Informe No. 35650-MX

México

Lograr una educación más eficaz a través de compensar las

desventajas, establecer una gestión basada en la escuela y

aumentar la rendición de cuentas

Una nota de política

Marzo de 2006

Unidad Administrativa para Colombia y México Unidad de Educación, Departamento de Desarrollo Humano América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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EQUIVALENCIAS DE MONEDA (Tipo de cambio vigente el 10 de octubre de 2006)

Unidad monetaria = Peso (MXN$)

MXN$1.0 = US$0.0907 US$1.0 = MXN$11.02

EJERCICIO

1ro de enero – 31 de diciembre

ABREVIACIONES Y SIGLAS

AGE Apoyo a la Gestión Escolar ANMEB Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

APFS Asociación de Padres de Familia CAPAGE Capacitación para el Apoyo a la Gestión Escolar

CEIB Coordinación de Educación Intercultural Bilingüe CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo EXCALE Examen de la Calidad y el Logro Educativos

IBE Intercultural Bilingual Education (Educación Intercultural Bilingüe) INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

NAEP National Assessment of Educational Progress (Evaluación Nacional de los Avances en Materia de Educación)

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PAREIB Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica, Fases I, II y III

PEC Programa Escuelas de Calidad PISA Program for International Student Assessment (Programa Internacional de Evaluación de

Estudiantes) RIE Reforma Integral de Educación Secundaria

GBE Gestión basada en la escuela SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEP Secretaría de Educación Pública SNTE Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

Vicepresidente: Pamela Cox

Director de país: Isabel M. Guerrero Director de sector: Evangeline Javier

Jefe de sector: Mark Hagerstrom Jefe de grupo de trabajo: Harry Anthony Patrinos

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Reconocimientos

Este informe fue elaborado por un equipo integrado por Harry Anthony Patrinos (Jefe de Grupo de Trabajo), Heather Marie Layton, Paul Gertler, Emmanuel Skoufias, Joseph Shapiro, Marta Rubio, Martha Belem Hernández, Vicente A. García Moreno, Julio E. Mariscal-Peláez, Aracelly Woodall y Alina Garduño Lozano, con aportaciones adicionales importantes de Jesús Álvarez y Luis Felipe López Calva. El equipo tuvo retroalimentación muy útil por parte de Isabel Guerrero, Mark Hagerstrom, Eduardo Vélez, Ariel Fiszbein y Jesko Hentschel.

El informe se ha visto beneficiado con la estrecha colaboración de trabajo del Comité del estudio de Calidad Educativa México-Banco Mundial formado por Rafael Freyre Martínez (Director General de Planeación y Programación, Secretaría de Educación Pública, SEP), Felicia Knaul (Coordinadora General para la Modernización Administrativa de la Educación, SEP), Ángel López (SEP), Francisco Miranda (Director General de Desarrollo Curricular, Subsecretaría de Educación Básica y Normal, SEP) y Sylvia Schmelkes (Coordinadora General de Educación Cultural Bilingüe, SEP). Lorenzo Gómez-Morin (Subsecretario de Educación Básica) y sus colegas en el CONAFE, especialmente Miguel Ángel Vargas, y en el INEE, particularmente Felipe Martínez Rizo, facilitaron el acceso a la información y la orientación sobre los programas educativos.

Los revisores de esta tarea son Elizabeth King, Vicente Paqueo y Halsey Rogers. Se recibieron comentarios excelentes por parte de Emiliana Vegas, Halsey Rogers, Rodrigo Garcia Verdu, Jesko Hentschel, Mark Hagerstrom y David Rosenblatt durante una revisión informal de los documentos de antecedentes realizada en enero de 2006.

El trabajo general sobre autonomía, rendición de cuentas y evaluación recibió comentarios reflexivos en la etapa de Documento Conceptual por parte de los revisores paritarios y de Felicia Knaul, Gladys López-Acevedo y Eduardo Vélez. Se discutió el informe durante una reunión decisoria presidida por Isabel Guerrero (Directora para México y Colombia) en marzo de 2006. Se recibieron comentarios por escrito de Elizabeth King, Halsey Rogers y April Harding. Asimismo, la reunión se vio beneficiada con la presencia y los comentarios de Lorenzo Gómez-Morin, Felicia Knaul, Mónica González (CONAFE) y Miguel Ángel Vargas (CONAFE).

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ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................IV

Compensar las desventajas....................................................................................................................................... v Gestión basada en la escuela ................................................................................................................................. viii Información, evaluación y rendición de cuentas de los resultados........................................................................... x Conclusiones y recomendaciones.......................................................................................................................... xiii Desafíos para el futuro ........................................................................................................................................... xv

CAPÍTULO 1: CONTEXTO ..................................................................................................................................... 1

Introducción ............................................................................................................................................................. 1 Resultados en materia de rendimiento...................................................................................................................... 2 Contexto de descentralización.................................................................................................................................. 7 Gastos en la educación ............................................................................................................................................. 8 Determinantes del aprendizaje en México ............................................................................................................. 10 Conclusión ............................................................................................................................................................. 11

CAPÍTULO 2: COMPENSAR LAS DESVENTAJAS .......................................................................................... 12

Educación Compensatoria...................................................................................................................................... 12 Oportunidades ........................................................................................................................................................ 16 Educación Intercultural Bilingüe............................................................................................................................ 20 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 22

CAPÍTULO 3: GESTIÓN BASADA EN LA ESCUELA...................................................................................... 24

Apoderar a la comunidad escolar ........................................................................................................................... 24 Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) ........................................................................................................................ 26 Programa Escuelas de Calidad (PEC) .................................................................................................................... 31 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 35

CAPÍTULO 4: INFORMACIÓN, EVALUACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS RESULTADOS ......................................................................................................................................................... 36

Establecer referencias............................................................................................................................................. 36 Rendición de cuentas en un sistema federal ........................................................................................................... 38 Evaluaciones de impacto ........................................................................................................................................ 44 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 45

CAPÍTULO 5: RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES E IMPLICACIONES EN MATERIA DE POLÍTICAS............................................................................................................................................................... 46

Conclusiones clave................................................................................................................................................. 46 Recomendaciones................................................................................................................................................... 47 Desafíos para el futuro ........................................................................................................................................... 52

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................................... 54

ANEXOS.................................................................................................................................................................... 60

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Gráficas

Gráfica 1: Matrícula en la escuela primaria y secundaria (1990 - 2005) ...................................................................... 2 Gráfica 2: Estándar Nacional de Lectura en Primaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensión más baja, 6º

grado) .................................................................................................................................................................. 3 Gráfica 3: Estándar Nacional de Lectura en Secundaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensión más baja,

3er grado) ............................................................................................................................................................ 4 Gráfica 4: PISA 2003 Clasificaciones y Resultados ..................................................................................................... 5 Gráfica 5: Puntajes en matemáticas y dispersión entre países, PISA 2003................................................................... 6 Gráfica 6: El desempeño de algunos estados mexicanos es tan bueno como el de los países con mejor desempeño

(PISA 2003 Puntajes Medios en Ciencias) .......................................................................................................... 6 Gráfica 7: Cobertura de la Educación Compensatoria (millones de estudiantes)........................................................ 14 Gráfica 8: Porcentaje del cambio en probabilidades de que un niño trabaje atribuible a Oportunidades................... 17 Gráfica 9: Brecha en los puntajes en las pruebas: indígenas/no indígenas, 2004........................................................ 22 Gráfica 10: Número de escuelas con Apoyo a la Gestión Escolar .............................................................................. 27 Gráfica 11: Efecto del Apoyo a la Gestión Escolar y Oportunidades sobre los resultados intermedios de instrucción

........................................................................................................................................................................... 30 Gráfica 12: Puntajes en las pruebas por estado PISA 2003......................................................................................... 40 Gráfica 13: Tipo de rendición de cuentas y puntaje en rendimiento en PISA 2003 Matemáticas .............................. 40 Gráfica 14: Puntajes en las pruebas por marco institucional....................................................................................... 43 Gráfica 15: Puntaje promedio PISA en Matemáticas por conflicto sindicato-estado y salarios magisteriales ........... 44

