ampliacion pensional cartilla

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Loredana Helmsdorff

Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la MisinHugo Lpez Castao

Codirector de la Misin Ex Secretario TcnicoJairo Nez Mndez

Apoyo Tcnico

Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo Administrativo

Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln

Foros y Seminarios

Luisa Fernanda Ramrez

Departamento Nacional de Planeacin, 2007

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayorISBN: 978-958-8025-97-1

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de CartulaClara Victoria Forero

Fotografa de CartulaClaudia Marln Forero

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Diagramacin e Impresin

Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor*

Loredana Helmsdorff

+

*

+

Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas son responsabilidad de la autora y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras. Consultora en Seguridad Social y Estudios Actuariales; [email protected].

Contenido ContenidoPresentacin Resumen ejecutivo I. II. El Sistema Pensional dentro de la proteccin social El Sistema Pensional colombianoA. Perspectivas del problema colombiano B. Larga y triste historia de una reforma pensional no acabada

9 11 17 2024 27

III.

Propuesta para reducir el impacto de la bomba pensionalA. Marchitamiento del Instituto de Seguro Social B. Reformas al Sistema Pensional C. Financiamiento del pasivo pensional

3335 36 46

IV.

Alternativas para el aseguramiento de los trabajadores independientes de bajos ingresosA. El Rgimen Subsidiado en Pensiones B. Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez

5051 52

V.

Asistencia social al adulto mayorA. Auxilios para los ancianos pobres e indigentes: antecedentes B. Propuesta para ampliar la asistencia social al adulto mayor

5859 67

VI. Viabilidad legal de las propuestas AnexosAnexo 1. Resultados de encuesta a trabajadores informales Anexo 2. Modelo DNP-DEE-Equipo Pensiones

71

73 79

Bibliografa Siglas

82 85

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficosCuadrosCuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Cuadro 10. Cuadro 11. Cuadro 12. Cuadro 13. Cuadro 14. Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones Comparativo de reformas Comparativo de edades de jubilacin en Amrica Latina Esperanza de vida al nacer en Colombia Esperanza de vida y edad mxima esperada en Colombia. Gnero y grupos de Edad Comparativo de tasas de reemplazo de sobrevivencia Efecto de ajuste en la formulacin de bonos pensionales Ingreso mensual promedio de trabajadores en Colombia Tasas de cotizacin Recursos asignados por el Presupuesto, ejecucin y cobertura del Programa de Atencin Integral al Adulto Mayor Ingresos vs. asignacin presupuestal (Gobierno). Fondo de Solidaridad Pensional Criterios de Priorizacin-PPSAM Cofinanciacin de Entidades Territoriales por categora Costo de Vida (Lnea de Indigencia). Trece ciudades principales, resto urbano y rural 66 60 61 64 65 38 41 48 51 54 22 32 37 38

GrficosGrfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 17,16% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 9,13% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 5,62% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,21% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,22% Evolucin del FGPM como porcentaje del PIB 35 37 39 40 41 45

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficosGrfico 7. Grfico 8. Grfico 9. Grfico 10. Grfico 11. Grfico 12. Grfico 13. Grfico 14. Grfico 15. Grfico 16. Grfico 17. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 4,27% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 11,18% Pasivo pensional ISS y Cajas-Ahorro 6,29% Cobertura histrica del programa de auxilio a las cotizaciones Ingresos y egresos proyectados. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Balance operacional-Subcuenta de Solidaridad. Fondo de Solidaridad Pensional Porcentaje de pobres por grupo de edad Asignacin de recursos PPSAM 2005 por cantidad de ancianos en Sisbn 1 y 2 Balance Operacional. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos-Subcuenta Subsistencia. Sin ingresos por impuestos a la nmina y con aportes del Presupuesto Nacional 70 69 69 67 56 58 56 47 48 49 52


Presentacin Presentacin

D

urante el desarrollo de este trabajo tuve que enfrentarme con las exigencias, inquietudes, requerimientos y preguntas, a veces bastante molestas, que suelen hacer los jvenes que se asoman con toda la curiosidad de sus mentes

despiertas a una nueva tarea, tarea no nueva en s misma sino novedosa para ellos. Una de las principales fue: Hay que conseguir estos datos para hacer la simulacin que se necesita; tuve que apagar su entusiasmo diciendo que nos enfrentamos a la misma situacin que vivimos las personas participantes en la elaboracin del diagnstico del problema pensional en Colombia, no obstante hayan transcurrido 12 aos del ms importante cambio del Sistema de Seguridad Social. Las estadsticas disponibles son incompletas, escasas y de difcil acceso al pblico en general. Entre los pocos esfuerzos que estn produciendo sus primeros frutos, despus de 8 aos de lucha, se destaca una iniciativa del Ministerio de Hacienda denominada Proyecto de Historias Laborales, que est recogiendo la informacin unificada de las historias laborales de los pensionados, trabajadores y retirados del sector pblico para poder, con base en dichos datos, tener un informe global del pasivo pensional de la Nacin*. Realmente, como dicen aqu en Colombia me dio pena con ellos y si no hubiera contado con la valiosa colaboracin de los nios unos no tan nios del Departamento Nacional de Planeacin: Javier Osorio, Juliana Martnez, Gabriel Piraquive y Francisco Lasso, no habra podido terminar esta tarea. Adicionalmente hubo, ah s, otras nias que colaboraron con gran entusiasmo, a veces demasiado, en este trabajo; muchas gracias, ngela Osorio y Patricia Amortegui. Loredana Helmsdorff

* Tambin se destaca la iniciativa del Ministerio de Hacienda en la creacin del sistema de Registro nico de Aportantes (RUA) que se est aplicando desde 2001 y ha permitido un control eficiente respecto a la evasin y elusin mediante el cruce de informacin de aportes a la seguridad social. Otro mecanismo de informacin es la Planilla de Pago nico de Aportantes, iniciado en 2005 por el Ministerio de la Proteccin Social, que permite a los empleadores realizar las cotizaciones a la seguridad social por medio de un formulario integrado.


Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo

H

an pasado 12 aos desde la reforma pensional ms importante implementada en Colombia con la expedicin de la Ley 100 de 1993. Desde entonces, son innumerables las controversias y los anlisis suscitados en torno al tema,

algunos de los cuales condujeron a posteriores reformas enmarcadas en las leyes 797 y 860 de 2003, y el Acto Legislativo 01 aprobado el pasado 25 de julio de 2005 por el Congreso de la Repblica. El sistema pensional anterior a la Ley 100, con serias deficiencias estructurales, demostr ser financieramente inviable, inequitativo y de imposible expansin. Si bien, la Constitucin Poltica de 1991 reconoci como pilares de la Seguridad Social los criterios de universalidad, solidaridad y eficiencia, en el tema pensional no se ha garantizado su cumplimiento. En sntesis, el problema que se quiso resolver con el nuevo Sistema General de Pensiones (en 1993) contina vigente, con el agravante de estar cumpliendo todas las predicciones de catstrofe fiscal y social planteadas por diversos autores a lo largo del tiempo. Una reflexin al respecto permite concluir que en Colombia el sistema pensional fue concebido, aceptado y reformado sobre un esquema filosfico, para no decir poltico de tinte populista, paradjico e incoherente con la realidad del pas. Los mal llamados paradigmas del sistema pensional han llevado a buscar soluciones por las vas equivocadas: ampliacin de cobertura mediante reformas al modelo, equidad social y solidaridad mediante impuestos a la nmina gravando aun ms el empleo productivo con incrementos en los costos parafiscales, y saneamiento del dficit fiscal mediante la decisin de mantener con vida el rgimen de prima media, generador del mismo dficit, y peor aun, reforzarlo. La falta de crecimiento econmico y polticas que conduzcan a la generacin de empleo son las principales causas de los pobres resultados del sistema, adicionadas a la obcecacin por no tocar los mal llamados derechos adquiridos. 11


Es un error pretender extender la cobertura del sistema pensional obligatorio a toda la poblacin, de manera forzada, sin tener como motor polticas que conduzcan a la generacin de empleo. Adicionalmente, las personas a quienes ira dirigida la extensin de cobertura tienen otras prioridades y aducen dos razones principales para no participar del sistema: la primera es que algunos no tienen suficientes ingresos para cubrir la cotizacin del sistema; la segunda, y tal vez ms preponderante, es que a otros la gran mayora no les interesa la previsin para la vejez y dan mayor importancia a otras prioridades del presente. Por otra parte, y con resultados nocivos para la creacin de empleo, es indebido que los afiliados al sistema, tanto empleados como patronos, mediante aportes parafiscales realicen la funcin redistributiva que debe cumplir el Estado con los recursos que obtiene 12 a travs de impuestos generales. As mismo, es un grave error continuar con el rgimen de prima media, con todas sus perversiones e inequidades pese a que en todo el mundo se reconoce cada vez ms la necesidad de cambiar este esquema que, por razones demogrficas, laborales y fiscales, es insostenible. Con el propsito de plantear alternativas en el corto plazo a los principales problemas del sistema pensional colombiano, en este trabajo se presentan tres propuestas. La primera encaminada a reformar el sistema pensional existente con el fin de evitar su colapso total y cuya accin ms importante debe conducir a la eliminacin definitiva del rgimen de prima media. Mientras este rgimen subsista, deben implementarse estrategias audaces e impopulares para aliviar la carga fiscal, para lo cual se propone como medidas principales aumentar las edades de jubilacin a 65 aos para hombres

y mujeres; disminuir la pensin de sobrevivencia a 70%, eliminar los bonos de invalidez y muerte por riesgo profesional, y por ltimo, aunque es lugar comn en todos los anlisis, se destaca la imperante necesidad de desligar la pensin mnima del salario mnimo. La segunda propuesta busca brindarle alternativas de ahorro a los trabajadores independientes de bajos ingresos y los afectados por la movilidad laboral producto de los ciclos econmicos (asalariado-independiente-asalariado), mediante la creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, cuya finalidad ltima sera fomentar una cultura de ahorro y tendra como incentivo un auxilio monetario para la vejez financiado por el Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Solidaridad. La afiliacin al Fondo adicionalmente debe incluir incentivos de corto plazo, tales como un seguro de vida o un seguro de invalidez. Otro estmulo es utilizar la fidelidad al Fondo como indicador de credibilidad para la historia crediticia de los afiliados, que lleve a facilitar la adquisicin de prstamos para capital de trabajo, compra de vivienda o bienes de consumo. Este Fondo Popular se regir por las mismas reglas del rgimen de ahorro individual en cuanto a recaudo, tratamiento tributario y administracin de recursos, pero los aportes de los afiliados no estarn ligados a la cotizacin en salud, brindando as la posibilidad a la poblacin objetivo de permanecer en el rgimen subsidiado1. El aporte

