011 12 - pre - mun.de san isidro - ampliacion de plazo (nuevo formato)

T.D.: 1260679

OPINIÓN Nº 011-2012/DTN

Entidad: Municipalidad de San Isidro

Asunto: Ampliación de plazo

Referencia: Oficio Nº 0019-2011-0400-GAJ/MSI

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Gerente de Asesoría Jurídica de la

Municipalidad de San Isidro formula varias consultas referidas a la ampliación de

plazo.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las

consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y

alcance de la normativa sobre la normativa de contrataciones del Estado, planteadas

sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o

específicos, de conformidad con lo dispuesto por el literal i) del artículo 58 de la Ley

de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en

adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su reglamento,

aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “Si el contratista solicita una ampliación de plazo y ésta no cumple con los

requisitos del procedimiento del reglamento, ¿se debe responder dicha

solicitud con una Resolución de Alcaldía o cabe la posibilidad de utilizar algún

otro mecanismo?”

2.1.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley, el contratista puede

solicitar la ampliación del plazo pactado debido a atrasos y/o paralizaciones

ajenas a su voluntad, debidamente comprobados y que modifiquen el

cronograma contractual.

Al respecto, el Reglamento establece las causales1 que, de verificarse, autorizan

al contratista a solicitar la ampliación del plazo de ejecución contractual en los

contratos de bienes, servicios y obras.

1 Las causales de ampliación de plazo para los contratos de bienes y servicios se encuentran indicadas en

el artículo 175 del Reglamento. En el caso de los contratos de obra, se encuentran señaladas en el

artículo 200 del Reglamento.

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2

2.1.2 De otro lado, de acuerdo con el numeral 1) del artículo 5 del Reglamento, el

Titular de la Entidad es el funcionario competente para aprobar, autorizar y

supervisar las contrataciones de la Entidad. No obstante, el segundo párrafo del

artículo 5 de la Ley precisa que: “El Titular de la Entidad podrá delegar,

mediante resolución, la autoridad que la presente norma le otorga. No pueden

ser objeto de delegación, la aprobación de exoneraciones, la declaración de

nulidad de oficio y las autorizaciones de prestaciones adicionales de obra y

otros supuestos que se establezcan en el Reglamento”. (El subrayado es

agregado).

Como se aprecia, el Titular de la Entidad puede delegar a otro funcionario la

aprobación de solicitudes de ampliación de plazo, toda vez que dicha facultad no

se encuentra comprendida entre los supuestos en los que la delegación está

prohibida.

2.1.3 Ahora bien, en el caso de los contratos de obra, el artículo 201 del Reglamento

regula los aspectos relacionados con el procedimiento de ampliación de plazo;

entre estos, el plazo con el que cuenta la Entidad para pronunciarse sobre la

solicitud de ampliación formulada por el contratista.

Así, el segundo párrafo del artículo 201 del Reglamento establece que “(…) La

Entidad emitirá resolución sobre dicha ampliación en un plazo máximo de diez

(10) días, contados desde el día siguiente de la recepción del indicado

informe”2, precisando que “De no emitirse pronunciamiento alguno dentro del

plazo señalado, se considerará ampliado el plazo, bajo responsabilidad de la

Entidad.” (El subrayado es agregado).

De esta manera, la normativa de contrataciones del Estado ha dispuesto que la

Entidad, en un plazo de diez (10) días de recibido el informe del inspector o

supervisor de obra, se pronuncie sobre la solicitud de ampliación de plazo, y que,

en caso no se cumpla con ello dentro de dicho plazo, la solicitud del contratista

se considerará concedida o aprobada y, por tanto, ampliado el plazo contractual,

bajo responsabilidad de la Entidad.

En este punto, es importante precisar que dentro de este plazo la Entidad no sólo

debe cumplir con emitir la resolución mediante la cual se pronuncia sobre la

solicitud de ampliación, sino que también debe cumplir con notificarla

formalmente al contratista para que este conozca de forma cierta y oportuna la

decisión de la Entidad3.