Tablas

Tabla 1: Gastos del gobierno en la educación............................................................................................................... 8 Tabla 2: Gastos en educación compensatoria ............................................................................................................... 9 Tabla 3: Gastos en el PEC............................................................................................................................................. 9 Tabla 4: Programas compensatorios seleccionados .................................................................................................... 13 Tabla 5: Efectos de la educación compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición y

deserción en el año ............................................................................................................................................ 19 Tabla 6: Efecto de los materiales estudiantiles, la capacitación magisterial y Oportunidades.................................. 19 Tabla 7: Programas de gestión basada en la escuela seleccionados alrededor del mundo .......................................... 29 Tabla 8: Beneficios de la gestión basada en la escuela: datos de México................................................................... 34 Tabla 9: Metas educativas de México más allá de los objetivos del milenio .............................................................. 37 Tabla 10: Estándares Estudiantiles en México............................................................................................................ 38 Tabla 11: Acciones de los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil................................................... 42

iv

Resumen Ejecutivo

Durante las últimas dos décadas, México ha logrado un avance sustancial en la expansión del acceso a la educación. Las tasas de terminación de la educación primaria son muy elevadas en todas las zonas y alcanzan prácticamente un 100 por ciento a nivel nacional. La tasa de terminación de la escuela secundaria de primer ciclo continúa aumentando. Sin embargo, todavía existen brechas en la matrícula y, particularmente, en el rendimiento en el aprendizaje. Si bien se está ampliando el acceso a la educación para la población desfavorecida a través de transferencias en efectivo condicionadas, la calidad de las escuelas se ha quedado atrás respecto del incremento en la matrícula. Un número cada vez mayor de niños, especialmente niños pobres y los que viven en zonas rurales, se está educando en escuelas de baja calidad. Por consiguiente, el principal desafío del sistema educativo de México es perfeccionar la calidad de la educación.

Se analizaron los datos de México respecto de los determinantes del aprendizaje durante la primera fase del Estudio Programático sobre la Calidad de la Educación. Dicho análisis corroboró lo que se sabe sobre cómo la situación socioeconómica de los estudiantes afecta lo bien que aprenden, y el papel limitado que juegan las inversiones en activos. El análisis destaca la importancia del clima escolar y la necesidad de que los responsables de formular las políticas utilicen las valoraciones del aprendizaje para informar las decisiones sobre dichas políticas. Asimismo, a través del mencionado análisis se confirmaron las desventajas que enfrentan las poblaciones indígenas, como lo indica su rendimiento educativo pobre. Los datos cualitativos muestran que el grado de puesta en práctica de la educación bilingüe es bajo en las escuelas indígenas y varía mucho. El estudio concluyó que es necesario que México haga hincapié en la autonomía escolar, aumente la rendición de cuentas y utilice las evaluaciones del aprendizaje para perfeccionar la calidad de la educación. Se recomienda que la segunda fase del estudio se concentre en la evaluación de los programas diseñados para mejorar los resultados escolares. Por lo tanto, en colaboración con el Gobierno, se seleccionaron los siguientes programas para ser tema de un estudio y una evaluación a fondo: los programas de educación compensatoria de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y la interacción con Oportunidades; el Programa Escuelas de Calidad (PEC), un programa de gestión basada en la escuela; y la educación bilingüe.

Los aspectos principales que caracterizan al sistema educativo mexicano son dos: la descentralización y los programas compensatorios. El entorno de las políticas funciona en un sistema federal descentralizado que combina una sólida participación central con una transferencia cada vez mayor de la autoridad a los estados, aunque existen límites en las facultades que tienen las autoridades educativas estatales (no elaboran currículos ni participan en la selección de libros de texto ya que dichas actividades se llevan a cabo a nivel federal). De igual manera, desde que inició formalmente la descentralización en 1992, México ha desarrollado varias iniciativas importantes para combatir la pobreza y para ayudar a los estudiantes que enfrentan desventajas específicas, como la pobreza y una situación de idioma minoritario, a nivel de educación básica. Estas acciones compensatorias tienen un impacto sobre cómo funciona el sistema descentralizado. En años recientes, el gobierno federal y muchas autoridades estatales han ido más allá de simplemente tratar de aumentar el acceso a la educación básica y han empezado a tratar de perfeccionar la calidad de la educación. Por lo tanto, es esencial que los responsables de formular las políticas comprendan todas las implicaciones y los resultados que se derivan de las iniciativas para combatir la pobreza y aumentar la rendición de

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cuentas, incluido el papel de los gobiernos estatales en lo que se refiere a ofrecer una educación de calidad. Este informe presenta los resultados de los estudios de antecedentes sobre varios programas mexicanos clave (aquellos dirigidos a los estudiantes que enfrentan desventajas específicas y programas de gestión basada en la escuela), y trata las implicaciones de dichos programas en materia de políticas. Asimismo, presenta conclusiones nuevas sobre el papel de los sistemas de rendición de cuentas.

Compensar las desventajas

En México existen varios programas compensatorios y becas por el lado de la demanda disponibles para ayudar a los estudiantes desfavorecidos. Los programas compensatorios a nivel de educación primaria se dirigen a escuelas en comunidades desfavorecidas y zonas rurales aisladas, incluidas todas las escuelas primarias indígenas. Oportunidades, el programa mexicano de transferencias en efectivo condicionadas, ofrece becas por el lado de la demanda a niños de familias muy pobres en comunidades muy desfavorecidas. Las comunidades indígenas, que constituyen el 11 por ciento de la población de México, están ampliamente representadas entre los beneficiarios de los programas compensatorios y los programas de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, y se benefician también con la educación intercultural bilingüe. En vista de que la mayor parte de las poblaciones indígenas viven en zonas rurales y tienen una alta probabilidad de ser pobres, tienen menos acceso a oportunidades educativas que el resto de los mexicanos. Como parte de este informe, se llevaron a cabo dos estudios para valorar cómo estos programas importantes afectan los resultados en materia de instrucción. Un estudio evaluó el impacto del programa de educación compensatoria por el lado de la oferta y de las becas de Oportunidades por el lado de la demanda sobre los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobación, repetición y deserción). El otro estudio analizó la correlación entre la educación intercultural bilingüe y los puntajes de los estudiantes en las pruebas.

El primer estudio concluyó que entre mayor sea el número de estudiantes de Oportunidades en una escuela, son menores las tasas de reprobación, repetición de grado y deserción, incluso cuando se controla por los efectos de la educación compensatoria. Por otra parte, se dedujo que después de controlar por el efecto de Oportunidades, los programas de educación compensatoria no tienen un impacto estadístico significativo sobre los resultados de la instrucción. No obstante, cuando se examinó el efecto de los componentes individuales, se concluyó que entre más tiempo se haya beneficiado una escuela del componente de materiales escolares del programa compensatorio, es mayor la reducción en las tasas de reprobación y repetición. Por consiguiente, se necesita tiempo para que los programas compensatorios produzcan resultados. El estudio no aportó datos sólidos respecto de que Oportunidades y los programas de educación compensatoria tengan un efecto conjunto. Sin embargo, lo anterior puede deberse a varios factores: (i) no existen dichas sinergias; (ii) los efectos son demasiado pequeños o no lo suficientemente importantes para que los detectara el modelo que se utilizó en la evaluación, (iii) el período de análisis fue demasiado corto para observar si los programas afectan la forma en la cual funcionan las escuelas y de ser así, cómo lo hacen, o (iv) mejorar la calidad de las escuelas puede significar que éstas dan mayor importancia a la evaluación del desempeño de los estudiantes y, por lo tanto, reprueban a más estudiantes o piden a un mayor número de estudiantes que repitan grados. El último punto señala la necesidad de analizar el desempeño de los estudiantes en pruebas en evaluaciones futuras.