1

El rgimen subsidiado en salud, que utiliza como mecanismo de focalizacin el Sistema de Identificacin de Beneficiarios (Sisbn), actualmente tiene ms de 20 millones de beneficiarios de los cuales cerca de 90% corresponden a poblacin entre 15 y 65 aos (Datos DNP, 2005).


que deben realizar los afiliados al Fondo ser el mismo porcentaje que rija en el Sistema General de Pensiones, reduciendo el costo de las comisiones de administracin, eliminando el cobro de seguros previsionales y los aportes de solidaridad para la garanta de pensin mnima; adicionalmente, el ingreso base de cotizacin ser como mnimo el mximo costo de vida a nivel nacional, estimado en $106.000 mensuales por persona para enero de 2005 , y como mximo del 80% del salario mnimo2

monetario fijo preestablecido a nivel nacional, que podrn complementar las entidades territoriales. El subsidio se entregara directamente al beneficiario o a travs de los Centros de Bienestar del Anciano (CBA), tal como se viene realizando actualmente. As mismo, con el fin de aumentar cobertura a nivel nacional, se debe suprimir el requisito de presentacin de proyectos por parte de los alcaldes, que actualmente es indispensable para que un municipio sea incluido en el programa, con el fin de agilizar y simplificar los trmites, buscando as el objetivo ltimo del programa, que es brindar proteccin al mayor nmero de ancianos. Aunque el Fondo de Solidaridad Pensional se financia gravando el empleo, este mecanismo de subsidio no es totalmente aberrante, considerando que las pensiones concedidas por el rgimen de prima media y, en cierta medida, por el rgimen de ahorro individual a travs de los bonos pensionales son pagadas con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nacin y, por lo tanto, es justo devolver a los ancianos pobres, mediante auxilios en la vejez, parte del dinero con el cual han contribuido a travs de sus impuestos, al pago de pensiones reconocidas por un sistema de pensiones del cual no hacen parte. 13

mensual vigente. Por ltimo, la tercera propuesta, dirigida a mejorar la atencin a la vejez indigente y pobre, plantea mantener y fortalecer el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM), costeado actualmente con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Subsistencia. En este sentido, se debe ampliar la cobertura del programa, eliminando la financiacin de los servicios sociales complementarios (recreacin, cultura, deporte, y dems actividades ldicas) y el desarrollo de programas alternativos como el de los almuerzos calientes (cuyos costos de funcionamiento se estimaron para 2005 en 6,63% del presupuesto asignado), usando la totalidad de estos recursos exclusivamente para la entrega de un auxilio

2

Clculos DNP, 2005.


Resumen de propuestas ReformasalSistema Aumento en las edades de jubilacin, para ambos sexos a los 65 aos de edad. Cotizar al Sistema Pensional sobre 13 salarios por ao, siendo el trigsimo pago con cargo exclusivo al trabajador. Disminuir la tasa de reemplazo por sobrevivencia a 70% de la pensin del causante para quienes se pensionen a partir de 2006. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo, incrementando su monto de acuerdo con la variacin del ndice de Precios al Consumidor. Disminuir el costo de los seguros de invalidez y muerte, restringiendo los beneficios otorgados a los beneficiarios: 70% de pensin de sobrevivencia y duracin de la renta segn la edad del beneficiario. Vitalicia para invlidos que dependan econmicamente del fallecido y cnyuges mayores de 55 aos, renta de 6 aos para cnyuges entre 50 y 55 aos y 5 aos para los dems. Para hijos, continuar con legislacin vigente. Eliminacin del pago de dobles pensiones con cargo al Presupuesto de la Nacin, nivel central, descentralizado e Instituto de Seguros Sociales (ISS) Propuesta Impactode implementacin Viabilidadlegal

Ahorro de 5,62% del PIB




14

El costo de los seguros pasara de 1,43% a 0,9%; ahorro que se puede traducir en aumento del monto destinado a las cuentas individuales o en reduccin del Para todos los cambios propuestos monto de las cotizaciones. en esta seccin se requieren reformas de las normas con carcter Este monto se podr cuantificar de ley existentes, ya que todos una vez se conozcan datos los parmetros que se propone sobre los pensionados que modificar tienen su sustento jurdico reciben ms de una mesada en una ley o decreto-ley. en el rgimen de prima media. Disminucin de la carga laboral que asumen los empleadores. Esto podra traducirse en mayor generacin de empleo y aumento de la cultura del ahorro. Aumento en cobertura de pensionados, mediante auxilios en la vejez complementados con recursos de este Fondo.

Cambio en la distribucin del porcentaje de cotizacin entre empleador y trabajador, pasando de 75%-25% a 25%-75%, respectivamente.

Utilizar los recursos del Fondo de Garanta de Pensin Mnima (FGPM), para otorgar auxilios proporcionales al capital ahorrado a quienes no cumplan los requisitos necesarios para obtener dicha garanta. Financiamientodelpasivopensionalactual Gravar las pensiones con la misma tabla de retencin en la fuente para asalariados.

Segn estimaciones del DNP-DEE Equipo Pensiones, en 2004 se hubiera logrado un ahorro de $80.505 millones.


Resumen de propuestas (continuacin) Propuesta Impactode implementacin Viabilidadlegal

Reducir la tasa de reemplazo de sobrevivencia a 70% para los beneficiarios de los pensionados actuales, a partir de 2006. Ahorro de 4,27% del PIB Ajuste en la formulacin de bonos pensionales teniendo en cuenta los cambios en los requisitos para pensionarse. Eliminacin de bonos pensionales para invalidez y muerte por riesgo profesional. Eliminacin de la mesada 14 para actuales pensionados a partir de 2011.



Para todos los cambios propuestos en esta seccin se requieren reformas de las normas con carcter de ley existentes, ya que todos los parmetros que se propone modificar tienen su sustento jurdico en una ley o decreto-ley.


Alternativasparaampliacindecoberturadepensionadosyafiliadosalsistemapensional Creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez Aumento en cobertura del sistema para los trabajadores afectados por la movilidad laboral y los de bajos ingresos. Promover la cultura de previsin para la vejez.

Debe crearse mediante ley, debido a que interacta con el Sistema General de Pensiones

Ampliacindelaasistenciasocialaladultomayor Pasar de subsidiar 170.000 a 590.000 ancianos en todo el territorio nacional en 2006. Introducir mayor equidad en el programa, mediante la entrega de un auxilio homogneo para todas las entidades territoriales. Posibilidad de disminuir despus de 2014 el impuesto a la nmina que se destina a la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. ReorientarelFondodeSolidaridadPensional Aprovechar eficientemente los recursos disponibles en este Fondo, mediante la entrega de auxilios a las personas afiliadas al Fondo Popular Voluntario y subsidios de subsistencia equitativos a los ancianos pobres en todo el pas.

15

Modificar el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM)

Se requiere modificaciones legales, en especial el artculo 258 de la Ley 100 de 1993, el cual dejara de tener vigencia.

Modificar el esquema de operacin actual, procurando que el Fondo sea administrado por una entidad totalmente independiente del Gobierno Nacional. Desmontar el programa de subsidio a las cotizaciones.

Se requiere efectuar modificaciones en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.


Resumen de propuestas (continuacin)CombinacindelaspropuestasdeReformaalSistemaPensionalvigente: Cotizaciones al sistema sobre 13 salarios por ao. Tasa de sobrevivencia para actuales y futuros pensionados al 70%. Edad de jubilacin 65 aos para hombres y mujeres a partir de 2014. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo. Pago de 13 mesadas pensionales por ao para actuales y futuros pensionados a partir de 2011.

Pasivo ISS y Caja Ahorro del 17,16% del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5Ahorro: 17,16%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

16

Porcentaje

-2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta

Fuente: Clculos DNP-DEE-Equipo de Pensiones, 2005.


I.

El Sistema Pensional dentro de la proteccin socialcotidiana4; en este sentido, los sistemas de salud y pensiones han sido considerados histricamente los fundamentos de la seguridad social. Sin embargo, tal como lo han afirmado varios autores, en los pases en desarrollo donde el sector informal es una importante alternativa de empleo, el problema de la cobertura y las funciones de la seguridad social en el tema de pensiones no puede ser tratado de la misma forma que en los pases desarrollados. En la medida en que ms personas permanezcan fuera del sector formal de la economa, el papel de la seguridad social como red de proteccin, como garanta de beneficios mnimos, es ms limitado5. En 1991 la Constitucin Poltica de Colombia, en su artculo 48, estableci la seguridad social como un servicio pblico obligatorio que se prestara bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; as mismo el Estado garantizara a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social y la ampliacin progresiva de su cobertura. Especficamente para el caso pensional, ese fue un principio ms que optimista, hasta cierto punto quimrico bajo las condiciones socioeconmicas del pas. Es evidente que tales consideraciones no pueden extenderse de igual forma a todos los mecanismos de proteccin social; el Estado debe reconocer en sus polticas que en 17

