en las nuevas formas y variables que infl uyen en las representaciones del poder. En la Ciencia Política el poder es la capacidad de conseguir que la conducta de los demás se adapte a la propia voluntad. El poder es político cuando se ejerce en un marco donde la coerción es legítima o la recompensa por la obediencia tiene que ver con benefi cios pro-vistos por la comunidad. El Estado es la institución que aspira a monopolizar, a través de la idea de soberanía, el poder político que asegure el mantenimiento de un determinado orden social. Además, en el estudio del poder, lo relevante son los efectos que produce, pues transforma las actitudes y preferencias según sean las conveniencias de quien ostenta el poder.26

Peter Taylor establece una relación estrecha entre el poder y el confl icto e indica que el poder es la capacidad para salir vic-torioso en un confl icto: el poder es patente o manifi esto, si se utiliza la fuerza o se amenaza con su utilización, y encubierto, si se elude la toma de decisiones o se aprovechan las ventajas estructurales.27 Pero, además, P. Taylor se refi ere a distintas formas de expresión del poder, tales como: el poder estructural, que se basa en la ubica-ción estructural que se tiene dentro de la economía-mundo, y a la política de poder, que parte de la base de que el Estado más fuerte impone su voluntad al más débil.28 Otro aspecto que abor-da P. Taylor, se refi ere a dimensionar el poder de un Estado, para lo cual dice que: la medición del poder relativo de los Estados ha sido un problema constante para la geografía política, porque el poder no se puede medir de un modo directo: la mayoría de las veces este problema se ha resuelto seleccionando algunas de las características más destaca-

26 Conceptos fundamentales de Ciencia Política. Ciencias Sociales, Madrid: Alianza Editorial, 2004, p. 93.

27 Taylor, Peter J., Geografía Política. Economía-Mundo, Estado-Nación y Localidad, Madrid: Trama Editorial, 1994, p. 316.

28 Ibíd., p. 317.


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das de los Estados, y combinándolas después para asignar un índice de poder a cada Estado.29

Desde el punto de vista de los geopolíticos, John Agnew dice que el poder es básicamente la capacidad de conseguir objeti-vos.30 Por su parte, Felipe Marini señala que los estados para el logro de sus objetivos desarrollan el poder nacional y que este proceso determina las actitudes y conductas de los Estados en diferentes áreas: el sistema de poder estratifi ca los Estados conforme a su potencialidad, la que es medida para el caso de un confl icto armado probable o concreto.31 José Roberto Ibáñez, concretamente, mani-fi esta: lo esencial del poder del Estado es la coerción material, sin ella el Estado no tiene sentido. Cuando un Estado no dispone de medios para hacer cumplir su autoridad y hacerse respetar por otros Estados, mar-cha seguro hacia su desintegración.32

Cuando se trata de defi nir los factores que categorizan el po-der de los Estados las opiniones son más divergentes. Una de las clasifi caciones a la que más recurren los académicos es la Richard Muir (1975). Este geógrafo político indica que hay muchas discu-siones sobre la defi nición de poder, pero que existe acuerdo en la idea de que el poder de un Estado hay que verlo en relación con el de otros Estados, así como que el poder del Estado se refl eja en la capacidad de conseguir resultados favorables tanto en los asuntos internos como en las relaciones exteriores: en este último caso, el poder del Estado, tal como lo perciben los responsables de las tomas de decisiones de política exterior, puede tener más infl uencia que el poder real de ese Estado.33 En el mismo contexto, R. Muir sugiere las siguientes divisiones o clasifi caciones del poder, donde el fac-tor geográfi co predomina:

29 Ibíd., p. 30.30 Agnew, John, Geopolítica. Una re-visión de la política mundial, Madrid: Trama

Editorial, 2005, p. 161.31 Marini, José Felipe, El conocimiento geopolítico, Buenos Aires: Círculo Militar

argentino, 1985, p. 291.32 Ibáñez Sánchez, José Roberto, Teoría del Estado. Geopolítica y Geoestrategia, Bo-

gotá, 1985, p. 59.33 Muir, Richard, Geografía Política Moderna, Madrid: Colección ediciones Ejérci-

to, 1982, p. 273.


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Tipo de poder Incluye:

Morfológico Tamaño, forma, situación y características topográ-fi cas del Estado.

Demográfi co Densidad numérica de la población, aptitudes, sa-lud, estructura, moral y carácter nacional.

Económico Recursos comerciales, tecnología, inversión efi -ciente, vulnerabilidades comerciales.

Organizador Calidad del gobierno y de la administración. Esta-bilidad política. Prestigio del gobierno y la admi-nistración.

Militar Tipo y calidad de las armas y del personal militar, su despliegue y la calidad de la forma de empleo de sus medios.

Derivado de las relaciones exteriores

Miembro de organizaciones internacionales, alian-zas, poder y fi abilidad de los aliados, prestigio internacional.

Fuente: Muir, Richard. Geografía Política Moderna. Madrid: Colección ediciones Ejército, 1982, p. 274.

Uno de los textos que en extenso se refi ere a las particulari-dades del poder nacional en el contexto de las crisis internacio-nales, es el Manual de Estudios de Crisis Internacionales que utiliza la Academia de Guerra del Ejército de Chile, que circunscribe el poder nacional a cuatro áreas: psicosocial, económica, diplomáti-ca y militar. De cada una de estas áreas especifi ca lo siguiente:34

34 Academia de Guerra. Manual de Estudios de Crisis Internacionales. Santiago: Je-fatura de Estudios ACAGUE, 2001, pp. 45-47. (Disponible en la Biblioteca de la Academia de Guerra del Ejército de Chile).


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FIG. Nº I/5

Factor Incluye:

Psicosocial

Es el factor que infl uye sobre la voluntad de la población. Adecuadamente dirigido permite afrontar cualquier pro-blema con grandes probabilidades de éxito. Los asuntos de la política exterior se resuelven de mejor manera cuanto mayor es la cohesión interna y apoyo de la población a las autoridades que están ejerciendo el gobierno.

Económico

El nivel económico es importante a considerar y básica-mente está relacionado con los recursos naturales con que cuenta el Estado. Además, el desarrollo industrial se relacio-na con la capacidad que tiene un país para elaborar las ma-terias primas, y convertirlas en productos manufacturados para el bienestar de la población. El nivel de producción de-terminará las posibilidades de abastecimiento del mercado interno y grado de dependencia del mercado externo.

Diplomático

Este factor es el medio negociador por excelencia que coordina los demás esfuerzos. Se lo define como el mé-todo o técnica por medio del cual los Estados conducen sus relaciones con otros. Es el canal oficial que tienen los gobiernos para comunicarse con otros Estados en el sistema internacional y se caracteriza por su capacidad de acción y negociación política hacia el exterior. Este factor es trascendental para el manejo de la crisis, espe-cialmente cuando las negociaciones son entendidas como el proceso en el cual dos o más partes comparten ideas, información, y opciones para lograr un acuerdo mutua-mente aceptable donde están involucradas promesas y seguridades.

Militar

Es el elemento del poder nacional que proporciona la protección y defensa de la soberanía nacional y depende de elementos en cuanto a número, calidad de las fuerzas y de las reservas, disciplina y liderazgo de sus jefes, de la planifi cación adecuada, de los recursos asignados, la capacidad de evolucionar de acuerdo a la tecnología, de la estrategia, etc. Es el recurso categórico y resolutivo y debe ser creíble y convencer de que existe la voluntad de em-plearlo en un caso determinado. Es en este factor donde la disuasión adquiere un papel fundamental en el proceso de negociación de una crisis.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Manual de Estudios de Crisis Internacionales de la Academia de Guerra del Ejército de Chile, 2001.


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Por su parte, el Poder Nacional es definido en el LDN 1997, como el conjunto de factores materiales y espirituales que otorgan a la nación la capacidad de expresar su voluntad por conseguir o mantener sus Objetivos Nacionales, aun en situaciones adversas. Los instrumentos del Poder Nacional son el factor económico, diplomático, psicosocial y militar. Todos deben desarrollarse armónicamente.35 La definición incluida en el LDN 1997 es coincidente con la de la Academia de Guerra y se complementa con la de Richard Muir, ambas constituyen un buen referente de la expresión del poder nacional de Estado, como también, de las particularidades circunstanciales que este posee en relación con los factores mutables, como el psicosocial o el organizador, o con los que son inmutables y por ende más trascendentes como el morfológico, donde la forma y tamaño del Estado tienen gran importancia.

La dimensión del poder nacional de los Estados es tras-cendente para defi nir la factibilidad de alcanzar los objetivos nacionales, como también para planifi car las actividades que permitirán su obtención. En este sentido la proposición de Clau-dio Collados (1991) respecto del enfoque estructural del poder nacional tiene mucha relación con los factores del poder que tienen variaciones. Claudio Collados los denomina tangibles e intangibles, que los clasifi ca de la siguiente forma:

35 Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997, p. 217.


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FIG. Nº I/6

Enfoque estructural del poder nacional (Claudio Collados, 1991)

Tangibles (prima la cantidad) Intangibles (prima la calidad)

La posición geográfi ca. Estructuras administrativas y políticas internas.

La población y la mano de obra. Nivel educacional y técnico.

Los recursos naturales ylas fi nanzas.

Moral nacional y grado de consenso respecto del interés nacional y sus objetivos.

La capacidad económica y el comercio exterior.

Posición internacional. Capacidad de la diplomacia. Evidencia de amenazas.

El equipamiento militar Preparación militar.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Collados, Claudio, Teoría General de las Relaciones Internacionales, Arquen, 1991, pp. 126-127.

La cooperación

Uno de los hitos más signifi cativos de la cooperación inter-nacional moderna es el Plan Marshall, que signifi có un apoyo fi nanciero a Europa Occidental después de la devastación que originó la II Guerra Mundial. Desde aquel entonces, la coopera-ción internacional no se ha limitado a la solidaridad que un país aporta a otro o a la comunidad internacional ante una situación específi ca, sino que también involucra al conjunto de acciones que cada Estado realiza para promover el progreso económico y social de los países. Las formas de acción incluyen alianzas estratégicas, ejes de desarrollo, grupos de integración, acuerdos bilaterales o multilaterales, convenios comerciales o aduaneros, e incluso, las máximas expresiones de cooperación en búsqueda de un destino común, como lo son la integración económica y política: la cooperación internacional es la relación que se establece entre dos o más países y organismos internacionales o instituciones, para realizar actividades en conjunto, con el objeto de colaborar en la


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búsqueda de objetivos explícitos o implícitos de desarrollo mutuamente aceptados.36

Para que la cooperación entre los Estados tenga éxito se respetan algunos criterios que fortalecen el proceso, como la solidaridad internacional, el respeto a las decisiones de cada Estado, la legalidad y responsabilidad en el cumplimiento de las decisiones. Pese a ello, algunas situaciones coyunturales impiden a algunos gobiernos el cumplimiento de compromisos contraí-dos con anterioridad y surgen interferencias en la agenda de cooperación, que dañan la confi anza para próximos acuerdos de cooperación mutua o para procesos de integración en curso. Un claro ejemplo de cooperación internacional lo recibió Chile en el pasado terremoto del 27 de febrero de 2010, donde un sinnúmero de países de diversas partes del mundo hicieron llegar recursos para paliar, en parte, la demanda de apoyo que requería el país ante la catástrofe. Incluso, algunos mandatarios con la fi nali-dad de establecer un vínculo más estrecho visitaron el país y se contactaron con las autoridades pertinentes para dimensionar el apoyo que podían prestar. Otro ejemplo es la cooperación inter-nacional, que por medio de la Organización de Naciones Unidas (ONU) varios países están prestando en Haití o en las diferentes misiones bajo mandato de la ONU.

En el contexto anterior, es conveniente diferenciar lo siguien-te: un aspecto concierne a la cooperación en el ámbito de la soli-daridad internacional y otra el que corresponde a la cooperación en materias que tengan que ver con el desarrollo de los Estados, su política exterior e incluso en materias que incumben a su ob-jetivos nacionales. En la segunda, está involucrada el área de la defensa nacional y la cooperación bilateral o multilateral si es del caso. Por ello, en el LDN 2002 se indica que la voluntad de Chile ha sido incrementar sus niveles de cooperación internacional, a nivel vecinal, regional-subregional, continental y mundial. Ade-más, el libro aludido señala que, Chile viene desde mucho tiempo

36 Sabat, Rafael, “Cooperación Internacional: Pasado y presente”, ¿Qué pasa en América Latina? Realidad política y económica de nuestra región, Santiago: Edito-rial Andrés Bello, 2008, p. 67.


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atrás promoviendo sistemas de cooperación militar en el ámbito americano, tales como la Conferencia de Ejércitos Americanos, la Conferencia Naval Interamericana y la Conferencia de Jefes de las Fuerzas Aéreas Americanas; ejercicios combinados, y otros que apuntan al mismo propósito: la cooperación no signifi ca minimizar o cambiar las funciones y misiones que han venido desarrollando y cum-pliendo las Fuerzas Armadas a través de su historia, sino que implica orientar parte de sus esfuerzos a colaborar en el impulso nacional hacia la integración.37 Esta perspectiva en el área de la cooperación in-ternacional es ampliamente incluida posteriormente en el LDN 2010.38 Por ello, al menos en el ámbito de los aspectos de la defen-sa y lo militar, es válido lo afi rmado por Francisco Rojas Aravena: la cooperación militar y la creación de confi anza de carácter militar son un punto de infl exión para entrar al nuevo siglo y para darle solidez a la estructuración de los procesos de integración que, con renovados bríos, se han actualizado e impulsado en estos años noventa.39

Por último, se podría decir que en las últimas décadas Suda-mérica ha presentado una tendencia en sus relaciones internacio-nales que se caracteriza por el tránsito desde las antiguas rela-ciones marcadas por el confl icto hacia aquellas que privilegian la cooperación: los fundamentos o razones que explican esta tendencia se encuentran en la homogeneización de las agendas, en la común percep-ción de que la democracia es el modelo político ideal, y en que la econo-mía de libre mercado es el modelo económico que destierra la autarquía; y la globalización, que comienza a hacer sentir sus efectos en un área hasta hace poco considerada marginal.40 Para que la cooperación continúe identifi cando las relaciones entre los Estados, es nece-sario que la confi anza mutua, que se ha venido construyendo en los últimos años, prosiga fortaleciéndose mediante su inclusión en los principales procesos de integración en curso o acuerdos de otro tipo que se diseñen.

37 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002, pp. 85-86.38 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, pp. 150-160.39 Rojas Aravena, Francisco, loc. cit.40 Molina Johnson, Carlos, “Cooperación Regional. Potencialidades y Limita-

ciones desde la Perspectiva de la Defensa Nacional”, Memorial del Ejército de Chile Nº 464, Santiago: Instituto Geográfi co Militar de Chile, 2000, pp. 2-20.


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Disuasión

Las teorías de la disuasión han sido ampliamente conceptua-lizadas por académicos militares y civiles para circunscribirlas a la intención de hacer alguna acción, que de efectuarse, puede afectar la integridad o intereses de otro actor. Una de las defi ni-ciones más reiteradas en la última década en el ámbito nacional, es la que contempla el LDN 1997: efecto de inhibir en un potencial adversario la intención de ejecutar alguna acción en contra de los inte-reses propios. Se requiere que el eventual adversario perciba que existe la capacidad y la voluntad para hacerle pagar un costo superior a los benefi cios que pudiera obtener con su accionar. Es el resultado psicoló-gico que se logra haciendo creíble la decisión de actuar contra una ame-naza, respaldado por los medios para hacerlo.41

Para Michael Sheehan y James H. Wyllie (1991), la disuasión es una teoría estratégica fundamentada en un cálculo de costos y ganancias que ha puesto las bases de gran parte de la doctrina estratégica posterior a la II Guerra Mundial. Según estos autores, la noción central de esta teoría es que si un Estado “A” amenaza con hacer pagar un costo a un Estado “B” cuando el Estado “B” trata de seguir una política contraria a los intereses del Estado “A”, para disuadir al Estado “B” de manera efi caz el Estado “A” hace que los costos de seguir esa política sobrepasen las ganancias calculadas por el Estado “B”. Adoptando un compor-tamiento racional y como única alternativa posible, el Estado “B” resultará disuadido cuando los costos excedan a las ganancias. Incluso aunque el Estado “B” logre su objetivo, el castigo infl igi-do debe ser tan duro que la ganancia no merezca la pena.42

Sea cual sea el tipo de disuasión que un Estado emplee, para ser efi caz debe contar con tres componentes interrelacionados:43

41 Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, p. 214.42 Sheehan, Michael; Wyllie, James, Glosario de Defensa, Madrid: Ministerio de

Defensa, 1991, p. 119.43 Ibíd., p. 120.


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– Un Estado debe demostrar que tiene la capacidad de hacer pagar los costos. En un mundo en el que la alta tecnología militar avanza con gran rapidez, esto resulta un negocio caro, especialmente si no dan resultado los esfuerzos del control de armamento por conseguir una relación disuasoria estable en niveles y tipos de armas mutuamente acordados.

– Una amenaza disuasoria debe tener credibilidad.– El Estado disuasor debe ser capaz de mostrar compromiso y

determinación. Es esencial que los signos sean inequívocos, especialmente en una relación disuasoria nuclear, pero los obstáculos culturales, burocráticos y tecnológicos pueden difi cultar la comunicación. En este sentido, un claro historial de compromiso fi rme y duradero con un objetivo determina-do ayuda en la comunicación.

En este proceso de interacciones, los problemas empiezan a surgir cuando los Estados extienden los efectos de la disuasión a los aliados del país que se intenta disuadir, ya sea por el apo-yo que puede prestar o por alguna alianza estratégica que se intenta neutralizar. Por ello, los autores anteriormente aludidos identifican la “disuasión mínima” donde la amenaza disuasoria debe tener credibilidad. Para ello no basta solo con demostrar la capacidad, también es necesario que los otros Estados sepan que el disuasor atribuye un gran valor al objetivo que se dispu-ta; el Estado disuasorio debe ser capaz de mostrar compromiso y determinación, donde es esencial que los signos sean inequí-vocos.

Considerando que Chile ha declarado explícitamente que la orientación de su política de defensa es defensiva y disuasiva, es importante mencionar la última publicación ofi cial que se refi e-re a la disuasión, que no se aleja de lo anteriormente reseñado. El LDN 2010 indica que la disuasión incumbe a la dimensión psicológica y subjetiva que se origina en un posible adversario y que esta no pretende paralizar toda acción contraria al interés nacional, sino generar en el adversario la convicción de que el costo de interferir coactivamente contra intereses vitales propios será más alto que los benefi cios por obtener. Por lo anterior, la disuasión es la estrategia para inhibir al probable adversario de actuar coactivamente contra intereses vitales propios e infl uir


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para que adopte cursos de acción no coactivos. Para materializar la disuasión será necesario emplear las capacidades nacionales (poder nacional) y fundamentalmente: no se puede disuadir sin la existencia de la fuerza militar, pero, en última instancia, se disuade en virtud de la estatura político-estratégica que el país haya alcanzado.44 El vínculo entre la diplomacia, poder nacional y disuasión per-miten un proceder coherente en la política exterior del Estado, que por cierto no es fácil de concretar, pero constituye la condi-ción óptima para que las tres variables individualmente y como un todo resguarden los intereses del Estado.

Finalmente, cabe mencionar que las fi guras de los estadistas, como protagonistas de las decisiones entre los Estados, todavía es un factor de signifi cativa trascendencia en el análisis del pro-bable comportamiento de los Estados o la incertidumbre que su proceder pueda ocasionar. Los presidentes de las repúblicas in-fl uyen por la red de apoyo internacional que hayan creado, por las alianzas políticas con otros Estados e incluso por el carácter de cada uno de ellos.

Confl icto

El confl icto, como fenómeno, ha sido profusamente estudia-do en diversas ciencias y disciplinas, especialmente por socioló-gicos, psicólogos, políticos y militares. Algunos lo hacen por su relación con la guerra, y otros como una variable natural, que inevitablemente infl uye en las personas y en la sociedad. Para no incluir una excesiva teorización sobre el tema, nos centraremos en dos perspectivas; la de un doctor en jurisprudencia, Remo F. Entelman, autor también de La prevención de confl ictos en el Merco-sur (1997), y Hielos, Mercosur y Malvinas (1996), por consiguiente, un confi rmado especialista en la materia; además haremos refe-rencia a la perspectiva castrense, y para ello, nos remitiremos a los Libros de la Defensa Nacional y en el último texto doctrinario del Ejército, y cuyo artífi ce fue el General de Ejército, Óscar Izu-rieta Ferrer, de reconocida trascendencia académica y sobrada experiencia en el tema.



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De Remo F. Entelman, haremos mención a los objetivos de los actores, a las particularidades del poder, a los intervinientes y a la dinámica en un confl icto.

Según Entelman, los actores entran en confl icto para obtener objetivos, enfrentándose a otros que a su vez luchan por alcanzar los suyos, que son incompatibles con aquellos. En general los ob-jetivos obedecen a la siguiente clasifi cación:45

FIG. Nº I/7

Tipos de objetivos según Remo F. Entelman

Tipos de objetivos Explicación del objetivo

Concretos El poseedor del objetivo concreto aumenta sus bie-nes valiosos. Son objetivos más o menos tangibles. Su obtención satisface plenamente a la otra parte (territorio).

Simbólicos Son aquellos en los que el objetivo exhibido como tal no es la última meta deseada por el actor en confl ic-to. En este tipo de objetivos resulta difícil encontrar una solución que no sea la total ganancia o pérdida del actor que sustenta la pretensión.

Trascendentes Es el objetivo cuyo valor mismo está explícito.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Entelman, Remo F. Teoría de Confl ictos. Barcelona: Gedisa, 2002, p. 99.

El poder de los actores en el confl icto es el conjunto de re-cursos de cualquier índole de que dispone cada actor, o cree dis-poner, para procurar su objetivo:46

45 Entelman, Remo F. Teoría de Confl ictos, Barcelona: Gedisa, 2002, p. 99.46 Ibíd., p. 125.


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FIG. Nº I/8

El poder según Remo F. Entelman

Variables Explicación de las variables

Relatividad del poder

El poder que interesa analizar en un confl icto es cuál es el poder en relación con el poder del otro actor.

Cálculo del poder Aunque el poder sea un conjunto de recursos, tam-bién está implicada la voluntad de utilizarlo. Em-plear el poder o no hacerlo también tiene un costo que debe ser evaluado.

Medición del poder Cuanto mayores sean las probabilidades de que B reaccione positivamente a las directivas de A, ma-yor será el poder de A sobre B.


Según Remo Entelman, dentro de los terceros que intervie-nen se puede distinguir entre aquellos que se ofrecen para cola-borar con las partes en confl icto o se avienen a hacerlo a requeri-miento de ellas. Y los terceros cuya intervención es impuesta por un sistema mayor al que pertenecen los actores resulta para estos obligatoria en algún sentido normativo que no necesariamente tiene que ser jurídico. El segundo tipo de terceros son los partici-pantes, donde está la fi gura del protector de uno de los actores. En el derecho internacional es fácil exhibir ejemplos en que dos adversarios, con poco poder absoluto cada uno de ellos, se tra-ban en un confl icto que se resuelve cuando uno de los campos recibe apoyo de un tercer país.47

Remo Entelman, citando a Mansbach y Vásquez (1981), in-dica que el confl icto es un proceso dinámico, sujeto a la permanente alteración de todos sus elementos. A medida que se desarrolla su de-venir cambian las percepciones y las actitudes de los actores que, en consecuencia, modifi can sus conductas, toman nuevas decisiones es-

47 Ibíd., pp. 133-145.


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tratégicas sobre el uso de los recursos que integran su poder a menudo, llegan a ampliar, reducir, separar o fusionar sus objetivos.48 El carácter dinámico del confl icto produce una alteración de sus términos. Incluso en ese período de aparente inmovilidad hay cambios en las percepciones de los actores, respecto de sus imágenes del adversario y del confl icto mismo, lo que hace que se anticipen decisiones futuras. Claramente R. Entelman se refi ere a la esca-lada o desescalada de un confl icto, que más adelante trataremos en la crisis como parte del confl icto, sin olvidar que la escalada o desescalada es el desplazamiento hacia niveles más altos o más bajos de intensidad.

Como lo mencionamos, es propio incluir como referente de la teoría sobre los confl ictos a los contenidos incluidos en los libros de la defensa nacional de Chile, al cual concurrieron con sus opiniones diversos expertos de la comunidad de defensa de Chile, que en un proceder consensuado, otorgan el sustento de las materias que comprende.

En el LDN 1997 se indica que el confl icto internacional ha sido objeto de múltiples teorías o escuelas. Todas justifi can o impugnan el uso de la fuerza, o la amenaza de su uso, con el pro-pósito de neutralizar o dirimir un confl icto. Las diferencias giran en torno a la existencia o no de ciertas propensiones naturales en el ser humano, como la violencia. Al margen del debate que esta aseveración pudiera ocasionar, el confl icto existe desde siempre y no se vislumbra el momento en que puedan darse garantías de que ha dejado de existir. Es cierto que, en alguna medida, se ha podido avanzar en su control, pero este control relativo o parcial no asegura que el confl icto no se produzca ni que esté erradica-do. En consecuencia, los Estados prefi eren sostenerse no en la precaria ilusión que proporciona el control relativo, sino en la más cierta realidad de que el confl icto existe y seguirá existien-do. Es decir, todo Estado responsable debe prever la situación de un escenario adverso. En general, las diversas teorías sobre el confl icto pueden agruparse en aquellas que, en las relaciones entre los Estados, dan excesiva y exclusiva preponderancia a la

48 Ibíd., p. 173.


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imparcialidad de los factores de poder y a los vínculos mutuos en función de principios compartidos entre las naciones (idealis-mo), y aquellas que la dan al antagonismo natural entre los dis-tintos grupos humanos, lo que se expresa en la lucha permanente y excluyente por la dominación de unos sobre otros (realismo). Respecto al origen de los confl ictos se señala que estos pueden surgir a causa de intereses contrapuestos relativos a factores históricos, étnicos, sociales, religiosos, económicos o ideológi-cos. Pese a ello, se indica que las razones geopolíticas, intereses económicos e acciones políticas son las que más recurrentemente ocasionan un confl icto internacional, aun cuando la causa apa-rente o coyuntural pueda ser distinta.49

En el LDN 2002 se reiteran aspectos contenidos en el LDN 1997, pero se efectúa una aseveración muy importante para esta investigación: el confl icto asume alguno de sus dos tipos básicos, cri-sis o guerra, aunque es perfectamente posible que uno devenga en el otro sin solución de continuidad. En todo caso (…) puede concluirse que el género que a futuro el confl icto adoptará con mayor probabilidad en la región es la crisis.50

En el LDN 2010, la teoría sobre el confl icto no es la preocu-pación, pero sí, brevemente, se indica que la dinámica del con-fl icto armado implica que los Estados, unidad política básica de las relaciones internacionales, interactúan en un sistema internacional en cuya regulación la humanidad ha ido avanzando paulatinamente. Sin embargo, el confl icto sigue siendo uno de los elementos que tensionan el ambiente mundial y, por lo tanto, resulta imprescindible entender cuá-les son los factores básicos que intervienen en su aparición y desarrollo, y cómo interactúan.51

Para referirnos al Reglamento Doctrinario del Ejército de Chile 2010 “El Ejército y la Fuerza Terrestre”, primero debemos indicar que en el Reglamento de Estrategia (1986) de la Acade-mia de Guerra del Ejército de Chile, se indica que el confl icto es la

49 Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, pp. 33-35.50 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002, pp. 66-67.51 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, p. 80.


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situación que se genera entre entes políticos, producto de la existencia de objetivos contrapuestos sobre valores, poder, prestigio o recursos que son escasos.52 Esta defi nición clásica admite aseveraciones com-plementarias, como que el confl icto puede ser en el área interna o externa de un Estado; requiere de dos o más actores y de accio-nes y reacciones de las partes; los intereses y objetivos se contra-ponen, sino en su totalidad, al menos sí parte de ellos. Cuando el confl icto es de características internacionales, implica que se produce una confrontación entre dos o más Estados, que ven amenazados intereses que consideran importantes. Comúnmen-te se emplea la acepción confl icto como sinónimo de la palabra guerra, cuando son dos situaciones diferentes, aunque estrecha-mente ligadas, ya que dentro del confl icto transcurre la crisis y la guerra. La guerra tiene connotaciones jurídicas según como está estipulado en la Carta de la Organización de Naciones Unidas, no así el confl icto, que implica una situación más compleja. Pue-de existir un confl icto sin que se produzca una guerra, pero una guerra es la expresión extrema del confl icto.

Coincidente con lo anterior, el texto que sustenta la base doctrinaria del Ejército de Chile señala que los confl ictos interna-cionales surgen de intereses nacionales que se contraponen en la interacción entre Estados, por ello sus causas están relacionadas con factores históricos, étnicos, geográfi cos, políticos, sociales, religiosos, económicos e ideológicos.53 Además, señala que las causas del confl icto se pueden establecer en tres niveles: el nivel profundo o de las estructuras, medio o de la coyuntura, super-fi cial o del litigio. Generalmente, la verdadera gestación de los confl ictos se sitúa en el nivel profundo o estructural, donde in-tervienen factores que corresponden a las causas más permanen-tes; es ahí donde se originan y se pueden ya percibir las señales de tensión. Estos factores son los que tienen un carácter más de-vastador en el sentido moral y material; suelen coincidir con los que históricamente aparecen con más insistencia (Fig. Nº I/9).

52 División de Doctrina, Reglamento de Conducción Estratégica Terrestre (Deroga-do), Santiago: Ejército de Chile, 1986, p. 11.

53 División de Doctrina, El Ejército y la Fuerza Terrestre (DD-10001), Santiago: Ejército de Chile, 2010, p. 45.


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FIG. Nº I/9

Niveles de confl icto Tipos de confl ictos

Profundo o estructural

Por problemas políticos.

Por territorio y recursos.

De identidad.

Ideológicos.

Rivalidades históricas.

Circunstancias de orden político, debilidad o crisis de las instituciones, graves tensiones ideológicas.

Medio o de la coyuntura

Crisis económicas de diverso orden, con todas sus consecuencias sociales y políticas que generan confl ictividad.

Crisis sociales, con o sin carácter revolucionario, vinculadas o no a las condiciones económicas o políticas.

Migraciones masivas.

Competencia por prestigio y poder de los entes políticos.

Presiones separatistas.

Superfi cial o del litigio

Comprende los factores que detonan directamente los confl ictos. El desencadenamiento de estos pue-de ser causado por anhelos de poder de personas o grupos dirigentes, o como consecuencia de con-fl ictos de otros Estados que inciden en el propio. No se elimina la posibilidad que pueda estallar un confl icto de manera imprevista, por sucesos meno-res, incluso accidentales, que destapen antagonis-mos o confl ictos ya latentes. En defi nitiva, se trata de los factores inmediatos a la manifestación de un confl icto que sirven para explicar directamente su estallido.

Tabla de elaboración propia.Fuente: División de Doctrina, El Ejército y la Fuerza Terrestre (DD-10001), 2010, p. 46.


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El mismo texto doctrinario del Ejército de Chile señala que no se pueden describir ciertos momentos en los confl ictos, y que si bien no se repiten exactamente en los diferentes sucesos, existe una representación de los procesos que se suceden en su desa-rrollo. Para ello señala que en general los confl ictos presentan las siguientes fases:54

FIG. Nº I/10

Fases del confl icto Sucesos en la fase

Preconfl icto

Puede ocurrir que existan las causas para que se desencadene un confl icto, pero los actores no están conscientes de ello o no están buscando producirlo. También puede darse la situación en que, a pesar de que las causas están presentes y se tenga con-ciencia de ellas, no están dadas las condiciones, por la existencia de otros factores que mantienen el confl icto en estado de latencia. Generalmente, durante esta fase las interacciones de las partes oscilan entre cooperación y competencia, sin ma-nifestaciones hostiles ni uso o amenaza de empleo de la fuerza.

Confl icto

La transición de preconflicto a conflicto está, normalmente, dada por el surgimiento de ciertos factores, casi siempre coyunturales o superficiales, que generan las condiciones para que se manifies-ten las acciones hostiles entre los Estados o entes políticos involucrados. Con lo anterior se da co-mienzo al conflicto propiamente tal, con una fase denominada crisis, durante la cual se incrementa la tensión entre las partes. Los antagonismos pue-den resolverse en esta fase. Si lo anterior no es posible, lo más probable es que se desencadene la guerra.

54 Ibíd., pp. 47-48.


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Posconfl icto

Durante la fase posconfl icto cesan las hostilidades. Mientras la diplomacia busca asegurar el logro de los objetivos y las condiciones para una paz lo más justa posible, la fuerza militar puede ser usada para estabilizar la situación, respaldar las negociaciones y crear las condiciones que permitan evitar un nue-vo confl icto.


Guerra

Ya hemos mencionado que el confl icto comprende la guerra y la crisis. En el estudio de las crisis la guerra tiene importancia porque si la crisis no es adecuadamente conducida, existe una alta probabilidad de llegar a una guerra, que es precisamente lo que se intenta evitar con el adecuado manejo de una crisis.

Por ello se deberá tener presente que la guerra es un confl ic-to en el cual están amenazados los intereses vitales de un país. Es el más extremo de los confl ictos y se compromete el potencial de todo el país.55 M. Sheehan y J. Wyllie amplían la defi nición al campo internacional y nacional señalando: lucha entre Estados, o entre grupos dentro de un Estado (guerra civil), que se lleva adelante mediante grados de coerción, generalmente por la fuerza militar, con el propósito de lograr objetivos.56 Los mismos autores aludidos iden-tifi can diferentes tipos de guerra, tales como: anticipada, catali-zadora, central, convencional, de avance y retroceso, guerrillas, de las galaxias, del pueblo, fría, justa, general, guerra, limitada, localizada, nuclear, preventiva, química y revolucionaria.

55 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002, p. 68. 56 Sheehan, Michael; Wyllie, James, ob. cit., p. 164.


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Continuamente en la historia de la guerra se han dado defi niciones sobre qué es la guerra, y respecto de ella diversas variantes que intentan interpretar sucesos históricos específi cos. En un momento se habló de la guerra total, en otros de la guerra limitada, en otras ocasiones se ha restringido por razones polí-ticas, como cuando no se quiere hacer mención a la posibilidad de una guerra interna. Por ejemplo, Colombia por muchos años hizo mención a su guerra interna contra la guerrilla, ahora habla de “confl icto” interno.

En este proceso de redefi nición del concepto, solo nos limi-taremos a mencionar que Clausewitz (1780-1831), reuniendo las experiencias de Napoleón y Federico el Grande, denomina a la guerra como una “extraña trinidad”, que tiene como límites solo la fuerza de resistencia que se le oponga al contrario, y que si queremos derrotar a nuestro adversario, debemos regular nues-tro esfuerzo de acuerdo con su poder de resistencia. Además, Clausewitz dice que la guerra nunca es un acto aislado y el fi n de la acción militar disminuirá en la medida en que disminuya el objetivo político, ya que la guerra es la mera continuación de la política por otros medios en razón de que todas las guerras de-ben ser consideradas como actos políticos.57

En la actualidad los teóricos que se refi eren a la guerra lo hacen de diversas formas, pero la mayoría continúa circunscri-biéndose a los postulados clásicos, pero también como lo señala Peter Paret: todos reconocen que la guerra no ha sido nunca, ni es hoy en día, un fenómeno básicamente militar, ni tampoco solamente militar, sino que es la combinación de muchos elementos que abarcan desde la política y la tecnología, a las emociones humanas sometidas a tensiones extremas.58

57 Clausewitz, von Karl, De la Guerra, Barcelona: Editorial Labor/Punto Omega, 1984, pp. 37-60.

58 Paret, Peter, Creadores de la Estrategia Moderna, Madrid: Ministerio de Defensa de España, 1992, p. 20.


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Terminada la Segunda Guerra Mundial las relaciones pola-rizadas dieron lugar a diversas guerras que algunos clasifi caron como guerras limitadas, donde la desproporción de las fuerzas y la localización del empleo del potencial bélico fue una de sus características principales. En ese contexto, la guerra asimétrica actual encuentra su origen, ya que la simetría presupone equili-brio, armonía o correspondencia, que difícilmente en fenómenos políticos o sociales de cualquier naturaleza –entre ellos la gue-rra– se manifi esta como tal. Por lo cual, hoy se podría afi rmar que todas las guerras son asimétricas, y si excepcionalmente existiera una proporción de fuerzas similar, difícilmente esta si-tuación se daría al confrontar potencialidades y muchos menos las voluntades. En general, también se podría aseverar que la guerra asimétrica es un confl icto donde existe una gran despro-porción entre las fuerzas enfrentadas, no tan solo militares, sino que también todos aquellos recursos o formas de lucha que po-drían ser utilizados para hacer desistir al adversario de su come-tido, sean fuerzas convencionales o irregulares. Entre estos me-dios se cuenta el terrorismo, la guerra de guerrillas, la resistencia armada en cualquiera de sus formas, la insurgencia e incluso la desobediencia civil generalizada. En la guerra asimétrica no se emplean las fuerzas en forma convencional ni se valoriza el es-cenario como en una guerra tradicional, e incluso muchos de los clásicos principios de la guerra son reemplazados por novedosas tácticas de hostigamiento, que desgastan a cualquier ejército e incluso hacen difuso el término de las hostilidades.

Sobre las guerras como fenómeno político, social o militar los tratadistas son abundantes y pareciera que está de más seguir pronunciándose al respecto, solo nos quedaremos con una de las aseveraciones que hace de ellas Antonio Martínez Teixidó: si la guerra está relacionada con la civilización, también los diferentes tipos de guerra se corresponderán con los diferentes tipos de sociedades civi-lizadas (…) el arte de la guerra es un fruto tardío en la evolución de la vida del hombre, un fruto de la civilización. Porque siendo pasional el origen de la guerra, resulta racional su conducción.59

59 Martínez Teixidó, Antonio, Enciclopedia del Arte de la Guerra, Barcelona: Edito-rial Planeta, 2001, p. 12.


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La estrategia al servicio de la política exterior

La política exterior de los Estados debe seguir ciertos prin-cipios u orientaciones que le den un sentido y propósito a sus fi nes. Una política exterior a la deriva o discordante con otras áreas del Estado, casualmente solucionará problemas coyun-turales, pero difícilmente lo hará para servir a los intereses na-cionales. La política exterior es la conducta internacional de un Estado: esta conducta se manifi esta en relación con todos y cada uno de los demás miembros de la estructura internacional, con las entidades internacionales que ellos han generado y mantienen en el ámbito inter-nacional, y en relación con las fuerzas transnacionales respecto de las cuales cabe, eventualmente, tomar posición.60 Por su parte, la estra-tegia, que no debe circunscribirse al ámbito militar propiamente tal, constituye un adecuado instrumento para ser utilizado en la política exterior de los Estados, en cualquiera de las formas clá-sicas (André Beaufre, Alonso Baquer, Rosendo Fraga, Basil Lidell Hart u otros) de acuerdo a las situaciones que se presenten.

José Rodríguez Elizondo es uno de los diplomáticos y aca-démicos que más hace mención a la relación necesaria entre estrategia y política exterior. A modo de ejemplo, al referirse a la controversia de Chile con Perú por el límite marítimo, dice que el objetivo estratégico de Perú fue llevar el confl icto a un plano ju-rídico y que esta fue la manera peruana de adaptarse a los prin-cipios generales de una estrategia previamente concebida: asumir y sostener la iniciativa, concentrar energías en el sector menos riesgoso y elegir el mejor momento para sorprender al adversario.61

Según M. Sheehan y J. Wyllie, la estrategia es el eslabón que une el poder a sus objetivos. Es el medio que permite a un Esta-do traducir el poder en objetivos, o intentar hacerlo, de un modo que relacione el costo con la efi cacia. Tradicionalmente, el enlace conceptual entre el poder y los fi nes era exclusivamente la poten-cia militar. Además, en la actualidad, la fuerza y el poder militar

60 Collados, Claudio, ob. cit., p. 109.61 Rodríguez Elizondo, José, De Charaña a La Haya, Santiago: La Tercera edicio-

nes, 2009, p. 279.


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siguen siendo el centro del concepto de estrategia, pero con dos importantes cambios: 1) El poder militar a menudo se comple-menta o es sustituido por otros instrumentos de coerción o per-suasión, como el poder económico, 2) En el mundo desarrollado de la era nuclear el propósito de la estrategia suele ser lograr objetivos sin recurrir a la coacción física real o, si se produce una guerra, controlarla y limitarla en lo posible.62

La política exterior, sus principios y la estrategia que se se-guirá para alcanzar sus objetivos deben concebirse en el más alto nivel de la conducción política. Para que esta sea consecuente con la realidad de un Estado, es necesario que en su formulación participen diversos estamentos que representen los poderes del Estado, independientemente que su dirección esté confi ada cons-titucionalmente al Presidente de la República: En todo caso, en la generación de la Política Exterior tiene enorme gravitación la Diploma-cia; su característica típica de “relación” la convierte en el instrumento principal de información de la realidad de otros Estados y, a través de ello, le es posible entrever los Objetivos Políticos que orientan la Polí-tica Exterior de los diferentes miembros de la comunidad internacional. Como los Objetivos Políticos Nacionales están condicionados por la factibilidad de realizarlos, el informe diplomático es fundamental para determinar las posibilidades de los Objetivos Nacionales propios, que deben relacionarse muy estrechamente –sea en apoyo o en confronta-ción– con los Objetivos Nacionales de otros Estados.63

Para defi nir el diseño de la estrategia de la política exterior existen diferentes formas y procedimientos, que van desde la aplicación de clásicos principios estratégicos (mantener la inicia-tiva, economía de los medios, sorpresa y otros) hasta reconocidos métodos que variarán según los niveles de integración que co-rrespondan. Para ello, Claudio Collados indica que los métodos son cuatro y en cada uno de ellos se emplean simultáneamente los cuatro instrumentos, aunque en los diferentes métodos se modifi ca el énfasis dado a cada instrumento.

62 Sheehan, Michael; Wyllie, James, ob. cit., p. 134.63 Collados, Claudio, ob. cit., p. 112.


60

El signifi cado de cada método se explica de la siguiente forma:

FIG. Nº I/11

Métodos Signifi cado

Persuasión

Es el método permanente en toda situación internacional, sea de amistad franca o de recelo mutuo. Consiste fun-damentalmente en lograr que otro actor (y toda la comu-nidad internacional, en lo posible) quede convencido de nuestro punto de vista.

Negociación

Es un método que pretende lograr el consentimiento o aceptación de la contraparte aprovechando el efecto con-junto de la persuasión e inducción empleadas previamen-te. Como nunca hay una negociación única con un mismo actor y al mismo tiempo se negocia con varios actores simultáneamente, es conveniente mantener siempre una perspectiva panorámica que las abarque a todas –con su respectiva signifi cación– de modo de regular su avance según las circunstancias globales más favorables para las más importantes.

Inducción

Es un método tendiente a hacer cavilar al actor sujeto a su acción, respecto de benefi cios adicionales que obtendría si aceptara lo propuesto, o de los costos que tendría que afrontar si lo rechazara.

Compulsión

Es un método que consiste en emplear medios de coacción física militar, de coerción económica, de aislamiento di-plomático y descredito internacional, con el propósito de vencer la obstinación del Estado renuente a pactar.



61

De acuerdo a los niveles y el método empleado, Claudio Co-llados dice que el método predominante sería el siguiente:

FIG. Nº I/12

Niveles Métodos empleados Método predominante

IntegraciónPersuasión

PersuasiónNegociación

Consolidación

Persuasión

PersuasiónInducción

Negociación

Asociación

Persuasión


Negociación

Concertación

PersuasiónPersuasiónInducciónInducción

Negociación

Paz armada

PersuasiónInducciónPersuasiónInducción

Negociación

Tensión

Persuasión

InducciónInducción

Negociación

Crisis

InducciónInducciónCompulsiónCompulsión

Negociación

Guerra

Inducción

CompulsiónCompulsión

Negociación



62

El conductor político es el encargado de defi nir la estrategia que seguirá para la consecución del o los objetivos nacionales, como también en una situación de crisis, es el encargado de re-solver la estrategia que implicará el empleo de todo el poder na-cional, donde el militar es solo una parte de ello. Lo importante a defi nir serán las misiones y tareas que tendrá cada área según el nivel y método a privilegiar. El asignar misiones específi cas per-mite coordinar los esfuerzos según la gradación del efecto busca-do, como también del objetivo específi co que deberá alcanzarse.

Las fuerzas armadas en la política exterior

Las fuerzas armadas como parte del área de la defensa na-cional pueden realizar un signifi cativo aporte en la consecución de los objetivos de la política exterior de los Estados o cumplir misiones específi cas en la estrategia que se diseñe para tal efecto. Sus formas más extremas son las que tienen relación con el em-pleo del potencial militar, pero de muchas otras maneras pueden colaborar a la política exterior en general, y a la diplomacia en particular.

El rol más importante que cumple el sector defensa nacional es la disuasión con el potencial bélico. Por ello, este rol pasa a ser también el más trascedente de las fuerzas armadas, lo que no implica que de igual forma cumplan un rol signifi cativo en la cooperación internacional, aunque algunos autores tiendan a privilegiar el rol de la cooperación dejando en una perspectiva pretérita el de la disuasión.64 La política de defensa de Chile se ha circunscrito a un esquema “defensiva disuasiva”, por lo cual su rol fundamental está relacionado con la disuasión y no con la cooperación, pese a ello, la disuasión y cooperación internacional en una perspectiva global, admite que las fuerzas armadas pue-den realizar los siguientes tipos de aportes a la política exterior del Estado, que en algunos casos implica a las dos áreas:

64 Ver el artículo de Antonio Martínez Roa, “Los Ejércitos y su contribución a la política exterior de los Estados, en la cooperación al desarrollo y seguridad regionales”, ¿Qué pasa en América Latina?, Santiago: Andrés Bello, 2008, pp. 211-220.


63

FIG. Nº I/13

Disuasión Cooperación

Alcanzar un prestigio internacional respecto de su cantidad, calidad y procedimientos (potencialidad).

Cooperar al desarrollo de otras fuerzas armadas con la gradualidad conveniente.

Participar en ejercicios internacio-nales con fuerzas armadas de países desarrollados.

Participar en ejercicios internacio-nales para estandarizar procedi-mientos y protocolos para enfrentar desafíos o amenazas comunes (me-dio ambiente, narcotráfi co, terroris-mo, otros).

Desarrollar sistemas de abasteci-mientos y mantenimientos moder-nos.

Producción industrial-militar com-partida.

Mantener núcleos operativos en permanente alistamiento en áreas de valor estratégico.

Participar en operativos de rescate o apoyo ante situaciones de catás-trofe.

Efectuar maniobras en áreas de va-lor estratégico.

Invitar a delegaciones extranjeras.

Conformar alianzas con países que sostienen históricamente rivalida-des comunes.

Mantener intercambios protocola-res.

Privilegiar las adquisiciones pro-gramadas y constantes.

Impulsar las medidas de confi anza mutua.

Participar en operaciones inter-nacionales bajo mandato ONU en áreas de riesgo y con medios con-vincentes.

Participar en operaciones interna-cionales bajo mandato ONU.

Otros… Otros…

Tabla de elaboración propia.

La estructura de prevención de confl ictos

Como lo indicamos anteriormente, los conflictos tienen un ciclo de vida (preconflicto-conflicto-postconflicto), por ende no todos los conflictos tienen que terminar en un enfrentamiento


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físico. Por el contrario, el esfuerzo del conductor político debe dirigirse a impedir que se llegue al uso de la fuerza en razón del costo material y humano que esto implica. La prevención de conflictos tiene el objetivo de: transformar la existencia de intereses incompatibles entre las partes en otros positivos para los implicados, buscando formas imaginativas de combinar todos ellos sin el recurso a la fuerza.65 La aparición de la violencia para dirimir un conflicto es una señal de fracaso de la diplomacia y de la conducción política, sobre todo porque el empleo de la fuerza es una profundización extrema del conflicto, que se enraizará en el sentimiento nacional de las partes enfrentadas, y que a la postre, constituirá una causa más de los orígenes o rivalidad histórica.

Cuando las partes no han podido encontrar soluciones o atenuar la escalada de la propia acción y reacción en un confl icto (causa-efecto), pueden acceder a la estructura de prevención de confl ictos que la comunidad internacional ha creado para estos fi nes, y que forma parte de los medios a disposición del conduc-tor político para frenar las fuerzas disociadoras.

En Latinoamérica la estructura de seguridad se ha ido con-formando con la suma de los acuerdos y organismos que tratan sobre la seguridad mundial, hemisférica, regional o subregional. Su formación ha obedecido a razones coyunturales de la seguri-dad internacional, como han sido los períodos de guerra en su prolegómeno, desarrollo y posguerra. Ya sea para intentar evitar un confl icto, para enfrentar unidos desafíos estratégicos o con-cordar en el período de vuelta a la paz y adoptar medidas pre-ventivas para que no ocurran los mismos hechos. Su resultado ha sido una estructuración causal que no siempre cuenta con una adecuada institucionalización que le dé un sustento defi nitivo en la prevención de confl ictos, por el contrario, la obligatoriedad del cumplimiento de sus políticas no está asegurada y depende-rá de cada situación particular que los países participen o no en

65 Hueso García, Vicente, “Johan Galtung. La Transformación de los confl ictos por medios pacífi cos”, Ideas sobre prevención de confl ictos, Madrid: Ministerio de Defensa de España. Cuaderno de estrategia Nº 111, 2000, p. 133.


65

ella. La falta de confi anza en los organismos internacionales e instrumentos que lo conforman, ha motivado que diversos aca-démicos hayan indicado que: carecemos de una institucionalidad efectiva en el ámbito de la seguridad que permita sistematizar la coope-ración.66

Actualmente, la estructura o sus basamentos originales y más sólidos, como el Tratado Interamericano de Asistencia Re-cíproca y el de la Organización de Estados Americanos, se sus-tentan en las instituciones que a su amparo han complementado la estructura y que se han organizado a partir de 1994, como las Cumbres de las Américas, las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, el MERCOSUR, la implementación de las Medidas de Confi anza Mutua y los acuerdos de seguridad en Centroamérica y en el Caribe.

