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XI Congreso Internacional de la Academia de Ciencias

Administrativas, A.C.

Operaciones Estructuradas de Project Finance y Asociación Público­Privada: El inductor posible de inversiones estatales en

infraestructura para economías liberales: el ejemplo de Brasil.

Mesa: Finanzas y Economía

Autores:

Dr. Luiz Ferreira Borges

Banco de Desarrollo de Brasil.

Dra. María Eugenia De la Rosa Leal

Universidad de Sonora

Blvd.. Rosales y Transversal

Col. Centro

Hermosillo, Sonora

Tel. (662) 218­8586

Fax (662)218­9294

Email: delarosa@pitic.uson.mx

maedelarosa@pitic.uson.mx

ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara, mayo 2007

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Operaciones Estructuradas de Project Finance y Asociación Público­ Privada: El inductor posible de inversiones estatales en infraestructura para

economías liberales: el ejemplo de Brasil.

Resumo:

El modelo de las Private Finance Initiatives (utilizando Project Finance y Public Private Partnership) es una visión integrada de actuación estatal en infraestructura con capital y gestión privadas. El PFI seria una forma actual, través de sus varias formas, de

inducir el crecimiento, sin confrontar la visión monetarista.

Abstract

The pos­Thatcher labor party Private Finance Initiatives policy (using Project Finance and Public Private Partnership) is an integrated vision of infra­structure State­ oriented performance using capital and private administration. The large­spectrum of a PFI is now a non confronting way to pursue a nation’s economic growth.

Introducción

Para contextualizar este trabajo es necesario recordar que el proceso de

acumulación capitalista liberal, que ha existido prácticamente durante todo el Siglo XIX

bajo la hegemonía inglesa, fue enflaquecido durante los períodos de conflicto mundial

en la primera mitad del Siglo XX y, principalmente, durante los años siguientes a la

Segunda Guerra Mundial por un período de dominio de los modelos keynesianos

(Tavares, 1997) través de regulación económica estatal que buscaba una mejor

distribución de la riqueza en términos globales y domésticos. Las así llamadas

diplomacia del dólar y e de la guerra (Tavares & Melin, 1997) impusieran, a partir de la

década de ochenta, una nueva fase de ejercicio del poder americano y de reproducción

de su ambiente cultural e institucional, levando a un proceso de desregulación global

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enfocado en eficiencia acumulada, privilegiando la estabilidad monetaria en detrimento

del desarrollo.

Ese nuevo modelo global liberal defiende la supremacía de las razones de

mercado y del sector privado, bien como lleva a la lógica del Estado Mínimo. Las

relaciones de poder, en un mundo cada vez más marcado por la “financierización de la

riqueza”, se tornan jerarquizadas y determinan un nuevo tipo de subordinación (Braga,

1997) de la periferia del sistema. De acuerdo con Fiori, la expansión del capitalismo,

principalmente en fines del siglo XX, puede ser sintetizada de acuerdo con el esquema

teórico: P – P´ y D – D´, o sea, para tener más poder es necesario más plata e para

tener más plata es necesario más poder (Fiori, 1997).

Ese modelo fue reproducido por las elites de los países periféricos en la medida

en que sus proyectos de Estados nacionales pasaban a integrarse

complementariamente en el comercio internacional y a ser dominados por la necesidad

de estabilizar su economía. Esa reproducción junto a las naciones de la periferia parte

de la experiencia de los países centrales anglo­sajones y privilegia la estabilidad

monetaria en detrimento del pronto desarrollo. En ese contexto, el FMI con sus

programas de ajustes, otros organismos multilaterales y mismo los agentes financieros

públicos internos tienen un papel especial de creación de un consenso junto a una

“comunidad financiera internacional” a partir de una ideología en que las prácticas de

control de las inversiones pasaran a ser hechas en bases que reducen la actuación

directa del Estado y llevan à la lógica del Estado Mínimo.

Este trabajo procura mostrar como, delante de la subordinación de las políticas

nacionales a prácticas de control de las inversiones en bases que dificultaban la

actuación directa del Estado, los propios organismos creados para implementar

políticas de planeamiento económico y dar apoyo a la intervención inductora del

desarrollo pasaran a apoyar formas de actuación través de entes privados que llevasen

a la realización de las inversiones necesarias, especialmente en infraestructura.

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El esquema analítico de Susan Strange (Moraes, 2005), embasado en el control

de la seguridad, el control de la producción, el control del crédito y el control del

conocimiento (creencias y ideas) es útil para examinarse como está hecha a esa

dominación en países periféricos como Brasil. En el caso del sector de

telecomunicaciones, existe una subordinación de su infraestructura a padrones

internacionales. La nacionalización del sector inicia con la radiodifusión y solo se

completa durante el regime militar de los años sesenta, con la creación del Sistema

Telebrás, que adopta el modelo territorial de las Postal Telegraph and Telephone – PTT

europeas (Moraes, 2005), mas también con un tipo de estructura de sistema que es

más próximo del modelo norte­americano.

La análisis de un poder estructurante de sectores económicos a partir de

modelos culturales o institucionales del hegemon, hoy totalmente involucrado en las telecomunicaciones para defensa, medios de producción, manifestaciones culturales y

control financiero, parece estar comprobada por la formación de la estructura legal y

institucional brasileña para el sector de telecomunicaciones, creado a partir del modelo

norte­americano con la desregulación de fines de la guerra fría (Moraes, 2004). La

fuerza económica de ese modelo e su expansión sistémica explican la aceptación de su

influencia política por los países periféricos y la suya reproducción.

En este trabajo, tentase mostrar como ingenierías financieras de Private Finance Initiatives (utilizando Project Finance y Public Private Partnership), que representan una visión integrada de actuación estatal en infraestructura con capital y gestión privadas

adoptada en el Reino Unido ya con los gobiernos después de Thatcher y intentando

formas de realizar inversiones inductoras del desarrollo sin confrontación directa con las

metas monetarias dominantes.

1. Infraestructura e Inversiones extranjeras

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De una forma general, el moderno sector de infraestructura brasileño puede ser

dividido en cuatro fases históricas, que señalan, desde el punto de vista analítico y

conceptual cuatro cuadros predominantes: inversión extranjera (correspondiente de algún modo al modelo imperial derivado de las estructuras de economía­mundo de los

Estados centrales europeos en el Siglo XIX); inversión pública directa (segundo el modelo keynesiano); Privatización pura (conforme una lectura radical del modelo de desregulación en las periferias segundo las tesis de la, entonces, recién rescatada

hegemonía norte­americana); e asociaciones estratégicas público­privado (fruto de una segunda lectura del mismo modelo de hegemonia, mas utilizando la experiencia

obtenida con los errores iniciales, también llamada de tercer camino en el Reino Unido).

