Los derechos de emisión de CO2 y las medidas basadas en el mercado1

por Griselda Capaldo

Resumen Si bien la contribución de la aviación civil internacional a las emisiones mundiales de CO2 representa apenas un 2% del total mundial, los distintos actores involucrados con la industria aerocomercial están comprometidos en la búsqueda e implementación de soluciones que reduzcan la huella de carbono del sector.Las medidas basadas en criterios de mercado (MBM) son uno de los mecanismos avalados por la OACI para disminuir las emisiones de CO2 que la aviación civil internacional descarga sobre la atmósfera.El diseño de los planes y estrategias necesarios para su implementación está dando lugar a uno de los debates más interesantes en el seno de la OACI, cuyo ojo de tormenta se cierne sobre el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas.El objetivo de este trabajo es describir las MBM así como los planes estratégicos presentados por los Estados ante la OACI para disminuir la huella de carbono producida por la industria aerocomercial y las estrategias y políticas de la OACI de cara al año 2016, en el que se adoptaría una enmienda al Protocolo de Kyoto, conocida como “documento de Doha”.

Palabras claveCO2, aeronaves, cambio climático, MBM, OACI, planes estratégicos, Convenio de Chicago de 1944, CAP & TRADE,

Abstract

Although the contribution of international civil aviation to global CO2 emissions represents only 2% of the world total, the various actors involved with the air industry are committed to the search and implementation of solutions that reduce the carbon footprint of the sector.Market-based measures (MBM) are one of the mechanisms endorsed by ICAO to reduce the CO2 emissions that international civil aviation discharges into the atmosphere.

1 XLII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio, y de la Aviación Comercial

Doctora en Derecho por la Universidad de Buenos Aires. Post-doctoral Fellow de la Alexander von Humboldt Stiftung (Universität zu Köln). Investigadora científica del CONICET. Profesora de la Universidad de Buenos Aires (Facultad de Derecho y Facultad de Ciencias Exactas y Naturales). Directora de proyectos interdisciplinarios de investigación desde 2001, con sede en la UBA. Coordinadora de proyectos binacionales germano-argentinos desde 2011.

The design of the plans and strategies needed for its implementation is giving rise to one of the most interesting discussions in ICAO, whose storm eye is about the principle of common but differentiated responsibilities.The aim of this work is to describe the MBM as well as the strategic plans presented by the States to ICAO to reduce the carbon footprint produced by the commercial airline industry and the strategies and policies of ICAO for the year 2016, in which it would adopt an amendment to the Kyoto Protocol, known as the "Doha document".

KeywordsCO2, Aircraft, Climate Change, MBM, ICAO, Strategic Plans, Chicago Convention of 1944, CAP & TRADE

1. Introducción

En 2014 la industria aerocomercial satisfizo las necesidades de transporte mundial en más de 50.000 rutas, conduciendo a 3.300 millones de pasajeros y 52 millones de toneladas de carga con un promedio de 100.000 vuelos diarios, es decir, unos 36.000.000 de vuelos al año.

La huella de carbono dejada por la aviación está a tono con esos parámetros: 2% del total mundial, dentro del cual un 65% proviene de la aviación internacional. No es la más significativa de todas las actividades antropogénicas que emiten C02, pero es la única que lo deposita directamente sobre la mediana y la alta atmósfera.

Más allá de las acciones adoptadas por los Estados y por las líneas aéreas representadas por la IATA, la 38th Asamblea de la Organización de Aviación Civil Internacional – OACI también decidió formular una propuesta para el 2016, basada en un esquema global obligatorio de compensación de emisiones de carbono.2

Entre las variadas estrategias adoptadas a nivel mundial para reducir las emisiones de CO2, además de las mejoras tecnológicas, operativas y en las obras de infraestructura, están las medidas basadas en el mercado (MBM de ahora en adelante). Sobre ellas nos explayaremos en esta ponencia.

2. Las medidas basadas en el mercado

Según The Nature Fund se necesitan 10 árboles para neutralizar 1885 toneladas de CO2. No es de extrañar, entonces, que, con sobrados fundamentos científicos, el investigador argentino Osvaldo Canziani, miembro del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático - IPCC, afirma que la modificación del clima por el efecto de ciertos gases de origen antropogénico es un fenómeno global, transnacional, transgeneracional e irreversible en el tiempo.3

2 ICAO Press Release – 4th October 2013. Disponible en;http://www.icao.int/Newsroom/Pages/mbm-agreement-solid-global-plan-endoresements.aspx

Huelga decir que el CO2 emitido por la aviación está listado por convenios internacionales entre los gases que contribuyen al calentamiento global.

Para abordar los desafíos ambientales, económicos, tecnológicos y sociales planteados por el calentamiento global, la comunidad internacional celebró el Convenio Marco sobre Cambio Climático en el año 1992.

Por el art. 4 las partes asumen el compromiso de elaborar, actualizar y publicar inventarios nacionales de las fuentes de emisión de origen antropogénico y de los sumideros de todos los gases de efecto invernadero que no están controlados por el Protocolo de Montreal de 1987 sobre sustancias agotadoras de la capa de ozono.

Dado que los objetivos del convenio difieren según se trate de países desarrollados o en desarrollo, el Convenio los divide en dos grupos. A los países desarrollados, a su vez, los subdivide en un subgrupo formado por los Estados desarrollados más los Estados en proceso de transición a una economía de mercado (en rigor, se trata de ex países satélites de la U.R.S.S.), y en un segundo subgrupo integrado por países desarrollados que asumen obligaciones financieras y tecnológicas especiales hacia los países en desarrollo. Ambos grupos de Estados están listados en los Anexos I y II al tratado.

Para poder supervisar las emisiones de los países, éstos llevan un registro preciso de las transacciones realizadas, cuyo seguimiento está a cargo de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio Climático, con sede en Bonn, Alemania.

Las metas del Convenio se debían alcanzar según un calendario específico puesto en marcha por el Protocolo de Kyoto de 1997, al que se lo conoce como primer período de compromiso 2008-2012.

Ese calendario fue sometido a revisión por la COP 18 (décimo octava Conferencia de las Partes), en cuyas sesiones se acordó un segundo período de compromiso 2013-2020. A este acuerdo se lo conoce como Enmienda de Doha, que aún no entró en vigor. Llegado el año 2020, debiera entrar en vigor el Acuerdo de París.

Los países con metas específicas a cumplir, tienen que alcanzarlas mediante la reducción de las emisiones en su propio territorio. Pero pueden cumplir parte de sus metas mediante tres MBMs. Justamente, el sistema de comercio de emisiones basado en el mercado es tratado en los artículos 6, 12 y 17 del Protocolo de Kyoto, en donde se alude a las estrategias de: a) implementación conjunta; b) MDL; y c) comercio de emisiones.

No repetiré aquí todas las explicaciones y descripciones del Convenio sobre Cambio Climático4 y su Protocolo de Kyoto, hechas en la ponencia que presentara como relatora en las XL Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico 3 CANZIANI, Osvaldo. “Cambio globales: posibles efectos socio-económicos en la Argentina”, en la obra Elementos de Política Ambiental, Ed. Goñi, Buenos Aires. 1993, pág. 782.4 Conocida como CMNUCC (UNFCCC en inglés) fue adoptada durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. Entró en vigor el 21 de marzo de 1994 y ha sido ratificada por 196 Estados (entre ellos, la Argentina y Paraguay, desde el 11-mar-1994 y el 24-feb-1994, respectivamente).

celebradas en Cádiz,5 hace ya tres años. Sin embargo, es menester aclarar que el Protocolo de Kyoto de 1997 consagró un primer período de compromiso 2008-2012, al cabo del cual las partes volvieron a reunirse para negociar la prolongación de su vigencia para un segundo período compromisorio.

Para que el Protocolo entrara en vigor se establecieron 2 requisitos indispensables:1. Que lo ratificaran un mínimo de 55 países;2. Que las emisiones de los países que hubieran ratificado el Protocolo superaran el 55% de las emisiones totales de los países del Anexo I en 1990.

Tras la ratificación de Rusia, el Protocolo entró en vigor el 16 de febrero de 2005. Este Protocolo consta de dos Anexos: en el A se listan los gases que contribuyen al efecto invernadero así como las fuentes y los procesos que los emiten, mientras que en el Anexo B se listan los países que asumen un “compromiso cuantificado de limitación o reducción de las emisiones” (se mide en un % del nivel del año o período base). El año de referencia es 1990 y el período base era 2008-2012, según el art. 3 del Protocolo.

Queda un país clave, por sus emisiones de CO2, que aún no lo ha ratificado: Estados Unidos. Por su parte, Canadá se desvinculó del Protocolo a partir del 15 de diciembre de 2012.

Esa primera etapa tenía como objetivo que los países del Anexo B redujeran sus emisiones de CO2 en un promedio del 5% respecto a los niveles de 1990. La medida fue vinculante para 37 países industrializados y la Comunidad Europea, y el objetivo fue alcanzado con creces, ya que para fines de 2012 las naciones comprometidas habían logrado reducir sus emisiones en un 22,6% con respecto al año de referencia, 1990. Estos datos son provisorios, pues el IPCC de UN aún está procesando datos.

Apenas expiró el primer período de compromiso, los Estados parte del Protocolo de Kyoto se reunieron en la COP 18 y acordaron un segundo periodo de compromiso desde el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2020. Conocido como la Enmienda de Doha, subrayamos que aún no entró en vigor. Eso ocurrirá cuando

La Conferencia de las Partes (COP), compuesta por todos los Estados miembro, es el órgano supremo de la Convención. Se reúne anualmente y sus decisiones solo se pueden tomar por unanimidad o por consenso. La COP que se celebrará en París del 30 de noviembre al 11 de diciembre, también llamada «París 2015», será la 21ª, de ahí el nombre de COP21.El Protocolo de Kyoto cuenta con 192 Estados miembro (entre ellos, la Argentina y Paraguay, desde el 28-sept-2001 y el 27-ago-1999, respectivamente). La modificación de Doha al Protocolo de Kyoto aún no entró en vigor. A mediados de setiembre de este año contaba con 43 Estados signatarios que aceptaron la enmienda. La Argentina adoptó la ley que sanciona y promulga el documento de Doha, pero no envió aún el documento de aceptación a Qatar, país Depositario. No tenemos constancia de la existencia de ningún acto legislativo por parte de Paraguay. Sólo nos consta que Paraguay aún no está incluido en la lista de países aceptantes. 5 CAPALDO, Griselda (2012) “Contaminación aeronáutica: los derechos de emisión de CO2”, relatora de la 3ra ponencia, en el libro: XL Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico, y del Espacio y de la Aviación Comercial, ed. Fundación AENA / Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, y del Espacio y de la Aviación Comercial, Madrid, pp. 131-173

tres cuartas partes de los miembros del Protocolo hayan depositado sus instrumentos de aceptación o ratificación.

Esa prórroga de 8 años en la vigencia del Protocolo fue la fórmula de salvataje propuesta por los países más interesados en la reducción de gases de efecto invernadero,6 pues al cabo de ese período debiera entrar en vigor un nuevo documento, conocido como Acuerdo de París, cuya entrada en vigor está prevista para el año 2020. Desde su página Web, UN afirma que el Protocolo de Kyoto “introdujo una innovación clave, como es el uso de los mercados para facilitar la inversión en acciones climáticas. Poniendo límites a las emisiones, el Protocolo supuso una primera señal clara a las empresas e inversores de que los gases de efecto invernadero tienen un precio y reducirlos tiene un valor.” A esta estrategia se la conoce como “Medidas Basadas en el Mercado- MBM”.

En la arquitectura del Protocolo de Kyoto hay tres acciones centrales:• los procedimientos de notificación y verificación; • los mecanismos flexibles basados en el mercado; • un sistema de cumplimiento.