Tampoco se podría decir que existe una crisis en la seguri-dad de América Latina, ya que no hay una potencial amenaza, ni se percibe como factible para los intereses de los Estados el em-pleo de la fuerza para alcanzar sus objetivos nacionales. Los es-fuerzos se encaminan a la integración regional, pero se reconoce la existencia de confl ictos tradicionales vigentes y la incertidum-bre con respecto a la magnitud de los ejércitos que deben confor-mar el aparato militar de un país. Pese a ello, los países no han podido racionalizar, disminuir ni optimizar los recursos que des-tinan a defensa, porque ante un esquema de seguridad regional que no ha dejado en evidencia sus fortalezas, solo quedan la au-tosufi ciencia y el intento de alcanzar una postura estratégica por medio de la cooperación y participación en misiones fuera del te-rritorio nacional. En las continuas críticas sobre la estructura de seguridad y su efi cacia: muchas voces coinciden en señalar que hoy ha llegado el momento de revisar las instituciones y conceptos que con-forman el sistema interamericano de seguridad que ha operado desde hace más de cincuenta años. Así, en varios países se generan diversos debates que abordan cuestiones tales como el desarrollo conceptual de la seguridad y la defensa en el ámbito de las Américas; las vinculaciones entre la seguridad, defensa, desarrollo, paz y democracia; la reconcep-

66 Rojas Aravena, Francisco, ob. cit., p. 7.


66

tualización de las amenazas a la defensa y la seguridad hemisférica; las posibilidades de confl ictos entre Estados y los nuevos riesgos para la gobernabilidad democrática; la defi nición de los problemas comunes y las prioridades subregionales y nacionales; el funcionamiento de las instituciones de seguridad actuales y de otros mecanismos interameri-canos.67

Como resultado de los cuestionamientos a los organismos e instrumentos que conforman la estructura, la OEA ha mantenido abierta su agenda para incorporar al debate toda iniciativa que propenda a una solución consensuada. Para participar en una seguridad común, donde sea posible enfrentar desafíos similares o establecer estrategias que permitan homologar los gastos en defensa y generar medidas de confi anza mutua, es necesaria la conformación o utilización de una organización supranacional que unifi que criterios, establezca principios y norme sobre las ac-tividades pertinentes, de tal forma que los países que la integran tengan un compromiso de aceptación o de obligación para el res-peto de los acuerdos de las Partes.

Los EE.UU. han tenido una infl uencia decisiva en todos los acuerdos y organismos que han conformado la estructura de seguridad de Latinoamérica, ya sea por su protagonismo como impulsor, por la infl uencia militar que representa, o por consti-tuirse como sostén de fi nanciamiento de cada uno de ellos. Su ac-titud: ha perseguido históricamente dos objetivos básicos íntimamente vinculados entre sí. La preservación de la estabilidad en la región y la exclusión de actores extrarregionales. Desde su independencia, la pre-sencia de Estados extrahemisféricos ha sido percibida por EE.UU. como una amenaza a su seguridad (…) y las modifi caciones abruptas en la política hacia Latinoamérica constituyen un síntoma claro de la baja prioridad de la región en la política exterior de Estados Unidos.68

67 Soriano, Juan Pablo (2001), “Redefi nir las Instituciones de Seguridad en el Continente”. Disponible en http://americas.irc-online.org/briefs /2002/sp-0211seguridad.html. Ingreso el 09 noviembre 2010.

68 Labaqui, Ignacio, “Estados Unidos y los países del MERCOSUR después del 11 de septiembre”, en Fuentes, Claudio (Ed.) Bajo la Mirada del Halcón, Santia-go de Chile: Flacso Chile, Ediciones LOM, 2004, p. 67.


67

A partir del año 2000, la prioridad de las relaciones de los EE.UU. con Sudamérica se centralizó en las puramente comercia-les, sin dejar de lado la participación política y militar en aque-llos lugares donde coparticipa combatiendo el narcotráfi co, ya que: en la agenda entre Estados Unidos y el MERCOSUR hay claro predominio de las cuestiones comerciales y económico-fi nancieras. Ello obedece a diversos motivos. Por un lado, las amenazas que presenta la subregión para la seguridad norteamericana parecen estar más asocia-das al posible deterioro de la gobernabilidad democrática como fruto de la inestabilidad macroeconómica (…) y buena parte de las disputas en-tre los países del MERCOSUR y Estados Unidos han girado en torno a cuestiones comerciales, tales como las negociaciones del ALCA, la legis-lación en materia de propiedad intelectual y la utilización discrecional por parte de Estados Unidos de medidas de defensa comercial.69

La Organización de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos son las dos instituciones que aportan el marco general de la seguridad mundial y regional respecti-vamente, sin existir entre ambas alguna norma que obstaculice el funcionamiento de la otra. La Carta de la ONU indica que: ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fi n sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y suscepti-bles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas”.70 En consecuencia, la Carta de la OEA señala: “ninguna de las estipulaciones de esta Carta se interpretará en el sen-tido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas.71

Bajo estas orientaciones políticas transcurre el devenir de todos los otros organismos y, principalmente, de la Junta Inte-ramericana de Defensa, del Colegio Interamericano de Defensa,

69 Ibíd., p. 71.70 Carta de las Naciones Unidas, Capítulo VIII, “Acuerdos Regionales” Art. 52, 1.71 Carta de la Organización de los Estados Americanos, Capítulo XIX “Naciones

Unidas” Art.131. Disponible http://www.un.org/spanish/aboutun/charter/index.htm. Ingreso el 19 de diciembre 2010.


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y de las Conferencias de los Jefes de Estados Mayores (jefes de los ejércitos). De estos organismos se ha ramifi cado una serie de acuerdos de seguridad que fortalecen a la ONU y a la OEA y co-laboran a su principal objetivo de mantenimiento de la paz.

El Consejo de Seguridad de la ONU es la plataforma de toda la estructura y es el responsable en primera instancia del mante-nimiento de la paz y de la seguridad internacional y sus decisio-nes tienen fuerza jurídica obligatoria. El Consejo se ocupa de las crisis a medida que estas se declaran. Actualmente, se reconoce la necesidad de revisar la composición del Consejo de Seguridad y ante la Asamblea General hay propuestas tales como aumentar la cantidad de miembros permanentes y no permanentes, rotar o compartir los puestos en el Consejo, modifi car el derecho de veto y mejorar los métodos de trabajo de este. Varios países han cues-tionado y apoyado una reforma del Consejo. Actualmente se dice que está desfasado, que no es representativo y que sus métodos de trabajo carecen de la sufi ciente transparencia. Tal es la opinión que comparte la casi totalidad de los Estados miembros de las Naciones Unidas. Por ello, desde 1993 se producen intensas de-liberaciones sobre los posibles modelos de reforma. En el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas se ha creado un grupo de trabajo que ha elaborado importantes documentos re-lacionados. Se trata principalmente de una ampliación del Con-sejo de Seguridad, de cinco miembros permanentes y cuatro no permanentes, de forma que el Consejo cuente con un total de 24 miembros.

Ahora último, uno de los recientes organismos creados para ser parte de la estructura de prevención de confl ictos es la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), que integra a los doce países de Sudamérica. Su conformación ya fue aprobada por los parlamentos de Argentina, Chile, Perú, Venezuela, Ecuador, Gu-yana, Surinam y Bolivia pero faltan Brasil, Colombia, Paraguay y Uruguay. El proyecto de integración regional de UNASUR tiene el propósito de construir un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus integrantes, utili-zando el diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, la fi nanciación y el medio ambiente, entre otros, para eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr


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la inclusión social, la participación ciudadana y fortalecer la democracia. Dentro de UNASUR opera el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), como una instancia que busca fomentar el intercambio en materia de seguridad entre los países que componen la Unión de Naciones Suramericanas, tales como el intercambio castrense, las experiencias de las misiones de paz, ejercicios militares, medidas de fomento de confi anza recíproca y la ayuda coordinada en zonas de desastres naturales, entre otros.

Por lo anterior, en una crisis las partes intentarán compro-meter a la estructura de seguridad para enfrentar de mejor forma la provocación, para ganar tiempo y recuperar la libertad de ac-ción, para buscar el apoyo internacional o como una posibilidad de revertir la situación de crisis.

Los niveles de la conducción

La Constitución Política de Chile reserva para el Presidente de la República atribuciones exclusivas para el empleo de las fuerzas armadas y para la conducción de la política exterior. Por ello, en la Ley 20.424, promulgada el 2 de febrero de 2010, se es-tablece que recae en el Presidente toda autoridad en todo cuanto tiene por objeto la seguridad externa de la República. Además, en caso de: crisis internacional que afecte la seguridad exterior del país, el Presidente de la República dispondrá la activación de los pla-nes de la defensa nacional respectivos. En caso de guerra exterior, el Presidente de la República asumirá la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas, en los términos y en la forma establecida por la Constitución y las leyes. En ambas circunstancias, el Presidente de la República or-denará el empleo de las fuerzas militares, entregando bajo el mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto la conducción estratégica de los medios asignados.72

En el contexto anterior, cabe observar dos niveles de conduc-ción en el área de la defensa claramente defi nidos: el político y el estratégico. Por ello en el LDN 2010 se indica que la conducción

72 Ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, 2010, Art. 1.


70

de la defensa es una función del nivel político, puesto que es una atribución propia de quien ejecuta la jefatura del Estado. La con-ducción de la defensa no se limita a la conducción de la guerra, ya que el empleo de la fuerza es una herramienta que no solo puede considerarse para su empleo en un confl icto armado, sino para diferentes situaciones de carácter internacional que pueden perturbar la seguridad exterior del país o para la cooperación in-ternacional, incluidas las operaciones de paz.

Respecto de los diferentes niveles de la conducción, el LDN 2010 señala que la doctrina actual de defensa de Chile contempla un nivel de conducción política, un nivel de conducción político-estratégico, un nivel estratégico, uno de conducción operativa y un nivel de conducción táctica. Pero estudiados cada uno de ellos, se puede indicar que: estos niveles suelen diferenciarse en tér-minos de la naturaleza de las decisiones que en cada uno se adoptan. Siendo así, la clasifi cación más idónea debería distinguir entre niveles donde las decisiones son de carácter eminentemente político y niveles donde las decisiones son de carácter propiamente militar. Si el criterio de defi nición de los niveles de conducción son las decisiones que se adoptan, entonces el nivel de conducción político-estratégico no existe, puesto que no hay decisiones de carácter político-estratégico. El Jefe del Estado siempre adopta decisiones políticas, aunque ante situaciones de confl icto, puede requerir, ciertamente, de elementos de juicio generados desde la esfera estratégica. Por lo mismo, resulta más adecuado hablar de decisiones políticas que se conciben en un “ambiente” político-estra-tégico. Dada la existencia de dos niveles superiores de decisión –político y estratégico, respectivamente–, el proceso de apreciación y el proceso de planifi cación deben considerar también dos niveles: el de la planifi cación primaria y el de la planifi cación secundaria o estratégica. Cada proceso de planifi cación, situado en el nivel que le corresponde, debe ser entrega-do a la responsabilidad de los actores pertinentes en cada nivel.73

Pese a lo anterior, y a los pocos días de difundido el LDN 2010, el Ejército publicó el reglamento que sustenta toda su doc-trina, donde se reconocen cuatro niveles de la conducción:74

73 Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2010, p. 125.74 División de Doctrina. El Ejército y la Fuerza Terrestre (DD-10001), 2010, p. 166.


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FIG. Nº I/14

Conducción Competencia: Realizada por:

Política Estratégica

Este es el nivel más alto de la conducción del país y abarca todos los elementos del potencial nacional, en el cual se determi-nan los objetivos políticos de guerra o de crisis. En este nivel, el Presidente de la República ejecuta el proceso de toma de decisiones en el ámbito político-estratégico, determinando los objetivos de los diferentes cam-pos de acción del país.

Este nivel de la con-ducción lo ejerce el Presidente de la Re-pública, con la aseso-ría de los organismos pertinentes que para estos efectos disponen la Constitución y las leyes.

Estratégica

Es la que realiza el mando de las Fuerzas Armadas sobre todos los órganos de maniobra terrestres, navales, aéreos y conjuntos que se conformen. En la guerra mo-derna lo normal es la conforma-ción de comandos conjuntos que ejecutan campañas en teatros de operaciones conjuntos. La conducción estratégica corres-ponde al mando de las Fuerzas Armadas en una situación de guerra o de crisis internacional, a través de la estrategia militar de carácter conjunta, entendida esta como la ciencia y el arte de concebir y conducir operacional-mente los medios dispuestos por las instituciones armadas para la preparación y ejecución de un confl icto armado o una crisis internacional en todas sus fases, coordinando actividades, prepa-rando y conduciendo los órganos de maniobra.

La conducción estra-tégica corresponde al mando de las Fuerzas Armadas.

El Presidente de la Re-pública, en el ejercicio de sus funciones, de-signará al Jefe de Es-tado Mayor Conjunto para que asuma la con-ducción estratégica de todas las fuerzas terres-tres, navales y aéreas que sean asignadas a las operaciones. Este conductor estratégico, de carácter conjunto, contará con el Estado Mayor Conjunto como organismo asesor y de trabajo, e integrará la Junta de Comandantes en Jefe para la valida-ción de la planifi cación y las grandes decisio-nes.


72


Operacional

Corresponde a la conducción de la campaña que se desarrolla en un teatro de operaciones.

En este nivel de la conducción, el escalón que ejecuta la campaña recibe un objetivo estratégico que da origen a una operación militar de envergadura. De esta manera, la maniobra operacional que se estructure debe considerar que la aplicación de la fuerza es en fun-ción de la idea del logro de una situación ventajosa que permita alcanzar la decisión.

Es de responsabilidad del mando de la uni-dad que cubre el se-ñalado teatro, el que normalmente será con-junto y, eventualmente, terrestre, naval o aéreo.

Táctico

Es aquella en la que se reali-zan las distintas acciones que permiten la consecución de los objetivos impuestos por el nivel operacional. El origen de la con-ducción táctica nace ante la nece-sidad de que una fuerza obtenga un objetivo operacional o parcial de una campaña. El análisis de las diferentes variables que infl u-yen en la consecución de dicho objetivo, tales como las caracte-rísticas del escenario, las fuerzas disponibles, los límites de tiempo y la situación del adversario, im-ponen a dicha fuerza la ejecución de una o más acciones tácticas fundamentales para alcanzar el objetivo asignado.

La conducción tácti-ca la ejecutan todas las unidades, indepen-dientes de su magni-tud, que se emplean en la consecución de obje-tivos tácticos derivados de los objetivos ope-racionales o parciales de una campaña dis-puestos por el coman-do conjunto o comando terrestre desde el nivel operacional.

Tabla de elaboración propia.Fuente: División de Doctrina. El Ejército y la Fuerza Terrestre (DD-10001), 2010, p. 166.

Como se observa, el Ejército ha mantenido un nivel de la conducción que por más de cincuenta años ha permitido diferen-ciar claramente el nivel de la conducción, sus objetivos y propó-sitos. Por cierto, el nivel político-estratégico corresponde al nivel


73

de la conducción política materializado en su máxima potestad por el Presidente de la República, y cuyo sentido estaba circuns-crito a las decisiones políticas, pero estratégicamente concebidas para alcanzar un efecto previamente deseados en el área de la defensa nacional, y no como una mera decisión política.

Producción de inteligencia. Información-desinformación

En una crisis internacional las insufi cientes informaciones será una de sus características. De la misma forma, durante su desarrollo, reinará la incertidumbre y generación de informacio-nes conducentes a simpatizar con la causa de la fuerza oponente. Nuevamente al término de la crisis, las informaciones serán exi-guas para concluir sobre una nueva crisis. Lo anterior está dado por los siguientes factores correlacionados: Producción de inte-ligencia nacional, acción de la inteligencia adversaria, manejo y escalada de la crisis.

La producción de inteligencia nacional estará condicionada por las capacidades de los propios medios de búsqueda y pro-cesamiento de las informaciones. La existencia de un servicio secreto consolidado es vital en la obtención de antecedentes fi dedignos respecto a pretensiones, vulnerabilidades y oportuni-dades.

Gran parte de la información militar y del poder nacional en general está disponible en fuentes abiertas, pero difícilmente po-dría existir información útil para deducir respecto de actividades específi cas que podrían detonar una crisis. Para ello será necesa-rio posicionarse de una forma u otra en la red de decisiones de los potenciales oponentes.

Junto a lo anterior es conveniente, al más alto nivel, la existencia organizada de analistas internacionales con capaci-dades para efectuar análisis predictivos, análisis de estrategias y gestión política, pensamiento crítico, razonamiento asertivo e integrado. De esta forma, mediante la información de fuentes abiertas y cerradas será posible prever los probables escenarios de ocurrencia de crisis, disminuir la incertidumbre durante el de-sarrollo de estas y alimentar con información útil todo el proceso


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de decisiones para prever o provocar una crisis, conducirla y lle-gar a buen término respecto de los propios objetivos.

En todo el proceso anteriormente reseñado, estará intervi-niendo la inteligencia del oponente con medidas pasivas o acti-vas. El esfuerzo del adversario(s) estará encaminado a impedir la vulneración de sus propias redes, vulnerar las redes adversarias y orientar respecto de las informaciones que impacten en la co-munidad nacional e internacional en relación a su causa y fi nes.

Para que la correlación tenga los efectos esperados y exista coherencia en el esfuerzo de inteligencia, el Estado deberá contar con un sistema de inteligencia debidamente estructurado e insti-tucionalizado, que integre las actividades de los medios, dirija la búsqueda, proteja la acción propia, procese con acierto y regule procedimientos.

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CAPÍTULO II

LAS CRISIS INTERNACIONALES

Estado de la cuestión

En el Capítulo I, se ha incluido una aproximación teórica y conceptual de las diferentes variables relacionadas con las crisis internacionales y su interacción en el sistema internacional. En síntesis, se construyó un referente con aquellos factores que es-tán presentes en la dinámica de las relaciones internacionales y que constituyen el sustento teórico de la presente investigación. Se observará, que se ha privilegiado a algunos autores como Fre-deric Pearson y Martin Rochester, en Relaciones Internacionales - Situación global en el siglo XXI, 2000; a Claudio Collados en Teoría General de las Relaciones Internacionales, 1991; a Michael Sheehan y James Wyllie autores del Glosario de Defensa, 1991. Estos fueron seleccionados por lo propicio de sus planteamientos para los propósitos de este trabajo, por la amplitud de sus perspectivas y por la sencillez de sus postulados. De igual forma, se otorgó prioridad en la defi nición de las bases teóricas, a los Libros de la Defensa Nacional de Chile 1997, 2002 y 2010; a lo que se agrega, el último reglamento publicado por el Ejército de Chile, que trata sobre estas materias, como lo es el Reglamento El Ejército y la Fuer-za Terrestre, DD-10001, 2010. Como resultado de la aproximación teórica del Capítulo I, es posible construir el siguiente esquicio (Fig. Nº II/1) donde están indicados cada uno de los factores con su ubicación dentro del proceso:


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FIG. Nº II/1

Esquicio de elaboración propia.

Además del contexto teórico aludido, es propio indicar los diversos artículos y textos que se han referido de una forma u otra a las crisis internacionales, que en su tiempo y estilo han contribuido a ir conformando un amplio panorama sobre las cri-sis, que esperamos sistematizar y utilizar algunos de ellos en esta investigación. Para ello primero efectuaremos una descripción cronológica de fuentes, para luego abocarnos a las publicaciones más recientes (2000-2010), privilegiando los textos que tienen ca-racterísticas de ofi ciales, tales como los Libros de la Defensa Na-cional de Chile y el Reglamento de Doctrina Terrestre del Ejército de Chile (DD-10001).

Fuentes bibliográfi cas según su año de publicación y que es-tán relacionadas con las teorías de las crisis internacionales:


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FIG. Nº II/2

Autor Título Ciudad Editorial Año

Kahn, Herman La Escalada. Barcelona DIMA 1967

Freund, Julien Observaciones Sobre Dos Catego-rías de la Dinámica Polemógena. De la Crisis al Confl icto, en El Concepto de Crisis.

B. Aires Megápolis 1976

Bejín, André y Morin, Edgar

Introducción. El Concepto de Crisis.


Morin, Edgar Para una Crisiología. El Concep-to de Crisis.


Gamba, Virginia

Estrategia: intervención y crisis. B. Aires Sudamericana 1985

Arancibia C., Roberto

La Toma de Decisiones en las Crisis Internacionales. Teoría y Casos.

Santiago Barcelona 1988

Campodónico C., Hugo; Holley de la M. Luis

Identificación de las posibles situaciones de crisis a que puede verse enfrentado Chile y proposi-ción de una alternativa de manejo para cada una de ellas.

Valparaíso Academia de Guerra Naval

1988

Mackenney S. Carlos; Arellano W., Daniel

Determinar y proponer normas de comportamiento y reglas de enfrentamiento ante distintas situaciones de crisis.


1988

Alcázar, Agustín

“Situaciones de Crisis”. En De-fensa y Seguridad. Revista del Ejército de España N° 636.

Madrid Ejército 1993

Armada de Chile

Proyecto de Manual de Con-ducción de Crisis de la Defensa Nacional.


1995

Castro S., Carlos y Rojas A., Francisco

Crisis Internacional: Un con-cepto clave para la toma de de-cisiones estatales “, Trabajo de Investigación.

Santiago ANEPE 1995

Ministerio de Defensa Nacional de Chile

Libro de la Defensa Nacional. Santiago Ministerio de Defensa

1997

Castro Carlos; Dunaway Michael; Valdez Enrique

Crisis internacional como factor de Relaciones Internacionales en el mundo actual (Seminario) Re-vista Política y Estrategia Nº 76.

Santiago ANEPE 1998


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Porras Z., Leopoldo

La crisis internacional: Instru-mento o consecuencia de la polí-tica. Revista Política y Estrategia Nº 75.

Santiago ANEPE 1998

Cádiz Coppia, Aldo

Manejo de Crisis: Cómo enfren-tar un grave problema. Revista Política y Estrategia Nº 77.

Santiago ANEPE 1999

Yakcich Furche, Antonio

El sistema de entrenamiento de crisis. Cuaderno de Difusión Nº 9, Año 4.

Santiago Academia de Guerra del Ejército

2000

Academia de Guerra del Ejército

Manual de Estudios de Crisis Internacionales.


2001


Libro de la Defensa Nacional. Santiago Ministerio de Defensa Nacional

2002

Thauby García, Fernando

Confl icto, crisis y cambios estra-tégicos. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad.

Santiago FLACSO 2002

Freud, Julien Reflexiones sobre las crisis y maneras de conducirse. Revista Ejército de tierra español Nº 750.


Gallardo Puelma, Aquiles

Crisis internacionales en Suda-mérica: teoría y análisis.Libro Colección de Investigacio-nes Nº 3.

Santiago ANEPE 2003

Verdugo Muñoz, Juan Carlos

Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacio-nales: caso nacional.Libro Colección de Investigacio-nes Nº 5.

Santiago ANEPE 2004

Academia de Guerra Naval

La crisis y su maniobra (Cartilla) Valparaíso Academia de Guerra Naval

2004



2010

Ejército de Chile

Reglamento El Ejército y la Fuer-za Terrestre, DD-10001.

Santiago División de Doctrina

2010



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Como se observa, existe una profusa bibliografía sobre las crisis internacionales, aunque de carácter nacional es más notoria la existente a partir del libro La Toma de Decisiones en las Crisis In-ternacionales. Teoría y Casos, de Roberto Arancibia Clavel del año 1988, para luego ser más constante a partir del LDN 1997. Por lo anterior, considerando que algunos contenidos se van repitiendo y evitar una teorización innecesaria, nos limitaremos a elaborar un estado de la cuestión a partir de los Libros de la Defensa Na-cional (1997, 2002 y 2010); del libro de Aquiles Gallardo Puelma (2003); del texto de Juan Carlos Verdugo Muñoz (2004); y del Re-glamento Doctrinario del Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre (2010).

Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997

En el primer Libro de la Defensa Nacional de Chile, que se publica en el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), se incluye la primera aproximación teórica sobre las crisis. Estas se encuadran en una etapa previa de una guerra y se indica que las crisis pueden ser un instrumento político que un Estado emplee deliberadamente para alcanzar ciertos objetivos. La crisis puede estar inspirada por intereses de diverso orden, pero el factor principal para que sea un medio exitoso es que los intereses que están en juego no sean de una trascendencia mayor, ni mucho menos vitales para el oponente, de manera que esté dispuesto a resignarse ante las presiones o demandas recibidas. También se indica que es un confl icto de intensidad limitada, en el que los fi nes se alcanzan sin recurrir al empleo generalizado e intenso de la fuerza militar, ya que se trata de lograr algunos objetivos mediante presiones o negociaciones, sin llegar al en-frentamiento. Pero aun cuando es una condición el no empleo o empleo limitado de la fuerza militar, siempre estará presente la posibilidad y el riesgo de que, por muchas y diferentes razones, el confl icto no se pueda revertir, se intensifi que y se llegue al uso generalizado y violento de la fuerza.

La probabilidad de que una crisis escale es mayor en el ámbito vecinal que en áreas extravecinales. Además, si se acep-ta que las actuales tendencias globalizadoras e integradoras se mantendrían en el futuro, entonces es posible concebir la crisis


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como una de las formas más recurrentes que adoptará el confl ic-to. De aquí que se haga necesario establecer parámetros para de-terminar qué situaciones pueden desembocar en crisis, de modo de manejarlas adecuadamente.

El manejo de las crisis es un método de solución adecuado para afrontar situaciones que pueden escalar con una magnitud variable, sin que necesariamente se llegue al empleo generaliza-do de la fuerza militar.

Las fuerzas militares que están en el escenario donde se de-sarrolla la crisis, requieren de una conducción con pleno conoci-miento de la metodología del manejo de crisis y con la voluntad de explotar las vulnerabilidades del adversario al momento de defender el interés nacional.

Debe considerarse, además, que la disuasión es un efecto presente en cualquier crisis. Los países que han incorporado la crisis a sus concepciones estratégicas, así como la correspondien-te metodología del manejo de crisis, requieren tener coherencia y unifi cación de conceptos, incluso sobre la propia noción de crisis, en los niveles político, estratégico y táctico, así como claras nor-mas de comportamiento y reglas de enfrentamiento.

Luego, el LDN 1997 indica que los países suelen organizar un equipo político-jurídico-estratégico, que apoya al conductor político. Este equipo, generalmente denominado gabinete de cri-sis, es el que se activa en caso de enfrentar una situación seme-jante y su misión es concebir una maniobra de crisis.

Pese a la cantidad de interrogantes que deja al descubierto el Libro de la Defensa Nacional 1997, el texto no se extiende más allá en conceptualizar sobre las crisis, aunque al menos aporta en su glosario una defi nición de crisis y de manejo de crisis, que eran necesarias en el ambiente castrense para uniformar criterios sobre sus fi nes.75



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Después de cinco años, en el gobierno del presidente Ri-cardo Lagos Escobar (2000-2006), se publica el LDN 2002, que en lo que atañe a las crisis no comprende mayores variaciones en comparación con el del año 1997, eso sí, indica que se han registrado acciones de Estados que deliberadamente han des-encadenado crisis, utilizándolas como instrumento político para alcanzar sus objetivos. Además, reitera que la historia también enseña que esa conducta solo puede ser exitosa si no conduce a la guerra, es decir, si los intereses en juego no son de una importancia vital para el actor o los otros actores desafia-dos, de manera que, frente al castigo implícito o posible, estos últimos se resignan a ceder ante las presiones o demandas re-cibidas. Aun cuando en la crisis la condición definitoria es el no empleo de la fuerza, o su empleo limitado, la previsión de su empleo siempre debe estar presente. De igual forma, siem-pre estará presente el riesgo de que, por muchas y diferentes razones, la situación no se pueda revertir y escale hacia el uso generalizado de la fuerza militar. Precisamente, uno de los ras-gos más importantes de la crisis es el grado de incertidumbre que produce, en cuanto a sus efectos, resultados, término o escalada.

Al igual que en el LDN 1997, el del 2002 insiste que el uso del concepto de crisis, con toda su complejidad, y la metodología de manejo que lleva asociada, requiere de una coherencia y uni-dad de criterio conceptual en todos los niveles de la conducción de la Defensa y que en el nivel estratégico es básico, además, contar con normas de comportamiento y reglas de enfrentamien-to claras y bien defi nidas.

Aquiles Gallardo Puelma (ANEPE, 2003)

Un año después de la difusión del LDN 2002, la ANEPE pu-blica un trabajo de investigación sobre las crisis internacionales, del ingeniero civil industrial, Aquiles Gallardo Puelma, experto en análisis prospectivo, planifi cación y gestión. El destacado aporte de Aquiles Gallardo intitulado Crisis internacionales en


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Sudamérica: teoría y análisis,76 es una investigación sobre las crisis latinoamericanas, que a juicio del autor han sido poco estudia-das, por ello su labor consiste en dar un paso en la construcción de registros más acabados de crisis internacionales regionales, en una línea que busca la obtención de un marco conceptual más cercano a la realidad latinoamericana.

Para lo anterior, el autor indica que los objetivos específi cos de la investigación son analizar las principales crisis internacio-nales ocurridas en la región durante la segunda mitad del siglo XX, en búsqueda de estructuras similares en los procesos; iden-tifi car y describir esas estructuras si las hubiere; tipifi car los mo-delos, si se encontraran varios grupos de procesos, cada uno con características propias y comunes a un número de crisis; realizar un análisis comparativo con modelos conocidos de crisis interna-cionales; intentar conclusiones de carácter prescriptivo, para un manejo efectivo de crisis, o de tipos de crisis si se encontrara más de uno; identifi car tendencias y cambios de tendencias; e intentar una aproximación prospectiva de las crisis del futuro.

Claramente Aquiles Gallardo señala que su investigación tuvo el propósito de poner a prueba la teoría de crisis heredada de entornos internacionales extra regionales, analizando específi -camente las crisis vecinales de Chile y las peruano-ecuatorianas ocurridas en el último tercio del siglo XX. Para lo anterior su obra se compone de tres partes.

En la primera parte presenta una síntesis de las distintas proposiciones teóricas disponibles y que constituyen la estructu-ra del conocimiento elaborado sobre la base del método científi -co, a la cual confl uyen las más diversas disciplinas en función de los puntos de vista que se han adoptado para abocarse al estudio del fenómeno de crisis internacional. Al respecto señala, que de esta parte, la lectura probablemente resulte frustrante, por cuan-to, la teoría construida es inconexa y contradictoria, las aproxi-maciones son mayoritariamente cualitativas y aquellos aspectos

76 Gallardo Puelma, Aquiles, Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y análisis, Santiago, Libro Colección de Investigaciones Nº 3, ANEPE, 2003.


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que han podido ser cuantifi cados no constituyen contribuciones signifi cativas: desde que la crisis internacional es un fenómeno hu-mano, las complejidades de nuestra mente y de nuestra sociedad le son connaturales. Aquí no se encuentra nada que lejanamente se parezca a un modelo físico con un algoritmo predictivo claro y categórico dentro de sus límites.77 Pero en fi n, dice el autor, la primera parte consti-tuye un extracto de lo que hay en teoría de crisis.

Algunos de los aspectos más importantes que trata en la primera parte de su atrayente obra, podríamos resumirlos de la siguiente forma:

Respecto de las visiones sobre las crisis:

FIG. Nº II/3

Visiones Características principales

De observar el comportamiento del sistema.

Se caracteriza por centrarse en la dinámica del juego de los participantes. Presta especial atención a las variaciones que va presentando la relación entre las partes y a los puntos de infl exión en escalada o dis-tensión.

De observar el proceso decisional.

Se centra en las personas participantes y sus percep-ciones más que en el sistema. La atención se centra en los procesos de toma de decisiones más que en la bús-queda de las causas. Se observa a los gobiernos como el punto focal de las decisiones, adoptadas a su vez por individuos o grupos al interior de ellos.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Gallardo Puelma, Aquiles, Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y aná-lisis, Santiago, Libro Colección de Investigaciones Nº 3, ANEPE, 2003, pp. 19-24.

77 Ibíd., p. 10.


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En relación a las teorías, características y modelos:

FIG. Nº II/4

Teorías Características Modelos Características

Descriptivas

Centran su atención en el estudio del comportamiento

De estrés individual

Se centra en el estrés que causan las circunstancias en los individuos encarga-dos de conducirla.

De respuesta organizacional

Falla en decisiones grupales (groupthink)

Se centra en los grupos decisionales y en las or-ganizaciones burocráticas que con su acción perfi lan y acotan las decisiones en caso de crisis.

Groupthink: Fallas que se presentan en las percepcio-nes del grupo que adopta las decisiones.

Interacción hostil

Se centra en el espiral del conflicto. Cada decisión apunta en sentido de cre-ciente confrontación y se concentra en la percepción de los decisores respecto de cuál es el nivel crítico de las señales de hosti-lidad que perciben en la escalada.

Cálculo de costos

Se centra en la pondera-ción de los riesgos en fun-ción de la importancia de lo que está en juego.

Prescriptivas Centran su atención en el estudio del comportamiento. Centran su esfuerzo en el desarrollo de fórmulas para el exitoso manejo de la crisis.



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En referencia a los paradigmas decisionales:

FIG. Nº II/5

Paradigmas decisionales

Tipos Característica

Racional o Analítico

Es de carácter descriptivo y estipula pasos a seguir para adoptar una buena decisión.

Pasos a seguir: Defi nir el pro-blema; buscar posibles solu-ciones alternativas; defi nir un criterio discriminante para evaluar las diferentes alterna-tivas; evaluar las alternativas; elegir lo que otorgue máxima utilidad.

Cibernético

En este modelo la transmisión e interpretación de la infor-mación es lo fundamental (control de la incertidumbre); no se encarga del estudio de los sistemas sino del comporta-miento de los sistemas y se centra en la función de control, monitoreando un pequeño conjunto de variables y restitu-yéndolas a niveles normales cuando se presentan alteracio-nes a su estado acostumbrado deseado.

Cognitivo

Se complementa con el cibernético. Propone que la mente humana reduce subjetivamente la incertidumbre sin consi-derar la inmensa cantidad de aspectos inherentes a los pro-blemas complejos, sino que lo hace descansando en creen-cias, en un sistema valórico independiente de la evidencia del mundo empírico.


La segunda parte se concentra en el estudio de casos, donde se analizan las crisis vecinales de Chile sucedidas en las décadas de años setenta y ochenta del siglo pasado, más las guerras en-tre Ecuador y Perú en 1981 y 1995. El estudio de casos persigue buscar la aplicabilidad de los preceptos teóricos desarrollados para actores internacionales de características diferentes a las de


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los países de esta subregión, abierta a la posible identifi cación de modelos distintos a los disponibles.78

La tercera parte es de carácter conclusiva. El autor estratifi ca sus deducciones según las tipologías, visión sistémica, las deci-siones individuales, las implicancias de la organización, el mo-delo de interacción hostil, modelo de cálculo de costos, teorías prescriptivas, paradigmas decisionales, etnocentrismo, condicio-nes políticas y relación al futuro.

Este destacado aporte teórico, académico e histórico de Aquiles Gallardo Puelma, profundiza con gran acierto los pro-cesos decisionales y el sinnúmero de variables que inciden en la adopción de medidas que permiten distender una crisis, o por el contrario, escalarla e incluso llegar al enfrentamiento armado.

Juan Carlos Verdugo Muñoz (ANEPE, 2004)

Al año siguiente de la publicación de Aquiles Gallardo Puel-ma, el Ofi cial del Ejército de Chile, coronel Juan Carlos Verdugo Muñoz,79 publicó en 2004 un interesante trabajo, que sistematiza diversos conceptos y teorías dispersas sobre las crisis internacio-nales en su obra Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional.80 Cuyo objetivo, según lo señala el autor, es diseñar una estructura para ser puesta a disposición del nivel político-estratégico, con capacidad de proporcionar una asesoría efi ciente en el manejo de crisis internacionales. En este texto, indica entre otras materias, que la crisis internacional emer-ge como una condición de no-guerra y no-paz, que, en su calidad

78 En sus conclusiones, después del estudio de casos, el autor advierte: el presen-te trabajo no abordó los aspectos militares de las crisis, probablemente tarea de espe-cialistas en defensa, sin embargo hay un área intermedia, la organizacional, que toca ciertos aspectos de la defensa y que permiten identifi car un campo muy interesante para estudios ulteriores (p. 337).

79 Ofi cial de Estado Mayor. Magíster en Filosofía Política de la Universidad Gabriela Mistral y Graduado del Instituto Internacional de Derecho Humani-tario de San Remo, Italia.

80 Verdugo Muñoz, Juan Carlos, Una estructura para la asesoría en el manejo de cri-sis internacionales: caso nacional, Santiago, Libro Colección de Investigaciones Nº 5, ANEPE, 2004.


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de “punto medio”, no responde a las clasifi caciones clásicas que se han manejado para sus extremos. Además, de la importancia de considerar a la crisis internacional como un instrumento de la política de los Estados, utilizado para lograr objetivos como una alternativa al enfrentamiento armado generalizado. Esencialmen-te se pretende lograr lo mismos resultados –satisfacer intereses propios– pero con consecuencias menos perjudiciales o inocuas.

El autor reconoce a la crisis como un confl icto de intensidad limitada, en el que los fi nes se alcanzan sin recurrir al empleo generalizado e intenso de la fuerza. Es decir, mediante presiones y/o negociaciones es posible lograr los fi nes predefi nidos y con ello revertir la situación que existía previamente, sin que se haya producido un grado de violencia mayor en el enfrentamiento.

Para lograr su propósito investigativo, el coronel Juan Carlos Verdugo defi ne el fenómeno “crisis internacional” en el contexto de las relaciones internacionales actuales; precisa los aspectos involucrados en el manejo de las crisis internacionales; determina la estructura para el manejo de crisis internacionales existente en países con un grado de avance mayor en la materia; establece qué organismos existentes en la estructura guberna-mental nacional son factibles de ser utilizados para el manejo de una situación de crisis internacional. Además, señala que la crisis internacional debe ser visualizada como un fenómeno que invo-lucra a todos los componentes del poder nacional y no solo como una situación propia de la defensa; donde el factor militar es solo uno de los que intervienen en la dinámica que se desata ante su aparición y no necesariamente el más importante.

A partir de ese concepto, el coronel Verdugo formula la si-guiente hipótesis de trabajo: la asesoría al nivel político-estratégico para el manejo de crisis internacionales debería ser proporcionada por un organismo multidisciplinario, que involucre representantes de en-tidades provenientes de todos los componentes del Poder Nacional, di-rigido en forma unifi cada.81 Para responder la hipótesis formulada, efectúa una aproximación conceptual, conteniendo las teorías,

81 Ibíd., p. 7.


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enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general que se consideran válidos para el correcto encuadre del estudio. Precisa los conceptos de sistema internacional, confl icto, crisis y guerra, además, a través de la revisión de múltiples ópticas res-pecto al fenómeno, establece precisiones con relación a las crisis internacionales, analizándose lo que concierne a su gestación y características. Posteriormente, sobre la base teórica defi nida, revisa las consideraciones asociadas a la gestión de las crisis in-ternacionales, identifi ca las etapas que la conforman y entrega directrices generales acerca de la forma como enfrentar el proce-so para lograr un buen éxito. A continuación, reúne antecedentes relativos a las doctrinas de crisis internacionales de diferentes países y alianzas, específi camente en cuanto a su concepto y forma de enfrentar el fenómeno. La muestra seleccionada corres-pondió a Estados Unidos, Reino Unido, la OTAN y España. En esta parte de su investigación se orienta a detectar en cada uno de ellos la doctrina, métodos y estructuras orgánicas que, a su juicio, particularizan cada una de las muestras. Luego, efectúa una revisión de la orgánica actual del aparato gubernamental de Chile, desde la perspectiva de la posible utilidad que las diferen-tes entidades componentes tendrían en una eventual situación de crisis internacional. Con esto pretende hacer un análisis de la estructura que se encontraría disponible en la actualidad para que los niveles político y político-estratégico intenten una con-ducción en las mencionadas situaciones de crisis. Finalmente, concluye y entrega una proposición en cuanto a las adecuaciones que sería necesario introducir en el sistema de planifi cación de seguridad nacional y a las modifi caciones que se requieren para confi gurar una estructura del mismo ámbito con capacidad para enfrentar adecuadamente una situación de crisis internacional.

El coronel Juan Carlos Verdugo Muñoz es práctico en la de-fi nición de la estructura de su texto, omite teoría innecesaria, so riesgo de no sustentar adecuadamente sus aseveraciones, aun-que, conocedor y experto en la materia, incluye lo esencial desde la perspectiva militar. Solo llama la atención que no se observa en su obra alguna referencia del libro que la misma ANEPE ha-bía editado un año antes de su publicación, el del profesor, Aqui-les Gallardo Puelma, Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y análisis (2003).


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Después de ocho años de publicado el LDN 2002 y en los últimos días del gobierno de la presidenta Michelle Bachelet Jeria (2006-2010), se difunde el LDN 2010, donde no se incluyen modifi caciones importantes respecto de la crisis en comparación con los libros 1997 y 2002. Solo cabe subrayar algunos aspectos incluidos tales como: la importancia de tener presente que, entre las causas que producen las crisis, no todas obedecen necesaria-mente al control de los actores involucrados y de ahí la difi cultad que representa el manejo de crisis, como también, puede darse el caso de que algún actor considere que obtendrá benefi cios o logrará objetivos que valora si conduce sus relaciones con otros actores hacia una situación de crisis; la evidencia histórica mues-tra que la participación directa del conductor político es crucial para el éxito de la maniobra; uno de los rasgos más importantes de la crisis es el grado de incertidumbre que produce, en cuanto a sus efectos, resultados, término o escalada. Finalmente, al igual que los libros anteriores, reitera la necesidad de formular una coherencia conceptual entorno a las crisis en sus niveles de con-ducción político y estratégico.

Reglamento Doctrinario del Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre (2010)

Con posterioridad a la publicación del LDN 2010, el Ejército publicó El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, que contiene las directrices fundamentales que sustentan y orientan la organiza-ción, preparación y empleo de la fuerza terrestre. Además, como el texto lo señala: las materias tratadas aquí están dirigidas, como doctrina, a todo el personal del Ejército, de las otras ramas de las fuer-zas armadas, de las fuerzas de países amigos con los que existen previ-siones de inter-operar y civiles nacionales asociados al sector defensa. Se ha pretendido además, a través de su diseño, exponer una visión que relacione el presente y el futuro del Ejército, como una forma de brindar una visión integrada y coherente de la Institución.82

82 Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, Santiago: División de Doctrina, 2010, p. 14.


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Los conceptos sobre las crisis incluidos en este texto se consideran de gran importancia en esta investigación por los siguientes motivos: 1) es una publicación posterior a los LDN 1997, 2002 y 2010, 2) es un texto ofi cial y doctrinario del Ejército de Chile (sobre las crisis solo se habían publicado manuales de apoyo a nivel de academias o artículos propositivos), 3) breve-mente presenta un todo coherente sobre las crisis, 4) el mentor del texto es el actual Subsecretario de Defensa, General de Ejér-cito, Óscar Izurieta Ferrer, de reconocida trayectoria militar y académica.

Aspectos sobre las crisis internacionales incluidos en El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001

Se define a la crisis como una situación de tensión, que se produce en el entorno interno o externo de un Estado en tiem-po de paz, en que están comprometidos intereses importantes de los involucrados y donde siempre está abierta la posibilidad de escalar a una situación de guerra. Puede involucrar la movi-lización de fuerzas militares e incluso su empleo, pero restrin-gido en cuanto al proceder coercitivo. La crisis es una etapa del conflicto y puede ser utilizada como instrumento político que un Estado emplea intencionadamente para alcanzar ciertos ob-jetivos.

La conducción se efectúa desde el nivel político-estratégico, empleando todos los factores del poder nacional, siendo vital un adecuado control del uso de la fuerza. Normalmente, el limitado tiempo para la respuesta o reacción en una crisis, y el ambiente de incertidumbre que generalmente la acompaña, exigen gran capacidad y certeza en el proceso de toma de decisiones que per-mita, junto con mantener los objetivos propios, evitar la escalada hacia el empleo generalizado de la fuerza.

En general el DD-10001 incluye los siguientes aspectos:


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FIG. Nº II/6

Elementos de la crisis

Modalidades

Los actores

Actores principales: Tienen un interés directo en la situa-ción confl ictiva y persiguen objetivos destinados a satisfa-cer sus aspiraciones.

Actores secundarios: Están interesados en el resultado de la situación, pero no desarrollan un papel activo o tienen una menor participación en la toma de decisiones. Se pueden dar situaciones en que sus acciones resulten cruciales, ya sea para facilitar, perjudicar o hacer cumplir un acuerdo.

Las terceras partes: Pueden intervenir para ayudar a la re-solución de cuestiones confl ictivas y mejorar las relaciones entre las partes; o lo contrario, si tienen intereses secunda-rios en el confl icto.

Los objetivos

Corresponden a las condiciones o metas que desean alcan-zar los actores al término de la crisis. Los objetivos surgen del análisis del problema generado por la contraposición de intereses existentes entre los actores, a partir de los cuales establecen en qué estado desean estar al término de la crisis. Su correcta defi nición es fundamental, ya que servirá de guía al proceso de planifi cación de las acciones y reacciones.

Los mediosComo ya se ha señalado, en una crisis intervienen todos los elementos de poder del Estado, siendo los más importantes la diplomacia y la fuerza militar.

Planifi cación

Cualesquiera sean la urgencia, la limitación de tiempo para la respuesta o reacción y el ambiente de incertidumbre que generalmente la acompañan, en toda crisis debe existir un proceso de planifi cación que contemple las siguientes etapas: un análisis y apreciación de la situación; la determinación de los objetivos; la estructuración de una maniobra de crisis; la elaboración y transmisión de órdenes a los medios que se uti-licen; y la dirección y el control de las acciones. Este proceso debe constituir un ciclo continuo, durante el cual se adoptan nuevas resoluciones conforme a los resultados obtenidos.

Maniobra de crisis

Es el conjunto de acciones concebidas para manejar una cri-sis: se realiza mediante el empleo coordinado y concurrente de todo el poder nacional.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, Santiago: Divi-sión de Doctrina, 2010, pp. 50-52.


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A la completa referencia teórica sobre las crisis que aporta el reglamento del Ejército, solo cabe insistir en dos puntos que es necesario tener presente. Primero, la conveniencia de alinear la doctrina del Ejército con las orientaciones que aporta el Libro de la Defensa Nacional 2010, principalmente en lo referido al “nivel de la conducción político-estratégica” o “ambiente estratégico”. Segundo, la acción que implique señalar un punto de retorno y no retorno es de gran importancia en la escalada de una crisis, especialmente en la planifi cación previa de la crisis provocada o para ser visualizado en la acción a realizar en la crisis que se en-frenta. En ambos casos el esfuerzo de la diplomacia y producción de inteligencia es extremo.

Siempre se deberá tener en cuenta que una crisis provocada que fi nalice en una guerra, implica haber decidido incorrecta-mente la aplicación de un instrumento de la política exterior y por ende una inadecuada concepción política estratégica. Ade-más tiene mucha importancia un punto de retorno y no retorno en la participación de las fuerzas armadas por dos motivos. Pri-mero, porque preferentemente la movilización o desmovilización de fuerzas marca el punto de retorno o no retorno. Segundo, porque un proceder inadecuado llevaría consigo la utilización de todo el poder militar en una guerra, con las nefastas consecuen-cias que esta implica.

Este selectivo estado de la cuestión −que hemos favorecido con los Libros de la Defensa Nacional de Chile; las obras de Juan Carlos Verdugo Muñoz y Aquiles Gallardo Puelma; el Reglamen-to matriz de la doctrina del Ejército de Chile−, está de una forma u otra representado en los manuales empleados por las Acade-mia de Guerra del Ejército (2001) y Naval (2004), que nos permi-tirá especifi car algunos conceptos relacionados con las crisis, y que a la postre nos permitirá estudiar algunos casos internacio-nales y proponer un anteproyecto de manual sobre las mismas.

Defi niciones de crisis

Existe un sinnúmero de defi niciones de crisis según autorías y nacionalidades. Uno de los textos más profuso en defi nir las crisis es el Manual de Estudios de Crisis Internacionales de la Aca-


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demia de Guerra del Ejército, 2001.83 Pero específi camente inclui-remos aquellas señaladas en los textos que hemos seleccionado para estos fi nes:

FIG. Nº II/7

Autor/Fuente Defi nición

Manual de Conducción de Crisis de la Defensa Nacional (1995).

La crisis es un instrumento político que un Estado emplea deliberadamente para alcanzar sus objeti-vos políticos.

Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997, p. 214.

Situación de tensión internacional, en tiempo de paz, en que están comprometidos intereses importantes de dos o más Estados soberanos, existiendo la posibilidad de escalar a un confl icto mayor. Puede involucrar el desplazamiento de fuerzas militares e incluso su empleo restringido según la situación.


Es un confl icto de intensidad limitada, que in-volucra a actores del sistema internacional, en el que se trata de lograr ciertos objetivos mediante presiones o negociaciones sin llegar al enfrenta-miento o uso generalizado de la fuerza.

Gallardo Puelma, Aquiles. Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y análisis, Libro Colección de Investigaciones Nº 3, ANEPE, 2003.

Opta por la defi nición de Brecher y Wilkenfeld, que son citados por Roberto Arancibia Clavel en su libro: Toma de decisiones en las Crisis Internacio-nales. Teoría y Casos,1998, p. 23, que dice: es una situación derivada de un cambio en el entorno interno o externo de un Estado, que hace percibir a los encargados de la toma de decisiones una amenaza a los valores básicos, tiempo fi nito para responder y la posibilidad de verse envueltos en un confl icto militar.