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Efectos de la educación compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición

y deserción en el año Programa/Componente Efectos significativos Educación compensatoria Reduce las tasas de deserción Educación compensatoria – materiales escolares Reduce las tasas de reprobación y repetición

Oportunidades Reduce las tasas de reprobación, repetición y deserción

Otra iniciativa importante para reducir las desventajas que enfrentan algunos estudiantes es la educación intercultural bilingüe, un antiguo programa del sector educativo mexicano. Los indígenas se encuentran entre los segmentos más desfavorecidos de la población de México, y sus tasas de pobreza son más de cuatro veces más elevadas que las de la población no indígena. Tienen menos acceso a los servicios básicos y se considera que la calidad de la educación que reciben es muy deficiente. Los rendimientos que reciben de las inversiones en la instrucción son significativamente más bajos que los de la población no indígena. No obstante, los resultados de nuestros esfuerzos para estudiar los efectos de la educación bilingüe no fueron concluyentes. En la Fase 1 de nuestro estudio, se dedujo que el conocimiento sobre la educación bilingüe y la ejecución de las políticas respecto de dicha educación son muy bajos en las escuelas indígenas oficialmente designadas. Si bien las variables que miden la aplicación de las políticas de educación bilingüe tienen una asociación relativamente pequeña y negativa con los puntajes en las pruebas, esto se debe en gran parte al hecho de que no existe una forma confiable para medir la puesta en práctica, lo que destaca la necesidad de realizar un trabajo mejor y continuo de investigación en este campo. Sin embargo, el análisis de descomposición sí mostró que se explican plenamente las diferencias en los puntajes en las pruebas, principalmente con base en factores relacionados con el hogar. Lo anterior significa que las escuelas podrían fomentar la participación de los padres de familia y que los responsables de formular las políticas podrían realizar esfuerzos para reducir el efecto de la pobreza sobre la instrucción, especialmente a través de las transferencias en efectivo condicionadas, respecto de las cuales se ha concluido que mejoran los resultados de manera desproporcionadamente mayor en el caso de los estudiantes indígenas que de los estudiantes no indígenas.

Oportunidades es muy eficaz para llegar a las poblaciones indígenas. Los niños indígenas no sólo están sobre representados entre los beneficiarios del programa, sino que un análisis de datos panel muestra que Oportunidades tiene un efecto importante en lo que se refiere a reducir las tasas de reprobación y las probabilidades de que trabajen los niños, particularmente entre los niños indígenas. En otras palabras, existen mayores probabilidades de que los niños indígenas sean beneficiarios del programa y que como resultado de ello obtengan rendimientos más altos que los niños no indígenas. Combinado con indicios anteriores respecto de cómo han mejorado las escuelas indígenas gracias a la educación compensatoria, esto sugiere que los programas compensatorios por el lado de la oferta y de la demanda son eficaces para mejorar los resultados de los estudiantes y escuelas indígenas.

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Reducción del Trabajo Infantil Atribuible a Oportunidades

-80.00

-70.00

-60.00

-50.00

-40.00

-30.00

-20.00

-10.00

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8 to 11 años 12 to 17 años

Español Lengua Indígena Biligues

En las evaluaciones de impacto realizadas para este estudio, concluimos que los programas compensatorios que buscan compensar las desventajas que enfrentan los hogares o las escuelas constituyen intervenciones eficaces con un costo relativamente bajo. El paquete de educación complementaria ejecutado por el CONAFE cuesta sólo $50 por estudiante al año. Lo anterior se compara con los costos globales anuales por estudiante de $828 a nivel de primaria y $1,276 a nivel de secundaria. Oportunidades, que también es muy eficaz y tiene otros beneficios importantes, paga a los estudiantes a nivel de primaria entre $100 y $200 dependiendo de su grado escolar.

Por consiguiente, recomendamos que México continúe con sus políticas compensatorias,

incluida la educación compensatoria, las transferencias en efectivo condicionadas y los esfuerzos para mejorar las escuelas indígenas. En lo que se refiere a la educación primaria compensatoria, nuestra recomendación principal es que se racionalicen y amplíen los componentes que funcionan mejor para los diferentes tipos de escuela, según corresponda. Tal vez valga la pena considerar la ampliación de los componentes pertinentes de la educación compensatoria, especialmente el AGE y las becas de Oportunidades en las escuelas indígenas. Además, cuando las escuelas con mayor éxito “se gradúen” del programa compensatorio, tal vez puedan continuar recibiendo ciertos componentes del programa en combinación con Oportunidades. Asimismo, podría implementarse Oportunidades en todas las escuelas del CONAFE. Recomendamos también que se experimente con ofrecer becas que incluyan incentivos adicionales para que los estudiantes mejoren sus resultados del aprendizaje, sujeto a una evaluación estricta y prospectiva del impacto de dichas becas. En lo que se refiere a las escuelas indígenas, los responsables de formular las políticas podrían clasificar a dichas escuelas de acuerdo con su demanda de educación bilingüe. Por último, podrían ampliarse Oportunidades y los programas compensatorios, especialmente el AGE, a las secundarias y bachilleratos para aumentar la transición a dichos niveles.

viii

Gestión basada en la escuela

La gestión basada en la escuela (GBE) es un concepto que transfiere facultades de las autoridades educativas en el ámbito central o estatal a las escuelas mismas. La GBE es una intervención por el lado de la oferta que busca dar mayores facultades a los beneficiarios. El objetivo de aumentar las facultades y la autoridad de las escuelas es lograr que la gestión escolar responda más a las necesidades de los estudiantes, padres de familia y comunidades locales. En México existen dos programas que se fundamentan en mayor o menor grado en el concepto de la GBE: el componente de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) del programa de educación compensatoria de México y el Programa Escuelas de Calidad (PEC). Como parte de este estudio, se realizaron dos evaluaciones de dichos programas de GBE. Se han evaluado pocos de los bien conocidos programas de GBE de otros países para determinar sus efectos sobre los resultados del aprendizaje o desempeño, pero se han obtenidos datos útiles y concluyentes a través de la evaluación del componente de AGE.

El componente de AGE se diseñó a mediados de la década de 1990 para impulsar la colaboración entre las escuelas y los padres de familia, y fomentó el establecimiento de un AGE en cada escuela. El AGE apoya y financia a las asociaciones de padres de familia (APFs) y capacita a éstos últimos en la gestión de los recursos escolares y en habilidades participatorias para aumentar su participación en las actividades escolares y darles información sobre el rendimiento estudiantil y las formas en las cuales pueden ayudar a sus hijos a aprender. El apoyo económico consiste en subsidios anuales que se transfieren trimestralmente a las cuentas escolares de las asociaciones de padres de familias ($500-$700). Dichos subsidios pueden invertirse en infraestructura o materiales que los padres de familia consideren importantes para la escuela. A cambio, los padres de familia deben comprometerse a participar más en los asuntos de la escuela y asistir a las sesiones de capacitación impartidas por las autoridades educativas estatales. Los padres de familia, el director de la escuela y los maestros planean las actividades. Para el año 2005, el 46 por ciento de las escuelas primarias contaban con un AGE.

De acuerdo con los beneficiarios y un análisis anterior, el AGE ha aumentado la participación de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela, mejorado las relaciones entre los padres de familia y los maestros (lo que significa que los padres de familia tienen mayores probabilidades de estar enterados del papel que desempeñan los maestros en la instrucción de sus hijos) y aumentado la participación de los padres de familia en la vida de los estudiantes (en otras palabras, los padres de familia están más enterados del desempeño de sus hijos en la escuela y es más probable que insistan en que cumplan con sus obligaciones académicas, incluida la tarea escolar).

En una rigurosa evaluación de impacto realizada para este estudio se concluyó que el AGE había reducido las tasas de repetición de grado y deserción escolar de un 6 a un 8 por ciento (aproximadamente 0.3 puntos porcentuales sobre una base de 4 a 5 puntos porcentuales) en sólo tres años. Este efecto relativamente significativo continúa siendo importante y sólido, incluso cuando se controla por la presencia de becarios de Oportunidades en las escuelas.