Los artículos 6, 12 y 17 del Protocolo de Kyoto se refieren al sistema de comercio de emisiones basado en el mercado y prevén las siguientes estrategias:

Mecanismos de implementación conjunta: el art. 6 dispone que los Estados incluidos en el Anexo I del Protocolo pueden transferir o adquirir Unidades de Reducción de Emisiones (ERUs, por sus siglas en Inglés) hacia o desde cualquier otro Estado de ese mismo Anexo, siempre que las mismas provengan de proyectos que apunten a reducir las fuentes antrópicas de emisión de gases de efecto invernadero (GEIs) o a incrementar los sumideros que naturalmente los absorben.

Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL): el art. 12 estipula que los MDLs tienen como objetivo asistir a los Estados no incluidos en el Anexo I a lograr el desarrollo sustentable. El mismo artículo prevé los Certificados de Reducción de Emisiones (CREs) basados en proyectos que cada Estado implemente para reducir los GEIs más allá de lo que hubiese sido posible en ausencia de tales proyectos. Los créditos así ganados pueden ser usados por los países del Anexo I para: a) alcanzar los objetivos del art. 3; b) asistir a los países en vías de desarrollo que sean vulnerables a los efectos adversos del cambio climático con el fin de cubrir los costos de adaptación. Con el propósito de evitar la emisión de certificados apócrifos, un Consejo Ejecutivo dependiente de la Conferencia de las Partes indicará los procedimientos que aseguren la transparencia, eficiencia y responsabilidad del sistema mediante auditorías independientes.

6 La reunión de Doha puso en evidencia el escaso compromiso de los mayores emisores mundiales de CO2, como Estados Unidos, Rusia, y Canadá, que decidieron no respaldar la prórroga.

Comercio de emisiones: El art. 17 permite que los países del Anexo B7 vendan en el mercado el excedente de sus unidades de emisión (es decir, cantidad de CO2 que tienen permitido emitir pero que no hayan sido emitidas). Ese excedente pueden venderlo a países que sobrepasaron sus metas. Con esta medida se creó e introdujo en el mercado un nuevo commodity (el dióxido de carbono). Como este gas está sometido a los mismos seguimientos y transacciones comerciales que cualquier otro producto básico, se lo conoce como mercado del carbono (CAP & TRADE system).

3. Las medidas de la OACI

Desde la adopción del Anexo 16 al Convenio de Chicago, con sus dos volúmenes sobre ruido y emisiones, la OACI ha recorrido un largo camino en pos de la protección del ambiente en los aeropuertos y sus zonas aledañas. Pero con la irrupción de evidencias científicas en torno a la contribución de las emisiones antropogénicas de CO2 sobre el cambio climático y el calentamiento global, la OACI se ha visto forzada a considerar la protección del ambiente más allá de la escala aeroportuaria (es decir, a escala micro), para enrolarse en la protección ambiental a escala atmosférica (es decir, a escala macro). Por Resolución A36-22, adoptada en setiembre de 2007, la OACI reconoció que la mayoría de sus miembros aceptan que la comercialización de bonos de carbono se base únicamente en acuerdos mutuos suscritos por los Estados. Este compromiso básico es reiterado en el Apéndice L.

La Resolución A36-22 fue sustituida en 2010 por la Resolución A37-18 y A37-19, las que fueron complementadas por la Resolución A38-18 en 2013, que instan a la OACI a liderar la elaboración de propuestas sostenibles sobre las emisiones de GEIs por la aviación civil internacional, y a revisar la meta del crecimiento neutro de las emisiones de carbono desde el 2020. También resolvió establecer un umbral de minimis del 1% de las toneladas-kilómetros de pago totales respecto a la presentación de los planes de acción de los Estados, según las siguientes directrices:

a) Los Estados por debajo del umbral no deberán presentar planes de acción para el logro de las metas globales; b) los Estados por debajo del umbral que acepten contribuir voluntariamente a la consecución de los objetivos globales, deben presentar planes de acción;c) Los operadores de aeronaves comerciales de los Estados que estén por debajo del umbral debieran estar exentos de aplicar los MBMs que se establezcan en los niveles nacional, regional y mundial; y d) Los Estados y las regiones de aplicación de los MBMs podrían considerar también una exención para otros operadores de aeronaves de pequeño porte.

7 Estas partes tendrán acceso a unidades de "cantidad atribuida" y, con sujeción a las modalidades acordadas, será capaz de transferir y adquirir estas unidades entre sí, para cumplir con los objetivos del artículo 3.1 del Protocolo.

La Resolución A37 también pide al Consejo, con el apoyo de los Estados Miembros, que desarrolle un plan-marco sobre los mecanismos basados en el mercado (MBMs) que sea aplicable a la aviación internacional y que para 2013 desarrolle un estándar global de CO2 para las aeronaves.

En cuanto a la Resolución A38-18, sus puntos principales giran en torno a: - un esquema básico para la adopción de MBMs locales, para cuya aplicación requiere la adopción de acuerdos bilaterales;- el reconocimiento del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas;- el Acuerdo para desarrollar un esquema global de MBMs, a ser sometido a consideración de la Asamblea en ocasión del 39° período de sesiones, en 2016.

En relación al calentamiento global, la OACI constituyó en 2008 un grupo especial de trabajo sobre la aviación internacional y el cambio climático (GIACC),8 que por decisión unánime a mediados de 2009 acordó metas de mediano y largo plazo sobre el rendimiento de combustible. Sin atribuir ninguna obligación específica a cargo de los Estados para hacer efectivo el principio ambiental de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, recomendó por entonces una reducción del 2% anual hasta 2020, y otro porcentaje anual idéntico entre 2021 y 2050.9 El informe enfatiza los siguientes temas: (a) que se tengan en cuenta los principios de no discriminación, de igualdad, y de equidad de oportunidades consagrados en el Convenio de Chicago de 1944; (b) que se consideren las circunstancias específicas y las capacidades diferentes de cada Estado y región; (c) que sólo se implementen las medidas más efectivas y eficientes; (d) que las medidas se basen en criterios de mercado que puedan coordinarse y que no generen duplicaciones; (e) que se traten adecuadamente las cuestiones de ámbito geográfico;10 (f) que la Secretaría de la OACI rinda informes trienales ante la Asamblea sobre los resultados del Programa de Acción; (g) que los Estados miembro cooperen enviando informes anuales sobre su tránsito aéreo y consumo de combustible, dentro del marco del artículo 67 del Convenio de Chicago; 11 (h) que se tome al año 2005 como año de referencia para medir el progreso acumulativo del Programa de Acción para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación internacional;12 (i) que el rendimiento del combustible sea medido según el volumen de combustible (litros) por tonelada / kilómetro de

8 El GIACC es integrado por 15 funcionarios gubernamentales que representan un equilibrio geográfico entre todos los Estados miembros de la OACI y entre los países desarrollados y en desarrollo.La labor de la GIACC puede consultarse en:http://www.icao.int/environmental-protection/Pages/group-international-aviation-climate-change.aspx9 TRUXAL, Steven (2011). “ The ICAO Assembly Resolutions on International Aviation and Climate Change: an Historic Agreement, a Breakthrough Deal, and the Cancun Effect”, en Air & Space Law, Volume 36, Issue 3, June 2011, p. 219.10 Ver punto 10 del documento disponible en http://www.icao.int/environmental-protection/GIACC/GiaccReport_Final_es.pdf (última consulta: 25-07-2012)11 Artículo 67. Transmisión de informes al Consejo. Cada Estado contratante se compromete a que sus líneas aéreas internacionales comuniquen a1 Consejo, según las prescripciones establecidas por el mismo, informes sobre tráfico, estadísticas de costos y estados financieros que muestren, entre otras cosas, todos 1os ingresos y las fuentes de su procedencia.12 Ese año testigo contó con el apoyo de algunos miembros del GIACC, pero no hubo unanimidad al respecto

pago (RTK) y según la masa de combustible (kilogramos) por RTK, según sea el sistema escogido por el explotador.

La labor más significativa de la GIACC fue identificar las medidas propicias para limitar las emisiones de la industria aeronáutica13, tales como: desarrollos tecnológicos (por ejemplo, el biofuel), mejoras en la gestión del tránsito aéreo y de la infraestructura, mejoras en la eficiencia de las operaciones, medidas económicas basadas en criterios de mercado, y medidas legales.

El grupo de trabajo distinguió tres escenarios posibles:- Que los Estados diseñen sus propias medidas voluntarias basadas en

criterios de mercado a partir de las medidas recomendadas por la OACI pero sin la orientación adicional de este organismo.

- Que los Estados apliquen sus propias medidas basadas en criterios de mercado, pero en armonía con un marco de la OACI previamente convenido.

- Que los Estados implanten en forma conjunta una medida mundial única

A este último escenario apunta la voluntad de los Estados actualmente, tal como quedó reflejado en la 38° Asamblea de la OACI, cuyas sesiones culminaron en octubre de 2013 con la adopción de la Resolución A38-18. La organización recibió el apoyo de la Asamblea para elaborar una medida de mercado mundial (MBM) para toda la aviación civil internacional.14 Con ello pasó a ser el único sector de la industria que cuenta con un acuerdo mundial sobre MBM que permitirá regir las emisiones de CO2 en el futuro cercano.

Sin embargo, la Resolución A38-18 recibió numerosas reservas. El párrafo 7 fue objetado por Argentina, Australia, Bahrain, Brasil, China, Cuba, India, Lituania (en representación de los 28 Estados miembro de la Unión Europea y otros 14 Estados miembro de la European Civil Aviation Conference - ECAC), la Federación Rusa, Arabia Saudita y Venezuela. A su vez, el último “principio guía” del Anexo a la Resolución (letra “p”) fue objetado por Australia, Canadá, Japón, Lituania (en representación de los 28 Estados miembro de la Unión Europea y otros 14 Estados miembro de la European Civil Aviation Conference - ECAC), Nueva Zelanda, Corea y los EE.UU, en razón de que allí se acoge el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Recordamos que, según el Doc. 9948 (OACI), hay dos métodos o enfoques diferentes para comercializar las emisiones de gases de efecto invernadero: el sistema de CAP & TRADE, que consiste en la aplicación de un límite absoluto a las emisiones (CAP), y el BASELINE-AND-CREDIT (de referencia y crédito), que consiste en una reducción intensiva de las emisiones por unidad de producción.

A ese Documento elaborado por la OACI hay que sumarle el Documento 9988 (del año 2013) relativo a la “Orientación sobre la elaboración de planes de acción de los Estados para actividades de reducción de las emisiones de CO2”, y la Circular 337

13 El concepto es amplio e incluye: a las líneas aéreas, a los proveedores de servicios de navegación aérea, a los constructores de aeronaves, etc.14 OACI, Comunicado de prensa, 4 octubre 2013.

(del año 2013) titulada “CAEP/9 Agreed Certification Requirement for the Aeroplane CO2 Emissions Standard”

En la actualidad, el CAEP cuenta con tres grupos de trabajo (el WG1 esta dedicado a analizar el tema del ruido, el WG2 al de las operaciones aeroportuarias y el WG3 al de las emisiones), y dos grupos técnicos de tareas (el AFTF, focalizado en los combustibles alternativos, y el GMTF, en las MBM).

En 2014 la OACI crea el Grupo Asesor de Medio Ambiente (EAG). Integrado por 17 representantes del Consejo de la OACI15 y un representante de la industria, el EAG trabaja en paralelo con el Grupo Técnico de Tareas sobre Medidas Globales Basadas en el Mercado (GMTF, Global MBM Technical Task Force), es decir, el subgrupo del CAEP que mencionamos en el párrafo anterior.

El EAG está desarrollando los principios y detalles de un esquema global de compensación de carbono basado en un enfoque Strawman16 elaborado por la Secretaría de la OACI. La Versión 1.0 del Strawman fue presentado a la EAG en marzo de 2014 y después de cinco encuentros ha progresado a la Versión 1.1 (12 de mayo de 2014).

En comparación con una de las medidas de orientación propuesta por la Resolución A36-22, el EAG sustituyó al 2005 como año de referencia y tomó en su lugar al período 2018-2020. Este cambio en el año de referencia indica el compromiso de la OACI con el desarrollo sostenible, pues está tomando como indicador un período futuro en el que las emisiones serán ostensiblemente más bajas que las del año 2005.