83 En este manual hay defi niciones de Bobbio y Matteucey, del general A. Beau-fré, de Charles F. Hermann, de Michael Breecher y Jonathan Wilkenféld, de Carlos Castro Sauritain, y J. Wiener y H. Khan, entre otros.


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Juan Carlos Verdugo Muñoz. Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional, Santiago, Libro Colección de Investigaciones Nº 5, ANEPE, (2004).

Situación de tensión internacional que surge en forma prevista, como instrumento de la política, o por una situación imprevista, como reacción a una agresión. Dos o más Estados ven amenaza-dos sus intereses y objetivos de importancia, sin ser vitales, donde el tiempo para la respuesta o reacción es limitado, produce gran incertidumbre y donde el proceso de toma de decisiones en el ámbito político, económico, diplomático y militar requiere certeza para evitar una escalada hacia el empleo generalizado de la fuerza.

Academia de Guerra Naval. La Crisis y su Maniobra, Valparaíso, 2004, p. 64.

Constituye un instrumento de la política cuyo propósito es el logro de objetivos políticos o ventajas políticas o estratégicas, sin recurrir al empleo generalizado de las armas. Es motivada por factores políticos, estratégicos, ideológicos, económicos y sociales. Se manifi esta cuando se ejecuta una amenaza o se actúa sobre una vulne-rabilidad de un país o alianza, y da lugar a una serie de acciones en el marco de una maniobra político-estratégica.


La crisis es un confl icto de intensidad limitado que busca alterar el statu quo e involucra a dis-tintos actores del sistema internacional. En ella se trata de lograr ciertos objetivos mediante presio-nes o negociaciones sin llegar al enfrentamiento o uso generalizado de la fuerza, por lo que rara vez tendrá una generación espontánea.

Ejército de Chile, Reglamento: El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, 2010.

Situación de tensión que se produce en el en-torno interno o externo de un Estado en tiempo de paz, en que están comprometidos intereses importantes de los actores involucrados, exis-tiendo la posibilidad de escalar a una situación de guerra, y que puede involucrar el desplaza-miento de fuerzas militares e, incluso su empleo restringido.



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Las diferentes defi niciones de crisis refl ejan en su contenido expresiones relacionadas con su condición de tensión, incerti-dumbre, intereses antagónicos, circunstanciales o deliberados, negociaciones, escalada y probabilidad de conducir a una guerra. Otras se amplían a su condición de instrumento de la política exterior, al empleo restringido del poder militar y también a la posibilidad de que su errada conducción traiga consigo una gue-rra. Por lo anterior, pese a validar cada una de las defi niciones anteriores, pero con el propósito de incluir “la disposición de las partes a no llegar a una guerra y recalcar lo circunstancial de las crisis”, se propone la siguiente defi nición:

Una crisis internacional es la acción que un Estado provoca para el logro de un objetivo de su política exterior previendo que no escale a una situación de guerra o la acción que un Estado debe enfrentar para impedir que otro Estado logre uno o varios objetivos de su política exterior. En ambos casos, es necesario una negocia-ción en la cual se implica el poder nacional de las partes involucra-das, pero también la disposición a un proceder convergente (rever-sibilidad), caso contrario, eventualmente la crisis puede conducir a una guerra.

Tipos de crisis

En las crisis se observa que algunas de ellas podrían ser pro-vocadas para conseguir un objetivo internacional determinado; otras pueden ser organizadas para distraer la opinión pública nacional ante una situación interna poco propicia para las auto-ridades gobernantes; algunas podrían implicar el uso limitado de la fuerza, y otras limitarse a denunciar, amenazar o provocar. No existen tipos de crisis que tengan trascendencia en relación con su objetivo, sino que las características de cada una de ellas permitirá defi nir sus fi nes, pero básicamente para efectos de esta investigación la tipología de las crisis preferentes será de: 1) Cri-sis provocadas, 2) Crisis enfrentadas.

En los manuales y textos consultados no existe información concreta respecto de los tipos de crisis, aunque en el Manual de la Academia de Guerra del Ejército (2001) se establecen los si-guientes:


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FIG. Nº II/8

Tipos Características

Según su duración

Largas: mayores de 30 días.Medianas: entre 8 y 29 días.Cortas: hasta 7 días.

Según la gravedad

Crisis fundamentales: aquellas generadas por amena-zas de carácter estable y permanente. Constituyen una amenaza a la existencia misma del actor, como Estado, tal cual está organizado, poniendo en serio peligro su es-tabilidad, al no existir respuestas absolutamente seguras para sortear la crisis.

Crisis de situación: generadas por amenazas de carácter coyuntural que pueden llegar a provocar cambios meno-res del statu quo. En lo general, pueden ser respondidas y resueltas por la maquinaria burocrática o por parte de organismos específi cos del sistema.

Según la intención de empleo de la fuerza

Crisis ostensible: es aquella en que las partes compro-metidas, solo están dispuestas a injuriarse verbalmente por medio de declaraciones públicas de sus autoridades políticas o en las tribunas internacionales, así como a in-fl igirse daños económicos y afectar el prestigio interna-cional. No existen las intenciones de recurrir al empleo de la violencia militar.

Crisis real: es aquella en que ambas partes comprometi-das tienen la intención real de recurrir a la violencia para conseguir sus propósitos, generándose la sensación de que la crisis podría evolucionar hasta transformarse en una guerra.

Tabla de elaboración propiaFuente: Academia de Guerra del Ejército, Manual de Estudios de Crisis Internacio-nales, Santiago, 2001, pp. 34-35.


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De igual forma, en el Manual de Crisis de la Academia de Gue-rra Naval, es posible concluir sobre su tipología según su origen y según sus niveles de gestación conforme a lo siguiente:

FIG. Nº II/9

Crisis según:

Tipos Explicación

Origen

Intereses contrapuestos

En las relaciones entre los Estados las cau-sas de confl ictos están constituidas por los intereses contrapuestos que perturban el equilibrio de poder existente. En la actuali-dad, los factores económicos juegan un rol decisivo, pero no tienen el carácter exclu-sivo en la gestación de una crisis, sino que, frecuentemente, esta se produce por una combinación de factores. Para que surja una crisis, debe aparecer un punto concreto de antagonismo, el cual se pretende resol-ver de manera radical por la modifi cación del “statu-quo”, lo que implica un desafío deliberado.

Por error

Una equivocada percepción con respecto al valor o signifi cado de cierto objetivo o ventaja para el eventual oponente, o con respecto a las intenciones reales de sus acciones, puede elevar el nivel de inciden-tes y fricciones que normalmente ocurren entre los Estados, hasta generar una crisis.

Por accidente

Una crisis puede generarse accidental-mente por actos violentos ejecutados en escalones inferiores de la estructura estatal, o imprevistos y no provocados por la con-ducción política.

Por manipulación

Manipulación deliberada de un tercer actor actuando manifi esta o veladamente.


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Crisis según:

Tipos Explicación

Niveles de gestación

Nivel profundo o estructural

Son las causas reales del confl icto, es decir, causas profundas y permanentes; las mis-mas que aparecen también en el fenómeno de la guerra en su sentido tradicional, y se denominan Factores de Tensión.

Nivel medio o coyuntural

Se refi ere a las circunstancias propicias, u oportunidad, para activar una crisis que se encontraba latente por las causas reales antes mencionadas. Se basan en el momento histórico y las rivalidades momentáneas, debilidades de las instituciones fundamen-tales, posibles errores políticos, búsqueda de captación de mercados, dependencia económica externa, etc.

Nivel superfi cial o de la querella

Corresponde al “suceso crítico” que repre-senta el argumento empleado para iniciar la crisis, constituyendo así la causa inmediata o aparente. Es la querella inmediata, sea provocada o espontánea, que conforma el nivel donde realmente se promueven u ori-ginan las crisis. Pueden ser motivos justos o pretextos sutilmente concebidos y prepa-rados y, asimismo, hábilmente planifi cados para rehuir la responsabilidad de ser el ini-ciador de la acción confl ictiva.

Tabla de elaboración propiaFuente: Academia de Guerra Naval, La Crisis y su Maniobra, Valparaíso, 2004, pp. 9-14.

Características de las crisis

Las crisis poseen diferentes características según los acto-res involucrados, posibilidades de escalar a una guerra, tipo de negociación, objetivos y conducción que se haga de ella. De las defi niciones y tipos de crisis es posible concluir respecto de sus características.


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La Academia de Guerra del Ejército, en el Manual de Estudios de Crisis Internacionales (2001) señala las siguientes características de las crisis internacionales:84

– Aparición repentina de eventos previstos o no previstos, donde los actores experimentan un alto grado de acción en el punto crucial, existiendo un aumento de tensión perma-nente entre ellos.

– Puede ser creada para el logro de un fi n político, como ins-trumento de la política y donde se debe generar una manio-bra de crisis o, en su defecto, como una reacción a una agre-sión por otro Estado; en todo caso es fundamental que exista una negociación, como clave para resolver exitosamente una situación de crisis.

– Pone en riesgo los fi nes y objetivos de quienes están envuel-tos en ella y requiere de tiempo limitado para responder o reaccionar.

– Es una circunstancia en la cual la información de la que disponen los participantes es escasa, lo que produce un alto grado de incertidumbre.

– Existe una sensación de desastrosas consecuencias para los responsables de la toma de decisiones en caso de inacción o de respuestas poco acertadas que pueden generar la posibili-dad de verse envuelto en un confl icto armado.

– Se percibe una amenaza a los intereses u objetivos importan-tes, sin ser vitales, que pueden generar un confl icto armado generalizado.

– En la toma de decisiones, normalmente se deben correr ries-gos calculados, para evitar una escalada mayor de la crisis.

– Percepción de que la situación que se vive atrae la atención interna o externa en los procesos de análisis, resolución y respuestas.

– Debe existir una limitación del uso de la violencia cuando se emplea, en atención a que ella, por los efectos que produce, tiende a eliminar o hacer más difícil la capacidad de entendi-miento entre las partes.

84 Academia de Guerra del Ejército, Manual de Estudios de Crisis Internacionales, Santiago: Academia de Guerra del Ejército, 2001, pp. 32-33.


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– Para evitar la escalada de la violencia, es necesario manejar y controlar todas las acciones diplomáticas, económicas y especialmente las militares.

– Debe tener un carácter reversible, ya que esta se relaciona directamente con la evitación de la escalada de violencia, lo cual se logrará solo y cuando la gravedad de los aconteci-mientos y, principalmente, el uso de la fuerza se mantengan bajo el umbral de aceptabilidad inhibitorio del enfrenta-miento armado.

– Normalmente quien desata la crisis lo hace porque ha en-contrado la oportunidad de explotar una vulnerabilidad del contrario. Por el contrario quien se encuentra vulnerable, tendrá restringida notablemente su capacidad de acción y sus posibilidades de respuestas se reducirán considerable-mente o no existirán.

El profesor Aquiles Gallardo Puelma, en Crisis Internaciona-les en Sudamérica: Teoría y Análisis (2003), opta por las caracterís-ticas de las crisis que estipula Roberto Arancibia Clavel, en La Toma de decisiones en las Crisis Internacionales Teoría y Casos (1988), que dicen:

– La crisis es, a menudo, el punto crucial en el desarrollo de una secuencia de acontecimientos y acciones.

– La crisis es una situación en la que los participantes experi-mentan en alto grado la necesidad de acción.

– La crisis pone en peligro los fi nes y los objetivos de quienes están envueltos en ella.

– La crisis determina un desenlace cuyas repercusiones van a confi gurar el futuro de los participantes.

– La crisis consiste en una convergencia de acontecimientos que dan como resultado un nuevo conjunto de circunstan-cias.

– La crisis crea incertidumbre, tanto al valorar la situación crítica como al formular soluciones alternativas para hacerle frente.

– La crisis disminuye el control sobre los acontecimientos y sus efectos.

– La crisis acentúa la sensación de urgencia, la cual, frecuente-mente, produce tensión y ansiedad entre los participantes.


101

– La crisis es una circunstancia en la cual la información de que disponen los participantes es extraordinariamente in-adecuada.

– La crisis acentúa la impaciencia de las partes envueltas en ellas.

– La crisis se caracteriza por los cambios que sobrevienen en las relaciones que existían entre participantes.

– La crisis agrava la tensión entre los participantes.

Por su parte, Juan Carlos Verdugo Muñoz, determina los si-guientes elementos comunes en una crisis internacional:85

– Limitación de los objetivos.– Limitación de la violencia.– Reversibilidad.– Oportunidad en la gestación.– Negociación.

La reversibilidad señalada es de gran importancia, ya que en la investigación el concepto estaba latente o implícito, pero Juan Carlos Verdugo lo explicita y lo defi ne: Supone retrotraer la situación a la que existía antes de que se iniciara, habiendo logrado los objetivos con un manejo controlado de los acontecimientos y evitando la escalada de la violencia. Se relaciona directamente con la capacidad de prevenir dicha escalada, lo que se logra solo y cuando la gravedad de los acontecimientos y, principalmente, el uso de la fuerza se mantengan bajo el umbral del enfrentamiento armado mayor. Un factor indispensa-ble para lograr la reversión es la búsqueda y mejora de la comunicación entre las partes en litigio, con el propósito de mantener siempre abierta la posibilidad de negociar.86

Posteriormente, y para diferenciar las crisis de las guerras, Juan Carlos Verdugo identifi ca quince características puntuales de las crisis:87

85 Verdugo Muñoz, Juan Carlos, ob. cit., p. 37.86 Ibíd., p. 38.87 Ibíd., p. 41.


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– Supone la participación de dos o más Estados o algún otro tipo de actor transnacional con capacidad de sostener un confl icto armado importante.

– Aparición repentina de eventos previstos o no previstos y donde los actores experimentan un alto grado de acción en el punto crucial, existiendo un aumento de tensión perma-nente entre ellos.

– Existe la probabilidad real de que la escalada pueda desem-bocar en una guerra.

– Puede ser creada para el logro de un fi n político, como ins-trumento de la política, debiéndose generar una maniobra de crisis o, en su defecto, como una reacción a una agresión por otro Estado.

– Amenaza valores importantes, en términos de fi nes y objeti-vos, de quienes están envueltos en ella.

– Crea sensación de disponer de un tiempo limitado para res-ponder o reaccionar.


– Existe una sensación de desastrosas consecuencias para los responsables de la toma de decisiones en caso de inacción o de respuestas poco acertadas.

– Requiere de una limitación en los objetivos que se preten-den alcanzar y ellos deben ir avanzando progresivamente, a medida que se logran, desde un objetivo parcial a uno de mayor importancia.

– En la toma de decisiones, normalmente se deben asumir riesgos calculados, para lograr los objetivos y evitar una es-calada de la crisis.

– Existe la percepción de que la situación que se vive, atrae la atención interna y externa en los procesos de análisis, resolu-ción y respuestas.

– Requiere limitar el uso de la fuerza militar pura.– Es de carácter reversible.– Es fundamental que exista una negociación, como clave para

resolver exitosamente la situación.– Su gestación requiere de oportunidad.


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La Academia de Guerra Naval, en La Crisis y su Manio-bra (2004) señala las siguientes características de las crisis internacionales:88

– Explotación directa de una vulnerabilidad del adversario: Se manifi esta en algunos de los elementos del poder nacional.

– Negociación: Es el elemento esencial de una crisis. Permite revertir situaciones ventajosas o desventajosas.

– Reversibilidad: Es posible revertir la situación a la que exis-tía antes de que fuera generada.

– Convencer antes que imponer: Se amenaza con el empleo de la fuerza militar para convencer de que sería perjudicial em-plear o seguir usando el camino de la violencia.

– Objetivos parciales: No se pretende obtener en su totalidad el objetivo político, es necesario ceder en algo para llegar a acuerdo.

– Umbral de agresividad crítica: Se llega al umbral de agresi-vidad crítica cuando se alcanza el último tramo de violencia permisible.

– Las percepciones y su infl uencia subjetiva: Es importante la comunicación abierta y expedita entre los oponentes, ya que las percepciones pueden estar erradas.

El estudio de las características de las crisis internacionales efectuadas por los académicos anteriormente aludidos, permite concluir sobre variables objetivas y comunes, tales como:

88 Academia de Guerra Naval, La crisis y su maniobra (Cartilla), Valparaíso: Aca-demia de Guerra Naval, 2004, pp. 11-13.


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FIG. Nº II/10

Variable ACAGUE A. Gallardo JC. Verdugo ACANAV

Surgimiento sorpresivo de sucesos previstos y no previstos.

√ √

Pone en riesgo propios intereses (objetivos).

√ √ √

Restringe el tiempo disponible para reaccionar.

√ √ √

Escasa información y gran incertidumbre.

√ √ √

Exige una respuesta. √ √

Exige adoptar decisiones riesgosas.

√ √

El uso del poder militar está limitado o restringido.

√ √ √

Es reversible. √ √ √

Explota una vulnerabilidad.

√ √

Punto crucial en una secuencia de sucesos y acciones.

√

Disminuye el control sobre los acontecimientos.

√

Acentúa la impaciencia. √

Limita objetivos. √ √

Negociación. √

Escalada puede provocar una guerra.

√ √

Umbral de agresividad crítica.

√



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La comparación anterior permite concluir que, salvo tres va-riables, existen planteamientos comunes sobre las características de las crisis, y las que no lo son tienen mucho sentido respecto de las particularidades generales del suceso propiamente tal. Ninguna especifi cidad es descartable, aunque algunas pareciera son más explicativas del fenómeno, que características propia-mente tales. Por lo anterior, se propone como características dis-tintivas de las crisis las siguientes:

– Son un instrumento de la política exterior: La crisis es un instru-mento de la política exterior para el logro de objetivos espe-cífi cos.

– Son reversibles: Por las partes existirá una disposición a no llegar a una guerra, lo que no implica que se pueda llegar al confl icto armado por inadecuada conducción de la crisis.

– Prevalece la sorpresa: Pese a la construcción de posibles esce-narios en los cuales se pueda prever una crisis, su ocurrencia será eminentemente sorpresiva.

– Inocua participación de la estructura de prevención de confl ictos: Producto de la sorpresa que buscará una de las partes, ini-cialmente se evitará concurrir a la estructura de prevención de confl ictos. Posteriormente será propio su inclusión en cualquiera de sus formas.

– El uso del poder militar está limitado: El uso de la violencia por medio de recursos armados o de la disuasión de empleo de la fuerza es un recurso extremo y generalmente escalador de la crisis, aunque inevitable si es del caso.

– El tiempo es escaso: Las negociaciones requieren de prudencia, pero de urgencia. Poco tiempo disponible para reaccionar y proceder en cualquiera de sus formas.

– Rige la incertidumbre: La falta de informaciones respecto de las acciones del oponente, obligará a un esfuerzo mayor de los medios de inteligencia.

Principios de las crisis

Establecidas las características de las crisis internacionales, es propio hacer una propuesta de algunos principios, que sus-tentan los procedimientos para su conducción y que de seguir-los, facilitaría la obtención de los objetivos gestores de la crisis


106

o de las acciones para neutralizar una crisis provocada por el oponente(s).

– Centralización del proceso de toma de decisiones.– Intensifi car la actividad comunicacional en la comunidad in-

ternacional.– Empoderar los intereses propios (Estado) en el colectivo na-

cional.– Prever los resultados de la acción subsiguiente antes de rea-

lizar la siguiente.– Buscar permanentemente una salida de la crisis.– Prever, que solo eventualmente el objetivo será íntegramente

logrado.– Independiente de la circunstancia o tipo de crisis, recurrir a

la estructura internacional de prevención de confl ictos.– Involucrar a otros actores si las circunstancias no están sien-

do propicias.

Fases de las crisis

Con el propósito de caracterizar determinados aconteci-mientos en el desarrollo de las crisis, se han establecido fases o cambios dentro de ellas para los efectos de estudiar los sucesos o prever las correspondientes acciones. Así, la Academia de Gue-rra Ejército de Chile (ACAGUE) establece las siguientes fases de las crisis:

FIG. Nº II/11

Fases Signifi cado

Sincronización

Es en este escenario donde la crisis comien-za a gestarse. La situación general comienza a presentar rasgos de inseguridad y apare-cen señales de tensión. Esta fase, aunque no es una fase propiamente tal, se considera así, ya que marca el inicio de la crisis en donde el escenario de sincronización comienza a sufrir alteraciones y se producen situaciones tensionales.


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Fases Signifi cado

Desincronización

Esta fase está marcada por la desincroniza-ción o no concordancia entre las caracterís-ticas del entorno y la capacidad que tienen el o los actores. Normalmente se produce cuando la amenaza sobrepasa cualquier es-quema de seguridad preventivo.

Ruptura

Esta es la fase de la crisis propiamente tal. La amenaza se ha manifestado con plenitud y hay que actuar ante ella. Hay que dejar de actuar preventivamente y hacerlo reactiva-mente. Es en esta fase donde se va a dar el juego tenso y donde deberá enfrentarse la crisis particular que se ha producido. Etapa crucial en el desarrollo de la crisis y depen-diendo de cómo se maneje será el resultado que fi nalmente se obtendrá.

Resolución

Es la fase que culmina el proceso. Puede tener un resultado positivo o negativo. No siempre el resultado es claro, en términos de ganadores o perdedores, o bien puede suceder que no existan ganadores absolu-tos. Lo que sí está claro es que después de la resolución de la crisis, se darán cambios en el perfi l de los actores y en las caracterís-ticas de los escenarios, es decir, cualquiera sea la forma como se resuelva la crisis, nada volverá a ser como antes de que ella se pro-dujera.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Academia de Guerra, Manual de Estudios de Crisis Internacionales, 2001, pp. 35-36.

Por su parte, la Academia de Guerra Naval (ACANAV), in-dica las siguientes etapas:


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FIG. Nº II/12

Fases Signifi cado

Reto oDesafío

El reto es la acción que da inicio a una situación de crisis y puede ser una amenaza, una amenaza respaldada por la proximidad de fuerzas o una acción de hecho en la cual se pueden emplear fuerzas, asumiendo de esta for-ma la iniciativa, buscando explotar una vulnerabilidad del adversario, con el fi n de obtener un objetivo o venta-ja determinada.

Respuesta

Corresponde a la respuesta del Estado que fue desa-fi ado. Su propósito es recuperar la iniciativa y ganar la libertad de acción sufi ciente para asegurarse el control de la maniobra de la crisis y hacer desistir al adversario de sus propósitos. Por lo general, cuando se habla de iniciativa en la conducción de la crisis, se considera la iniciativa política.

Reacción

Consiste en la continuación de la maniobra de crisis por quien planteó el reto, después de haber recibido res-puesta a este. Constituye la fase más importante y com-prometida de la crisis; con ella se aspira a los siguientes logros: Conservar la iniciativa en todos los niveles, a pesar de la respuesta del agredido. Ofrecer posibilida-des de transacción al antagonista. Posibilitar una salida honrosa al adversario.

Acuerdo oCompromiso

Comprende la solución de compromiso que tratará de satisfacer a ambas partes. En un confl icto, es prác-ticamente imposible satisfacer en forma integral a los oponentes; los participantes están obligados a ceder en sus pretensiones. Sin embargo, se considera un éxito cuando se erradica el germen del confl icto gracias a una transacción.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Academia de Guerra Naval, La Crisis y su Maniobra, Valparaíso, 2004, pp. 15-19.


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El coronel Juan Carlos Verdugo Muñoz distingue las si-guientes fases:

FIG. Nº II/13

Fases Signifi cado

Reto o desafíoEs la acción que da inicio a una situación de crisis. Se materializa mediante una amenaza o una acción en la que eventualmente se puede emplear la fuerza.

Respuesta /reacción

Se desarrolla la escalada de la crisis. Es la etapa más importante, puesto que en ellas se verifi ca el proceso de toma de decisiones de los conductores políticos involucrados.

AcuerdoSolución de compromiso que trata de compensar a am-bas partes. Normalmente ambos contrincantes ceden en sus pretensiones.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Verdugo Muñoz, Juan Carlos, Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional, Santiago, Libro Colección de Investigaciones Nº 5, ANEPE, 2004, pp. 47-52.


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El Ejército de Chile, en su último reglamento doctrinario, es-tipuló las siguientes fases:

Fases de la crisis

Controversia Escalada Resolución

Durante el preconfl icto comienza a manifestar-se la contraposición de intereses que desenca-dena la crisis. Con ello se genera la controver-sia; normalmente, por razones coyunturales o superfi ciales, que sa-can a relucir causas profundas que se ha-cen manifi estas y origi-nan la crisis.

Consiste en el proce-so durante el cual se desarrolla la manio-bra de crisis prevista, generándose la diná-mica acción-reacción. En esta fase, los acto-res van manejando y controlando la crisis. Durante esta fase, el centro del esfuerzo se va combinando entre los diferentes factores del poder nacional. Normalmente, adquie-re gran relevancia la diplomacia, a cuyo esfuerzo se van su-mando los otros fac-tores. En todo caso, el respaldo del poder militar es fundamental en una maniobra de crisis.

La resolución de una crisis puede darse a través de un acuer-do, como resultado de una maniobra de crisis bien concebida y con-ducida. Cuando ello ocurre se ha llegado al punto de retorno; es decir, se ha evita-do la posibilidad de escalar a un confl icto armado, l legando a una solución mediante un arreglo pacífico. En caso de no produ-cirse el acuerdo, y en circunstancias que los actores no encuentran una salida pacífi ca, se ha llegado al punto de no retorno, el que normalmente da inicio a la guerra.


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FIG. Nº II/14

Eventos importantes que marcan los cambios dentro de las fases

Reto o desafío Punto de retorno o no retorno

El reto o desafío es la acción que da inicio a una situación de crisis. Puede ser una amena-za verbal; una acción nacional o internacional que perjudique en forma importante intereses del oponente; una amenaza respaldada por la proximidad de fuerzas; o, una acción de hecho en la cual se pueden emplear fuerzas. Puede ocurrir también con la aparición sor-presiva de un evento no previsto. En una crisis premeditada, el provocador asume la iniciativa, buscando explotar una vulnerabili-dad del adversario, con el fi n de obtener una ventaja inicial.

Acción que en la escalada de la crisis puede impli-car pasar a la guerra o comenzar a disminuir la tensión hasta desparecer la crisis.

Tabla de elaboración propia.Fuente: Ejército de Chile, Reglamento: El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, 2010, pp. 50-51.

En los Libros de la Defensa Nacional de Chile 1997, 2002 y 2010 no hay alusión a las fases de la crisis. Al observar en forma reunida las fases anteriormente reseñadas según las diferentes autorías, se puede concluir que las etapas de las crisis que se han estipulado tienen diferentes matices, pero en general se circuns-criben a lo mismo (Fig. Nº II/15).


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FIG. Nº II/15

Autor Fases

ACAGUE Sincronización Desincronización Ruptura Resolución

ACANAV Reto o desafío Respuesta Reacción Acuerdo

Crl JC Verdugo

Reto o desafío Respuesta/reacción

Acuerdo

Ejército Controversia Escalada Resolución


Tomando en consideración las etapas determinadas por los autores anteriores y el signifi cado que cada uno le ha otorgado, se proponen las siguientes fases en la construcción teórica de las crisis internacionales (Fig. Nº II/16).

FIG. Nº II/16

Fases Signifi cado

Precrisis o latencia

Etapa en la cual se desarrollan las relaciones entre los Estados y se interactúa en el sistema interna-cional privilegiando la integración y cooperación. Gradualmente se observa la conveniencia de apro-vechar alguna vulnerabilidad del oponente para lograr un objetivo propio. Circunstancialmente, el propio Estado, es el objetivo de otro actor, que ge-nera un suceso para su propio benefi cio.

Los Estados deben prever su proceder en aquellos escenarios donde puedan ser objeto de intereses de otros Estados.


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Fases Signifi cado

Desencadenamiento

Uno o más sucesos producen una alteración en las relaciones entre los Estados. Eventualmente el suceso lo pudo desencadenar el empleo de las fuerzas armadas. El Estado originador del suceso posee mayor libertad de acción y establece una situación inicial a partir de la cual se desarrollará la siguiente etapa. El actor afectado centra todo su esfuerzo en disminuir la incertidumbre y evaluar los efectos.

Manejo y escalada

Máximo esfuerzo de la diplomacia y de la produc-ción de inteligencia. Los actores intentan mantener la iniciativa y miden las consecuencias de sus acciones. Se aprecian las capacidades del poder nacional de los Estados. El empleo de las fuerzas armadas implica un alto riesgo en la gestión de las negociaciones. Protagonistas (Presidentes) tienen una relevancia máxima en la conducción de las acciones y reacciones. Se defi ne la circunstancia de producir la reversibilidad o la conveniencia de continuar escalando la crisis.

La fase fi naliza con la acción de retorno o la crisis termina con el punto de no retorno que conduce a la guerra

Término y acuerdoAcuerdos para solucionar la controversia y se esta-blece un modus vivendi. Los actores justifi can sus procederes en el ambiente nacional e internacional.


La conducción de las crisis (conducción-maniobra)

La conducción y maniobra de crisis es el conjunto de accio-nes diseñadas para gestar una crisis o para enfrentar una crisis según sea el caso. Si se trata de enfrentar una crisis provocada por un adversario con cualquier propósito, el esfuerzo en la con-ducción de la crisis se orientará a recuperar la libertad de acción. Si por el contrario, la crisis ha sido diseñada para la consecución de un objetivo propio, será importante mantener la libertad de acción y realizar una maniobra donde la reversibilidad esté dise-


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ñada desde el inicio de la provocación o en su desencadenamien-to inicial. Por lo tanto, conducción y maniobra de crisis implican un solo esfuerzo, pero algunas sutilezas admiten una diferencia menor.

La conducción implica la negociación entre las partes en una ambiente de alta tensión y de competencia para lograr, recuperar o mantener la libertad de acción. Las exigencias en la producción de inteligencia son extremas y los representantes diplomáticos se empeñan coordinadamente en el propósito determinado por la autoridad política. Los gobernantes por su parte, además de dirigir el esfuerzo de todas las áreas que expresen el poder del Estado, se implican gradualmente en el suceso dependiendo de las perspectivas que se tengan del suceso siguiente. Es decir, las decisiones públicas que impliquen a la máxima autoridad del go-bierno (Presidente) deben ser utilizadas después de la implican-cia de otros niveles de decisión, a no ser se decida que su empleo permitirá oportunamente el efecto deseado.

La maniobra de crisis encuentra su máxima expresión en aquellas circunstancia en las cuales se quiera provocar una crisis para obtener un determinado objetivo, lo que no quiere decir que esta no esté prevista o no se concrete cuando la crisis ha sido provocada en perjuicio de los propios intereses. El LDN 1997 es-tablece que indistintamente la maniobra de crisis permite mane-jar o encarar una crisis, pero se estima que la maniobra de crisis es más propia del manejo para provocar una crisis, que para ha-cer frente a una crisis, ya que la libertad de acción y certidumbre en la provocación son esenciales para el diseño de una maniobra de crisis. Por supuesto que esto no impide que se diseñe una ma-niobra para emplear el propio poder nacional para hacer frente al desafío, pero los ejemplos históricos permiten señalar que la maniobra que se diseñe estará supeditada a las acciones iniciales del oponente y principalmente al objetivo fi jado por este: la esen-cia de la maniobra de crisis está en aplicar al contrario sucesivos estí-mulos lo sufi cientemente fuertes para colocarlo en una posición difícil y obligarlo a tomar una decisión y reaccionar.89 A lo que podríamos

89 Verdugo Muñoz, Juan Carlos, ob. cit., p. 54.


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agregar, que la incertidumbre que tratará de mantener el opo-nente es una variable decisiva en la defi nición del propio diseño de una maniobra, como también, que existe una alta probabili-dad de que el oponente no tenga intenciones de prosperar en sus acciones más allá de los intereses que sean intransables para el propio país.

En la planifi cación de la conducción y manejo de las crisis existen dos instancias; la planifi cación de una maniobra para provocarla y la planifi cación para enfrentar una crisis provocada deliberadamente por otro actor. En periodos de normalidad será propio elaborar procedimientos de planifi cación para evaluar situaciones regionales que pudieran comprometer los intereses nacionales y diseñar planes por anticipado para reaccionar ante una situación de crisis. Como no es posible pronosticar todas las situaciones futuras se privilegiará la funcionalidad de los medios a disposición para proceder integradamente ante una situación que lo requiera. En los periodos de normalidad eventualmente surgirá una situación con las características de una crisis (que esté afectado el interés nacional). Esto implica que la respuesta requiere de procedimientos fl exibles, adaptados al tiempo dispo-nible, a las comunicaciones rápidas y efectivas y al uso de planes previos solo cuando sea posible.

La maniobra de crisis está inserta en la maniobra político-estratégica (ambiente político estratégico), que diseñe el conduc-tor político para enfrentar los riesgos y desafíos que han surgido del análisis (permanente) de los escenarios que enfrenta el país, donde el empleo de las fuerzas armadas es solo una parte de ella. Por ende, si se trata de provocar una crisis, esta podría ser una fase de la maniobra política y dentro de esa fase las fuerzas armadas también tendrían un rol que cumplir. Pero si se trata de una crisis que es necesario enfrentar, la maniobra político estra-tégica contemplará previsiones o alternativas de solución, de no ser así, la maniobra deberá sustentarse en presunciones del pro-ceder del oponente y existir tantas alternativas de solución como presunciones exista. Esto implica que cuando se enfrenta una cri-sis, la maniobra política deberá adecuarse conforme a las previ-siones existentes y concurrir con todo el poder nacional –del cual el poder militar es solo una parte– a la solución del confl icto. En


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ambas situaciones –crisis provocada o crisis por enfrentar– el conductor político diseña una maniobra que implica a todas las áreas del poder nacional que estime pertinente, pero privilegia a la de asuntos exteriores (diplomacia), economía y defensa.

La escalada

Según el Manual de Crisis de la Defensa Nacional,90 la escalada es el incremento de la violencia en forma deliberada o accidental en el desarrollo de una crisis. Cuando es deliberada se pretende obligar al oponente a ceder, pero cuidando de no presionarlo en exceso para no provocar una comportamiento irracional y una reacción de guerra. Por lo tanto, la escalada constituye una carre-ra de riesgos y para provocarla se deben tener en cuenta las si-guientes consideraciones: capacidad de incrementar la violencia, evaluación de los daños, y adecuado análisis de la causa-efecto y del costo-benefi cio.

Una de las fuentes bibliográfi cas, que ha dado origen a di-versos planteamientos sobre las particularidades de la escalada en las crisis, es el libro de Herman Kahn intitulado La Escalada,91 este texto indica que en una típica situa ción de escalada es pro-bable que se produjera una carrera de ries gos, o por lo menos que se resolviera llevarla a cabo tratando de igualar los recursos locales mediante alguna forma de confl icto limitado entre ambos bandos y que normalmente, cualquiera de los dos bandos podría vencer, incrementando, por algún medio, sus propios recursos, siempre y cuando el otro bando no invalida ra tal incremento, aumentando sus propios esfuerzos. Además, en muchas situa-ciones se apreciará fácilmente que si el incremento del esfuerzo no fuera igualado, y por consiguiente resultara una vic toria, el costo de dicho incremento de esfuerzos sería bajo en rela ción con los benefi cios de la victoria. Por lo tanto, señala Herman Kahn, el temor a que el otro bando pueda reaccionar, o más bien, a que

90 Ministerio de Defensa, Manual de Conducción de Crisis de la Defensa Nacional, Santiago: Disponible en la Biblioteca de la Academia de Guerra Aérea, 1995, p. 41.

91 Kahn, Herman, La Escalada, Barcelona: Dima ediciones S.A., 1967.


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reaccionara en de masía con toda probabilidad detendrá el proce-so de escalada, pero no lo indeseable de los costos de la escalada misma.

Un actor puede escalar la crisis como parte de su maniobra de crisis o con el fi n de amenazar al otro bando con una guerra y lograr la imposición de su objetivo. Según Kahn, las condiciones de una escalada por ambas partes admite lo siguiente: 1) cada uno de los bandos normalmente puede aportar lo su fi ciente, en una determinada lucha por la victoria, si el otro bando no res-ponde, 2) el valor de la victoria es lo bastante grande como para que valga la pena, para cualquiera de los dos bandos, elevar su propio compromiso, con objeto de ganar el proceso de esca lada, siempre y cuando tenga la seguridad de que el otro ban do no le contrarrestará del mismo modo, 3) los peldaños más altos de una escalada son siempre peligro sos y difíciles, y ambos bandos desean evitarlos, 4) es típico que ambos contendientes estén inte-resados en sis temas que entrañen conversaciones para preservar preceden tes que reduzcan las posibilidades de una escalada, una erupción, o cualquier otro indeseable efecto, a largo plazo, 5) hay dos tipos básicos de escalada que pueden seguir cualquie ra de los dos bandos: una estrategia basada en factores relacionados con los estrados particulares de una escalada (combate concer-tado), o de la situación concreta y una estrategia basada en los riesgos de la escalada o erup ción, 6) en general, ambos bandos evitarán mostrarse como fríos cal culadores o cínicos chantajistas en lo que a la táctica se re fi ere, y se apoyarán en los aspectos an-tagónicos, estilísticos o familiares de su comportamiento, como se verá más adelante.92

Desde el punto de vista teórico, Remo F. Entelman,93 indi-ca que se denomina escalada o escalamiento a un movimiento hacia nive les de mayor intensidad de la conducta confl ictiva de cualquiera de los actores; inversamente, la desescalada o el des-escalamiento es un desplazamiento hacia niveles más bajos de intensidad.

92 Ibíd. pp. 21-22.93 Entelman, Remo, F., ob. cit., p. 175.


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Además, señala que está comprobado que la intensidad de un con fl icto no se mantiene estable durante todo su transcurso y que esto no quiere decir que las conductas confl ictivas aumen-ten indefi nida e inevitablemente su intensidad o deban producir nece sariamente cumbres de gran incremento o declinación. En el ciclo de los confl ictos se evidencian aumentos y disminuciones del nivel de intensidad, pero con la característica saliente de que el proceso de incremento es más frecuente que el de declinación, aun en algún momento, al tiempo de la resolución, el nivel de intensidad se reduzca notablemente.94 Por otra parte, en la me-dida que uno de los actores escala, la si tuación confl ictiva hace propicia la aparición de nuevas pretensio nes de cualquiera de las partes o de ambas, es decir, objetivos nuevos que extienden el confl icto.

La escalada de la crisis se produce entre la acción de desen-cadenamiento y el punto de retorno o no retorno. El punto de retorno está directamente relacionado con la reversibilidad en el diseño de la crisis provocada, que si de una crisis se trata como instrumento de la política exterior de un Estado, la reversibilidad deberá estar prevista.

El restablecimiento de las confi anzas

Cuando los confl ictos fi nalizan, se observará que uno de los actores logró sus objetivos y sometimiento del otro, y aunque no se hayan logrado la totalidad de los objetivos en disputa por par-te de los actores involucrados, uno de los actores será el favoreci-do. Producto de lo anterior y para no obstaculizar el proceso que permita el restablecimiento de las confi anzas, se debe cesar toda actividad confl ictiva antes de celebrar los actos formales para la resolución del confl icto.

Una vez cesada la actividad confl ictiva y realizado cualquier acto formal para superar la crisis si lo hubiere, será propio tener presente los siguientes aspectos para que la crisis no vuelva a su punto inicial o dé lugar a una nueva vertiente de la crisis:

94 Ibíd., pp. 175-177.


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– Una crisis provoca daños a las relaciones institucionaliza-das entre los actores, por lo cual el esfuerzo pos crisis debe dirigirse a optimizar el funcionamiento de la estructura que conforma la institucionalidad entre los actores.

– Los actores que dentro de cada país personifi caron la gestión de la crisis es conveniente que pasen a un segundo plano en la relaciones públicas entre los actores, para que sean prota-gonistas nuevos los que negocien la relación próxima.

– Evidenciar a la opinión pública las conveniencias de la nue-va relación, y “cómo” los sucesos que provocaron la crisis son inconvenientes para ambos o todos los actores involu-crados.

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CAPÍTULO III

EL NIVEL POLÍTICO EN LAS CRISIS INTERNACIONALES

En el Capítulo I se desarrolló el contexto para sustentar las diversas aseveraciones relacionadas con las crisis internacionales y prestar atención a las diversas variables que interactúan en el sistema internacional desde la perspectiva de la cooperación y el confl icto. Además, se indicó que de acuerdo a la Constitución Política de Chile y a la Ley 20.424, promulgada el 2 de febrero de 2010, recae en el Presidente de la República la responsabilidad ante una crisis internacional que afecte la seguridad exterior del país, de disponer la activación de los planes de la defensa nacio-nal respectivos y que en caso de guerra exterior, el Presidente de la República asumirá la jefatura suprema de las Fuerzas Arma-das, en los términos y en la forma establecida por la Constitución y las leyes. En ambas circunstancias (crisis y guerra), el Presiden-te de la República ordenará el empleo de las fuerzas militares, entregando bajo el mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto la conducción estratégica de los medios asignados.95

En el Capítulo II se abordó la tipología de las crisis y previa confrontación de diversas opiniones académicas, se propuso una defi nición de las crisis, de sus características, fases y principios (Fig. Nº III/1).

95 Ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, 2010, Art.1.


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Fig. Nº III/1

Elaboración propia.

En el presente Capítulo, utilizando el sustento de los dos capítulos anteriores, el esfuerzo estará dirigido al diseño de un modelo de apoyo a la toma de decisiones políticas ante la nece-sidad de adoptar una decisión de provocar o para enfrentar una crisis.

El Estado chileno deberá enfrentar o eventualmente pro-vocar una crisis. Esto implicará un proceso de análisis –donde será necesario que converjan todos los esfuerzos de un Estado Mayor– mucho más complejo que el que se pueda reseñar en esta investigación.

Defi nición y previsión de situaciones crisis

Como lo hemos mencionado, una crisis internacional es un instrumento de la política para lograr determinados objetivos. Por lo tanto, un actor puede planifi car una crisis para la obtención de un objetivo respecto del cual estima que por medio de una crisis es factible su obtención. Para ello, ha debido apreciar adecuada-mente para que la crisis que genere admita gradualidad e impon-ga una determinada condición, pero en ningún caso pueda escalar a una guerra. Si un actor puede provocar una crisis para lograr un


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objetivo, quiere decir que otro actor deberá enfrentar o encarar la crisis, que el otro actor ha provocado. En ambos casos es necesario contar con algunas previsiones de empleo del poder nacional en general y de las fuerzas armadas en particular, pero sin duda las previsiones podrán ser adecuadamente planifi cadas cuando la cri-sis se provoca y solo parcialmente cuando se encara.

Provocación de una crisis

En la defi nición de los escenarios que deberá enfrentar el Estado o en la apreciación permanente que se debe realizar res-pecto de los riesgos, desafíos, amenazas y oportunidades que tie-ne el país –para continuamente dilucidar las oportunidades que tendrá en país ante una situación determinada–, debiera surgir la conveniencia de provocar una crisis para obtener un objetivo de-terminado y la tipifi cación de la circunstancia que lo haría facti-ble. No es una defi nición fácil ya que, teóricamente, un actor sin pretensiones territoriales y respetuoso del derecho internacional, privilegiará la cooperación por sobre la iniciación de un confl icto y la utilización de una crisis para obtener su(s) objetivo(s).

Enfrentamiento de una crisis

Como ya se indicó, un actor “A” puede ser objeto de una crisis provocada por un actor “B” e incluso puede verse envuelto en una crisis como actor “C”, en caso de sostener una alianza con el actor “A” o “B”. Por ejemplo, Chile y Argentina se han aliado y asumido el riesgo de conformar unidos una fuerza militar a disposición de la Organización de Naciones Unidas, esta misma fuerza, hipotéticamente podría sufrir los efectos de una tercer ac-tor, en ese caso, Chile y Argentina deben hacer frente a una crisis provocada por un tercer actor.

Según la situación de cada Estado será de mayor factibilidad la utilización de la crisis para obtener un objetivo o encarar una crisis.96 Pareciera que cuando un Estado ha consolidado su te-

96 Se recomienda la lectura de: Rodríguez Elizondo, José, Las crisis vecinales del gobierno de Lagos, Santiago: Editorial Debate, 2006.


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rritorio nacional, no aspira a mayor espacio y no existen vecinos que intenten una reivindicación territorial contraponiéndose a los propios intereses nacionales, difícilmente ese Estado emplea-rá como instrumento internacional la provocación de una crisis para obtener un objetivo.

Por el contrario, cuando un Estado pretende espacio, reivin-dicación o lograr un objetivo donde la manifestación del “poder nacional” sustituya el derecho internacional, la cooperación y las alternativas que ofrece la estructura de prevención de confl ictos, será propio que ese Estado utilice la crisis como un instrumento para obtener su objetivo. Contra ese Estado será propio utilizar el propio “poder nacional” para enfrentar la crisis que el otro actor provocó.

Apreciación y defi nición previa de una crisis (Chile)

En Chile, tal como lo señala la Ley 20.424 –promulgada en febrero de 2010– “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, en caso de crisis internacional que afecte la seguridad exterior del país, el Presidente de la República dispondrá la acti-vación de los planes de la defensa respectivos.

Estos planes son de responsabilidad del Ministerio de De-fensa Nacional, instancia que deberá proponer y evaluar la pla-nifi cación primaria y secundaria.

En el Ministerio de Defensa es responsabilidad de la Subse-cretaría de Defensa el efectuar el análisis político y estratégico para la elaboración, actualización y proposición al Ministro de la apreciación de los riesgos y amenazas para el país en el ámbito de la seguridad exterior.

En este análisis primario que efectúa la Subsecretaría de De-fensa, deberá surgir el estudio de las crisis y responsabilidades inherentes.


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La diplomacia en situaciones de crisis. El protagonismo del Ejecutivo

Como se indicó en el Capítulo I, la diplomacia es el principal instrumento con que cuenta un Estado para negociar en una si-tuación de crisis, en el entendido que, por la vía diplomática será posible atenuar una crisis u obtener una posición favorable en el ambiente internacional, que coadyuve a la obtención del objetivo de crisis. Mientras las fuerzas armadas son el instrumento por excelencia para escalar una crisis, la diplomacia es el medio más efectivo para distender una situación de confl icto o generar la sufi ciente información para prevenir o provocar una crisis si es del caso.

La diplomacia asume en los momentos de crisis un rol decisivo y generalmente es el primer elemento visible en una crisis, más aún cuando las crisis se desencadenan con el retiro del cuerpo diplomático acreditado. La diplomacia deberá per-suadir y disuadir con su proceder. Es propio a la naturaleza de la diplomacia el dirigir su esfuerzo hacia la armonización de los intereses y lograr la resolución pacífi ca de las diferencias. Puede apelar, bajo determinadas circunstancias, a medios de presión que confi guran lo que algunos denominan diplomacia coercitiva. La diplomacia intenta evitar que su proceder sea rebasado por la coacción física. La violencia es ajena a la diplomacia. No obstante se complementa con ella.

Según Luis Santiago Sanz,97 en el curso de las crisis la di-plomacia y la fuerza no actúan en fases distintas y sucesivas. Su capacidad depende de la posición ostensiva de los demás ele-mentos que constituyen el poderío del Estado. Para su efi cacia en las crisis le es imprescindible contar con una estrategia sectorial consistente, que abarque toda la superfi cie del confl icto y tenga un claro conocimiento del punto donde está situado el centro de decisión del adversario, que no siempre coincide con la con-

97 Santiago Sanz, Luis, “La diplomacia en las crisis”, disponible en http://www.mexicodiplomatico.org/lecturas/diplomacia_crisis.pdf. Ingreso el 22 de diciembre 2010.


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formación jurídico-administrativa del Estado.98 Además, señala que la política no ha de exigir a la diplomacia soluciones inalcan-zables por el Poder del Estado. No se deben negociar aspectos vitales ni iniciar acciones diplomáticas en posición de debilidad. El fracaso correlativo a esa errónea actitud política es inexorable. Proviene de una disconformidad entre los fi nes y los medios. La negociación en momentos de crisis es la clásica y central función de la diplomacia. La delicada entidad de la negociación diplomá-tica queda puesta en resalto por la dimensión que asume en los momentos de crisis. Es la instancia decisiva. El curso de la ne-gociación, en las crisis, no tarda en llegar indefectiblemente a un punto en que se ofrece una solución fi nal que, aceptada, conduce a un ajuste concertado; el rechazo abre cauce a una escalada en los procedimientos coactivos.99

Al margen del cuerpo diplomático, en una situación de crisis, el protagonismo del Presidente de la República ha pasado a ser esencial. Al respecto, Ángel Ballesteros, en Diplomacia y relaciones internacionales,100 indica que la diplomacia trata con la guerra y la paz, y que en este proceso, el Presidente viene jugando cada vez en mayor grado un papel decisivo, personifi cando las relaciones exteriores, actuando con equipos propios y reduciendo la función tradicional del Ministerio de Asuntos Exteriores a la de mera eje-cución de la política exterior: es más, el Presidente es, en un número de ocasiones creciente, quien tiene la iniciativa, toma la decisión y, a ve-ces, la ejecuta. Casi podría concluirse, aunque fuese a título provisional, que el proceso de toma de decisiones en política exterior ha pasado de una etapa aristocratizante o de elitismo de un cuerpo funcionarial a una fase oligárquica, de concentración personal de poderes competentes. La extensión de las funciones de la presidencia en política exterior hace que, en la práctica, la asuma personalmente en su totalidad o, al menos en aquellos sectores o asuntos que estime oportuno, en aplicación del muy discutido principio de la competencia reservada.101

98 Ibíd.99 Ibíd.100 Ballesteros, Ángel, Diplomacia y relaciones internacionales, Madrid: Ministerio

de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2009.101 Ibíd., p. 267.