Esa asociación estratégica público­privado representa algo que reduce el riesgo de

mercado, aún que no afecte el riesgo político, en una síntesis que aprovecha elementos

de las fases anteriores. A seguir será analisada cada fase, buscando definir y destacar

sus características y condicionantes más importantes.

La primera fue dominada por la inversión extranjera directa o asociada a

capitales locales. Ella existió desde el último terso del Siglo XIX hasta después de la II

Guerra Mundial, período en que los principios del Estado liberal, respaldado por el

Código Comercial Brasileño de 1850 (calcado en el Código Napoleónico “laisser faire, laisser passer”), por las leyes sobre el trabajo (con clara origen en la legislación fascista italiana) y por el Código Civil de 1916 (basado, en la parte contractual, en los principios

del liberalismo ­ “pacta sunt servanda”, o sea, el pacto entre las partes vale más que los

objetivos sociales de los contractos) delegaba al sector privado las inversiones en

infraestructura través del sistema legal de concesiones (conforme el modelo legal

francés), sin planeamiento estatal amplio, y con predominancia, de facto, de recursos

Extranjeros, no solo para riesgo como para préstamos. El mismo Código Civil de 1916

tiene, en la parte de Derecho Público, base en las doctrinas alemanas de imposición y

dirigismo por parte del Estado, diferentemente de la Common Law.

Una otra característica era la garantía del Tesoro de una recepta mínima para

mitigar el riesgo comercial por la explotación de servicios públicos concedidos en

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mercados ya existentes o nuevos. Fueran desarrollados en Brasil modernos canales de

exportaciones (especialmente ferrocarriles), transportes urbanos, comunicaciones,

energía y saneamiento. La Iglesia y el Estado cuidaban de los proyectos locales de

sanidad y de educación. La cultura positivista daba el respaldo ideológico a un Estado

fuerte en las políticas de seguridad pública y nacional, en un contexto de casi castas

sociales.

Parte de la estructura económica brasileña fue creada, principalmente, por un

modelo europeo (especialmente ingles) para los países periféricos (plantations, fábricas con villas obreras próximas, telégrafo, teléfono, puertos con escaso control aduanero y

ferrocarriles). Curiosamente, si la estructura de producción y de crédito era inglesa, la

estructura legal y institucional era de origen francesa (control del conocimiento, de las

creencias y de las ideas – derecho positivo, poder judicial y administración pública

apuntada primer por el Estado y después por concurso público, Parquet y concesiones estatales sin equilibrio contractual) y el militar (control de la seguridad a partir de 1870)

de origen prusiana, reflejando las diferentes “especializaciones” de los imperios, tal

como eran reconocidas por las elites.

Las demandas de los planeamientos estatales centralizados surgidos de los

movimientos económicos y sociales de las dos grandes guerras mundiales sumadas a

los ejemplos de entonces de planificación de la economía mostraran la inaptitud de ese

modelo a las demandas de una economía industrial cada vez más sofisticada. Su

descenso coincide con el enflaquecimiento político de los imperios europeos y la

debacle de la libra­oro, desarticulando ese modelo hasta el surgimiento de una nueva

hegemonía. El descenso de eses imperios europeos puede ser sentido por la paulatina

admisión de modelos culturales norte­americanos (fordismo en la producción, bien

como cinema y estructura de prensa escrita e radiofónica en las creencias y en las

ideas).

En Brasil, los proyectos, especialmente los de energía hídrica, pasaran a tener

una escala mucho grande para los proyectos de la época anterior, haciendo crecer los

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cuestos de forma incompatible para la percepción de riesgo de las empresas privadas

del sector y demandando un atento control de la variable cambio de monedas, en la

medida en que las ganancias de las inversiones eran determinadas en moneda

extranjera. La utilización cada vez más grande de bacías hidrográficas que necesitaban

de un marco regulador estatal para el regime de utilización de “aguas” también pasó a

constituir un riesgo a loa inversiones. Los riesgos de los proyectos y de las empresas

pasaran a demandar una estructuración financiera incompatible con relaciones

bilaterales sencillas de préstamos privados de origen extranjera. Así pues, el Estado

pasó a ser un partícipe cada vez más importante como mitigador de riesgos.

Desde la Revolución de 1930 en Brasil, del “Código de Águas”, de las primeras

leyes sobre comunicaciones (base de la universalización), de la creación de órganos

como el “Conselho Nacional do Petróleo” y de la dictadura Vargas (Estado Novo), el

Estado va cambiando e tendiendo a una posición que consolida la acción reguladora y

conforme una tendencia ya­existente de su fortalecimiento (path dependence). Esta nueva dinámica del sector público, la crisis en la tasa del cambio que permanece

presente, los límites al aumento de tarifas y el crecimiento de la demanda por energía

eléctrica, en especial a partir de la II Grande Guerra, cuando empieza más solidamente

la construcción de una base industrial moderna en Brasil, pasan a crear una situación

de desequilibrio entre oferta y demanda, generando crisis de abastecimiento que pasan

a reflejar negativamente sobre el crecimiento económico y desarrollo social de Brasil.

2. La Evolución de la Inversión Pública Directa

En la fase de inversión pública, el Estado brasileño intenta de forma errática

nuevas formas de actuación, buscando soluciones al nivel de los municipios y unidades

de la federación través de los departamentos de la administración directa, en un

proceso de sístoles y diástoles (República Velha hasta 1930, Estado Novo hasta 1945,

Democratización hasta 1964, Gobiernos Militares hasta 1985 y Redemocratización

desde 1986), que termina por priorizar el poder federal. Las limitaciones legales a partir

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de los presupuestos centralizados en los Ministerios y en la creación de las leyes del

empleo público (que tratan de transparencia, prestación de cuentas y equidad, mas

crean también rigidez) llevan el Estado a buscar, durante el Siglo XX, formas más

adaptables para actuar en el dominio micro­económico como “autarquías”, empresas

estatales y sociedades de economía mixta.