El EAG tiene bajo análisis distintas medidas:

- En principio, el EAG está considerando implementar una fase transitoria en la que habría diferencia de trato entre grupos de rutas, dependiendo de la madurez de los mercados de la aviación, - Otra propuesta consiste en fijar umbrales de exención técnica de 10.000 toneladas de emisiones de CO2 por año y 5,700kg MTOM (masa máxima de despegue).- China está a favor de aplicar un enfoque acumulado que tome en cuenta las emisiones pasadas y las futuras. Este tipo de propuesta no es atractiva para las empresas cuyas flotas han sido renovadas recientemente, como es el caso de Aerolíneas Argentinas, porque de ese modo su nivel de emisiones pasadas es considerablemente mayor al de las presentes y futuras- En el lado opuesto está la propuesta de la Federación Rusa, que se opone a las MBMs. Rusia prefiere que en su lugar se aplique una tasa mundial sobre el combustible, por lo que la Secretaría de la OACI le ha pedido que prepare un informe sobre las ventajas y desventajas de tal impuesto.Si bien la aplicación de una tasa mundial al combustible parece simple porque los Estados están naturalmente familiarizados con los impuestos y las tasas, en la

15 Argentina, Brasil, Canadá, China, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, España, Estados Unidos, Federación Rusa, India, Italia, Japón, México, Reino Unido, Singapur, Sudáfrica y Tanzania16 Recordamos que strawman es definido como todo argumento débil que se crea para ser refutado fácilmente.

reunión de Lima de abril del presente año (2015), auspiciada por OACI,17 la agencia de UN presentó un informe crítico de la postura rusa porque:

a) el uso de un gravamen (sea tasa, impuesto, o derecho) para lograr el resultado ambiental deseado requerirá un nivel de precios que podría afectar el crecimiento del sector, y esa política contradice a la Convención de Chicago de 1944;b) no hay certidumbre acerca de la capacidad legal para recoger y transferir los gravámenes relacionados con el combustible / CO2c) no hay garantía sobre el uso de los ingresos para la reducción de emisiones;d) por ende, no hay certeza de este método sea apropiado para lograr el resultado ambiental deseado;e) el artículo 24 del Convenio de Chicago, relacionado políticas de la OACI y los acuerdos bilaterales de servicios aéreos (que son más de 4000) no permite la aplicación de impuestos y gravámenes sobre los combustibles utilizados en la aviación internacional.

Por último, la OACI organizará los Global Aviation Dialogues GLADs. Una próxima ronda de GLADs se realizará entre el 21 de marzo y 15 de abril de 2016, lo que constituye una oportunidad para la construcción una propuesta definitiva o pre-definitiva de MBMs. Las propuestas de los GLADs también serán llevadas al High Level Meeting del 11 al 13 de mayo de 2016, y antecederá la 208ª Reunión del Consejo de la OACI, así como la 39ª Asamblea a realizarse en setiembre de 2016, donde serán tomadas las decisiones finales sobre el tema.18

3.1. Las medidas basadas en criterios de mercado - MBM

Según la Resolución 35-5 de la Asamblea General de la OACI, las MBM son herramientas de estrategia política diseñadas para alcanzar los objetivos ambientales al menor costo posible y en un entorno más flexible que las medidas tradicionales de regulación. Forman parte de una canasta de medidas, junto a la implementación de medidas operacionales y al desarrollo de adelantos tecnológicos.

La característica principal de las MBMs es que proporcionan incentivos y desincentivos financieros con el fin de regular a las entidades hacia el comportamiento deseado, por ejemplo, reducción de las emisiones. Estas medidas se pueden implementar para reducir el daño al medio ambiente.

17 ICAO (2015) Global Aviation Dialogues (GLADs) on Market-Based Measures to Address Climate Change. Lima – Perú, 9 abril de 2015.18 Ver el Statement by the International Civil Aviation Organization (ICAO) to the Forty-second Session of the UNFCCC Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA42), 1 to 11 June 2015 – Bonn, Germany. Este documento fue presentado por la OACI ante la 41° Reunión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT o SBSTA por sus siglas en inglés). Esta reunión fue celebrada en ocasión de la COP/20 de la Conferencia de las Partes del CMCC (Convenio Marco sobre Cambio Climático), realizada en Perú, y la Conferencia de las Partes en el Protocolo de Kioto CMP/10, en donde se generó el documento borrador de la propuesta “Llamado de Lima para la acción climática” que será negociado en la próxima COP/21, en diciembre de 2015, en la cual se pretende firmar el Documento de Doha.

Respecto de la aviación, hay tres tipos de MBM: los gravámenes, el esquema de comercio de emisiones, y los sistemas de compensación.19 Estos temas fueron desarrollados en extenso en las XXXVII Jornadas Iberoamericanas de Asunción, del año 2008, por lo que nos remitimos a lo allí explicado.20

En 2013 la OACI dio a luz el Documento 10018 relativo a la evaluación de las MBMs (Report of the Assessment of Market-Based Measures), el cual proporciona una visión general de los resultados de la evaluación cuantitativa y cualitativa de las opciones para un plan mundial de MBM, llevadas a cabo durante 2012 y 2013 por la Secretaría de la OACI con el apoyo de expertos MBM designados por los Estados Miembros y las organizaciones internacionales.

En el estudio cuantitativo del año 2012, se comprobó que el costo de la introducción de un esquema de MBM era relativamente pequeño. Bajo un escenario de crecimiento neutro de las emisiones netas de carbono a partir de 2020, las MBM deberían reducir o compensar 464 millones de toneladas de CO2 en 2036, como resultado del aumento de las emisiones durante el período 2020-2036. En el caso de que el 100 por ciento de los costos de un esquema de MBM se transfiera a los clientes (pasajeros) a través de aumentos en el precio de los e-tickets, la evaluación cuantitativa mostró lo siguiente:

Impacto en el Tráfico: Mientras que un esquema de MBM proporciona el beneficio ambiental de la compensación de 464 millones de toneladas de CO2 en 2036, el tráfico aéreo internacional bajo dicho esquema crecería 107 por ciento entre 2020-2036; sin embargo, sin el esquema el nivel de tráfico habría crecido un 110 por ciento;

Impacto sobre los Beneficios: Los beneficios para el sector de la aviación internacional en 2036 serían U$S 33,3 mil millones (es decir, u$s 33,3 billones, expresados en la nomenclatura de EEUU) con un esquema de MBM, el cual sería U$S 0,400 millones (es decir, u$s 0.4 billones) más bajo que el nivel de beneficios sin el esquema; y

Impacto sobre los Costos: El costo de un esquema de MBM en 2036 sería de aproximadamente U$S 10 por asiento, para un vuelo de 10.000 a 12.000 kilómetros, y de U$S 1,5 por asiento en un vuelo de 900 a 1.900 kilómetros.

El estudio complementario en 2013 confirmó los resultados del estudio básico: un esquema de MBM podría alcanzar el objetivo ambiental de la estabilización de las emisiones de CO2 a un costo económico relativamente bajo.

19 CAPALDO, Griselda (2008) “Navegación aérea y contaminación ambiental, con especial referencia al ruido”, en el libro XXXVII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, publicado por la Fundación AENA, la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNA, y el Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial, Asunción, 2009.20 Otros documentos de interés adoptados por la OACI sobre estos temas son: el ICAO Environmental Report 2007, el Guidance on the Use of Emission Trading for Aviation (Doc 9885), el Scoping Study of Issues Related to Linking Open Emissions Trading Systems Involving International Aviation (Doc 9949), el Report on Voluntary Emission Trading for Aviation (Doc 9950), el Offsetting Emissions from the Aviation Sector (Doc 9951).

El estudio cuantitativo de 2012 también evaluó los impactos de las medidas de mercado, teniendo en cuenta un criterio adicional: el de "Capacidad de adaptarse a las circunstancias especiales y capacidades respectivas [SCRC, por sus siglas en inglés] de los países en desarrollo", según lo solicitado por el Consejo en su 196a reunión. Se utilizaron tres enfoques diferentes para evaluar los impactos sobre los países en desarrollo: a) evaluación de las seis regiones geográficas; b) diferencias entre los países menos adelantados (PMA, o LDCs, least developed countries) y los que no son menos adelantados (no-PMA, o no-LDCs); y c) el uso de dos parámetros que definen el nivel de desarrollo: el ingreso per cápita y de la actividad de la aviación internacional en términos de asiento por kilómetro ofertado (AKO, o ASK por sus siglas en inglés) por los vuelos que salen de los países individuales.

La evaluación demostró que las diferencias entre los impactos del esquema MBM por regiones o grupos de Estados, fueron marginales. Por ejemplo, los impactos del MBM sobre la demanda de tráfico en las seis regiones, fueron generalmente consistentes con el promedio mundial de una reducción del 1,2 por ciento. El cambio en el resultado operativo (beneficio) provocado por un esquema de MBM fue relativamente consistente entre regiones, variando de 1,0 por ciento a 1,3 por ciento. Esto fue en general consistente con el promedio mundial de 1,1 por ciento. La comparación de los PMA y los no-PMA mostró un patrón similar al de las seis regiones en cuanto a la consistencia con los resultados globales. Sin embargo, los países menos adelantados no fueron tan afectados por las MBMs como los que no son menos adelantados. Impactos sobre los niveles de tráfico y las ganancias fueron menores en los países menos adelantados, a pesar de las reducciones de CO2 eran también más pequeñas. En resumen, no se observaron diferencias entre los grupos por el hecho de utilizar criterios basados en el desarrollo.

El Documento 10018 distingue tres tipos de opciones globales de MBMs:- un sistema mundial obligatorio de compensación - un sistema mundial obligatorio de compensación con ingresos- un sistema de comercio mundial de emisiones

- sistema mundial obligatorio de compensación Los gases de efecto invernadero (GEI) se pueden compensar a través de la reducción, eliminación o la evitación de las emisiones. Una compensación "anula" o "neutraliza" las emisiones de un sector a través de la reducción de las emisiones en otro sector o ubicación diferente. La medida estándar utilizada es una tonelada de CO2 o equivalentes de CO2, es decir, una "unidad de emisión". Esas “unidades de emisión” cuantifican las reducciones logradas y se pueden comprar, vender o intercambiar.

- sistema mundial obligatorio de compensación con ingresosLa base del sistema es la misma que la del sistema anterior. Una diferencia clave sería que, además de la compensación, los ingresos se generan aplicando una tarifa para cada tonelada de CO2, por ejemplo, a través de una tarifa de transacción. Los ingresos se utilizarían para fines acordados, como la mitigación del cambio climático o la prestación de apoyo a los Estados en desarrollo para reducir las emisiones de GEI.

- sistema de comercio mundial de emisiones

Un sistema mundial de comercio de emisiones consiste en utilizar un enfoque de límites máximos y canje (cap & trade approach), donde el total de las emisiones de la aviación internacional están limitadas a un nivel acordado para un período de cumplimiento especificado. Se crearían derechos de emisión específicos para la aviación (un derecho de emisión es equivalente a una tonelada de CO2). Estas asignaciones o derechos se distribuirán de forma gratuita, o serían subastados, entre los participantes utilizando un método acordado. Los ingresos pueden ser generados por la subasta de derechos de emisión de la aviación en lugar de proporcionarlos gratuitamente a las compañías aéreas.Al final de cada período de cumplimiento, los participantes tendrán que entregar derechos de emisión, u otras unidades de emisión, equivalentes a las emisiones que generaron durante ese período. En caso de que hubiese participantes con emisiones por encima de su asignación inicial, pueden adquirir permisos de emisión de los que generaron emisiones por debajo de la cantidad asignada y por ende tienen asignaciones excedentes disponibles para la venta o el comercio. Por otra parte, otras unidades de emisiones, tales como créditos de compensación, se pueden utilizar en combinación con los subsidios.