En tal sentido, la obligación de emitir y notificar la resolución en el plazo

indicado debe ser cumplida por la Entidad tanto si decide aprobar la solicitud de

ampliación de plazo como si decide no aprobarla.

2 De acuerdo con el artículo 201 del Reglamento, una vez recibida la solicitud del contratista, “El

inspector o supervisor emitirá un informe expresando opinión sobre la solicitud de ampliación de plazo y

lo remitirá a la Entidad, en un plazo no mayor de siete (7) días, contados desde el día siguiente de

presentada la solicitud.”

3 Al respecto, ver la Opinión Nº 051-2010/DTN.


3

2.1.4 En virtud de lo expuesto, la denegación de la solicitud de ampliación de plazo

debe realizarse expresamente, mediante Resolución del Titular de la Entidad o

del funcionario a quien este haya delegado la facultad.

Cabe precisar que en determinados supuestos –conforme la distribución de

atribuciones y competencias resultante de la organización interna de cada

Entidad– la autoridad, órgano o funcionario a quien se le haya delegado la

facultad de resolver las solicitudes de ampliación de plazo, no emite los actos

administrativos propios de su función a través de una Resolución. En dicho caso,

se emitirá el documento que corresponda, cumpliendo los requisitos previstos en

el artículo 3 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General4.

2.2 “Si la ampliación de plazo es otorgada de manera ficta por la entidad

responder fuera de plazo, a pesar que dicha solicitud fue denegada por carecer

de sustento ¿se debe pagar por esta ampliación?” (sic).

Como se indicó al absolver la consulta anterior, en el caso que la Entidad no

cumpla con emitir y notificar la resolución mediante la cual se pronuncia

respecto de la solicitud presentada por el contratista, en el plazo de diez (10)

días, la solicitud del contratista se considerará concedida o aprobada y, por tanto,

ampliado el plazo contractual, bajo responsabilidad de la Entidad.

Así, en este supuesto, la ampliación del plazo contractual es automática y se

produce por el solo transcurso o vencimiento del plazo concedido a la Entidad

para pronunciarse respecto de la solicitud de ampliación presentada por el

contratista.

Ahora bien, debe indicarse que el artículo 202 del Reglamento regula las

consecuencias de la modificación del plazo contractual en el caso de los

contratos de obra, conforme a lo siguiente:

4 “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos

Son requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o

cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos

colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que

pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el

ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las

cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que

otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun

encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra

finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una

facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y

conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento

del procedimiento administrativo previsto para su generación.”


4

“Artículo 202.- Efectos de la modificación del plazo contractual

Las ampliaciones de plazo en los contratos de obra darán lugar al pago de

mayores gastos generales variables iguales al número de días

correspondientes a la ampliación multiplicados por el gasto general variable

diario, salvo en los casos de obras adicionales que cuentan con presupuestos

específicos.

Sólo en el caso que la ampliación de plazo sea generada por la paralización

de la obra por causas no atribuibles al contratista, dará lugar al pago de

mayores gastos generales variables debidamente acreditados, de aquellos

conceptos que forman parte de la estructura de gastos generales variables de

la oferta económica del contratista o del valor referencial, según el caso.

En el supuesto que las reducciones de prestaciones afecten el plazo

contractual, los menores gastos generales variables se calcularán siguiendo

el procedimiento establecido en el párrafo precedente.

En virtud de la ampliación otorgada, la Entidad ampliará el plazo de los

otros contratos celebrados por ésta y vinculados directamente al contrato

principal.”

Como se aprecia, los dos primeros párrafos del artículo citado regulan las

consecuencias económicas de la ampliación del plazo de ejecución contractual en

los contratos de obra; esto es, el pago de mayores gastos generales variables al

contratista.

Por tanto, una vez aprobada la solicitud de ampliación del plazo de un contrato

de obra, ya sea por pronunciamiento expreso o por el transcurso o vencimiento

del plazo para emitir pronunciamiento respecto de dicha solicitud, corresponde a

la Entidad el pago de mayores gastos generales variables al contratista, ya sea

por el atraso o por la paralización de la obra5, según corresponda a la causal

invocada por aquél.