El Programa Escuelas de Calidad (PEC) también alienta a las organizaciones de padres de familia a participar más en las escuelas. Creado en 2001, el PEC ofrece subsidios a las escuelas para implementar los planes escolares elaborados por el cuerpo docente y los padres de

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familia. La participación en este programa es voluntaria y en 2004, el 10 por ciento de todas las escuelas primarias de México habían optado por recibir apoyo a través del PEC.

Efecto porcentual estimado sobre las tasas de reprobación, repetición y deserciónSubmuestra de todas las escuelas rurales generales

Deserción en el mismo año

Reprobación

Repetición

-12.00

-10.00

-8.00

-6.00

-4.00

-2.00

0.00

Resultados Educativos

Por

cent

aje

enta

sas

dede

crec

imie

nto

AGEs Oportunidades

Las escuelas que participan en el PEC tienen un buen desempeño en lo que se refiere a la participación de los padres de familia y a las relaciones entre maestros y estudiantes y entre padres de familia y maestros. El programa ha resultado ser transparente y un factor disuasivo eficaz en contra de la corrupción leve y el cobro ilegal de cuotas a nivel de escuela. El programa ha mostrado los beneficios de que los municipios, la sociedad civil y los estados sean administradores de las escuelas en una proporción mayor. Se trata también de un programa eficiente, y sólo un 5 por ciento de los recursos se eroga en gastos fijos, además de que no existen reglamentos en cuanto a ejercicios (económicos). Es uno de los pocos programas educativos diseñados con una evaluación al inicio.

Nuestra evaluación rigurosa de impacto del PEC ha mostrado que, en los primeros tres años, dicho programa ha reducido las tasas de deserción, repetición y reprobación en un mayor porcentaje de lo que se ha logrado en escuelas similares que no participan en el programa. Utilizamos un grupo amplio de escuelas y un apareamiento por propensión (propensity score matching) para crear un grupo de control, y concluimos que los estimadores diferencia en diferencia mostraban que las escuelas que participan en el PEC habían reducido las tasas de deserción en 0.22 puntos porcentuales, las tasas de reprobación en 0.20 puntos porcentuales y las tasas de repetición en 0.28 puntos porcentuales, todo en los primeros tres años del programa.

x

Dichas reducciones no eran sensibles al hecho de que se hubiera participado en el PEC durante alguno de los tres años escolares que cubrió el estudio o durante los tres años.

La gestión basada en la escuela fomenta la participación social y mejora el clima escolar.

Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones de impacto demuestran que este tipo de iniciativas pueden también a la larga mejorar los resultados educativos. Además, el AGE es muy eficaz en función de los costos. Los padres de familia de cada escuela participante reciben entre $500 y $700 al año dependiendo del tamaño de la escuela. Son más de 45,000 las escuelas y más de 4.5 millones los estudiantes que participan en el componente del AGE. El costo total de los subsidios escolares que aporta el AGE es del orden de $26 millones al año. Después de incluir los costos de la gestión, las evaluaciones y el fortalecimiento institucional, el promedio asciende a $6.50 por estudiante al año. Debido a que se concentra en zonas urbanas, el PEC tiene costos unitarios más elevados que el AGE, pero también son relativamente bajos. En 2004, los costos del PEC por escuela ascendieron a $8,400, mientras que el costo unitario por estudiante fue de $37.

Recomendamos que el Gobierno de México aumente la participación de los padres de familia a nivel de escuela. En vista de los resultados positivos y significativos de las evaluaciones de impacto, en las cuales se controló por Oportunidades, dicho objetivo puede lograrse mejor y de manera más eficiente ampliando el AGE. Lo anterior beneficiará directamente a las escuelas rurales desfavorecidas. En las zonas urbanas, recomendamos que el gobierno continúe apoyando el experimento del PEC y que, a lo largo del tiempo, haga ajustes basados en los resultados de la próxima evaluación de impacto. Además, se requerirán más datos sobre la asignación de los beneficios para realizar una evaluación exacta del efecto del PEC. Dado el bajo costo del AGE y el PEC, tal vez no sea necesario asignar más recursos a las escuelas para mejorar los resultados si los padres de familia participan y lo hacen de manera importante. El gobierno debe alentar todos los esfuerzos para aumentar la participación de los padres de familia y mejorar el clima escolar a través de la ampliación y el apoyo continuo del AGE y el PEC, especialmente en las escuelas indígenas. Finalmente, debe expandirse la participación de los padres de familia a nivel de escuela junto con las iniciativas estatales para descentralizar aún más las funciones. Por otra parte, el gobierno podría experimentar con otras formas de gestión basada en la escuela como, por ejemplo, dar a los padres de familia y a la comunidad escolar un mayor poder de decisión u otorgar premios a los estudiantes o a las escuelas, siempre y cuando estos experimentos se monitorien y evalúen rigurosamente antes de adoptarlos a mayor escala. Por último, podría continuarse el trabajo de investigación sobre los vínculos por el lado de la oferta, y cualesquiera reformas podrían estar acompañadas de evaluaciones prospectivas. Información, evaluación y rendición de cuentas de los resultados

Existen datos que sustentan que los resultados pueden mejorar con el uso de valoraciones, referencias, sistemas de rendición de cuentas y evaluaciones que aumenten la rendición de cuentas a nivel de escuela. Lo anterior significa que sí tiene importancia el diseño de los sistemas y procedimientos. Los sistemas de información eficaces ayudan a guiar las expectativas del público respecto de la educación y permiten a las autoridades administrar el sistema educativo, lo cual no es posible hacer de manera eficiente sin una medición correcta. Asimismo, existe la

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necesidad de monitorear y evaluar. Se requiere actualizar dichos datos y ponerlos a disposicióndel público.

La participación en pruebas internacionales de rendimiento y el establecimiento de referencias han ayudado a un gran número de países a mejorar la calidad de sus sistemas educativos. El establecimiento de referencias con evaluaciones internacionales, como el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes [PISA por sus siglas en inglés], permite a los países no sólo comparar sus propios resultados con los de otros países, sino también utilizar los datos para analizar inversiones y programas clave. México ha perfeccionado su sistema para establecer referencias a través de su participación continúa y cada vez mayor en evaluaciones internacionales de estudiantes, una amplia difusión de los resultados y haciendo un uso más extenso de los datos en la formulación de políticas.

Los estados tienen un papel que desempeñar para lograr una mayor rendición de cuentas por parte de las escuelas. Los estados con los mejores resultados educativos utilizan dichos resultados como un medio para medir el avance de las escuelas en lo que se refiere a perfeccionar el desempeño académico de sus estudiantes y generar un impulso para las reformas necesarias. Los estados con los mejores resultados académicos se caracterizan por tener exámenes a nivel estatal, un proceso de toma de decisiones descentralizado a nivel local o de escuela y campañas para convencer a los maestros y a la sociedad civil de la necesidad y eficacia de sus reformas. Si bien es muy importante contar con sistemas de rendición de cuentas sólidos a nivel estatal en un sistema federal como el de México, se requiere también un sistema nacional de estándares estudiantiles confiable, sólido y oportuno.

Varios estados se basan no sólo en los estándares estudiantiles nacionales que son importantes pero se basan en muestras, sino que han optado por elaborar sus propios mecanismos de valoración. Algunos estados utilizan los resultados de sus estándares estatales para informar las políticas directamente, pero un nuevo análisis realizado para este estudio ha mostrado que los estados con los mejores antecedentes académicos difunden los resultados de sus valoraciones estatales a las escuelas y una retroalimentación, que después utilizan para diseñar intervenciones. Por lo tanto, los sistemas de rendición de cuentas parecen tener un efecto sólido, positivo e importante sobre los resultados académicos. De hecho, la correlación de los sistemas de rendición de cuentas con los puntajes en el PISA es significativa y tan alta o más alta que otras variables, como los recursos educativos en el hogar o el nivel de instrucción de la madre. Este resultado se correlaciona también con el que las autoridades educativas estatales tengan una buena relación con los representantes magisteriales.