Importantes organismos internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), destacan la necesidad de ampliar los sistemas de proteccin social como un instrumento eficaz para combatir la pobreza e indigencia de las naciones. No obstante, no existe una frmula nica para ello; la experiencia internacional ha demostrado que no hay un modelo ideal de seguridad social sino que existen diferentes sistemas y cada sociedad debe elegir la forma de garantizar a sus integrantes una mejor calidad de vida de acuerdo con sus condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales. En efecto, as lo seal la OIT en el Congreso Internacional del Trabajo de 2001: Es evidente que no todas las sociedades pueden permitirse el mismo nivel de seguridad social. () Un mundo esencialmente rico puede ofrecer una seguridad mnima para todos sus habitantes. Este mnimo puede abarcar desde los servicios bsicos de salud y los derechos bsicos en materia de alimentacin, vivienda y educacin en los pases ms pobres, hasta sistemas de seguro ms complejos contra prdidas de ingresos en los pases industrializados.3

En trminos generales, la seguridad social se refiere a las formas establecidas por una sociedad para proteger a sus integrantes a lo largo de su ciclo vital de factores que podran privarles de funcionalidad, ya sea en el ejercicio de su trabajo o en su vida

3 4 5

OIT (2001). p. 15. Palln, C. (1998), [en Lnea]. Rivera, J. (1997), p. 1.


la lucha contra la pobreza y la desigualdad, las prioridades deben centrarse en el acceso universal a activos productivos (trabajo), a educacin y a los servicios bsicos de salud, vivienda y servicios domiciliarios6, que finalmente se traducir en crecimiento econmico que llevar a la proteccin universal de la vejez. Mientras este crecimiento se logra, se requiere de polticas focalizadas en necesidades bsicas, donde la cobertura del sistema pensional debe relegarse a un segundo plano. Segn un informe del Banco Mundial, la preferencia que revelan los afiliados en Chile y Per sugiere que la cobertura no es deseada por los trabajadores que tienen otras alternativas de ahorro7; adicionalmente, el resultado de un pequeo sondeo realizado en la ciudad de Bogot confirma las conclusiones anteriores8. 18 No obstante, en un acto de miopa poltica, en 1993 el Congreso de la Repblica impuls el desarrollo de un Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI) mediante la expedicin de la Ley 100 de ese mismo ao, que incluy pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios (programa de auxilios para los ancianos y subsidios al desempleo). Como era de esperarse, el desarrollo de cada uno de estos subsistemas se ha dado de manera independiente y diferencial; mientras el sistema de salud alcanza actualmente un nivel de cobertura cercano a 70% de la poblacin total9, el sistema de pensiones cobija a 57% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), pero de ese grupo de trabajadores tan slo 42% son cotizantes activos, es decir, aproximadamente 23% de la PEA est aportando regularmente al sistema . Parece10

e inflexibles lleva a restringir el acceso al sistema pensional contributivo de los menos pudientes y con empleos menos estables. Aunque este componente de la proteccin social no debera ser una prioridad en pases con necesidades bsicas no satisfechas, el tema pensional se ha tornado de una trascendencia mayscula debido a sus desequilibrios estructurales, que condujeron a aumentar en forma ostensible el dficit fiscal, que hoy se evidencia en la cantidad de recursos que absorbe del Presupuesto General de la Nacin11. Esta situacin se observa con mayor gravedad cuando se compara el gasto pblico en pensiones con los dems gastos sociales del Estado y el tamao de la deuda pensional en valor presente respecto al PIB. En Amrica Latina la gran mayora de la poblacin protegida (por la seguridad social) logra tal condicin a travs de la participacin en el mercado laboral formal donde se encuentran las disposiciones necesarias para proteger a los trabajadores y sus familias12. Histricamente as ha funcionado en Colombia, donde quienes reciben ingresos estables tienen mayores opciones de pensionarse. Aunque con la reforma constitucional trat de cambiarse este paradigma, no se han logrado mayores avances al respecto, especialmente en el mbito de las pensiones. La causa de ello, segn los principales detractores del sistema de ahorro

6 7 8

9 10 11

que los legisladores an no se dan cuenta de que la imposicin de metas pensionales exageradas12

PNUD y DNP (2003), p. 42. Artana, D (2005), (presentacin). Se realizaron 253 encuestas entre poblacin informal (segn la clasificacin del Dane). La ampliacin de las principales conclusiones obtenidas se encuentra en el Anexo 1. Ministerio de la Proteccin Social, 2005. Superintendencia Bancaria de Colombia (2005) [en Lnea] Segn la senadora Dilian Francisca Toro (2005), para el ao 2006 los recursos para pagar las pensiones del ISS con cargo al presupuesto nacional pasaran de 3,9 a 4,6 billones de pesos. Bertranou, F. (2004-a) [en Lnea].


individual, se debe a que los seguros individuales slo podrn funcionar bien cuando no haya pobres ; pero la realidad es otra. Una verdadera13

Los hogares slo guardan 6% de sus ingresos. Adems de lo anterior, los bancos tampoco ayudan a estimular el ahorro al no crear productos financieros especficos para este grupo poblacional14. Cada vez es ms urgente mejorar el ahorro en el pas, pues cada da es mayor la incertidumbre laboral y adems aumenta el nmero de ancianos, por lo que se necesita ms recursos para el futuro15. Conviene recordar que el fin ltimo de la asistencia social, en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, debe consistir en mejorar la calidad de vida de los individuos. El sistema pensional no se acerca a este propsito y, por lo tanto, no debe ser prioridad en pases pobres como Colombia, donde an existe evidencia de que el principal mecanismo de proteccin a la vejez es el pilar familiar.

reforma a la seguridad social debera brindar mayor respeto al individuo privilegiando el trabajo y no el empleo, mediante mecanismos que conduzcan al otorgamiento de beneficios universales, sin entregar subsidios estatales a quienes tienen mayor capacidad econmica, como ocurre actualmente con las pensiones de sectores especiales tipo Ecopetrol, Congreso de la Repblica y magistrados de las Altas Cortes, as como los beneficios pensionales del rgimen de prima media. Un estudio reciente concluye que, en Colombia, slo tiene capacidad de ahorro 30% de la poblacin y ellos empiezan a hacerlo despus de los 40 aos.

1

13 14 15

Lpez, H. (1991), p. 239. El Tiempo (2005) [en Lnea] Segn proyecciones de poblacin del Dane, se calcula que para 2015 en Colombia habr aproximadamente 5,2 millones de personas mayores de 60 aos.


II. El Sistema Pensional colombianoEl modelo pensional vigente en el pas tuvo su origen en la Ley 100 de 1993, que empez a regir el 1 de abril de 1994. Posteriormente, en 2003 se aprobaron dos reformas mediante las leyes 797 y 860, que buscaban reducir el dficit fiscal generado y acortar por el rgimen de transicin; pero sus artculos pilares los declar inexequibles la Corte Constitucional, lo que hizo necesaria una nueva reforma que reviviera tales propsitos. En este sentido, es oportuno recordar que el proyecto de reforma pensional presentado por el Gobierno Nacional en 1992 buscaba subsanar estos desequilibrios, pero sus buenas intenciones se quedaron enredadas en la gruesa telaraa 20 del Congreso. En 2005, se introdujo la ltima reforma al respecto, esta vez en la Carta Poltica, que buscaba evitar el juego de yo hago, t deshaces entre Congreso y Corte (mientras el resto padecemos). Las reformas pensionales en Colombia, al igual que en el resto de pases de Amrica Latina, bsicamente han sido motivadas por tres razones: baja cobertura, inequidad e insostenibilidad En este sentido, el sistema pensional colombiano trata de reunir estas dos perspectivas pero descargndolas totalmente sobre los hombros de los afiliados, empleados y empleadores, ya que adems de brindar proteccin contra sus contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, tambin deben asumir, mediante el pago de impuestos a la nmina,16 17

Indistintamente del propsito que se quiera lograr, el diseo y la gestin del modelo previsional que se adopte en un pas puede determinar su xito o fracaso. As mismo, para determinar el esquema es importante tener claridad sobre su objetivo. Los estudiosos del tema han coincidido en subrayar dos propsitos bsicos para un sistema pensional: por un lado se encuentra la perspectiva individual, en la cual se busca asegurar cierto nivel de ingresos ante la prdida de capacidad para generarlos como consecuencia de la vejez u otra contingencia, invalidez o muerte; y por el otro, la perspectiva social y desafortunadamente muchas veces poltica, que los gobiernos utilizan para aliviar la pobreza y lograr una mejor redistribucin del ingreso17. El papel del Estado sera, para que sean posibles el ahorro y las transferencias privadas, contribuir al desarrollo de mejores condiciones socioeconmicas y organizar de una manera eficiente y efectiva los servicios sociales. () A largo plazo, el xito de un rgimen pensional depende ms del desarrollo favorable del contexto en el cual opera y no tanto de sus propios mecanismos18.

financiera. Es abundante la literatura que analiza desde diversos enfoques la evolucin del sistema pensional colombiano, los cambios introducidos en el modelo y sus implicaciones fiscales y sociales en el tiempo. Las principales conclusiones al respecto indican que en Colombia los estudios tcnicos no han sido el motor de tales reformas, en las cuales el tratamiento especial para ciertos grupos ha acentuado los efectos negativos de estas, en detrimento del rgimen general16.