2.3 “Si la supervisión tramita una solicitud sin el sustento de Ley ¿ésta puede ser

rechazada mediante un oficio o necesariamente a través de una resolución?”

(sic).

El primer párrafo del artículo 201 del Reglamento señala que “(…) Dentro de los

quince (15) días siguientes de concluido el hecho invocado, el contratista o su

representante legal solicitará, cuantificará y sustentará su solicitud de

ampliación de plazo ante el inspector o supervisor, según corresponda, siempre

que la demora afecte la ruta crítica del programa de ejecución de obra vigente y

el plazo adicional resulte necesario para la culminación de la obra. (…)” (El

subrayado es agregado).

Asimismo, el segundo párrafo del artículo citado establece que “El inspector o

supervisor emitirá un informe expresando opinión sobre la solicitud de

ampliación de plazo y lo remitirá a la Entidad, en un plazo no mayor de siete (7)

5 Respecto del cálculo de los mayores gastos generales, ver la Opinión Nº 086-2011/DTN.


5

días, contados desde el día siguiente de presentada la solicitud. (…)” (El

subrayado es agregado).

De lo expuesto, se advierte que, dentro de la tramitación de la solicitud de

ampliación de plazo, el inspector o supervisor de obra deberá remitir a la Entidad

un informe conteniendo su opinión, favorable o desfavorable, respecto de la

solicitud del contratista.

Ahora bien, en el supuesto que el inspector o supervisor de obra emita una

opinión favorable a la solicitud de ampliación de plazo, sin que se haya

verificado el cumplimiento de alguna de las causales establecidas en el

Reglamento, la Entidad deberá denegarla.

Adicionalmente, tal como se indicó al absolver la primera consulta, la

denegación de la solicitud de ampliación de plazo debe realizarse expresamente

por el Titular de la Entidad o el funcionario a quien se le haya delegado tal

facultad, mediante Resolución o a través del documento que emita, de acuerdo a

los actos administrativos propios de su función y según la organización interna

de la Entidad.

2.4 “Si otorgada la ampliación de plazo a la obra principal, se deben otorgar los

mismos plazos a los contratos vinculados, como por ejemplo la Supervisión

¿cómo se debe pagar a la supervisión, como adicional o como gastos generales

debidamente acreditados?” (sic).

2.4.1 Teniendo en cuenta la naturaleza accesoria del contrato de supervisión, respecto

de la existencia de una obra, se advierte que el evento que afecta la normal

continuidad de la obra también afecta la continuidad de las labores del

supervisor.

En ese sentido, todo atraso en la finalización de la obra que genere una

ampliación de plazo, generará también una ampliación de la supervisión de la

obra, acarreando un mayor costo por la extensión de estos servicios.

2.4.2 Ahora bien, de acuerdo con lo indicado en el artículo 175 del Reglamento, las

ampliaciones de plazo proceden únicamente por causas no imputables al

contratista. Así, el citado artículo ha previsto como causales de ampliación de

plazo: i) la aprobación de un adicional que afecte el plazo de ejecución del

contrato; ii) los retrasos o paralizaciones no imputables al contratista; iii) los

atrasos o paralizaciones imputables a la Entidad; y iv) el caso fortuito o la fuerza

mayor.

Adicionalmente, el penúltimo párrafo del artículo 175 del Reglamento precisa

que “Las ampliaciones de plazo en contratos de bienes o para la prestación de

servicios darán lugar al pago de los gastos generales debidamente acreditados.”

(El subrayado es agregado).

Sobre la disposición citada, debe indicarse que la terminología “prestación de

servicios” incluye tanto a la prestación de servicios en general, como a la

prestación de servicios de consultoría; esta última, a su vez, comprende a la

consultoría de obras.