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Hasta hace pocos años, públicamente las decisiones en polí-tica exterior se circunscribían al canciller, pero cada vez el rol del Presidente es más activo, ya que nadie puede negar la competen-cia que corresponde al Jefe de Estado (Presidente) en la dirección de la política exterior. Tampoco debe impugnarse la necesidad de la Presidencia de contar con un equipo de asesores, de expertos, en relaciones internacionales. Y, sobre todo, resulta aplaudible la intervención de los presidentes en los grandes temas internacio-nales, en las cada vez más convenientes cumbres, preparadas por los ministros de exteriores.102

Defi nición de probables escenarios de crisis para Chile

Como se indicó al inicio del presente Capítulo, sería im-procedente defi nir en esta investigación los escenarios en los cuales Chile podría provocar o enfrentar una crisis internacional. De hacerlo sería una mera especulación y contradictorio con la esencia de lo que signifi ca todo el proceso de análisis político estratégico –de responsabilidad de la Subsecretaría de Defensa en el caso de Chile– y la labor de todo el grupo de analistas y asesores que tienen esa alta responsabilidad. Más aún, cuando la defi nición de los escenarios implica una mirada prospectiva y multidisciplinaria de todas las áreas del quehacer nacional e in-ternacional, constituyendo el objetivo de la planifi cación prima-ria y la observancia política de los intereses y el rol de Chile en el sistema internacional.

Pese a lo anterior, se ha estimado conveniente incluir a modo de proposición, un esquema general de las variables a con-siderar en el diseño de escenarios, que están relacionadas con un Estado en particular y probabilidad de ocurrencia de una crisis. Este aporte tiene el objetivo de incluir una perspectiva abstracta sobre la materia, pero que como se indicó, su realización e inte-gración a la planifi cación primaria, implicaría otra investigación.

102 Ibíd., p. 268.


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FIG. Nº III/2Variables a considerar en el diseño de escenarios internacionales

Variables a considerar en el diseño de escenarios internacionales

Nº Esquema general Objetivo

1 Descripción general del escenario Realizar una reseña del escenario –hipotético– en el cual el país deberá des-envolverse para la con-secución de sus propios objetivos nacionales.

1.1 Identifi cación del Estado.

1.2 Intereses y objetivos nacionales.

1.3 Historia y tendencias en las relaciones entre ambos Estados.

1.4 Indicativos generales (PIB, IDH, Crecimiento, Deuda, Importaciones, Exportaciones, otros).

2 Perspectiva geoestratégica Identificar la influencia que ejercen determina-dos factores geográficos inmutables en las decisio-nes geopolíticas y estraté-gicas. En sus conclusiones fi nales deberá explicitarse el valor otorgado a deter-minados factores geográ-fi cos en las estrategias de desarrollo del país.

2.1 Delimitación física del escenario.

2.3 Características de su forma y extensión.

2.4 Morfografía, hidrografía y vegetación.

2.5 Infl uencia del clima.

2.6 Recursos naturales renovables y no renovables.

2.7 Análisis y conclusiones.

3 Perspectiva geohumana Determinar la relación en-tre cantidad de población, el espacio para su desa-rrollo y la distribución de los habitantes en el terri-torio nacional.

3.1 Población.

3.2 Organización político - administrativa.

3.3 Densidad demográfi ca.


4 Perspectiva geoeconómica Identif icar desde una perspectiva geográfi ca los recursos con que cuenta el país para satisfacer las necesidades de su po-blación y su posterior desarrollo.

4.1 Agricultura.

4.2 Ganadería.

4.3 Pesca.

4.4 Minería.

4.5 Industria.

4.6 Comercio.

4.7 Comunicaciones (Infraestructura).

4.8 Otros.

4.9 Análisis y Conclusiones.


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5 Asuntos internos Concluir sobre la situa-ción interna del país y evidenciar aquellos as-pectos que podrían alte-rar de una forma u otra la relación con el propio país.

5.1 Gobernabilidad y democracia.

5.2 Estado de derecho.

5.3 Protagonismos dominantes (autoridades).

5.4 Cohesión nacional.

5.5 Otros.


6 Asuntos exteriores Identifi car aquellos asun-tos exteriores, que en un escenario hipotético po-drían alterar de una for-ma u otra la relación con el propio país.

Evidenciar aquellos as-pectos que se contrapo-nen con el propio interés nacional.

6.1 Objetivos de su política exterior.

6.2 Prestigio o comportamiento en sus asuntos exteriores.

6.3 Desafíos o amenazas con otros Estados.

6.4 Representación en OO.II.

6.5 Consolidación de sus fronteras y territorio.

6.6 Alianzas estratégicas.


7 Seguridad y defensa nacional Identifi car todos aquellos aspectos relacionados con la seguridad y defensa, que podrían implicar un esfuerzo común o respec-to de los cuales el propio país debe prever.

7.1 Seguridad interna (narcotráfi co, contrabando, terrorismo, guerrillas, otros).

7.2 Participación en la estructura de prevención de confl ictos.

7.3 Política de defensa.

7.4 Política militar.

7.5 Estrategia nacional de seguridad.

7.6 Despliegue estratégico.

7.7 Alistamiento y entrenamiento.


8 Conclusiones Determinar aquellos as-pectos del escenario que son o podrían constituirse en un riesgo o amenaza.

Permitirá adoptar decisio-nes políticas para afrontar convenientemente el ries-go o amenaza.

8.1 Situaciones presentes que antagonizan con los propios intereses.

8.2 Situaciones latentes que podrían evolucionar y antagonizar con los propios intereses.

8.3 Indicativos pronosticadores de cambio.

8.4 Situaciones que podrían ser utilizadas en benefi cio propio.



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Además, y para comprender de mejor forma los escenarios de conveniencia para Chile, es menester tener presente que los desafíos del Chile del futuro implican la consolidación del terri-torio nacional, la conformación de fronteras seguras, un estado de normalidad general y gran cohesión nacional en la perspec-tiva de alcanzar en el mediando plazo los estándares de un país desarrollado. En tal sentido, no hay dudas que los propósitos de los países de la región en general y de Argentina, Bolivia y Perú en particular son similares a los intereses chilenos. Todos luchan por superar el subdesarrollo, pero también hace pocos años han reconocido en la Declaración de Seguridad de las Américas de 2003, que los confl ictos tradicionales están presentes en las rela-ciones entre los Estados y que cada país posee intereses u objeti-vos nacionales que pueden antagonizar con otro Estado.

Previsiones o variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisiones políticas relacionadas con las crisis internacionales

Uno de los méritos de la investigación realizada por Juan Carlos Verdugo sobre la Estructura para el manejo de las crisis internacionales,103 es la de incluir en su estudio una reseña de la doctrina de crisis de los Estados Unidos de América, Reino Unido, España y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Estudio que fi naliza con la proposición de una estruc-tura de asesoría en manejo de crisis internacionales para Chile y en cuyas conclusiones señala que mientras en todos los países y alianzas se consi dera la factibilidad de la crisis y se han creado los mecanismos su prevención y conduc ción, en el caso nacional, no se han adecuado los procesos para enfrentar este fenómeno, a pesar que en los sucesivos Libros de la Defensa Nacional se ha asumido su probabilidad. En los ejemplos analizados dice Juan Carlos Verdugo, durante tiempo de paz se lleva a cabo una planifi cación de crisis orientada a evaluar preventivamente situaciones futuras donde se conciba, entre otras, la potencial ne-



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cesidad de utilizar la fuerza militar, a fi n de obtener un grado de prepara ción aceptable. En Chile, el proceso de planifi cación de tiempo de paz está dirigido exclusivamente hacia la determina-ción de hipótesis de guerra –la situación extrema de empleo de la fuerza–, dejando de lado la previsión de situaciones intermedias, en las que la utilización del potencial militar sea solo uno de los medios empleados, en coordina ción con los demás componentes del Poder Nacional.104 Para esto, a su entender, es de suma im-portancia la existencia de estamentos de funcionamiento perma-nente para la prevención y conducción de una eventual situación de crisis y que en el caso nacional se poseen algunos organismos que con algunas adecuaciones –permitidas por los mismos docu-mentos legales que norman su funcionamiento– podrían servir de base para conformar mecanis mos y organizaciones que cum-plan la función de previsión, preven ción y –de ser necesario– conducción de situaciones de crisis interna cionales.

Posteriormente, el autor aludido, propone un sistema de planifi cación de crisis, que básicamente considera que debe tener como base la Apreciación Global Político Estratégica, meca nismo que existía en la institucionalidad como generador de hipótesis que afectaban el normal desenvolvimiento del país. Esta apre-ciación debía incluir alguna variaciones en su elaboración, para incorporar el levan tamiento de escenarios, como un mecanismo anticipador de intereses contrapuestos que pudiesen afec tar al país, defi niendo, primeramente, las hipótesis de confl icto que se deriven de estas contraposiciones: en una segunda parte del análi-sis, se requiere establecer cuáles de esas hipótesis de confl icto, en virtud de objetivos que se pongan en juego y de los medios que eventualmente se utilizarán para enfrentar cada una de ellas, podrían pasar a consti-tuir hipótesis de crisis, es decir, aquellas en las que se tenga previsto obtener o mantener los objetivos ejerciendo presión sobre el adversa-rio –incluso militar– pero sin llegar a la utilización generali zada de la fuerza. Posteriormente, se deberá efectuar un análisis de este segundo género de hipótesis, para defi nir cuáles de ellas podrían llegar a afectar intereses vitales del país, por los que se estaría en disposición –pese a las consecuencias– de obtener o mantener los objetivos derivados inclu-

104 Ibíd., pp. 85-86.


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so mediante la utilización generalizada de la fuerza militar. Además, en esta etapa se deben considerar los escena rios que en una primera revi-sión evidencian hipótesis de confl ictos que amenazan a los intereses na-cionales vitales, sin pasar por la etapa de crisis, excepto como una fase previa de la guerra. A este tercer producto se le denominará hipótesis de guerra.105

Finalmente, Juan Carlos Verdugo propone una estructura de planifi cación de conducción de crisis, que se sustenta en la fac-tibilidad de contar con componen tes de existencia permanente, que participen activamente en el proceso de formulación de hi-pótesis de crisis y le otorgue al país la capaci dad de adoptar pre-visiones con mucha anticipación para los escena rios susceptibles de presentar situaciones de crisis.106

Para comprender de mejor forma la propuesta de Juan Car-los Verdugo Muñoz, es propio tener presente que la publica-ción con el resultado de su investigación data de julio de 2004, por lo cual es anterior al Libro de la Defensa Nacional 2010 y a la Ley 20.424 promulgada el 2 de febrero de 2010. Últimas instancias que modifican considerablemente las aseveraciones que hace respecto de los niveles de decisión y definición de las crisis internacionales. De todas formas, independiente de la denominación que pueda tener la Apreciación Global Político Estratégica, se coincide en que la definición de los probables escenarios de crisis, debe concretarse en la apreciación o análi-sis político y estratégico a realizarse en la planificación prima-ria (Subsecretaría de Defensa), sobre todo cuando la decisión política se adopta en un “ambiente político-estratégico”, en el entendido de prever la generación de una crisis para el lo-gro de un objetivo de significativa repercusión para el interés nacional, como también, que la construcción de los probables escenarios a definir en la planificación primaria son evolutivos, de actualización permanente y sujetos a las diferentes variables que interactúan en el sistema internacional en general, y en la política exterior con los países vecinos en particular. De igual

105 Ibíd., p. 87.106 Ibíd., pp. 89-93.


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forma y como en el LDN 2010 se contempla, entre las causas que producen las crisis, no todas obedecen necesariamente al control de los actores involucrados y de ahí la dificultad que re-presenta el manejo de las crisis: uno de los rasgos más importantes de la crisis es el grado de incertidumbre que produce, en cuanto a sus efectos, resultados, término o escalada.107 Producto de la falta de información que prevalecerá, será más factible planificar la eje-cución de una crisis, que contar con previsiones para enfrentar a una crisis.

Según la Ley 20.424 y LDN 2010 el proceso y responsabilida-des inherentes a las crisis es el siguiente:

FIG. Nº III/3Estructura de decisiones para las crisis internacionales

Estructura de decisiones para las crisis internacionales

Niveles de decisión Asesoría/Órgano Consultivo

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Resuelve sobre la forma de enfren-tar los riesgos y amenazas.

Aprueba la planificación de de-fensa.

Ante una crisis dispone la activa-ción de los planes de la defensa nacional.

Entrega del mando de las fuerzas armadas al JEMC.

COSENA

Órgano asesor del Presidente en materias vinculadas a la seguridad nacional.

MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL

Colaborador directo e inmediato del Presidente de la República.

107 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, p. 79.


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Propone la planifi cación primaria al Presidente de la República.

Propone al Presidente los Objetivos Estratégicos propios de la función de las fuerzas armadas y sus prio-ridades.

Aprueba, según instrucciones del Presidente de la República la plani-fi cación secundaria.

Es el nexo entre el Presidente, las fuerzas armadas y el JEMC.

Debe requerir la opinión de la JCCJ sobre la planifi cación primaria y secundaria.

JUNTA DE COMANDANTES EN JEFE

Es convocada y presidida por el MDN.

Órgano consultor del MDN en materias comunes de las fuerzas armadas.

Su opinión debe ser requerida por el MDN sobre la planifi cación primaria y secundaria.

SUBSECRETARÍA DE DEFENSA

Colabora al MDN en asuntos de po-lítica de defensa.

ESTADO MAYOR CONJUNTO

El JEMC depende del MDN y ase-sora al MDN respecto de la pre-paración y empleo conjunto de las fuerzas armadas.


Efectúa el análisis político y estra-tégico para la elaboración, actuali-zación y proposición al MDN de la apreciación de los riesgos y amena-zas para el país en el ámbito de la seguridad exterior.

Sugiere al MDN la planificación primaria y su actualización.

Vela por la relación entre la planifi -cación primaria y secundaria.

Integra a otros sectores del Estado en su proceso de planifi cación.


Aporta Inteligencia a la Subsecreta-ría de Defensa para efectos de elabo-rar la planifi cación primaria.


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El JEMC depende del MDN.

Es el organismo de trabajo y ase-soría permanente del MDN en materias que tengan relación con la preparación y empleo conjunto de las fuerzas armadas.

Sirve de órgano de asesoría y tra-bajo en la conducción estratégica para enfrentar una crisis interna-cional.

Elabora y mantiene actualizada la planifi cación secundaria.


De esta forma se puede señalar que, en el nivel político, la Subsecretaría de Defensa defi ne los escenarios que deberá en-frentar el país –utilizando cualquier instrumento que se diseñe para tal efecto–, en este proceso surgirán los probables riesgos y amenazas que deberá asumir la defensa nacional como un todo, como también las probables crisis internacionales a las que se deberá hacer frente o respecto de la evolución de aquellos esce-narios que podrían ocasionar una crisis.

Por su parte, el Ministro de Defensa Nacional requiere de la Junta de Comandantes en Jefe su opinión sobre la planifi cación primaria presentada por la Subsecretaría de Defensa, para luego y habiendo el Ministro aprobado la planifi cación en cuestión, procede a presentar todos los antecedentes al Presidente de la República; para que este con o sin consulta al Consejo de Seguri-dad Nacional, resuelve sobre la forma de enfrentar los riesgos y amenazas. En este nivel es esencial la decisión política inclusiva de las otras áreas nacionales para hacer frente a los riesgos y amenazas, como también la caracterización del efecto deseado si la intención involucra la ocurrencia de una crisis (Fig. Nº III/4).


136

FIG. Nº III/4Defi nición de enfrentar o provocar una crisis


En una segunda instancia y ahora en el nivel estratégico, se apreciará y planifi cará respecto del empleo de las fuerzas arma-das según el objetivo estratégico fi jado por el conductor político para hacer frente a los riesgos y amenazas; planifi cación que de igual forma el Ministro de Defensa deberá aprobar con la aseso-ría de la Junta de Comandantes en Jefe, y presentar a la aproba-ción del Presidente de la República. En este nivel –estratégico– y respecto de los medios para enfrentar o provocar una crisis, se deberá evaluar los efectos que produce el empleo de las fuerzas armadas. El empleo de las fuerzas armadas es el principal medio que escala o produce la desescalada de una crisis.

Propuesta de un modelo en apoyo a las decisiones

Después de haber expuesto una perspectiva sobre la estruc-tura de asesoría y manejo de crisis internacionales antes de la publicación de Libro de la Defensa Nacional y de la promulga-


137

ción de la Ley 20.424 –ambos en el 2010–, y observar la secuencia y responsabilidades en la apreciación y elaboración de la plani-fi cación para provocar o enfrentar una crisis en una perspectiva posterior a los textos aludidos, cabe fi nalmente hacer mención a algunas previsiones o variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisiones políticas relacionadas con las crisis internacionales.

A continuación, a modo de ejemplo, se presenta una matriz de apoyo a la decisión, que recoge todos aquellos aspectos in-cluidos en los capítulos anteriores de esta investigación y que se estima deben ser tomados en cuenta en la decisión política para resolver el provocar una crisis. Es un modelo de apoyo a la decisión y en ningún caso intenta reemplazar a la autoridad que tiene que adoptarla, ya que prevalecerá al modelo, la particular visión, intuición y asertividad de la autoridad política que debe adoptar la resolución.108 (Fig. Nº III/5).

En la primera parte, letra A., se incluyen algunas variables sobre el escenario y objetivos explícitos e implícitos que contex-tualizan la crisis. En la segunda parte, letra B., se incluyen cinco columnas: 1) Proposición de las interrogantes a considerar, que se pueden aumentar o eliminar según se estime, 2) P1: Ponde-ración numérica asignada a la interrogante según su importan-cia en la decisión y de acuerdo a la opinión de expertos, que también puede variar según se estime, 3) Variables que actúan como alternativas de respuesta a la interrogante planteada, 4) P2: Ponderación asignada a las alternativas de respuesta a la interrogante planteada, 5) P3: suma de P1*P2=P3. De esta forma, en este ejemplo podemos observar que el máximo puntaje en el apoyo a la decisión podría ser de 615 puntos y el mínimo sería de 205, que se obtienen de la multiplicación de P1 con el puntaje asignado en P2. Lo que permitiría inferir (a modo de propuesta) lo siguiente:

108 Para designar las variables e interrogantes se procedió a interpretar las informa-ciones incluidas en la presente investigación y al juicio emitido por expertos.


138

Entre 615–500 : Las condiciones son óptimas para resolver favo-rablemente la provocación de una crisis.

Entre 500–400 : No existen las sufi cientes condiciones o circuns-tancias para resolver favorablemente la provoca-ción de una crisis.

Entre 205–400 : No es conveniente resolver la provocación de una crisis.

FIG. Nº III/5Matriz de apoyo a la toma de decisiones para provocar una crisis

A. Variables de formulación del contexto de la crisis

– Interés u objetivo nacional.

– Objetivo político en la provocación de la crisis.

– Reseña del escenario local donde se provocará la crisis.

– Reseña del escenario regional donde se concretará la crisis.

– Variables intervinientes que podrían alterar los escenarios reseñados.

– Presunciones básicas para su éxito.

– Alternativas para evitar la provocación de la crisis.

B. Variables en apoyo a la decisión

Interrogantes P1 Variable / Ponderación P2 P3

¿Cuáles son las carac-terísticas del objetivo de la crisis?

1 Concreto (territorio- recursos). 15

Concreto/Simbólico. 10

Simbólico (histórico). 5

¿Ha sido efi caz la pro-ducción de inteligencia propia?

1 Comprobadamente. 15

Ocasionalmente. 10

Excepcionalmente. 5

¿Cuál es el comporta-miento y eficacia de-mostrada por la Es-tructura de Prevención de Confl ictos?

1 Recientemente ha demostrado su efi cacia.

15

Existen antecedentes de vigencia y de incompetencia.

10

No existe un precedente de efi cacia en los últimos 10 años.

5


139



¿Cuál es la estimación de la actitud o adhesión de los Estados aliados o vecinos?

2 Apoyo a favor propio. 15

Neutral. 10

Apoyo al oponente. 5

¿Cuál es el grado de operacionalidad de las fuerzas armadas del oponente?

3 Bajo. 15

Medio. 10

Alto. 5

¿Cuál es el grado de al istamiento de las fuerzas armadas pro-pias?

3 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5

¿El despliegue estra-tégico del oponente es una amenaza?

3 No. 15

Eventualmente. 10

Sí. 5

¿En el gobierno del oponente, los encar-gados de negociar son protagonistas válidos?

1 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Cuál es el probable impacto que tendrá la provocación en la opi-nión pública propia?

2 Apoyo al gobierno. 15

Medio. 10

Negativo. 5

¿Cuál es el grado de impacto que tendrá la provocación en la opinión pública del oponente?

2 Negativo. 15

Medio. 10

Apoyo al gobierno. 5

¿Cuál es la estimación de la adhesión política propia que traerá con-sigo la acción?

2 Apoyo. 15

Media. 10

Negativa. 5

¿Cuál es la estimación del grado de cohesión nacional en el propio país?

2 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5


140



¿Cuál es la probable actitud que tendrán los Organismos Interna-cionales?

1 Apoyo al propio país. 15

Neutral. 10


¿Cuál es la probable reacción que tendrá el oponente en el desen-cadenamiento inicial de la crisis?

3 Denuncia internacional. 15

Acción diplomática. 10

Movilización de fuerzas. 5

¿Cuáles son las varia-bles que permitirán mantener el control en la maniobra de crisis?

3 Superioridad militar. 15

Cohesión nacional. 10

Apoyo internacional. 5

¿Le otorgo al oponente la factibilidad explícita de revertir la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Tengo previsto ofrecer al oponente una pro-puesta concreta para no escalar la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Existen otros actores que con certeza se po-dría involucrar en la crisis para evitar su escalada?

2 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5


141



Por parte propia ¿Está explícito el efecto fi nal deseado?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

Otros

TOTAL

Entre 615-500 Las condiciones son óptimas para resolver favora-blemente la provocación de una crisis.

Entre 500-400 No existen las sufi cientes condiciones o circunstan-cias para resolver favorablemente la provocación de una crisis.

Entre 400-205 No es conveniente resolver la provocación de una crisis.


De la misma forma en que es posible construir una matriz de apoyo a la toma de decisiones para provocar una crisis, es también factible desarrollar una matriz de apoyo a la toma de decisiones para enfrentar una crisis, que como se ha menciona-do, estará infl uida por la pérdida de la libertad de acción y por consiguiente de gran incertidumbre, lo que hará mucho más complejo el proceso decisional y nuevamente estará a prueba la habilidad negociadora de la diplomacia y del Jefe de Estado como principal protagonista. A continuación, y siguiendo los mismos referentes anteriores, se propone una matriz de apoyo a la toma de decisiones para encarar una crisis. (Fig. Nº III/6).


142

FIG. Nº III/6Matriz de apoyo a la toma de decisiones para enfrentar una crisis

B. Variables en apoyo a las decisiones para enfrentar una crisis


¿Cuáles son las carac-terísticas del objetivo de la crisis provocada por el oponente?

3 Simbólico (histórico). 15


Concreto (territorio- recursos). 5

¿Ha sido efi caz la pro-ducción de inteligencia propia respecto de los sucesos relacionados con la crisis?


Sí/No. 10

No. 5

¿Es factible concurrir a Estructura de Preven-ción de Confl ictos o a cualquier otra instan-cia internacional para variar las condiciones de inicio y desarrollo de la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Cuál es la actitud adoptada por los Esta-dos aliados o vecinos?


Neutral. 10



3 Bajo. 15

Medio. 10

Alto. 5


3 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5


3 No. 15

Eventualmente. 10

Sí. 5


143




1 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿La acción del oponente ha incluido la movili-zación de parte de las fuerzas armadas?

3 No. 15

Solo amenazas. 10

Sí. 5

¿Cuál es el impacto que ha tenido la provoca-ción en la opinión pú-blica propia?


Medio. 10

Negativo. 5

¿Cuál es el impacto que ha tenido la pro-vocación en la opinión pública del oponente?

1 Negativo. 15

Medio. 10


¿Cuál es la adhesión política (propia) que ha ocasionado la ac-ción desencadenante de la crisis?

2 Apoyo. 15

Media. 10

Negativa. 5

¿Cuál es el grado de cohesión nacional en el propio país?

3 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5

¿Cuál es la actitud que han tenido los Orga-nismos Internaciona-les?


Neutral. 10


¿Cuál es la acción que realizó el oponente en el desencadenamiento inicial de la crisis?




¿Cuáles son las va-riables que están per-mitiendo mantener el control de la crisis?

3 Superioridad militar propia. 15




144



¿Existe la probabilidad de continuar escalando la crisis sin riesgos de empleo de la fuerza?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Tengo una propuesta concreta para no esca-lar la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Existen otros actores que podría involucrar en la crisis para evitar su escalada?

2 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Se percibe en el opo-nente la voluntad de desescalar la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿Cuál es la probable reacción del oponente a la siguiente acción propia?

3 Acción sin uso de la fuerza. 15

Presión diplomática. 10

Acción con uso de la fuerza. 5

¿Cuál es el suceso in-mediato o próximo que podría ocasionar la re-versibilidad?

3 Intervención internacional. 15

Cambio de protagonistas. 10

Acuerdo. 5

Otros

TOTAL

Entre 795-600 Las condiciones son óptimas para recuperar la libertad de acción e intentar la resolución de la crisis en benefi cio propio.

Entre 600-400 Es conveniente dirigir el esfuerzo a la detención de la escalada de la crisis y generar opciones de reversibilidad.

Entre 400-265 No es conveniente continuar en situación crisis.


145

CAPÍTULO IV

EL NIVEL ESTRATÉGICO EN LAS CRISIS

Generalidades

El Capítulo I comprendió un contexto de las diversas varia-bles que interactúan en el sistema internacional desde la perspec-tiva de la cooperación y el confl icto. En el Capítulo II se abordó la tipología de las crisis y previa confrontación de diversas opinio-nes académicas, se propuso una defi nición de las crisis, caracte-rísticas, fases y principios. En el Capítulo III se utilizó el sustento teórico de los dos capítulos anteriores para referirse al nivel polí-tico en las crisis internacionales y proponer un modelo de apoyo a las decisiones políticas para provocar o enfrentar una crisis.

En el presente Capítulo el esfuerzo estará dirigido a la con-ducción estratégica en situaciones de crisis, sin olvidar que la conducción de la defensa nacional en tiempo de paz o confl icto es por excelencia de carácter político, y por ende son las autoridades de este nivel las encargadas y responsables de su conducción. Como también es importante recordar, que las decisiones políti-cas que se conciben en un ambiente político-estratégico (manio-bra político-estratégica) implica a todas las áreas del quehacer o poder nacional (interno, diplomático, económico y de defensa).

Por lo anterior, en el ámbito de la planifi cación política se deciden las actividades y particularmente los objetivos que de-berán cumplir las distintas áreas o campos de acción del Estado, entre ellos el de la defensa nacional. Basado en lo anterior, se realiza un proceso de planifi cación en un segundo ámbito (nivel estratégico) que es eminentemente militar y donde se elaboran los planes estratégicos para el cumplimiento de los objetivos de-terminados por el conductor del ámbito superior (político). Pos-teriormente vendrá un tercer ámbito, que se refi ere al empleo de


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las fuerzas según las decisiones adoptadas en el nivel estratégico y que se denomina operacional.

Como se indicó, en este Capítulo el objetivo será referirse al ámbito estratégico en una crisis, partiendo de la base que se ha tomado la decisión política de provocarla o enfrentarla.

Valga previamente señalar que la conducción estratégica es la que se ejercerá sobre el total de las fuerzas asignadas para el cumplimiento del objetivo estratégico e implica el conjunto de actividades de planifi cación, preparación y ejecución necesarias para esa función. La frontera teórica entre el nivel estratégico y el ámbito operacional será una de los principales desafíos en este capítulo, ya que será determinante en su dilucidación el “objeti-vo estratégico” que se asigne a las fuerzas armadas, los objetivos que asigne el conductor estratégico a las fuerzas y la cantidad y tipos de medios que sea necesario emplear: el conductor político será el encargado de impartir las misiones a las Fuerzas Armadas, con el fi n de contribuir al logro de los objetivos establecidos en la maniobra de crisis. En una situación de crisis resulta fundamental, para una adecuada participación de las Fuerzas Armadas, desarrollar el poder militar sufi ciente en función de las amenazas previstas, cuya imagen se proyecte hacia el ámbito internacional como un elemento disuasivo, que induzca a eventuales adversarios a desistirse de emplear la fuerza. Las Fuerzas Armadas deben estar en condiciones de participar en una situación de crisis –cualesquiera sean sus características y el ámbito en que se ámbito en que se presente– con un controlado empleo de la fuer-za, de acuerdo con el modelo estratégico elegido.109

Por lo anterior, en el presente Capítulo inicialmente se hará mención a las responsabilidades generales que le competen a la Junta de Comandantes en Jefe y al Conductor Estratégico (JEMC) en la asesoría, planifi cación y conducción de una maniobra de crisis. Posteriormente se incluirán los tipos de misiones que pueden cumplir cada una de las instituciones de las fuerzas ar-madas, según sus particularidades o como componentes de un



147

órgano conjunto. Luego se centralizará la atención en la produc-ción de inteligencia estratégica para benefi cio de la conducción estratégica, para fi nalmente referirse a las variables a considerar en el nivel estratégico en el rol asesor del nivel político ante una situación de crisis.

La Junta de Comandantes en Jefes (JCJs)

Como lo señala la Ley 20.424 “Estatuto Orgánico del Minis-terio de Defensa Nacional”, la Junta de Comandantes en Jefes (JCJs) será el órgano consultor del Ministro de Defensa Nacional en materias comunes de las Fuerzas Armadas relativas al desa-rrollo y empleo de los medios militares.

El MDN deberá requerir la opinión de la Junta sobre la pla-nifi cación primaria y secundaria de la defensa nacional y respec-to de la doctrina y reglamentación conjunta.

De igual forma lo hará sobre la asignación de medios terres-tres, navales, aéreos o conjuntos a las operaciones que se lleven a cabo en situaciones de guerra externa o crisis internacional que afecte la seguridad exterior.

La JCJs será convocada por el MDN, quien la presidirá y además de los comandantes en jefe la integrará el JEMC.

El Conductor Estratégico y el Estado Mayor Conjunto

La Ley 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defen-sa Nacional” es bastante explícita respecto de las actividades y atribuciones del EMC y el JEMC. Específi camente en el Art. 25, letra f), se señala que al EMC le corresponde planifi car, prepa-rar, disponer y apoyar el entrenamiento conjunto de las fuerzas armadas. Además, y de acuerdo con el Art. 26, el JEMC ejercerá el mando militar de las fuerzas terrestres, navales, aéreas y con-juntas asignadas a las operaciones. Tampoco podemos olvidar el Art. 1 de la ley aludida, que dice que el Presidente de la Repú-blica en caso de crisis internacional o guerra exterior ordenará el empleo de las fuerzas militares, entregando bajo el mando del JEMC la conducción estratégica de los medios.


148

Por lo anterior, el nivel político asigna el objetivo de crisis o guerra, y será responsabilidad del nivel estratégico idear la ma-niobra estratégica más conveniente para la consecución del o los objetivos, con el máximo de efi ciencia en el empleo de los recur-sos. Para esto, valga nuevamente recordar lo señalado en el Re-glamento de Doctrina del Ejército: las Fuerzas Armadas deben estar en condiciones de participar en una situación de crisis con un controla-do empleo de la fuerza, de acuerdo con el modelo estratégico elegido.110 El modelo estratégico que se menciona es la gran perspectiva de solución que se gesta en el EMC y que el JEMC propone al Presi-dente de la República por intermedio del MDN.

En relación a los modelos estratégicos, cabe señalar que la es-trategia militar evoluciona y está pasando por un período de re-formulación de sus preceptos teóricos modernos, en razón de que este inacabado proceso está afectado por tres hitos que han perturbado el pensamiento tradicional que se relacionaba con la guerra convencional, y que se refi eren en primer lugar, a la necesidad de emplear diferentes recursos para enfrentar las llamadas “amenazas multidimensionales”, segundo, para hacer frente a las “nuevas amenazas” de carácter global, y tercero, para participar en una confrontación asimétrica donde el po-tencial militar no lo es todo.111 Por ello, es necesario tener presente la perspectiva de Miguel Alonso Baquer, que la incluye en su obra ¿En qué consiste la Estrategia?, donde en relación a los modelos es-tratégicos para la acción y la disuasión señala lo siguiente:

Todo conductor estratégico de operaciones posee unas preferen-cias estraté gicas. Ningún estratega deberá situarse ante una situación sobrevenida entera mente desprovisto de lo que solemos llamar ideas recibidas o ideas preconce bidas. Su modo de pensar estará dominado siempre por una acumulación de experiencias que, de alguna manera, le inducen al elogio de unos comporta mientos militares y a la censura de otros. Si quiere ser válida, la estrategia militar habrá de estudiar la orientación que deberá predominar en uno o más acto res en su relación


111 Ortega Prado, Rodolfo, Escenario y Estrategia, Santiago: Academia de Guerra del Ejército, 2010, p. 230.


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con los actores adversarios, cuando esta relación sea de grave competen-cia o esté recorrida por la hostilidad, antes de ponerse en condicio nes debe doblegarles.

Cada una de las partes implicadas en un confl icto, crisis o tensión puede, en principio, optar por la actividad o por la pa-sividad. Puede considerar preferible la espera de la marcha de los acontecimientos, sin intentar activamente hacer algo o puede intentar, con acciones decididas y fi rmes, dominar la situación de acuerdo con sus intereses o deseos. El estratega pasivo da por se-guro el error del contrario. El activo está convencido del acierto de sus propias decisiones. Ambos tipos humanos tienen necesa-riamente que razonar en el marco de lo que llamamos dialéctica de las voluntades hostiles. Y es que para que una práctica estra-tégica se corone con éxito es preciso dominar el arte de manejar en la mente la reciprocidad de las acciones. Cada estrategia ha de prevenir la acción que, dependiendo de la voluntad del otro, no quiere que suceda tal como el otro la quiere.

Yo creo que los designios estratégicos pueden y deben ser agrupa-dos por modelos. La elección del modo de operar –nosotros le llamare-mos modelo estratégico– es una cuestión importante para la estrategia en la que indirectamente resultan aclarados tanto los medios militares como la fi nalidad política de cada aventura. Los estudios estratégicos, en el fondo, son análisis sobre la opor tunidad de seguir uno u otro mo-delo.112

Por lo tanto, el Conductor Estratégico tiene una gran respon-sabilidad en el empleo de las fuerzas armadas y obtención del objetivo asignado por el nivel político. La máxima representación de su concepción estratégica (modelo) y particular talento para liderar estratégicamente a las fuerzas armadas está representada en la idea de solución ante una situación de guerra externa y solo parcialmente ante una maniobra de crisis. En esta última –que no por lo anterior deja de ser importante– pasa a ser más gravitante el alistamiento que deberán tener las fuerzas armadas en previ-

112 Baquer, Miguel Alonso, ¿En qué consiste la Estrategia?, Madrid: Ministerio de Defensa, 2000, p. 53.


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sión a que la crisis pase a una situación de guerra, que el empleo de las fuerzas propiamente tal para provocar o enfrentar una cri-sis. El empleo de las fuerzas en una crisis, implica acciones muy puntuales para provocar o escalar la crisis si es pertinente o des-escalar si es conveniente. Cuando el Conductor Estratégico pro-ponga al nivel político la o las acciones que podrían realizar parte de las fuerzas armadas en una maniobra de crisis diseñada por el nivel político, deberá tener presente los riesgos involucrados y la capacidad de accionar con todas las fuerzas armadas si la crisis se sale de control y se transforma en guerra.

El empleo del poder militar

En el Reglamento del Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, se indica que el factor más gravitante de la fuerza militar, para su participación en una maniobra de crisis y para lograr el consiguiente efecto disuasivo, es la capacidad ofensiva de los medios que la componen. Puntualmente el regla-mento mencionado indica que el empleo de la fuerza terrestre en la maniobra de crisis se fundamenta en su idoneidad para en-frentar estas situaciones, al disponer de medios polivalentes que le otorgan diversas capacidades, como las siguientes:113

– Flexibilidad para el conductor político: La fuerza terrestre dispone de una amplia gama de medios capaces de partici-par en acciones limitadas, tanto en territorio propio como adversario, incluyendo acciones de proyección de fuerzas, ya sea en el plano institucional y/o conjunto.

– Empleo de unidades de operaciones especiales: Estos me-dios tienen las capacidades requeridas para dar respuestas militares rápidas, a través de acciones directas o indirectas, con efectos reducidos o amplios; por lo tanto, son especial-mente aptas durante las fases iniciales de la crisis o para su escalamiento.

– Listos para combatir: La fuerza terrestre cuenta con medios que están en condiciones, en muy corto plazo, de trasladarse

113 En el Reglamento del Ejército de Chile, El Ejército y la Fuerza Terrestre DD-10001, Santiago: División de Doctrina, 2010, pp. 62-63.


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a distintos puntos del territorio nacional, y quedar en condi-ciones de combatir inmediatamente después de desplegados en la zona de empleo. Del mismo modo, existen unidades de gran capacidad de combate y alistamiento, en muy corto tiempo, ubicadas desde la paz en las áreas de probables cri-sis.

– Capacidad de sostenimiento: Por estar en territorio nacional, normalmente muy cerca de sus bases y tener –en el marco de una crisis– un empleo restringido, los medios terrestres pue-den sostenerse por largo tiempo.

– Efecto psicológico: El despliegue de unidades de la fuerza terrestre demuestra la voluntad política de em plear la fuerza si fuera necesario, aumentando la percepción de peligro en el adversario.

– Gradualidad de empleo: El empleo de la fuerza terrestre puede ir escalando, de acuerdo con las intenciones del con-ductor político. El despliegue territorial y escalonado, y la composición de las unidades de la fuerza terrestre le otorgan una amplia gama de opciones para apoyar gradualmente una maniobra de crisis.

– Libertad de acción para el conductor político: Las considera-ciones establecidas en los puntos anteriores, sobre la base de una fuerza terrestre bien organizada y entrenada, le otorgan al conductor político un amplio mar gen de libertad de ac-ción para hacer frente a una situación de crisis, especialmen-te si la escalada proviene del adversario.

De igual forma, en este texto, que constituye la base de la doctrina del Ejército de Chile (2010), se señalan las principales actividades de la fuerza terrestre en tiempo de crisis:114

– Constituir un elemento fundamental del poder nacional en la maniobra de crisis. Contribuir militarmente a la resolu-ción de la crisis.

– Aumentar el nivel de alistamiento y disponibilidad, confor-me a las previsiones establecidas.

114 Ibíd., pp. 63-64.


152

– Efectuar cobertura estratégica, incluyendo su empleo en te-rritorios insulares, cuando se requiera.

– Desplegar medios para ocupar zonas aisladas y/o despobla-das del territorio que requieran ser protegidas.

– Desplegar medios para ocupar zonas que generen ventajas y/o seguridad a la fuerza para acciones posteriores.

– Reforzar los medios desplegados en cualquier parte del te-rritorio.

– Efectuar protección y vigilancia de centros económicos vita-les e instalaciones estratégicas, y proyectar fuerzas a territo-rios extremos.

– Enfrentar y neutralizar cualquier nivel de empleo de la fuer-za adversaria en contra de medios nacionales.

– Efectuar un despliegue estratégico que contribuya a pasar rápidamente, y sin inter ferencias, a las previsiones de gue-rra, si la crisis escala al punto de no retorno.

– Proyectar fuerzas al extranjero, en el ámbito de las operacio-nes internaciona les, conforme a los requerimientos del con-ductor político.

El Libro de la Defensa Nacional 2010, es coincidente con el texto anterior en relación a actividades factibles de cumplir por el Ejército en una situación de crisis.115

En el Manual de Estudios de Crisis Internacionales de la Aca-demia de Guerra del Ejército,116 se indica que el poder terrestre fundamentalmente participa en la crisis mediante la disuasión, pero que también existen acciones que facilitan la maniobra de crisis, especialmente cuando se encuentran comprometidas en el escenario geográfi co donde se prevé se encuentra el problema que desencadenó la crisis. El Manual aludido hace una diferencia entre aquellas acciones antes de producirse el reto o aquellas una vez planteada la crisis.

115 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, pp. 251-252.116 Academia de Guerra del Ejército de Chile, Manual de Estudios de Crisis Inter-

nacionales, Santiago: Academia de Guerra, 2001, pp. 108-113.


153

Acciones antes de producirse el reto:

– Ejercicios y maniobras en sus respectivas zonas jurisdiccio-nales, como una forma de mantener una disuasión efectiva y que permitan mostrar el grado de entrenamiento, equipa-miento y de instrucción ya sea a los posibles oponentes y a la opinión pública nacional e internacional. Esta actividad debe desarrollarse en el ámbito de la respectiva planifi cación anual de la institución para que no se interprete como una acción ofensiva.

– Ejercicios y maniobras con personal de la reserva, para man-tener el grado de alistamiento que requiere la institución para enfrentar una situación confl ictiva y que también sirve a la disuasión.

– Ejecutar ejercicios conjuntos con las otras instituciones, como una forma de mantener un adecuado entrenamiento de la fuerza militar cuando se conforme un órgano de ma-niobra conjunto o en su defecto para la instrucción que se requiera en caso de transporte estratégico.

– Elaborar y ejecutar ejercicios de cuadros, juegos de guerra y ejercicios de alistamiento operacional que permitan compro-bar la planifi cación de guerra que para el caso de una crisis debería ser, para el empleo de la fuerza similar.

Acciones una vez planteada la crisis:

– Acuartelamiento de las unidades que se conformarán como órganos de maniobra, como una forma de obtener el debido alistamiento operacional que se requiere para el despliegue estratégico.

– Alistamiento, si es que se ha conformado, de la “Fuerza de Acción Rápida”, para disponer su empleo en la zona geo-gráfi ca donde se encuentre comprometida el problema que generó la crisis.

– Movilización sucesiva de las unidades que se conformarán como órganos de maniobra, cuyo efecto sea completar en distintas fechas y lugares las respectivas “Listas de Unida-des por Movilizar”.

– Concentración de las unidades y órganos de maniobra en las zonas jurisdiccionales donde se llevará a efecto el empleo


154

del instrumento militar como una forma de realizar la pre-paración integral de las fuerzas.

– Despliegue de las fuerzas, como parte de una “maniobra es-tratégica”. Cuando aún no se ha tenido éxito en las negocia-ciones ni tampoco en las acciones señaladas anteriormente por parte del “poder terrestre” y en forma paralela las ac-ciones de los otros poderes del instrumento militar (naval y aéreo), y el oponente no ha desistido de sus pretensiones, se requiere entrar a la fase más riesgosa de la escalada, dentro del proceso “Respuesta - Reacción”, la cual está representa-da por el correspondiente despliegue de los órganos de ma-niobra en sus zonas de empleo.

– Movilización Pública. Desde el punto de vista del poder terrestre, está destinada a completar la totalidad de las uni-dades previstas en la planifi cación de guerra, como también la movilización material e industrial total que se requiere para el apoyo de estas. Esta acción ya está materializando el punto de no retorno y el paso de la crisis a la guerra y se rea-lizará normalmente cuando han fracasado la totalidad de las negociaciones y las técnicas de solución de confl ictos.

– Empleo total de la fuerza. Se materializará cuando se ha escalado defi nitivamente a la guerra y su empleo será de acuerdo a la planifi cación nacional que se tenga prevista, con las adecuaciones que se deben realizar producto de los resultados y las acciones llevadas a cabo durante el manejo de la crisis.

El empleo del poder naval

En el Manual de la Academia de Guerra Naval, La Crisis y su Maniobra, se incluye una perspectiva sobre las características especiales del empleo del poder naval a la política del Estado, conforme a lo siguiente:117

– Flexibilidad política. Consiste en la capacidad de gravitar por presencia sin arriesgar la violación de espacio territorial

117 Academia de Guerra Naval, La Crisis y su Maniobra, Valparaíso: Academia de Guerra Naval, 2004, p. 27.


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alguno. Este atributo tiene relación con el simbolismo inhe-rente al buque.

– Flexibilidad operativa. Consiste en la capacidad para despla-zarse oportunamente hacia áreas lejanas en cualquier mo-mento político.

– Flexibilidad logística. Le permite una larga persistencia en el área donde su presencia es necesaria, manteniendo su capa-cidad estratégica por un tiempo sufi cientemente prolongado.

– Condición de listos al arribo. Signifi ca la capacidad de ini-ciar operaciones de inmediato, desde el mismo instante de su arribo al área en que son desplegadas.

– Simbolismo. Hay cierto orgullo nacional en los buques de guerra y, según Ken Booth, “hasta la pérdida de un buque auxiliar y desarmado puede causar dolor a una nación”. Los buques de guerra, especialmente los de tipo mayor, son particularmente útiles y visibles como representantes de las intenciones y de los compromisos de una nación. Asimismo, el hecho de que los buques de guerra sean pequeñas piezas móviles de la soberanía nacional, los hace particularmente apropiados para simbolizar al país del cual proceden.

– Capacidad de proyección. Independientemente de su movi-lidad y de su capacidad de permanencia, las Fuerzas Nava-les son efi caces transportadoras no solo de su propio poder ofensivo, sino también de un masivo y variado inventario de tropas, aeronaves y vehículos anfi bios, entre otros. Lo an-terior les otorga la capacidad de proyectar su poder militar hacia tierra mediante ataques aéreos, desembarcos anfi bios o bombardeo naval.

Posteriormente se refi ere a la gradualidad del poder naval, indicando que esa característica es la resultante de todos los atri-butos de las fuerzas navales. Es una característica integral que representa la fl exibilidad de empleo del poder naval, la cual le permite aumentar o disminuir la intensidad de la presión políti-ca o estratégica enteramente a voluntad y sin perder la libertad de acción. Se puede manifestar una intención para disuadir, sin que ello implique un peligro inevitable, y llegado el caso es facti-ble retirarse con absoluta moderación sin pérdida de prestigio o muestra de debilidad. Las variadas combinaciones de unidades navales permiten ascender o descender por todos los escalones


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de una crisis, desde la más modesta acción de presencia hasta el más alto nivel de uso de la fuerza. Las fuerzas navales pueden penetrar, permanecer o retirarse de un escenario con más rapidez, discreción y menor costo que el que requerirían fuerzas terrestres o aéreas con su correspondiente infraestructura logística. Ade-más, el empleo de las fuerzas navales puede ser regulado y con-trolado gradualmente, lo cual es una situación bastante distinta a la que ocurre cuando se emplea la fuerza terrestre o aérea.118

A continuación, el Manual de la Academia de Guerra Na-val, reseña algunas características del escenario marítimo y sus particularidades en relación con la crisis, tales como las que se indican:119

– La alta mar es un espacio internacional deshabitado. Los enfrentamientos, aunque de gran violencia, no acarrean con-secuencias a los pueblos ribereños.

– Las fuerzas navales, en el cumplimiento de sus misiones, surcan de manera permanente las aguas internacionales, ale-jadas de los límites geográfi cos de los Estados. Esta circuns-tancia no ocurre con el resto de los instrumentos del poder militar del Estado. Los ejércitos de tierra y del aire en tiempo de paz, se hallan confi nados dentro de las respectivas fronte-ras nacionales o aliadas.

– El poder naval constituye la herramienta más fl exible en el marco militar, para comprobar las intenciones del adversario y demostrar la voluntad política de la nación.

– Las nuevas tecnologías permitirán la explotación convenien-te de todos los recursos ofrecidos por los mares, suelo y sub-suelo, fuera de los límites jurisdiccionales ribereños. Dichos recursos no están amparados por el derecho o regulación re-conocidos por la comunidad internacional. La ambigüedad e indefi nición reinantes son fuertes potenciales de severas crisis en un mundo progresivamente ansioso de materias primas y alimentos, y le restan apoyo jurídico a las naciones marítimas para proteger sus intereses.

118 Ibíd., p. 28.119 Ibíd., pp. 28-29.


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– Por el mar surca la savia vital de la humanidad, el inter-cambio comercial de materias primas, combustibles, bienes industriales, insumos, etc. Las líneas de comunicaciones marítimas son vitales para los países industrializados. En relación a nuestro país, más de la mitad de su PNB transita por los océanos.

– La potencia del armamento embarcado ha dotado a países de reciente creación de un poder naval, con unidades de una capacidad destructora desproporcionada en relación con su tamaño, pudiendo precipitar serias crisis.

– En el mar, los objetivos consisten en unidades navales y buques mercantes. Su destrucción no repercute tan intensa-mente en la opinión pública internacional como la devasta-ción de objetivos terrestres.

– La amplitud de los espacios marítimos hace menos ostensi-ble la confrontación y el respectivo empleo de la fuerza; se atenúa su repercusión y difusión pública y los efectos del armamento atómico son menores.

Al referirse específi camente al empleo del poder naval en los distintos niveles de crisis, se indica que en el campo de las ope-raciones navales, las fuerzas navales según el nivel de la crisis que se esté viviendo se pueden emplear como se indica:120

– Nivel bajo: Situación en la cual las fuerzas navales oponen-tes se vigilan mutuamente sin que se produzcan interferen-cias o incidentes. Normalmente no hay necesidad de modifi -car su despliegue de paz.

– Nivel medio: Situación de tensión en que, además de la vigi-lancia mutua, las fuerzas oponentes se hostilizan con inter-ferencias de carácter provocativo, sin llegar al empleo de las armas. Puede requerir la alteración del despliegue de paz, manteniendo en la mar un mayor número de unidades que el normal.

– Nivel alto: Situación de tensión en la cual las fuerzas navales oponentes crean incidentes con empleo de las armas, que podrían provocar la ruptura de las hostilidades. Las fuerzas

120 Ibíd., p. 29.


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deben adoptar su más alta condición de alistamiento. La coyuntura exige un cuidadoso despliegue de los medios, orientado a lograr la concentración necesaria para mantener una clara superioridad en las posibles áreas de acción.

En el LDN 2010 se señalan las siguientes actividades que puede cumplir la Armada en una situación de crisis:121

– Constituir un instrumento a disposición del nivel político, considerando las características especiales de las fuerzas na-vales, principalmente la fl exibilidad para su empleo, la gra-dualidad en su empleo y la capacidad de listo para operar al arribo.