La intervención del Estado y el planeamiento centralizado de los proyectos de

infraestructura, que tienen entre sus ejemplos más paradigmáticos la constitución de

estatales como la Compañía Siderúrgica Nacional, la Petrobrás (explotación y refino de

petróleo) y de Furnas (generación de energía eléctrica), avanzan e gañan mas fuerza y

eficiencia con la creación de la Telebrás (telecomunicaciones) e da Eletrobrás

(controladora del sector de energía). En ese período los bancos estatales tradicionales

gañan nuevos papeles y son creados varios bancos o agencias nacionales, regionales,

estaduales y locales para proveer las fuentes de préstamos para los proyectos

industriales y de infraestructura. Esa actuación de planeamiento del Estado en el inicio

de la segunda mitad del siglo, sumada a una buena liquidez internacional y a las

limitaciones a las instituciones financieras extranjeras, crea un sistema de crédito capaz

de financiar los planes nacionales de desarrollo generados ya en el período de los

gobiernos militares, generando muchas inversiones estructurantes y un período de

crecimiento acelerado. Los éxitos de la inversión directa en infraestructura extravasan

para una participación del Estado en toda la economía.

La decisión de atraer capitales y tecnología de punta llevo a la creación de una

forma de asociación estratégica entre los sectores público y privados, nacional y

extranjero, que fue conocida como “sistema del terso”. Esa asociación fue

consubstanciada en los dos Planes Nacionales de Desarrollo (década de setenta),

cuando fue la base para la creación de los polos petroquímicos de Camaçari y de

Triunfo, con un terso de capital público, un terso de capital nacional privado y un terso

de capital extranjero (realizado con tecnología). La ley de sociedades por acciones

(6.404/76) cambia el modelo europeo continental para reproducir la legislación

empresarial norte­americana y trae la posibilidad de constituir sociedades anónimas con

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dos tersos de capital inversor sin derecho a voto. La creación de la “Comissão de

Valores Mobiliários” (copiada de la SEC norteamericana) en 1976, el incentivo a las

bolsas de valores estaduales y la regulación del mercado de valores móviles apuntaban

para el deseo de adoptar el modelo norte­americano de captación de recursos través de

mercado de capitales en oposición a la experiencia histórica brasileña de uso

predominante del mercado financiero.

Ese diseño “del terso” tuve su momento de suceso, aún que circunscrito a

sectores de tecnología de punta y seria recordado cuando las limitaciones de la fase a

seguir se tornasen claras.

Por ejemplo, hasta la creación de la empresa estatal de telefonía, Telebrás, en

1972, el sistema de telecomunicaciones en Brasil operaba en condiciones abajo del

necesario, ofreciendo servicios de calidad insuficiente para la demanda, sin perspectiva

de mejora inmediata, y, mismo así, apenas para una baja cuantidad de la población.

Los gobiernos federal, estaduales y municipales podían ofrecer cualquier de los

diferentes servicios de telecomunicaciones, sin control sobre tarifas y sin cualquier

riesgo para las compañías.

La creación de la estatal de telecomunicaciones a larga distancia, Embratel, en

1965 fue una tentativa de articular esas compañías, organizar sus servicios y tornar

posible a los brasileños el acceso a los servicios internacionales. Mismo con todo el

esfuerzo de Embratel hasta el inicio de los años setenta, case no había reglas claras y

muchas pequeñas compañías operaban en el mercado.

La decisión del gobierno de Brasil, entonces, fue en el sentido de crear un (case)

monopolio, con la Telebrás fusionando todas las compañías estaduales, que formaran

los activos del Sistema Telebrás. Apenas pocas compañías (que ya eran privadas)

quedaran fuera de esa holding en áreas menos estratégicas del país (CTBC en el Minas Gerais, por ejemplo). Sin duda, la creación de la Telebrás representó un enorme

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progreso en los servicios de telecomunicaciones en el país, operando muchos cambios

estructurales hasta la mitad de los años ochenta.

Esta fórmula de la inversión pública directa (en su inicio) o inducido (en su

evolución) entra en case colapso, a partir de la elevación de los intereses de los títulos

públicos norteamericanos absorbiendo fuertemente la disponibilidad internacional de

recursos y generando la crisis del débito público internacional de 1982 (Tavares, 1997).

Brasil, además de sufrir los efectos inmediatos de la crisis macroeconómica, en un

momento en que el gobierno federal decidió investir aún más como forma de

resistencia, es afectado, mas tarde, por la imposibilidad de captación de recursos

externos a partir de la moratoria. Los organismos internacionales imponen restricciones

al aumento real de las tarifas, como forma de lucha contra la inflación. Las compañías

estatales solventes son obligadas a tomar préstamos en el exterior para equilibrar las

cuentas externas nacionales. Como resultado, hay, poco a poco, un desequilibrio

económico y financiero que lleva a una crisis de endeudamiento del sector público. Eso

restringe la capacidad de investir en proyectos nuevos y mismo en la manutención de

los existentes. Los bancos públicos, comerciales o de desarrollo, son obligados a usar

sus fuentes antes dirigidas a inversiones de largo plazo para títulos privados

(saneamiento financiero), generación de caja para proyectos políticos (provinciales y

municipales) y a repasar el riesgo para el Tesoro nacional.

La situación en los años ochenta de déficit del sector público, con paralización de

inversiones en infraestructura y estrangulamiento financiero de las generadoras de caja

tornó inviable el endeudamiento bancario de las empresas estatales productivas, sin

condiciones de atender a las reglas de prudencia crediticia para obtener préstamos de

largo plazo junto al mercado internacional. La generación de inconsistencias en el

presupuesto de muchas instituciones financieras públicas ha presionado el Tesoro a

exigir su quiebra, como forma de garantizar su propia solvencia.

La falta de un mercado de capitales nacional maduro y la escasez de líneas de

financiamiento fuera de agencias financieras públicas llevaran todo el sector de

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infraestructura para un endeudamiento con agentes o bancos estatales, que no tenían

condiciones políticas de exigir coercitivamente la recuperación de créditos insolventes y

al endeudamiento externo (en cuanto posible), exponiendo peligrosamente los

presupuestos de las empresas endeudadas y de sus acreedores. Los años de

interrupción de las inversiones en infraestructura llevaran el sector al límite del colapso

financiero y permitieran el espacio político de apoyo para los procesos de privatización.

En ese sentido es importante apuntar que en fines de los años ochenta, uno de los

autores de este trabajo pode verificar que buena parte del presupuesto de BNDES era

gasto en saneamiento financiero de una infinidad de empresas, pertenecientes en parte

al Estado, con un enorme espectro de tamaños, cualidad productiva, transparencia,

eficiencia y poder político.