6

En esa medida, al ampliarse el plazo de un contrato de supervisión de obra, por

causas no atribuibles al supervisor, resulta razonable que, conforme lo indica la

norma antes citada, la Entidad deba pagar al contratista –el supervisor de obra–

los gastos generales que deriven de la extensión o dilatación de la ejecución de

las prestaciones inicialmente pactadas6. Y es que, la sola ampliación de plazo no

implica la ejecución de mayores prestaciones; al contrario, otorgar dicha

ampliación representa únicamente la ejecución de las prestaciones inicialmente

pactadas en un plazo mayor de tiempo; es por ello que, en este supuesto,

corresponde únicamente el pago de gastos generales.

2.4.3 No obstante, debe advertirse que, en determinados supuestos, la ampliación del

plazo de un contrato de supervisión de obra no deriva de la extensión o

dilatación de las prestaciones inicialmente pactadas, sino que se encuentra

relacionada con la ejecución de prestaciones adicionales, en cuyo caso,

correspondería que la Entidad, además del pago de los gastos generales ya

mencionados, reconozca y pague por las prestaciones adicionales.

Sobre el particular, debe tenerse presente que, al suscribir un contrato de

supervisión de obra, se establece un vínculo contractual entre la Entidad y el

supervisor, por medio del cual ambas partes adquieren ciertos derechos y

obligaciones. En este sentido, uno de los principales derechos que adquiere el

supervisor es el de percibir el pago como contraprestación por el servicio

brindado, en tanto que la Entidad, una vez que recibe el servicio, en las

condiciones acordadas, se obliga a pagar al supervisor por las prestaciones

ejecutadas, conforme a la oferta económica que aquel hubiera presentado.

Ahora bien, no debe olvidarse que la oferta económica del supervisor se fija en

función de las prestaciones descritas en las Bases integradas de la convocatoria,

en virtud de las cuales aquel estableció un precio que incluye, tanto los gastos

generales como el costo y la utilidad correspondiente.

En ese orden de ideas, si la oferta económica es determinada en función de las

prestaciones pactadas, y éstas se ven incrementadas, por causas ajenas al

supervisor, resulta razonable, en caso sea el mismo supervisor quien las realice,

que la Entidad retribuya a éste por la ejecución de dichas prestaciones

adicionales, conforme al precio pactado originalmente; es decir, incluyendo los

gastos generales, el costo y la utilidad correspondiente.

En relación con lo expuesto, el artículo 191 del Reglamento dispone que,

cuando, por casos distintos a los adicionales de obra, se produzcan variaciones

en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo en la obra, autorizadas

por la Entidad, y siempre que impliquen mayores prestaciones en la

supervisión, el Titular de la Entidad puede aprobar estas mayores prestaciones

en la supervisión, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta un

máximo del quince por ciento (15%) del monto del contrato de supervisión,

considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente

aprobadas; precisándose además que, cuando dichas prestaciones superen el

6 Ello a diferencia de los adicionales, en los cuales para alcanzar la finalidad del contrato es necesario

ejecutar mayores prestaciones a las inicialmente pactadas.


7

quince por ciento (15%) del monto del contrato, para proceder al pago se

requerirá la aprobación de la Contraloría General de la República.

De lo dispuesto en la norma citada, se colige que en los casos en que sea

necesaria la ampliación del plazo de ejecución de la obra, por motivos diferentes

a los adicionales de obra, y ello ocasione la necesidad de ejecutar mayores

prestaciones en la supervisión de dicha obra, la Entidad puede aprobar estas

prestaciones adicionales, en las mismas condiciones del contrato original de

supervisión.

Por otro lado, el referido artículo 191, en su último párrafo, indica que en los

casos en que se generen prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, se

aplicará para la supervisión lo dispuesto en los artículos 174 y 175 del

Reglamento.

2.4.4 En conclusión, cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de

obra no implique la ejecución de prestaciones adicionales, solo debe reconocerse

el pago de los mayores gastos generales que acredite el supervisor. Si por el

contrario, la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra implica

la ejecución de prestaciones adicionales, sea que éstas se encuentren relacionadas

con la ejecución de adicionales de obra o no, la Entidad reconocerá no solo los

mayores gastos generales que acredite el supervisor, sino también el costo y

utilidades de las prestaciones adicionales que apruebe y ordene ejecutar.