Los resultados pueden mejorarse aún más realizando evaluaciones de impacto de las intervenciones, de preferencia con un diseño aleatorio. Las evaluaciones de impacto determinan cómo priorizar y financiar las intervenciones subsiguientes. En varios países, incluido México, se han utilizado evaluaciones de impacto para contar con información oportuna y fidedigna sobre programas clave cuando los responsables de formular las políticas han tenido que tomar decisiones urgentes con respecto al futuro de dichos programas. Por ejemplo, gracias a las evaluaciones de impacto de Oportunidades realizadas a fines de la década de 1990, la nueva administración presidencial conservó dicho programa.

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Nuestro análisis confirma también la importancia de continuar realizando evaluaciones de estudiantes de manera periódica para satisfacer la demanda social considerable de más información sobre la eficacia del sistema educativo. El Gobierno de México ha dado un paso importante en este sentido al decidir recientemente llevar a cabo pruebas estudiantiles universales a nivel nacional (todos los estudiantes en algunos grados cada año) y difundir los resultados ampliamente.

En el sistema descentralizado de México, existe un claro papel que pueden desempeñar los estados para garantizar una rendición de cuentas en todo el sector educativo, y algunos estados han tenido cierto éxito en la ejecución de algunas innovaciones. Sin embargo, son demasiado pocos los estados que están desarrollando sistemas de rendición de cuentas que les permitirían medir el desempeño de sus sistemas educativos y les proporcionarían la información necesaria para tener un mejor desempeño en el futuro. Si bien a nivel nacional el sector educativo ha adoptado el establecimiento de referencias y la recopilación de datos para utilizarlos en la toma de decisiones, aún se requiere un enfoque más agresivo hacia el establecimiento de referencias, una difusión más amplia de los resultados y un uso más sistemático de los resultados para diseñar las políticas e intervenciones.

El gobierno ha empezado a utilizar los resultados del PISA para informar su formulación

de políticas en materia de educación, pero un paso más en esta dirección daría a los investigadores acceso a otra información, como los datos administrativos para complementar los datos del PISA y así mejorar la calidad del análisis que se puede realizar. La OCDE (2005b) considera que la creación del INEE en 2002 constituyó un paso hacia adelante para aumentar la rendición de cuentas en el sistema educativo mexicano y para apoderar a las escuelas. El Banco Mundial (2005) está de acuerdo, pero es de la opinión que deben tomarse en cuenta plenamente sus resultados en la formulación de las políticas y en la gestión escolar. Nuestro análisis del PISA confirma lo anterior, pero sugerimos que es necesario realizar también pruebas a nivel estatal. Recomendamos que el Gobierno de México continúe sus esfuerzos para aumentar la participación de los padres de familia a nivel de escuela, mejorando así el clima escolar y aumentando la autonomía de las escuelas, y que un número mayor de estados desarrolle mecanismos para que las escuelas sean responsables de su propio desempeño. Algunos factores clave caracterizan a los mecanismos eficaces de rendición de cuentas de las escuelas: (i) las escuelas proporcionan información útil sobre sus actividades y desempeño a las autoridades educativas estatales o nacionales; (ii) los estados recopilan datos exactos y oportunos para informar la formulación de políticas; (iii) los responsables de formular las políticas utilizan los resultados de las evaluaciones de las intervenciones existentes para informar el diseño y la implementación de políticas futuras; (iv) los políticos en los ámbitos nacional y estatal apoyan de manera activa el principio y la práctica de rendición de cuentas en el sector educativo; y (v) los responsables de formular las políticas educativas mantienen una relación constructiva con los representantes magisteriales. El gobierno podría buscar aumentar la rendición de cuentas realizando más evaluaciones del aprendizaje estudiantil, facilitando un mayor establecimiento de referencias a nivel nacional y fomentando el desarrollo de sistemas estatales de evaluación. De igual manera, podría experimentar con transferir la toma de decisiones a nivel local y llevar a cabo evaluaciones rigurosas de impacto de este experimento, aunque se requieran varios años para obtener resultados. Además, el gobierno federal podría también difundir ejemplos de prácticas óptimas de los estados y someter un número mayor de programas a evaluaciones de

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impacto. De hecho, la SEP podría sistematizar esta función, tal vez en un grupo dedicado a la investigación y análisis económicos, y alentar a organizaciones independientes para que se realicen evaluaciones de impacto de todos los programas. Conclusiones y recomendaciones

Las conclusiones que se incluyen en este informe están sustentadas en el próximo Informe sobre la Pobreza en México del Banco Mundial, tercera Fase sobre la entrega de servicios. En resumen, el Informe sobre la Pobreza insta al sector público para que promueva modelos que mejoren la práctica y la evaluación pedagógicas a nivel local y para que fomenten la rendición de cuentas en todos los niveles. El gobierno federal podría también impulsar lo anterior liberalizando los reglamentos que rigen actualmente a los gobiernos locales y a la vez reforzar su propia función en el establecimiento de normas, realizar evaluaciones y alentar a los gobiernos estatales para que sean más transparentes. Este informe identifica algunas de las acciones innovadoras por parte de los estados que han mejorado la calidad de la educación y aumentado la equidad en el acceso a la educación.

Las evaluaciones de impacto que se llevaron a cabo como parte de este estudio han mostrado que varios programas educativos clave de México mejoran los resultados en materia de educación. Oportunidades reduce las tasas de deserción y repetición, aumenta el número de estudiantes que pasan a la escuela secundaria de primer ciclo y está bien orientado a los estudiantes indígenas. Se ha visto que algunos componentes del programa compensatorio mejoran las tasas de reprobación, deserción y repetición. La gestión basada en la escuela fomenta la participación social y mejora el clima escolar. Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones de impacto muestran que este tipo de iniciativas pueden también a la larga mejorar los resultados educativos. Además, los programas compensatorios y los programas de gestión basada en la escuela son eficaces en función de los costos. Los sistemas de rendición de cuentas estatales y un mayor acceso a la información sobre la educación se asocian con mejores resultados educativos. Por último, las conclusiones de este informe apoyan la hipótesis que se presenta en la Fase I del Estudio sobre la Calidad de la Educación (Banco Mundial 2005a), en otras palabras, la necesidad de fomentar la autonomía, la rendición de cuentas y la valoración en el sistema educativo mexicano. Con base en los datos anteriores, recomendamos a las autoridades educativas mexicanas las acciones en materia de política que se describen en la tabla que aparece a continuación.

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Resumen de las recomendaciones en materia de políticas Área de política educativa Datos Recomendación en materia de políticas

Retención, transición escolares Oportunidades reduce las tasas de deserción, repetición; Oportunidades aumenta la transición a la escuela secundaria de primer ciclo; la educación compensatoria reduce las tasas de reprobación, deserción, repetición, especialmente el AGE

Mantener Oportunidades, ampliar a secundarias bachillerato; implementar en todas las escuelas del CONAFE, mantener los elementos eficaces de la educación complementaria, ampliar el AGE

Diversidad lingüística Mejoraron las escuelas indígenas; pero el nivel de implementación de la educación bilingüe es bajo

El AGE en las escuelas indígenas; investigar, reclasificar las escuelas indígenas, más investigación

Secundaria de primer ciclo, telesecundaria

Resultados decepcionantes, pobres Oportunidades y educación compensatoria, especialmente el AGE;

Vínculos oferta-demanda Todavía no se detectan sinergias Continuar trabajo de investigación; reformas con evaluación prospectiva

Resultados del aprendizaje Elementos de educación compensatoria significativos; no hay datos sobre Oportunidades

Investigación; Oportunidades con incentivos para resultados del aprendizaje, piloto con evaluación

Participación La participación de los padres de familia, a través del AGE, el PEC, reduce las tasas de deserción y repetición

Ampliar, apoderar más al AGE; continuar el PEC

Clima escolar La autonomía, la participación en las escuelas rurales mejoran los resultados; escuelas urbanas: las reformas van en la dirección correcta

Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC

Finaciamiento de escuelas El AGE, el PEC son una forma eficiente de financiamiento escolar

Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC

Resultados del aprendizaje El AGE, el PEC reducen las tasas de repetición, deserción; aportan al rendimiento y los resultados del aprendizaje; algunos datos indican que la educación compensatoria reduce las brechas en el aprendizaje

Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC, más investigación sobre el PEC

Toma de decisiones a nivel de escuela

Descentralización intraestatal; sistemas de rendición de cuentas estatales; participación y autonomía

Experimentar y evaluar la toma de decisiones a nivel local; fomentar las valoraciones estatales de las evaluaciones del aprendizaje

Toma de decisiones basada en datos

Evaluaciones de Oportunidades, AGE/CONAFE

Evaluación prospectiva; sistemas estatales de rendición de cuenta (pruebas y difusión); grupo en la SEP dedicado a la evaluación y el análisis

Establecimiento de referencias Mejorar desempeño Continuar participando en el PISA Difusión, diseño de políticas/estrategias

Desempeño superior a nivel estatal Continuar participando en el PISA, sistemas estatales; uso de resultados y análisis

Información sobre políticas estatales

Los estados utilizan el sistema para beneficio del mismo estado

Papel del gobierno federal: recopilar y difundir práctica óptima

Información/datos para trabajos de investigación

Evaluación independiente, la investigación externa conduce a una mejor formulación de políticas y mejores resultados

Mejorar datos; poner datos a disposición del público; publicar resultados; continuar/mantener los esfuerzos del INEE, pero intensificarlos

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Desafíos para el futuro

Se ha reducido la brecha entre los ricos y los pobres en la cobertura de la educación primaria. Ha mejorado la equidad, en parte debido al efecto acumulativo de los programas compensatorios. Sin embargo, los esfuerzos del gobierno para incrementar la matrícula en la educación secundaria de primer ciclo han enfrentado retos importantes, particularmente en lo que se refiere a mejorar los resultados del aprendizaje. En gran parte debido al éxito de Oportunidades y de la educación compensatoria, hay una demanda significativamente mayor de educación secundaria de primer ciclo, lo que significa que el desafío de perfeccionar la calidad de la educación debe ampliarse también a dicha educación secundaria. Por lo tanto, los temas prioritarios para la próxima fase del Estudio Programático sobre Educación incluyen los siguientes elementos. • La reforma en marcha de la educación secundaria de primer ciclo podría concentrarse particularmente en las telesecundarias, las cuales atienden a los estudiantes desfavorecidos y a la mayoría de los estudiantes indígenas, y las cuales presentan resultados del aprendizaje peores que otros tipos de escuelas secundarias. El gobierno está abordando actualmente los aspectos curriculares y tecnológicos de las escuelas secundarias de primer ciclo, especialmente las telesecundarias, en el contexto de la Reforma Integral de Educación Secundaria (RIES). Otro factor tecnológico que debe abordarse es la introducción de la Enciclomedia (tecnología interactiva de aprendizaje en las aulas).

• Otra área que requiere mayor trabajo de investigación es el de las escuelas compensatorias que están listas para “graduarse” de su participación en el programa, pero que tal vez todavía necesiten un poco de ayuda adicional. El gobierno podría experimentar con combinaciones diferentes de apoyo compensatorio, incluidas combinaciones de acciones por el lado de la demanda y de la oferta, así como premios al rendimiento académico, y buscar sinergias. • En vista de que es probable que se lleven a cabo más experimentos de autonomía escolar e innovaciones en materia de rendición de cuentas a nivel estatal, el gobierno federal debe asumir un papel nuevo y difundir ejemplos de las prácticas óptimas de los estados. Lo anterior podría incluir más evaluaciones de estudiantes a nivel estatal. • Si bien hay datos que sustentan que las escuelas indígenas han estado mejorando (aunque basado en un análisis de una pequeña muestra de escuelas), se requiere un mayor análisis respecto de qué funciona mejor y bajo qué circunstancias. • México está logrando grandes avances en el ofrecimiento de intervenciones infantiles tempranas, incluido su programa de Educación Inicial, del cual se está llevando a cabo actualmente una evaluación prospectiva. • Han surgido algunas inquietudes sobre la calidad de la educación en las escuelas multigrados de México y en las escuelas comunitarias, que constituyen la educación no formal que se imparte en las zonas más remotas del país. Es necesario abordar dichas inquietudes a través de más estudios.

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Capítulo 1: Contexto

Esta nota de política, parte de una serie de informes del Banco Mundial sobre la educación en México, examina la eficacia y el impacto de las iniciativas de políticas y programas más importantes que forman los pilares de la agenda del Gobierno de México para aumentar la equidad y mejorar la calidad. Dichos programas y políticas son el elemento principal de las políticas de descentralización y compensación del gobierno. Esta nota de política presenta una serie de recomendaciones para desarrollar una estrategia con el objeto de perfeccionar la calidad de la educación. De manera más específica, buscará formas para satisfacer las necesidades de la población de difícil acceso y de las escuelas desfavorecidas, incluida la ampliación, integración o coordinación de programas diseñados para aumentar el acceso a la educación y mejorar la calidad de la misma. Contiene también recomendaciones para ayudar al gobierno a reforzar su capacidad para planear, administrar y ejecutar programas al fortalecer su aptitud para monitorear y evaluar los mismos.

Este informe estudia la descentralización y las políticas compensatorias como herramientas para mejorar la calidad y aumentar la equidad. Evaluamos dichos programas en función de cómo pueden mejorar los resultados y reducir la desigualdad que enfrentan en la actualidad los niños más pobres.

Introducción

Durante las últimas dos décadas, México ha logrado un avance sustancial en la expansión del acceso a la educación primaria y secundaria (Gráfica 1). Las tasas de terminación de la educación primaria son muy elevadas en todas las zonas y prácticamente un 100% a nivel nacional. Las tasas de terminación de la educación secundaria de primer ciclo aumentaron de un 55 por ciento en 1994 a un 80 por ciento en 2004. En las zonas rurales, la tasa neta de la matrícula en la educación secundaria de primer ciclo aumentó de sólo 25 a 48 por ciento durante el mismo período. A nivel terciario, la proporción de la población de 15 años y mayores con alguna instrucción universitaria aumentó de sólo 6 por ciento en 1980 a 11 por ciento en 2000. Con base en dicho avance, el gobierno amplió recientemente su objetivo inicial de lograr una educación básica universal para incluir la meta de mejorar significativamente la calidad de la educación que se ofrece actualmente, medida a través de estándares nacionales y evaluaciones internacionales (Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005).

Sin embargo, todavía existen brechas en la matrícula. Los estudiantes en los estados más pobres y los niños indígenas tienen menos acceso a la educación que otros. Sólo el 70 por ciento, 76.5 por ciento y 76 por ciento de los niños de edad escolar en Chiapas, Oaxaca y Guerrero (los tres estados más pobres de México) están inscritos en la escuela. Asimismo, el 18 por ciento de los niños indígenas entre las edades de 5 y 14 años no asisten a la escuela, comparado con el 9 por ciento de los niños que no son indígenas. Desglosado por estado, esta diferencia es aún más marcada. Si bien el porcentaje de niños no indígenas que no asisten a la escuela es menor o igual al promedio nacional en la mayoría de los estados, el porcentaje de niños indígenas que no asisten a la escuela es mucho mayor que el promedio nacional, alcanzando hasta un 60 por ciento en Sinaloa.

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Gráfica 1: Matrícula en la escuela primaria y secundaria (1990 - 2005)

60

70

80

90

100

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fuente: SEP

Matricula (%)

matrícula en primaria matrícula en secundaria

Si bien se está ampliando el acceso a la educación para la población desfavorecida a través de programas como Oportunidades y las telesecundarias, todavía existe una necesidad aguda de perfeccionar la calidad de la educación. La calidad de las escuelas se ha quedado atrás respecto del incremento de la matrícula, y un número cada vez mayor de niños, especialmente niños pobres y los que viven en zonas rurales, se está educando en escuelas de baja calidad. Entre las consecuencias de una instrucción de baja calidad se encuentra la repetición de grados, que era baja a nivel de educación primaria (5 por ciento) en 2005 pero que aumentó a 18 por ciento a nivel de educación secundaria. Además, las tasas de deserción y de niños que no terminan la escuela dentro de un período normal también son elevadas entre los niños que tienen edad para cursar la educación secundaria. La tasa de deserción en las escuelas primarias en 2005 fue de 1.7 por ciento comparado con 7.1 por ciento en las escuelas secundarias. El porcentaje de niños que no terminaron la escuela dentro del período normal fue de 10.3 a nivel de primaria y 21.2 a nivel de secundaria (INEE 2005a).