3.1.a. El strawman

Su contenido es confidencial y hasta ahora su acceso está limitado a los miembros de EAG, aunque una reciente reunión del Consejo se ha comprometido a aumentar la transparencia de las actividades de EAG y el Strawman a los miembros del CAEP, observadores y expertos.21 A pesar de la reserva impuesta a los que trabajan en las sucesivas versiones del Strawman, ha trascendido que en ellas no se expresa el principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas (CBDR) en el diseño de las MBMs, sino que este principio habría sido reemplazado por la eximición de compromisos para los países con muy bajas emisiones.22 De ser veraz el trascendido, el Strawman distorsionaría el principio de CBDR, que protege por igual a todos los países en desarrollo, independientemente de su nivel actual de emisiones.

En la versión 1.1. del 12 de mayo de 2014, dada a conocer por la CLAC a comienzos de julio de ese mismo año,23 el Strawman propone un sistema de compensación obligatoria para la aviación internacional con el propósito de alcanzar un crecimiento neutro de carbono a partir de 2020, utilizando como base las medidas basadas en criterios de mercado (MBM). La compensación se llevaría a cabo mediante la compra de unidades de emisión que certifican la reducción de emisiones en otros lugares o sectores. Este esquema mundial no genera créditos de reducción de emisiones.

21 GREENAIR.ONLINE.COM (2014) “Work on an ICAO global market-based measure begins to narrow down finer details of the Strawman”, 22 July 2014. Disponible en:http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1953 (consulta: 10-sept-2015).22 CLAC (2014) Reunión del grupo ad hoc sobre “medio ambiente”. Documento CLAC/Grupo Ad Hoc/NE-01, Brasília, 22 de agosto de 2014, punto 17, p. 3.23 CLAC (GEPEJTA/33) – Trigésima tercera reunión del grupo de especialistas en asuntos políticos, económicos y jurídicos del transporte aéreo, Lima, Perú, 2 al 4 de julio de 2014, CLAC/GEPEJTA-33/-NE/18 (02/07/2014), pp. 3 a 7.Disponible en: http://clacsec.lima.icao.int/Reuniones/2014/GEPEJTA33/NE/NERstgd/33GENE18.pdf

En gran medida, el Strawman está inspirado en el sistema de CAP & TRADE desarrollado por la Unión Europea, al cual nos referimos y criticamos largamente en las Jornadas Iberoamericanas de Cádiz, en el año 2012. En ese sentido, el Strawman se basa en la oferta de unidades de emisión de la aviación internacional en el mercado mundial.Un crédito de compensación (offset credit) es un instrumento de cumplimiento financiables y transable. Representa una reducción o eliminación equivalente a una tonelada métrica de dióxido de carbono, y debe cumplir con los criterios de elegibilidad para la aviación internacional (los que serán propuestos por el CAEP GMTF).Además de los créditos de compensación, los operadores pueden cumplir con sus obligaciones mediante la compra de derechos de emisión de carbono previstos legalmente en los programas de comercio de emisiones, siempre que estas prestaciones se ajusten a los criterios de elegibilidad para la aviación internacional.

3.1.a.i. Objetivos

Los objetivos de este borrador, llamado Strawman, son:a) El crecimiento neutro en emisiones de carbono a partir de 2020.b) Tomar como base de referencia el promedio de emisiones durante el trienio 2018-2020. Esta base referencial permitirá calcular las cantidades que podrán ser objeto de compensación.d) Constituir una “reserva” de emisiones, para hacer frente a casos excepcionales.e) Si no se informa de las emisiones de un operador, entonces la cantidad de referencia es TBD (to be determined).

En un documento crítico presentado a la CLAC por la Argentina en julio de 2014, se observa – con agudo sentido crítico – que el objetivo de esta propuesta de crecimiento neutro del carbono a partir de 2020 (punto 2. a) sobre la base de un período de referencia a futuro, es decir, a partir de medir las emisiones de 2018 a 2020 conlleva claramente, en la práctica, a "borrar" las emisiones históricas de los países desarrollados.

Además, mediante la adopción de un período futuro como período de referencia, se crea un incentivo perverso para generar más emisiones en esos años, por lo que las variaciones porcentuales en los años sucesivos serán más bajas que las que ocurren en el período base.

3.1.a.ii. Procedimiento

Los operadores son responsables de la compra de la cantidad requerida de CO2 para realizar las compensaciones previstas en el Strawman. Los operadores utilizan un “cálculo básico” para saber que cantidad de emisiones pueden ser compensadas. El cálculo se basa en la presentación de informes de los operadores que se pasan por un proceso de verificación.Si este cálculo da lugar a un valor negativo, el operador no puede comprar CO2 como compensación ni tampoco recibir créditos. Para los casos de crecimiento rápido y de emprendedores, se realizan cálculos de "ajuste". En la noción de “crecimiento rápido” se incluye a los operadores cuyas

emisiones individuales crecieron más del doble de la tasa promedio de crecimiento global. La cantidad admisible para un operador con “crecimiento rápido” está determinada por sus "emisiones totales en el año de referencia" x "tasa de crecimiento individual - el doble de la tasa de crecimiento global". Los “primeros en actuar” (emprendedores) son aquellos operadores cuya eficiencia individual en el gasto de combustible se ubica un 10% por encima de la eficiencia global del combustible en el año de referencia. La eficiencia se calcula como la ratio del tráfico (RTK) sobre las emisiones.Las emisiones generadas por vuelos exonerados se eliminan del cálculo de las emisiones que deben compensarse obligatoriamente en el año de referencia (promedio de 2018 a 2020) y el año en curso.Finalmente, los combustibles alternativos son contabilizados como generadores de emisiones. Creo que una directriz de esta naturaleza desestimula el empleo de biodiesel y otros combustibles alternativos.

El procedimiento para los mecanismos de compensación sería así: cada año, a partir de 2020, los operadores compensarían una parte de sus emisiones correspondientes a cualquier aumento en las emisiones globales de CO2 desde 2020. La cantidad a ser compensada por cada operador se calcula mediante una fórmula que tiene en cuenta: i) el aumento promedio porcentual de las emisiones del sector, ii) el porcentaje individual de incremento de las emisiones de cada operador, y iii) los ajustes de crecimiento rápido y por ser los primeros en actuar. Quedan exentas las emisiones de todas las rutas de los Estados que representan una pequeña proporción de las emisiones globales. El esquema global está regulado y es aplicado por los Estados de conformidad con las normas internacionales elaboradas por la OACI.

La línea de base utilizada por el Strawman para la determinación de las cantidades que se compensarán, se calcula primero utilizando un promedio de tres años de las emisiones (2018 a 2020) con el fin de dar cuenta de cualquier variación excepcional que puede ocurrir por distintos operadores en un año específico.

La diferencia entre el valor de referencia descripto en el párrafo anterior y las emisiones globales de CO2 en 2020, o bien el 3% de las emisiones mundiales en 2020, cualquiera sea la cifra más alta, se utilizará como “reserva” para hacer frente a casos excepcionales, es decir, un crecimiento rápido y la acción de los más emprendedores (párrafo 2.d). Si se utiliza el 3%, entonces las emisiones de referencia de cada operador se ajustarán proporcionalmente.

3.1.a.iii. Cálculo básico

Lo que está en el meollo de esta versión del Strawman es la matriz que tomarán en cuenta para el cálculo de las emisiones. Hay dos variantes: a) que el cálculo se base en el crecimiento de las emisiones de cada operador aéreo; o b) que también se considere el crecimiento de las emisiones del conjunto de los operadores.

El cálculo básico que utiliza el Strawman es una combinación de dos tasas. La "tasa relativa individual" y la “tasa relativa sectorial”. La primera es el porcentaje individual de incremento de las emisiones propias de un operador en el año de referencia, en relación con sus emisiones en el año en curso. La "tasa relativa

sectorial" es el porcentaje de la cantidad global de emisiones para compensar en el sector en relación con las emisiones globales del año en curso.

Entonces, la obligación de un operador para el año en curso se compone de dos partes: una parte colectiva y una parte individual. La parte colectiva es el producto de su propia emisión por la tasa relativa sectorial. La parte individual es el producto de su propia emisión por la tasa relativa individual, que es igual a la variación de sus propias emisiones durante el año de referencia. Estas dos partes se toman en igual proporción, 50% cada uno.La propuesta Strawman se reflejaría en la siguiente fórmula:

(Ti . Ei) . 0,5 + (Si + Ei) . 0,5 = Ci

Por consiguiente, como fue señalado por la Argentina, aun cuando el comportamiento de un operador haya sido eficiente y como operador no tenga que compensar las emisiones, si el sector ha generado un exceso de emisiones en relación con el período de referencia, el operador de aeronaves más eficiente será penalizado por tener que compensar el comportamiento colectivo. Vemos que este resultado es otra clara consecuencia de apartarse del principio relativo a las responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Además, el Strawman no explica porqué la tasa individual se calcula con respecto al nivel de emisiones en el período de referencia (2018-2020), mientras que el cálculo de la tasa colectiva se basa en el año en curso. Esto es, prima facie, una inconsistencia que exige una mayor clarificación.

El Strauman propone, como esquema alternativo al anterior, un abordaje por rutas.Existen cinco esquemas para aplicación del abordaje por ruta: el esquema de emisiones cumulativas y la propuesta presentada por la Secretaria de la OACI – el Strawman, la cual plantea cuatro posibilidades de implementación: 100% / 0; 50% / 50%; 75% / 25%; y 0% / 100% (porcentual de neutralización). El primer número está relacionado con los valores de neutralización del operador considerado individualmente. El segundo número son los valores de los operadores considerados globalmente, como media del sector.

3.1.a.iv. Ajustes para los nuevos participantes

Los nuevos participantes en el mercado24 estarán exentos durante 5 años, o hasta que el año en el que sus emisiones anuales superan x% de las emisiones globales en el año de referencia, lo que ocurra antes. Después de este año, se los incluye en el esquema y se los trata de la misma manera que a los otros operadores, utilizando como “emisiones de referencia” sus emisiones promedio en los dos años anteriores.

24 El Strawman define a los nuevos participantes del siguiente modo: Un nuevo competidor se define como cualquier operador de la aeronave que inicia una actividad incluida en el ámbito de aplicación del régimen, desde o después de su entrada en vigor, y cuya actividad no es en su totalidad o en parte una continuación de una actividad de aviación realizada previamente por otro operador de la aeronave.

3.1.a.v. Registro Internacional de Emisiones

Según el documento que estamos describiendo, el control y la compensación de emisiones requieren del desarrollo de un Registro de Aviación Internacional on-line.En él habrán de registrarse las emisiones anuales de CO2 de los operadores de la aviación internacional que estén sujetos al régimen. El registro también realiza un seguimiento de la información de las emisiones del operador y de su compensación.Cuando sea necesario, se generarán vínculos on-line con el Registro Internacional de Transacciones (ITL), con los esquemas nacionales de compensación, los planes voluntarios, etc., para facilitar las transacciones.

3.1.a.vi. Alcance

Según el Strawman, la OACI planea que los MBMs alcancen a todos los vuelos internacionales. Quedan exceptuados los vuelos que estén exentos de cumplir con la normativa o los que no sean de países miembros de la OACI.

Desde nuestro punto de vista, sería conveniente que en futuras versiones del Strawman se aclare, con absoluta certeza, si el concepto de “vuelo” es sinónimo, o no, del concepto de "Servicio aéreo internacional" dado por el Convenio de Chicago en el artículo 96.b, puesto que allí se lo define como el servicio que pasa por el espacio aéreo sobre el territorio de más de un Estado. Por ejemplo, hay ciertos vuelos que en la Argentina son de cabotaje, pues unen exclusivamente a dos puntos dentro del territorio nacional, pero que por pasar por el espacio aéreo uruguayo adquirirían la calidad de “servicio aéreo internacional” desde la perspectiva del Convenio de Chicago. Si así fuere, esa variedad de vuelos domésticos estaría sujeta a las directrices OACI sobre MBMs. No creemos que ese sea el alcance que deba tener el Strawman, sino un alcance restringido a los vuelos comerciales que unen dos aeropuertos ubicados en el territorio de dos Estados miembros de la OACI. Por ende, en el documento Strawman debiera incluirse un siglario en el que se defina con claridad qué se entiende por vuelo internacional.