2.5 “En caso de ser considerada como prestación adicional la ampliación de la

supervisión, el procedimiento deberá ser previamente aprobado por la oficina

de presupuestos ¿qué pasa si no hay cobertura para su ejecución?”

Como se ha indicado al absolver la consulta anterior, si la ampliación del plazo

de un contrato de supervisión de obra implica la ejecución de prestaciones

adicionales, sea que éstas se encuentren relacionadas con la ejecución de

adicionales de obra o no, la Entidad reconocerá no sólo los mayores gastos

generales que acredite el supervisor, sino también el costo y utilidades de las

prestaciones adicionales que apruebe y ordene ejecutar.

En ese sentido, la Entidad, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción

del informe en el cual el inspector o supervisor de obra opina sobre la

procedencia de la solicitud de ampliación del plazo presentada por el contratista,

y a efectos de aprobar las prestaciones adicionales que deban ordenarse para la

ejecución y la supervisión de la obra, debe efectuar las verificaciones

correspondientes para determinar si se cuenta con el presupuesto necesario para

dicho efecto. De no contarse con la debida disponibilidad presupuestal para

realizar el pago de dichas prestaciones adicionales, no procederá su aprobación.

3. CONCLUSIONES

3.1. La denegación de la solicitud de ampliación de plazo, en los contratos de obra,

debe realizarse expresamente, mediante resolución del Titular de la Entidad o del

funcionario a quien este haya delegado la facultad. Cabe precisar que, en

determinados supuestos, la autoridad, órgano o funcionario a quien se le haya

delegado la facultad de resolver las solicitudes de ampliación de plazo, no emite


8

los actos administrativos propios de su función a través de una Resolución. En

dicho caso, se emitirá el documento que corresponda, según la organización

interna de la Entidad.

3.2. La ampliación del plazo contractual es automática y se produce por el solo

transcurso o vencimiento del plazo concedido a la Entidad para pronunciarse

respecto de la solicitud de ampliación presentada por el contratista. Por tanto,

una vez aprobada la solicitud de ampliación del plazo de un contrato de obra, la

consecuencia es el pago de mayores gastos generales variables al contratista, ya

sea por el atraso o por la paralización de la obra, según corresponda a la causal

invocada por aquel.

3.3. En el supuesto que el inspector o supervisor de obra emita una opinión favorable

a la solicitud de ampliación de plazo, sin que se haya verificado el cumplimiento

de alguna de las causales establecidas en el Reglamento, la Entidad deberá

denegarla.

La denegación de la solicitud de ampliación de plazo debe realizarse

expresamente por el Titular de la Entidad o el funcionario a quien se le haya

delegado tal facultad, mediante Resolución o a través del documento que emita,

de acuerdo a los actos administrativos propios de su función y según la

organización interna de la Entidad.

3.4. Cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra no

implique la ejecución de prestaciones adicionales, solo debe reconocerse el pago

de los mayores gastos generales que acredite el supervisor. Si por el contrario, la

ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra implica la ejecución

de prestaciones adicionales, sea que éstas se encuentren relacionadas con la

ejecución de adicionales de obra o no, la Entidad reconocerá no solo los mayores

gastos generales que acredite el supervisor, sino también el costo y utilidades de

las prestaciones adicionales que apruebe y ordene ejecutar.

3.5. Dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del informe en el cual el

inspector o supervisor opina sobre la procedencia de la solicitud de ampliación

del plazo presentada por el contratista, y a efectos de aprobar las prestaciones

adicionales que deban ordenarse para la ejecución y la supervisión de la obra, la

Entidad debe efectuar las verificaciones correspondientes para determinar si se

cuenta con el presupuesto necesario para dicho efecto. De no contarse con la

debida disponibilidad presupuestal para realizar el pago de dichas prestaciones

adicionales, no procederá su aprobación.

Jesús María, 31de enero de 2012

AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ

Director Técnico Normativo

AFRR/.


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