xviii. expropiacion y jusrisprudencia

7/23/2019 XVIII. Expropiacion y Jusrisprudencia

http://slidepdf.com/reader/full/xviii-expropiacion-y-jusrisprudencia 1/14

204

XVIII. LA EXPROPIACIÓN Y LA NUEVAJURISPRUDENCIA DE LA CORTE

EL ARTÍCULO 27 constitucional, actualmente vigente, establececon mucha claridad, contra la corriente liberal que imperó elsiglo XIX, que el derecho de propiedad tiene sobre sí una hipo-

teca social. El Jus utendi, fruendi et abutendi del derecho ro-mano, por cuanto a la facultad que el dominus o dueño tienesobre una cosa para usarla, gozar de sus frutos, e incluso abu-sar de ella, ya no es una concepción que se acepte en nuestroorden jurídico. En efecto, la fracción VI del dispositivo consti-tucional en cita, establece:

Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de

toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y po-seer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respecti- vas jurisdicciones, determinaran los casos en que sea de utili-dad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdocon dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaracióncorrespondiente. El precio que se fijará como indemnización ala cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fis-

cal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, yasea que este valor haya sido manifestado por el propietario osimplemente aceptado por el de un modo tácito por haber paga-do sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el de-mérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoraso deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asigna-ción del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a

juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará

cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las ofici-nas rentísticas.

El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación,por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efec-tivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedi-



LA EXPROPIACIÓN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA 205

miento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dic-tará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas

procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones,sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismasautoridades antes de que se dicte sentencia ejecutoriada.

En esta disposición se contienen facultades que se otorganal Congreso de la Unión y a los estados para expedir leyes enque por razones de utilidad pública, se considere indispensa-

ble que el Estado adquiera por este medio la propiedad de losparticulares, con la correspondiente indemnización, fijandolas bases a las que se debe sujetar la normatividad federal ylocal en esta materia.

En efecto, existe vigente una Ley Federal de Expropiacióny muchas otras locales, y ni en la Constitución del 27, ni en laslegislaciones federal y local, se establece que cuando la autori-dad determina por causas de utilidad pública la adquisición

de bienes, de los que son titulares como propietarios los go-bernados, se les otorgue la garantía consignada en el artículo14 de la Constitución general de la República, esto es, la ga-rantía de audiencia, bien sea en el ámbito administrativo o enel ámbito jurisdiccional.

Gracias a estas disposiciones, pudieron realizarse la expro-piación del petróleo y de miles y miles de hectáreas en el ámbi-to agrícola, con las instalaciones de bienes que las unidades de

producción o de industria conllevan. Llamo la atención delamable lector a unos renglones que destaco de la fracción VIdel citado artículo 27 constitucional, en su segundo párrafo:

El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada,se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure enlas oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor hayasido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por

el de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones conesta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido lapropiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos conposterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será loúnico que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución



206 LA EXPROPIACIÓN Y LA NUEVA JURISPRUDENCIA

judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetoscuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.

Ahora bien, sobre la indemnización, la postura del Consti-tuyente se enuncia desde el segundo párrafo del dispositivoconstitucional que analizamos. Transcribo lo conducente: “Lasexpropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pú-blica y mediante indemnización.” En el siglo XIX, si bien pre-

valeció una corriente liberal en las llamadas Siete Leyes cons-titucionales de 1836, no era la ley la que determinaba la causa

de utilidad pública, sino el presidente y cuatro de sus minis-tros, y como no teníamos el régimen federal, en los departa-mentos se incluía una junta departamental. Sin embargo, seconservó la contraprestación de la indemnización.

En la Constitución denominada Bases Orgánicas de laRepública en 1843, se ratificaba la inviolabilidad de la pro-piedad, y como excepción, la ocupación de un bien por causade utilidad pública, previa indemnización. En estas bases, el

procedimiento para realizar la expropiación debía estable-cerlo la ley.

En 1857 la corriente liberal, que todavía predominaba en elpaís, ratificó, en términos generales, lo de las bases orgánicas.

El Constituyente del 17 estableció las mismas excepcio-nes, y se reformó el texto original en el año de 1934, agregán-dole el párrafo segundo de la fracción VI, con el que iniciamosnuestro comentario. Con motivo de esta reforma, se expidió

en 1936 la Ley de Expropiación, en el ámbito federal, que ac-tualmente rige.