El responsable de la emisión es el operador de la aeronave (o explotador, como lo denomina la legislación aeronáutica de varios países latinoamericanos). Se lo identifica a través del Certificado de Operador Aéreo (AOC) expedido por su Estado. Los vuelos no operados bajo un AOC se atribuyen al propietario de la aeronave, a menos que pueda demostrar que otra entidad era el operador.

Sólo las emisiones de CO2 se compensan y se contabilizan en toneladas métricas de CO2. Quedan fuera del ámbito de aplicación en razón de la materia otros gases de efecto invernadero, como los NOx, los SOx, o el vapor de agua. Las emisiones a ser compensadas son las que se emiten durante todo el vuelo.

3.1.a.vii. Exenciones

Los Estados se enumeran en orden creciente, de la más baja a la más alta cantidad de emisiones generadas por todos los vuelos internacionales desde y hacia los Estados individuales. La lista se revisa cada 5 años.Los vuelos desde y hacia los Estados incluidos en la lista, están exentos desde el Estado que encabeza la lista al Estado en el que la acumulación de las emisiones alcanza x% del las emisiones globales en el año de referencia.Los explotadores de aeronaves con emisiones inferiores a 10.000 toneladas métricas de CO2 al año están exentos de cumplir con el régimen. Esta exención tiene por finalidad evitar la carga administrativa a los operadores muy pequeños. Las emisiones exentas no están incluidas en el año de referencia y en el año en curso.También están exentas las aeronaves con menos de 5700 kg de masa máxima de despegue (MTOW), así como los operadores de aeronaves afectadas a tareas humanitarias, médicas y de extinción de incendios.

3.1.a.viii. Ámbito temporal de aplicación

Los Estados son responsables de la aplicación del cumplimiento de los operadores con el esquema global en consonancia con las normas de la OACI.Estas reglas de aplicación aún no han sido desarrolladas por la OACI.El ciclo de cumplimiento, dentro del cual los operadores deben conciliar sus obligaciones en virtud del régimen, es cada 3 años. Los operadores tendrán un plazo de 6 meses, después de la obligación prevista en el esquema, para demostrar a los Estados que están cumpliendo con él.El régimen dejará de aplicarse si las emisiones globales van por debajo del nivel de 2020.El diseño del esquema se aplicará hasta el 2035, inclusive. Su revisión se realizará antes de cualquier ampliación del régimen más allá del 2035. La revisión se llevará a cabo a finales de 2033.

3.2. Labor de la CLAC y de sus Estados miembro en relación al MBM

La Comisión Latinoamericana de Aviación Civil, organismo regional de la OACI, viene trabajando desde mucho tiempo atrás en distintos objetivos de sustentabilidad ambiental.

En relación al tema que nos ocupa en esta sesión de trabajo de las Jornadas Iberoamericanas, traemos a la memoria la “Declaración de Cartagena de Indias” adoptada por la CLAC el 28 de julio de 2011, exhortando a los Estados Parte de la Unión Europea a no aplicar la Directiva 2008/101/CE, relativa al comercio de bonos de carbono, a aerolíneas registradas en terceros Estados, sin previo acuerdo de los Estados involucrados

Para el período 2015-2016 se organizaron 4 grupos de trabajo, de los cuales 2 tienen íntima vinculación con el tema que aquí estamos tratando. Ellos son el grupo de trabajo sobre biocombustibles, y el de mitigación y adaptación al cambio climático.

Recordamos que los países que integran la CLAC suscribieron la Declaración de Cartagena, de rechazo a medidas unilaterales y extraterritoriales. Fue promulgada

por la CLAC con motivo de la Reunión de su Comité Ejecutivo entre el 27 y 28 de julio de 2011, donde se discutió con amplitud las Medidas Basadas en Criterio de Mercado (MBM´s) así como la postura regional de la CLAC en cuanto a la directiva 2808/101/CE promovida por la Unión Europea relativa a las ETS (Emission Trading System).

En la reunión de mediados del año pasado, 2014, se avanzó en la idea de crear un Grupo Ad Hoc que revise exhaustivamente la Declaración de Cartagena a la luz de los últimos acontecimientos para establecer una postura regional sobre las MBM´s, la transferencia de tecnología y la necesidad de promover medidas complementarias para la mitigación del fenómeno de cambio climático.

En la reunión del GEPEJTA de la CLAC, que tuvo lugar en Lima el 27 de agosto de 2015,25 el grupo informa que con referencia a la labor del EAG y de las MBMs se ha llegado a algunos puntos de consenso, tales como:

- El MRV (monitoring, reporting and verification) debe ser anual;- Los Estados deben reportar las emisiones de sus líneas aéreas.- Las líneas aéreas deben reportar a un único Estado, que es aquél donde estén establecidas; - El consumo de combustible debe servir como base para el reporte de emisiones;- Deben desarrollarse métodos más sencillos para pequeños operadores;

Sin embargo, la CLAC señala los algunos disensos con los borradores de la última versión del strawman. Ellos giran en torno a las variantes que la OACI utilizaría para aplicar los MBMs. El EAG tiene tres opciones de tipos de aplicación de una MBM. La primera sería una tarifa internacional, posiblemente sobre los combustibles de aviación (esto se aproxima a la propuesta rusa); la segunda, un mercado de crédito de carbono (esto se aproxima a la propuesta de la Unión Europea); y la tercera, la neutralización de las emisiones. De las tres, la CLAC se inclina a favor de la última, pues es la solución que mejor contempla el criterio de simplicidad para su implementación. No solo es más sencilla, sino también más práctica, menos costosa y con implementación más rápida.

El informe de la CLAC también indica los desafíos que aún quedan por solucionar:i. Incentivo Económico adecuado;ii. Integridad Ambiental; iii. Simplicidad; iv. No discriminación; v. Responsabilidades comunes, pero diferenciadas (CBDR).

Como el strawman diseñado por el EAG de la OACI permitiría un amplio acceso a los mercados de crédito de carbono que ya están funcionando, los países miembro de la CLAC creen que esa estrategia evitaría que haya un aumento prohibitivo de los precios de los créditos, pero a la vez están preocupados en que esos mercados respeten los siguientes aspectos constitutivos:

i. Metodologías y protocolos claros y transparentes;

25 CLAC – GEPEJTA. Trigésima quinta reunión del grupo de especialistas en asuntos políticos, económicos y jurídicos del transporte aéreo (GEPEJTA/35). CLAC/GEPEJTA-35-NE/03, CORRIGENDUM, 27/08/2015

ii. Consideraciones en cuanto al alcance de las actividades;iii. Licencias de créditos y procedimientos de validad;iv. Identificación y rastreo de las unidades;v. La naturaleza legal y la transferencia de unidades;vi. Procedimientos de validación y de verificación;vii. Garantías de buena gobernanza;viii. Transparencia y provisiones de participación pública;ix. Sistemas de salvaguardas para enfrentar los riesgos ambientales y sociales;x. Criterios de desarrollo ambiental;xi. Métodos para evitarse la doble recuento, las licencias y las reclamaciones;xii. Transparencia y accountability de los planos de monitoreo de las emisiones de CO2 por parte de las entidades;xiii. Medios de calcular las emisiones de CO2 provenientes del uso de combustibles;xiv. Formas de verificación (auto-verificación, verificación por terceros);xv. Disponibilidad de datos externos para administrar las verificaciones de las autoridades y las verificaciones externas;xvi. Requerimientos obligatorios para las verificaciones de autoridades;xvii. Requerimientos obligatorios para las verificaciones externas;

En la reunión de hace un mes, respecto del MBM, Brasil defendió ante la CLAC su posición a favor de un abordaje por rutas, dividiendo a los Estados según su nivel de desarrollo, con la aplicación de un phase-in, es decir, una aplicación escalonada. El phase-in establece tiempos diferenciados para la entrada en vigor de la norma para cada grupo de países según su grado de desarrollo. Brasil considera que el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas es respetado por el hecho de que operadores que explotan la misma ruta tienen tratamiento igual.

3.2.a. Informe crítico de la Argentina al strawman

El 19 de junio de 2014 la Argentina presentó ante la CLAC un documento crítico sobre el diseño y contenido del Strawman.

Una de las observaciones más lúcidas hecha por la delegación argentina es que la propuesta de la versión 1.1. del strawman basada en el MBM significaría, en la práctica, la aplicación de un sistema de comercio de emisiones a nivel mundial obligatorio para todos los países, incluso para aquellos que no figuran en el anexo I de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC) ni en el Anexo B del Protocolo de Kyoto. Es decir, el documento de OACI extiende la obligación a países sin obligación de reducir sus emisiones.

Ello es consecuencia de no haberse respetado el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (BCRD), porque para el strawman todos los países tendrán que asumir la responsabilidad de las emisiones que generan, independientemente de si son los países del Anexo I al CMCC, o del Anexo B del Protocolo de Kyoto, o no lo son.

En este sentido, las excepciones que aparecen en el documento Strawman sólo se refieren a los casos de crecimiento rápido, de los más emprendedores, de los nuevos participantes, y de los vuelos que tengan como origen y destino los Estados de emisiones más bajas.

Otra consecuencia de no respetar el principio CBDR es que, como el número de permisos que se presenten está vinculado a la variación de las emisiones en relación con el período de referencia y no a las emisiones totales generadas, la contribución de todos los países queda igualada para hacer frente al problema de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs), dejando a un lado las diferencias de la contribución de cada país a las emisiones históricas y actuales.

Es decir, la emisión de una tonelada por un país que emite 10 toneladas es la misma que la de un país que emite 1.000 toneladas de dióxido de carbono (CO2). En otras palabras, no se toman en cuenta las emisiones absolutas del sector de la aviación, sino sólo las variaciones relativas (emisiones superiores o inferiores al período de base).

Según Strawman, párrafos 4.2.a) y b), la obligación de comprar cantidades de créditos y/o compensaciones sería gobernada por la siguiente fórmula:

(Ti . Ei) . 0,5 + (Si + Ei) . 0,5 = Ci

donde Ti representa la tasa individual, Ei es la cantidad de emisiones absolutas de carbono del Estado, Si es la tasa sectorial y Ci es igual al número de las cantidades que se compensará.

Este sistema fue tildado de “perverso” por la delegación argentina, porque los que emiten por encima de la media deben adquirir un menor número de permisos que la variación individual de sus emisiones, mientras que el operador que emite menos de la media debe comprar permisos en una cantidad superior a las variaciones individuales de sus emisiones. Por lo tanto, esta forma de estimación reduce el incentivo para que los operadores de aeronaves reduzcan sus emisiones. En cambio, es un incentivo para que todos los que buscan que la variación de sus emisiones sea similar a la variación promedio del sector.

La propuesta Strawman se basa en el suministro de unidades de emisión procedente del mercado mundial de permisos (artículo 5.2.a), favoreciendo a los oferentes actuales de permisos, ya que en hoy día sólo unos pocos mercados manejan alrededor del 70% de los permisos de emisión e instrumentos equivalentes negociados en mercados de carbono del mundo.

El informe argentino, finalmente, hizo hincapié en los siguientes aspectos a ser corregidos en la nueva versión del Strawman:- El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR) como un principio rector (Res A38-18) no se incorpora en el Strawman.- Al eliminarse toda referencia al CBDR, se elimina también la responsabilidad histórica de los países desarrollados por las emisiones pasadas

- Se genera, así, un incentivo perverso para producir más emisiones durante el período de referencia.- De ese modo, se les concede indirectamente a los operadores la oportunidad de ejercer clara influencia en la cantidad de emisiones que se compensará- No proporciona incentivos para la reducción de las emisiones con respecto al período base.- Por lo tanto, la propuesta no anima a un comportamiento eficiente por parte de los operadores de aeronaves- El mecanismo propuesto impone sanciones por no cumplir con la meta de crecimiento neutro de emisiones de CO2, pero no proporciona incentivos para reducir las emisiones en relación con el período base (párrafo 4.1.c).