– Desplegar, anticipadamente, medios adecuados en cantidad y calidad que estén en condiciones de permanecer y actuar en un determinado espacio oceánico, según lo requiera la conducción estratégica.

– Emplear coercitivamente las fuerzas de la Armada, para per-suadir a un adversario.

– En los espacios marítimos de interés, asegurar un grado de control del mar que permita a nuestro poder nacional llevar a cabo las actividades militares y económicas necesarias.

El empleo del poder aéreo

En el LDN 2010 se indican las siguientes capacidades de la Fuerza Aérea en una situación de crisis:122

– Ser un instrumento efi ciente del nivel político: la Fuerza Aérea es un instrumento clave para el manejo de una crisis, dadas las características del poder aéreo, tales como la mo-vilidad, la fl exibilidad, la capacidad de rápida respuesta y la concentración, entre otras.

– Proteger al país ante amenazas aéreas: como parte de su misión, la Fuerza Aérea debe ejercer el control y explotación del espacio aéreo propio, mediante la vigilancia y el control

121 Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, p. 266.122 Ibíd., p. 278.


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positivo del espacio aéreo nacional.– Contribuir al manejo de crisis: concurrir a la resolución de

la crisis en el ámbito nacional e internacional, conforme a lo dispuesto por la autoridad legítimamente establecida y a la normativa vigente.

– Dirigir y coordinar la defensa aérea.

La Inteligencia Estratégica

En el Capítulo I se hizo una primera aproximación a la importancia de la producción de inteligencia en el proceso de planifi cación o adopción de decisiones para la gestación de una maniobra de crisis o ante la necesidad de contar con información oportuna al momento de enfrentar una crisis. Específi camente se indicó, que las insufi cientes informaciones será una de las ca-racterísticas de las crisis internacionales y que la producción de inteligencia nacional estará condicionada por las capacidades de los propios medios de búsqueda y procesamiento de las informa-ciones.

La importancia de la producción de inteligencia en una crisis no tiene discusión, como también sería inadecuado incluir en este apartado un análisis del sistema de inteligencia nacional, más aún cuando su complejidad amerita de una profunda inves-tigación que nos desviaría del propósito de la presente. Motivo por el cual, se ha estimado conveniente incluir una referencia respecto de la inteligencia estratégica que debe ser procesada en el EMC para asesorar al nivel de la conducción política, como también para servir a la propia planifi cación del EMC y resolu-ción del JEMC.

Previamente, cabe señalar que el LDN 1997 indica tres de-fi niciones que es necesario tener presente:123 La “Inteligencia Nacional” que contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones al más alto nivel de conducción política del país, de modo de facilitar la consecución de los Objetivos Nacionales. La “Inteligencia Político-Estratégica”, que equivaldría a la informa-



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ción necesaria para adoptar decisiones políticas en un “ambiente político estratégico”, y que contribuye a optimizar la capacidad de predicción de los escenarios de confl ictos externos, ya sea para prevenirlos o para resolverlos, empleando todo el poder na-cional. Y la “Inteligencia Estratégica”, que contribuye a optimi-zar la planifi ca ción y conducción de las operaciones militares, en los más altos escalones de las FF.AA., principalmente respecto a su participación en una situación de confl icto exter no. Su énfasis se orienta a determinar las capacidades y vulnerabilidades mili-tares de un enemigo potencial o real.

En el contexto anterior, se proponen las siguientes necesi-dades de informaciones (áreas generales) sobre el oponente, que deberían ser procesadas en el EMC para asesorar al nivel de la conducción política, como también para servir a la propia plani-fi cación del EMC y resolución del JEMC.

Fig. Nº IV/1Necesidades de informaciones para el nivel político y estratégico

Áreas o necesidades de informacionesSirve al nivel:

Político Estratégico

Intereses y objetivos nacionales. Objetivos de su política exterior.

√

Objetivos geopolíticos. √

Factores de tensión principales y secundarios. Actuales o probables.

√

Valorización geoestratégica del escenario. √

Adhesión al gobierno. √

Gobernabilidad. √

Política de defensa y política militar. √ √

Estructura y proceso de decisiones en el área de la defensa.

√ √

Recursos naturales vitales. Autonomía y dependencia.

√ √


161



Participación en la estructura de prevención de confl ictos.

√

Infl uencias y representantes en los OO.II. √

Industria militar. √

Alianzas estratégicas (militares, industriales, energéticas, políticas).

√ √

Cohesión social. √

Protagonismos políticos. √

Expresiones nacionalistas exacerbadas y su eco en la ciudadanía.

√

Perfi l psicológico de las autoridades políticas y militares.

√ √

Posibles objetivos geomilitares. √ √

Ejes de operaciones. √

Capacidad de control del espacio (terrestre, aéreo y marítimo).

√

Despliegue estratégico de las fuerzas terrestres. √ √

Potencial aéreo. Alistamiento y sistema de alerta. √

Sistema de defensa antiaérea. √

Potencial naval. Ubicación y capacidad de desplazamiento.

√

Seguridad interna (narcotráfi co, contrabando, terrorismo, otros).

√ √

Acuerdos de inteligencia con terceros países. √

Intereses de los países vecinos del oponente. Antagonismos.

√

Indicativos de reversibilidad. √

Capacidad de empleo conjunto de las fuerzas. √

Fuerzas de despliegue rápido. √

Otros.



162

Variables a considerar en el rol asesor del nivel político

El empleo de las fuerzas armadas como parte de una manio-bra para provocar o enfrentar una crisis es de signifi cativa trascen-dencia dentro de la escalada o desescalada de la crisis. Tal como se señaló en el Capítulo II, una de las características de las crisis internacionales es que el uso del poder militar está limitado y que el uso de la violencia por medio de recursos armados o la disua-sión de empleo de la fuerza es un recurso extremo y generalmente escalador de la crisis, aunque inevitable si es del caso. Por tal mo-tivo, el conductor estratégico en su rol de asesor del nivel político y responsable de la conducción estratégica de las fuerzas armadas, debe interpretar y representar la signifi cancia que tiene en la ma-niobra de crisis el empleo parcial o total de las fuerzas

Para tal efecto, el Manual de Estudios de Crisis Internacionales de la Academia de Guerra del Ejército de Chile,124 entrega una completa reseña de algunos aspectos que deberá tener en consi-deración el Conductor Estratégico en su rol de asesor del nivel político. Al respecto, en primer lugar, indica que el Conductor Político debe conocer las características básicas del poder terres-tre, naval y aéreo que le permitan constituir factores de fuerza ya sea como disuasión o en su defecto como herramientas que le permitan obtener una ventaja en el manejo de la crisis. Basados en esas características, el instrumento militar, debe mantener ciertas normas que se requieren para el éxito de la maniobra que se conciba y que refuercen acertadamente el apoyo a la diploma-cia en las negociaciones. Estas se refi eren al alistamiento de las fuerzas armadas, la coordinación en su empleo y a la credibili-dad de los medios.

Según el Manual de la Academia de Guerra del Ejército, las principales características de los medios militares que se pueden emplear en la maniobra de crisis, como parte del poder militar, son las siguientes:125

124 Academia de Guerra Ejército de Chile, Manual de Estudios de Crisis Internacio-nales, Santiago, Academia de Guerra, 2001, pp. 106-124.

125 Ibíd., p. 107.


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EL Poder Naval permite que su participación y contribución al manejo de la crisis, tenga una valorización especial, debido fundamentalmente a su fl exibilidad operativa, logística, condi-ción de listas al arribo, simbolismo, gradualidad en su empleo y capacidad de proyección. Se puede demostrar una intención para disuadir, sin implicar un riesgo inevitable y, llegado el caso, es posible retirarse con absoluta discreción sin pérdida de prestigio o muestra de debilidad. Las variadas combinaciones de unidades navales permiten ascender o descender por todos los escalones de una crisis, desde la más simple acción de presencia hasta el más intenso grado de uso de la fuerza. Las Unidades Navales pueden penetrar, permanecer o retirarse de un escenario con más rapidez, discreción y menor costo que el requerido por fuerzas terrestres y aéreas con su correspondiente infraestructura logísti-ca. Además, el empleo de las fuerzas navales puede ser regulado y controlado en pequeños pasos con facilidad, lo cual es una situación bastante distinta cuando se emplean los otros dos com-ponentes del instrumento militar.

El Poder Aéreo posee características que lo hacen especial-mente apto en una situación de crisis para actuar disuasivamen-te, desplegando sus medios ya sea preventiva o reactivamente. La gran movilidad del arma aérea y la demanda de una respues-ta rápida en caso de un reto, permiten afi rmar que el poder aéreo es el principal instrumento para infl igir un daño o para recupe-rar la libertad de acción si es necesario. El poder aéreo es de gran utilidad en la maniobra de crisis, cuando se le ordenan tareas en las que se necesiten un rápido despliegue. Sin embargo, se debe tener presente la poca capacidad de los medios aéreos para per-manecer en el aire gravitando en un espacio geográfi co donde se requiera una presencia efectiva durante un período prolongado.

El Poder Terrestre permite una presencia militar en las fron-teras cuando existe la evidencia o los indicativos de una posible agresión armada por parte del oponente y la escalada va en au-mento progresivo, sin llegar al punto de retorno o no retorno, se puede accionar mediante este procedimiento que podría permitir por una parte la correspondiente “Protección de Fronteras”, por medio de la vigilancia inicialmente y la cobertura en una fase posterior; y por la otra, mostrar la voluntad que existe para en-


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frentar las presiones del oponente por medio de la intervención de una fuerza militar, preparada y cohesionada, con el fi n de no claudicar en los objetivos impuestos por el gobernante y que generaron la situación de crisis. De igual forma, el Poder Terres-tre puede realizar una demostración de fuerzas en el área del despliegue. Muy relacionado con lo anterior, pero con otra in-tensidad y permite mostrar al oponente el grado de preparación, entrenamiento, aclimatación, coordinación y liderazgo de los mandos en el empleo de la fuerza militar. Estas acciones pueden desarrollarse mediante ejercicios en el área del despliegue, ma-niobras en las proximidades de la frontera, refuerzo graduado en calidad y cantidad de fuerzas en la misma área, relevo de unida-des, etc. Por último, el Poder Terrestre puede realizar acciones de fuerza limitada, cuyo propósito es demostrar al oponente y a la opinión pública internacional, que las agresiones graduales que efectúa la contraparte merecen una respuesta a la agresión como una legítima defensa y que permitan demostrar resolución y dar credibilidad a la amenaza que se utilizará una fuerza mayor de ser necesario, la cual puede llevarse a cabo mediante incidentes fronterizos menores, cierre de fronteras o acciones preventi-vas.126

Conforme a las distintas actividades y misiones reseñadas con anterioridad, y que están de una forma u otra representadas en los libros de la defensa nacional y en los manuales sobre las crisis internacionales que se utilizan en las Academias de Gue-rra del Ejército y de la Armada, se podría concluir respecto de las misiones que pueden cumplir las fuerzas armadas en una crisis internacional, como parte de la maniobra de crisis que diseñe el nivel político y respecto de la cual el Conductor Es-tratégico asesorará y dirigirá en lo que al empleo de las fuerzas armadas se refi ere:

126 Ibíd., p. 113.


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FIG. Nº IV/2Misiones o actividades que pueden desarrollar

las fuerzas armadas en situaciones de crisis internacional

Misiones/actividades Ejército Armada F. Aérea

Disuasión. √ √ √

Amenazar ocupando una posición estratégica.

√ √

Movilizar fuerzas y producir alarma. √

Bombardear y destruir áreas o fuerzas vitales.

√ √ √

Control de áreas de comunicaciones marítimas.

√

Atacar unidades navales o retener buques mercantes.

√

Vigilar los movimientos de unidades navales.

√ √

Efectuar actividades hostiles (intención o acción) a medios navales.

√ √

Cobertura estratégica. √

Vigilancia o cierre de fronteras. √

Proteger centros económicos vitales (propios).

√ √

Enfrentar y neutralizar a fuerzas terrestres.

√

Dirigir y coordinar la defensa ante la acción aérea (antiaérea).

√

Proyectar fuerzas y ocupar una posición estratégica.

√ √

Exploración ofensiva. √ √ √



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Finalmente, entre las variables a considerar en el nivel es-tratégico en el rol asesor del nivel político, cabe señalar que el Conductor Estratégico deberá asesorar al Conductor Político en la formulación de las “normas de comportamiento” de las fuer-zas en la situación de crisis. Las normas de comportamiento son las disposiciones generales promulgadas por el conductor polí-tico, para señalar la conducta general que deberán seguir todos los medios (exterior, políticos, económicos, militares) empleados por el nivel político en la maniobra para provocar o enfrentar la crisis y que para el cual el empleo de las fuerzas armadas es vital. Una vez que estas normas son decididas por el nivel po-lítico, le corresponderá al Conductor Estratégico disponer las “reglas de enfrentamiento”, que derivadas de las anteriores, se-ñalan las acciones que deben ejecutar las unidades o fuerzas en la crisis, frente a actitudes y acciones que efectúe el oponente. Es decir, concretamente, las unidades del Ejército, Armada y Fuer-za Aérea deben saber el proceder autorizado ante la presencia del oponente.

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CAPÍTULO VESTUDIO DE CASOS DE CRISIS

INTERNACIONALES

Introducción al estudio de casos reales

En los Capítulos I y II se incluyó un contexto y estado gene-ral de las diversas variables que interactúan en el sistema inter-nacional y de los tipos de crisis internacionales que surgen de las relaciones de cooperación y confl icto entre los Estados. En los Capítulos III y IV se hizo mención al nivel político y estratégico en las crisis internacionales y se propuso un modelo de apoyo a las decisiones políticas para provocar o enfrentar una crisis y los tipos de misiones que pueden cumplir las fuerzas armadas en las crisis, entre otras materias.

En el presente Capítulo, el esfuerzo estará dirigido a estu-diar tres casos de crisis internacionales, que reúnen determina-das características en su proceder y que permitirá relacionarlas con el aporte teórico de los capítulos anteriores. El primero de ellos se refi ere al bombardeo efectuado por Colombia a una base del grupo terrorista de las FARC asentado en territorio ecuato-riano, que destaca por el violento reto con que se inicia la crisis, como también por la forma en que los gobernantes de ambos países solucionan la crisis sin afectar el interés nacional respecti-vo. El segundo caso, muy relacionado con el anterior, trata de la acusación internacional que hace Colombia a Venezuela respecto de la presencia de campamentos terroristas de las FARC en terri-torio venezolano, y que sobresale por los objetivos en disputa, como también por las amenazas de uso de la fuerza que utiliza Venezuela. El tercero se remonta al confl icto que mantuvo Chile con Argentina por las islas Lenox, Picton y Nueva en el Canal Beagle, y que en la década de los setenta, de no mediar la forma en que los gobiernos condujeron la crisis, se habría producido una guerra con las graves consecuencias que esto signifi ca.


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Para lo anterior, inicialmente se hará una reseña general y cronológica de la crisis que se trate, posteriormente se incluirán algunos comentarios del investigador a la luz de la teoría, carac-terísticas y principios de las crisis incluidos en esta investigación y, fi nalmente, tomando como referencia la situación inicial de la crisis (momento del reto) se aplicará el modelo de apoyo a las decisiones políticas para provocar o enfrentar una crisis interna-cional, que están incluidos en el Capítulo III.

Se ha privilegiado para describir las crisis entre Colombia con Ecuador y Venezuela las informaciones de prensa que dan cuenta de los hechos. Se favoreció la información que aportan estas fuentes para refl ejar en forma textual lo que la comunidad internacional conoció por fuentes abiertas y masivas. La idea no es hacer un juicio a la veracidad de la información incluida por la prensa, ni tampoco tomar parte a favor de un país u otro, sino que inducir al conocimiento público que hubo de la crisis.

La crisis Colombia-Ecuador (Operación Fénix, marzo 2008)

Crisis que se origina en 2008, por el bombardeo que efectúa Colombia a una base terrorista de las FARC en territorio ecuato-riano.

Informaciones de prensa que dan cuenta de la crisis

El 2 de marzo de 2008 la prensa ecuatoriana daba cuenta de la acción militar realizada por Colombia a una base de las FARC en territorio ecuatoriano de la siguiente forma:

Abatido Raúl Reyes2 marzo 2008, EFE-AFP-La Hora (Quito, Ecuador).

“El portavoz internacional de las FARC, Raúl Reyes, y al menos otros 17 guerrilleros murieron ayer en una operación de las Fuerzas Armadas de Colombia en territorio ecuatoriano, con-fi rmó el ministro de Defensa colombiano, Juan Manuel Santos. Raúl Reyes, alias de Luis Édgar Devia, es el primer miembro del Secretariado (mando central) de las Fuerzas Armadas Revolucio-narias de Colombia (FARC) que cae en una acción militar, desta-


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có a la prensa el Ministerio de Defensa. ‘Es el golpe más contun-dente que se le ha dado a ese grupo terrorista hasta el momento’, afi rmó Santos, quien informó de la operación y su desenlace jun-to a los mandos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Santos explicó en un comunicado que informes de fuentes hu-manas (informantes) verifi cados por los servicios de inteligencia permitieron establecer que Reyes iba a hacer presencia el viernes en un campamento levantado al otro lado del río del Putumayo, en territorio ecuatoriano.

Los hechos: Un bombardeo lanzado hacia las 00h25 por la Fuerza Aérea Colombiana (FAC) abrió la operación, en la que además de Reyes murió Julián Conrado, alias de Enrique Torres, uno de los ideólogos del grupo. El ministro dijo que el Presiden-te colombiano, Álvaro Uribe, se comunicó por teléfono con su colega de Ecuador, Rafael Correa, para ponerlo al tanto de esta acción militar. La operación fue lanzada desde territorio colom-biano, sostuvo Santos, quien indicó que los cadáveres de Reyes y de Conrado fueron trasladados a su país. Reyes estaba infi ltrado en Ecuador, dice Correa.

El Presidente Rafael Correa expresó ayer que aparentemente el número dos de la guerrilla de las FARC, Raúl Reyes, quien murió en combate con el ejército colombiano, estaba infi ltrado en territo-rio ecuatoriano. ‘De acuerdo a las versiones preliminares que tiene el Presidente (colombiano Álvaro Uribe), incursionaron en territo-rio ecuatoriano y la balacera se dio a través de la línea de frontera’, manifestó Correa en su programa semanal de radio, en medio del cual recibió una llamada telefónica de su homólogo de Colombia.

‘Era el Presidente Uribe para informarme que en la ma-drugada de hoy se dieron combates muy fuertes en la zona del (departamento colombiano de) Putumayo entre el Ejército de Colombia y las FARC’, agregó. Anotó que ‘muchos de esos combates vinieron del lado ecuatoriano. Parece que las FARC incursionaron en territorio ecuatoriano. Hay que aclarar un poco el incidente’. Correa dispuso que la Cuarta División del Ejército ecuatoriano (en la selva de la Amazonia) desplace tropas al lugar de los acontecimientos para verifi car el hecho, señaló la subse-cretaría de Comunicación.


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Reporte de la Operación: El reporte del Ejército de Colombia precisó que Reyes ‘estaba ubicado en el lado ecuatoriano a 1.800 metros de la frontera’, y que las tropas de Colombia atacaron desde su país. Según el mismo informe, aeronaves de inteligen-cia detectaron una comunicación satelital hecha por el jefe rebel-de, y de inmediato lanzaron un ataque aéreo.

Datos del Personaje: Reyes, de unos 60 años, era uno de los siete miembros del secretariado de las Fuerzas Armadas Revo-lucionarias de Colombia (FARC). Reyes ingresó a las FARC en los años 70 integrando el frente tercero con área de infl uencia en el departamento de Huila. Fue uno de los hombres de con-fi anza del guerrillero Manuel Marulanda Vélez, más conocido como Tirofi jo. También fue el responsable de numerosas accio-nes terroristas cometidas por las FARC en los departamentos de Putumayo, Huila y Caquetá. En su contra tenía más de 25 autos de detención por diferentes juzgados y la Fiscalía General de Colombia, por los delitos de terrorismo, sedición, secuestro, ase-sinato, entre otros. Es posible que a su muerte sea reemplazado por Iván Márquez o Alonso Cano, dos de los rebeldes más cerca-nos a Marulanda”.

Dos días después se leía en la prensa internacional:

Crisis andina. Bogotá destapa los apoyos a las FARC.P. Lozano / D. Creamer - Bogotá / Quito - 4/3/2008

“La operación militar perpetrada el sábado por el Ejército colombiano contra una base de las Fuerzas Armadas Revolu-cionarias de Colombia (FARC), instalada en suelo ecuatoriano, cobró ayer una dimensión inesperada después de que Bogotá acusara a los Gobiernos de Ecuador y de Venezuela de mantener vínculos con la guerrilla, que está considerada como organiza-ción terrorista por la Unión Europea y Estados Unidos.

Los documentos hallados en cuatro ordenadores de Raúl Re-yes, dirigente de las FARC abatido en la ofensiva, dan cuenta de unos episodios que, de comprobarse, constituirían un verdadero escándalo. Los fue revelando ayer el director general de la poli-cía, Óscar Naranjo. Entre ellos fi guran las reuniones mantenidas


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entre el ministro del Interior de Ecuador, Gustavo Larrea, y el propio Reyes, o la entrega de armas y efectivo por valor de 200 millones de euros por parte del venezolano Hugo Chávez, según consta en un mensaje enviado en febrero por el comandante Iván Márquez a otros dirigentes. También se detalla la venta de 700 kilogramos de cocaína por más de dos millones de euros.

Los ordenadores serán analizados por expertos de la Orga-nización de Estados Americanos (OEA). ‘Tenemos la verdad y la razón de nuestra parte’, dijo ayer el ministro de Defensa colom-biano, Juan Manuel Santos, que denunciará a sus vecinos ante la OEA y Naciones Unidas por el apoyo que prestan a un grupo terrorista. La reacción del Gobierno ecuatoriano fue furibunda. El Presidente Rafael Correa tachó de ‘mentiras’ las acusaciones colombianas y decretó la ruptura defi nitiva de relaciones, tras retirar a su embajador en Bogotá y expulsar al representante co-lombiano. Además, ordenó el envío de 3.200 soldados a la fronte-ra norte para ‘salvaguardar el territorio nacional’.

Visiblemente irritado, Correa arremetió contra el Presidente Álvaro Uribe al asegurar que Colombia bombardeó ‘con preme-ditación’ su territorio, ‘transgrediendo los principios de sobera-nía’, y ‘masacró’ a los 21 guerrilleros mientras dormían. Correa rechazó las excusas presentadas por Uribe y califi có la operación de ‘nueva burla a la verdad y al pueblo ecuatoriano’.

Los documentos hallados en los ordenadores de las FARC indican que el ministro Gustavo Larrea, emisario de Rafael Correa, se reunió con Raúl Reyes para ofi cializar las relaciones gobierno-guerrilla. A manera de actas, Reyes resume sus char-las con el ministro a sus compañeros de la cúpula de las FARC. ‘Desean establecer coordinaciones con nosotros sobre la frontera binacional’, cuenta. (El ministro Larrea confi rmó anoche estos contactos con la guerrilla como parte de una misión internacio-nal para liberar rehenes y precisó que ‘la reunión se desarrolló en enero, fuera de Colombia y fuera de Ecuador’).

Según dichos textos, el Gobierno de Ecuador se habría com-prometido con las FARC a relevar a militares y policías que sean hostiles con los guerrilleros en los lugares ecuatorianos donde


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este grupo se halle. Los escritos, fechados el 18 de enero y el 28 de febrero, fi rmados por Reyes y dirigidos a la jefatura de las FARC, señalan que el ministro ecuatoriano había asegurado que la política de Ecuador era ‘negarse a participar en el confl icto con apoyos al Gobierno de Uribe’, al que Correa considera ‘un re-presentante de la Casa Blanca’. Lo más grave es que el Gobierno ecuatoriano solicitó una conversación con dirigentes de las FARC en Quito y les ofreció garantías de transporte y seguridad.

En otro de estos comunicados, Reyes destaca que la última liberación de cuatro secuestrados ‘apuntala nuestra política frente a Chávez’. Pero señala un punto negro: el incremento de la presión por la liberación de Ingrid Betancourt. ‘Hasta donde conozco esa señora es grosera y provocadora. Como sabe semio-logía e imagen, lo utiliza para impactar contra nosotros. Previen-do reclamos del emisario francés pienso informarle de esta situa-ción’. Y queda claro que estaban a punto de pedirle a Chávez que recibiera en su territorio a los prisioneros en poder de las dos partes hasta que se fi rmara el canje. La idea, dice, es promover que otros países amigos les den el estatus de beligerancia.

Frente a las quejas de Gobiernos latinoamericanos por la violación de la soberanía ecuatoriana, Uribe recibió ayer el apo-yo de la mayoría de los partidos colombianos y de la Iglesia. El ministro de Defensa insistía en afi rmar que no se violó el espacio aéreo, que se actuó en legítima defensa y que el campamento donde estaba Reyes estaba a 1,8 kilómetros de la frontera, no a 10, como asegura Ecuador.

Extractos de los informes de Reyes. ‘Atendimos la visita del ministro de Seguridad de Ecuador, Gustavo Larrea, en adelante Juan, quien en nombre del Presidente Correa trajo saludos para el camarada Manuel’. En Ecuador ‘están dispuestos a cambiar mandos de la fuerza pública de comportamiento hostil con las comunidades y civiles de la zona, para lo cual solicitan nuestro aporte con información’. Larrea habría solicitado, según los ar-chivos de Reyes, ‘un aporte que impulse su gestión a favor del canje, que puede ser entregarle al Presidente Correa el hijo del profesor Moncayo o algo que permita dinamizar su labor políti-ca’. Reyes explica que el representante de Correa pide que le per-


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mitan explicar el ‘Plan Ecuador con el que pretende contrarrestar los dañinos efectos del Plan Colombia (...) Nos piden cursos de organización de masas para nativos de la frontera. Los que luego serán encargados por el Gobierno de coordinar con las FARC el trabajo fronterizo’. El general Naranjo reveló que Reyes dice: La-rrea, en nombre del presidente Correa tiene interés en ofi cializar las relaciones con las FARC”.

En la misma fecha, se indica lo siguiente:

Chávez eleva la tensión con Colombia al expulsar de Venezuelaa todos sus diplomáticos

AGENCIAS - Bogotá/Quito - 4/3/2008.

“El canciller venezolano, Nicolás Maduro, ha anunciado que el Gobierno Bolivariano del presidente Hugo Chávez ha de-cidido expulsar al embajador de Colombia y a todo el personal diplomático de su embajada en Caracas. El ministro de Exterio-res también ha señalado que tiene pruebas que demuestran que ‘Estados Unidos coordinó el ataque contra el territorio ecuato-riano, utilizando los más sofi sticados sistemas de espionaje sate-lital, de ubicación y las más modernas armas que se conocen en el planeta.’

Horas antes, el general Óscar Naranjo, director de la Policía colombiana, había asegurado contar con documentos incautados a Raúl Reyes, el portavoz de las FARC muerto el sábado en una operación del Ejército, que prueban que el Presidente venezola-no, Hugo Chávez, entregó 300 millones de dólares a la guerrilla.

Por un lado, los presidentes de Venezuela y Ecuador, los aliados Hugo Chávez y Rafael Correa, han retirado a sus diplo-máticos en Colombia y han concentrado tropas en sus respec-tivas fronteras con este país. Ecuador ha desplegado 3.200 sol-dados. Mientras, Bogotá ha asegurado poseer documentos que prueban la relación entre el Gobierno de Correa y de Chávez con las FARC y ha pedido explicaciones, aunque ha descartado des-plegar tropas cerca de sus fronteras. El ministro de Defensa de Ecuador, Wellington Sandoval, no ha tardado en negar cualquier contacto de su país con las FARC.


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El Gobierno colombiano intenta no contribuir a la escalada diplomática desatada tras el ataque que costó la vida a Reyes y a 16 compañeros en un paraje de la selva dentro del territorio de Ecuador cerca de la frontera con Colombia. Por ello, ha anun-ciado que, al contrario que los Gobiernos de Caracas y Quito, se mantendrá prudente y no enviará tropas a las fronteras con Venezuela y Ecuador. Así lo ha asegurado el ministro de Defen-sa, Juan Manuel Santos, que espera que las relaciones con esos países se lleven con sensatez. Nuestra posición es de total calma y tranquilidad y no vamos a reaccionar a esos anuncios. La situa-ción está bajo control, ha dicho Santos. No obstante, el Gobierno recela de posibles acuerdos de las FARC con Caracas o Quito.

En plena crisis desatada en el triángulo formado por Ve-nezuela, Colombia y Ecuador, Álvaro Uribe ha asegurado que tiene al menos dos documentos tremendamente reveladores que demuestran la existencia de vínculos entre Rafael Correa y los guerrilleros de las FARC. Según Bogotá, los documentos fueron encontrados en los ordenadores incautados tras la muerte de Reyes, víctima el sábado junto a 16 compañeros de un ataque del ejército colombiano. El ataque se produjo cerca de la frontera sur de Colombia, pero ya en territorio ecuatoriano, lo que ha desata-do la crisis.

Según el director de la Policía de Colombia, Óscar Naranjo, los documentos, que se pueden consultar en la página web del diario colombiano El Tiempo, revelan que Reyes se habría reuni-do con un emisario del presidente Correa, su ministro de Segu-ridad, Gustavo Larrea, quien le habría manifestado el interés por tener una reunión con el Gobierno ecuatoriano, que buscaba ofi cializar la relación con las FARC.

Canje humanitario: Según ha explicado Naranjo, el emisario del Gobierno le ofrecía a las FARC transporte a Quito porque Correa deseaba hablar de canje humanitario” entre secuestrados por las FARC y guerrilleros presos en Colombia, además de ac-ciones de coordinación en la frontera común. Los documentos, fechados el 18 de enero, señalan asimismo que el ministro ecua-toriano manifestó a los rebeldes que la política de su país era ne-garse a participar en el confl icto interno colombiano con apoyos


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al Gobierno de Uribe. Los textos encontrados señalan que para el Ejecutivo ecuatoriano Álvaro Uribe es peligroso para la región y le consideran un representante de la Casa Blanca.

Ecuador, a través de su viceministro de Defensa, Miguel Carvajal, se ha apresurado a desmentir esta información. Ha ca-lifi cado de patraña estos supuestos vínculos y ha declarado que no sabe de dónde sacan eso. Pero más allá del cruce de declara-ciones, que ha sido una constante desde el pasado sábado, Quito ha tomado medidas y ha puesto las relaciones entre ambos paí-ses en su peor momento. El Gobierno ecuatoriano ha decretado la ruptura defi nitiva de relaciones con Colombia. El Presidente ecuatoriano ha decidido retirar a su embajador de Bogotá, Fran-cisco Suéscum, y ha ordenado la expulsión del colombiano en Quito, Carlos Holguín.

En un mensaje televisado a la nación, Correa arremetió contra Uribe al afi rmar que Colombia bombardeó su territorio y masacró al grupo de guerrilleros mientras dormían. Además, en sintonía con el Ejecutivo de Chávez, el Presidente ecuatoriano ha ordenado reforzar su frontera con Colombia con el envío de más tropas”.

Dos años después la prensa anunciaba lo siguiente:

Cambio de Gobierno, cambio de estilo. El presidente electo de Colombia, Juan Manuel Santos, confía en los expertos para formar su Gobierno

Pilar Lozano | Bogotá 3/7/2010.

“Ya son cuatro los ministros designados por el presidente electo de Colombia, Juan Manuel Santos; todos ellos técnicos, expertos en los temas a los que van a enfrentarse. La canciller, a partir del próximo 7 de agosto, será María Ángela Holguín, ex embajadora en Venezuela y en la ONU y experta en relaciones internacionales (…) Holguín tendrá como tarea primordial re-componer las relaciones con los vecinos Venezuela y Ecuador y acercarse a la difícil Nicaragua.

Con estos nombramientos, Santos muestra la intención de imponer un nuevo estilo de gobernar. Uribe delegaba poco, rega-


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ñaba en público a sus ministros y quería controlar todos los hilos del poder. Hasta sus críticos reconocen las cualidades de Santos para elegir equipo.

La elección de Holguín fue interpretada por algunos ana-listas como un hecho esperanzador. La catedrática de la Uni-versidad de los Andes Arlene Tickner, experta en las relaciones colombo-venezolanas, le pone un poco de reserva a este optimis-mo. Piensa que los vínculos entre ambos países están tan deterio-rados que volver a enderezarlos será tarea difícil. Pero ve señales positivas: el discurso conciliador del Presidente electo marca un cambio, y la designación de Holguín es una señal de que el Mi-nisterio de Relaciones Exteriores recobrará el protagonismo en el manejo de las relaciones con los países vecinos que estuvo en manos del Ministerio de Defensa, dijo a este periódico.

Pero no todo estará determinado por el deseo de cambio del nuevo Presidente, uno de los más duros críticos de Chávez y uno de los primeros en señalar como muy peligrosa la carrera arma-mentista del Gobierno bolivariano. El talante impredecible del Presidente vecino seguirá marcando los altibajos de las confl icti-vas relaciones.

Chávez, luego de atacar y amenazar a Santos durante la campaña presidencial, fue uno de los primeros en felicitarlo y en desearle éxitos en el ejercicio de su nueva responsabilidad. Pero en su discurso en la cumbre de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (Alba), hace más de una semana en Ecuador, volvió a la crítica: Ojalá el nuevo Gobierno de Colombia retire las bases yanquis de territorio sagrado de la hermana patria co-lombiana; esto sería un fruto para evaluar el deseo de cambio. La presencia estadounidense en 12 bases militares colombianas, per-mitida desde el año pasado, fue el último y más grave encontro-nazo entre los dos países. Era de esperar que llamara de nuevo la atención sobre este tema. Pero su tono no fue agresivo, eso es im-portante. No le tiró a Santos la puerta en la cara, opina Tickner.

En los días siguientes a la elección de Santos hubo optimis-mo sobre una pronta normalización de la relaciones con Ecuador, quebradas desde marzo de 2008 por el bombardeo a un campa-


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mento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en ese país; murieron 26 personas, entre ellas, el segundo hombre de las FARC, Raúl Reyes. Santos, entonces ministro de Defensa, fue protagonista de ese hecho y existe una orden de captura contra él en Ecuador. Si Santos cumple con lo prometido en su campaña, entregar al Presidente Rafael Correa toda la in-formación encontrada en los ordenadores de Reyes, se acortaría el camino para una solución. Lo divulgado hasta ahora echó más leña al fuego: revela posibles relaciones entre funcionarios del Gobierno ecuatoriano y las FARC. Una de las exigencias inamo-vibles de Correa para reconducir a su cauce normal la relación bilateral es la entrega de ese material.

Pero las cosas se complicaron en los últimos días: un diario ecuatoriano aseguró que el organismo de inteligencia colombia-no (DAS) había interceptado las comunicaciones del Presidente Rafael Correa, que reaccionó indignado. De resultar cierto que lo estaban espiando, dijo, cerraría defi nitivamente la posibilidad de un arreglo. Las cosas están calmadas, de momento, ya que el vecino país vio con buenos ojos las explicaciones del Presidente Uribe, que echó la culpa a declaraciones malintencionadas, pro-bablemente de personas cercanas al DAS. En Colombia hay un escándalo de proporciones gigantescas por las intervenciones telefónicas y los seguimientos ilegales a periodistas, magistrados y políticos opositores al Gobierno, por parte de este”.

A los pocos días de publicada la información anterior, la prensa indicaba:

Ecuador quiere detener a Santos.Pilar Lozano - Bogotá - 7/7/2010

“El presidente ecuatoriano, Rafael Correa, lo ha dicho: si el mandatario electo de Colombia, Juan Manuel Santos, viaja a su país será detenido. Una advertencia que no ha impedido que Correa haya confi rmado su intención de viajar a Bogotá como invitado a la toma de posesión de Santos, el próximo 7 de agosto. Desde Londres, el presidente electo aseguró que lo segundo es un paso en la dirección correcta. Y restó importancia a lo prime-ro: Es una situación jurídica que respeto, pero no comparto.


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Un juez de la localidad ecuatoriana de Sucumbíos dictó or-den de captura contra Santos en plena campaña electoral, por la participación de Santos como ministro de Defensa en el bombar-deo a un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en territorio ecuatoriano el 1 de marzo de 2008. Murieron 26 personas; entre ellas, el número dos de esta guerrilla, Raúl Reyes, y un ciudadano ecuatoriano.

Desde entonces, las relaciones de estos países vecinos han transitado por terreno movedizo. Tras la retirada de sus respecti-vos embajadores y la ruptura total, actualmente se gestionan me-diante encargados de negocios. El intercambio comercial volvió a repuntar este año, tras un mal ejercicio en 2009, cuando el valor de las transacciones disminuyó en un 12%. Ecuador impuso aranceles especiales a los productos colombianos, aunque ya se han anulado. Emilio Velazco, director de la Cámara de Comercio Colombo-Ecuatoriana, es optimista. Es magnífi co el anuncio de la visita de Correa; abrirá una nueva etapa de diálogo directo entre los mandatarios, explicó a El País. Pero considera un pro-blema en la relación el hecho de que Santos no pueda visitar Ecuador por su situación jurídica, que además tiene implicacio-nes políticas y diplomáticas.

El ex canciller Augusto Ramírez comparte este optimismo y augura que pronto habrá de nuevo embajadores. La jurisdicción ecuatoriana no se aplica en Colombia, asegura al restar impor-tancia a la orden de captura. Destaca que, de los ocho puntos planteados en una hoja de ruta trazada el pasado diciembre por los dos cancilleres para enderezar las relaciones, solo falta uno: que Colombia entregue los discos duros de los ordenadores que encontraron en el campamento de Raúl Reyes.

Son 20 gigas con información que involucra a funcionarios de distintos países, entre ellos Ecuador, por supuestas relaciones con las FARC. Santos prometió durante la campaña que entrega-ría esa información.

Desde un primer momento, Correa califi có el bombardeo de crimen y ha apoyado a la justicia en su deber de investigar deli-tos. Pero no opina abiertamente sobre el proceso contra Santos y


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alude a la separación de poderes. Colombia trató de minimizar el impacto de la violación de un territorio extranjero y de los acuer-dos internacionales. Santos, encargado como ministro de explicar a los colombianos lo que califi có de exitoso golpe a las FARC, aseguró en un comienzo que las tropas jamás habían entrado en el territorio vecino, sino que dispararon desde este lado de la frontera.

En un principio, la investigación judicial del juez de Sucum-bíos señaló no solo a Santos sino a todo el alto mando militar. El Presidente, Álvaro Uribe, creó entonces un grupo de expertos para defenderlos. No podemos abandonar a quienes libran una batalla contra el terrorismo, advirtió para respaldar a Santos.

Pero un nuevo episodio podría desmoronar el optimismo. Un periódico ecuatoriano insiste en que el organismo de inteli-gencia estatal de Colombia, el DAS, espió a Correa. Y el DAS ya está en la picota pública: la fi scalía colombiana investiga a altos funcionarios por supuestas escuchas y seguimientos a magis-trados, políticos, periodistas y defensores de derechos humanos opositores”.

A los pocos meses del mismo año, la prensa indica:

Colombia y Ecuador retoman las relaciones diplomáticas. Ambos países estaban distanciados desde 2008, tras el bombardeo a un campamento

de las FARC en territorio ecuatorianoEFE - Bogotá - 27/11/2010.

“Los Gobiernos de Colombia y Ecuador han anunciado este viernes el restablecimiento pleno de las relaciones diplomáticas entre los dos países, rotas desde marzo de 2008, según ha infor-mado la Presidencia colombiana en un comunicado.

Los presidentes de Colombia, Juan Manuel Santos, y Ecua-dor, Rafael Correa, han dado la noticia al término de la reunión bilateral que sostuvieron este viernes en Georgetown, la capital de Guyana, donde se celebra la cumbre de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Además, Santos ha adelantado que antes de Navidad habrá embajador de Colombia en Ecuador.


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‘La reunión entre Santos y Correa ha sido muy buena y fl ui-da; los presidentes han tomado la decisión de restablecer las rela-ciones’, ha dicho la canciller colombiana, María Ángela Holguín, de acuerdo con los medios colombianos. ‘Vamos a seguir traba-jando en temas de cooperación y a seguir trabajando fuertemente con Ecuador’, ha señalado Holguín.

Correa rompió relaciones con el Gobierno del entonces Presi-dente colombiano, Álvaro Uribe, el 3 de marzo de 2008, dos días después del bombardeo militar colombiano a un campamento de la guerrilla de las FARC en territorio ecuatoriano. En ese bombar-deo murieron el entonces portavoz internacional y número dos de las FARC, Raúl Reyes, y otras 25 personas, entre ellas cuatro universitarios mexicanos y un ecuatoriano. La operación mili-tar colombiana se produjo cuando Santos, ahora Presidente, era ministro de Defensa. Ecuador consideró ese operativo como una violación a su soberanía, porque se hizo sin previo aviso ni auto-rización, y por eso decidió romper la relación con Colombia.

Ambos ministros negociaban desde hace algunos meses la reanudación de sus vínculos diplomáticos plenos y dieron un paso clave recientemente en una visita de Holguín a Quito, en la que Colombia entregó toda la información que Ecuador la había pedido sobre el bombardeo a la base de las FARC”.

Resumen general de los sucesos127

El día 1 de marzo de 2008, Colombia atacó un campamento de las FARC ubicado en una zona selvática conocida como An-gostura cerca de la población Santa Rosa de Yanamaru, en la pro-vincia ecuatoriana de Sucumbíos. Este ataque causó la muerte de 22 terroristas, incluyendo el segundo comandante del grupo terrorista armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-bia Raúl Reyes.

127 Información extraída de la prensa, boletines de centros de estudios y enciclo-pedias (Wikipedia) digitales disponibles en internet. Por lo anterior no está confi rmada su veracidad y solo tiene objetivos ilustrativos para estudiar el caso.


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Detalles de la operación

El ataque comenzó a las 00:25. El campamento terrorista estaba en Ecuador a unos 1.800 metros de la frontera con Co-lombia. Según medios militares colombianos, la ubicación del campamento fue factible por informaciones proporcionadas por un informante y que Raúl Reyes hizo uso de un teléfono satelital para recibir el 27 de febrero una llamada del Presidente Hugo Chávez, quien le informó sobre la liberación de rehenes de aquel día. El Ministerio de Defensa de Colombia indicó que durante el ingreso de helicópteros colombianos a la zona de los hechos se encontraron con fuego enemigo desde el campamento de las FARC, y como consecuencia habría muerto un soldado profesio-nal de ese país.

Reacción ecuatoriana

El Presidente ecuatoriano, Rafael Correa, ordenó una inves-tigación del suceso tras ser informado del acontecimiento por su par colombiano Álvaro Uribe Vélez. Según militares ecua-torianos que concurrieron al lugar de los hechos y encontraron los cadáveres de los terroristas, indicaron que estos estaban con prendas interiores, por lo que es probable que el campamento haya sido bombardeado por Colombia recurriendo a “tecnología de punta”. Esto llevó al Presidente Correa a indicar que había sido una “masacre” y no un enfrentamiento o “persecución en caliente”. El ministro de Defensa del Ecuador fue más específi co y declaró que el armamento utilizado en el bombardeo era del tipo conocido como “bombas inteligentes” guiadas por satélite y que al menos se habrían empleado cinco bombas de este tipo.

Las tropas ecuatorianas que llegaron al lugar se percataron de la existencia de un campamento con áreas de entrenamiento, zona de alojamientos, cocina y espacios especialmente adaptados para guardar abastecimientos. En el lugar había vestuario, docu-mentación, equipos electrónicos de entretenimiento y de comuni-cación, al igual que generadores de energía.

Posteriormente, el Presidente Correa declaró que Colombia había incursionado ilegalmente en territorio ecuatoriano para


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bombardear al campamento de las FARC. Y categóricamente in-dicó, “nadie puede entrar a nuestro territorio y menos aún arma-do, por más que sean fuerzas irregulares o regulares”.

Según el Presidente Correa, los guerrilleros muertos fueron bombardeados y masacrados mientras dormían en su campa-mento, probablemente con ayuda de alguna “potencia extranje-ra”, y el ejército colombiano ingresó al Ecuador únicamente para recuperar el cadáver de Reyes, abandonando a los demás. Ade-más, el Presidente Correa señaló que el Presidente Uribe estuvo mal informado o le mintió al Presidente de Ecuador, “pero el gobierno ecuatoriano no va a permitir más ultrajes del gobierno colombiano y vamos a ir hasta la últimas consecuencias para que se aclare este escandaloso hecho de una agresión a nuestro terri-torio y a nuestra patria”.

Producto de lo anterior, el gobierno de Ecuador retiró a su embajador en Bogotá y envió una nota de protesta, en la cual se pide a Colombia que explique el indebido proceder de sus fuerzas militares, reiterando que “ninguna fuerza militar re-gular o irregular puede actuar en el territorio de Ecuador que, con arreglo a su derecho a la legítima defensa y a la seguridad, repelerá, capturará y someterá a la justicia a quienes ingresen armados al territorio o se establezcan para desarrollar activida-des al margen de la ley”. En la nota se concluye que “el Estado ecuatoriano ha colaborado con autoridades colombianas en acciones apegadas a las leyes de los dos países y a los derechos humanos. Lamentablemente esta cooperación bilateral no se ve-rifi có en torno a los hechos descritos, que por tanto signifi can la vulneración de la integridad territorial y el ordenamiento legal de Ecuador”.

El Presidente Correa anunció públicamente la expulsión del embajador colombiano en Quito y solicitó la convocatoria inmediata de los Consejos permanentes de la OEA y de la CAN, además de ordenar la movilización de tropas ecuatorianas a la frontera norte. Al mismo tiempo, Correa exigió al gobierno co-lombiano “compromisos fi rmados de respeto a Ecuador” y no solamente disculpas formales.


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Reacción de las FARC

Al día siguiente del ataque y pese a que la revista Resisten-cia, órgano de difusión de las actividades de las FARC, había negado en un principio que Raúl Reyes y los guerrilleros que lo acompañaban estuvieran en el Ecuador, las FARC hicieron públi-co un comunicado en el que reconocen el ataque y la muerte del líder terrorista. Posteriormente, el 4 de marzo de 2008, se conoció un comunicado del Secretariado de las FARC, donde aseveran que Raúl Reyes “cayó cumpliendo la misión de concretar a través del Presidente Chávez, una entrevista con el Presidente Sarkozy” con el fi n de que “se avanzara en encontrar soluciones a la situación de Ingrid Betancourt y al objetivo del intercambio humanitario”. Además, acusan al gobierno de Álvaro Uribe de deformar las circunstancias de la muerte de Raúl Reyes, tensio-nar las relaciones de su gobierno con otros países, golpear gra-vemente la posibilidad de un intercambio humanitario y anular la salida política al confl icto con lo que califi caron de régimen paramilitarizado y pro yanqui.

Reacción del gobierno colombiano

Horas después del exitoso ataque y muerte de Raúl Reyes, el Presidente colombiano Álvaro Uribe Vélez afi rmó “hoy hemos dado otro paso contra el terrorismo que no respeta fronteras y que pretende seducir pueblos mientras ve la posibilidad de uti-lizarlos y fi nalmente los invade y los sorprende”, agregando que “como Presidente constitucional de la nación, asumo la respon-sabilidad total de los hechos de la operación”.

Después de las declaraciones de rechazo a la incursión mi-litar por parte del Presidente ecuatoriano, la cancillería colom-biana anunció que respondería a la nota de protesta, anticipando que “Colombia no violó soberanía sino que actuó de acuerdo con el principio de legítima defensa”, “los terroristas, entre ellos Raúl Reyes, han tenido la costumbre de asesinar en Colombia e invadir el territorio de los países vecinos para refugiarse. Mu-chas veces Colombia ha padecido estas situaciones que estamos obligados a evitar en defensa de nuestros ciudadanos”.


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Además, la cancillería colombiana pronunció un comunica-do en el cual le presenta al gobierno del Ecuador “excusas por la acción que se vio obligado a adelantar en la zona de frontera”. Para el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, las tro-pas colombianas ingresaron a territorio ecuatoriano “para regis-trar el sitio desde donde recibieron disparos y al cual atacaron”, recuperando posteriormente el cadáver de Raúl Reyes y otro guerrillero al igual que documentación y tres computadores. La cancillería aseveró que Raúl Reyes dirigía desde hace muchos años operaciones criminales en el sur de nuestro país y clandes-tinamente, desde territorio ecuatoriano sin el consentimiento de ese Gobierno, agregando que Colombia nunca ha tenido la pretensión o la disposición de irrespetar o vulnerar la soberanía o la integridad del Ecuador, y expresó su voluntad de avanzar en el desarrollo de mecanismos de cooperación en la lucha contra el terrorismo. El gobierno colombiano anunció que está dispuesto a “indemnizar a los ciudadanos ecuatorianos que hubieran podido resultar afectados en los hechos antes descritos”.

Reacción del gobierno venezolano

El Presidente venezolano Hugo Chávez, manifestó que con-sideraba de suma gravedad la violación de la soberanía ecuato-riana por parte de fuerzas militares de Colombia y estimó que la muerte de Reyes fue un cobarde asesinato y que se produjo sin ningún combate. El Presidente venezolano anunció que “apoya-remos al Ecuador en cualquier circunstancia”, y pidió que otros gobiernos latinoamericanos se pronuncien al respecto.

Reunión del Grupo de Río

La controversia terminó parcialmente el viernes 7 de marzo de 2008 con un apretón de manos y un abrazo entre el Presidente de Colombia y sus homólogos de Ecuador y Venezuela además del compromiso con Nicaragua de dirimir sus diferencias por la vía diplomática, esto se dio en el marco de XX Reunión Cumbre del Grupo de Río celebrada en República Dominicana presidida por el mandatario de este país Leonel Fernández. Tanto en dicha cumbre como en la reunión de la OEA se recriminó el hecho de que Colombia hubiese violado la soberanía del territorio ecua-


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toriano, en la reunión de la OEA Estados Unidos se apartó de la posición de los demás países y respaldó la acción de Colombia. Las tensiones diplomáticas entre los gobiernos de Ecuador y Co-lombia continuarían por los documentos aparecidos en el com-putador de Raúl Reyes.