La expropiación es un medio por el cual el Estado adquie-re la propiedad, pero es un recurso distinto del decomiso,1 de

1 “Esta figura jurídica ha sido definida como la “privación, a la persona quecomercia en géneros prohibidos o comete un delito, de las cosas que fuerenobjeto del tráfico ilícito o que sirvieron para la realización de la infracciónpenal”. Rafael de Pina, Diccionario de derecho, Porrúa, México, 2006, p. 237.

A su vez, Álvaro Bunster precisa que “en 1983, al mandar la Constitución en eltercer párrafo de su artículo 109 que se instituyese la figura delictiva del enri-quecimiento ilícito, dispuso asimismo que las leyes sancionarán esa conductacon el decomiso y con la privación de la propiedad de ‘dichos bienes’, ademásde las otras penas que correspondieran. Los ‘dichos bienes’, según este textoconstitucional, son lo que durante el desempeño del servidor hayan aumenta-




la confiscación2 y de otras figuras que se han establecido enmateria penal a principios del siglo XXI, como el abandono y

la muy agresiva, en opinión de algunos autores, extinción dedominio, cuyas bases están contenidas en el artículo 22 cons-titucional.

En el cuadro 5 se sintetizan las características que reúnenlas distintas formas que el Estado tiene para la adquisición dela propiedad, fuera de las que establece la legislación civil.

Para hablar de la expropiación desde el punto de vistadoctrinal, me permito transcribir lo que en una obra de mi

autoría expresé sobre el tema.3

do substancialmente su patrimonio, hayan sido adquiridos o lo hayan llevadoa comportarle como dueño a su respecto. La privación de tales bienes que or-dene el juzgador en la sentencia no es otra cosa, como acertadamente expresala Constitución, que el decomiso de ellos, y la pena de decomiso importa,como señala también el texto constitucional, privación de bienes, pero no

puede entenderse, en verdad, como confiscación de bienes, según previeneeste segundo párrafo del artículo 22. El Código Penal, por su parte, previene,entre otras, precisamente la pena de decomiso para los bienes de que se tra-ta”, “Artículo 22”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, co-

mentada y concordada, Porrúa-UNAM, México, 2003, pp. 367-368.2 “La confiscación de bienes no es una pena que forme parte de una tradi-

ción punitiva del derecho mexicano. Cuenta éste con penas pecuniarias, comodenomina a la multa y a la reparación del daño, erigida ésta última a la condi-ción de pena pública desde 1931. Hay todavía otras penas que, sin recibir la

calificación de pecuniarias lo son por naturaleza, como, por ejemplo, el deco-miso. Ahora bien, la Constitución prohíbe la institución como pena de la con-fiscación de bienes, así sea total o parcial, por lo que importa anticipar la in-terdicción de penas trascendentales que formulan acto, y a que luego haremosreferencia. Se cuida la Constitución, en el segundo párrafo de este artículo 22,de establecer que no se tendrá por confiscación de bienes la aplicación total oparcial que el juzgador haga de los bienes de una persona para hacer frente asu responsabilidad civil resultante del delito cometido, o para el pago de im-puestos o multas. En ambos casos no se hace otra cosa que reafirmar reglasgenerales, el derecho privado y de derecho público, respectivamente. El juzga-

dor que así procede no está instituyendo pena alguna, sino haciendo efectiva,en concreto, por una parte, una responsabilidad civil, que es responsabilidadaquiliana, y que comprende y sobrepasa la pena pública de reparación deldaño en sentido estricto, y por otra, una obligación para con el derecho tribu-tario”, Jimkm, p. 367.