4. El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas

Decíamos en nuestra ponencia de Cádiz que el Convenio Marco sobre Cambio Climático de 1992, encumbra a la categoría de “Principio” la certeza científica de que a los Estados les cabe una responsabilidad común pero diferenciada respecto a su contribución a las alteraciones climáticas globales (art. 3.1), lo que tendría que traducirse en la estipulación futura de estándares ambientales uniformes pero derechos y obligaciones asimétricos. Esta receta fue aplicada con singular éxito por el Protocolo de Montreal de 1987 sobre sustancias que agotan la capa de ozono, cuando desarrolla un programa preferencial para cierta categoría de Estados en vías de desarrollo.26

Subrayamos, además, que ni el Convenio Marco sobre Cambio Climático, ni el Protocolo de Kyoto, admite reservas a sus artículos y anexos. Por consiguiente, el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas es innegociable e inmodificable.

Se trata de un principio que encuentra su fundamento en el grado de vulnerabilidad económica y social de los Estados en desarrollo. Esa doble fragilidad los expone, a su vez, a una mayor vulnerabilidad ambiental, lo que justifica la concesión de un trato favorable, que en nada mella el principio de no discriminación y el de igualdad entre los Estados. El trato favorable apunta, justamente, a asistir y cooperar con esos Estados en el logro de los objetivos de sustentabilidad ambiental asumidos internacionalmente.

El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas no surgió ex nihilo en 1992 durante la Conferencia de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, también conocida como Cumbre de la Tierra, sino que emana del principio de “desigualdad compensadora” enunciado en 1974 dentro del contexto del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI),27 conforme al cual se partió de la certeza histórica de que el mundo estaba regido por un sistema que perpetúa la desigualdad y que se estableció en una época en que la mayoría de los países en desarrollo ni siquiera existían como Estados independientes. Por esta razón el NOEI supuso un “intento de reestructuración del propio marco institucional

26 CAPALDO, Griselda (1997) Daño ambiental y Derecho Aeronáutico. Breve teoría del homo ambiens. Ed. Universidad, Buenos Aires. 27 Ver: Declaración sobre el establecimiento de un nuevo orden económico internacional. Disponible en:http://nuso.org/articulo/declaracion-sobre-el-establecimiento-de-un-nuevo-orden-economico-internacional/

existente con objeto de que el sistema económico internacional pueda respaldar, mejor que hasta ahora, los esfuerzos de los países en desarrollo para desarrollarse”.

Como señala Borrás Petinat, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas “se fundamenta en tres argumentos principales: en primer lugar, se entiende que los Estados en vías de desarrollo desempeñan un papel muy importante en la consecución de los objetivos ambientales acordados en los tratados internacionales en materia ambiental; en segundo lugar, los países industrializados o desarrollados tienen una “obligación moral” de proporcionar asistencia financiera y técnica a los países subdesarrollados o en vías de desarrollo; y en tercer lugar, los intereses que representan los países desarrollados suelen imponerse y suelen ser distintos a aquellos que defienden los países en vías de desarrollo.”28

El apotegma de las responsabilidades comunes pero diferencias está enunciado como norma de soft law en el Principio 7 de la Declaración de Río de 1992, y como norma de hard law o vinculante u obligatoria en el artículo 3.1 del Convenio sobre Cambio Climático.

Estamos ante un principio de derecho ambiental pero también de derecho económico, que hunde sus raíces en los principios de desarrollo sostenible, de igualdad, de cooperación, de solidaridad internacional, y de justicia.

Porque todos los Estados han contribuido, en diferente medida, a la degradación ambiental, es la razón por la que se alude a una responsabilidad común. Esta responsabilidad común se aprecia nítidamente en el ámbito de los recursos naturales compartidos, principalmente aquéllos que no están sometidos a la jurisdicción ni soberanía de ningún país, como la atmósfera, que es el ámbito en el que se desarrolla la aviación.

Como lúcidamente lo expresa Borrás Petinat, la responsabilidad diferenciada se dirige más “a promover la igualdad sustancial entre los Estados desarrollados y en vías de desarrollo en un determinado ámbito ambiental, que el logro de la igualdad formal.” La forma usual de implementar la responsabilidad diferenciada es a través de estándares ambientales distintos según se trate de un país desarrollado o en vías de desarrollo. Esos estándares se calculan teniendo en cuenta las necesidades y circunstancias especiales de cada Estado en desarrollo, su desarrollo económico a futuro y las contribuciones históricas a la generación de un determinado problema ambiental.

La responsabilidad diferenciada mitiga el alcance de las obligaciones asumidas en razón de las responsabilidades comunes. Bajo esta perspectiva, la responsabilidad diferenciada es fuente de derechos para los Estados en vías de desarrollo, habilitándolos a diseñar sus propias políticas ambientales, a establecer plazos más amplios en el cumplimiento de los objetivos ambientales, a alcanzar objetivos menos exigentes en relación con los demás Estados, etc.

28 BORRÁS PETINAT, Susana (2004) “Análisis jurídico del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas”, en Revista Seqüência, n.º 49, dez. de 2004, p. 159.

La jerarquía jurídica de este principio ha sido reconocida, incluso, por la Organización Mundial de Comercio al dirimir conflictos entre Estados sobre explotación de recursos naturales globales, v.gr. la diversidad biológica, como sucedió en 1998 con el caso United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (India, Malaysia, Pakistan and Thailand v. United States of America).29

Veamos ahora distintas propuestas realizadas por los países miembros de la CLAC para garantizar la observancia del principio relativo a las responsabilidades comunes pero diferenciadas en el contexto de los MBMs.

Por un lado tenemos la visión de Guatemala que, dejando a salvo la necesidad de diferenciación respetando el principio de no discriminación, argumenta que si las MBM están basadas en los operadores, el principio CBDR no debería ser tomado en cuenta, puesto que solo es aplicable a los Estados.30 En lo personal, creo ver un sofisma en esta aseveración, es decir, un argumento falso bajo la apariencia de veracidad. El sofisma radica en que los operadores operan bajo la bandera del Estado que le concede nacionalidad a la aeronave, que es a su vez el Estado que los designa como aerolínea de bandera para explotar los derechos internacionales de tráfico aéreo. Por ende, el principio CBDR no es ajeno al sistema de MBM. Más allá de esta acotación, Guatemala promueve el enfoque que no sea por país, sino a nivel de ruta.

En la reunión del 27 de agosto de 2015, Brasil propuso un abordaje por rutas, respecto del cual los países sean divididos según su grado de desarrollo. La implementación del MBM en cada ruta se haría por etapas y gradualmente (phase-in), con lo que los principios de CBDR y de no discriminación son respetados simultáneamente.

El uso de coeficientes de neutralización para cada tipo de ruta es otra variante dentro del abordaje por rutas propuesto por Brasil que garantiza el CBDR. De este modo, una ruta entre dos países desarrollados tendría que neutralizar más CO2 que una ruta entre un país desarrollado y uno en desarrollo o entre dos en desarrollo.

La propuesta brasileña también incluye un sistema de exenciones para pequeños operadores, pequeñas aeronaves, vuelos humanitarios, militares o de lucha contra incendios, y para las rutas que sean desde o hacia un país que sea pequeño emisor (países responsables por hasta 5% de las emisiones internacionales en la aviación civil internacional).

5. Los planes nacionales de acción y el documento 9988 de OACI

29 WTO Panel Report, 15 May 1998 (37 ILM 832-857, 1998), adopted as modified by Apellate Body Report 6 November 1998/ WTO Apellate Body Report, 12 October 1998 (38 ILM 121-175, 1999), adopted 6 November 199830 CLAC – GEPEJTA. Trigésimo quinta reunión del grupo de expertos en asuntos políticos, económicos y jurídicos del transporte aéreo (GEPEJTA/35). CLAC/GEPEJTA/35-NE/17, 21 de agosto de 2015, p. 3.

La 37ª Sesión de la Asamblea de la OACI invitó a los Estados a presentar voluntariamente Planes de Acción con miras a reducir las emisiones de CO2. El plan debería describir las políticas y acciones que tomaría el Estado para reducir las emisiones de CO2 provenientes de la aviación civil, e informar anualmente a la OACI el status de implementación de estas medidas. (Resolución A37-19, párrafo 9).

Los Planes de Acción deben contener informaciones sobre las medidas que serán empleadas por los Estados, teniendo en cuenta sus capacidades y circunstancias nacionales e identificando necesidades de asistencia técnica. A ello se refiere in extenso el Doc 9988, del año 2013, titulado “Orientación sobre la elaboración de planes de acción de los Estados para actividades de reducción de las emisiones de CO2”.

En sus planes de acción los Estados deben distinguir las operaciones nacionales de las internacionales, aunque nada obsta a que los países adopten un enfoque integral y tomen cuenta el sector de la aviación en su conjunto.

El plan debe indicar el tipo de acción (operacional, tecnológica, basada en MBM, etc), la flecha del tiempo o período de instauración, el tipo de indicador (litro / ton-km, o ton de combustible gastado), estimación de las emisiones de CO2, el costo económico del plan (fuentes nacionales, financiación regional, asistencia internacional, etc), el marco legal aplicable, y la descripción de las acciones de mitigación.

Para facilitar la presentación de los planes, la OACI desarrolló una interfaz (http://portal.icao.int).

A 2015, 76 Estados han presentado sus planes de acción ante la OACI, lo que representa un 82% del RTK internacional (ingresos por toneladas / kilómetro)

Un 67% de los planes de acción presentados se basan en el reemplazo de flota por aeronaves con tecnología sostenible, un 63% en el uso de combustibles alternativos, un 69% en mejoras en el ATM y en el uso de la infraestructura aeroportuaria, un 41% en la implementación de operaciones más eficientes, un 32% en medidas o incentivos económicos, y un 12% en regulaciones especiales.

Si las analizamos por región, el uso de combustibles alternativos es casi insignificante en América del Sur y nulo en África, mientras que el resto de las acciones han tenido un desarrollo y aplicación equitativa en ambas regiones. La mayor utilización de combustibles alternativos se observa en América del Norte, seguida por Oriente Medio, y luego por Europa y Asia-Pacífico.31

La única región que emplea incentivos y otras medidas económicas para lograr una reducción de las emisiones es Europa, seguida por la región Asia-Pacífico (pero en una medida insignificante). En cuanto a regulaciones legales, el mayor volumen normativo lo presenta África, seguida por Sudamérica.

31 FERRIER, Blandine (2013) State Action Plans, en: ICAO Symposium on Aviation and Climate Change – “Destination Green”, 14 to 16 May 2013-

Por último, las mejoras tecnológica aplicadas a la flota de aviones representa casi un 30% de las acciones adoptadas por EE.UU, Centroamérica y el Caribe, un 21% en Sudamérica y Oriente Medio, un 20% en África, un 19% en Europa y un 15% en Asia-Pacífico.

6. Las medidas de la IATA

Las empresas aerocomerciales representadas en la IATA se han comprometido formalmente a alcanzar un crecimiento neutro de CO2 para el año 2020.32 A nuestro juicio, uno de los párrafos más interesantes de la Resolución en la que ese compromiso se apoya, es el que señala que, una vez que se optó por las medidas basadas en el mercado como estrategia para reducir la huella de carbono dejada por la aviación civil, serán los gobiernos los que deban decidir acerca de las circunstancias especiales y las respectivas capacidades de los Estados (SCRC, por su sigla en inglés, Special Circumtances and Respective Capabilities of States), de modo que se garantice la igualdad de tratamiento de todos los operadores en cualquier ruta aérea con el fin de minimizar las distorsiones en el mercado aerocomercial.