18

Ver por ejemplo Ayala (2001) y Merchn (2002). Al respecto se recomienda la lectura de Montenegro y Rivas (2005) y Bertranou (2004-b). Mesa-Lago y Witte, (1992), p.27, 33.


el papel social que es responsabilidad del Estado. Es ms, en la Ley 797 se aade otro punto que es una solidaridad de garanta de pensin mnima a cargo de los afiliados, aunque algunos de ellos por su informalidad intermitente nunca irn a recibir beneficios por los cuales estn pagando. En Colombia la divisin entre funciones a cargo del afiliado y del Gobierno para el cumplimiento de los propsitos bsicos antes enunciados, es de especial inters y fue el motivo de la primera propuesta de reforma a la seguridad social debido al creciente dficit fiscal; as lo planteaba el proyecto de reforma presentado por el Gobierno Nacional en 1992. ste se centraba en el primer objetivo previsional, mediante la construccin de un modelo pensional sostenible que acabara con los subsidios implcitos en el sistema, dejando como entera responsabilidad de la Nacin la asistencia social a los ancianos. No obstante, la conciliacin poltica llevada a cabo en el Congreso condujo a la creacin de lo que su mismo ponente Ulpiano Ayala19 llam Frankestein respecto a la propuesta inicial, cuyas deficiencias se evidencian en los resultados obtenidos con la implementacin de la Ley 100 de 1993 y sus inevitables modificaciones posteriores. Aunque la previsin para la vejez no es una prioridad para el grueso de la sociedad colombiana, el tema pensional requiere especial atencin debido a la gran cantidad de recursos de la Nacin que absorbe actualmente, mientras la disponibilidad es limitada y requiere un direccionamiento hacia servicios sociales bsicos para los ms pobres. Actualmente el mayor gasto social se dedica a pagar las pensiones causadas irresponsablemente en tiempos pasados por el rgimen de prima media, cuando se otorgaron grandes beneficios, con pocos requisitos y sin constituir las reservas

para cubrir tales obligaciones; de hecho para 2005 se debieron transferir $3,7 billones provenientes del Presupuesto Nacional para el pago de pensiones del ISS20. Bajo este esquema, el mensaje enviado por nuestros legisladores parece significar que los abuelos de 55 aos de hoy, con derechos adquiridos, no tienen responsabilidades sociales y stas deben descargarse en los jvenes y nios. En 1991, en momentos en que se discuta la necesidad de una reforma al sistema pensional, se proclamaba como objetivo final del tema previsional el bienestar del ser humano, su situacin en el momento en que ya ha llegado a un punto de su vida donde sale del mercado laboral, en una edad todava productiva21. No obstante, esta afirmacin est lejos de ser la realidad colombiana, toda vez que una reforma pensional que aumente las edades de jubilacin genera fuertes rechazos de la opinin pblica. En Colombia se observa que las personas que pertenecen al sistema quieren pensionarse pronto porque eso significa aumentar sus ingresos o recibirlos sin mayores esfuerzos. Lo primero en detrimento del fisco nacional y a expensas de los tributos de la poblacin en general; lo segundo en pro del estancamiento econmico, porque un pas que tiene que pagar ms de 3% del PIB anual a una pequea porcin de la poblacin que no aporta a su crecimiento estar condenado al subdesarrollo. Desde el punto de vista normativo, se puede afirmar que en Colombia no existe un sistema pensional uniforme. Para una mejor ilustracin, en el Cuadro 1 se describen los principales aspectos normativos del Sistema General de Pensiones (SGP). 21

19

20 21

Viceministro Tcnico Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, durante el periodo 1990-1994. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a) (presentacin). Ordez (1991), p.135.


Cuadro 1 Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones Norma Ley50de1886 Ley114de1913 Ley42de1933 Ley6de1945 Ley90de1946 Ley33de1985 Ley91de1989 Entre otras muchas leyes y decretos (antes de 1993) Algunas continan vigentes por motivos de excepcin o transicin otorgadas por las reformas de 1993, 2003 y 2005. Segn la reforma aprobada en junio de 2005, tanto la transicin como los regmenes exceptuados terminarn el 31 de julio de 2010. Vigenciaactual Aspectosgenerales Regulacin en materia pensional dispersa. El sistema pensional era de prestacin definida con mltiples administradoras (ms de 1.000 cajas) y diversas reglas de cotizacin; sin equilibrio entre beneficios y aportes; en algunas entidades pblicas y privadas no se reservaron recursos, dejando las pensiones con cargo exclusivo al empleador. No se daba importancia a la deuda generada por las obligaciones pensionales; no existan reservas en las entidades que tenan a su cargo las pensiones. La Ley 90 de 1946 crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales y establece la obligatoriedad del seguro social en salud. En 1967 se establece el ISS como entidad pagadora de pensiones. Por medio de esta ley se cre el sistema de seguridad social integral, dentro del cual se contempla el Sistema General de Pensiones. Se crea un sistema pensional dual, con regmenes excluyentes

22

cuya seleccin es voluntaria para la mayora de trabajadores: se conserva el de reparto simple o Rgimen de Prima Media (RPM), y se introduce el de capitalizacin individual o Rgimen de Ahorro Vigente con algunas modificaciones Ley100de1993 (Ley 797, Ley 860 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005) Individual (RAI), adicionando un mecanismo de solidaridad intrageneracional en ambos casos. Se establece una tasa de cotizacin uniforme y con incremento progresivo hasta 1996, se reduce significativamente el nmero de entidades administradoras del sistema de reparto simple (actualmente slo quedan 6 en cada rgimen). Se disminuyeron los beneficios del RPM y se aument la edad de pensin, creando un rgimen de transicin y respetando los derechos adquiridos. Se delega la supervisin y control en la Superintendencia Bancaria. En un intento por ampliar la cobertura del sistema, seal la Vigente parcialmente. Se declararon inexequibles los artculos Ley797de2003 11, 14, 18, 21 y 23; e inexequibles parcialmente los artculos 7, 9, 12, 13, 14 y 20. obligatoriedad de afiliacin para los trabajadores independientes y cualquier persona con relacin laboral. En el RPM se aument el requisito de semanas de cotizacin para obtener el derecho a pensin; aument el monto de cotizacin de manera progresiva hasta 2006 con posibilidad de incrementarlo en 2008.


Norma

Vigenciaactual

Aspectosgenerales Modific el trmino de traslado entre regmenes. Se modific la metodologa para el clculo de tasa de reemplazo de pensiones de vejez, hacindola inversamente proporcional al nmero de salarios mnimos del IBL; as como los requisitos para la obtencin de las pensiones de invalidez y sobrevivientes. Contempl la afiliacin obligatoria al Sistema de todos los trabajadores que ingresen a Ecopetrol y a los educadores que estaban cobijados por un rgimen especial. Seala nuevos requisitos para acceder a la pensin de invalidez y nuevo horizonte para el rgimen de transicin, pues las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Desarroll el tema de pensin para el personal del DAS, incluido el tema de alto riesgo y su rgimen de transicin. Adems de la amortizacin y pago del clculo actuarial de los pensionados de entidades de seguridad social del sector privado que administren el RPM (Caxdac). Modific el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993, mediante el artculo 4, que fue declarado inexequible. Esto significa que se regres a la transicin prevista en la Ley 100 de 1993 de 20 aos. Introduce el criterio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y el respeto por los derechos adquiridos. Garantiza el pago de las mesadas pensionales por parte del Estado y la imposibilidad de reducirlas. Elimina la facultad de negociar aspectos pensionales distintos a los trminos contemplados en el Sistema General de Pensiones. Seala un tope mximo de 25 salarios mnimos mensuales legales vigentes (smmlv) para las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pblica (Congreso y Altas Cortes). Disminuye el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993 (del 1 de enero de 2014 pasa al 31 de julio de 2010), excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia del Acto Legislativo para quienes se mantiene hasta 2014. Elimina la mesada 14 para quienes se pensionen a partir de la vigencia del acto legislativo, excepto para quienes perciban una

Artculo 4 declarado inexequible Ley860de2003 en agosto de 2004, segn Sentencia C-754-04.

23

ActoLegislativo 01de2005 Modifica el artculo 48 de la Constitucin Poltica.

Aprobado en julio de 2005. Pendiente desarrollo normativo de la reforma y la decisin de la Corte Constitucional sobre varias demandas admitidas.


Norma

Vigenciaactual

Aspectosgenerales pensin igual o inferior a 3 smmlv, si sta se causa antes del 31 de julio de 2011. Eliminacin de los regmenes especiales y exceptuados, a partir del 31 de julio de 2010, conservando el de la Fuerza Pblica, el Presidente de la Repblica y el Magisterio.

Fuente: Superintendencia Bancaria de Colombia (2005), Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 860 de 2003. Texto Conciliado al Proyecto de Acto Legislativo 034-127 acumulados de 2004 Cmara, 11-04 Senado. MHCP, Exposicin de motivos del proyecto de Acto Legislativo.

De lo anterior, se puede afirmar que el ISS se ha convertido en un rgimen falaz sobrecargando las finanzas pblicas. Esta situacin obliga a la constante modificacin de parmetros para mantener con vida el insostenible rgimen pensional de prima media, hasta el lmite de 24 reformar la Carta Poltica introduciendo artculos que no deben hacer parte de Constitucin alguna, como el de fijar el valor de la pensin mnima, que transforma el sistema pensional en un sistema rgido, con muy pocas probabilidades de adaptarse a un mercado laboral cambiante, por la dificultad que implica modificar la Constitucin. Sera ms sano efectuar una nica reforma que cambie el curso de la historia hacia un verdadero mecanismo de proteccin social para la vejez.

siguientes afirmaciones, en que confluyen gran cantidad de estudios: La cobertura del Sistema General de Pensiones es baja y podr mejorarse reformando el esquema. La creacin del Rgimen de Ahorro Individual desangr al ISS y es la mayor causa del dficit fiscal actual. El sistema pensional es inequitativo porque slo favorece a las personas de altos ingresos. El Sistema General de Pensiones no es solidario. La pensin es producto del ahorro de las personas. El sistema pensional debe cubrir las necesidades de los ancianos pobres e indigentes.