3 El desafuero de Andrés Manuel López Obrador , op. cit., pp. 45-48.



CUADRO 5. La expropiación y otras figuras jurídicas que afecta

Figura jurídica Finalidad Sujeto afectado Bien afectado

Expropiación El aprovechamien-to de un bien porcausas de utilidadpública

El titular del derechosobre el bien a expro-piar

El bien que resulte indis-pensable para atender lacausa de utilidad pública

Adjudicaciónde bienesabandonados

Aprovechamientode un bien abando-nado

La persona que tengaderecho sobre el bienque cause abandono

Sólo puede ser aquel bienque se declare abando-nado

Decomiso Se actualiza comosanción en un pro-

cedimiento penal aldictarse sentenciacondenatoria. Suconsecuencia es lapérdida de derechossobre bienes vincu-lados con la comi-sión de un delito

La persona sobre laque se dicta sentencia

condenatoria

a) Objeto, instrumentoo producto del delito (en

cualquier caso si la pro-piedad sobre el bien esilícita y sólo tratándose dedelitos dolosos si la pro-piedad del bien es lícita).

b) Si el bien pertenecea un tercero, procede eldecomiso sólo cuando sedetermina que el sujeto

activo fue encubridor.Confiscación Orientada a la pre-

vención, se prohibióesta figura toda vezque se proyectabasobre todos los bie-nes del inculpado

La persona a la que sedeterminara respon-sabilidad en la comi-sión de un delito y seaplicara como sanciónesta medida

La totalidad del patrimo-nio del sujeto activo



Extinción dedominio

Prevenir la delin-cuencia con medi-das político-crimi-nales en aras de laseguridad pública

Persona que tengaderechos sobre el bienobjeto de la acción deextinción de dominio

a) Objeto, instrumentoo producto del hechoilícito.

b) Bien que haya sido

utilizado para ocultar omezclar bienes productodel delito.

c) Bienes utilizados parala comisión de un delitopor un tercero, si su due-ño tiene conocimientode ello y no lo informa ala autoridad o hace algopara impedirlo.

d) Bienes registrados anombre de un tercero yse acredite que son pro-ducto de la comisión deun delito y que haya par-ticipado en éste se hayaostentado o comportadocomo dueño




Desde el punto de vista doctrinal, podemos conceptuarla institución jurídica de la expropiación4 como una institu-

ción de derecho público, por virtud de la cual el Estado, porrazones de utilidad pública y en forma unilateral, obtienemediante un decreto expedido por el Ejecutivo federal o es-tatal, la adquisición dominal de un bien propiedad de unparticular.5

4 “La Edad Media conoce ya una primera regulación de la figura, regulaciónque tiene ahora un interés apenas anecdótico. Dentro de la doctrina de los res-

criptos contra ius naturale ac gentium, a la que ya hemos hecho alguna alusiónantecedente, que justifica, cómo, frente al principio princeps legibus solutus eti, el Príncipe está, sin embargo, abstrictus o vinculado a la observancia del dere-cho natural y de gentes, se concluye que cuando por vía de rescripto el Rey des-apodera de su propiedad a un súbdito, como quiera que la propiedad es institu-ción de derecho natural o de gentes, o bien la medida será ineficaz, o bien, si sefundamentase en indemnización que restablezca por vía compensatoria el dere-cho del afectado. Esta construcción domina, en realidad, toda la época precons-titucional, desde los comentaristas, como ha estudiado cumplidamente Nicilini[…] hasta el absolutismo, el cual, no obstante haber autorizado los poderes ex-

propiatorios con la doctrina del dominium eminens. Reconocía aquí (en Alema-nia a través de la teoría del fisco), en la necesidad de la indemnización correlati- va, uno de los escasos límites al poder real que fuese realmente operativo. Porcierto que esta arcaica doctrina del dominio eminente sigue siendo hoy en lospaíses anglosajones, sin duda por haber quedado exentos de la influencia de laRevolución francesa, el soporte de la institución que aquí estudiamos: el emi-

nent domain, como potestad supuestamente inherente al poder público (aunque

líes dormant until legislative action que lo movilice), como atribute of sovereignty, es lo que explica la titularidad de la potestad expropiatoria, y aunque la explica-

ción suponga que por la expropiación el poder recupere o reasuma en el casoconcreto la plenitud de su dominio latente sobre todas las cosas del territorio