7. Las medidas adoptadas por la Argentina

La Argentina adoptó la “Enmienda de Doha” al Protocolo de Kyoto por ley 27137.33

Desde su fecha de publicación en el Boletín Oficial, en mayo de este año, hasta la celebración de estas Jornadas, el documento de ratificación aún no había llegado a manos del Estado Depositario.

Debido a que Europa es uno de los destinos de Aerolíneas Argentina, la empresa se sometió a un proceso de verificación de emisiones en el año 2010 con el fin de cumplir una de las obligaciones impuesta por la Directiva 2008/101 de la Unión Europea.34

En noviembre de 2012 la empresa firmó un Convenio de Cooperación Técnica con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable con el propósito de medir la huella de carbono35 de la compañía mediante el control de las emisiones de CO2.36

Desde nuestro punto de vista, y tomando específicamente en cuenta la metodología descripta por la SAyDS en su página Web, sería deseable que Aerolíneas Argentina adoptase las ISO 14067 y 14069, que serán referidas someramente más adelante. Excepto que la SAyDS esté desarrollando una metodología específica adaptada a las necesidades de la aviación que aún no ha hecho pública.32 Resolución IATA aprobada durante la 69 AGM (Annual General Meeting), sobre “Implementation of the Aviation ‘Carbon Neutral Growth - CNG2020’ Strategy”.33 B.O.: 22/05/2015.34 Aerolíneas Argentinas, Informe de gestión – Período 2011, p. 10535 Nota de la autora: la huella de carbono (carbon footprint) mide la cantidad de gases de efecto invernadero asociados a las actividades de una empresa, producto, servicio, o persona individual. Es un indicador, que se expresa en toneladas de CO2. Se utiliza para medir la contribución de cada una de esas actividades al calentamiento global.El concepto de huella de carbono deriva del concepto de huella ecológica.36 Aerolíneas Argentinas, Informe de gestión – Período 2012, p. 75

Un programa de utilización de biocombustibles en los vuelos comerciales, otro programa de verificación de efluentes, residuos y emisiones, otro programa de entrenamiento ambiental, así como la incorporación de aeronaves menos contaminantes a su flota, se listan entre las medidas sustentables complementarias adoptadas por la empresa.

Desde los estamentos gubernamentales, la ANAC (Administración Nacional de Aviación Civil) ha presentado un plan de acción el 23 de marzo de 2014. En su confección cooperaron los Ministerios de Transporte y del Interior, la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales – YPF, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial – INTI, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria – INTA, la Cámara Argentina de Biocombustibles – CARBIO, y la empresa Aerolíneas Argentinas – ARSA.

Como “línea base de referencia” (baseline) se tomó el consumo de fuel en el período 2006-2013. Ese consumo se lo desagregó en 4 campos: consumo total (en litros), consumo total en vuelos internacionales (en litros), emisiones totales de CO2 (en kg), y emisiones de CO2 en vuelos internacionales (en kg).

Las variables que se tomaron en consideración son: el RTK (revenue tonn kilometre), el FB (fuel burn), el FB / RTK, y la variación de la eficiencia (variación, en %, del FB / RTK de una medición anual respecto de la inmediata anterior.

Entre las medidas de mitigación, la ANAC menciona: la actualización de la flota de aeronaves en ARSA y en Austral, peso del catering abordado, carros de aprovisionamiento ultralivianos, mayor del equipaje de mano y despachado, mayor control en el volumen de agua para uso sanitario, sustitución de la documentación operativa de vuelo en soporte papel por otra en soporte digital, implementación del sistema Workbridge37 junto a nuevas políticas en el despacho de aeronaves, optimización del cost index,38 implementación del Aircraft Communications addressing and reporting system, mejoramiento de los sistemas que intervienen en la planificación del vuelo, utilización eficiente del APU reemplazando su uso por el Ground Power Unit – GPU, rodaje con dos motores luego del aterrizaje, uso de reversores y de flaps, despegue con packs off y packs flow low, y otras medidas operacionales que mejoran la eficiencia de la aeronave y del consumo de combustible tales como mejoras tecnológicas ATM, rediseño de la TMA Baires (la más congestionada del país).

Un análisis publicado en marzo de este año en la Revista Argentina de Economía Internacional predice que “el costo para Aerolíneas Argentinas de aplicar el régimen de la UE podría llegar a ser hasta 10 veces mayor que el que surgiría de aplicar el mecanismo de la OACI. Esto se debe a que la UE obliga a compensar el total de las emisiones realizadas, mientras que el mecanismo de la OACI sólo 37 Según se explica en el documento, el workbridge es un sistema que permite monitorear en tiempo real todos los servicios realizados al avión en tierra antes de la salida de cada vuelo.38 El cost index es un índice que determina la velocidad de vuelo de crucero para una ruta y un tipo de flota determinados. El índice se obtiene haciendo una relación entre los costos operativos que dependen del tiempo de vuelo y el costo del combustible utilizado en esa operación. El objetivo es la reducción del consumo.

compensaría las emisiones que superen cierto nivel de referencia”39. Lo interesante de este estudio es que se basa en la versión 1.3 del Strawman, de setiembre de 2014.

Como hemos dicho más arriba, el Strawman plantea cuatro posibilidades de implementación: 100% / 0; 50% / 50%; 75% / 25%; y 0% / 100% (porcentual de neutralización).

Sobre la base de esas premisas, el estudio que estamos comentando tomó en cuenta las emisiones de Aerolíneas Argentinas en los años 2008 a 2010 como período de referencia y se estimó la compensación para las emisiones del año 2012. Las emisiones mundiales de 2012 crecieron un 7,4%, mientras que las de Aerolíneas crecieron en un 9,7%.

Sobre la base de estos porcentajes se calcularon las emisiones a compensar para los tres casos: uno donde la ponderación del componente individual es del 100%, es decir: 100% / 0; un segundo donde las ponderaciones son del 50% para el componente individual y sectorial, esto es: 50% / 50%; y otro donde la ponderación del componente sectorial es de 100%, es decir: 0% / 100%. Faltaría en este estudio analizar el escenario 75% / 25%.

En un estudio previo realizado por los mismos autores pero tomando como referencia el escenario macro-económico argentino, se afirma que “una medida basada en el mercado afectaría a una pequeña proporción de las exportaciones argentinas –pues solo el 3,5% de las exportaciones se envían por avión”.40

Lo que, según estos análisis, se vería fuertemente impactado por el sistema de CAP & TRADE de la UE es el transporte aéreo de pasajeros pues, tomando el año 2012, para la ruta Madrid - Buenos Aires, el gasto diferencial en permisos habría oscilado entre US$ 170 millones (UE menor - OACI mayor) y US$ 234 millones (UE menor - OACI menor) si se hubiesen utilizado los derechos gratuitos de UE-ETS, y entre US$ 857 millones (UE mayor - OACI mayor) y US$ 921 millones (UE mayor - OACI menor) si hubiese sido necesario adquirir UE-ETS. Llevado a un vuelo en esa ruta, el incremento del costo habría oscilado entre US$ 471 y US$ 2.553.41

7.1. Otros ejemplos de medidas

Hay varios métodos estandarizados en el mundo para medir la huella de carbono y otros gases de efecto invernadero. Entre ellos, los más conocidos son los propuestos por la International Standard Organization, la GHG Protocol, el Bilan

39 GALPERÍN, Carlos; LEWINGER, Arturo; LOTTICI, María V.; DAICZ, Laura (2015) “Los costos para el transporte aéreo argentino de las medidas para controlar las emisiones de gases de efecto invernadero”, en Revista Argentina de Economía Internacional, Número 4, marzo 2015, p. 109.40 GALPERÍN, Carlos; LEWINGER, Arturo; LOTTICI, María V.; DAICZ, Laura (2014) “Las medidas para controlar las emisiones de carbono de la aviación civil y el comercio exterior argentino”, en Revista Argentina de Economía Internacional, Número 3, octubre 2014, p. 116.41 GALPERÍN, Carlos; LEWINGER, Arturo; LOTTICI, María V.; DAICZ, Laura (2015) “Los costos para el transporte aéreo argentino…”, op. cit., p. 131.

Carbone, la PAS de la British Standard Institution, entre otras. Sólo nos detendremos en algunas de ellas.

La GHG Protocol42 es una alianza formada por empresas, organizaciones no gubernamentales, entidades gubernamentales y otros agentes, reunidos bajo la coordinación del World Resources Institute (WRI) y el Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD). Formada en 1998, su objetivo consiste en desarrollar estándares de contabilidad y reporte para empresas aceptados de forma internacional así como promover la adopción de estas herramientas.

El Bilan Carbone43 es una metodología desarrollada por la ADEME (Agencia de Medio Ambiente y Energía Francesa) dedicada al cálculo de la huella de carbono compatible con las metodologías diseñadas por la ISO 14064 y la iniciativa del GHG Protocol.

La British Standard Institution (BSI)44 elaboró las PAS (Public Available Specification). La BSI es una organización empresarial independiente e internacional cuyos servicios se centran en la certificación de sistemas de gestión y productos, desarrollo de normas nacionales e internacionales así cómo formación en materia de normas y comercio internacional.

a) Las normas ISO

La ISO (Organización Internacional de Normalización)45 es una federación mundial de organismos nacionales de normalización. El trabajo de preparación de las normas internacionales normalmente se realiza a través de los comités técnicos de ISO. La tarea principal de los comités técnicos es preparar Normas Internacionales. Los Proyectos de Normas Internacionales adoptados por los comités técnicos son enviados a los organismos miembros para votación. La publicación como Norma Internacional requiere la aprobación por al menos el 75% de los organismos miembros con derecho a voto.

Debido a la ausencia de marcos metodológicos uniformes y universales para la medición de los GEIs, la ISO desarrolló en 2006 y 2013, respectivamente, las normas 14064, 14067 y 14069(5), las cuales buscan reemplazar los instrumentos de medición que se han venido utilizando hasta ahora a nivel internacional.

La ISO 14064, denominada “Gases de efecto invernadero”, cuantifica las emisiones e identifica las acciones específicas que debe adoptar una compañía para mejorar la gestión de los GEIs. Esta norma ISO identifica tres tipos de emisiones: a) las emisiones directas; b) las emisiones indirectas de energía (asociado con las compras de electricidad y calor); c) "otras emisiones indirectas".Estas Normas tienen las siguientes características: a) mejoran la transparencia y la coherencia de las emisiones de GEI reportados (directos, indirectos de energía y otros indirectos); b) establecen una clasificación de categorías para todas las emisiones, especialmente las emisiones indirectas; c) permiten elegir o desarrollar

42 www.ghgprotocol.org43 www.associationbilancarbone.fr44 http://shop.bsigroup.com45 www.iso.org

el método de cálculo de las emisiones; d) simplifica el informe de emisiones y reducción de GEIs para facilitar su comprensión.

La ISO 14067, denominada “Huella de carbono de productos. Requisitos y directrices para la cuantificación y la comunicación” especifica los principios, requisitos y directrices para la cuantificación, remoción, compensación y comunicación de la huella de carbono de un producto (CVP) en base a las normas internacionales de evaluación del ciclo de vida (ISO 14040 e ISO 14044). La huella de carbono se mide en masa (gramos, kilos, toneladas) de C02 equivalente. Los gases que cuantifica son el CO2, SF6 (Hexafluoruro de azufre), CH4, NO2, PFC (Perfluorocarburos) y HFC (Hidrofluorocarburos). Hay una huella de carbono primaria y otra secundaria. La primaria se mide por las emisiones directas de CO2 al quemar combustibles fósiles (esto incluye al consumo ocasionado por el transporte, en todos sus modos, y la energía utilizada en forma doméstica). La secundaria se mide a través de las emisiones indirectas de CO2 y proviene del ciclo de vida completo de los productos que utilizamos así como las emisiones producidas durante su elaboración y eventual disposición final.También proporciona un enfoque de cálculo de control y de cuota de participación; el primero refiere a las emisiones sobre las que tiene control operacional o financiero, y el segundo alude al % de emisiones según cuota accionaria. Esta Norma ISO incluye también directrices sobre los mecanismos de compensación de la huella de carbono que permiten la cancelación de CO2 con CERs (Certified Emission Reduction) y VERs (Verified Emission Reduction). Uno de los valores agregados en caso de que se opte por la utilización de la ISO 14067 es la obtención de puntuación extra en adjudicaciones y concursos públicos.