A.PerspectivadelproblemacolombianoSe requiere, por tanto, un cambio de paradigma y Como ya se mencion, pese a las persistentes modificaciones, el Sistema General de Pensiones colombiano contina con algunas de las graves fallas que han motivado sus reformas. Un anlisis al respecto permite concluir que en Colombia se siguen buscando soluciones por las vas equivocadas, tal como se evidencia en las22

comprender que estas afirmaciones con apariencias de verdaderas, consideradas por mucho tiempo la esencia, son en realidad las paradojas22 del sistema

El trmino paradoja se utiliza en el sentido de asercin inverosmil o absurda, que se presenta con apariencias de verdadera, segn el Diccionario de la Lengua Espaola.


pensional colombiano. En cada factor de anlisis se hace necesario un cambio de estrategia que sea consecuente con el entorno social, poltico, econmico y cultural del pas. 1. La cobertura del Sistema General de Pensiones es baja y podr mejorarse reformando el esquema. En realidad, la cobertura del sistema pensional no est asociada a un determinado rgimen pensional, sino que es consecuencia de mltiples factores como el ciclo econmico, impuestos al empleo, pobreza, reduccin del subsidio implcito en los sistemas de prima media, entre otros23. En efecto, mientras se discutan las reformas que deban hacerse al sistema de seguridad social en 1991, se deca que la cobertura del sistema pensional alcanzaba slo 25% de la poblacin24. Hoy, despus de 12 aos, la cobertura sigue en los mismos niveles, demostrando que la ampliacin de esta proteccin no puede lograrse mediante reformas al modelo pensional sino a travs de una slida estructura econmica y un mercado laboral flexible; es decir, con un aumento sostenido del PIB, que permita que la poblacin econmicamente activa, por medio de su trabajo formal , cubra sus propias pensiones sin25

que de igual forma iba a colapsar, dado que cada afiliado a este sistema entraba con su bagaje de subsidio pensional. Las reservas del sistema de ahorro le brindaron recursos al Gobierno que hubieran podido utilizarse para financiar el pago de pensiones en el rgimen de prima media y bonos pensionales; como el dinero no se utiliz para tal fin, no se hicieron evidentes los beneficios otorgados por el sistema privado. Desde 2004, el ISS se qued sin reservas y los aportes de los afiliados cotizantes no son suficientes para cancelar las pensiones all generadas, por lo que ha necesitado el aporte del Presupuesto General de la Nacin. 3. El sistema pensional es inequitativo porque slo favorece a las personas de altos ingresos. En cuanto a la equidad, se puede afirmar que el sistema s es inequitativo, pero no por las razones que se exponen usualmente, lase estrato socioeconmico y nivel de pobreza; la equidad debe ser analizada desde dos enfoques: los subsidios otorgados y los requisitos exigidos para pensionarse. Respecto a lo primero se debe puntualizar que las subvenciones son inherentes al rgimen de prima media y no a un estrato econmico; de hecho, todos los afiliados reciben algn grado de subsidio, que no recibir la prxima generacin. Uno de los caballitos de batalla del discurso

25

aportes del Estado. As tambin lograra un mayor recaudo de impuestos generales y se facilitara la entrega de mayores auxilios asistenciales. 2. La creacin del Rgimen de Ahorro Individual desangr al ISS y es la mayor causa del dficit fiscal actual. Respecto al dficit fiscal, lo nico que hizo la creacin del Rgimen de Ahorro Individual fue explicitar una deuda existente en el rgimen de prima media,

populista machaca en el hecho de que los afiliados al sistema de ms altos ingresos consumen una gran proporcin de recursos. Esta aseveracin es23 24 25

Artana, D. (2005) (presentacin). Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1992). En este documento se entiende como trabajo formal aquel en el cual se realizan contribuciones a la seguridad social (pensiones, salud y riesgos profesionales).


cierta, individualmente analizada, pero no tiene en cuenta el bosque como un conjunto, ya que como consecuencia de la composicin de los afiliados por nivel salarial, los recursos requeridos para cumplir con la garanta de pensin mnima hacen que el monto total del subsidio otorgado al conjunto de pensionados de menor ingreso sea mayor que el otorgado a los de medianos y altos ingresos. En este sentido, el subsidio que reciben las personas con ingresos de menos de dos salarios mnimos, debido a la transicin establecida en la Ley 100 de 1993, vara entre 89% y 35% de la pensin, mientras en los ingresos superiores el subsidio es de 33%. Naturalmente, dado que el 85% de las personas cotizan sobre menos de dos (2) salarios mnimos , los recursos totales que se dedican26

Aunque algunos estudios concluyen que es imposible, polticamente hablando, e incluso inmoral eliminar los subsidios implcitos en el sistema e insisten en denominar la deuda pensional un derecho adquirido, resulta ms cuestionable la moralidad que involucra el sostenimiento de tales beneficios con una cobertura del sistema tan baja, sumada a altos niveles de pobreza. 4. El Sistema General de Pensiones no es solidario. La pensin es producto del ahorro de las personas. Como ya se mencion, las personas en muy pocas ocasiones alcanzan a financiar su pensin, por lo que se hacen acreedoras a subsidios solidarios. En el sistema pueden destacarse tres componentes de solidaridad intrageneracional28: Seguros de invalidez y muerte Subsidio a las cotizaciones, Fondo de Solidaridad Pensional-Subcuenta de Solidaridad Fondo de Garanta de Pensin Mnima Pago de pensin con presupuesto del Estado Puede afirmarse, adems, que el sistema es tan solidario que desde 2004 hay que financiarlo con recursos generales de la Nacin. De esta forma, un campesino de cualquier regin del pas est aportando con sus impuestos generales a cubrir el subsidio implcito en la prima media al cual no acceder nunca.

para financiar ese grupo mayoritario es superior a los recursos destinados a cubrir el faltante de los 26 niveles salariales ms altos. Por otra parte, se debe considerar que en Colombia los requisitos mnimos para pensionarse tambin constituyen un elemento diferenciador entre regmenes, que introduce un alto grado de inequidad entre segmentos sociales y econmicos sin una razn claramente justificada; y aunque, como ya se mencion, se han adelantado reformas al respecto, stas slo surtirn efecto cuando se pensionen las personas que ingresaron bajo los nuevos requisitos, es decir, en un horizonte de 40 a 45 aos. Otro factor de inequidad que se debe resaltar es la diferencia en la destinacin de las cotizaciones en los dos regmenes; el efecto del impuesto a las cotizaciones en el sistema de ahorro individual para garantizar las pensiones mnimas, Fondo de Garanta de Pensin Mnima, es una gran rebaja del monto de las pensiones que se lograran sin dicho impuesto27.

26

27 28

Superintendencia Bancaria, composicin de los afiliados por ingresos en las AFP a mayo de 2005. Ayala, U. (2001). La solidaridad se da entre individuos de la misma generacin.


Los pensionados del rgimen de prima media, creen que ahorraron lo suficiente para lograr el beneficio que les otorg el sistema, en contra de toda evidencia financiera que sita los subsidios de una pensin tpica del Seguro Social entre 78% y 90% del beneficio recibido. 5. El sistema pensional debe cubrir las necesidades de los ancianos pobres e indigentes.

trabajadores que ingresaran por primera vez a la fuerza laboral. El sistema planteado, de cotizaciones definidas, parte de la premisa que las pensiones de vejez son el resultado de la acumulacin de los aportes hechos por empleadores y trabajadores con sus respectivos rendimientos, mientras las pensiones por muerte e invalidez las cubre un sistema de aseguramiento. Sobre el pago de la gran deuda pensional heredada

As mismo, el sistema pensional cre un componente de solidaridad intergeneracional en el sistema de29

as como el costo de la transicin, el proyecto concluy que ambos han de ser asumidos en forma solidaria y eficiente por medios fiscales y no parafiscales. Con el propsito de sanear las finanzas del sistema pensional existente de nivel pblico y privado, y frenar la generacin de mayor deuda, en el proyecto se plante marchitar los sistemas de prima media vigentes, poniendo fin as a la multiplicidad de regmenes y sus inequidades, mientras se incrementaban las cotizaciones al nivel de costo de largo plazo en una misma cuanta para los sectores pblico y privado, y se endurecan y homogenizaban los requisitos de edad y tiempo de cotizacin para jubilarse. Adems, a partir de la aprobacin de la ley, la pensin mnima estara desligada del salario mnimo y se incrementara con la variacin del ndice de Precios al Consumidor (IPC). El Gobierno, por su parte, otorgara un conjunto de avales estatales para garantizar rentabilidades mnimas, proteccin de las cuentas de ahorros y garanta del pago de las rentas en caso de incumplimiento de las administradoras y aseguradoras. Adems, el Estado completara29

ahorro individual, caracterstica que es implcita slo en los sistemas de prima media, volvindolo ms solidario de lo debido, dado que los auxilios a los ancianos indigentes, que deberan estar cubiertos con recursos del Presupuesto General de la Nacin, desde 2003 con la Ley 797 quedaron a cargo de los afiliados al sistema como consecuencia de impuestos adicionales a la nmina.

27

B. Largaytristehistoriadeunareforma pensionalnoacabadaComo ya se mencion anteriormente, en 1992 el Gobierno Nacional puso a consideracin del Congreso un proyecto de ley en el cual se sentaban las bases de una importante reforma de la seguridad social con particular nfasis en el rgimen de pensiones, pasando de un sistema de beneficios definidos a uno de cotizacin definida. En el proyecto se propuso un sistema pensional basado en el ahorro y la capitalizacin individual de los aportes, que fuera de carcter opcional para todos los afiliados actuales y obligatorio para los

Las generaciones jvenes que constituyen la poblacin econmicamente activa, cancelan los impuestos que financian los programas para atender a la poblacin adulta mayor.