(resume o resumption theory), la legitimidad de esa reasunción queda condicio-nada al estricto cumplimiento de dos requisitos: public use or purpose, comocausa de la operación y destino del bien apropiado y justa compensación econó-mica”, Eduardo García de Enterría y Tomás Ramos Fernández, Curso de dere-

cho administrativo II , Civitas, Madrid, 1999, pp. 205-206.5 Explica Gabino Fraga que “puede suceder que el propio Estado necesite

para algunas de sus atenciones, bienes que formen parte de la propiedad privada y que no pueda obtenerlos por medio de arreglos contractuales con sus

dueños. Como en tal caso el cumplimiento de las atribuciones del Estado su-friría sensiblemente si los medios necesarios sólo fueran suministrados cuan-do concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se ha reco-nocido en la legislación una forma por la que el Estado puede unilateralmentellegar a adquirir esos bienes. La institución que para el efecto consagran lasleyes es la de la expropiación por causa de utilidad pública. La expropiación




Sobre el concepto de la utilidad pública, Fernández delCastillo explica lo siguiente:

El móvil, la razón de ser, es decir, la causa de la expropiación, esla utilidad pública; éste es el elemento esencial de la facultad deexpropiar. La utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosasde satisfacer nuestras necesidades y, por lo tanto, para que hayautilidad pública se requieren los siguientes elementos: a) Una necesidad pública que debe ser satisfecha.b) Un objeto considerado como capaz de satisfacer una nece-

sidad. c) El posible destino en concreto del objeto a la satisfacción de

la necesidad.Si falta cualquiera de esos elementos, no puede haber utili-

dad pública. Si falta la necesidad, los bienes son superfluos yaun pueden ser nocivos; si la cosa no es adecuada, la necesidadsubsiste, lo mismo que si falta la aplicación de la cosa a la sa-tisfacción de la necesidad, y entonces la expropiación es inútil

y, por lo tanto, improcedente. La expropiación, desde este pun-to de vista, es un medio por el que el Estado adquiere un satis-factor determinado para aplicarlo a la satisfacción de la necesi-dad pública.6

viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el Estado imponea un particular la cesión de su propiedad por existir una causa de utilidadpública y mediante la compensación que al particular se le otorga por la pri-

vación de esa propiedad”, Derecho administrativo, op. cit., pp. 374 y ss.Por otro lado, es importante destacar que la figura jurídica de la expro-piación no sólo se vincula a la propiedad raíz, sino a toda clase de bienes.Véase la entrada “ Expropiación, objetos materia de la”, del Semanario Judi-

cial de Ia Federación, Apéndice 2000, tomo III, Administrativa, Primera Sala,SCJN, tesis 57, p. 55.

6 Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 75. El mismo autor señalaque “se dice con cierta frecuencia, que es lo mismo interés público que utilidadpública, y ese concepto es equivocado. El interés público tiene simplemente unadiferencia de grado con la necesidad pública: cuando el interés público es inten-

so, de manera que ocasione un malestar general, podemos decir que es una ne-cesidad publica; cuando ésta produce un malestar tolerable, que no reclama unaatención inmediata, entonces propiamente hay un interés público; sin embargo,ambos términos en algunas ocasiones se emplean como sinónimos pero ten-diendo a significar con la expresión interés público, la molestia que se satisfacecon ciertos hechos, en tanto que por necesidad se entiende el malestar que se




Este procedimiento, previsto en nuestra Constitución fe-deral y regulado por nuestra normatividad secundaria, obliga

al Estado a cubrir al particular afectado la indemnización co-rrespondiente, la cual también se encuentra contemplada ennuestro propio orden jurídico, toda vez que esta adquisiciónno es, como ya se apuntó, ni una confiscación ni un decomiso.

El propio Fernández del Castillo apunta en torno al con-cepto de indemnización:

Es principio elemental de economía financiera, declarado en la

fracción IV del artículo 31 de la Constitución, que las cargas pú-blicas deben distribuirse proporcional y equitativamente, lo cualno quedaría satisfecho con la desposesión lisa y llana que se hi-ciera a un individuo de sus bienes, en beneficio de la colectivi-dad, pues en este caso la carga estaría soportada indebidamentepor lo expropiado. Por eso la expropiación en sí misma no puedeser una fuente de acrecentamiento de los bienes del Estado, nitampoco una merma en el patrimonio de quien la sufre. El Esta-

do debe sostener sus gastos con las contribuciones necesarias,según el sistema de tributación que tenga establecido (Constitu-ción, artículos 73, fracción VII, y 115, fracción II), en el cual elexpropiado podrá participar al igual que cualquier otro indivi-duo, pero sin relación alguna con la expropiación. Por todo estoy por el interés social y privado de la propiedad, demostrado am-pliamente en líneas anteriores, es por lo que el Estado, al quitarsus bienes a un individuo para destinarlos a satisfacer necesida-

des públicas, debe indemnizarlo, y así lo consagra expresamentenuestra Constitución.7