Demanda de Ecuador contra Colombia ante la OEA

En junio de 2009, el gobierno del Presidente ecuatoriano Rafael Correa demandó al gobierno colombiano ante la Organi-zación de los Estados Americanos (OEA), lo que representó la primera vez que una demanda de ‘Estado contra Estado’ es acep-tada. Específi camente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), organismo adscrito a la OEA se declaró com-petente para investigar la demanda ecuatoriana por la muerte del ciudadano ecuatoriano Franklin Aisalla durante la Operación Fénix.

Reanudación de las relaciones diplomáticas

En noviembre 2010, los gobiernos de Colombia y Ecuador anunciaron el restablecimiento pleno de las relaciones diplomáti-cas entre los dos países. Los ministros de relaciones exteriores de ambos países negociaron por meses la reanudación de sus víncu-los diplomáticos plenos y el paso clave se dio cuando Colombia entregó toda la información que Ecuador la había pedido sobre el bombardeo a la base de las FARC. En búsqueda de una solu-ción al confl icto, se había establecido una hoja de ruta que consi-deraba ochos puntos para solucionar el impasse. Uno de ellos era que Colombia entregue los discos duros de los ordenadores que encontraron en el campamento de Raúl Reyes (20 gigas con in-formación que involucra a funcionarios de distintos países, entre ellos Ecuador, por supuestas relaciones con las FARC).

Comentarios de la crisis Colombia-Ecuador (1 marzo 2008)

Colombia cometió un acto de agresión tipifi cado en la Re-solución Nº 3.314/1974 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que en su artículo 1º señala: Agresión es el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la


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independencia política de otro Estado. Específi camente en el artículo 3º, indica que será agresión el bombardeo, por las fuerzas armadas de un Estado, del territorio de otro Estado, o el empleo de cualquiera armas (sic) por un Estado contra el territorio de otro Estado. El con-cepto de agresión señalado por la ONU es la base teórica para califi car qué Estado ha sido el agresor y cuál el agredido en un confl icto, con las consecuencias internacionales que el suceso podría signifi car para el primero. Pese a ello, corresponde a cada Estado la responsabilidad de disponer de las capacidades necesarias para detectar a tiempo una posible agresión en su contra y conjurarla de manera adecuada128.

El Presidente de Colombia sumaba diversas variables a su favor para adoptar su resolución al respecto, que no solo involu-craba la destrucción del campamento terrorista y muerte de Raúl Reyes, sino que implicaba intentar demostrar a la comunidad internacional que las FARC estaban recibiendo apoyo de países vecinos. En general la comunidad internacional condenó la in-cursión en territorio ecuatoriano, pero guardó silencio respecto de la presencia de un grupo terrorista y consiguientes áreas de entrenamiento y logísticas en Ecuador.

Algunas de las variables, que probablemente el conductor político colombiano tomó en cuenta para decidir la acción de guerra fueron las siguientes: 1) apoyo del pueblo colombiano a las acciones de combate en contra de las FARC y un alto porcen-taje de popularidad del Presidente Álvaro Uribe según las en-cuestas nacionales, 2) apoyo político y tecnológico de los Estados Unidos, 3) capacidad militar de las fuerzas armadas colombianas para realizar la acción militar y para eventualmente enfrentar una reacción militar ecuatoriana, 4) postergada capacidad y alis-tamiento militar de las fuerzas armadas ecuatorianas, 5) aversión internacional al terrorismo y a quienes lo apoyan.

La acción militar propiamente tal fue exitosa. Independiente del tipo de material empleado o ayuda recibida, se logró el obje-tivo, y prácticamente este se realizó sin daños colaterales.



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Una vez realizada la acción, las autoridades colombianas justifi caron su proceder aduciendo una respuesta a fuego ene-migo –lo que no era creíble bajo ninguna perspectiva– para jus-tifi car lo injustifi cable. A sabiendas de la agresión y afectación a la soberanía de Ecuador, era esperable la reacción del Presidente Correa, pero el Presidente Uribe intentó de inmediato desescalar la crisis afrontando personalmente las responsabilidades, ha-ciendo caso omiso a las movilizaciones de tropas venezolanas y ecuatorianas y, fi nalmente, entregando a Ecuador y otros países involucrados información que contenía la computadora de Raúl Reyes. Colaboró fi nalmente a distender las crisis las elecciones presidenciales en Colombia, donde dejó el puesto de Presidente quien se hizo desde el primer momento responsable de la acción (Presidente Uribe deja de ser el protagonista), y asume quien era ministro de Defensa durante el reto, con un proceder y respaldo ciudadano similar y eventualmente superior a su antecesor.

Por parte de Ecuador, la reacción del Presidente Rafael Co-rrea era de esperar, necesitó con urgencia despejar la incertidum-bre (necesidades de informaciones para resolver) que le ocasionó la llamada –dándole cuenta de la acción– que le hizo el Presi-dente Uribe. Una vez que sus propios medios le confi rmaron la acción y principalmente la violación de la soberanía nacional actuó en consecuencia, pero con la conveniente cordura respecto del empleo de las fuerzas armadas a pesar de la gravedad de los hechos y afrenta recibida. Además de quedar en evidencia al-gunas defi ciencias en la producción de inteligencia ecuatoriana, el Presidente Correa, con mucha prudencia, dispone movilizar fuerzas a la frontera para instituir la presencia del Estado, pero en ningún caso para responder al reto en forma similar, sino que vitalizó el empleo de la diplomacia, que fi nalmente permitió re-anudar las relaciones diplomáticas.

Respecto de las características de las crisis desde la perspec-tiva del provocador (Capítulo II), el Presidente Uribe la utilizó como un instrumento de la política exterior; de inmediato dejó ver la posibilidad de revertir la situación asumiendo las respon-sabilidades políticas; fue eminentemente sorpresiva; no se con-currió a la estructura de prevención de confl ictos para intentar solucionar el confl icto y no provocar la crisis; el uso del poder


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militar fue limitado y selectivo; las negociaciones se efectuaron con prudencia por parte de ambos gobiernos, pero con la urgen-cia que la situación requería; la provocación y ventaja de Colom-bia fue posible por la efectividad de la inteligencia disponible, pero agresor y oponente necesitaron de un esfuerzo especial de producción de inteligencia para conocer las reacciones del opo-nente.

Respecto de los “principios” de las crisis en una perspectiva del provocador y oponente (Capítulo II), se podría indicar que en ambos países hubo centralización en la toma de decisiones (presidentes) e intensifi caron la actividad comunicacional en la comunidad internacional; empoderaron los intereses propios (Estado) en el colectivo nacional; como parte de un reto vio-lento con empleo de la fuerza, se previeron los resultados de la acción subsiguiente antes de realizar la siguiente; se intentó de inmediato salir de la situación de crisis, Colombia asumiendo sus responsabilidades y Ecuador movilizando fuerzas sin fi nes bélicos o al menos circunscrita al territorio nacional; Colombia logró íntegramente su objetivo; Ecuador recurrió a la estructura internacional de prevención de confl ictos, aunque sus resultados fueron inocuos; Ecuador conociendo su potencialidad menor, hizo un gran esfuerzo para involucrar a otros actores, especial-mente a Venezuela.

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones

En el Capítulo III se hizo mención a algunas previsiones o variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisiones políticas para provocar o enfrentar una crisis in-ternacional. En ese contexto, a continuación se aplicará la matriz de apoyo circunscrita a dos momentos. El primero, en el caso colombiano, antes de ejecutar la acción o reto y provocar la crisis. Segundo, en el caso ecuatoriano, para afrontar la crisis una vez producido el reto que la originó.

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisio-nes por parte del país que provocó la crisis (Colombia).


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Variables en apoyo a la decisión colombiana




Concreto/Simbólico. 10 10



1 Comprobadamente. 15 15

Ocasionalmente. 10

Excepcionalmente. 5



15


10


5 5

¿Cuál es la estimación de la actitud o adhe-sión de los Estados aliados o vecinos?


Neutral. 10

Apoyo al oponente. 5 10


3 Bajo. 15 45

Medio. 10

Alto. 5

¿Cuál es el grado de alistamiento de las fuerzas armadas pro-pias?

3 Alto. 15 45

Medio. 10

Bajo. 5


3 No. 15 45

Eventualmente. 10

Sí. 5


1 Sí. 15 15

Eventualmente. 10

No. 5


190




2 Apoyo al gobierno. 15 30

Medio. 10

Negativo. 5


2 Negativo. 15

Medio. 10 20



2 Apoyo. 15 30

Media. 10

Negativa. 5


2 Alto. 15 30

Medio. 10

Bajo. 5



Neutral. 10



3 Denuncia internacional. 15 45




3 Superioridad militar. 15 45




3 Sí. 15

Eventualmente. 10 30

No. 5


3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5


191




2 Sí. 15


No. 5

Por parte propia ¿está explícito el efecto fi nal deseado?

3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5

TOTAL 535


Entre 500-400 No existen las sufi cientes condiciones o circuns-tancias para resolver favorablemente la provoca-ción de una crisis.


La explicación al uso de la matriz de apoyo a la decisión po-lítica está indicada en el Capítulo III.

En este caso, la aplicación de la matriz en apoyo a la deci-sión otorga 535 puntos, por lo cual “las condiciones eran ópti-mas para resolver favorablemente la provocación de una crisis”. Por ello se podría decir que la resolución colombiana, para la consecución de un objetivo, fue en momento oportuno y evaluó correctamente las repercusiones que tendría. Principalmente, por medio de una acción de guerra, provocó una crisis que le permi-tió obtener su objetivo y no derivó en una guerra.


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Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisio-nes por parte del país que enfrentó la crisis (Ecuador).

Variables en apoyo a las decisiones ecuatorianas para enfrentar la crisis








Sí/No. 10

No. 5 10

¿Es factible concurrir a Estructura de Preven-ción de Conflictos o a cualquier otra instan-cia internacional para variar las condiciones de inicio y desarrollo de la crisis?

3 Sí. 15


No. 5


1 Apoyo a favor propio. 15 15

Neutral. 10



3 Bajo. 15

Medio. 10

Alto. 5 15


3 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5 15


3 No. 15

Eventualmente. 10

Sí. 5 15


193




1 Sí. 15 15

Eventualmente. 10

No. 5

¿La acción del oponen-te ha incluido la movi-lización de parte de las fuerzas armadas?

3 No. 15 45

Solo amenazas. 10

Sí. 5

¿Cuál es el impacto que ha tenido la pro-vocación en la opinión pública propia?


Medio. 10 20

Negativo. 5


1 Negativo. 15

Medio. 10

Apoyo al gobierno. 5 5


2 Apoyo. 15

Media. 10 20

Negativa. 5


3 Alto. 15

Medio. 10 30

Bajo. 5


1 Apoyo al propio país. 15 15

Neutral. 10





Movilización de fuerzas. 5 10




Apoyo internacional. 5 15


194



¿Existe la probabilidad de continuar escalan-do la crisis sin riesgos de empleo de la fuer-za?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5 15


3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5


2 Sí. 15 30

Eventualmente. 10

No. 5


3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5


3 Acción sin uso de la fuerza. 15 45



¿Cuál es el suceso in-mediato o próximo que podría ocasionar la reversibilidad?


Cambio de protagonistas. 10 30

Acuerdo. 5

TOTAL 515

Entre 795-600 Las condiciones son óptimas para recuperar la li-bertad de acción e intentar la resolución de la crisis en benefi cio propio.




195

En este caso, la aplicación de la matriz en apoyo a la deci-sión otorga 515 puntos, por lo cual “es conveniente dirigir el esfuerzo a la detención de la escalada de la crisis y generar op-ciones de reversibilidad”. Por ello se podría decir que las resolu-ciones ecuatorianas posteriores al reto se dirigieron a desescalar la crisis, incluyendo el requerimiento de entregar los archivos de la computadora de Raúl Reyes, que en la práctica no tenían ninguna signifi cancia para Ecuador, pero fue el símbolo para reanudar relaciones diplomáticas y terminar la crisis. Se estima que el Presidente ecuatoriano procedió prudentemente, quedaba en evidencia algún grado de apoyo prestado a un grupo catalo-gado internacionalmente como terrorista y no se contaba con el sufi ciente poder militar para recuperar la libertad de acción sin riesgo de provocar una guerra.

La crisis entre Colombia-Venezuela, julio 2010

La crisis internacional entre Colombia y Venezuela de 2010, surge entre los gobiernos de los presidentes Álvaro Uribe de Co-lombia y Hugo Chávez de Venezuela por la supuesta presencia en territorio venezolano de miembros del grupo terrorista de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejér-cito de Liberación Nacional (ELN).


La información de prensa de tres años antes auguraba los hechos que ocurrirían en 2010:129

El narcosantuario de las FARCJohn Carlin 16/12/2007

129 El País, Madrid, España. Disponible en: http://www.elpais.com/articulo/reportajes/ narcosantuario/FARC/ elpepusocdmg/20071216elpdmgrep_1/Tes. Ingreso el 18 de enero 2011.


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“La guerrilla colombiana de las FARC ha encontrado su santuario en la Venezuela de Hugo Chávez. Cuatro desertores y varias fuentes de los servicios de inteligencia y diplomáticos detallan a El País la extensa y sistemática cooperación que de-terminadas autoridades venezolanas brindan a las FARC en sus operaciones de narcotráfi co.

Algunos desertan de la guerrilla colombiana porque se sienten traicionados por sus jefes, hundidos ante la percepción de que el capitalismo salvaje del narcotráfi co ha suplantado el altruismo socialista que les impulsó a tomar las armas. Otros se van porque sienten necesidad de volver a la vida familiar. Y otros porque, de repente, se convencen de que, si no huyen, morirán, como es el caso de Rafael, que desertó en septiembre tras año y medio operando en una de las bases de las Fuerzas Ar-madas Revolucionarias de Colombia (FARC) dentro de territorio venezolano.

La lógica de Rafael es, a primera vista, perversa. Por un lado porque, como guerrillero desertor, que ha regresado a Colombia, sabe que vivirá el resto de sus días bajo la amenaza permanente de que sus ex compañeros lo asesinen; por otro, porque la lógica dice que para las FARC la vecina Venezuela es un refugio segu-ro. Las FARC comparten la ideología bolivariana del Presidente Hugo Chávez, y el Ejército colombiano no se arriesgaría a violar la ley internacional y cruzar la frontera.

‘Todo eso es verdad’, explicó Rafael. ‘El Ejército colombiano no cruza la frontera, y la guerrilla tiene un pacto de no agresión con los militares venezolanos. El Gobierno venezolano deja a las FARC operar libremente porque comparten el mismo pensa-miento bolivariano, y también porque las FARC pagan sobornos a su gente’. Entonces, ¿de qué ha huido? ‘De una peligrosidad mucho mayor a la que me enfrento ahora: de los combates casi diarios dentro de Venezuela con los elenos (la guerrilla del ELN)’.

Pero ¿no comparte el Ejército de Liberación Nacional los principios marxistas que llevaron a ambas organizaciones a la guerra hace 40 años? ‘Puede ser’, responde Rafael, ‘pero esto no


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tiene nada que ver con política. La lucha con el ELN es por las rutas del tráfi co de cocaína. Hay muchísimo dinero en juego en esa zona fronteriza donde la droga entra desde Colombia. Por-que la línea más segura para llevar droga a Europa es por Vene-zuela’.

El País ha hablado con Rafael, que militó como guerrillero diez años, de los que tres estuvo en la cárcel, y con otros tres desertores de las FARC que se han entregado al Gobierno colom-biano, acogidos por un programa de reinserción a la vida civil; también ha tenido acceso directo en Colombia y a diplomáticos y fuentes de alto nivel de los servicios de inteligencia y seguridad de varios países, individuos cuya peligrosa misión (por esto y en algunos casos por motivos políticos, insistieron en el anonimato antes de hablar con El País) consiste en combatir el terrorismo y el narcotráfi co internacional. Ambos objetivos confl uyen en las FARC, más potente que cualquier cartel en el mercado global de la cocaína y califi cada por la UE y EE.UU. como organización terrorista.

Lo que aseguran un diplomático europeo y diversas fuentes ofi ciales a las que ha tenido acceso El País es que existe compli-cidad y compenetración de elementos importantes del Estado que preside Hugo Chávez en las actividades mafi osas y milita-res de la organización guerrillera más antigua del mundo. La conclusión a la que un diplomático europeo y todas las fuentes ofi ciales consultadas han llegado es que la complicidad es activa y constante a niveles operativos, en las zonas donde se despliega la actividad militar y narcotrafi cante; y más pasiva cuanto más alta la esfera del Gobierno venezolano, hasta llegar al Presidente Chávez, al que ninguna fuente consultada –ni siquiera en el ano-nimato más extremo– acusa de complicidad directa con el gigan-tesco negocio del narcotráfi co colombiano. Lo que a esos mismos medios les cuesta creer es que no esté enterado del grado de co-lusión que hay entre sus fuerzas armadas y los altos mandos de las FARC. También dudan de que no esté enterado del grado de involucración de las FARC en el tráfi co de cocaína.

Se sabía ya que, durante varios años, las FARC habían utili-zado el lado venezolano de la frontera colombiana como refugio.


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Pocos dudan de que, si no fuera por la cocaína –la gasolina que alimenta la guerra colombiana–, las FARC se habrían extinguido como las demás guerrillas latinoamericanas nacidas durante la guerra fría. Lo nuevo que revelan los testimonios recogidos por este diario es lo extensa y sistemática que es la cooperación en Venezuela con la narcoguerrilla en cuanto al transporte de la droga por aire, tierra y mar; al suministro de armas, y la protec-ción sobre el terreno que reciben de sectores de las fuerzas arma-das; y a la inmunidad legal de facto que les conceden elementos del Estado.

Se trata de un negocio ilegal gigantesco. Transita por Ve-nezuela el 30% de las 600 toneladas de cocaína que se mueven anualmente por el mundo. Prácticamente la totalidad de la droga colombiana que sale por Venezuela tiene como destino Europa, con España y Portugal como principales puntos de entrada, y con un valor de mercado en las calles europeas por encima de los 10.000 millones de euros al año.

La infraestructura venezolana destinada al fl ujo de la co-caína ha crecido de manera exponencial, según las fuentes de inteligencia entrevistadas por El País, durante los últimos cinco años de la presidencia de Hugo Chávez, cuya decisión de expul-sar a la agencia antidroga norteamericana (DEA) de su país en 2005 fue celebrada tanto por las FARC como por sus socios en los carteles de droga convencionales. Como ha dicho Luis Hernando Gómez Bustamante, poderoso capo colombiano de la droga en manos de la policía de su país desde febrero, ‘Venezuela es el templo del narcotráfi co’.

Un diplomático europeo con muchos años de experiencia en América Latina expresó algo parecido de otra manera. ‘El país bolivariano, socialista, antiimperialista ejemplar que pretende crear Chávez está en vías de convertirse en un Estado narco, del mismo modo que las FARC se han convertido en guerrilleros narcos. Chávez quizá no lo entienda, pero este fenómeno corroe-rá a su país como un cáncer’.

En cuanto al aspecto militar, o terrorista, de las FARC, lo que los desertores entrevistados sostienen es que las autoridades ve-


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nezolanas no solo dan protección armada al menos a cuatro cam-pamentos guerrilleros fi jos en su país, sino que también hacen la vista gorda a programas de enseñanza que operan dentro de los campamentos para la fabricación de bombas. Rafael –alto, fi bro-so y de aspecto serio, correspondiendo a la imagen clásica del guerrillero latinoamericano– cuenta cómo él mismo fue adies-trado en Venezuela para participar en una serie de atentados en Bogotá, la capital colombiana. La colaboración se extiende su-puestamente a la venta de armamento por las Fuerzas Armadas a las FARC; a proveer a miembros de la guerrilla con cédulas de identidad venezolanas, usando nombres falsos, y a los líderes de las FARC con pasaportes para que puedan viajar a Cuba y Euro-pa; y a dejar que las FARC proporcionen entrenamiento militar a las Fuerzas Bolivarianas de Liberación. Las FBL, conocidas tam-bién como los boliches, son una guerrilla creada por el Gobierno de Chávez con el supuesto propósito de defender la patria en caso de invasión norteamericana.

La expresión internacional más visible del terrorismo de las FARC ha sido la práctica de secuestrar a individuos con fi-nes económicos o políticos, como es el caso de la ex candidata a la presidencia colombiana Ingrid Betancourt. Algunas de las fuentes de inteligencia con las que se entrevistó El País afirman que tienen información sólida de que las FARC la retienen en territorio venezolano. Rafael, que dijo que estaba a punto de ser nombrado para un puesto de mando importante justo antes de desertar, sostuvo que a principios de año, y quizá después, Betancourt se encontraba en un pueblo fronterizo venezola-no llamado Elorza, en el Estado de Apure, bajo la custodia de Germán Briceño Suárez, alias Grannobles, miembro del estado mayor de las FARC y jefe del Frente 10, en el que operaba Ra-fael. La lógica es que Elorza, donde Grannobles tiene una finca grande y lujosa protegida, según fuentes de inteligencia, por la Guardia Nacional y conocida por los guerrilleros de las FARC como Rancho Grande, está alejado del conflicto militar, lo que reduce las posibilidades de que muriese en un enfrentamiento, lo cual generaría un problema de imagen grave para las FARC, ya que Betancourt es también ciudadana francesa, y el Presi-dente Nicolás Sarkozy se ha esforzado para lograr su libera-ción.


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Rafael, elocuente pero no fanfarrón, reconoció que él mismo no había visto a Betancourt, sino que compañeros guerrilleros se lo habían dicho, y no todas las fuentes consultadas por El País concurrían con la tesis de que ella estaba en Venezuela. En lo que sí hubo unanimidad fue en que Grannobles, cuya extradición busca Estados Unidos por narcotráfi co y por el asesinato de tres norteamericanos en 1999 en suelo venezolano, maneja la logística narcoguerrillera en Venezuela. También es enlace para operacio-nes conjuntas con capos de los carteles, uno de los cuales Rafael dijo haber llevado a una reunión en Rancho Grande.

El contacto de Chávez con las FARC, afi rmaron las fuentes de inteligencia, se lleva a cabo a través de uno de los siete lí-deres máximos de las FARC, Iván Márquez, que también tiene una fi nca en Venezuela y que se comunica con el presidente a través de contactos con los altos mandos de los servicios de in-teligencia venezolanos. Como explicó un desertor de las FARC que había ocupado un cargo propagandístico importante en la organización, ‘Las FARC comparten tres principios bolivarianos con Chávez: la unidad latinoamericana, la lucha antiimperialista y la soberanía nacional. Las coincidencias ideológicas llevan a la convergencia en el plano táctico’.

Las ventajas tácticas que emanan de la solidaridad bolivaria-na logran, según las fuentes, su máximo rendimiento en lo rela-cionado con la industria multinacional del narcotráfi co. Existen diferentes métodos para enviar la cocaína de Colombia a Europa, aunque lo que siempre tienen en común es la colaboración por omisión, o comisión, de las autoridades venezolanas. La ruta más directa es la aérea. Consiste, según fuentes de inteligencia, en enviar avionetas desde pistas en lugares remotos de Colombia a aeródromos venezolanos. Ahí hay dos opciones. O parten las mismas avionetas rumbo a Haití o República Dominicana (una fuente dice que los vuelos no autorizados “sospechosos” se han incrementado de 3 a 15 por semana desde 2006), o la droga se traspasa a aviones que vuelan directamente a países de África occidental, como Guinea-Bissau o Ghana, de donde siguen por vía marítima a Portugal o Galicia, punto de entrada español del área europea de Schengen.


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Uno de los guerrilleros desertores entrevistado por El País, llamémosle Marcelo, narró el procedimiento para enviar dro-ga en cantidades pequeñas a través de individuos (mulas) que la transportan en sus maletas en aviones comerciales. Marcelo desertó en agosto tras haber estado un año en un campamento venezolano de las FARC en La Uvita, Estado de Apure. Ágil en sus movimientos, menudo y de mente ordenada, solo militó en la guerrilla de las FARC 15 meses, pero sus jefes le procuraron rápidamente una cédula de identidad venezolana, con lo cual cruzaba la frontera y transitaba por Venezuela sin problemas.

‘Una vez’, recuerda, ‘fui al aeropuerto de Bogotá a recoger a un portorriqueño y llevarlo a Venezuela. Él cruzó la frontera conmigo después de convenir un precio con los guardias vene-zolanos. Lo llevé en carro particular a Caracas y de ahí viajó a España en avión con la droga en la maleta. Llegó sin problemas. Me lo confi rmó Pizarro, un mando nuestro con 120 hombres bajo su cargo, que habló con su contacto en España, que se llamaba Dani’.

Marcelo participó en ocho o nueve misiones de este tipo a lo largo de 12 meses. ‘Operar en Venezuela es lo más fácil que hay’, sostiene. ‘La guerrilla de las FARC está de lleno allá, y la Guardia Nacional, el Ejército y otros venezolanos con cargos ofi ciales les ofrecen sus servicios, a cambio de dinero. Nunca hay enfrentamientos entre las FARC y la Guardia o el Ejército’. Rafael asegura que participó en varios operativos cuyo fi n era enviar la droga por vía marítima desde puertos caribeños. Su rango en las FARC era más alto que el de Marcelo y tuvo más acceso a infor-mación confi dencial.

‘Se recibe la mercancía en la frontera, transportada en camio-nes’, explica Rafael. ‘Cuando llega el vehículo, la Guardia Na-cional venezolana ya lo sabe de antemano, ya están sobornados para que cruce a Venezuela sin problemas. A veces nos dan una escolta. Entonces, yo y otros compañeros nos subimos o al mis-mo camión con el chófer, o en un carro particular que les acom-paña. Hacemos el viaje, de unas 16 horas, hasta Puerto Cabello, sobre el mar al oeste de Caracas. Ahí entra el camión en una gran


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bodega controlada por venezolanos y gente de las FARC que se encarga de la seguridad. Efectivos de la Armada venezolana se encargan de los controles de aduanas y de la salida de los barcos. Tenían conocimiento de lo que estaba pasando y lo facilitaban todo’.

Fuentes de inteligencia que analizan las rutas de salida de Puerto Cabello dijeron que de ahí parten embarcaciones peque-ñas hacia Haití o la República Dominicana, desde donde se hace el transbordo a barcos grandes que llevan la droga a Europa, o directamente cruzan el océano a África o Europa en, por ejemplo, pesqueros. Un caso notable fue el del pesquero venezolano Zeus X, que fue interceptado por la Agencia Tributaria española en septiembre, a 1.050 millas de Las Palmas, con seis venezolanos a bordo y un cargamento de 3.200 kilos de cocaína con precio de venta en Europa estimado en 190 millones de euros.

Rafael dijo que no solo acompañaba a los camiones que via-jaban entre la frontera y el mar, sino que una vez permaneció un mes en Puerto Cabello, donde se quedó en un hotel, haciendo trabajos de seguridad. ‘Hubo pérdidas de mercancía y robos. Dimos plomo. Murieron muchos, por robo o por traición’. Rafael asegura que no tuvo problemas con la policía venezolana, y me-nos cuando hacía sus viajes de vuelta, cargado de dinero llegado generalmente de España, dijo, a cambio de la droga. ‘Llevaba maletas grandes llenas de billetes de 500 euros, y se las entrega-ba a un mando de las FARC del Frente 10 en el lado venezolano de la frontera con Colombia’.

El mismo procedimiento lo llevó a cabo utilizando el puer-to de Maracaibo, que según las fuentes consultadas por El País es ‘una especie de paraíso’ para los narcotrafi cantes, entre los cuales se encuentra uno de los capos más buscados actualmente por las policías internacionales, Wilber Varela, conocido también como Jabón. ‘Se instalan en magnífi cas casas, compran fi ncas grandes y negocios en quiebra, y se convierten en personajes valiosos para las economías locales venezolanas’, dijo una fuen-te policial. ‘Venezuela es para estos criminales un seguro de vida’. Por eso, cuando la policía colombiana preguntan a sus homólogos venezolanos por el paradero de los capos mafi osos, la


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respuesta siempre es la misma: ‘No tenemos nada’. Esta conver-gencia táctica entre las Fuerzas Armadas venezolanas y las FARC se extiende al terreno militar, al extremo de que hoy, según una fuente de inteligencia especialmente bien informada con la que habló El País, la Guardia Nacional tiene retenes colocados alre-dedor de los campamentos guerrilleros. ¿Para qué? ‘Para darles protección, lo cual indica que hay conocimiento a muy alto nivel militar venezolano de la estrecha colaboración que tienen sus soldados con las FARC’.

No siempre han estado tan claras las cosas. Otro desertor de las FARC, de seudónimo Humberto, recordó cómo, en enero de 2004, casi hubo un grave choque entre el Ejército venezola-no y la guerrilla colombiana en una región fronteriza llamada La Guajira. Según Humberto, que operó políticamente en la clandestinidad para las FARC en una importante ciudad colom-biana durante cinco años antes de ingresar en la guerrilla como combatiente en 2005, el incidente ocurrió al margen de una reunión política de revolucionarios de varios países latinoame-ricanos en un campamento de las FARC en Venezuela. Allí esta-ban destacados unos 150 guerrilleros liderados por el embajador de las FARC en Venezuela, Iván Márquez. ‘De repente oímos un bombardeo aéreo cerca del campamento y después nos entera-mos de que se acercaba una columna del Ejército venezolano’, señala. ‘La tropa llegó al borde del campamento, pero cuando parecía que iba a haber un choque, los comandantes de ambos bandos empezaron a hablar y acabaron bebiendo vodka juntos, celebrando el hecho de que los dos estaban al mando de ejérci-tos bolivarianos’.

Humberto, un ex universitario que había brillado en su ju-ventud por su fervor revolucionario, desertó en octubre de este año en gran parte porque había visto cómo ese tipo de escena festiva, lubricada por el alcohol, había llegado a defi nir el estilo de vida de algunos altos mandos de las FARC. ‘Nosotros los gue-rrilleros de a pie, los milicianos, sufríamos permanentemente por falta de abastecimiento. Caminábamos todo el día y pasábamos hambre. El problema dejaba de ser militar y se convertía en uno de supervivencia básica. Pero en lo que no me dejaba de fi jar era en que mientras nosotros sufríamos, los mandos no solo comían


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bien, sino que también bebían whisky y se acostaban con muje-res hermosas. Fue una enorme decepción’.

Rafael no pareció padecer esos mismos escrúpulos. La au-sencia de valoración moral cuando describió sus actividades narcotrafi cantes lo indicaba. Lo mismo le parecía cumplir con trabajos directamente ligados a su original vocación guerrillera como viajar a Caracas a recoger armamentos que las FARC com-praban de las Fuerzas Armadas venezolanas. Esta es una de las dimensiones tácticas más sistematizadas de la cooperación entre Venezuela y las FARC.

Entre otros casos similares, Rafael relató cómo viajó en coche particular, un Toyota Corolla, con un capitán de la Guardia Na-cional llamado Pedro Mendoza, a una base militar grande en las afueras de Caracas llamada Fuerte Tiuna. Entró en la base con el capitán, que le entregó ocho fusiles. Volvieron a la frontera con los fusiles en el maletero del coche. Según Rafael, elementos de la Guardia Nacional también suministraron a las FARC grana-das, lanzagranadas y material explosivo de base petrolífera C-4 usado para fabricar bombas.

Una fuente de inteligencia confirmó que estos pequeños movimientos de armas ocurrían a gran escala. ‘Lo que ocurre es que la droga va de Colombia a Venezuela, y las armas vienen de Venezuela a Colombia. No son cargamentos grandes, sino que hay un flujo pequeño pero constante: 5.000 cartuchos, seis fusiles... Es muy difícil de detectar porque hay muchas peque-ñas redecitas, muy bien coordinadas por especialistas de las FARC’.

Rafael operaba directamente con estos especialistas, tanto en el tráfi co de armas como en el de cocaína, hasta que tomó la deci-sión de cambiar de vida. La convicción de que su suerte se iba a acabar llegó en agosto de este año. ‘En junio y julio había recibi-do cursos en la fabricación de explosivos, junto con efectivos de las milicias de Chávez, de los boliches del FBL. Aprendimos, ahí en un campamento dentro de Venezuela, cómo armar diferentes tipos de minas quiebrapatas y cazabobos, y a armar bombas con C-4 recibido de la Guardia Nacional. También nos enseñaron a


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detonar bombas de manera controlada usando teléfonos celu-lares’. Le estaban preparando, dijo, para una misión en Bogotá. ‘Nos dieron fotos de los objetivos. Íbamos a operar junto a dos grupos de las FARC destacados en la capital. Íbamos a poner bombas. Cuando se acercaba la fecha empecé a refl exionar que ya no podía seguir así. Primero, por el peligro de los choques con los elenos, y ahora, la posibilidad real de que me detuvieran –y ya pasé varios años en la cárcel por mi actividad en las FARC– o me mataran las fuerzas de seguridad en Bogotá. A fi nales de agosto me escapé, y en septiembre me entregué’.

Un diplomático europeo que conoce bien la situación ge-neral del narcotráfico y la guerrilla en Colombia, y que ha oído el testimonio de Rafael, hizo una comparación entre las acti-vidades de las FARC en Venezuela y una hipotética actividad similar de ETA en un país vecino de España. ‘Imaginemos que ETA tuviera una escuela de fabricación de bombas en Portugal dentro de campamentos protegidos por la policía portuguesa, y que planeara detonar esas bombas en Madrid. Imaginemos que las autoridades portuguesas dotaran de armamentos a ETA, a cambio de dinero obtenido a través del tráfico de drogas, en el que las autoridades portuguesas estuvieran coludidas. Sería un escándalo de enormes proporciones. Pues eso, en gran escala, es lo que está permitiendo que ocurra hoy el Gobierno de Vene-zuela’.

‘La verdad’, explica un alto mando policial, ‘es que si Vene-zuela hiciera un mínimo esfuerzo para colaborar con la comuni-dad internacional, la diferencia sería enorme. Podríamos fácil-mente recuperar dos toneladas más de cocaína por mes solo con una pequeña vuelta de tuerca por su parte. No lo hacen porque hay mucha corrupción, pero también, y este es el motivo más de fondo, por su actitud antiimperialista. ‘Si esto les jode a los im-perialistas’, piensan, ‘¿cómo les vamos a ayudar?’. La clave es la voluntad política. Y no la hay’.

Una lógica similar se extiende, según la fuente de inteligen-cia de más alto rango entrevistada por El País, al tema de los secuestrados de las FARC. ‘Si Chávez quisiera, podría forzar la liberación de Betancourt mañana mismo, independientemente


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de si está en Venezuela o Colombia. Les dice a las FARC: ‘La en-tregan o se acaba el juego acá en Venezuela’. La dependencia que se han creado las FARC en Venezuela es de una dimensión tan enorme que no se podrían arriesgar a decirle que no”.

Informaciones de prensa del 2010, año en que el manejo de la crisis llega a mayor peligro:

Colombia pide llevar ante la OEA denuncias sobrelas FARC en Venezuela

Por: Arico | Elespectador.com 16/07/2010

“En un breve comunicado leído desde la Casa de Nariño, el Gobierno del Presidente Uribe solicita la intervención de la OEA para debatir las denuncias sobre la presencia de jefes subversivos en territorio venezolano. Comunicado: ‘El Gobierno de Colombia ha solicitado a la Organización de Estados Americanos (OEA) convocar, a la brevedad posible, a una sesión extraordinaria del Consejo Permanente para examinar la presencia de terroristas colombianos ubicados en territorio venezolano. Esta solicitud está antecedida por innumerables esfuerzos fallidos para la so-lución de este grave problema a través del diálogo directo con Venezuela y de las ocasiones en las que se ha comunicado esta situación a la OEA y a su Secretario General’.

Las maltrechas relaciones colombo-venezolanas sufrieron un nuevo golpe, con la llamada a consultas del embajador de Venezuela en Bogotá y la advertencia colombiana de que estudia acudir a instancias internacionales por los presuntos nexos del Gobierno de Hugo Chávez con la guerrilla. La nueva crisis bi-lateral se abrió a raíz de que el Gobierno colombiano presentara el jueves a directores de medios del país presuntas pruebas, no para publicar, de la localización de guerrilleros de las FARC y el ELN en Venezuela.

Chávez congeló las relaciones con Colombia el 28 de julio de 2009 a causa de denuncias colombianas de un presunto desvío de armas venezolanas a las FARC, lo cual ha afectado enormemente al comercio bilateral.


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La tensión se acrecentó después de que Colombia fi rmara a fi nales de 2009 un acuerdo con Estados Unidos para el uso com-partido de bases militares colombianas.

La nueva escalada es un revés para el anunciado propósito del Presidente electo colombiano Juan Manuel Santos, que asu-mirá el 7 de agosto, de recomponer las relaciones con Venezuela.

La siguiente es una cronología elaborado por la agencia EFE, de los momentos más críticos en las relaciones bilaterales desde 2007:

2007

– 21 noviembre: Uribe retira la autorización dada en agosto a Chávez con el fi n de mediar junto a la senadora colombiana Piedad Córdoba para lograr la liberación de secuestrados por las FARC, por las llamadas de estos al alto mando mili-tar del país.

– 25 noviembre: Chávez anuncia la congelación de las relacio-nes con Colombia.

– 27 noviembre: Chávez llama a consultas a su embajador en Bogotá, Pável Rondón.

– 28 noviembre: Chávez dice que mientras Uribe sea Presiden-te no tendrá “ninguna relación” ni con él ni con su Gobierno.

2008

– 16 enero: Chávez asegura que desde Bogotá conspiran para matarlo, y Colombia envía una nota de protesta a Caracas.

– 25 enero: Chávez acusa a Uribe de estar fraguando una pro-vocación bélica que podría prender una guerra.

– 2 marzo: El gobernante venezolano ordena el cierre de su embajada en Colombia y la movilización de diez batallones hacia la frontera, en rechazo a la incursión militar colombia-na en Ecuador contra un campamento de las FARC.

– 9 marzo: Las diferencias diplomáticas entre Colombia y Ve-nezuela quedan zanjadas en la XX Cumbre de Río, en Repú-blica Dominicana.


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– 10 marzo: El embajador de Colombia en Venezuela, Fernan-do Marín, regresa a Caracas.

– 2 junio: Los cancilleres de Colombia y Venezuela reanudan en la Asamblea General de la OEA el diálogo para reactivar relaciones.

– 11 julio: Chávez y Uribe se comprometen en Paraguaná (Ve-nezuela) a impulsar la cooperación.

2009

– 13 marzo: La nueva embajadora de Colombia en Venezuela, María Luisa Chiappe, asume el cargo, y su par venezolano, Gustavo Márquez, lo hace dos meses después en Bogotá.

– 21 julio: Chávez dice que va a revisar su relación con Colom-bia a raíz del acuerdo que ese país negocia con Washington para permitir a Estados Unidos usar bases militares en su territorio.

– 28 julio: Suecia confi rma que varios lanzacohetes producidos en ese país e incautados a las FARC fueron vendidos a Ve-nezuela a fi nales de los años 80. Chávez ordena el retiro de su embajador en Bogotá, congela las relaciones diplomáticas y comerciales y advierte que romperá lazos ante una nueva agresión de Uribe.

– 8 noviembre: Chávez llama a los venezolanos a prepararse para la guerra.

– 13 noviembre: Colombia entrega en la OEA una protesta por las amenazas bélicas de Venezuela.

– 20 noviembre: El Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, pide a ambos países mantener la máxima prudencia.

– 25 noviembre: Venezuela entrega a Insulza un documento en el que califi ca el pacto militar de EE.UU. con Colombia como una amenaza de guerra.

– 2 diciembre: Uribe denuncia que Venezuela mantiene un em-bargo ilegal contra su país.


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2010

– 22 febrero: Uribe y Chávez protagonizan un fuerte altercado durante la Cumbre del Grupo de Río, en México, pero des-pués aceptan la mediación de países amigos, liderados por el mandatario dominicano, Leonel Fernández.

– 31 marzo: Denuncian la detención en Venezuela de ocho colombianos residentes en ese país, a los que se acusa de es-pionaje.

– 8 abril: Uribe pide a Venezuela respetar los derechos de los ciudadanos de Colombia que viven en ese país.

– 9 abril: Venezuela acusa a Colombia de destruir las relacio-nes bilaterales, y Colombia responde diciendo que el embar-go que afecta al comercio bilateral lo impuso Venezuela.

– 25 abril: El Presidente venezolano dice que si Juan Manuel Santos llega a la Presidencia podría generar una guerra en la región.

– 26 abril: Colombia denuncia la inaceptable intervención ve-nezolana en la campaña electoral.

– 20 junio: Santos gana las elecciones presidenciales en segun-da vuelta.

– 21 junio: El Presidente electo invita a los gobiernos de Ecua-dor y Venezuela a abrir caminos de cooperación hacia el fu-turo. El Gobierno venezolano le felicita por su victoria.

– 24 junio: Santos designa a la ex embajadora en Venezuela María Ángela Holguín como su futura canciller.

– 25 junio: Holguín menciona la recomposición de las relacio-nes con Venezuela como uno de sus “retos grandes” en ma-teria diplomática.

– 14 julio: Chávez dice que evalúa la posibilidad de asistir a la toma de posesión de Santos y que autoriza que Maduro se reúna con Holguín.

– 15 julio: El Gobierno colombiano anuncia que tiene pruebas de la presencia de jefes guerrilleros en Venezuela.

– 16 julio: Venezuela denuncia una nueva arremetida contra las relaciones bilaterales y llama a su embajador en Bogotá, y Colombia anuncia que estudia recurrir a organismos inter-nacionales por la presunta presencia de guerrilleros en terri-torio venezolano”.


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Colombia acusa a Venezuela de proteger a cuatro jefes de las FARCMaite Rico - Madrid - 17/7/2010

“Una estatua de Simón Bolívar y un busto de Manuel Ma-rulanda, Tirofi jo, presiden el campamento clandestino de Iván Márquez, uno de los máximos dirigentes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). La base está en las coorde-nadas 10º40’42”N 72º32’03”O. Es decir, Villa del Rosario. Vereda Sorotama. Serranía del Perijá. Venezuela. Por ahí se pasea Már-quez con sus dos perros blancos. Una cámara lo ha grabado hace poco, mientras habla con otros guerrilleros. Menciona la palabra ‘maduro’, apellido del ministro venezolano de Exteriores.

Este video, junto a varias fotografías e imágenes por saté-lite, forma parte de las pruebas que el ministro de Defensa de Colombia, Gabriel Silva, presentó en la tarde del jueves a varios directores de medios de comunicación, a condición de que las mantengan en reserva. El propósito, dijo, era dejar constancia de que la guerrilla colombiana se mueve a sus anchas en el país vecino, especialmente en los estados fronterizos de Apure, Zulia y Táchira. Y eso a pesar de que el Gobierno de Hugo Chávez ha sido puntualmente informado por Bogotá.

Además de Márquez, otros tres miembros de la dirección de las FARC tienen bases fi jas en suelo venezolano: el canciller, Rodrigo Granda; Timoleón Jiménez, alias Timochenko, y Germán Briceño, Grannobles.

Las imágenes, los infi ltrados y los guerrilleros desmoviliza-dos dan cuenta de la existencia de toda una infraestructura que incluye pistas clandestinas para el transporte aéreo de cocaína, principal fuente de fi nanciación de las FARC, y campos de en-trenamiento donde se ha detectado la presencia de miembros de ETA. Un reciente informe de inteligencia menciona la presencia de 1.500 guerrilleros solo en Apure.

En realidad, las pruebas presentadas por el Gobierno co-lombiano confi rman lo que ya se sabía desde hace tiempo. Los ordenadores incautados a Raúl Reyes, número dos de las FARC muerto en 2008 en el bombardeo de su campamento en suelo


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ecuatoriano, destaparon que la guerrilla recibe apoyo fi nanciero y logístico de las autoridades venezolanas al más alto nivel. Lo más relevante, sin embargo, es el contexto político en el que se han dado a conocer estas nuevas evidencias: a tres semanas de la toma de posesión del Presidente electo, Juan Manuel Santos, que había invitado a Hugo Chávez a su toma de posesión, el próximo 7 de agosto. Cualquier acercamiento con Caracas, explicó el mi-nistro Silva, no puede obviar ‘ciertas realidades’.

El gobierno venezolano llamó ayer a consultas a su embaja-dor en Bogotá y acusó a Uribe de querer dinamitar ‘una eventual normalización de las relaciones bilaterales’, que están bajo cero. Esa es también la opinión de algunos analistas colombianos, que creen que Uribe está difi cultando el aterrizaje de Santos.

Fuentes consultadas por El País aseguran, sin embargo, que el Presidente electo estaba al corriente de la iniciativa del Go-bierno. Uribe, que se ha mostrado prudente hasta ahora, consi-dera fundamental normalizar la relación con un país clave para la economía colombiana, pero no sin obligar a Chávez a mover fi cha ante la peor amenaza para la seguridad nacional de Co-lombia. De alguna forma, Uribe despeja el camino poniendo las cartas sobre la mesa, algo que el nuevo Presidente hubiera tenido más difícil. Santos se limitó a señalar que hay que ‘profundizar el diálogo para resolver el problema de la presencia de terroristas en Venezuela”.

Chávez eleva la tensión con Colombia y advierte de que romperá relaciones

AGENCIAS - Bogotá - 17/7/2010

“La tensión entre Colombia y Venezuela aumenta tras las recientes acusaciones del Gobierno de Álvaro Uribe sobre la pre-sunta presencia de líderes guerrilleros de las FARC y el ELN en territorio venezolano. El Presidente Hugo Chávez ha anunciado esta madrugada que no asistirá a la investidura del mandatario electo de Colombia, Juan Manuel Santos, que se celebrará el 7 de agosto, y ha advertido de que puede romper las relaciones bilaterales si no se retiran las acusaciones. ‘Aquí no ocultamos a nadie. Si por alguna razón algún irregular colombiano pasa a Ve-


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nezuela, no es con nuestra autorización, no tiene el Gobierno de Colombia ninguna sola prueba’, ha dicho, asegurando que el Go-bierno saliente colombiano ‘no tienen fundamento’ y solo busca ‘sabotear’ a Santos.

El mandatario venezolano ha explicado que no asistirá a la investidura porque considera que Uribe, a quien llama ‘mafi oso’, es ‘capaz de cualquier cosa’, sugiriendo que podría ordenar un atentado contra su vida. ‘Debo cuidar mi vida’, ha argumentado. Además, ha pedido a Santos que se desmarque de las acusacio-nes y ha reiterado su disposición a retomar el diálogo con Co-lombia cuando asuma la presidencia siempre que las autoridades colombianas mantengan una actitud de respeto hacia Venezuela.

Chávez reacciona así a las acusaciones que lanzó el pasado jueves el ministro de Defensa colombiano, Gabriel Silva, sus-tentándose en documentos y vídeos en los que aparecen varios líderes de las FARC y del ELN en un campamento supuesta-mente situado en Venezuela, del que llegó a dar las coordenadas exactas. El ataque ha deteriorado aún más las complicadas rela-ciones entre los dos países vecinos, congeladas desde hace casi un año por decisión de Chávez, tras unas declaraciones hechas por Colombia sobre un supuesto desvío de armas de Venezuela a las FARC. La tensión aumentó con la fi rma, en octubre de 2009, del acuerdo militar por el que fuerzas estadounidenses pueden utilizar al menos siete bases colombianas para combatir el narco-tráfi co y el terrorismo.

La crisis llegó ayer de nuevo a un punto crítico cuando Ca-racas llamó a consultas al embajador colombiano, Gustavo Már-quez, en respuesta a las acusaciones del jueves. El ministro de Exteriores venezolano, Nicolás Maduro, aseguró además que el Presidente Uribe, que dentro de tres semanas abandonará el car-go y será relevado por su ex ministro de Defensa, Juan Manuel Santos, está tratando de ‘dinamitar una eventual normalización de las relaciones bilaterales’ cuando asuma el poder su sustituto.

El Gobierno de Colombia, por su parte, ha solicitado a la Organización de Estados Americanos (OEA) convocar una sesión extraordinaria del Consejo Permanente para analizar su denun-


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cia sobre la presencia de guerrilleros en Venezuela. La OEA ha aceptado la petición y ha fi jado una sesión extraordinaria para el 22 de julio. En marzo de 2008, Colombia ya denunció ante la ONU y la OEA presuntos ‘acuerdos’ entre las FARC y los Go-biernos de Ecuador y Venezuela. Según un comunicado ofi cial, la petición ‘está antecedida por innumerables esfuerzos fallidos para la solución del grave problema a través del diálogo directo con Venezuela’. El texto recuerda que ‘el Gobierno de Colombia pidió incluso a terceros países la facilitación en este diálogo, en-tre otros a España, Cuba y Brasil”.

Chávez rompe relaciones diplomáticas con Colombia ypone en alerta la frontera

Bogotá presenta en la OEA las pruebas de la presencia de las FARCen Venezuela

Maye Primera / David Alandete | Caracas / Washington 22/7/2010

“Una vez más, el Gobierno de Venezuela ha roto relaciones diplomáticas con su vecino de Colombia y ha ordenado esta-blecer un estado de ‘alerta máxima’ en la frontera común. El Presidente Hugo Chávez ni siquiera esperó a que terminara la sesión especial del Consejo de Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA), donde Bogotá mostró pruebas de la presencia en Venezuela de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejército de Libera-ción Nacional (ELN), para anunciar su decisión. ‘No nos queda, por dignidad, sino romper totalmente las relaciones diplomáticas con la hermana Colombia y eso me produce una lágrima en el corazón. Espero que se imponga la racionalidad en la Colombia que piensa’, dijo Chávez ayer desde el Palacio de Mirafl ores, mientras le daba la bienvenida al seleccionador de Argentina, Diego Armando Maradona.