el capital necesario para que los afiliados que, habiendo cotizado como mnimo 1.500 semanas, a la edad de 65 aos no hubiesen acumulado el monto indispensable para generar una pensin de vejez igual a la pensin mnima tuvieran derecho a ella. A travs de estas medidas se estim un ahorro de gasto pblico de, al menos, 30% del gasto pensional por concepto de futuras pensiones. Como se puede ver, el proyecto de ley propuso un sistema que fuera solidario en la base al garantizar beneficios mnimos a los pensionados, con fundamento en recursos presupuestales, sin pretender solidaridad por reparto entre todos los afiliados, ya que ello slo generara incentivos desfavorables para el empleo y el ahorro. Finalmente, para hacer ms universal el cubrimiento 28 de la Seguridad Social se plante extender la proteccin a la tercera edad, cuando sta no hubiera podido acceder a los sistemas pensionales basados en contribuciones obligatorias, mediante la creacin de un auxilio monetario de hasta medio salario mnimo mensual a cargo del Presupuesto Nacional para los pobres que tuvieran edad superior a los 70 aos. El sistema pensional contributivo propuesto en 1992, no dependa del crecimiento de la base de cotizantes, no generaba una deuda oculta, desestimulaba la evasin y la subvaloracin de los salarios, y es probable que indirectamente elevara el nivel de ahorro personal. Desde la perspectiva de los trabajadores y pensionados, el rgimen de capitalizacin individual significa: convertir un impuesto en mejora

de las pensiones y eliminar las transferencias de sus cotizaciones pensionales hacia terceros. En sntesis, es un ahorro que siempre produce los rendimientos y opciones ya mencionados respecto a edad, monto, excedentes disponibles y modalidades de pensin. Por ltimo, se pens en un rgimen de transicin hasta el cumplimiento del ltimo compromiso pensional con afiliados actuales al sistema vigente. Al sustituirse se incurre en un gasto fiscal por deudas ya causadas cuyo pago es ineludible, que en su mayora corresponden a pensiones del sector pblico, por lo cual es muy importante que la reforma incluya a este sector para que la deuda no siga creciendo ni llegue a ser mucho mayor. Al destinar el 55% de los recursos acumulados en los fondos que administra el rgimen general de ahorro individual, se financia la deuda pensional ya creada. En esta forma se asegura el equilibrio macroeconmico. 1. El Frankestein de 1993: La Ley 100 Tal como lo mencionara el doctor Ulpiano Ayala, uno de los principales precursores del proyecto de reforma, el resultado de la conciliacin poltica llevada a cabo en el Congreso dio origen a un verdadero Frankestein. Efectivamente, la experiencia de estos aos ha demostrado que las modificaciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus posteriores reformas, no slo desvirtuaron el horizonte definido por el proyecto de reforma pensional de 1992, sino que crearon un sistema dual en competencia, insostenible en el mediano y largo plazo. De la Ley 100 de 1993 y sus posteriores normas reglamentarias resulta:

patrimonial, agilizar los trmites de reconocimiento


Un sistema de cotizacin definida, es decir un sistema de ahorro y capitalizacin individual. Un Instituto de Seguro Social con ventajas competitivas sobre el sistema de ahorro individual. Varias cajas pblicas y privadas inmortalizadas. Un bono pensional que se reconocera por cualquier causa, riesgo comn o de trabajo. Unos aportes que se incrementaran en forma paulatina, llegando as a 13,5% en 1996. Unos cambios en los requisitos bsicos para pensionarse en el rgimen de prima media que se resumen en lo siguiente: Transicin de 20 aos. Cambio de edad de pensin de hombres y mujeres, 60 y 55 aos; se incrementan slo a partir de 2014 a 62 y 57, respectivamente. El nmero de semanas que se debe cotizar permanece en mil.

Disminuye la tasa de reemplazo de 75% a 65%. Ata la pensin mnima al salario mnimo. Se crea un Fondo de Solidaridad Pensional para subsidiar las cotizaciones a pensiones, con recursos provenientes del 1% adicional sobre los salarios mayores o iguales a 4 salarios mnimos mensuales. Una de las afirmaciones preferidas de Ulpiano Ayala era que los periodos de transicin muy amplios tienden a neutralizar los efectos fiscales de las reformas; y esto lo ha demostrado claramente la historia del sistema pensional colombiano, ya que se siguen arrastrando unas prebendas que favorecen a un gran grupo de afiliados en detrimento de la poblacin en general. Esta situacin parece haber pasado inadvertida en el Congreso por razones que no se logran explicar. 2 A continuacin se muestra en forma esquemtica la estructura dual que dej la Ley 100 de 1993.

SistemaGeneraldePensiones-Ley100de1993Rgimen General Tratamiento Especial Convenciones coletivas Regmenes exceptuados Pensiones especiales Rgimen de transicin

Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAI)

Rgimen Solidario de Prima Media con prestacin definida (RPM)

Fondo de Solidaridad Pensional (FSP)


2. Los hijos de Frankestein: Ley 797 de 2003 y Ley 860 de 2003 El doctor Ayala no puede estar gozando plenamente de las ventajas que le brinda el Paraso, al ver los ltimos giros de su proyecto estrella. Para tratar de reducir el subsidio implcito en el rgimen de prima media y adicionalmente cambiar ciertos esquemas que mostraron ser inoperantes se hizo una reforma a la Ley 100 de 1993: la Ley 797 de 2003. Los principales puntos de esta reforma se resumen en los siguientes: Se aumentaron las cotizaciones en forma paulatina llegando a 16,5% en 2008. Se crea un Fondo de Garanta de Pensin Mnima del rgimen de Ahorro Individual financiado con el 1,5% de las cotizaciones de todos los afiliados, creando as un ulterior impuesto a la nmina. Los cambios en los requisitos bsicos para pensionarse en el rgimen de prima media se redujeron a lo siguiente: La transicin respeta la edad de jubilacin pero incrementa el requisito de semanas necesarias. El nmero de semanas se incrementa paulatinamente a partir de 2005 hasta llegar a 1.300 en 2015 para todos los afiliados. Incrementa las semanas necesarias para tener derecho a garanta de pensin mnima en el rgimen de ahorro individual, equiparndola a las semanas necesarias para jubilacin con 25 semanas adicionales. Disminuye la tasa de reemplazo a partir de 2005 en forma paulatina de acuerdo con el nivel salarial.

Dado que el Fondo de Solidaridad Pensional result inoperante por falta de demanda, se replante la asignacin de recursos dividindolo en dos subcuentas: Subcuenta de Solidaridad, que subsidia temporalmente los aportes de las personas de 55 o ms aos que tengan 650 semanas de cotizacin; y Subcuenta de Subsistencia, que otorga auxilios asistenciales a los ancianos en extrema pobreza o indigencia. Una vez aprobada la Ley 797, cuando todos los involucrados en el tema suspiramos con el alivio que da haber cumplido una misin, por ms que los resultados no fueron los esperados, la Corte Constitucional declara inexequible por vicios de forma el aumento inmediato de semanas necesarias para adquirir el derecho a pensin (artculo 18 de transicin), volviendo as a la transicin de la Ley 100 de 1993. El ajuste de la tasa de reemplazo slo se aplicar para las personas no beneficiarias del rgimen de transicin. Igualmente, al declararse inexequible el artculo 14 de la Ley 797 de 2003 qued sin vigencia la creacin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro Individual y, de paso, el incremento de las semanas necesarias para tener derecho a garanta de pensin mnima en el rgimen de ahorro individual. Para corregir los vicios de forma dictaminados por la Corte Constitucional se presenta y aprueba en un tiempo rcord una nueva ley, 860 de 2003, que en su artculo 4 revive parcialmente algunos puntos de la Ley 797, entre los cuales se destaca el incremento de las semanas mnimas para obtener la pensin de jubilacin, que en cambio de empezar a regir en 2005 inicia en 2008 con las 1.125 semanas previstas en el artculo 9 de la Ley 797. La Corte Constitucional declara inexequible este artculo,

30


por lo cual se vuelve nuevamente al rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993. 3. La Reforma Constitucional: Acto Legislativo 01 de 2005 Como recurso final, para hacer un ltimo intento por reducir el dficit fiscal generado por pensiones y eliminar los privilegios de ciertos sectores, se present un proyecto de acto legislativo para reformar el artculo 48 de la Constitucin Poltica, el cual se diferencia notablemente del Acto Legislativo 01 que finalmente se aprob en julio de 2005. Ahora estamos a la espera de un nuevo pronunciamiento de las Altas Cortes. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico30, el aporte ms significativo de sta reforma se dio en el aspecto fiscal, al establecer que las nuevas leyes que se expidan en materia pensional debern asegurar la sostenibilidad financiera del sistema. As mismo, se resalta la mayor equidad introducida por esta reforma que promueve el inters general, al sealar que los requisitos y beneficios pensionales deben ser los de un rgimen general, determinando de esta forma un fin a la multiplicidad de regmenes existentes y estableciendo para ello una transicin. Tambin se destaca la importancia de una correspondencia entre los aportes y beneficios pensionales de todos los ciudadanos, pero respetando los derechos adquiridos y garantizando as los derechos de la poblacin pensionada. Con la prohibicin de brindar condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, se busc eliminar las inequidades del sistema que otorgaban condiciones favorables de jubilacin a algunos sectores de empresas pblicas y privadas. Para lo

cual se estableci, como fecha lmite para adoptar esta medida, el 31 de julio de 2010 (no transicin, sino lmite). Las principales caractersticas de la reforma se resumen en las siguientes: Introduce el criterio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y el respeto por los derechos adquiridos. Garantiza el pago de las mesadas pensionales por parte del Estado y la imposibilidad de reducirlas. Limita la posibilidad de negociar, en convenciones colectivas, aspectos pensionales distintos a los trminos contemplados en el Sistema General de Pensiones. Seala un tope mximo de 25 salarios mnimos mensuales legales vigentes (smmlv) para las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pblica. Disminuye el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993 (del 1 de enero de 2014 pasa al 31 de julio de 2010), excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia del acto legislativo; para estas personas se mantiene hasta 2014. Elimina la mesada 14 para quienes se pensionen a partir de la vigencia del acto legislativo, excepto para los que perciban una pensin igual o inferior a 3 smmlv, si sta se causa antes del 31 de julio de 2011. Eliminacin de los regmenes especiales y exceptuados, a partir del 31 de julio de 2010, conservando el de la Fuerza Pblica, el Presidente de la Repblica y el Magisterio.30

31

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-b).


Cuadro 2 Comparativo de reformas

Parmetro

Proyectodereforma Sistema de Ahorro Individual

Ley100de1993 Sistema Dual

Leyes797y860de2003- ActoLegislativo01de2005 Sistema Dual

Esquemade administracin

Tasadecotizacin 13,5% 13,5% Ms 1% para quienes devenguen ms de 4 salarios mnimos mensuales.