El puente aéreo Madrid – Barcelona, servido por Iberia, así como los aeropuertos de Madrid, Lanzarote y de Barcelona están certificados por las ISO 14064 y 14067.46

La ISO 14069, denominada “Huella de Carbono de las Organizaciones”, es una guía para aplicar la ISO 14064-1 en empresas de distintos sectores. El Informe Técnico (TR, Technical Report) de la ISO 14069 fue preparado por el Comité Técnico ISO / TC 207, Gestión ambiental, Subcomité SC 7, la gestión de gases de efecto invernadero y las actividades conexas.

b) La Unión Europea

La Unión Europea emitió la Directiva 2008/101/CE con el fin de incluir a la aviación dentro del Esquema Europeo de Comercialización de Emisiones (European Emissions Trading Scheme – EU ETS). La norma entró en vigor el 2 de febrero de 2009 y fue objeto de un largo y crítico comentario efectuado por la autora de este trabajo en ocasión de las Jornadas Iberoamericanas de Cádiz, en 2012.

La Directiva 2008/101 exige que a partir de 2012 los explotadores de aeronaves –sin importar cuál sea su país de origen– cumplan con la obligación de comprar y

46 Fuente de la información: AENOR.Nota de la autora: AENOR está acreditada por la UNFCCC, como única Entidad Operacional Designada ‟DOE- española, para todos los sectores (15) sobre los que hay metodologías para realizar proyectos MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio).

ofrecer pagos por las emisiones de carbón respecto de todos los vuelos que despeguen desde o aterricen en cualquier aeropuerto de la UE y respecto de todos los vuelos que operen dentro de la UE. Además de los 27 Estados miembros de la Unión, la Directiva se hace extensiva a los Estados parte del EEA-EFTA, como Islandia, Liechtenstein y Noruega.

Esta medida unilateral condujo a que los países latinoamericanos representados ante la CLAC formularan en 2011 la Declaración de Cartagena, en la que subrayan los efectos extraterritoriales de la Directiva y exhortan a que la UE y sus Estados miembro se abstengan de aplicarla a las aerolíneas de bandera de países no comunitarios sin un acuerdo previo entre éstos y los Estados de la UE.

En febrero de 2012 un grupo heterogéneo de 24 países suscribieron la Declaración de Moscú, por medio de la cual exigieron a la UE y a sus Estados miembro el cese de la aplicación de la Directiva 2008/101 a las aerolíneas u operadores de aeronaves registradas en terceros Estados.47

Estas reacciones adversas movieron a la UE a adoptar el Reglamento 421/2014 por el que suspende temporalmente el sistema de ETS a la espera de la evolución de las negociaciones en el seno de la OACI para decidir si los vuelos extracomunitarios quedan o no exceptuados de su propio régimen.

Hay una sentencia del 18 de diciembre de 2008 en el que la Sala 7ma del Tribunal de Justicia Europeo sentenció en contra del Gran Ducado de Luxemburgo por no cumplir con la Directiva 2001/81/CE del Parlamento y el Consejo europeos y por no presentar dentro de los plazos estipulados (2010) los programas, previsiones e inventarios anuales de emisión de GEIs con vistas a la reducción progresiva de sus emisiones de SO2, de NOx, de compuestos orgánicos volátiles (COV) y de amoníaco (NH3).48

Recordamos que en diciembre de 2009, la EE.UU-ATA (Air Transport Association of America), juntamente con American, Continental y United Airlines incoaron una demanda ante el Tribunal Superior de Justicia de Inglaterra y Gales (High Court of Justice of England and Wales) contra el Secretario de Estado para la Energía y el Cambio Climático de Inglaterra, cuestionando la legalidad del plan de la UE respecto de la comercialización de bonos de carbono por la industria aérea y en relación con la validez de las medidas de transposición de la Directiva 2008/101 adoptadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. En razón de que las medidas unilaterales adoptadas por la UE suponían la violación de principios generales de derecho internacional y de derecho internacional consuetudinario, el 22 de julio de 2010 el tribunal administrativo inglés presentó una petición de decisión prejudicial ante la Corte Europea, que es la única competente para declarar inválida una norma supranacional. Con el visto bueno del 47 BAKKER, Melle (2015) “Including Aviation in the European Union Scheme for Emission Allowance Trading: Stimulating Global Market-Based Measures”, en Journal of Air Law and Commerce, Volume 80 – Number 1, Winter 2015, p. 8.La Declaración fue suscripta por Arabia Saudita, Armenia, Argentina, Belarús, Brasil, Camerún, Corea, Cuba, Chile, China, EE.UU, Guatemala, India, Japón, México, Nigeria, Paraguay, Rusia, Seychelles, Singapur, Sudáfrica, Tailandia, y Uganda. 48 Ver Documento 62008Cao273, Asunto C-273/08

tribunal británico, a la causa se sumaron varias entidades como terceros interesados, la International Air Transport Association (IATA), el National Airlines Council of Canada (NACC), la Aviation Environment Federation, la WWF-UK, la European Federation for Transport and Environment, el Environmental Defense Fund, y Earthjustice. La decisión del Tribunal Europeo fue exhaustivamente descripta, analizada y criticada por quien suscribe en ocasión de las Jornadas Iberoamericanas de Cádiz, a donde nos remitimos en honor a la brevedad.

El más reciente pronunciamiento judicial data del 24 de junio de 2015 y fue emitido por el Tribunal de Distrito de La Haya (Cámara de Asuntos Comerciales), que ordenó al gobierno de los Países Bajos a aplicar medidas suficientes de mitigación del cambio climático para lograr, al menos, una reducción del 25 por ciento (de los niveles de 1990) de las emisiones de dióxido de carbono holandesa de todas las fuentes (públicas y privadas) para el 2020. Las políticas gubernamentales actuales del gobierno holandés proyectan una reducción de entre el 1 y el17 por ciento para el año 2020. El Tribunal de Distrito consideró insuficiente este plan de acción, pero avaló el programa futuro que busca una reducción del 80 por ciento para el año 2050 pues considera que el único modo de asegurar que las concentraciones de dióxido de carbono no superen 450 ppm en 2100.

Algunos especialistas consideran que la decisión del tribunal holandés es una usurpación clara de la función de formulación de políticas de la legislatura y una violación de la cláusula constitucional de separación de poderes.49 Mas esta es la visión de algunos juristas norteamericanos que no están familiarizados con el sistema constitucional y legislativo holandés.

En la postura opuesta se encuentran otros especialistas en derecho ambiental, cuya interpretación compartimos, para quienes la decisión judicial se adecua a la estructura jerárquica de la legislación holandesa.50 Holanda es uno de los pocos países monistas del mundo, para el cual el derecho internacional, el constitucional y el doméstico están a un mismo nivel, y para el cual todo tratado suscripto por Holanda automáticamente se incorpora a la Constitución del país, e incluso la modifica. Por ende, el incumplimiento de los convenios internacionales de los cuales Holanda es Estado parte, conlleva la violación del derecho interno.

c) LATAM

A mediados de este año, el grupo LATAM Airlines obtuvo la certificación de la segunda etapa del IATA Environmental Assessment (IEnvA).51

49 HUFFMAN, James (2015) Global Warming goes to Court, en Stanford University – Hoover Institution, 1st September 2015, disponible en: http://www.hoover.org/research/global-warming-goes-court50 PARDY, Bruce (2015) “Courts and climate change”, 4th September 2015 (intercambio de e-mails en el grupo “Environmental Law Professors”). En el archivo privado de la autora.51 Comunicado de prensa LAN-TAM: Grupo LATAM Airlines logra certificación en innovador sistema de gestión ambiental de IATA, del 14 de julio de 2015.Disponible en: http://www.lan.com/es_cl/sitio_personas/prensa/noticias-y-comunicados-de-prensa/comunicados-de-prensa/grupo-latam-airlines-logra-certificacion-en-innovador-sistema-de-gestion-ambiental-de-iata (fecha de captura: 15-07-2015)

El IEnvA es un sistema corporativo de gestión ambiental especialmente desarrollado para la industria aérea. Con esta performance, LATAM fue la primera en América y la tercera en el mundo en lograr esta certificación.El IEnvA se orienta a lograr ciertos objetivos de sostenibilidad ambiental indicados por la IATA: • mejorar la eficiencia en el uso de combustibles.• para el 2050, reducir en un 50% las emisiones netas de CO2 en relación con los niveles de 2005.• lograr un crecimiento neutro de emisiones de CO2 en las operaciones terrestres para el 2020.• mejorar la eficiencia energética de la infraestructura de la compañía en un 10% en 2020.• alcanzar una economía de USD $200.000 en el consumo de energía de las instalaciones en 2020.• reducir en un 10% el volumen de residuos en 2020.

d) Canadá:

Es interesante destacar aquí que a mediados de 2008 el gobierno canadiense fue demandado por la ONG Amigos de la Tierra por no haber promulgado hacia fines de diciembre de 2007 ninguna ley específica52 para cumplir con las obligaciones internacionales asumidas a través de los artículos 3.1, 8 y 9 del Protocolo de Kyoto con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en Canadá. Contra todas las expectativas ambientales, ya que esta fue la primera vez que un país era demandado ante sus propios estrados por no cumplir con el Protocolo de Kyoto, el tribunal federal de Toronto que entendió en la causa resolvió que el tema objeto de la demanda era una cuestión no justiciable.53 Ese año Canadá resolvió denunciar el convenio, por lo que desde el 1 de enero de 2013 ese país perdió su condición de Estado miembro.

Conclusiones

La huella de carbono dejada por la aviación civil internacional sólo contribuye en un 2% a las emisiones totales de CO2.

Sin embargo, la industria aerocomercial está fuertemente comprometida en reducir su participación en las emisiones globales mediante una panoplia de estrategias que, combinadamente, permitirán alcanzar los objetivos propuestos.

Entre esas estrategias se encuentran la comercialización de bonos de carbono, medida unilateral adoptada por la UE cuyos efectos extraterritoriales fueron discutidos en extenso durante las Jornadas Iberoamericanas de Cádiz en el año 2012, y las medidas basadas en criterios de mercado (MBMs).52 El Protocolo de Kyoto fue ratificado por Canadá el 17 de diciembre de 2002 y aprobado por ley canadiense el 22 de junio de 2007. Según dispone el propio Protocolo, una vez que el Estado ratificante lo aprobó por ley, dispone de 60 días y no más allá del 31 de mayo de cada año hasta 2013, para que la autoridad ambiental respectiva prepare un plan que permita alcanzar los objetivos del Protocolo.53 Friends of the Earth v. the Governor in Council and the Minister of the Environment, 2008 FC 1183, 20 October 2008.

Con el fin de erradicar iniciativas unilaterales, es recomendable que cualquier decisión que vaya a implementarse en el futuro, se encausen por medio de la OACI y a través de acuerdos universales.

Esos acuerdos debieran satisfacer las necesidades individuales, regionales y colectivas de los países así como la de los operadores de transporte aéreo.

Una política de emisiones que satisfaga tanto las necesidades particulares como las colectivas debiera tomar en cuenta el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, consagrado como norma vinculante de derecho ambiental internacional en distintos tratados de los que más del 75% de los Estados del planeta son parte, incluida la UE.

La toma de decisiones debe basarse en estudios interdisciplinarios entre el derecho, la economía (a nivel macro y micro), la ecología y las ciencias exactas.

El sistema de MBM por el que opte la OACI debe evitar que los derechos de compensación de emisiones encubran subsidios en beneficio de países que históricamente han tenido mayor responsabilidad en la alteración del clima mundial a consecuencia del CO2, o que beneficie a otros operadores menos eficientes.