Durante la década de ochenta, con la capacidad reducida del gobierno brasileño

para nuevas inversiones, en un contexto de altas tajas de inflación, y pesadas deudas

interna y externa, vino a ser difícil la realización de las inversiones necesarias en

infraestructura. En el caso de la Telebrás, el sector de telefonía, entonces, no podía

fomentar cualquier competencia y había un descasamiento entre las tarifas y los

cuestos de los servicios.

Antes de la privatización, el cuadro de las telecomunicaciones era emblemático

de esa situación y podría ser así descrito:

• Falta de amplio acceso a teléfonos sin cable, especialmente en las

regiones donde las personas no podían arcar con los altos precios para

comprarlos o alquilalos, disponibles solamente en el mercado paralelo;

• Planes de expansión desacreditados, con líneas ya pagas e no entregues

a los compradores;

• Los precios por líneas de teléfonos fijos llegaran, en algunos casos, a

cinco mil reales (equivalentes a cinco mil dólares, entonces);

• Largos períodos de espera para reparos, para las pocas líneas existentes;

• Largo tempo para completar una llamada;

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• En áreas rurales o de periferia urbana era mucho difícil encontrar un

teléfono público en funcionamieno;

• Líneas de teléfono sin cables solo estaban disponibles para familias con

renta elevada, por precios en torno de cuatro mil quinientos reales (o

dólares), entonces.

La necesidad de alguna desregulación pasa a ser impuesta ya en los años

ochenta, como una opción para mantener las inversiones necesarias en sectores

estratégicos para el desarrollo económico, como es el caso de infraestructura. Las

agencias multilaterales, como el BIRD y el BID, estaban acostumbradas a actuar

directamente con Estados nacionales o con sus empresas estatales y recibiendo

garantía soberana como conforto de crédito (en los anos setenta hubo quién dijera que

estados nacionales no quiebran por emitir moneda).

Ese cambio de enfoque reflejaba una nueva estructuración del nuevo poder

hegemónico de los EUA y demandó alteraciones en sus estatutos e la creación de

nuevas estructuras internas y administrativas para actuar junto a entes privados. El

BIRD cambió esas operaciones para sus subsidiarias, como la IFC y la MIGA. El BID

tuvo que crear un departamento de empresas privadas para financiar las

concesionarias privadas e de controle privado de servicios públicos. Esas sociedades

privadas no estaban subordinadas a las limitaciones impuestas al sector público y

podrían buscar recursos de acuerdo con la credibilidad de sus planes de negocio y de

su recepta, bien como de acuerdo con la estabilidad de sus ambientes políticos e

institucionales.

Las agencias multilaterales, una vez definidas sus políticas de apoyo a la

desregulación, pasaran a una actividad de divulgación de las nuevas ideas través de la

realización de eventos, congresos o seminarios con formadores de opinión de los

países donde sus nuevas operaciones deberían ser fomentadas. Uno de los autores de

este trabajo tuve la oportunidad de participar en eventos de divulgación de esas nuevas

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fórmulas de apoyo en 1990 sobre privatización, 1997 sobre project finance y en 2003 sobre asociación público­privada.

El fin de la fase de intervención directa en Brasil (que ultrapasó gobiernos

democráticos y dictaduras) está directamente relacionado al fin de la era de los

regímenes internacionales cooperativos e da hegemonía de los modelos keynesianos.

3. La Privatización Pura

En Brasil, la privatización fue también llamada de “desestatização” delante de la

definición original de la legislación que trató de la materia (Ley 8031/90). Privatización

es, en ese contexto, la transferencia del control de empresas estatales para el sector

privado. “Desestatização”, que tenia una definición legal más larga, es el alejamiento

del Estado de funciones que pueden ser hechas por la iniciativa privada, en los

términos de la Constitución Federal brasileña. Incluye no solamente la privatización,

pero también la venta de participaciones minoritarias, de activos no necesarios al

ejercicio de las actividades de Estado, a desregulación de actividades económicas, la

concesión de servicios públicos, las asociaciones etc. Como la denominación fuera de

Brasil es privatización, será esta la utilizada mismo para el período que va de 1990

hasta la crisis de 1999, cuando hay un reducción de su base de apoyo popular.

Otra observación es a la esfera de poder en que es ejecutado el proceso y a los

diferentes mandatos. Hubieran procesos tanto en la esfera federal, como estadual y,

mismo, municipal, dependiendo de a quién pertenecían los activos privatizados o quién

era el responsable por la regulación. Los procesos pueden ser completamente distintos

dependiendo de la esfera de poder o mismo de los sucesivos programas en distintos

gobiernos, en una misma esfera legal. Hay privatización plena y hay mera aceptación

de asociaciones, comprendiendo un espectro bastante complexo. Tratar la privatización

ocurrida en Brasil en los años noventa como un modelo cerrado y único es mucho poco

eficiente para comprenderla y a sus consecuencias. El importante es reconocer una

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reproducción de estructura de poder que, una vez traída de los países centrales para

los periféricos, va del gobierno federal para los estaduales y para los municipales.

Naturalmente, el ítem más sensible de observación factual de la análisis en un

ambiente con soberanía es la definición legislativa de sus objetivos y límites, por

ejemplo, del que es estratégico y debe ser mantenido bajo la esfera del Estado y del

que puede ser transferido al sector privado. Es ay que se puede observar la

reproducción de una estructura de poder y la reformulación de instituciones nacionales.

La ley es la base que permite ver la definición de las políticas públicas, de la orden

económica y de las reglas sobre la libre competencia.

La privatización en Brasil tuve inicio durante el gobierno militar del general João

Baptista de Figueiredo en la primera mitad de los años ochenta, con un foco en

desburocratizar y eliminar ineficiencias dentro del Estado. Coincide con el choque de la

deuda externa y el inicio del fin de la hegemonía del modelo keynesiano. Los objetivos

limitados y la dificultad en definir el que sería dispensable hicieran con que esa primera

ola non fuera importante, tanto en términos de resultados para el Tesoro como en

términos de mejor eficiencia o de inversiones. Entretanto, en esa legislación y en las

subsecuentes sobre el tema, la asociación entre capitales públicos y privados ya era

prevista, basada en experiencias como la de da petroquímica con a Carta Geisel

(Pinheiro & Fukusaku, 2000).

Durante el gobierno que empezó la redemocratización (José Sarney en 1986) fue

creado un nuevo programa, ya denominado de Programa de Privatización, cuyo

objetivo declarado era alienar todas las empresas estatales deficitarias, liberando el

presupuesto de la Unión Federal. Ese programa definió metas y encargó los distintos

ministerios de su implementación. Nuevamente, los resultados fueran pequeños, una

vez que los distintos niveles de poder no querían abrir mano de las empresas bajo sus

esferas de actuación. El sistema legal utilizado fue la legislación genérica sobre ventas

públicas.