Ao 2003 2004 2005 2006

Tasa 13,5% 14,5% 15,0% 15,5%

Ms 1% para quienes devenguen ms de 4 salarios mnimos mensuales, ms un porcentaje adicional entre 0,2% y 1% para salarios superiores a 16 mnimos mensuales legales. Aode jubilacin Antes de 2005 2005 2006 Tiempomnimo decotizacin 1.500 semanas 1.000 semanas 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Tasadereemplazo 45% del IBL Entre 45% y 90% del IBL (transicin) 1.000 1.050 1.075 1.100 1.125 1.150 1.175 1.200 1.225 1.250 1.275 1.300 Semanas cotizadas

32

65 hasta 85 decreciente con el nivel de ingresos r=65,5 0,5 s Del 65% hasta 85% para s: nmero de salarios no beneficiarios de mnimos en el IBL transicin


Parmetro Edaddejubilacin

Proyectodereforma 65 aos para hombres y mujeres.

Ley100de1993 55 y 60, para mujeres y hombres respectivamente. Despus de 2014, 57 y 62.

Leyes797y860de2003- ActoLegislativo01de2005 No se cambiaron las de Ley 100.

Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1992), Ley 100 de 1993, leyes 797 y 860 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005.

III. Propuestas para reducir el impacto de la bomba pensional colombiana

El equilibrio del sistema pensional debe buscarse desde dos perspectivas; una interna y otra externa al modelo. El equilibrio interno se refiere al balance que debe existir entre cotizaciones y beneficios garantizados, con el fin de que no haya subsidios implcitos que lleven a una redistribucin regresiva del ingreso. El Acto Legislativo 01 de 2005 dio un importante paso en este sentido, al introducir el concepto de sostenibilidad financiera como criterio bsico dentro de cualquier reforma pensional que se promueva en el futuro. El equilibrio externo debe buscar la equidad social mediante la inclusin de tres tipos de trabajadores, para los cuales se requieren diferentes tipos de polticas: trabajadores del sector formal (asalariados e independientes de ingresos constantes), trabajadores por cuenta propia o independientes de bajos ingresos (comnmente llamados informales) y personas31

que por sus condiciones socioeconmicas no tienen capacidad de ahorro durante su vida.

EquilibrioactuarialEl equilibrio en un esquema pensional, reside en la equivalencia actuarial entre los ingresos y pagos, en el caso de rgimen de prima media, mientras en el rgimen de ahorro individual, el monto acumulado de los aportes debe ser igual al valor presente de los beneficios garantizados. Este principio bsico nunca se aplic en el rgimen de prima media en Colombia, lo que gener desequilibrios no slo en el ISS sino en el sector pblico, con especial nfasis en los regmenes de maestros, congresistas y altas cortes, que han llevado a la acumulacin de un enorme pasivo pensional (cerca de 170% del Producto Interno Bruto31). De acuerdo con la normatividad vigente, dicho rgimen debe respetar

33

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a)


los derechos de los actuales y futuros pensionados, cuyos costos ms elevados corresponden a las personas beneficiarias del rgimen de transicin y a los afiliados que aseguran menos de 1,7 salarios mnimos .32

inestables e inseguras tanto respecto a sus ingresos como a las garantas y protecciones ante las contingencias que pueden afectarlos. La situacin es mucho ms precaria para la poblacin pobre, quienes al llegar a la tercera edad ven agravar su estado de pobreza debido a su incapacidad de trabajar o producir ingresos.

La situacin anterior, por catastrfica que sea, debera estar finiquitada; pero gracias a las tutelas y a los pronunciamientos de las altas cortes, est creciendo de manera acelerada en beneficio de un grupo privilegiado.

CuantificacindelaspropuestasEn el Grfico 1 se muestra la magnitud del ahorro alcanzado, como porcentaje del PIB, si se implementaran todas las reformas al sistema pensional que se enunciarn en este captulo: Edad de jubilacin, 65 aos para hombres y mujeres a partir de 2014. Cotizaciones al sistema sobre 13 salarios por ao. Tasa de sobrevivencia para actuales y futuros pensionados al 70%. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo. Pago de 13 mesadas pensionales por ao para

EquilibriosocialymercadolaboralPara mejorar las condiciones de vida de la poblacin, las polticas pblicas deben dirigirse esencialmente a procurar el crecimiento de la economa, sobre un nivel que permita reducir la tasa de pobreza33. No 34 obstante, mientras ese importante objetivo se logra, un sistema de pensiones integral debe considerar tres grupos de personas, para los cuales se requieren diferentes tipos de polticas: trabajadores formales e independientes de altos ingresos, trabajadores independientes de bajos ingresos y trabajadores sin capacidad de ahorro durante toda su vida. Aunque la formalidad laboral no garantiza

actuales y futuros pensionados a partir de 2011. El efecto global de estas medidas se traduce en un ahorro total de 17,16% del PIB32

proteccin, los trabajadores asalariados formales estn amparados por las normas laborales. Los trabajadores independientes, por el contrario, desarrollan sus actividades en condiciones ms

33

Estudios tcnicos han demostrado que las personas que aseguran un ingreso promedio inferior a 1,7 salarios mnimos no acumulan el capital suficiente para financiar una pensin mnima, no obstante, estas personas reciben una pensin de salario mnimo, por cuenta de la garanta estatal. Segn Montenegro y Rivas (2005), si el crecimiento del ingreso per cpita fuera 3,5% por ao, tomara quince aos reducir la tasa de pobreza por debajo de 8%; si el crecimiento del ingreso per cpita fuera 4,5% por ao, tomara diez aos reducir la tasa de pobreza por debajo de 8%.


Grfico 1 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 17,16% Como porcentaje del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente PropuestaAhorro: 17,16%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055


35

A.MarchitamientodelISSEl Instituto de Seguros Sociales, se ha mantenido vivo desde un punto de vista fiscal y tcnico, con la idea de aliviar el flujo de caja en el corto plazo, sin considerar que cada nuevo afiliado nace con una deuda implcita que alimenta el dficit fiscal; esta situacin se agrava debido a que dicha entidad slo beneficia al 10% de la poblacin econmicamente activa, mientras al pago de este pasivo contribuye, por ejemplo, un campesino de Mara la Baja mediante el pago de impuestos generales, aunque no est amparado por el sistema. La propuesta de marchitamiento del ISS retoma la idea original planteada en el proyecto de reforma pensional presentado por el Gobierno en 1992, de no permitir

el ingreso de nuevos afiliados a esta administradora de pensiones, reemplazando el rgimen de prima media definitivamente por el de capitalizacin individual. Esta propuesta se justifica por dos razones principales: Sistema no viable financieramente: No existe la necesaria equivalencia entre las cotizaciones y los beneficios; un ejemplo claro lo representa una persona beneficiaria del rgimen de transicin, quien con un aporte promedio de $41.950 durante 10 aos, recibe $381,500 por un periodo de 24 aos, siendo necesario un subsidio estatal de 89%. Este problema subsiste an despus del acto legislativo, donde un afiliado de salario mnimo que cotiza 20 aos tiene un subsidio de 63% y,


finalmente, si cotiza 25 aos genera un subsidio de 35% de su pensin; beneficios que son, por dems, exagerados respecto a otros pases de Amrica Latina donde para acceder a un beneficio similar se requiere un mayor tiempo de cotizacin: en Bolivia 33 aos, en Chile y Uruguay 35 aos, en El Salvador 49 aos y en Mxico de 34 aos34. En un horizonte de 50 aos la deuda pensional del ISS, que en este momento est prcticamente a cargo de la Nacin, debido al agotamiento de sus reservas y a que los egresos son superiores a los ingresos, asciende a 61,17% del PIB .35

industrializados no podr subsistir el rgimen de reparto simple sin reducir prestaciones y aumentar contribuciones36.

B.ReformasalSistemaPensionalCon el fin de disminuir la presin fiscal en el mediano y largo plazo, bajo el supuesto de mantener vigente el sistema dual, se proponen las siguientes reformas al sistema pensional actual. Edades de jubilacin a los 65 aos para ambos sexos. Trece cotizaciones al ao Sobrevivencia al 70% para pensionados a partir de 2006. Incremento Consumidor. El ahorro alcanzado con la combinacin de estas propuestas es de 9,13% del PIB de las mesadas nicamente

Transicin demogrfica: Este fenmeno, que est afectando a todos los pases del mundo, trae como consecuencia un aumento en la tasa de dependencia en los regmenes pensionales de reparto simple 36 (disminucin del nmero de trabajadores activos en relacin con los pensionados), lo que dificulta cada vez ms la continuidad del esquema de transferencia y solidaridad intergeneracional. Segn estudios publicados desde la dcada de los noventa por el Fondo Monetario Internacional (FMI), aun en pases

con variacin anual del ndice de Precios al

34

35 36

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a); FIAP (2005) [en Lnea] Clculos DNP-DEE Equipo Pensiones, 2005. Botero, H. 1996. p. 10.


Grfico 2 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 9,13% Como porcentaje del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente PropuestaAhorro: 9,13%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055


1. Incremento en edad de jubilacin Incremento de edad de jubilacin a 65 aos para ambos sexos. Efecto de este ajuste: ahorro de 5,62% del PIB

Considerando que el aumento de la expectativa de vida es un fenmeno mundial, varios pases latinoamericanos elevaron la edad de pensin como se muestra a continuacin: 37

Cuadro 3 Comparativo de edades de jubilacin en Amrica Latina

Pas

Edadderetiro Hombres 65 65 65 65 60 60 62 60 Mujeres 60 65 60 65 60 60 60 60

Argentina Bolivia Chile Mxico Per Uruguay Costa Rica Guyana

Fuente: FIA (2005) y DNP citado por MHCP (2005-a).


En los cuadros 4 y 5 se ilustra claramente esta situacin para Colombia: dado que la expectativa de vida de las mujeres es superior a la de los hombres, es consecuente que se igualen para ambos sexos, entre otras cosas porque para el grupo femenino el desequilibrio es mayor puesto que cotizan menos al sistema y viven ms. Individualmente, esto significa que una mujer que ingresa al mercado laboral a los 22 aos, se jubila a los 55 con 20 aos de servicio y cotiza sobre 1,7 salarios mnimos37, con el capital acumulado como resultado de sus cotizaciones puede financiar 32% de su pensin requiriendo del sistema un subsidio de 33%; mientras un hombre de 22 aos que se pensiona a los 60 origina un subsidio de 27%.