Resultados en materia de rendimiento

Otra consecuencia de una educación de mala calidad es un rendimiento bajo. Un análisis de una repetición en 2005 del examen para los Estándares Nacionales de México 2000 arrojó datos mixtos sobre la calidad de la instrucción (INEE 2005a). La buena noticia fue que ha

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mejorado el desempeño de las escuelas primarias. Los puntajes en lectura en sexto grado habían aumentado 27 puntos. El porcentaje de estudiantes de 6o grado con puntajes en el nivel 1, que corresponde a la aptitud más baja, en comprensión de lectura bajó de 25 a 16 por ciento. De igual manera, el porcentaje de estudiantes con puntajes en el nivel 1 en matemáticas bajó de 24 a 20 por ciento. Una noticia incluso mejor fue que dicha mejora parece estar impulsada principalmente por las escuelas primarias indígenas (aunque la muestra fue muy pequeña, sólo 14 de casi 10,000 escuelas primarias indígenas en México, a pesar de ser representativa). Con lo anterior, se redujo el porcentaje de estudiantes con puntajes en el nivel 1 en comprensión de lectura en un 43 por ciento (Gráfica 2).

Gráfica 2: Estándar Nacional de Lectura en Primaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensión más baja, 6º grado)

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10

20

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50

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PromedioNacional

Pública Urbana Pública Rural Indígena Comunitaria Privada Urbana

Fuente: INEE 2005 2000 2005

Asimismo, mejoró el desempeño de los estudiantes de educación secundaria de primer ciclo en comprensión de lectura, pero sólo modestamente: los puntajes en el noveno grado aumentaron sólo 7 puntos. Desglosado por tipo de escuela, surge un cuadro desalentador (Gráfica 3). Mientras que el porcentaje de estudiantes de 9o grado con puntajes en el nivel 1 en comprensión de lectura se redujo en las secundarias generales y técnicas, aumentó en las telesecundarias, lo que significa que empeoró el desempeño académico de los estudiantes de las telesecundarias. Lo anterior es particularmente inquietante porque uno de los principales desafíos de México en materia de educación es aumentar la matricula en la educación secundaria de primer ciclo, y las telesecundarias constituyen el sector de mayor crecimiento en el sistema educativo de México (INEE 2005b; Shapiro y Moreno 2004; Torres y Tenti 2000; y Banco Mundial 2005a).

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Gráfica 3: Estándar Nacional de Lectura en Secundaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensión más baja, 3er grado)

0

10

20

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50

Promedio Nacional General Técnica Telesecundaria Privada

Fuente: INEE 2005 2000 2005

México participó en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) de la OCDE en 2000 y 2003. El PISA ofrece una medición del rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias de una muestra representativa a nivel nacional de jóvenes de 15 años que es comparable entre países. La evaluación del PISA se concentra en la capacidad de los jóvenes para aplicar sus conocimientos y aptitudes a problemas y situaciones de la vida real, y no en cuántos conocimientos poseen basados en el currículo. En ambos años, el desempeño de México se encontró entre los más bajos de los países miembros de la OCDE, pero fue uno de los mejores en América Latina (Chile, Argentina, Perú, Uruguay y Brasil también participaron ya sea en las rondas de 2000 ó 2003) (Gráfica 4).

El ligero descenso en el desempeño de México en el PISA entre 2000 y 2003 coincidió con un aumento de 51 a 56 por ciento en la matrícula de jóvenes de 15 años. Por consiguiente, un aumento de 9 por ciento en la matrícula se asoció con un descenso de 5 por ciento en los puntajes en lectura, un descenso de 0.5 por ciento en los puntajes en matemáticas y un descenso de 4 por ciento en los puntajes en ciencias.

La dispersión de los puntajes en las pruebas es muy baja en México (Banco Mundial 2005a). La variación global en desempeño entre los estudiantes mexicanos es pequeña comparada con los otros países participantes. La brecha entre el 5 por ciento con el mejor desempeño y el 5 por ciento con el peor desempeño de los estudiantes mexicanos es similar a la brecha en países como Canadá y Finlandia, dos de los países con el mejor desempeño en las pruebas PISA. Cuando se compara el desempeño de los países controlando por nivel de

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dispersión, los resultados de México son diferentes a los de otros países de América Latina. Cuando se le incluye dentro del grupo con un desempeño pobre en función de los puntajes en las pruebas, su posición en lo que se refiere a equidad es buena, colocándose en el mismo cuadrante que Portugal y Serbia (Gráfica 5). Los antecedentes socioeconómicos de los estudiantes tienen un impacto menor sobre su rendimiento académico en México que en Alemania (McGaw 2004).

Gráfica 4: PISA 2003 Clasificaciones y Resultados

Fuente: PISA

359

360

356

385

534

550

544

385

395

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405

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539

548

375

382

403

400

498

510

543

0 100 200 300 400 500 600

Tunez

Indonesia

Brasil

México

Japón

Hong Kong

Filandia

4039

3837

32

1

Rank

Score

Math Ciencia Lectura

6

Gráfica 5: Puntajes en matemáticas y dispersión entre países, PISA 2003

Fuente: PISA Database

Además, algunos de los estados de México tienen un desempeño muy bueno (Gráfica 6).

Si los estados mexicanos de Colima, el Distrito Federal y Aguascalientes fueran países, estarían por arriba de Uruguay, Serbia, Turquía y Tailandia. Los estados mexicanos con el mejor desempeño son los que tienen los sistemas educativos más innovadores (Cuadro 1).

Gráfica 6: El desempeño de algunos estados mexicanos es tan bueno como el de los países con mejor desempeño (PISA 2003 Puntajes Medios en Ciencias)

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380

400

420

440

460

480

500

Grecia Dinamarca Portugal Colima Distrito Federal Aguascalientes Uruguay Serbia Turquia Tailandia México

Fuente: PISA 2003

300

350

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550

600

240 260 280 300 320 340 360 380

Dispersion (difference between top and bottom 5% )

Scor

e

MEXICO

Finland

Indonesia

Thailand

Tunisia

Serbia

Uruguay

Brazil

Turkey

Greece

Belgium

US

Italy

Hong Kong

GermanyIreland

Canada

Latvia

Macao

Korea

Netherlands

RussiaPortugal

Japan

Czech

Australia

Hungary

SwedenIcelandDenmark

Poland

Spain

Sw itNew Zealand

Norway

AustriaFrance

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Cuadro 1: Avance educativos en Aguascalientes El estado de Aguascalientes ha logrado mejoras sustanciales en el desempeño educativo desde 1992. Con el apoyo activo del gobernador del estado, un equipo dinámico logró realizar un gran número de reformas importantes. Se otorgó autonomía considerable a una nueva secretaría de educación, el Instituto de Educación. Los cimientos de la capacidad de dicha secretaría para diseñar y monitorear el programa de reformas fueron una base de datos detallada respecto de cada niño en la escuela y los resultados de un programa anual de pruebas para todos los niños en 6o grado de primaria y 3er grado de secundaria que se introdujo en 1996, el primero de su tipo en México. Se fortalecieron sus facultades con la delegación de las funciones administrativas dentro del estado a una red de coordinadores regionales. Se dio a cada uno de los coordinadores la responsabilidad global en su área de competencia de la educación preescolar, primaria y secundaria, así como del servicio de inspección. Su capacidad para implementar reformas se basó en su control del grupo de inspectores educativos, cuya función se convirtió gradualmente de una función exclusivamente disciplinaria a una función de apoyo. La secretaría adoptó una estrategia de “coopción” que consistía en seleccionar a activistas sindicales influyentes para fungir como coordinadores y supervisores. Dicha estrategia tuvo éxito para evitar cualquier oposición del poderoso sindicato magisterial. Los puntajes en las pruebas de historia aumentaron de 4.1 a 5.3 (en una escala de 10) de 1995/96 a 1996/97, pero bajaron los puntajes en matemáticas. La matrícula de estudiantes de 5 a 14 años aumentó de 90 a 99 por ciento de 1992 a 1997, llevando al estado del 10º al 4º lugar global en el país. La cobertura preescolar para niños de 5 años llegó a ser universal en 1997, cuando en 1992 era de 70 por ciento, llevando al estado al 2º lugar global en todo el país, después de haber ocupado el 17º lugar. Fuente: Alvarez Córdova 2000 ; SEP 2000a, 2000b, 2005