Éste es el diseño jurídico que el Constituyente de 1917 es-tableció en el artículo 27 de nuestra Carta Magna.8 Por tanto,si consultamos la jurisprudencia de la Suprema Corte de Jus-

satisface con bienes. Por lo mismo, el interés público se diferencia de la utilidad

pública en que ésta va dirigida a satisfacer dicho interés”, ibid., pp. 80-81.7 Ibid., p. 87.8 La Constitución de Apatzingán (en el artículo 35), la Constitución de

1824 (en la fracción III del artículo 122) y la Carta Magna de 1857 (en su ar-tículo 27) se referían, aunque no expresamente, a la figura de la expropiación,entendida como una limitación especial al derecho de propiedad.




ticia de la Nación, advertiremos que existe un significativo nú-mero de criterios publicados en relación al tema.

Nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación debatió eltema de la expropiación en el año 2004, y la decisión con laque finalizaron sus interesantes debates sobre el tema, consti-tuyó un hito en esta materia. Como lo explicaré más adelante,la jurisprudencia firme de la Corte, prácticamente le dio un

vuelco al poder del Estado en esta materia, y se inclinó, diga-mos, a la corriente liberal en defensa del derecho de propie-dad, disminuyendo en un cincuenta por ciento o más los dien-

tes que la ley contenía a favor del Estado mexicano.En efecto, la Corte interrumpió una Jurisprudencia finca-

da a lo largo de muchas décadas. Esa Jurisprudencia permitióal Estado mexicano realizar reformas sociales profundas, y loacepto, incluso abusar. Recordemos que en esas décadas im-peraba un Estado autoritario y no era vigente la división depoderes. El Congreso y el Poder Judicial determinaban lo queel presidente deseaba. De las cinco ejecutorias que constituye-

ron la jurisprudencia a que me refiero, sólo se pudieron resca-tar cuatro cuando la Corte discutió el tema, pero no tuvieronduda los señores ministros para tener la certeza de que existíala quinta, de tal manera que la jurisprudencia era real.

La administración pública federal, de acuerdo con la Leyde Expropiación, emitió un decreto expropiatorio; en ese decre-to fundaba y motivaba alguna de las causas de utilidad públicaa que hacía referencia la ley secundaria; en algunos casos reali-

zaba la ocupación inmediata del bien o bienes expropiados, deacuerdo con las hipótesis que la propia ley establece; y en otros,el propietario a quien afectaba el decreto expropiatorio, teníaun recurso administrativo que debía interponer de acuerdo conel principio de definitividad del amparo, recurso que en la ma-yoría de los casos la autoridad administrativa desechaba. Y eraentonces cuando podía impugnar por vía de amparo el decretoexpropiatorio. Esta situación originó en la administración pú-

blica federal, y todavía hoy origina, una serie de irregularidadesmuy difíciles de acreditar y aprobar, de las que no tenía conoci-miento el titular del derecho de propiedad, privado de ella.

Brevísimamente expongo lo que correspondía al área jurídi-ca de la dependencia gubernamental: iniciar el expediente, inte-




grarlo, ordenar peritajes, estudios y opiniones de expertos paradeterminar si ese bien, y no otro, es el que debe expropiarse por

causa de utilidad pública, y una vez hecho lo anterior, elaborarun proyecto de decreto, que debe enviar a la Consejería Jurídi-ca para su revisión exhaustiva, antes de pasarlo a firma. Losabogados encargados de realizar, con auxilio de los peritos,los trabajos a que hice referencia, deben ser extremadamente cui-dadosos, pues de otra manera el decreto, expedido por el presi-dente de la República, podría ser echado abajo con un amparoque el afectado promueva ante el Poder Judicial.