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También durante el gobierno Sarney, surgieran las primeras medidas más

agresivas de desregulación y de busca de equilibrio en las cuentas públicas, obligadas

por los acuerdos internacionales con el FMI – Fondo Monetario Internacional. Muchos

bancos públicos fueran cerrados (incluyendo el poderoso BNH ­ Banco Nacional de la

Habitación) y los demás fueran sometidos a un fuerte control para la concesión de

créditos al sector público y a sus empresas productivas, subordinado al Senado

Federal.

En 1990, durante el gobierno Collor, fue creada una ley propia para el Programa

Nacional de Desestatização – PND, que es la Ley 8031/90. Ella trajo una definición más

amplia, incluyendo el alejamiento del Estado de todas las áreas que pudieran ser

cubiertas por los sectores privados, conforme definición constitucional (1988) y

aprobación caso a caso también través de ley ordinaria por el Legislativo. Después, la

fórmula del PND federal también fue adoptada en procesos de privatización de los

gobiernos estaduales más importantes.

Cabe añadir que, por definición legal, la decisión por la inclusión de cualquier

empresa en la privatización parte de la Presidencia de la República y tiene por objetivo

liberar el Estado para inversiones en sectores básicos de desarrollo social. Además,

había también el objetivo de adaptar los gastos del Estado, segundo ajustes fiscales

apuntados por los órganos internacionales reguladores de los programas de ayuda

económico­financiera a Brasil.

El PND fue realizado con el apoyo de los ministros responsables por los

segmentos en los cuales las empresas en cuestión estaban inseridas, del Consejo

Monetario Nacional y del Banco Central de Brasil. El proceso de privatización en su

fase más activa era secretariado por el BNDES y ejecutado directamente por el

Ministerio involucrado, después de decisión del Presidente da República y aprobación

del “Conselho Nacional de Desestatização” ­ CND, o órgano equivalente, cuya

composición cambió mucho desde su creación.

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La fase Del proceso de privatización iniciada en 1990 fue más dirigida a la venta

de control de empresas o de participaciones en industrias. Por la mitad de la década el

foco político de la privatización cambia más fuertemente para el sector de concesiones

de servicios públicos y, entonces, fue un marco de una reacción, que buscaba dar una

respuesta a la crisis y a la interrupción en las inversiones en el sector (llevando ya cerca

de quince años), derivado directamente de la imposibilidad de aumentar la captación

por tributos o deuda domestica o externa. Hay un cambio en el modelo cuando, a partir

del gobierno Itamar (1993/4), hay una transferencia de manejo del proceso de

comisiones subordinadas a la Presidencia da República para los respectivos ministerios

responsables por los sectores que tienen los activos en venta. La descentralización

trajo interpretaciones diversas sobre medios de ejecución y, por veces, contradictorias

con los objetivos deseados.

El PND, en el sector eléctrico, por ejemplo, dictaba la privatización del control de

las empresas de generación, la manutención de un sistema centralizado de transmisión

(para generar competencia dentro del sistema) e a privatización del control de las

distribuidoras. La lógica del nuevo modelo imaginaba iniciar el proceso por la creación

de un marco regulador acepto por las partes involucradas (tal como fue en el sector de

telecomunicaciones), seguido por la privatización de las empresas concesionarias de

servicios públicos. Solamente después de garantizada la solvencia de las compradoras

de energía, iniciaría la privatización de las generadoras. No solamente esa lógica no fue

observada, como hubo resistencias políticas que interrumpieran la implantación del

programa. La crisis de oferta en el sector de generación en Brasil de 2001 expuso las

fragilidades del diseño de la privatización pura para el sector; para sus defensores, un

fruto del proceso inacabado; para sus opositores, fruto de sus inconsistencias

conceptuales.

En telecomunicaciones, la énfasis en el acceso universal y la introducción de

competencia fueran los dos más importantes pilares del trabajo durante el proceso de

privatización y, mismo después de su implantación, continuando importante, hasta hoy.

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La actuación de la agencia nacional reguladora del sector, Anatel, caracteriza bien la

reproducción del modelo conservador ingles y la fase de desregulación brasileña.

En abril de 1998, un poco antes de la privatización de Telebrás, fue lanzado el

“Plano Geral de Outorgas” ­ PGO, que definió los parámetros generales para la

competencia y las nuevas reglas para la apertura del mercado de telecomunicaciones,

incluyendo las distintas áreas geográficas para la explotación de los nuevos servicios.

Con respecto a los objetivos de universalización y de cualidad, los indicadores

pueden ser encontrados en el “PASTE – Programa de Recuperação e Ampliação do

Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal”, con las perspectivas de expansión

y modernización del Sector de Telecomunicaciones de la Anatel. Los más importantes

están en el “Plano Geral de Metas para Universalização” (PGMU) y en el “Plano Geral

de Metas de Qualidade” (PGMQ), ambos para el “Sistema de Telefonia Fixa e

Comutada”.

La actuación través de project finance terminó siendo fundamental para el suceso del apoyo al sector. Pero, delante de las dificultades encontradas por el “Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social” ­ BNDES para la aplicación de una

forma “pura” de project finance, los financiamientos acabaran por utilizar modalidades híbridas con financiamiento corporativo, que se mostraran bastante eficientes para

permitir las inversiones y adaptar esa modalidad de estructuración a la realidad de

Brasil. Mismo cuando de la participación de organismos multilaterales internacionales

esas características no fueran aplicadas con rigor, habiendo espacio para operaciones

de crédito que utilicen técnicas de project finance y de financiamiento corporativo, tales como el uso de garantías personales (especialmente durante a fase de implantación del

proyecto apoyado).

Con el o fin de los estoques de activos estatales para venta, las operaciones de

estructuración financiera pasarían a ser el nuevo canal principal de inducción de

inversiones través de recursos ya existentes en los agentes financieros públicos, en

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especial por las agencias financieras públicas como CEF – “Caixa Econômica Federal”

y por el BNDES. En 1995 fueron iniciados dos procesos que son emblemáticos para el project finance en Brasil. La “Ponte S/A” (puente Rio de Janeiro ­ Niterói) y la “Nova Dutra” (carretera Rio de Janeiro ­ São Paulo) fueron apoyadas por el BNDES y por

agencias multilaterales través de financiamiento calcado en el flujo de caja de

sociedades de propósito específico, creadas como concesionarias de servicios

públicos. Varios proyectos de carreteras, generadoras de energía y de

telecomunicaciones fueron apoyados fuera del programa de privatizaciones y bajo una

nueva ley de concesiones (Ley 8987/95) por se trataren operaciones nuevas, en que no

había transferencia de cualquier activo, una vez que ya eran licitadas con la perspectiva

de financiamiento calcado en su recepta.