Chávez ya había anunciado la semana pasada que rompería todo vínculo diplomático con Colombia si el Presidente Álvaro Uribe insistía en sus denuncias acerca de la presunta colabora-ción de su Administración con los rebeldes colombianos. Ayer repitió que todo el pleito no es sino producto del odio de Uribe contra su revolución. ‘Uribe es capaz de mandar a montar un


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campamento simulado en territorio venezolano para generar una guerra entre Colombia y Venezuela’, afi rmó el Presidente vene-zolano sobre los vídeos y fotografías mostradas ayer en la OEA.

Las tensiones entre Bogotá y Caracas han sido constantes desde 2005. Desde entonces ambos Gobiernos han llamado a consultas a sus embajadores y suspendido sus relaciones en tres ocasiones. La última de estas crisis ocurrió en agosto de 2009, cuando Chávez ordenó incluso la ruptura del intercambio co-mercial por estar en desacuerdo con la fi rma, por parte de Bo-gotá, de un acuerdo que permite al Ejército de EE.UU. utilizar bases militares colombianas.

Antes de que Chávez hiciera su anuncio, el Gobierno de Bo-gotá había presentado en la sede de la OEA en Washington prue-bas de la presencia de 1.500 guerrilleros de las FARC en al menos 87 campamentos situados en suelo venezolano, desde los que se han lanzado los últimos ataques terroristas en contra de objeti-vos gubernamentales colombianos. Colombia exigió acto seguido la colaboración de Venezuela para acabar con las guerrillas y pi-dió la creación de una comisión internacional de verifi cación, en la que participen la propia OEA y la ONU, que envíe observado-res a esos campamentos.

En una tormentosa comparecencia de casi tres horas, el em-bajador colombiano ante la OEA, Luis Alfonso Hoyos, presentó fragmentos de vídeos, fotografías y mapas que, según él, de-muestran la existencia de esos refugios terroristas en Venezuela. Esas pruebas gráfi cas provienen de diversas fuentes, principal-mente de 20 terroristas desmovilizados y de un ordenador requi-sado al líder de la guerrilla Jaime Manuel Lara, alias Canaguaro, durante un enfrentamiento en Los Montes de María, al norte de Colombia.

‘Si dicen que eso no es territorio venezolano, entonces debe ser porque Venezuela renunció a la soberanía sobre ese terri-torio’, dijo. El embajador explicó que en esos campamentos se preparan los explosivos que se han usado en los últimos ataques de las FARC y que en ellos se entrena también a futuros guerri-lleros. ‘Si allá solo hay una escuelita y humildes campesinos, no


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tendrán problema en que una comisión internacional verifi que si lo que denuncia Colombia no es cierto’, añadió.

Colombia no pidió ninguna sanción de la OEA contra Ve-nezuela, un país al que Hoyos se refi rió en reiteradas ocasiones como ‘un hermano’. Pidiendo la colaboración de Caracas en la lucha contra el terrorismo de las FARC, que afecta a Colombia desde los años sesenta, Hoyos repitió, en referencia a la obra del escritor colombiano Gabriel García Márquez: ‘Con cien años de soledad ya hemos tenido sufi ciente’. Aun así, auguró que su Go-bierno solo encontraría ‘el insulto’ y ‘la burla’ de Venezuela. Su petición llegaba exactamente 18 días antes de que el Presidente Uribe le dé el relevo a su delfín y ganador de las pasadas eleccio-nes presidenciales colombianas, Juan Manuel Santos.

En su turno de respuesta, Venezuela desestimó las pruebas presentadas por Colombia. El embajador de aquel país, Roy Cha-derton, se burló de Uribe llamándole ‘su majestad subimperial’ y le dijo a su homólogo colombiano: ‘Ahora cuénteme una de vaqueros’. Rechazó la comisión que exigió Hoyos y propuso ‘una visita a las siete bases militares estadounidenses en Colombia’.

Ecuador, cuyo actual Gobierno se considera aliado de Chávez, intentó boicotear la reunión de ayer hasta el último ins-tante. Era precisamente un ecuatoriano, el presidente del Consejo Permanente de la OEA Francisco Proaño, quien debía convocar la reunión. Según reveló, Quito le conminó a evitar que Colom-bia presentara sus alegaciones, algo que contravenía las normas de la OEA. Finalmente dimitió, dejando su puesto al salvadoreño Joaquín Maza, que permitió la celebración de la sesión. El pasa-do 16 de julio, Venezuela llamó a consultas a su embajador en Bogotá, una decisión que ayer tomó Colombia.

El ministro de Exteriores de Venezuela, Nicolás Maduro, ha anunciado hoy que dio 72 horas al personal de la Embajada de Colombia en Caracas para que abandone el país y que orde-nó el cierre de la legación diplomática venezolana en Bogotá. ‘Nuestro embajador se encuentra ya en Caracas, se han dado las órdenes para cerrar la Embajada en Bogotá, y hemos dado 72 horas para que se cierre la Embajada’ colombiana en Caracas, ha


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declarado Maduro a los periodistas desde la sede la cancillería venezolana”.

Chávez pone en alerta a su Ejército por la tensión con ColombiaBogotá estudia denunciar a Caracas ante la Corte Penal Internacional

Maye Primera / Maite Rico - Caracas / Madrid - 24/7/2010

“En traje de campaña, rodeado por el Alto Mando militar y con una imagen de Simón Bolívar a sus espaldas, el ministro de Defensa de Venezuela, Carlos Mata, anunció ayer que la Fuerza Armada Nacional, ‘en su carácter socialista y antiimperialista’, respalda incondicionalmente a su comandante en jefe, Hugo Chávez, y responderá con las armas a cualquier agresión extran-jera.

Esta declaración sigue a la decisión de Chávez de romper re-laciones con Colombia, después de que Bogotá presentara, el jue-ves ante la Organización de Estados Americanos (OEA), pruebas de la presencia en suelo venezolano de la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Como antes lo había hecho Chávez, el ministro de Defensa culpó al Gobierno ‘guerrerista’ de Colombia de un eventual confl icto: ‘Los pueblos de Venezuela y Colombia, hijos de Bolí-var, responsabilizamos a la oligarquía colombiana y a su actual Gobierno (...) si estas naciones hermanas tiñen de sangre su his-toria’. Y antes de despedir su mensaje al grito de ‘Patria socia-lista o muerte… ¡Venceremos!’, dijo que sus tropas están listas para dar una ‘respuesta contundente’ en caso de que ‘fuerzas extranjeras intentasen de alguna manera violar el sagrado suelo del hombre más grande de América, nuestro libertador Simón Bolívar’.

Colombia, entretanto, estudia demandar a Caracas ante la Corte Penal Internacional por ‘dar cobijo a grupos que perpetran crímenes de lesa humanidad’ en suelo colombiano, según anun-ció el fi scal general, Guillermo Mendoza. Este fue uno de los puntos analizados el jueves por el Presidente Álvaro Uribe, su Gabinete y los mandos policiales y militares.


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Colombia denunció ante la OEA que al menos 1.500 guerri-lleros y cuatro jefes de las FARC se reparten en 87 campamentos, desde donde han lanzado 60 ataques en los últimos meses. Tras mostrar vídeos, fotos, coordenadas e imágenes de satélite, Bogo-tá exigió que Venezuela persiga a ese grupo armado y que una comisión de la OEA compruebe sobre el terreno las informacio-nes aportadas.

Algo que Caracas no está dispuesta a tolerar. Ayer mismo, la fi scal general venezolana, Luisa Ortega Díaz, descartó que vayan a investigar la veracidad de estas denuncias y desestimó las pruebas, que, dijo, ‘llevan subrepticiamente un oscuro pro-pósito’. El Estado, añadió, se defenderá en caso de que Colombia recurra a los tribunales internacionales.

A pesar de que el Presidente Chávez ha ordenado un estado de “alerta máxima” en la frontera común con Colombia, hasta el mediodía de ayer no hubo movimientos especiales de tropas y los puentes internacionales que unen a ambos países continua-ron abiertos.

La decisión de Chávez no ha tomado por sorpresa al Gobier-no colombiano: el ataque como defensa ha sido la táctica segui-da por Chávez desde 2007 en las crisis suscitadas con Bogotá a cuenta de las FARC. De hecho, Uribe había llamado a su embaja-dora en Caracas la víspera de la reunión de la OEA.

El detonante de la denuncia de Colombia ha sido el enfren-tamiento que se registró el 7 de julio en los Montes de María, una zona que las FARC pretenden reconquistar desde Venezuela. Se-gún Bogotá, los ordenadores incautados en la operación aporta-ron nuevos datos ‘muy comprometedores’ con altos funcionarios venezolanos.

Las fuerzas de seguridad colombianas estrechan el cerco a Alfonso Cano y al Mono Jojoy, máximos jefes de las FARC, y no están dispuestas a que se les abran nuevos frentes desde el ex-terior. ‘No queremos que estos avances se nos reviertan porque allá están cuidando a estos angelitos’, ha declarado Luis Alfonso Hoyos, embajador ante la OEA.


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Chávez dice ser víctima, en este caso, de una lucha por el poder entre Uribe y el nuevo grupo del Presidente electo, Juan Manuel Santos. En realidad, ambos equipos trabajan mano a mano y Santos fue contundente ayer al reiterar su vínculo indi-soluble con Uribe, de quien fue ministro de Defensa y a quien relevará el próximo 7 de agosto”.

Chávez dice “estar revisando planes de guerra”desde la ruptura con Colombia

El Presidente venezolano afi rma que no ha encontradocampamentos de las FARC

Maye Primera - Caracas - 1/8/2010

“Hace ocho días que el Presidente venezolano, Hugo Chávez, rompió toda relación con el Gobierno de Colombia. Des-de entonces, ha revelado este jueves, se le han ido las horas revi-sando planes de guerra y reorganizando sus fuerzas militares en la frontera común para repeler un hipotético ataque armado del vecino. Hace unas tres noches le decía al vicepresidente (Elías Jaua): ‘Qué tristeza me da, lo confi eso, estar revisando planes de guerra’, ha dicho Chávez. Lo ha hecho en silencio. ‘No queremos causar alarma’, dijo en una declaración telefónica que ofreció a la emisora estatal Venezolana de Televisión y que fue retransmitida a todo el país.

El Presidente-comandante aseguró también que en los úl-timos días se ha incrementado ‘en más de 100%’ la presencia de aeronaves extranjeras sobrevolando la línea limítrofe entre Venezuela y Colombia. ‘Ayer (el jueves) un helicóptero colom-biano violó espacio aéreo venezolano durante cinco minutos’, dijo Chávez. Y ‘en la parte norte de Venezuela, en el Caribe, se han avistado naves de guerra de EE.UU., naves espías’. Chávez, que ya había ordenado la alerta máxima en la frontera cuando rompió relaciones con Colombia, dijo también que la Guardia Nacional inspeccionó los lugares de su territorio donde hay cam-pamentos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), de acuerdo con la denuncia consignada por Bogotá ante la Organización de Estados Americanos (OEA). Sus hombres, dijo, no han encontrado nada: ‘Como ya lo habíamos dicho, tales campamentos no existen”.


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Chávez y Santos se reunirán para arreglar sus relacionesVenezuela y Colombia inician un acercamiento después de romper

relaciones diplomáticasMaye Primera - Cartagena - 8/8/2010

“Los presidentes de Venezuela, Hugo Chávez, y Colombia, Juan Manuel Santos, se reunirán el martes en Bogotá, ha anun-ciado el ministro de Exteriores venezolano, Nicolás Maduro, tras reunirse con su homóloga colombiana, María Ángela Holguín, para reparar la relación entre los dos países, rotas desde el 22 de julio por iniciativa de Chávez.

Hugo Chávez ya ha asegurado que le ha producido mucha alegría el resultado de la reunión y que desde ahora podrá ‘dor-mir tranquilo’. El mandatario interrumpió su programa domi-nical ¡Aló Presidente! para conectar con Bogotá y transmitir la conclusión del encuentro diplomático.

La fecha del encuentro se ha cerrado en una reunión de tres horas supervisada por el secretario general de UNASUR, Néstor Kirchner, después de una fase de acercamiento abierta por San-tos. El sábado, durante su discurso de toma de posesión, Santos dijo que uno de sus propósitos será recuperar el vínculo con Caracas. La ruptura se produjo después de que Colombia denun-ciara ante la Organización de Estados Americanos la presencia de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-lombia (FARC) y del Ejército de Liberación Nacional en territorio venezolano. A esa denuncia se ha unido otra ante la Corte Penal Internacional.

Santos dijo en su discurso que está dispuesto a dialogar, pero sin mediadores y con la condición de que sus interlocutores sean fi rmes contra la criminalidad. ‘Dadas las circunstancias y mi forma de ser, prefi ero el diálogo franco y directo y ojalá sea lo más pronto posible. Eso sí: un diálogo dentro de un marco de respeto mutuo, de cooperación recíproca, de fi rmeza contra la criminalidad y de comunicación sincera y abierta’, dijo el nuevo Presidente colombiano. Poco antes había descartado los escena-rios de guerra planteados por la cancillería de Venezuela durante los días siguientes a la ruptura: ‘Así como no reconozco enemi-


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gos en la política nacional, tampoco lo hago en ningún Gobierno extranjero. La palabra guerra no está en mi diccionario cuando pienso en las relaciones de Colombia con sus vecinos o con cual-quier nación’.

Las palabras del Presidente colombiano tuvieron eco inme-diato en Caracas. Pocas horas después, en un mitin en Maracai-bo, Hugo Chávez anunció estar dispuesto a viajar a Bogotá para conversar: ‘Si él (Santos) no puede venir en los próximos tres o cuatro días, yo estoy dispuesto a ir a una reunión con el Presi-dente colombiano’.

Chávez dijo tener toda la voluntad de ‘voltear la página completa y mirar al futuro’, pero siempre y cuando Colombia no vuelva a referirse a la presencia de guerrilleros en su país. ‘Al primer señalamiento irrespetuoso de que aquí apoyamos el terrorismo, que permitimos campamentos guerrilleros, que les damos entrenamiento, dinero y armamento, todo acabaría’, dijo el Presidente venezolano, que a modo de desmarque pidió a las FARC que liberen a todos los secuestrados como ‘demostración contundente de que quiere la paz’. Y como si Juan Manuel San-tos no militara en el mismo partido del Presidente saliente de Colombia, como si Santos no hubiese sido su ministro de Defen-sa y uno de los que denunciaron con más vigor la presencia de las FARC en Venezuela, Chávez califi có a Álvaro Uribe de ‘laca-yo del imperio’ y lo mandó ‘al carajo”.

Colombia y Venezuela acuerdan reanudar relacionesBBC Mundo, 10/8/2010

“Los presidentes de Colombia y de Venezuela acordaron el martes la reactivación de las relaciones diplomáticas entre los dos países. En reunión llevada a cabo en la ciudad colombiana de Santa Marta, Juan Manuel Santos y Hugo Chávez anunciaron la reactivación de cinco comisiones bilaterales. Crearon también un mecanismo de cooperación entre los cancilleres para abordar todos los problemas fronterizos, que buscará prevenir la presen-cia de grupos armados en la frontera. El proceso estará acompa-ñado por la secretaría general de UNASUR. Las relaciones diplo-máticas habían sido rotas por Caracas el pasado 22 de julio.


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‘Venimos con la voluntad y el corazón por delante, con el amor por delante, para comenzar pacientemente a reconstruir lo que fue desmoronado’, aseguró Chávez, a su llegada este martes a la localidad colombiana de Santa Marta, a donde viajó para re-unirse con su homólogo Juan Manuel Santos.

El mandatario venezolano fue recibido tras bajarse del avión presidencial por la canciller de Colombia, María Ángela Holguín y por la Guardia de Honor del ejército colombiano.

El encuentro, el primero entre los dos mandatarios, se pro-duce solo tres días después de la investidura de Santos como Presidente de Colombia y tiene como objetivo normalizar las de-terioradas relaciones entre los países vecinos.

Chávez rompió relaciones diplomáticas con Colombia a mediados de julio, luego de que el gobierno de Álvaro Uribe denunciase la presencia en suelo venezolano de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejército de Liberación Nacional (ELN).

‘Buenas tardes al Presidente Santos Calderón, creo que hoy está cumpliendo 37 años’, dijo Chávez en tono de broma para fe-licitar a su homólogo, quien este martes cumple 59 años.

‘Llegamos a tierra sagrada para nosotros, Santa Marta, creo que ha sido la primera y extraordinaria decisión que hemos tomado am-bos presidentes, venir a Santa Marta para encontrarnos en Bolívar y con Bolívar‘, manifestó Chávez ante los periodistas congregados.

‘Aquí comenzaremos estoy seguro porque venimos con la voluntad, con el corazón, con el amor por delante, a comenzar a pacientemente a reconstruir lo que fue desmoronado’, señaló el mandatario, quien añadió que su intención es construir la paz ‘cueste lo que cueste’.

‘Después de todos estos avatares, a pesar de todas estas tor-mentas, Colombia vengo a ratifi carte mi amor que será eterno, el amor de un hijo, de un bolivariano, de un soldado de esta patria, de un soldado de la paz’, agregó Chávez.


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Tras esta breve alocución, Chávez se dirigió a la Quinta de San Pedro Alejandrino, el histórico sitio donde murió Simón Bo-lívar, hoy convertido en museo, donde le esperaba Santos, quien le recibió junto con el secretario general de la Unión Suramerica-na de Naciones, el ex Presidente argentino Néstor Kirchner.

Poco antes de la llegada de Chávez al aeropuerto de Santa Marta, había arribado al mismo aeródromo el Presidente Santos, quien se declaró ‘muy optimista’ al asegurar que haría todo lo que esté a su alcance por recomponer los lazos bilaterales.

‘Estamos aquí, en esta histórica ciudad y vamos a un sitio igualmente histórico para buscar que las relaciones entre dos países hermanos, como son Venezuela y Colombia, se puedan restablecer sobre bases fi rmes y perdurables, somos optimistas’, aseguró. ‘Tenemos muchas ganas que esta reunión produzca efectos ciertos y duraderos por el bien de nuestros pueblos, por los pueblos de Venezuela y Colombia, haremos todo lo que está a nuestro alcance para que así sea, buscaremos todos los mecanismos para que las relaciones se mejoren y normalicen’, agregó Santos.

Según el corresponsal de BBC Mundo en Colombia, Hernan-do Salazar, una primera señal de los buenos vientos que se bus-can en la cita de este martes se notó en el avión presidencial de Colombia, un Boeing 737. Tan pronto aterrizó en el aeropuerto Simón Bolívar, los pilotos pusieron en una de sus ventanillas la bandera venezolana y en la otra la bandera de Colombia”.


En diciembre de 2007 el diario El País (Madrid, España) publicó el artículo sobre la supuesta presencia de las FARC en Venezuela. A principios de 2008, el Presidente Chávez indicó en un discurso ante la Asamblea Nacional de su país, que el recono-

130 Información extraída de la prensa, boletines de centros de estudios y enciclo-pedias (Wikipedia) digitales disponibles en internet. Por lo anterior no está confi rmada su veracidad y solo tiene el objetivo de ilustrar sobre el suceso.


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cimiento de las FARC y el ELN como “ejércitos”, sería el único camino para poner fi n al confl icto colombiano y que la califi ca-ción de terroristas que tienen ambos grupos armados se debe a presiones del gobierno estadounidense.

El 28 de febrero de 2008, durante su programa dominical Aló Presidente, Chávez declaró que no apoyaba a la FARC: “yo no apoyo a las FARC, yo apoyo la paz en Colombia” (...) “Yo no estoy de acuerdo con la guerrilla, pero independientemente (de ello), no van a poder barrerla”.

En marzo de 2008, el gobierno colombiano llevó a cabo la Operación Fénix, en la que incursionó en territorio ecuatoriano para destruir un campamento guerrillero de las FARC. En esta acción murió el jefe guerrillero Raúl Reyes.

Colombia había denunciado en varias ocasiones la presencia de las FARC en Venezuela y Ecuador. La acción en territorio ecua-toriano desató la crisis diplomática de Colombia con Ecuador y Venezuela de 2008. De los computadores de Raúl Reyes fue sus-traída numerosa información en la que según el gobierno colom-biano estaba implicado el gobierno venezolano. Venezuela des-echó la información a pesar de haber sido avalada por la Interpol.

A fi nales de 2008 se hizo saber la existencia de un Plan de Guerra Guaicaipuro, en el que hipotéticamente se invadía a Co-lombia y se preveía que las FARC –consideradas beligerantes y reconocidas por Venezuela–, formarían un gobierno paralelo y solidario con Venezuela.

En junio de 2009, el gobierno colombiano dio a conocer que en enero de 2007 el jefe guerrillero Iván Márquez envió va-rios correos electrónicos en los que afi rmaba que los generales venezolanos Cliver Alcalá y Hugo Armando Carvajal le entre-garían lanzacohetes AT-4 de fabricación sueca a las FARC y de propiedad del Ejército venezolano. En julio de 2008 esas armas aparecieron en un campamento de las FARC en Colombia y el gobierno venezolano dio información contradictoria y no explicó a Colombia y a Suecia, por qué terminaron esas armas en poder de las FARC.


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En el 2009 los gobiernos del Presidente Uribe y del Presi-dente estadounidense Barack Obama suscribieron un acuerdo militar para la utilización, como parte de la cooperación, de siete bases colombianas para la lucha antidrogas y antiterrorista. Por lo anterior, el gobierno del Presidente Chávez rompió relaciones con el gobierno colombiano alegando que las bases eran para es-piar y desestabilizar países vecinos a Colombia.

Las tensiones entre los dos gobiernos siguieron en 2010. En febrero, durante una reunión en Cancún del Grupo de Río, los presidentes Chávez y Uribe discutieron acaloradamente a puerta cerrada en una reunión entre presidentes. Uribe increpó a Chávez por el embargo comercial que mantenía sobre Colombia, mientras que Chávez alegaba que Uribe había enviado 300 para-militares para asesinarlo.

El 20 de junio de 2010 el Presidente venezolano Hugo Chávez incursionó en la política interna colombiana al opinar sobre las elecciones presidenciales de Colombia de 2010, lo que provocó la reacción del gobierno colombiano.

En julio de 2010 medios de comunicación colombianos espe-culaban sobre una posible invitación a Chávez para ir a Colom-bia con motivo de la toma de posesión de Juan Manuel Santos el 7 de agosto, el Presidente Álvaro Uribe dijo, en relación al res-tablecimiento de relaciones con el gobierno de Chávez, que “no debería regresarse a diplomacias hipócritas”.

El 17 de julio de 2010 el ministro de Defensa de Colombia, Gabriel Silva, se reunió con los directivos de los grandes medios de comunicación. La reunión fue a puertas cerradas y los empre-sarios y el propio Silva difundieron solo algunos detalles del en-cuentro. Según relataron, les mostraron fotos, videos y registros de los sistemas de GPS de las Fuerzas Armadas de los últimos tres años. El ministro explicó más tarde que la mayoría de las pruebas fueron entregadas por doce guerrilleros desmovilizados de las FARC y el ELN. Según esta información, Iván Márquez, Rodrigo Granda y alias Timochenko, tres jefes de las FARC, y Carlos Marín Guarín, alias Pablito, uno de los máximos líderes del ELN, estarían ocultándose en territorio venezolano, a lo largo


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de la frontera con Colombia. Al terminar la conferencia de pren-sa posterior, Silva, quien estuvo acompañado por el embajador estadounidense ante Colombia, William Brownfi eld, explicó que las pruebas no podían ser publicadas por razones de seguridad.

El Presidente Uribe anunció que el gobierno de Colombia es-taba preparándose para presentar pruebas sobre la presencia de guerrilleros de las FARC y el ELN en Venezuela ante una sesión del Consejo Permanente de la Organización de Estados America-nos (OEA).

La noche del 21 de julio de 2010, en vísperas de la sesión del Consejo Permanente de la OEA, el Gobierno de Colombia anun-ció el llamado a consultas de su Embajadora ante el Gobierno de Venezuela, María Luisa Chiappe, quien viajó de inmediato a Bo-gotá. La medida permitía rebajar las relaciones al nivel de Encar-gados de Negocios antes de la respuesta que se pueda producir en Caracas después de la sesión de la OEA.

El 22 de julio de 2010 el gobierno colombiano expuso las pruebas recopiladas sobre la presencia de las FARC y el ELN en territorio fronterizo entre Colombia y Venezuela.

El embajador de Colombia ante la OEA, Luis Alfonso Hoyos, mostró fotografías y videos que demostrarían la presencia de alias Iván Márquez y otros líderes guerrilleros en territorio vene-zolano. Haciendo uso de mapas satelitales, el embajador Hoyos mostró unas imágenes aéreas de estructuras que conformarían un núcleo de campamentos de las FARC, entre ellos uno a cargo de alias Iván Márquez, que habrían estado por varios años en territorio venezolano y que, a diferencia de los que se encuentran en la selva de Colombia, estos serían accesibles a través de carre-teras.

El embajador de Venezuela ante la OEA, Roy Chaderton, dijo en referencia a las acusaciones de Colombia que no hay ninguna evidencia, ninguna prueba. “Solo fotos tomadas no sé dónde, con coordenadas de las cuales ya tenemos experiencias. Con fotos curiosas, algunas muy discutibles”. Chaderton cuestio-nó el funcionamiento de la OEA y criticó que Colombia utilizara


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dicho organismo para pedir verifi caciones en otros países, di-ciendo “Resultaría un precedente muy curioso que, en este foro de gente muy bien informada, nos dediquemos a visitar cada uno de nuestros países para pronunciarnos sobre los problemas de orden interno”. Con base en esto el embajador Chaderton solicitó que una delegación haga una visita a alguna de las 7 bases militares en Colombia, con las que existe un convenio de cooperación. Chaderton dijo que “Uribe permitió críticas estado-unidenses a Chávez desde su país porque allí hay una campaña de apoyo a una invasión a Venezuela” y desmintió que las FARC se armen en su país. “La gran mayoría de las armas en manos de las FARC, del ELN y el narcotráfi co provienen de Estados Unidos”. “Se le ha hecho un inmenso daño a la OEA: aquí no ha-bía una crisis, no había una urgencia, esto fue el capricho de un gobernante lleno de rabia, que no tiene capacidad para controlar sus emociones”.

El Presidente Chávez anunció que rompía relaciones con Colombia y autorizó mayores controles en la frontera, traslado de tropas a la línea limítrofe y la salida en menos de 72 horas del cuerpo diplomático colombiano en Caracas. “Si se presentara una guerra con Colombia iríamos llorando, pero acudiríamos”, agregó el mandatario venezolano (…). Hago responsable al Pre-sidente Uribe de una guerra con Colombia, enfermo de odio, fi cha del imperio yanqui, no derrotó ni a la guerrilla ni al narco-tráfi co. Venezuela es víctima de todo eso”.

El 25 de julio de 2010, con la salida del Ministro Plenipoten-ciario, Gustavo Guzmán, y el Consejero de la Embajada de Co-lombia, Roberto Cajamarca, culminó la evacuación y el cierre de la misión diplomática en Caracas. La guardia y custodia de los bienes y los archivos de la Embajada quedaron a cargo del Con-sulado General de Colombia.

El 28 de julio de 2010 Jorge Valero, embajador de Venezue-la ante Naciones Unidas, presentó al Secretario General, Ban Ki-moon, las razones que arguye su gobierno para romper las relaciones entre el gobierno de Hugo Chávez y Álvaro Uribe. El embajador Valero, dijo que el préstamo de siete bases militares a Estados Unidos permitiría a ese país “extender al resto del conti-


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nente la guerra interna que vive Colombia”, con lo cual también aumentaría su “predominio” en la región.

El embajador colombiano ante la OEA, Luis Alfonso Hoyos, lamentó la “errónea decisión histórica” de Venezuela de romper relaciones con su gobierno e instó al gobierno de Hugo Chávez a romper relaciones con las bandas criminales.

El secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Ban Ki-moon llamó a Colombia y Venezuela a resolver sus diferencias a través del diálogo tras la ruptura de relaciones anunciada por Hugo Chávez.

El gobierno del Presidente estadounidense Barack Obama emitió una nota a través del Departamento de Estado en las que advertía que las denuncias que hizo Colombia sobre la presencia de las FARC y el ELN en Venezuela debían ser tomadas muy en serio. “Venezuela tiene una obligación con Colombia y con la comunidad internacional para investigar completamente esta información y actuar para prevenir el uso de su territorio sobe-rano por grupos terroristas (…) Todos los países del continente esperan que los países de la comunidad interamericana cumplan con el compromiso de rechazar la presencia de grupos armados ilegales.

El Presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva se contactó con Chávez telefónicamente y mencionó su preocupación por las relaciones. El Presidente Lula le transmitió a Chávez “la disposi-ción de Brasil de contribuir para la superación de las diferencias entre los Gobiernos de Colombia y Venezuela” y anunció que lo visitaría el 6 de agosto en Caracas.

El gobierno francés del Presidente Nicolás Sarkozy llamó al diálogo entre Colombia y Venezuela y lamentando el anuncio de Venezuela de la ruptura de relaciones diplomáticas con Colom-bia.

El secretario de Estado encargado de asuntos europeos, Pie-rre Lellouche, declaró: Todos están más o menos de acuerdo en que las FARC se refugian del otro lado de la frontera cuando son


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perseguidas. La pregunta es si cuentan o no con ayuda por parte del gobierno (venezolano).

Acercamiento

El 27 de julio de 2010 el canciller venezolano Nicolás Madu-ro solicitó una “rectifi cación a fondo” para destrabar el confl icto suscitado por la denuncia de Colombia, según la cual las “FARC están en territorio venezolano”.

A pesar del reclamo de rectifi cación, el canciller Maduro dijo que había “signos ideológicos distintos entre quienes dirigen y van a dirigir Colombia”, en referencia al Presidente saliente Ál-varo Uribe y al electo Juan Manuel Santos: “Como ustedes saben, ha habido y hay voluntad política para construir un nuevo tipo de relación, pero que se base en el respeto absoluto de las institu-ciones y de la sociedad venezolana”. Agregó que Colombia esta-ba “a tiempo de reaccionar frente al despliegue de una estrategia militar de Estados Unidos”, en referencia a la cooperación militar colombo-estadounidense.

El canciller colombiano Jaime Bermúdez dijo sobre la pro-puesta de paz venezolana que “La respuesta es muy concreta. El verdadero plan de paz pasa por la no intervención en los asuntos internos de ningún país, el verdadero plan de paz pasa porque no exista ningún lugar en el mundo, ni físico ni político, donde las FARC o ningún grupo criminal puedan estar.

El Presidente colombiano, Álvaro Uribe, propuso que los guerrilleros de las FARC y el ELN que están establecidos en Venezuela dejen las armas y se entreguen a las autoridades ju-diciales colombianas. Uribe dejó dicha iniciativa a consideración del ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez, como alternativa al plan de paz para Colombia que ha anunciado el gobierno venezolano.

El 31 de julio de 2010 el gobierno colombiano emitió una aclaración en la que desmintió que exista una “amenaza de guerra” contra Venezuela, como lo ha denunciado el Presiden-te Hugo Chávez y señala que se trata de un “engaño político”


229

de Chávez. El secretario de Prensa, César Mauricio Velásquez advirtió que jamás se había pensado en atacar a Venezuela. Horas más tarde, el gobierno colombiano entregó al Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, una petición formal para organizar una “comisión verificadora de irregulares en Venezuela”.

El 6 de agosto de 2010 Jaime Granados, abogado del Presi-dente Álvaro Uribe, presentó una denuncia contra el mandatario venezolano, Hugo Chávez, ante la Corte Penal Internacional (CPI) y una demanda contra la República Bolivariana de Vene-zuela ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Granados explicó que la denuncia y la demanda ante esos organismos internacionales responden a una supuesta vio-lación de los derechos humanos por parte del Presidente Chávez, como persona natural, y de Venezuela, como Estado.

El 7 de agosto de 2010 Juan Manuel Santos reemplazó a Ál-varo Uribe en la presidencia de Colombia. El recién posesionado Presidente Santos invitó a los gobiernos de Rafael Correa y Hugo Chávez a reanudar relaciones diplomáticas.

El 8 de agosto los cancilleres María Ángela Holguín, de Co-lombia, y Nicolás Maduro, de Venezuela, anunciaron tras una reunión de más de tres horas, que Santos y Chávez celebrarían el 10 de agosto una reunión en Bogotá o en Santa Marta para tratar de resolver la crisis diplomática. La reunión fi nalmente se acordó realizar en Santa Marta, en la Quinta de San Pedro Alejandrino, lugar que ofrecía una connotación simbólica al ser este sitio la última morada de Simón Bolívar antes de morir.

La reunión, que se prolongó durante la tarde del 10 de agos-to, terminó con una declaración de ambos mandatarios donde en buenos términos, resolvieron reanudar las relaciones diplo-máticas, junto con una serie de compromisos de ambas partes; conjurando de momento la crisis bilateral. Ambos mandatarios acordaron una declaración de principios, con un mecanismo creado para avanzar en la solución de problemas y el estable-cimiento de comisiones que establezcan propuestas sobre cinco puntos:


230

– El pago a los exportadores colombianos, estimados en cerca de 800 millones de dólares.

– Un acuerdo de libre comercio que subsane el intercambio comercial que dejó de fl uir tras el abandono de Caracas a la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

– Proyectos binacionales en la frontera de gran impacto social.– Visión de futuro con obras de infraestructura a gran escala y

de mutuo benefi cio.– El compromiso del Presidente Chávez de no permitir la pre-

sencia de grupos al margen de la ley en su territorio. Eso es de vital importancia para el restablecimiento de las relacio-nes y que estas se mantengan sobre bases fi rmes.

Ese mismo día (10 agosto 2010) se anunció el restablecimien-to de relaciones diplomáticas normales entre Venezuela y Colom-bia, poniendo fi n a la crisis.

Comentarios de la crisis Colombia-Venezuela (julio, 2010)

Por el contrario a lo que resolvió el Presidente Álvaro Uribe en Ecuador (2008) cuando se decidió bombardear el campamento de Raúl Reyes, en esta oportunidad (campamentos en Venezuela) el Presidente Uribe opta por denunciar a la comunidad interna-cional (OEA) el apoyo que eventualmente Venezuela prestaba a las FARC y ELN. Los motivos por un proceder incomparable al de Ecuador pueden ser variados, pero se estima que el presi-dente Uribe adoptó una decisión diferente presumiendo que la reacción del Presidente Chávez iba a ser mucho menos prudente como lo fue la del Presidente Rafael Correa. Es decir, el Presiden-te Chávez ante una agresión similar a que se efectuó en Ecuador, probablemente habría dispuesto una acción militar con resulta-dos inciertos. Más aún, si se toma en cuenta que Venezuela posee un poder militar muy superior al que tenía Ecuador en su opor-tunidad.

Notoriamente Colombia logró su objetivo con la crisis que venía escalando desde 2007 y que detonó (nuevamente) con la acusación internacional. Quedó claro para el resto del mundo que en Venezuela se estaba prestando apoyo a las FARC y ELN y aunque no se logró la destrucción física de los campamentos, el


231

Presidente Uribe fortalece la posición colombiana y deja en evi-dencia la amenaza de que es objeto. Al Presidente Chávez no le quedó otra posibilidad que proferir amenazas que no pudo cum-plir (movilización de batallones de tanques) y negar la posibili-dad de que el gobierno venezolano prestara apoyo a las FARC, lo que mantuvo hasta el término de la crisis. No podía ser de otra manera, habría sido insostenible, por más pruebas que hubiera, reconocer que las FARC y ELN estaban recibiendo apoyo en ese país.

Nuevamente destaca la producción de inteligencia en Co-lombia, no tan solo para ubicar y reunir pruebas sobre los cam-pamentos guerrilleros, sino también para prever los eventos pos-teriores al reto producido.

Respecto de las características de las crisis desde la perspec-tiva del provocador (Capítulo II), el Presidente Uribe la utilizó como un instrumento de la política exterior e intentó con este recurso producir el descrédito del Presidente Chávez y su go-bierno; de inmediato dejó ver la posibilidad de revertir la situa-ción, ya que esta se circunscribía a la denuncia y no a una acción irreversible; la denuncia no fue sorpresiva, porque se conocía que esta ocurriría, pero lo que fue sorpresivo fue la calidad de las pruebas que comprometían a Venezuela; no se concurrió a la estructura de prevención de confl ictos para intentar solucionar el confl icto y no provocar la crisis; no hubo del uso del poder militar pese a las amenazas venezolanas; después del reto y amenazas venezolanas preliminares, las negociaciones se efec-tuaron con prudencia por parte de ambos gobiernos, pero con la urgencia que la situación requería; la provocación y ventaja de Colombia fue posible por la efectividad de la inteligencia dispo-nible, pero provocador y oponente necesitaron de un esfuerzo especial de producción de inteligencia para prever las reacciones del oponente.

Respecto de los “principios” de las crisis en una perspectiva del provocador y oponente (Capítulo II), se podría indicar que en ambos países hubo centralización en la toma de decisiones (presidentes); Colombia privilegió el uso de una campaña co-municacional, ya que su objetivo era hacer una denuncia inter-


232

nacional; ambos gobiernos empoderaron los intereses propios (Estado) en el colectivo nacional; ambos previeron los resultados de la acción subsiguiente antes de realizar la siguiente, sobre todo Colombia no utilizó la fuerza como lo hizo en Ecuador y Venezuela se limitó a llegar a la amenaza del uso de la fuerza; se intentó de inmediato salir de la situación de crisis, se estima que ambos gobiernos vieron en las elecciones colombianas la mejor opción para revertir la crisis; Colombia logró íntegramente su objetivo; se recurrió a la estructura internacional de prevención de confl ictos (OEA) solo para fi nes denunciantes; pese a las de-claraciones internacionales que llamaban a la solución del con-fl icto, se estima que ambos países no necesitaban del ingreso de otros actores.


En el Capítulo III se hizo una proposición de variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisio-nes políticas para provocar o enfrentar una crisis internacional. En ese contexto, a continuación se aplicará la matriz de apoyo circunscrita a dos momentos. El primero, en el caso colombiano, antes de ejecutar la acción o reto y provocar la crisis. El segundo, en el caso venezolano, para afrontar la crisis una vez producido el reto que la originó.

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que provocó la crisis (Colombia).









Ocasionalmente. 10

Excepcionalmente. 5


233





15


10


5 5



Neutral. 10



3 Bajo. 15

Medio. 10 30

Alto. 5


3 Alto. 15 45

Medio. 10

Bajo. 5


3 No. 15 45

Eventualmente. 10

Sí. 5


1 Sí. 15 15

Eventualmente. 10

No. 5



Medio. 10

Negativo. 5


2 Negativo. 15 30

Medio. 10



234




2 Apoyo. 15 30

Media. 10

Negativa. 5


2 Alto. 15 30

Medio. 10

Bajo. 5



Neutral. 10











3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5


3 Sí. 15


No. 5


2 Sí. 15


No. 5


235




3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5

TOTAL 530





En este caso, la aplicación de la matriz en apoyo a la deci-sión otorga 530 puntos, por lo cual “las condiciones eran óptimas para resolver favorablemente la provocación de una crisis”. Por ello se podría decir que la resolución colombiana de provocar la crisis para la consecución de un objetivo fue oportuna y se eva-luó correctamente las repercusiones que tendría. La crisis se pro-voca para “denunciar internacionalmente” a Venezuela y pese a las amenazas de uso de la fuerza por parte de este país, se logró desescalar la crisis y obtener el objetivo.


236

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisio-nes por parte del país que enfrentó la crisis (Venezuela).

Variables en apoyo a las decisiones venezolanas para enfrentar una crisis








Sí/No. 10

No. 5 10

¿Es factible concurrir a Estructura de Pre-vención de Conflictos o a cualquier otra ins-tancia internacional para variar las con-diciones de inicio y desarrollo de la crisis?

3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5 15



Neutral. 10



3 Bajo. 15

Medio. 10

Alto. 5 15


3 Alto. 15

Medio. 10 30

Bajo. 5


3 No. 15

Eventualmente. 10

Sí. 5 15


237




1 Sí. 15 15

Eventualmente. 10

No. 5


3 No. 15 45

Solo amenazas. 10

Sí. 5



Medio. 10

Negativo. 5 10


1 Negativo. 15

Medio. 10



2 Apoyo. 15

Media. 10

Negativa. 5 10


3 Alto. 15

Medio. 10

Bajo. 5 15



Neutral. 10











238




3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5 15


3 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5 15


2 Sí. 15

Eventualmente. 10

No. 5 10


3 Sí. 15


No. 5



Presión diplomática. 10 30





Acuerdo. 5

TOTAL 385





239

En este caso la aplicación de la matriz en apoyo a la deci-sión otorga 385 puntos, por lo cual “no es conveniente continuar en situación de crisis”. Por ello se podría decir que el proceder del Presidente Chávez posterior al reto fue acertado, pese a las amenazas proferidas fue prudente en el empleo de la fuerza y aprovechó acertadamente las elecciones presidenciales en Co-lombia para reanudar relaciones diplomáticas y dar por termi-nada la crisis. Intentó desviar la atención pública respecto de los motivos reales de la crisis, pero las acusaciones colombianas eran demasiado contundentes para lograr su objetivo. De igual forma, se estima que el Presidente Chávez fue lo sufi ciente hábil para revertir de la crisis y no reconocer el apoyo a las FARC y ELN.

La crisis entre Chile y Argentina, 1978 (Canal Beagle)

El confl icto del Beagle entre la República Argentina y la Re-pública de Chile fue sobre la traza de la boca oriental del canal Beagle, que afectaba la soberanía de las islas ubicadas al sur del mismo y al este del meridiano del cabo de Hornos, y sus espa-cios marítimos adyacentes. Este caso ha sido ampliamente estu-diado en ambos países como uno de los confl ictos donde están explícitas las diferentes etapas y particularidades de las crisis internacionales.

Algunos de los textos donde existen antecedentes sobre el confl icto, y que entregan un aporte especializado, son el libro de Alberto Marín, El Caso del Canal Beagle;131 de Artemio Luis Melo y Mario Strubbia, La Mediación Papal y el Confl icto Austral;132 de Luis Alfonso Tapia, Esta noche: La Guerra;133 de Waldo Zauritz, Historia Militar de Magallanes,134 entre otros.

131 Marín Madrid, Alberto, El Caso del Canal Beagle, Santiago: Estado Mayor Ge-neral del Ejército, 1988.

132 Melo, Artemio Luis; Strubbia, Mario, La Mediación Papal y el Confl icto Austral, Buenos Aires, Ediciones Pleamar, 1981.

133 Tapia, Luis Alfonso, Esta noche: La Guerra, Santiago: Editorial Grijalbo, 1998.134 Zauritz Sepúlveda, Waldo, Historia Militar de Magallanes, Punta Arenas: La

Prensa Austral, 2003.


240

Directamente, en relación al estudio de las crisis internacio-nales, el texto de Roberto Arancibia Clavel, La toma de decisiones en las crisis internacionales. Teoría y casos,135 es único en su tipo e indica que la crisis internacional entre ambos países comienza a tener su explicación histórica en el siglo XIX, cuando en 1843 el gobierno de Chile funda una colonia en el Estrecho de Magalla-nes a objeto de salvaguardarlo de intromisiones de potencias ex-tranjeras. Esta acción provoca la primera reclamación por parte de la Confederación Argentina en 1848. Desde esta fecha se suce-den una serie de reclamaciones de carácter diplomático y varios incidentes que mantienen la situación latente.

De igual forma Roberto Arancibia señala que los hitos más importantes de esta historia diplomática político-militar fueron los siguientes:136

– 1855 Tratado de Paz, Amistad, Comercio y Navegación, en el cual se reconoce como límites de sus respectivos territorios los que ambos países poseían al tiempo de separarse de la dominación española.

– 1881 Tratado de Paz y Amistad que pone fin a las polémi-cas producidas por la interpretación del tratado anterior, en el cual la Patagonia queda para Argentina y el límite en el sur, señala uno de sus artículos, va por el “meridiano que corre desde el Cabo del Espíritu Santo hasta tocar en el Canal del Beagle”, asignando a Argentina la parte este de la Isla Grande de Tierra del Fuego y la Isla de los Estados y a Chile la parte oeste de la Isla, todas las islas al sur del Ca-nal de Beagle hasta el Cabo de Hornos inclusive y las que se encuentran al Oeste de Tierra del Fuego.

– 1915 Firma de un Protocolo para solucionar en forma defi -nitiva la soberanía de las posesiones australes, dejando en manos de S. M. Británica la resolución del asunto. Este Pro-tocolo no fue perfeccionado posteriormente.

135 Arancibia Clavel, Roberto, La toma de decisiones en las crisis internacionales. Teo-ría y casos, Santiago: Barcelona, 1988.

136 Ibíd., p. 121.


241

– 1958 Incidente en el Canal Beagle por el Islote Snipe.137

– 1960 Firma de un tercer Protocolo para resolver el litigio y acuerdo de llevarlo a la Corte Internacional de Justicia. Este también resultó un fracaso.

– 1964 Argentina anuncia recurrir a la Corte Internacional lo que fi nalmente no se produce.

– 1967 Chile recurre unilateralmente al árbitro británico con-forme lo establecido en el Tratado General de Arbitraje Chileno-Argentino.

– 1971 Firma del compromiso arbitral en Londres, entre Chile, Argentina y Gran Bretaña, en el cual el gobierno de Gran Bretaña designa una Corte Arbitral, integrada por juristas de la Corte Internacional de Justicia.

– 1977 En febrero la Corte Arbitral emitió su informe a S. M. Británica y en mayo del mismo año S. M. Británica da a co-nocer su fallo a ambos gobiernos, que en síntesis considera: “Que las Islas Picton, Nueva y Lennox conjuntamente con los islotes, islas y roqueríos adyacentes a ellos son de Chile”.


Del libro de Roberto Arancibia es factible elaborar una cronología de los sucesos transcurridos en la crisis, y como el autor lo indica, fueron extractados del archivo del diario “El Mercurio” de Santiago y de la obra Argentina y el Laudo Arbitral del Canal Beagle con selección y notas de Germán Carrasco de la Editorial Jurídica de Chile (1978). Los eventos fueron los si-guientes:

137 El islote Snipe es una pequeña formación rocosa ubicada a una milla de Na-varino. En 1958 Chile instaló una baliza para ayuda de la navegación, lo que desató reclamaciones de las autoridades argentinas argumentando que era un acto de posesión de Chile.


242

Fecha Acción argentina Fecha Acción chilena

Año 1977

2 May.

Declaración ofi cial manifes-tando que hacía uso del plazo otorgado por la Corte de Ar-bitraje para el cumplimiento de la sentencia y que ella se hallaba “actualmente en estu-dio” y que “dentro del plazo de nueve meses hará conocer la posición que adoptará el gobierno ante el resultado del arbitraje”.

3 May.

Declaración ofi cial de la Can-cillería dando a conocer el Fallo de S. M. Británica y su fi rme voluntad de cumplir la sentencia emanada de la Cor-te Ad Hoc y sancionada por el árbitro.

4 May.

Reacción desfavorable ante el Laudo Arbitral de la prensa argentina, Casa Rosada y Cancillería. La prensa solicita a través de fuentes editoriales que se desconozca el Laudo.

5 May.

Embajador de Chile ante la OEA puntualiza sobre la esencia del fallo y reitera su cumplimiento por parte del gobierno de Chile.

6 May.

Enviado especial del Pdte. argentino Contraalmirante Torti, arriba a Santiago ofre-ciendo la iniciación de con-versaciones para delimitar las jurisdicciones marítimas de ambas naciones en el Atlánti-co Sudoccidental.

6 May.

Aceptación de Chile para el inicio de conversaciones en Buenos Aires a partir del 20 de julio de 1977.

19 Jun.

Creciente actividad naval y aérea, tanto en las islas y aguas inmediatamente al sur del Canal Beagle como en aquellas del área del archi-piélago del Cabo de Hornos e instalación de una baliza luminosa, hecha por la Arma-da argentina en las islas del grupo Barnevelt.

27 Jun.

Protesta formal y enérgica por las ilícitas acciones argen-tinas realizadas en tierras y aguas chilenas.

12 Jul. Rechazo de la protesta chi-lena.

14 Jul. Dictación del Decreto Supre-mo Nº 416, que determina las líneas de base rectas en todo el territorio insular austral, desde el Canal de Chacao hasta el punto XX del límite internacional fijado por el Laudo Arbitral.


243


15 Jul. Protesta por Decreto Supre-mo Nº 416 de Chile.

21 Jul. Conversaciones “Philippi - Villegas” en Buenos Aires.

17 Oct.

Conversaciones “Philippi - Villegas” en Santiago.

Sin resultados positivos.

22 Oct.

Protesta argentina ante su-puesta violación del espacio aéreo y territorial por naves y acciones chilenas entre los meses de julio y agosto de ese año en el Beagle.

23 Oct.

Flota argentina navega hacia el extremo austral. Canciller señala que resolución sobre el Laudo estaría lista antes de lo previsto.

4 Dic. Misión argentina a cargo del Contraalmirante Torti, Jefe del Estado Mayor Conjunto de las FF. AA. viaja a Santia-go y entrega al Presidente chileno una carta y proposi-ción del Presidente argentino sobre delimitación de espa-cios marítimos producto del fallo arbitral.

7 Dic. Respuesta chilena a la carta del Presidente argentino, que se mantiene junto a la pro-posición argentina en estricta reserva.

12 Dic.

Comunicado ofi cial que ma-nifi esta que Chile era coinci-dente con el deseo de iniciar negociaciones sobre delimi-tación de espacios maríti-mos, plataforma continental y fondos marinos, no solo en la zona a partir del extre-mo oriental del límite fi jado por la sentencia en el juicio del Beagle, sino también, previsoramente, en otras re-giones de costas contiguas y sobre navegación en la zona austral. Las negociaciones se iniciarían antes del 15 de diciembre.


244


15 Dic.

Canciller Montes viaja a San-tiago y se reúne con el Min. de RR. EE. chileno Almirante Carvajal, sin resultados.