La negligencia de muchos abogados, o la prisa que tienenalgunos secretarios de Estado o el mismo Ejecutivo, hacen quese proceda a la inversa; esto es, primero formulan el decreto ex-propiatorio, y después —incluso de la publicación— integran elrespectivo expediente, cuando éste es precisamente la columna

vertebral y la piedra angular que explica el acto de expropiación.Ilustra lo anterior el siguiente criterio emitido por los tri-

bunales colegiados de circuito, ya que refleja la importancia

de integrar el expediente sobre el cual descansa todo acto deexpropiación, a saber:

EXPROPIACIÓN, EXPEDIENTE DE. AUNQUE SEAN HECHOS NOTORIOS LAS NECESI-DADES COLECTIVAS CUYA SATISFACCIÓN SE PERSIGA, LA AUTORIDAD DEBE TRAMI-TARLO PARA PROBAR QUE EL INMUEBLE AFECTADO ES INDISPENSABLE PARA ESE FIN. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la Repúbli-ca consagran como un derecho subjetivo público de todo goberna-

do la inviolabilidad de la propiedad privada. Sin embargo, la mis-ma Carta Fundamental en su artículo 27, marca una excepción aeste principio: la expropiación por causa de utilidad pública. Laexpropiación, entendida entonces como el sacrificio del derecho ala propiedad privada, encuentra su justificación en la exigencia im-periosa de adquirir determinado bien que, a pesar de formar partede un patrimonio particular, por sus características es indispen-sable para la satisfacción de un interés social. La facultad expro-

piatoria, precisamente por su naturaleza excepcional, no puedeejercerse en forma absolutamente libre o caprichosa porque esosignificaría quebrantar los principios que inspiraron su consagra-ción. Por el contrario, la expropiación está sujeta a la condición deque exista un caso de utilidad pública, condición que frente al ad-




ministrado se traduce en un conjunto de garantías inscritas bajo elrubro de seguridad jurídica, entre las cuales destaca la tramitación

de un expediente administrativo de expropiación. En efecto, la in-dividualización de los bienes que serán objeto de la expropiaciónsólo puede afectarse mediante la integración del expediente admi-nistrativo exigido por el artículo 3° de la Ley de la materia (para elDistrito Federal), en donde consten los estudios técnicos. Proyec-tos, planos y demás elementos que cada caso particular exija, y ad-quiere especial relevancia frente al gobernado porque precisamen-te esos estudios, planes y proyectos serán los que expliquen que se

prive de su oportunidad a una persona determinada y no a otradistinta de las muchas que integran el conglomerado social. Dichoen otras palabras, para que la administración pueda expropiar unbien no basta que sea notoria una necesidad colectiva sino que sedebe demostrar primero que ese bien en particular y no cualquierotro, es capaz de satisfacer la necesidad colectiva de que se trata; ytal demostración no puede hacerse a priori, sino que requiere deestudios en detalle que concreten las cualidades y características

que deben reunir los bienes para que cumplan con el destino alcual van a afectarse. Mientras la autoridad no integre el expedientede expropiación, no estará en condiciones de identificar los bienesque le son indispensables para cumplir con el fin social que se per-sigue y, en consecuencia, tampoco podrá justificar que haya expro-piado precisamente el inmueble de la parte quejosa y no cualquierotro distinto. De no cumplirse con esta garantía normal, la autori-dad estaría en posibilidad de expropiar no únicamente los bienes

objetivamente indispensables para satisfacer una necesidad gene-ral, sino cualquier cosa que eligiera caprichosa e inclusive arbitra-riamente. En estos términos, la falta de expediente administrativoproduce la ilegitimidad del acto expropiatorio, por ausencia demotivos y fundamentos, puesto que al no estar demostrada la nece-sidad de ocupar por esta vía la propiedad privada, en modo algunopuede decirse que existe una causa de utilidad pública.

Semanario Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados

de Circuito. Séptima Época, 205-216, Sexta Parte, p. 219.

Después de la reforma de 1994-1995, los 11 ministros queahora integraban la Corte empezaron a emitir resolucionesque rompían con los criterios tradicionales que en centenares




o miles de casos habían pronunciado los anteriores ministros.El tema de la expropiación no fue ajeno a ello. En efecto, para

entonces ya se había firmado el Tratado de Libre Comercioentre Estados Unidos y México, y entre sus artículos había al-gunos, como el 1105, que establecía: “Cada una de las partesotorgará a las inversiones de los inversionistas de otra partetrato acorde con el Derecho Internacional, incluido trato justoy equitativo, así como protección y seguridad plenas”.