Así, la forma de tratar la infraestructura en la década de 90 tubo como

características centrales: la busca de un padrón de financiamiento con operaciones

estructuradas calcadas tanto en recursos privados como en recursos públicos

(principalmente de BNDES); concesionarias segregadas por actividades (en la energía

eléctrica: generación, transmisión, distribución y, un nuevo agente, la comercialización);

la apertura para empresas privadas de control privado nacional o extranjero, muchas

veces bajo la forma de sociedad de propósito específico; busca de la competición

donde hubiera espacio (en la generación de energía y en su comercialización, bien

como entre el cuadripolio en telefonía celular); mercado diferenciado para

consumidores (libres y cautivos en la energía, bien como clientes corporativos y

personas físicas en las telecomunicaciones); política de precios diferenciada

(libremente negociados en la generación y en la comercialización de energía para os

nuevos contratos e no mercado de curto plazo ­ libre o spot, bien como regulados de forma errática en la telefonía).

La reforma del sector eléctrico provocó, a ejemplo del modelo conservador

creado en el Reino Unido, el surgimiento de nuevas funciones y modificó el contenido y

la forma de otras actividades. Nuevas entidades fueran creadas, con la introducción o

modificación de funciones, con destaque para la creación de agencias nacionales

19

reguladoras sectoriales como la ANEEL para energía eléctrica, autarquía vinculada al

Ministerio de Minas y Energía; la ONS – Operadora Nacional del Sistema Eléctrico

creada para operar, supervisionar y controlar la generación y la transmisión de energía

eléctrica en el territorio brasileño; el MAE _ Mercado Mayorista de Electricidad: empresa

de derecho privado, reglamentada por la ANEEL donde se hace la contabilización y la

liquidación centralizada del mercado de curto plazo.

El examen del sector de telecomunicaciones muestra una total dependencia del

marco institucional brasileño a la reproducción de un modelo sectorial externo. Mismo

cuando trata de las nuevas tecnologías, envolviendo la elección entre distintos

padrones, las opciones son por la mejor agregación posible de captura de tecnología,

creación de puestos de trabajo en actividades menos nobles y de producción

doméstica. Los planes de negocio están obsoletos en meses caso no sea identificada la

vertiente tecnológica cierta decidida a partir de los países centrales.

Esa fase de reproducción de estructuras liberales son establecidas las bases

institucionales nuevas y genera la legislación del período de la privatización (Ley

8031/90), la Ley de Licitaciones y de Contractos Administrativos (Ley 8666/93), la Ley

de Concesiones de Servicios Públicos (Ley 8987/95), la Ley del Sistema Financiero de

la Construcción (Ley 9514/97), la Ley sobre Arbitramiento (Ley 9307/96) y la reforma de

la Ley de S/A (Ley 9457/97).

La fase de la privatización pura parece haber sido para algunos, entonces, el

momento más agudo de una retardataria percepción de los efectos de la retomada de la

hegemonía norteamericana por el desmonte de las instituciones locales o para otros, en

su ejecución, un momento de antitesis al peso del Estado en la fase anterior.

Un marco determinante de una nueva alteración en la política puede ser

encontrada con la crisis del modelo de cambio fijo experimentada por Brasil en 1999,

después de las crisis de los tigres asiáticos en 1997 e de la Rusia en 1998. La quiebra

de expectativas de desarrollo y la fuga de capitales muestran los límites del modelo e

20

minaran la base de sustentación política de las políticas más liberales. Ocurren de

nuevo quiebra de expectativas, escasez de recursos, paralización de obras y busca de

nuevas salidas. La fase de la intervención directa y la de privatización pura generan su

síntesis en estructuras que ya eran observadas de forma imprecisa durante todo o

período.

4. Asociación Estratégicas Público­Privado

En la nueva fase de Asociación Estratégica Público­Privado hay una busca de un

nuevo padrón de actuación y de financiamiento sin confrontación con la estructura

dominante. Desde la mitad de la década pasada, sin posibilidad de ofrecer garantías

reales demandadas por la legislación bancaria (activos reversibles al poder

concedente), sin el interese de los socios privados de comprometeren sus presupuestos

con el enorme uso de recursos de terceros necessario para los proyectos y sin el aval

del Tesoro Nacional brasileño, los nuevos agentes económicos que pasaran a actuar en

el sector buscaran un nuevo modelo de financiamiento calcado exclusivamente en el

flujo de caja del proyecto (Finnerty, 1999), conocido como project finance.

Además del project finance hay otras formas que tienen importancia con el alejamiento de la inversión directa estatal, siendo la Asociación Público­Privada la más

reciente. Diversas iniciativas pueden ser cualificadas como APP, tomada en su sentido

más amplio, mas para comprender la definición que mejor se aplica al caso brasileño es

interesante establecer un escalonamiento de las diversas formas de asociación entre

los poderes públicos y el sector privado. La lista a seguir presenta una gradación de las

formas legales de actuación conjunta a partir del punto de vista del comprometimiento

del sector público, desde el menos intenso (a) hasta el más completo (f):

a) el Estado compra, directamente o por terceros, productos y servicios del

sector privado en Brasil, por licitación, Ley 8.666/93.

21

b) el Estado crea entes privados estatales (empresas públicas, como el BNDES,

o sociedades de economía mixta, como la Petrobrás) para actuaren juntamente con

atores privados.

c) el Estado contracta entes del sector privado, con controle estatal, mixto o

totalmente privado, para el ejercicio de una actividad del sector público por autorización,

permisión o concesión – Ley 8987/95.

d) el Estado transfiere una actividad propia o no (no necesariamente por

concesión) con retorno insuficiente o desconocido, garantizando al sector privado la

atracción para el negocio, con recursos públicos. Esta es la nueva definición de APP en

su sentido estricto por la Ley 11.079/04.

e) el Estado apoya actividad de concesión de servicios públicos con viabilidad

económica propia concediendo préstamos de bancos públicos como project finance. f) el Estado, por desinterese, estrategia o nuevo marco institucional, transfiere o

privatiza activos al sector privado, manteniendo o no compromiso con resultados de su

operación, según la Ley 8031/90.