27 Dic.

Canciller Carvajal se reúne con Montes en Buenos Aires sin resultado positivo.

31 Dic.

Se acusa de “intransigencia” al Canciller chileno.

Año 1978:

12 Ene.

Se publican las proposiciones argentinas, que en síntesis consideran: “Bases para un Tratado Complementario de Límites”, proponiendo esta-blecer un condominio sobre las islas chilenas Evout y Bar-nevelt, cortar verticalmente la isla chilena Hornos y con-tinuar por 200 millas hacia el sur por el meridiano del Cabo de Hornos.

La línea sugerida “dividiría como límite inconmovible las jurisdicciones sobre los mares territoriales, mares patrimo-niales, plataforma continental y demás fondos marinos que queden respectivamente a uno y otro lado de su “trazo”. Todo esto se haría mediante un Tratado Complementa-rio de Límites que debería quedar ratifi cado y entrar en vigencia antes del 15 de enero de 1978.

12 Ene.

Intensa campaña publicitaria y de prensa en contra del Laudo Arbitral. Numerosos ejercicios de entrenamiento naval y movimiento de uni-dades terrestres en las regio-nes fronterizas con Chile.

12 Ene.

Había rechazado en su opor-tunidad estas proposiciones, obteniendo la vigencia del Tratado de 1881 y el Laudo Arbitral.


245


12 Ene.

El gobierno de Chile invita al gobierno argentino a fi jar de común acuerdo los puntos, cuestiones o divergencias acerca de los cuales debería pronunciarse la Corte Inter-nacional de Justicia. Lo ante-rior basado en el Tratado de Solución Judicial de Contro-versias, suscrito el 5 de abril de 1972.

12 Ene.

Declaración ofi cial de Chile a los diplomáticos acreditados en Santiago, reafi rmando los derechos chilenos conforme al Tratado de 1881 y el carác-ter de legalmente obligatorio e inapelable del Laudo Ar-bitral.

13 Ene.

Respuesta ofi cial al comuni-cado chileno, señalando “a la opinión pública nacional e internacional que el gobierno argentino no acepta tal de-claración en ninguno de sus términos, por cuanto en la misma se mencionan territo-rios y aguas de indiscutible soberanía argentina”.

19 Ene.

Reunión del Presidente Pinochet y Videla en Mendoza. La declaración ofi cial al término de largas deliberaciones expresaba: “Durante el transcurso de las deliberaciones se puso de manifi esto la voluntad de ambos gobiernos en hallar fórmulas que posibiliten la negociación in-tegral de las cuestiones fundamentales que conciernen a la relación de ambos países, en particular las que afecten la zona austral, en el marco de la tradicional e histórica amistad argentino-chilena”.

20 Ene.

Se investigan atentados con-tra Consulado chileno en Córdova y ofi cinas de LAN Chile.


246


25 Ene.

Declara “insanablemente nulo la decisión del árbitro”.

Se hacen presente en el docu-mento oficial los siguientes defectos:

• Deformación de las tesis argentinas.

• Opinión sobre cuestiones litigozas no sometidas a ar-bitraje.

• Contradicciones en el razo-namiento.

• Vicios de interpretación.

• Errores geográfi cos e his-tóricos.

• Falta de equilibrio en la apreciación de la argumenta-ción y de la prueba produci-da por cada parte.

Invita además a Chile a ne-gociar bilateralmente una solución.

26 Ene.

Envía nota ofi cial rechazan-do declaración de nulidad que estima contraria a “ele-mentales normas de derecho internacional” reservándose, la posibilidad de dar “en su oportunidad, condigna respuesta a las afi rmaciones de hecho y de derecho con-tenidas en esa declaración de nulidad”. Agrega la nota que las negociaciones bilaterales no podrían versar en ningún caso sobre lo resuelto por el Laudo.

28 Ene.

Movimientos militares en frontera común.

1 Feb. Solicita reducción de movi-mientos armados en la fronte-ra común.

5 Feb. Difi cultades a chilenos en la frontera por documentos y dinero. Informe de asistencia social informa de más de 1.000 despidos de mineros chilenos que trabajan en Ar-gentina, a fi nes de 1977.

10 Feb.

Reunión de la Junta Militar para tratar problemas del Beagle.

11 Feb.

General Pinochet declara que debe primar la cordura.


247


20 Feb.

Reunión en el Aeropuerto del Tepual, en la ciudad de Puerto Montt, entre los Pdtes. Pinochet y Videla. Se acuerdan las negociaciones bila-terales en tres etapas.

En una primera, una comisión mixta debería someter a los gobiernos, dentro del plazo de cuarenta y cinco días, proposiciones sobre medi-das conducentes a crear las necesarias condiciones de armonía y equi-dad, mientras se lograba la solución defi nitiva de las cuestiones que la misma acta señala.

En una segunda etapa, a otra comisión le correspondería examinar y formular proposiciones sobre los siguientes aspectos:

a) Delimitación defi nitiva de las jurisdicciones que corresponden a Ar-gentina y Chile en la zona austral.

b) Medidas para promover políticas de integración física, complemen-tación económica y explotación de recursos naturales por cada Estado o en común, incluyendo la protección al medio ambiente.

c) Consideración de los comunes intereses antárticos.

d) Cuestiones relacionadas con el Estrecho de Magallanes.

e) Cuestiones relacionadas con las líneas de base rectas.

Esta comisión debería cumplir su cometido en un plazo de seis meses.

En una tercera y última etapa, los gobiernos elaborarían los instru-mentos internacionales correspondientes, los que se inspirarían en el espíritu de los tratados vigentes.

Al término de la reunión se constituyó la primera comisión llamada de “distensión”.

26 Feb.

Bicentenario de San Martín. Delegación de Chile viaja a Argentina. Pdte. Pinochet realzó acto en Maipú.

4 May.

I n t e r c e p t a c i ó n d e u n avión carguero chileno de LADECO, que fue obligado a aterrizar en base naval. Problema que fue superado horas después.

23 May.

Discriminación argentina en comercio con Chile. Se aplica ley de abril de ese año que autoriza restricciones a la exportación argentina, por razones de “Seguridad Na-cional”. Buses, motores, con permisos cancelados para pasar a Chile.


248


24 May.

Nueva ley argentina paraliza importaciones de madera a Chile, obligando a que el producto deba descargarse en puertos del Atlántico.

9 Jun. Sistemas de consultas para superar roces fronterizos. Firman el Acta Jefe de Estado Mayor Conjunto argentino y el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional chileno.

11 Jun.

Se rescatarán islas del Canal Beagle afi rmó el Ministro de Defensa argentino.

14 Jun.

Pide explicaciones manifes-tando que las declaraciones argentinas son inaceptables.

15 Jun.

Rechaza nota chilena sobre Boca Oriental del Estrecho.

17 Jun.

Cancillería reitera reservas sobre Estrecho de Magalla-nes.

22 Jun.

Almirante Massera discrepa con política exterior argenti-na de negociaciones.

29 Jun.

S e p ro h í b e t r á n s i t o d e vehículos de más de dos ejes en carretera argentina.

29 Jun.

Declaraciones del Jefe de Es-tado sobre eventual enfrenta-miento con Argentina.

30 Jun.

Canciller Montes descartó posibilidad de confl icto con Chile.

6 Jul. Restricciones en ventas de alcohol e importaciones chile-nas de lanas.

13 Jul. Nuevas maniobras navales argentinas en el sur.

13 Jul. Firmes declaraciones del Pdte. chileno en La Serena.

27 Jul. Protesta por navegación chi-lena en el Estrecho.

24 Ago.

Pdte. Videla proclama vía de entendimiento con Chile, pero señala que “negociación no es negociar el país”.

5 Sep. Barreras contra vehículos que Brasil vende a Chile. Maltra-tos a chilenos en Comodoro Rivadavia.

7 Sep. Importadores chilenos infor-man que se permitió tránsito por Argentina de buses, ca-miones y chasis provenientes de Brasil.


249


7 Sep. Gral. Baquero declara “no hay solución pacífica para cuestión del Beagle”.

8 Sep. Canciller Cubillos “Trabas argentinas no harán variar posición chilena”.

9 Sep. Simulación de defensa en sur argentino. Ejercicios an-tiaéreos en Ushuaia y otras regiones.

14 Sep.

Se reanuda diálogo. Caminos inmovilizados en la frontera, oscurecimientos en Bahía Blanca.

17 Sep.

Protesta por incursión de sol-dados argentinos en el sector de “Puerto Laurita”.

17 Sep.

Da disculpas por equivoca-ción de un grupo de soldados argentinos.

20 Sep.

Periodistas chilenos retenidos tres horas en Argentina. Gral. Viola optimista respecto a lograr un acuerdo.

20 Sep.

Declaraciones abogando por la paz de la Iglesia Católica de ambos países.

28 Sep.

Ejercicios de Defensa Civil en Jujuy “para disciplinar la ciudadanía ante una posible emergencia”. Maniobras an-tiaéreas en Trelew y Rawson.

29 Sep.

Vaticano: Expresa preocupación el Papa por situación entre ambos países.

29 Sep.

Gobierno chileno se esfuerza por obtener solución justa. El Primer Mandatario destaca y agradece conceptos emitidos por intelectuales y eclesiás-ticos chilenos y argentinos “Sabremos armonizar nuestro espíritu fraternal con la de-fensa de nuestros derechos soberanos”.

30 Sep.

Canciller Cubillos manifi esta que maniobras argentinas complican la situación. Des-taca la serenidad de Chile.


250


1 Oct. Reuniones del Comité Militar para tratar Estrategias de Seguridad.

2 Oct. Diario “La Opinión” califi-ca a Chile de “Tiburón del Atlántico”.

10 Oct.

Oscurecimientos en San Juan y Mendoza.

12 Oct.

Convoca 500 mil reservistas. 12 Oct.

Canciller Cubillos declara que Chile y Argentina están obligados a concurrir a Corte Internacional.

13 Oct.

Gral. Floody señala que en Magallanes no hay sicosis bélica.

16 Oct.

Revista “7 Días” publica re-portaje sobre operativos mi-litares para rechazar invasión chilena en el Sur.

21 Oct.

Embajador chileno en la O.E.A. señala que ocupación de las islas chilenas sería un acto de agresión y habría que recurrir al pacto de Río de Janeiro.

23 Oct.

Ejercicios de oscurecimiento en Buenos Aires, gran inquie-tud en la población.

25 Oct.

Pdte. optimista sobre el acuerdo. La guerra sería una locura y suicidio para ambos. Si no hay acuerdo Chile pue-de recurrir a La Corte Inter-nacional de La Haya.

26 Oct.

Concentraciones militares frente a Temuco

26 Oct.

Éxodo de chilenos desde Argentina por presión psico-lógica.

27 Oct.

Adquiere 26 aviones de ata-que israelitas. Compra de corbeta misilera. Ejercicios de oscurecimiento.

EMBAJADOR EN LIMA Y MON-TEVIDEO DIFUNDEN INFORMES SOBRE PREPARATIVOS BÉLICOS DE CHILE.


251


2 Nov.

Término funcionamiento Co-misión Nº 2. Invitación a la Corte o la Mediación. Sicosis de guerra. Pánico cambiario. AFP dijo que 250 uniformes de campaña y 500.000 can-timploras fueron encargadas con urgencia.

4 Nov.

Canciller Cubillos en reunión con asesores afi rma que no ha recibido nota alguna argen-tina sobre las negociaciones como se sostiene en ese país, como tampoco respuesta a nota chilena del 2. NOV. en que se propone alternativa de recurrir a la Corte de La Haya. Se estudian todas las posibilidades no excluyéndo-se recurrir unilateralmente a La Haya.

5 Nov.

Reitera necesidad de negocia-ciones directas. Preocupación del Vaticano y Gran Bretaña.

9 Nov.

Canciller Cubillos “No será Chile el que cometa locura en la Zona Austral”.

14 Nov.

Rechazo a concurrencia a Corte Internacional. Señala que mediará gobierno amigo y no unas personas.

16 Nov.

Declara su conformidad con una mediación por el Papa sin considerar nuevas nego-ciaciones.

17 Nov.

Alarmas aéreas en Tucumán 25 Nov.

Canciller Cubillos manifi esta que a Chile no le asustan las amenazas, a raíz de prepa-rativos bélicos argentinos y el sinnúmero de ejercicios militares.

5 Dic. Se rumorea mediación del Papa.

11 Dic.

Canciller Cubillos viaja a Buenos Aires, se reúne con el Canciller argentino.

12 Dic.

Ejercicio de la Flota argentina en el sur.

12 Dic.

Ejercicio de la Flota chilena en el sur.

13 Dic.

Doce horas de reunión entre los cancilleres en Buenos Aires.

14 Dic.

Argentina propone Media-ción Papal. Chile acepta. Ar-gentina exige se delimite Zona Austral. No hay acuer-do. Canciller desautorizado por Comité Militar.

14 Dic.

Ambiente bélico en Ushuaia, se prepara “Operación Sobe-ranía”. Informe argentino a Naciones Unidas.

15 Dic.

Canciller chileno informa al Pdte. de la República. Se prevé posible ocupación de las islas.


252


23 Dic.

Mantiene su frontera cerrada con Chile.

24 Dic.

Amplia exposición ante la OEA.

24 Dic.

Cardenal Samoré inicia su accionar en ambos países.

25 Dic.

OEA no se reúne hasta saber resultados gestión del Cardenal Samoré. Argentina continúa envío de tropas al sur.

Año 1979:

2 Ene. Junta argentina entrega do-cumento a Cardenal Samoré. Intensa reunión de trabajo del Canciller Pastor con sus principales asesores, elaboró documento que luego con-sideró Junta Militar. Sería respuesta a posición chilena de que fue portador el dele-gado del Papa. Espontánea manifestación de millares de personas en Buenos Aires en favor de la paz. Vivas a Samoré en Chile y Argentina. Reunión de Altos Mandos. Intercambio epistolar entre presidentes.

2 Ene. General Floody en Islas Pic-ton, Nueva y Lennox. Lle-va saludo de Año Nuevo a población civil y militar en regiones australes.

4 Ene. Reunión privada Pinochet-Samoré. También se reunió Enviado papal con Canciller y Ministro de Interior.

5 Ene. Avanzamos dijo el Cardenal Samoré al volver a Argentina, desmintió categóricamente versiones de prensa argentina en el sentido de un posible fracaso de su misión. Antes de partir oró por la paz en Templo Votivo de Maipú.


253


7 Ene. Se ha avanzado hacia posible conciliación. Declaración del gobierno argentino anoche. Se entregó luego de una larga reunión del Cardenal Anto-nio Samoré con Pdte. Videla y Canciller Pastor. Enviado papal dijo que no se ha lle-gado a un documento pero mantiene el optimismo.

9 Ene. Chile y Argentina pidieron mediación de la Santa Sede; acuerdo se fi rmó ayer en Montevideo. Canciller argentino fi rmó ayer compromiso de su país de no recurrir a la fuerza. Documento se fi rmó en el Palacio Taranco. Discurso del Cardenal Samoré, Pastor y Cubillos. El Cardenal vuelve a Roma.

9 Ene. Videla en discurso a la nación “argentinos deben saber que sus derechos más trascenden-tales están en manos de hom-bres que conocen sus deberes hacia la nación”.

9 Ene. Auspicioso camino hacia la paz (Prensa chilena).

Se coincide con lo indicado por Roberto Arancibia: la si-tuación de tensión entre Chile y Argentina empieza a generarse prácticamente con la publicación de la sentencia del Laudo Arbitral, para alcanzar su punto más crítico a fi nes de 1977 cuando fracasan las negociaciones bilaterales a las que había invitado Argentina. Esta situación se hace evidente con las declaraciones de Chile y Argentina entre el 12 y el 13 de enero de 1978, por las cuales Argentina rechaza la posición chilena y efectúa un fuerte despliegue estratégico con sus fuerzas navales y terrestres. Chile por su parte invita a Argentina a la Corte Internacional de Justicia. Fue tan grave la situación que se pro-duce, que se hace necesario que se reúnan los Presidentes de ambas na-ciones el 19 de enero lo que alivia en parte la tensión, la que vuelve a aumentar con la declaración de nulidad del Laudo por parte de Argen-tina el 25 de enero de 1978. Este conjunto de hechos ocurridos a fi nes de diciembre de 1977 e inicio de 1978 conforman el inicio de la crisis, al que seguirán una serie continuada de sucesos que culminan a fi nes de 1978. El punto de retorno de la crisis, se considera, el momento en


254

que ambas naciones acuerdan en el Acta de Montevideo el 9 de enero de 1979, no recurrir a la fuerza para solucionar el confl icto por la deli-mitación austral, reconociendo a S.S. Juan Pablo II como mediador en la disputa.138


A diferencia del estudio que hace Roberto Arancibia sobre la toma de decisiones en la crisis del Beagle, a continuación apli-caremos el modelo de apoyo a las decisiones desarrollado en el Capítulo III.

Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que provocó la crisis (Argentina).

Por el desconocimiento del Laudo Británico atribuiremos la provocación de la crisis a Argentina y seleccionaremos una alter-nativa intermedia cuando no exista la sufi ciente información que responda a las alternativas planteadas.

Variables en apoyo a la decisión argentina



1 Concreto (territorio- recursos). 15 15





Ocasionalmente. 10 10

Excepcionalmente. 5

138 Ibíd., p. 141.


255





15


10


5 5



Neutral. 10 20



3 Bajo. 15

Medio. 10 30

Alto. 5


3 Alto. 15

Medio. 10 30

Bajo. 5


3 No. 15


Sí. 5


1 Sí. 15 15

Eventualmente. 10

No. 5



Medio. 10

Negativo. 5


2 Negativo. 15

Medio. 10



256




2 Apoyo. 15

Media. 10 20

Negativa. 5


2 Alto. 15 30

Medio. 10

Bajo. 5



Neutral. 10 10








Cohesión nacional. 10 30



3 Sí. 15


No. 5

¿Tengo previsto ofre-cer al oponente una propuesta concreta para no escalar la cri-sis?

3 Sí. 15


No. 5


2 Sí. 15


No. 5


257




3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5

Otros

TOTAL 425




Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Chile).

Variables en apoyo a las decisiones chilenas para enfrentar la crisis



3 Simbólico (histórico). 15 45





Sí/No. 10 20

No. 5


3 Sí. 15 45

Eventualmente. 10

No. 5


258





Neutral. 10 10



3 Bajo. 15

Medio. 10 30

Alto. 5


3 Alto. 15

Medio. 10 30

Bajo. 5


3 No. 15


Sí. 5


1 Sí. 15


No. 5


3 No. 15

Solo amenazas. 10

Sí. 5 15

¿Cuál es el impacto que ha tenido la provocación en la opinión pública propia?


Medio. 10

Negativo. 5


1 Negativo. 15

Medio. 10



2 Apoyo. 15

Media. 10 20

Negativa. 5


259




3 Alto. 15 45

Medio. 10

Bajo. 5



Neutral. 10 10











3 Sí. 15


No. 5


3 Sí. 15


No. 5


2 Sí. 15


No. 5

¿Se percibe en el oponente la voluntad de desescalar la crisis?

3 Sí. 15


No. 5






260






Acuerdo. 5 15

Otros

TOTAL 555




Comentarios sobre la crisis Chile-Argentina de 1978

Es diferente la aplicación del modelo de adopción de las de-cisiones a crisis cuyos hechos transcurrieron hace más de treinta años, pero la destacada cronología de los acontecimientos que incluye Roberto Arancibia Clavel, permite hacer una recreación aproximada de los sucesos y proceder a la selección de alterna-tivas según el modelo utilizado. Respecto de este, valga recordar que sus interrogantes y alternativas están sujetas a las variacio-nes que se estime pertinente. Por ejemplo, en este caso, existe escasa información respecto del grado de alistamiento de las fuerzas armadas de ambos países al inicio de la crisis, por lo cual sería una de las interrogantes a modifi car o sencillamente excluir.

Las autoridades chilenas y argentinas se condujeron respon-sablemente en la conducción de la crisis y de no mediar la dis-posición por mantener la paz las consecuencias de las acciones preliminares podrían haber llevado a una situación de guerra, que en algunos instantes perecía inevitable. Más aún, cuando como estrategia disuasiva Argentina realiza ejercicios de oscure-


261

cimientos y determinadas autoridades avizoraban indicativos de guerra.

En general, Argentina procedió con mayor libertad de acción y mantuvo la iniciativa, y aunque los resultados de sus acciones no hayan sido los esperados, obligó a la constante reacción chile-na.

Considerando que el desconocimiento del Laudo Británico por parte de Argentina detonó en gran medida la crisis, se po-dría indicar que el objetivo de la crisis que era la traza de la boca oriental del canal Beagle, que afectaba la soberanía de las islas ubicadas al sur del mismo y al este del meridiano del Cabo de Hornos, favoreció fi nalmente a Chile. Pero más importante es el hecho de que ambos países manejaron la crisis para conseguir la paz.

Respecto de las características de las crisis desde la pers-pectiva del provocador (Capítulo II), el Gobierno argentino la utilizó como un instrumento de la política exterior para tratar de revertir una situación que afectaba los intereses de su país; no hubo expresiones inmediatas para revertir la situación, aunque a la postre esto fue posible; la denuncia no fue sorpresiva, aunque en Chile se estimó que en ningún caso Argentina desconocería un arbitraje previamente acordado; se concurrió a la estructura de prevención de confl ictos (OEA) para intentar solucionar el confl icto y no continuar la crisis, pero la solución se encontró por otra vía (Vaticano); hubo uso excesivo del poder militar, que aunque se limitó a movilizaciones de fuerzas, estas se respon-dían (peligrosamente) de la misma forma; después del reto, las negociaciones se efectuaron con prudencia por parte de ambos gobiernos, pero en ciertos momentos pareció perderse el control por algunos protagonismos militares belicosos; es probable que la provocación y mayor libertad de acción de Argentina haya sido posible por una mayor efectividad en la producción de inte-ligencia.

Respecto de los “principios” de las crisis en una perspec-tiva del provocador y oponente (Capítulo II), se podría indicar que en ambos países hubo centralización en la toma de decisio-


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nes (presidentes); ambos gobiernos empoderaron los intereses propios (Estado) en el colectivo nacional; no existe la sufi ciente información para indicar si ambos previeron los resultados de la acción subsiguiente antes de realizar la siguiente; se intentó de inmediato salir de la situación de crisis, aunque se dieron pasos peligrosos que podrían haber detonado la guerra; Chile logró su objetivo, aunque en algunos momentos la fi nalidad de ambos países fue mantener la paz; se recurrió a la estructura internacio-nal de prevención de confl ictos (OEA) solo para fi nes denuncian-tes; pese a las declaraciones internacionales que llamaban a la so-lución del confl icto, se estima que ambos países fueron acertados en la opción de arbitraje que oportunamente ofreció el Vaticano.

263

CONCLUSIONES

Las materias comprendidas en esta investigación en nada se contraponen con las orientaciones y lineamientos contemplados en los Libros de la Defensa Nacional de Chile, pero la propia perspectiva del autor sobre el tema es la que debiera interesar a todos los que participan de la comunidad de defensa. Probable-mente se podrá estar en desacuerdo con algunas de sus partes, pero como todo planteamiento académico, puede ser falible en la medida de que así se demuestre. Esto es importante reiterarlo por el nivel en que se difunde esta investigación, este trabajo no es una declaración político-chilena ni de ningún organismo o país determinado, solamente es una ponencia académica sobre las “Crisis Internacionales”.

Conforme se defi ne en la página 95, las crisis desarrolladas en este trabajo se refi eren a aquellas acciones que un Estado provoca o debe enfrentar en sus relaciones con otros Estados. Esta observación es de suma importancia, para no confundir con la etapa de crisis previa a una guerra o que algunos conocen como la fase “peligro de guerra”. La planifi cación de una crisis (provocación) para que sea considerada como tal, debe incluir la perspectiva de la reversibilidad. De no ser así, no se estaría en el contexto de las crisis desarrolladas en este texto. Esta aseve-ración pareciera que no tiene mucho asidero cuando se trata de planifi car la forma de enfrentar una crisis, pero el espíritu es el mismo, también en este caso se deberá intentar proceder con la intención de no llegar a una guerra. Si bien las fronteras entre ambos tipos de crisis son difusas, el cometido de este trabajo ha sido el defi nido en la página aludida, y por ello los ejemplos que le dan el sustento correspondiente son, principalmente, las crisis Colombia-Ecuador y Colombia-Venezuela.


264

Las crisis provocadas o que es necesario enfrentar y en las cuales ha sido posible recuperar la iniciativa, dejan en eviden-cia que constituyen un medio para la obtención de los objetivos de la política exterior de los Estados, pero la probabilidad de que estas pasen a una situación de guerra las transforma en un instrumento de alto riesgo. Por ello, el complejo proceso de de-cisiones en situaciones de crisis es de exclusiva responsabilidad política, donde la asesoría militar se circunscribe al empleo de las fuerzas armadas. En ese contexto, cada Estado tiene el dere-cho a identifi car sus propias prioridades nacionales y defi nir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico, y con el ple-no respeto del derecho internacional. Por lo tanto, cada Estado es soberano para incluir, disponer o desarrollar cualquier estrategia o acción, respecto de su integridad y resguardo de los intereses y objetivos nacionales, en el entendido que el respeto a la integri-dad del territorio nacional, la soberanía y la independencia polí-tica del Estado es la base fundamental de la convivencia pacífi ca.

Como lo señala el LDN 2010, el confl icto entre Estados asu-me alguno de sus dos tipos básicos, crisis o guerra, y pese a que los Estados privilegian la cooperación e integración, estos mis-mos procesos gestan situaciones o demandas que detonan crisis internacionales, que de no mediar adecuadas decisiones, pueden derivar en guerra.

En la historia de los asuntos exteriores de los Estados está claramente demostrado que algunos gobiernos provocan crisis internacionales para lograr objetivos nacionales o internaciona-les. Por lo tanto, si existe un provocador, hay un país que debe enfrentar la crisis. Entonces claramente hay que diferenciar entre las decisiones del “provocador” y del “provocado”. El primero tendrá una gran libertad de acción inicial y mantener la iniciati-va será su preocupación principal, el segundo deberá centralizar su esfuerzo en obtener un margen o toda la libertad de acción, caso contrario adoptar una serie de decisiones que le permitan salir de la mejor forma de la crisis que le han provocado. Los ejemplos incluidos en el Capítulo V, así lo demuestran: 1) Colom-bia le provoca una crisis a Ecuador con la consecución inmediata de su objetivo y ante la gravedad de sus acciones adopta decisio-


265

nes para desescalar la crisis. Ecuador enfrenta la crisis sin liber-tad de acción y ante la incertidumbre (disuasión) del proceder colombiano privilegia salir dignamente de la crisis. 2) En el caso de Colombia con Venezuela la crisis comenzó a gestarse con años de anterioridad y, en un momento oportuno, Colombia perpetró un desafío y denunció internacionalmente a Venezuela, pero no procedió militarmente (como lo hizo con Ecuador) en previsión de la reacción venezolana. Venezuela enfrentó la crisis sin apoyo internacional y privilegió salir dignamente de la crisis. 3) Argen-tina provocó la crisis desconociendo un fallo internacional. Chile enfrentó la crisis adoptando decisiones que le permitieron recu-perar la libertad de acción y revertir la situación.

El conductor político y particularmente el Presidente de la Re-pública son los protagonistas por excelencia en la conducción de las crisis. El talante político de la máxima autoridad del Estado e his-torial de sus decisiones en materias de política exterior, constituirá una de las principales variables a evaluar en las crisis. La impronta de algunas autoridades permite aventurarse a recrear las respuestas que resolverá para enfrentar un reto o provocar un desafío.

El esfuerzo compartido por los Estados en impulsar medidas de fomento de la confi anza, seguridad y transparencia en las po-líticas de defensa y seguridad, contribuye a aumentar la estabili-dad, salvaguardar la paz y seguridad. Pese a ello, la historia re-ciente demuestra que los confl ictos coexisten con la cooperación y por lo tanto legítimamente los Estados se valen de cualquier instrumento para la consecución de sus objetivos nacionales, incluso corriendo el riesgo de provocar una guerra. Por ese mo-tivo, en el año 2003, en la Declaración sobre Seguridad en las Américas, se reconoció la vigencia de la posibilidad de ocurren-cia de confl ictos tradicionales y se afi rmó que el pleno respeto a la integridad del territorio nacional, la soberanía y la indepen-dencia política de cada Estado de la región es base fundamental de la convivencia pacífi ca y seguridad en el Hemisferio.

En la reseña de los escenarios que deberá enfrentar un país y los riesgos y amenazas que de estos se derivan, surge la proposi-ción y conveniencia de utilizar o prever una crisis, como también las responsabilidades que en la probable crisis le compete a to-


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das las áreas que engloban el poder del Estado. La defi nición de los escenarios es un proceso continuo e irá evolucionando según las interacciones y oportunidades que se vayan presentando.

Todo el Poder Nacional del Estado debe ser parte de la estra-tagema o maniobra política que se defi na para provocar o enfren-tar la crisis. Cada poder del Estado, en su respectiva área y según sus capacidades, procede para el logro de objetivos parciales, pero siempre que la suma de estos permita converger en el es-fuerzo principal y consecución del objetivo de la crisis. Cuando la crisis se enfrenta, la maniobra política se difi cultará y depen-derá de las características del reto producido y de los espacios de libertad de acción que existan, para reaccionar e intentar invertir la situación, distender el confl icto o sencillamente negociar una salida en las mejores condiciones.

Como se indicó en el Capítulo III, la construcción de los probables escenarios de un Estado y por tanto los que deberá en-frentar Chile, implican una mirada prospectiva y multidiscipli-naria que deberá ser prioritaria en la planifi cación de la defensa nacional. No puede estar disociado el diseño del futuro escenario con las políticas del área de la defensa o con el desarrollo de ca-pacidades militares. Independiente de lo anterior, este complejo proceso de análisis prospectivo requiere de la participación de diferentes expertos, donde la militar es solo una más de ellas.

Las fuerzas armadas son parte del instrumento con que cuenta la autoridad política para provocar una crisis interna-cional, como pieza de una maniobra político estratégica en la búsqueda de un objetivo de interés nacional o sencillamente para infl uir a partir del efecto disuasivo que provocan. El empleo de las fuerzas necesariamente requiere de un compromiso de todo el Estado y estas no pueden proceder por sí solas, sino que los otros poderes del Estado deben coadyuvar al esfuerzo, y parti-cularmente la diplomacia debe demostrar todas sus capacidades para lograr el objetivo sin llegar a la guerra. En este proceso, la autoridad política deberá confi ar en que las crisis se insertan en la dinámica de las relaciones internacionales, ya que a pesar de las buenas relaciones que la mayoría de los países mantienen en-tre sí, y de la estructura de prevención de confl ictos que la comu-


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nidad internacional se ha ido dando, las relaciones entre los paí-ses fl uctúan permanentemente entre la cooperación y el confl icto, y por ende, es vital prever los escenarios para identifi car posibles crisis, planifi carlas si es del caso, y conducirlas si es pertinente.

A partir del Capítulo II se ha insistido en la perspectiva de reversibilidad que debe poseer una crisis. Esta es mayor cuando se trata de “provocar” una crisis, si la reversibilidad no está pre-vista en el diseño de la crisis a provocar, quiere decir que el ries-go de llegar a la guerra es extremo y por lo tanto no se está pla-nifi cando una crisis. La reversibilidad debe ser la capacidad para volver a la situación inicial o al menos desescalar rápidamente la crisis, que como se indica, debe estar previsto antes de iniciar las acciones preliminares del reto. Caso contrario ocurre cuando se debe “enfrentar” una crisis, donde inicialmente no existirá una previsión al respecto –o de existir no se procede oportunamente– pero en la medida que se vaya confi gurando una maniobra para salir de la crisis, la capacidad de volver a la situación anterior, también deberá estar presente.

Las características esenciales de las crisis defi nidas en el Capítulo II –instrumento de la política exterior, reversibilidad, prevalencia de la sorpresa, inoperatividad de la estructura de pre-vención de confl ictos, uso del poder limitado, escaso tiempo dis-ponible para la adopción de las decisiones, incertidumbre–, inten-tan efectuar una representación general del contexto en que estas se desarrollan, independiente de que para las crisis provocadas sea más propio algunas de ellas, como la sorpresa e incertidum-bre, y para las crisis que se enfrentan será más adecuado referirse a la incapacidad de la estructura de prevención de confl ictos para evitar la crisis o el escaso lapso para adoptar decisiones. Pero en ambos casos, en las crisis será observable su reversibilidad y uso limitado del poder. No podría plantearse una aseveración cate-górica respecto de estas características, probablemente otras tam-bién lo sean, pero se ha intentado incluir una perspectiva media.

De igual forma se ha incluido una representación sobre los “principios” de las crisis internacionales, que para diferenciar-los de las características de las crisis, se han indicado a partir de una propuesta de normas orientadoras para proceder ante una


268

situación de crisis provocada o enfrentada, de tal forma que de cumplirse, se logre un efecto en la conducción de la crisis, siem-pre que se den las condiciones necesarias y sufi cientes para ello. A partir de estos principios se podría instaurar un método para investigar las crisis o sencillamente efectuar investigación para confi rmar o descartar algunos de estos principios. Concretamen-te, con esta propuesta se está señalando que, de cumplirse estos principios, la conducción de la crisis tendrá mayores posibilida-des de lograr su cometido.

Reiteradamente se ha indicado en los Capítulos I y IV la im-portancia de la producción de inteligencia oportuna, que permita al conductor político la adopción de decisiones con el mínimo de incertidumbre. De igual forma se proponen algunas áreas o nece-sidades de informaciones para el nivel de la conducción política y estratégica, que tendrán signifi cancia en la reseña de los esce-narios para determinar probables crisis a provocar o enfrentar.

En una situación de crisis las decisiones se perturban por la propia naturaleza de las personas participantes en el proceso. Las mentes y rasgos individuales permiten que afl oren ciertas capacidades o queden en evidencia algunas debilidades para liderar o abstraerse de lo accesorio y centrarse en lo esencial. La mente y emociones de los grupos humanos que adoptan las de-cisiones en situaciones de presión sufren algunos cambios que es necesario prever, pero que al respecto no se ha profundizado en esta investigación por dos motivos: Primero, porque el proceder resolutivamente bajo presión es transversal a cualquier situación de apremio y no exclusiva a una situación de crisis. Segundo, porque al respecto existe un destacado trabajo de investigación de Aquiles Gallardo Puelma, Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y análisis, Santiago, ANEPE, 2003, que hacen innecesario ahondar en ello.

Como se observa en el Capítulo IV, las misiones que pueden cumplir las fuerzas armadas en su conjunto o según sus particu-laridades es diverso y de trascendencia en la crisis, ya sea por el impacto que puede ocasionar en el manejo o escalada de la crisis, como también porque la acción militar exige de mucha pruden-cia, so riesgo de escalar la crisis a un punto de no retorno. El


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estado general de disuasión que genere el poder militar antes y durante una crisis es fundamental. Tan solo basta una adecuada disuasión para permitirle al campo diplomático asumir la inicia-tiva o facilitar su recuperación si eventualmente se ha perdido. Incluso, el ejercicio de una disuasión efectiva podría ser sufi -ciente en la maniobra político estratégica, sin tener que realizar ninguna otra acción que pueda escalar innecesariamente la crisis.

Las crisis se deben escalar cuando se estima que es necesario hacerlo en búsqueda de mejores condiciones para realizar una acción que otorgue una ventaja, caso contrario sus efectos se pueden volver en contra de la reversibilidad prevista o perderse defi nitivamente el control sobre ella.

En el caso de Chile y de acuerdo a la Ley 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, al Estado Mayor Conjunto –y por tanto al Conductor Estratégico– le corresponde ejercer el mando militar de las fuerzas terrestres, navales, aéreas y conjuntas asignadas a las operaciones. Específi camente, el Art. 1 de la ley aludida, dice que el Presidente de la República en caso de crisis internacional o guerra exterior ordenará el empleo de las fuerzas militares, “entregando bajo el mando del JEMC la conducción estratégica de los medios”. Pareciera, eso sí, que esto debiera quedar mucho más claro, el Presidente de la República es el conductor de la guerra o de la crisis con la respectiva maniobra político estratégica como fenómeno político que es, y el Conduc-tor Estratégico debe circunscribirse a la conducción de las fuerzas armadas propiamente tal. Especialmente esto debe quedar enten-dido en las crisis, ya que el empleo del poder militar en las crisis será eventual y de hacerlo será el mínimo de recursos los que se emplearán. Si el Conductor Estratégico asume alguna iniciativa donde el centro de la crisis lo constituya el empleo de las fuerzas armadas, existirá un aumento de la escalada y con ello el peligro de guerra. Por lo tanto, no estaríamos hablando de una crisis como instrumento de la política exterior, sino que de una simple amenaza de empleo de la fuerza y eminente peligro de guerra.

En el Capítulo III se han incluido dos modelos para ayudar a la adopción de decisiones para provocar o enfrentar una crisis. Estos modelos son una mera referencia respecto de algunas va-


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riables que pueden ser consideradas, su objetivo es meramente ilustrativo, aunque de una manera tan simple como la indicada, es factible construir un instrumento para utilizarlo en el Estado Mayor Conjunto en apoyo a la toma de decisiones o para anali-zar medidas adoptadas. La inclusión de su contenido defi nitivo implica la concurrencia de expertos que permitan una acertada inserción de variables y un correspondiente consenso para defi -nir sus ponderaciones.

Esta investigación, para la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, es un aporte más a los destacados tra-bajos que realizaran con anterioridad para el mismo Instituto Carlos Castro S. y Francisco Rojas A., Crisis Internacional: un concepto clave para la toma de decisiones estatales “(ANEPE, 1995) y el de Carlos Castro, Michael Dunaway y Enrique Valdez, Crisis internacional como factor de relaciones internacionales en el mundo ac-tual (seminario), Revista Política Estrategia (ANEPE, Nº 76, 1998). De igual forma se reitera el aporte de Aquiles Gallardo Puelma y su texto Crisis internacionales en Sudamérica: teoría y análisis (Nº 3, 2003) y al Coronel Juan Carlos Verdugo Muñoz y su libro Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional (Nº 5, 2004). Complementariamente es propio mencionar el aporte del General de Brigada Antonio Yakcich Furche, “El sistema de entrenamiento de crisis” en el Cuaderno de Difusión Nº 9, año 4 (ACAGUE, 2000), y la tesis para optar al grado aca-démico de magíster en ciencias navales y marítimas del Tenien-te Coronel Rubén Segura Flores, que tituló Chile, escenarios de crisis regionales y las capacidades estratégicas para proyectar fuerzas (ACANAV, 2004).

Por último, es propio reconocer que uno de los primeros aportes al estudio de las crisis internacionales proviene de quien fuera Director de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, el General de División Roberto Arancibia C., y su texto intitulado La Toma de Decisiones en las Crisis Internaciona-les. Teoría y Casos (1988). De igual forma, la Armada de Chile ha estado constantemente haciendo presente la importancia de las crisis como instrumento de la política exterior y por ello el Ma-nual que actualmente se utiliza en la ANEPE, proviene de esa Institución.

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NÚMERO DE LIBRO TÍTULO AUTOR(A)

N°1 Textos Básicos del Derecho Humanitario Bélico”.

Eugenio Pérez de FranciscoArturo Contreras Polgati

N°2 “La Comunidad de Defensa en Chile”.

Francisco Le Dantec GallardoKarina Doña Molina

N°3 “Crisis Internacionales en Sudamérica: Teoría y Análisis”.

Aquiles Gallardo Puelma

N°4 “Seguridad Humana y Seguridad Nacional: Relación conceptual y práctica”.

Claudia F. Fuentes Julio

N°5 “Una estructura para la asesoría en el manejo de crisis internacionales: caso nacional”.

Juan Carlos Verdugo Muñoz

N°6 “La disuasión convencional, conceptos y vigencia”.

Marcos Bustos CarrascoPablo Rodríguez Márquez

N°7 “La Corte Penal Internacional y las Operaciones de paz: competencias y alcances”.

Astrid Espaliat Larson.

N°8 “Operaciones de Paz: tres visiones fundadas”.

Cristián Le Dantec GallardoGuillermo Abarca UgarteAgustín Toro DávilaJuan Gmo. Toro DávilaMartín Pérez Le-Fort

N°9 “Alcances y realidades de lo Político-Estratégico”.

Cátedra de Seguridad y Defensa de la ANEPE.

N°10 “La protección de los recursos hídricos en el Cono Sur de América. Un imperativo de seguridad para el siglo XXI”.

Pablo Rodríguez MárquezMario L. Puig Morales

N°11 “Bolivia 2003. Percepciones de la crisis en la prensa chilena y su impacto en la seguridad subregional y relaciones bilaterales”.

Iván Witker Barra

N°12 “Hacia un sistema de seguridad subregional en el Mercosur ampliado: rol de la globalización como factor de viabilidad y agente estructurador”.

Hernán L. Villagrán Naranjo

OTROS TÍTULOSDE LA “COLECCIÓN DE INVESTIGACIONES ANEPE”


N°13 “La estrategia total. Una visión crítica”.

Galo Eidelstein Silber

N°14 “La seguridad internacional en el siglo XXI, más allá de Westfalia y Clausewitz”.

Mariano César Bartolomé Inglese

N°15 “Chile y las Operaciones de Paz. Estudio comparado de la política exterior de los tres gobiernos concertacionistas. De la reinserción internacional a la participación en Haití”.

Paulina Le Dantec Valenzuela

N°16 “La cooperación en el ámbito de la seguridad en el comercio en la región Asia Pacífi co: la iniciativa STAR del Foro APEC”.

Eduardo Silva BesaCristóbal Quiroz CostaIgnacio Morandé Montt

N°17 “Amigos y vecinos en la costa del Pacífi co. Luces y sombras de una relación”.

Cristian Leyton Salas

N°18 “Chile y sus intereses en la Antártica. Opciones políticas y de seguridad frente a la escasez de recursos hídricos”.


Nº 19 “El problema de la guerra y la paz en Kant”.

Carlos Molina Johnson

Nº 20 “El agua como factor estratégico en la relación entre Chile y los países vecinos”.

Cristián Faundes Sánchez

Nº 21 “Los aportes del Mercosur a la seguridad subregional. Un enfoque desde la Seguridad y Defensa Nacional de Chile”.

Jorge Riquelme Rivera

Nº 22 “Los Libros de la Defensa Nacional de Chile 1997-2002 como instrumentos de Política Pública”.

Juan A. Fuentes Vera

Nº 23 “La Guerra. Su Conducción Política y Estratégica” (reedición).

Manuel Montt Martínez (autor fallecido)

Nº 24 “La Fuerza de Paz ‘Cruz del Sur’. Instrumento del multilateralismo chileno-argentino”.

Cristián Le Dantec Gallardo


25


Libros



















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ANEPE


RODOLFO ORTEGA PRADO


Colección de Investigaciones ANEPE N° 25

Copyright 2011 by: Rodolfo Ortega Prado

Octubre 2011

Edita ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual Nº 210.512

ISBN: 978-956-8478-22-3(Volumen 25)

ISBN: 978-956-8478-00-1(Obra completa Colección Investigaciones ANEPE)

Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos(956-8478)

Diseño portada: Secretaría Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráfi cas que solo actúa como impresor

Derechos Reservados

Impreso en Chile / Printed in Chile

Los planteamientos que comprende la presente publicación no comprometen la opinión de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos ni del Ministerio de Defensa Nacional de Chile y son de exclusiva responsabilidad del autor.

CONSEJO EDITORIAL

PRESIDENTE

General de Brigada Werther Araya MenghiniDirector de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

DIRECTOR

Julio E. Soto SilvaCoronel de Ejército en retiro. Master of Sciences in National Security Strategy, NWC, NDU, Washington DC. Magíster en Ciencias Militares con mención en

Gestión y Planifi cación Estratégica, Licenciado en Ciencias Militares,Especialista en Guerra Conjunta Superior, FF. AA. de Sudáfrica y Diplomado

en Educación Profesional Militar en Política y Estrategia de Seguridad Nacional, CDLAMP, NDU, Washington DC

EDITOR Y SECRETARIO

Iván Rojas Coromer

VOCALES 2011-2012Roberto Arancibia Clavel

General de División en retiro. Doctor en Historia, Universidad Católica de Chile. Magíster en Ciencias Políticas, Universidad Católica de Chile.

Director Académico, Magíster en Historia Militar y Pensamiento Estratégico, Academia de Guerra del Ejército. Chile

Franklin Barrientos RamírezDoctor en Ciencias Políticas, Università degli studi di Milano, Italia.

Universidad de Playa Ancha. Valparaíso. Chile

Gustavo Basso CancinoBrigadier de Ejército en retiro. Magíster en Ciencias Militares,

mención Gestión y Planifi cación Estratégica. Magíster en Seguridad y Defensa, mención Inteligencia Político Estratégica en la ANEPE. Chile.

Guillermo Bravo AcevedoLicenciado en Filosofía y Letras, Historia de América, Universidad Complutense

de Madrid, España; Doctor en Historia, Universidad Complutense de Madrid, España. Profesor Programas de Magíster y Doctorado en Historia, Universidad

de Chile. Chile

Fernando Cañas PalaciosDiplomado en Negocios, Universidad Adolfo Ibáñez. Chile.

Universidad del Desarrollo. Chile

Roberto Durán SepúlvedaDocteur en Sciences Politiques, Institut Universitaire de Hautes Études Internationales (IUHEI), Ginebra, Suiza. Instituto de Ciencia Política,

Universidad Católica de Chile. Chile

Miguel Lecaros SánchezDoctor en Historia, Universidad del Salvador, Argentina.

Decano Escuela de Aviación “Capitán Manuel Ávalos Prado”. Chile

Carlos Molina JohnsonGeneral de División en retiro. Magíster en Ciencia Política, mención Teoría

Política, Universidad de Chile. Magíster en Ciencias Militares, mención Planifi cación y Gestión Estratégica, Academia de Guerra del Ejército.

Doctor (c) Filosofía, Universidad Pontifi cia de Salamanca.Asesor del Ministro de Defensa Nacional M.D.N. Chile

José Rodríguez ElizondoAbogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho,

Universidad de Chile. Profesor titular de Relaciones Internacionales, Departamento Derecho Internacional,

Facultad de Derecho, Universidad de Chile. Chile

Walter Sánchez GonzálezDoctor en Ciencia Política, Universidad de Notre Dame, EE.UU.

Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Chile

Iván Witker BarraDoctor en Comunicaciones, Universidad Carlos IV de Praga, República Checa.

ANEPE, Chile

CONSEJO EDITORIAL CONSULTIVO INTERNACIONAL 2011-2012

Mariano C. BartoloméDoctor en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador,

Escuela Superior de Guerra, Escuela de Defensa Nacional,Universidad Nacional de La Plata y Universidad de Palermo. Argentina

Jaime García CovarrubiasDoctor en Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Pontifi cia de Salamanca,

España. Professor of National Security Affairs, Estados Unidos de América

Luis V. Pérez GilDoctor en Derecho con Premio Extraordinario.

Universidad de La Laguna. España

Gema Sánchez MederoDoctora en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid. España

Cynthia A. WatsonPhD, Universidad de Notre Dame. MA, Escuela de Economía y Política de

Londres. B.A., Universidad de Missouri en Kansas City. Estados Unidos

7

ÍNDICE GENERAL

PRESENTACIÓN 11

INTRODUCCIÓN 13

CAPÍTULO ICONTEXTO Y SUPUESTOS SOBRE LAS CRISIS INTERNACIONALES 19

Sistema internacional 19

La diplomacia 24

Intereses y objetivos nacionales 27

El poder nacional 37

La cooperación 42

Disuasión 45

Confl icto 47

Guerra 55

La estrategia al servicio de la política exterior 58

Las fuerzas armadas en la política exterior 62

La estructura de prevención de confl ictos 63

Los niveles de la conducción 69

Producción de inteligencia.Información-desinformación 73

CAPÍTULO IILAS CRISIS INTERNACIONALES 75

Estado de la cuestión 75



8


Aquiles Gallardo Puelma (ANEPE, 2003) 81

Juan Carlos Verdugo Muñoz (ANEPE, 2004) 86


Reglamento Doctrinario del Ejército de Chile,El Ejército y la Fuerza Terrestre (2010) 89

Defi niciones de crisis 92

Tipos de crisis 95

Características de las crisis 98

Principios de las crisis 105

Fases de las crisis 106

La conducción de las crisis (conducción-maniobra) 113

La escalada 116

El restablecimiento de las confi anzas 118

CAPÍTULO IIIEL NIVEL POLÍTICO EN LAS CRISIS INTERNACIONALES 121

Defi nición y previsión de situaciones crisis 122

La diplomacia en situaciones de crisis. El protagonismo del Ejecutivo 125

Defi nición de probables escenarios de crisis para Chile 127

Previsiones o variables a considerar en un modelo de análisis para la adopción de decisiones políticas relacionadas con las crisis internacionales 130

Propuesta de un modelo en apoyo a las decisiones 136

CAPÍTULO IVEL NIVEL ESTRATÉGICO EN LAS CRISIS 145

Generalidades 145

La Junta de Comandantes en Jefes 147

El Conductor Estratégico y el Estado Mayor Conjunto 147

El empleo del poder militar 150


9

El empleo del poder naval 154

El empleo del poder aéreo 158

La Inteligencia Estratégica 159

Variables a considerar en el rol de asesor del nivel político 162

CAPÍTULO VESTUDIO DE CASOS DE CRISIS INTERNACIONALES 167

Introducción al estudio de casos reales 167

La crisis Colombia-Ecuador(Operación Fénix, marzo 2008) 168



Comentarios de la crisis Colombia-Ecuador 185



Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Ecuador) 192

La crisis entre Colombia-Venezuela, julio 2010 195



Comentarios de la crisis Colombia-Venezuela 230



Aplicación del modelo de apoyo a la adopción de decisiones por parte del país que enfrentó la crisis (Venezuela) 236