Los ministros empezaron a argumentar que cómo era posi-ble que a los extranjeros se les diera una mayor seguridad jurí-

dica que a los mexicanos, porque tratándose de expropiación,antes de que el Ejecutivo dictara el decreto expropiatorio, estoes, mientras la secretaría de Estado a quien correspondía elabo-rar el proyecto, integraba el expediente, la Corte había sosteni-do, según uno de los ministros, que sus predecesores argumen-taban “de manera dogmática, no hacían un análisis exhaustivode por qué había allí un interés social, y por qué ese interés so-cial chocaba con algo que el propio artículo está diciendo, que

es que el Estado puede crear el régimen de propiedad privada”.9Con lo anterior, la Corte interrumpió una jurisprudencia

que había durado décadas, y determinó que para que el Ejecu-tivo pudiera emitir un decreto expropiatorio, antes de hacerlodebía cumplir con la garantía de audiencia contenida en el ar-tículo 14 constitucional.

¿Cuál era la razón de que la Corte sostuviera esta afirma-ción? Que no había oposición entre el artículo 14 y el artículo

27 de la Ley fundamental; que si bien el artículo 27 no conteníaesta argumentación de los señores ministros, tal dispositivo nomencionaba que no debía cumplirse con tal garantía. A nadiese le ocurrió argumentar que con eso se quebrantaba el princi-pio de soberanía contenido en el 27 y delegado al Estado, ycomo dice Tena, “sólo la Constitución es soberana, no los pode-res constituidos”. Quiero llamar la atención del amable lectorhacia el hecho de que en todas las sesiones públicas en que se

discutió este tema, no se mencionó el tema agrario. En lo per-sonal, antes de que se engrosara la sentencia, en conversacio-

9 Ministro Juan Díaz Romero. Amparo y Revisión No. 1133/2004. Promovi-do por Fomento Azucarero del Golfo, S.A. de C.V.




nes informales, manifesté a los señores ministros algo que enmi opinión había pasado inadvertido: la materia agraria.

Si se aplica esta argumentación de los señores ministros adicha materia, y tomando en consideración que para promoverel juicio de amparo por parte de ejidatarios, comuneros, ejidosy comunidades, la legislación en la materia establece claramen-te que no hay término para hacerlo, en ese momento se podríapromover amparo por parte de dichos sujetos quejosos, contraexpropiaciones realizadas décadas anteriores, porque en nin-gún caso se había otorgado la garantía de audiencia antes de

emitir el decreto expropiatorio, y se produciría en el país uncaos social. Pensemos en los cientos de carreteras, complejosindustriales, pueblos y ciudades establecidos en los predios ex-propiados décadas atrás. No sé de qué manera, en el engrose dela sentencia, se estableció afortunadamente para bien, que di-cho criterio no operaba en la materia agraria. Dicho de otra ma-nera, en alguna materia, como la citada, sí se podía vulnerar lagarantía de audiencia en perjuicio de algunos gobernados.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación es la única quepuede interpretar como última instancia, lo que la Constitu-ción dice. Con estas resoluciones, la Corte ha sentado un pre-cedente que traerá como consecuencia que el Estado mexica-no tenga que salvar muchos obstáculos para poder expropiarbienes por causas de utilidad pública. La Corte dio una salidapara casos de urgencia, como la ocupación. Sin embargo,cuando la autoridad pretenda expropiar un bien —toda vez

que la garantía de audiencia, dice la Corte, debe respetarse entoda su amplitud—, dentro del expediente que integre la de-pendencia gubernamental, debe notificarse al gobernado posi-blemente afectado; debe desahogarse todo lo procedente en elque se le permita aportar pruebas y desahogar otras, todo enel ámbito administrativo, no judicial, y posiblemente seguir elprocedimiento que la ley establece. El recurso administrativoque, posterior al decreto prevé la ley secundaria, queda, de he-

cho, en una posible revocación de la autoridad administrativa.La hipótesis social que pesa sobre el derecho de propiedad, deacuerdo con la tesis de la Corte, y los dientes del Estado paraactuar, quedan francamente deteriorados. Ojalá que nuevosministros den aire más fresco a nuestro más alto Tribunal.

xviii. expropiacion y jusrisprudencia

Documents