Los gobiernos británicos después de Thatcher encontraran las mismas

restricciones monetaristas que nosotros en Latinoamérica para realizar las inversiones

consideradas necesarias para producir desarrollo. En vez de dejar las soluciones con

las fuerzas del mercado, el gobierno del Reino Unido aprobó en inicios de los anos 90

un modelo de actuación conjunta entre capitales públicos y capitales (más gestión)

privados para la realización de las inversiones estatales en infraestructura decididos por

el Estado. El modelo traía formas variadas de ingeniería financiera para la prestación de

servicios públicos (antecedidos o no de obras) llamadas de Private Finance Initiatives o PFI, utilizando Project Finance para los proyectos con retorno económico por su flujo de caja y Public Private Partnership para los que necesitaban de complementación o pago total por ente público. Representa una visión integrada de formas de realizar

inversiones inductoras del desarrollo sin confrontación directa con las metas monetarias

dominantes. Essa engenharia financeira fez parte do que se chamou de iniciativas de

terceira via.

22

Ese tipo de estructuración (taylor made) de operaciones financieras vino a ser aplicado de forma incipiente por las agencias multilaterales en la segunda mitad de los

años 90, a partir de un modelo financiero creado en los EUA para actuación en países

con alto riesgo político. Esas agencias internacionales también fueran víctimas del

colapso financiero mundial de los Estados nacionales(Benoit, 1996), que eran sus

únicos clientes. No había, antes, la necesidad de project finance en financiamiento de proyecto con inversión estatal por la percepción de bajo riesgo con a solidariedad y el

comprometimiento del Estado.

El foco de las agencias multilaterales y bilaterales había pasado a ser el project finance (Benoit, 1996), donde el flujo de caja asume el papel de mitigación primaria de riesgo en sectores con monopolio natural o legal. Nuevas alternativas de financiamiento

pasaran a ser presentadas para viabilizar proyectos viables en países con riesgos

elevados (Nevitt & Fabozzi, 1995): project finance; public­private partnership; private equity; leasing; joint­venture; venture capital etc.. Todas ellas traídas de la experiencia financiera y institucional de países de la Common Law.

Esa visión no fue de pronto esposada por el gobierno Lula (2003) en empresas

estatales como el BNDES y la Petrobrás, aún que ya utilizasen esa ingeniaría financiera

por siete anos o más, en 2003. Solamente con la observación de los problemas

institucionales a la inversión directa (Ley de Responsabilidad Fiscal y contención por la

Secretaría del Tesoro Nacional, por ejemplo) fue que paulatinamente las

administraciones fueran adecuándose a esas operaciones estructuradas. La quiebra de

la ENRON y de la WorldCom también fueran importantes para un proceso de

reglamentación del uso de blindajes de presupuestos para efecto de evitar solidariedad

entre controladoras y sociedades de propósito específico, tanto por la SEC

norteamericana como por la CVM – “Comissão de Valores Mobiliários” brasileña.

La nueva política económica para el sector eléctrico brasileño (SEB), después de

la crisis oferta de 2001 y bajo el nuevo gobierno federal a partir de 2002 configura los

contornos de una tendencia para una asociación estratégica público­privado,

23

constituyéndose en un nuevo marco institucional de generación, con tratamiento distinto

para la compra de energía “vieja” (ya amortizada), “nueva” (inversiones recientes) y

“botox” (aumento de capacidad de las instalaciones antiguas), como son llamadas. La

iniciativa pasa a ser de las estatales, que, cuando no encuentran espacio para

actuación insolada, hacen asociación con grupos privados en joint­ventures para ganar con la sinergia permitida por el sistema legal (elisión de los límites de contención de

gastos públicos) y por las nuevas formas de estructuración de financiamiento,

incluyendo la emisión de títulos de recepta futura por “Fundos de Investimento em

Direitos Creditórios” – FIDCs.

Las características productivas del sistema eléctrico brasileño (SEB) determinan

su retorno económico con base en su recepta, diferentemente de otros sectores de

infraestructura (logística, por ejemplo) para los cuales la APP legal es una solución.

La análisis de los instrumentos financieros de préstamos tanto en el sector

eléctrico como en de telecomunicaciones apunta para operaciones sofisticadas de private equity, tanto en el mercado local como en las bolsas internacionales, y de project finance sin uso de asociación público privada.

El sector de saneamiento en Brasil parece ser el más retardado, una vez que

mismo su definición institucional sobre el poder concedente en áreas conurbanas aún

carece de definición legal. Un problema inexplicable, por ser un sector que utiliza mano­

de­obra no cualificada, tiene técnicas conocidas de construcción civil y puede utilizar project finance por ser un monopolio legal.

En el sector de telecomunicaciones, la generación de tecnología nueva en una

escala schumpteriana pone en jeque toda la tentativa de crear políticas públicas de

largo plazo. La análisis de las políticas brasileñas desde el fin de la guerra fría muestran

una actitud reactiva y con el foco en elementos periféricos como fuentes de

financiamiento y plataforma de exportación. Toda tentativa de criação de padrões

24

originais parece enterrada em um mercado dominado por empresas estrangeiras,

suportadas por projetos globais de Estados nacionais centrais.

Telecomunicaciones cada vez más sofisticadas existen por las necesidades de

un mercado financiero internacional cada vez más centralizador de capital y de poder.

Los proyectos nacionales en telecomunicaciones (India, Brasil etc.) tienen como medida

de su suceso su adherencia al mercado global. Energía y Telecomunicaciones son dos

de los sectores más estratégicos para el poder global financiero en términos de

inversión y de tecnología aplicada.

Para hablar en APP en Brasil es necesario que se defina como la Ley nº

11.079/04 conceptúa la asociación público­privada (Pacería Público­Privada) de forma

restricta. Sirve apenas para las concesiones de proyectos de prestación de servicios

públicos (antecedidos o no de obras), que tengan un flujo de receptas insuficiente para

honrar el servicio de la deuda contraída por la concesionaria para sus inversiones

iniciales y de operación y manutención, bien como para la remuneración de los

inversores. La contrapartida del sector público hay que ser definida en los términos de

la licitación y del contrato administrativo de concesión; en este caso definida como

concesión “patrocinada”.