Cuadro 4 Esperanza de vida al nacer en Colombia

Ao 60s 70s 80s 90s 2025 2050

Hombres 58 60 65 72 75 77

Mujeres 62 64 69 74 77 79

Fuente: Dane, citado en MHCP, (2005-a).

38

Cuadro 5 Esperanza de vida y edad mxima esperada en Colombia Gnero y grupos de edad

Gnero Grupos deedades

1995-2000 ex Edad esperada






Femenino Masculino

55-59 60-64 55-59 60-64

24 20 22 18

81 82 79 81

24 20 22 18

82 83 80 81

25 21 22 19

82 83 80 81

25 21 23 19

83 83 80 81

25 21 23 19

83 84 80 81

26 22 23 19

83 84 80 82

ex: Nmero de aos de vida que se espera para cada grupo de edades. Fuente: Dane citado por MHCP, (2005-a).

Con el requisito de edad de jubilacin a los 65 aos para ambos sexos a partir de 2014, el costo del PIB considerando tanto el ISS como las Cajas del sector pblico pasara de 89,97% a 84,35%. Es decir, el efecto del incremento en las edades de

jubilacin llevara a un ahorro del 5,62% del PIB en un periodo de 50 aos; el efecto de esta medida se ilustra en el Grfico 3.37

Como ya se mencion, a partir de 1,7 salarios mnimos no se requiere garanta de pensin mnima.


Grfico 3 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 5,62% Como porcentaje del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente PropuestaAhorro: 5,62%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055


2. Equivalencia entre nmero de salarios cotizados y mesadas pensionales recibidas Efecto de este ajuste: ahorro de 2,21% del PIB Teniendo en cuenta que los trabajadores cotizan al sistema pensional sobre 12 salarios al ao, pero al momento de pensionarse reciben 13 o incluso 14 mesadas38, se propone aumentar el nmero de salarios cotizados a 13, de tal forma que se guarde

el equilibrio entre mesadas pensionales que recibir el trabajador al jubilarse y los salarios asegurados. Adems, considerando que el pago de la mesada adicional no corresponde a un tiempo laborado sino a una bonificacin, el monto total de esta cotizacin adicional debe estar totalmente a cargo del trabajador. En el Grfico 4 se muestra que el efecto de la propuesta, como porcentaje del PIB, corresponde a un ahorro del 2,21%. 3

38

Segn el Acto Legislativo 01 de 2005, Las personas cuyo derecho de pensin se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrn recibir ms de trece (13) mesadas pensionales al ao. No obstante, se exceptan aquellas personas que perciban una pensin igual o inferior a tres (3) salarios mnimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirn catorce (14) mesadas pensionales al ao.


Grfico 4 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 2,21% Como porcentaje del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0Ahorro: 2,21%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

Normatividad vigente

Propuesta


40

3. Ajustes en tasa de reemplazo de sobrevivencia para la vejez Disminuir tasa de reemplazo de sobrevivencia a 70% para pensionados a partir de 2006 y salario base de liquidacin con un mnimo de un salario mnimo. Efecto de este ajuste: 2,22% del PIB No existe razn para afirmar que el ingreso sustento de dos personas sea necesario para la supervivencia de una sola; no obstante, en Colombia se otorgan pensiones de sobrevivencia por el ciento por ciento del monto recibido por el pensionado.

El alcance de la propuesta planteada consiste en que el monto mensual de la pensin de viudez de pensionados, invlidos y jubilados no sea el ciento por ciento del ingreso del causante sino mximo 70%, teniendo como lmite inferior el monto de un salario mnimo mensual. Al realizar una simulacin del pasivo pensional, aplicando esta medida slo a quienes se pensionen a partir de 2006, el monto del pasivo baja de 89,97% a 87,75% del PIB, generando as, un ahorro de 2,22% en un horizonte de 50 aos, como se muestra en el Grfico 5.


Grfico 5 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 2,22% Como porcentaje del PIB2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente PropuestaAhorro: 2,22%

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055


41 Se debe recordar, adems, que este tipo de medidas son comunes en todas partes del mundo; algunos ejemplos de tasas de reemplazo de sobrevivencia en otros pases, se pueden observar en el Cuadro 6.

Cuadro 6 Comparativo de tasas de reemplazo de sobrevivencia

Argentina Chile Paraguay Uruguay Espaa Portugal

Pas

Tasadereemplazodesobrevivencia Entre 50% y 70% Entre 43% y 60% 60% Entre 50% y 70% Entre 52% y 70% Entre 60% y 70%

Fuente: Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), 2004.


4. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo Incremento de la pensin con la variacin del ndice de Precios al Consumidor sin la equivalencia a un salario mnimo. Efecto de este ajuste: 0,34% del PIB En el proyecto de reforma presentado en septiembre de 1992, por medio del cual se creaba el Sistema de Ahorro Pensional, estaba previsto que a partir de su entrada en vigencia, el incremento de las pensiones, as fueran de salario mnimo, sera la variacin del ndice de Precios al Consumidor. Aunque se ha dicho y repetido en infinidad de ocasiones, y el tema nunca ha hecho carrera en el 42 Congreso, se debe insistir en el tema y concienciar a los encargados de aprobar las reformas sobre la imperante necesidad de desligar las pensiones mnimas del salario mnimo, teniendo claro que los cambios en ste se relacionan con mejoras en la productividad y no con las necesidades de consumo de la poblacin, que es la verdadera contingencia que debe cubrir una pensin. 5. Ajustes en los seguros previsionales de invalidez y muerte Duracin temporal de rentas de supervivencia segn la edad del beneficiario con una tasa de 70%. El costo de la prima de invalidez y muerte bajara de 1,43% del ingreso base de cotizacin a 0,9% aproximadamente

Este seguro que ampara los siniestros de invalidez y muerte de los afiliados al Sistema General de Pensiones, actualmente tiene un costo promedio de 1,43% en las Administradoras de Fondos de Pensiones Privadas. Estos seguros, cubiertos por las compaas de seguros, implican el pago de un siniestro al ocurrir la muerte o al causarse la invalidez de un afiliado; el monto de dicho siniestro corresponde a la diferencia entre el capital que financie el monto de la pensin, las cotizaciones acumuladas y el bono pensional si a l hubiere lugar. La propuesta est encaminada a replantear la tmida tarea emprendida en la Ley 797 de 2003 que endureci los requisitos para rentas de supervivencia en los seguros previsionales, otorgando pensiones vitalicias a los cnyuges mayores de 30 aos con o sin hijos y a menores de 30 aos con hijos, mientras a los cnyuges menores de 30 aos sin hijos slo se les reconoce una renta temporal por 20 aos. Dado que nicamente 9% de los afiliados invlidos o fallecidos no tienen hijos, el ahorro arrojado por esta medida tuvo un efecto casi neutro y el ahorro real en el costo de los siniestros previsionales fue prcticamente nulo, lo que finalmente permite concluir que la expedicin de dicha norma no tuvo impacto sobre el costo de los siniestros por causa comn que son asegurados por las Administradoras de Fondos de Pensiones. Debido a lo anterior se proponen los siguientes cambios en caso de fallecimiento del afiliado o pensionado: reducir el monto otorgado al beneficiario a 70% del salario base de liquidacin o de la pensin; en cuanto a la duracin de la renta, esta slo ser vitalicia para personas invlidas que


dependan econmicamente del fallecido y para cnyuges mayores de 55 aos: para cnyuges con edades mayores o iguales a 50 aos y menores de 55, se otorgar una renta temporal de 6 aos, mientras para los dems ser de 5 aos. La renta para los hijos permanecer bajo las mismas condiciones establecidas en la legislacin vigente. La importancia de esta medida se traduce en aumento del monto de la cuenta individual de los afiliados o en reduccin de costo de cotizaciones y, por consiguiente, de los costos parafiscales. Un ejemplo de aplicacin de este tipo de medidas es Repblica Dominicana, donde para el fallecimiento de un cotizante activo en el sistema, la tasa de reemplazo por sobrevivencia es de 60% del salario cotizable de los ltimos tres aos ajustado por ndice de Precios al Consumidor y su pago nicamente es vitalicio para los cnyuges mayores de 55 aos de edad; se paga por 72 meses para beneficiarios entre 50 y 55 aos y slo por 60 meses si stos son menores de 50 aos39. 6. Eliminacin del pago de dobles pensiones con cargo al Presupuesto de la Nacin

que reciben ms de una mesada en el rgimen de prima media. 7. Cambiar la distribucin del porcentaje de cotizacin entre empleador y trabajador Cambiar la distribucin actual de 75% a cargo del empleador y 25% a cargo del trabajador, por 25% y 75% respectivamente. Aunque esta reforma no aliviara la deficiencia de recursos en el sistema de prima media, un cambio en la distribucin del porcentaje de cotizacin entre el empleador y el trabajador tendra incidencia sobre el mercado laboral, permitiendo descargar parte del costo laboral que asumen los empleadores y estimular una cultura del ahorro en los trabajadores, hasta llegar a la situacin en la cual los trabajadores respondan totalmente por su seguridad social, igual que sucede en pases como Chile, Per y Uruguay. Es de gran importancia crear una conciencia previsional en los trabajadores, quienes deben asumir la responsabilidad de la pensin que recibirn en el futuro. 8. Utilizacin del Fondo de Garanta Estatal 43

Del

Presupuesto

Nacional,

nivel

central

y

de Pensin Mnima (FGPM) La reforma al Rgimen de Seguridad Social en Pensiones prevista en la Ley 797 de 2003 promulg la creacin de un fondo para garantizar el pago de pensiones mnimas de los afiliados al

descentralizado, se pagan dobles y en ocasiones triples mesadas a una misma persona40; por tanto el rgimen de prima media no slo otorga prebendas a los pensionados, sino que permite que sus beneficiarios puedan disfrutar de una pensin propia y de la causada por la muerte de los jubilados, habiendo contribuido apenas en una mnima parte con la capitalizacin de la suma necesaria para pagar estos beneficios. Este monto se podr cuantificar una vez

ampliacion pensional cartilla

Documents