Puede también definir la concesión “administrativa” en que el propio sector

público es el usuario del servicio, no existiendo cualquier otra recepta que el pago por el

Estado. Es muy importante observar que esa ley nueva trae diversos institutos de

Derecho Privado para el campo de las concesiones, como es el caso de las garantías

dadas por el sector público al sector privado y por el tratamiento preferencial dado a los

agentes financieros involucrados, quebrando la supremacía absoluta del interese

público sobre el particular característica del Derecho Público.

En la utilización por la APP de instrumentos internacionales de project finance hubo, en la realidad, una adaptación que consistió en la incorporación a los

financiamientos corporativos del uso de los conceptos internacionalmente aceptos

25

como las garantías de recepta por la creación de cuentas centralizadoras del flujo de

caja. Excepción hecha a la mitigación del riesgo político, que continúa a ser hecha en

ámbito internacional o desconsiderada por los redores. La APP debe utilizar técnicas de

proyecto financiero desde que la contrapartida de recursos públicos sea comprendida

como parte de la recepta necesaria al retorno económico del proyecto apoyado.

El concepto de la asociación público­privada varía de forma radical en distintas

legislaciones, mas en todas ellas debe ser entendida como parte de la reestructuración

del Estado, exigido su examen como más una forma de transferir a particulares

actividades del sector público. A própria legislação brasileira exige o exame conjunto

das leis de privatizações (8031/90), de licitações e contratos administrativos (8.666/93),

de concessões (lei 8987/95), o novo Código Civil (2001) e de PPP (lei 11.079/04) para

que sejam estruturadas as operações de crédito necessárias ao financiamento de

investimentos de atividades do Estado.

En la visión de la ley, el estratégico es definido por el Estado (reglamentación y

fiscalización inclusas) para que sea posible “poner un precio” a los cuestos y a toda la

operación por empresas privadas. Así, el determinante en una APP es la visión

económica de gestión de recursos escasos para la realización de inversiones en

infraestructura. Ella determina la tesis básica de la transferencia de relaciones jurídicas

de Derecho Público, con prevalencía del Estado, para las de Derecho Privado, con

tratamiento igual entre los contratantes. Esa clara dicotomía jurídica explica porque, en

el campo del Derecho, los juristas administrativistas están en la vanguardia de la

resistencia a la APP.

La experiencia internacional incluye entre la APP no solo la construcción y la

“hotelería” de escuelas, hospitales y presidios, mas también de unidades militares y de

centros administrativos públicos. La ley brasileña de APP atrae la inversión pública para

las concesiones para el campo de las relaciones empresariales en sociedades de

propósito específico, para el acceso a control por bancos (step­in rights) por instrumentos de mercado, para la utilización de emisión de títulos que serón subscritos

26

por inversores institucionales en mercado de capitales y para el uso de múltiplas

fuentes través de consorcios de bancos para la dilución de riesgo, con acceso directo a

los gastos públicos.

La discusión sobre la APP y sobre project finance puede ser trabada entre dos visiones distintas de Estado, una keynesiana y otra de Estado Mínimo en una

perspectiva estratégica. Sin duda esas ingeniarías financieras fueran creadas para dar

apoyo al alejamiento del Estado de la oferta de servicios públicos. En ese contexto, la

APP no es una novedad, mas también puede ser vista como un retorno a una posición

de más fuerza de los Estados nacionales, o un paso atrás en la privatización coercitiva,

una vez concluida la adaptación de las instituciones locales. La reproducción de una

estructura de poder está calcada en instrumentos más sofisticados como el control de la

seguridad, de la producción, del rédito y del conocimiento. Esas fórmulas financieras

pueden también ser vistas como una sofisticada síntesis buscada para garantizar la

manutención de las inversiones necesarias al desarrollo de la infraestructura en

ambientes de control monetario.

Conclusión

Las fases del sector de infraestructura en Brasil pueden ser más bien

comprendidas se vistas bajo el ángulo de los cambios en las economías centrales. La

participación más activa de los capitales privados aparece más en los períodos de

mayor liberalismo económico y la del Estado en los momentos de crisis de ese modelo.

Todas las experiencias parecen agregar elementos que reaparecen bajo nuevas y más

sofisticadas fórmulas en las fases siguientes. Parece ser reactiva, mas extremamente

flexible para adecuarse rápidamente a las brechas de inversión. Talvez así deban ser

vistas, en países periféricos, las políticas públicas que son implementadas a partir del

escenario internacional. La creación de sociedades de propósito específico como

concesionarias privadas, bien como las operaciones estructuradas de financiamiento de project finance y de asociación público­privada parecen reflejar las formas de inducción de inversión sin confrontación con el modelo liberal hegemónico.

27

Esa posibilidad de creación de asociaciones estratégicas, lideradas por capitales

públicos (mitigación de riesgo político), atrae capitales privados, por sociedad de

propósito específico (segregación de riesgo y acceso al control), utilizando los

instrumentos de project finance por ingeniarías financieras sofisticadas, mas ya absorbidas por la experiencia de los agentes financieros (consorcios de bancos,

cuentas centralizadoras y de reserva) y inversores institucionales subscribiendo

emisiones de títulos de recepta de proyectos por mercado de capitales. La propia

existencia de bancos públicos con ganas de actuar juntamente con bancos privados,

seguradores e inversores institucionales para la estructuración de operaciones de largo

plazo muestran la atracción existente para el sector de infraestructura.

La fase actual de la regulación del sector de infraestructura parece reflejar una

combinación de características de las fases históricas anteriores sin confrontación con

el modelo hegemónico, una vez que mantiene el modelo de concesiones comunes,

atrae el capital internacional de riesgo y de préstamo, tiene la prevaléncia ora de los

entes estatales (como en energía) ora de entes privados internacionales (como en las

telecomunicaciones) y mantén el papel regulador del Estado, busca la eficiencia como

modo de atender a las prácticas prudenciales exigidas por el mercado financiero y de

capitales, bien como utiliza sofisticadas estructuras de ingeniería financiera, calcadas

en el retorno de la inversión y en la división del riesgo del proyecto entre los

interesados.

Essas estruturas jurídico­financeiras, apesar da presença das razões

estratégicas de Estado, têm lógicas operacionais de Direito Privado, como o respeito a

práticas de mitigação de risco de mercado, que só se manterão ativas enquanto

respeitadas suas premissas. Isso exige cautela para com o risco político de quebra

contratual (credibilidade) e longas negociações para a formação de consórcios e de

contratos que dêem conforto aos credores. Essa demora na realização do investimento,

pelo menos nas primeiras operações, é parte inerente à estruturação financeira dessa

28

natureza e já se mostra como o ponto de descrédito e de desgaste político desta nova

fase.

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