Contexto de descentralización

Uno de los logros más importantes en México en años recientes ha sido la reactivación de su sistema de educación básica. En 1992, el gobierno federal, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). El objetivo principal de dicho acuerdo era reorganizar el sistema de educación a través de una descentralización política y modificar el programa de educación básica. Los que están a favor de la descentralización afirman que la misma fortalece la voz y el voto de los habitantes de la localidad en la toma de decisiones, lo cual a su vez mejora los resultados (Fiske 1996; Gunnarsson y otros 2004; King y Ozler 1998). El ANMEB ha a conducido a cambios muy grandes en el paisaje educativo que influyen en la forma cómo se prestan los servicios. El proceso de descentralización ha significado también que en la actualidad se asignan más recursos a las áreas que los gobiernos locales consideran de alta prioridad. El ANMEB transfirió una mayor autonomía a los estados para decidir sobre la organización y el funcionamiento de las escuelas y la participación de los municipios en la toma de decisiones en materia de educación, y así ha sido desde fines de la década de 1990.

Sin embargo, a pesar del margen implícito de discreción que poseen en la actualidad las autoridades ejecutivas locales como resultado de la descentralización, todavía no pueden ejercer plenamente dicha prerrogativa debido a que la mayor parte de los recursos federales para la educación que están a su disposición aún se tienen que erogar para los salarios y las prestaciones de los maestros. Las autoridades educativas estatales tampoco tienen la facultad para elaborar

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currículos ni participan en la selección de los libros de texto, cuyas actividades se llevan a cabo a nivel federal. Lo anterior significa que en la práctica los estados tienen poca autoridad discrecional para instituir programas educativos innovadores. No obstante lo anterior, los gobiernos estatales mismos están cada vez más interesados en jugar un papel en el sector educativo y han incluido como punto importante en sus agendas el tema de la educación y, en particular, la calidad de la misma. Gastos en la educación

Desde 2002, México ha aumentado sus gastos en la educación en un 17 por ciento (Tabla 1), lo cual en la actualidad representa el 27 por ciento de los egresos totales del gobierno y el 7.1 por ciento del PIB (Gobierno de México 2005). En 2002, los gastos de México en la educación como porcentaje del PIB fueron superiores al promedio de la OCDE (5.8 por ciento). Entre los países latinoamericanos, México tuvo gastos en la educación mayores que Argentina (4.7 por ciento) pero menores que Chile (7.3 por ciento), de acuerdo con la OCDE (2005a). Los gastos en la educación primaria y secundaria constituyen el 3 por ciento del PIB, mientras que los gastos en la educación terciaria representan un 1 por ciento. Estos egresos son mayores que los de Argentina (3.1 por ciento) y Brasil (3.4 por ciento), e incluso superiores a los de algunos de los países miembros de la OCDE. El crecimiento de los gastos de México en la educación ha sido mayor que el crecimiento del PIB. Dichos gastos han aumentado de manera casi constante desde 1995. Los egresos para la educación en los niveles de primaria y secundaria ascendieron a $15.12 mil millones en 1995 y habían aumentado a $16.19 mil millones para 2005.

Tabla 1: Gastos del gobierno en la educación

(miles de millones de $ constantes 2000)

Año Primaria y secundaria Bachillerato Terciaria Otra

1995 15.1 3.7 5.2 5.0 1996 12.8 3.0 4.2 3.7 1997 13.4 2.7 3.9 3.7 1998 14.1 2.3 4.1 1.5 1999 13.7 2.2 3.9 1.7 2000 15.3 2.3 4.3 1.8 2001 16.2 2.6 4.8 1.7 2002 16.4 2.5 4.9 1.8 2003 15.8 2.3 4.6 1.7 2004 15.1 2.3 4.6 1.7 2005 16.2 2.6 4.7 1.88

Fuente: México 2005

Los egresos en cuatro intervenciones importantes en materia de educación han aumentado en años recientes: la educación compensatoria, Oportunidades, el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y la educación bilingüe. La educación compensatoria y la educación bilingüe reciben apoyo del Programa Nacional para el Desarrollo de la Educación, el cual reconoce la falta de equidad regional y toma medidas para corregir la misma aportando más recursos federales a las escuelas con la mayor necesidad (este plan reconoce específicamente que se requiere ofrecer una educación de buena calidad a las poblaciones indígenas). Más de 5 millones

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de estudiantes de educación inicial, primaria y secundaria se benefician con el programa de educación complementaria de México puesto en práctica por el CONAFE. El programa de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, Oportunidades, cubre a 5 millones de familias, con lo cual se benefician más de 25 millones de personas. Los gastos anuales en las becas de Oportunidades ascienden a casi $1.2 mil millones en 2006, una suma mayor a los $872 millones que se erogaron en 2003. En México hay más de 21,000 escuelas indígenas, y el programa bilingüe, administrado por la Secretaría de Educación Pública del gobierno federal, beneficia a más de 1.2 millones de estudiantes. Los egresos anuales en la educación bilingüe ascienden a más de $3 millones.

Los gastos totales anuales en la educación compensatoria ascienden a $206 millones, lo que representa 0.65 y 0.80 por ciento de los egresos públicos y federales en la educación (Tabla 2). La parte que corresponde a la educación compensatoria de los egresos federales ha disminuido del 1.06 por ciento que representaba en el año 2000, pero su presupuesto ha aumentado significativamente (aunque ha bajado en los últimos años debido a eficiencias). El costo del programa compensatorio de México es relativamente bajo. Si bien los costos reales han aumentado durante la última década, dicho programa cuesta sólo un poco más de $50 por estudiante al año.

Tabla 2: Gastos en educación compensatoria

1998 1999 2000 2001 2002 2003 Gastos totales (millones de $) 155 198 249 234 233 218 % del PIB 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 % de los gastos totales públicos en la educación

0.76 0.84 0.87 0.71 0.67 0.65

Fuente: CONAFE

Desde 2001, el PEC ha aumentado más de tres veces su presupuesto de $52 millones a $175 millones. Este programa representa aproximadamente 0.47 por ciento de los egresos públicos en la educación y 0.88 por ciento de los gastos en la educación básica. El financiamiento por parte de los estados disminuyó de 28 por ciento en 2001 a 21 por ciento en 2005, mientras que la aportación de los municipios y el sector privado aumentó de 10 a 14 por ciento. La parte que aporta el gobierno federal ha fluctuado pero asciende en promedio a aproximadamente un 65 por ciento (Tabla 3).

Tabla 3: Gastos en el PEC

2001 2002 2003 2004 2005

Gastos totales (millones de $) 61 185 198 172 176 % de los gastos públicos en la educación

0.19 0.53 0.57 0.49 0.47

% de los gastos en la educación básica

0.36 1.01 1.08 0.92 0.88

Fuente: SEP, Banco Mundial 2005b

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Determinantes del aprendizaje en México

Esta nota de política examina nuevamente los datos sobre los determinantes del aprendizaje subrayados en el análisis realizado durante la Fase 1 del Estudio Programático sobre la Calidad de la Educación. El Banco Mundial (2005) reafirmó lo que se sabe sobre la forma en que la situación socioeconómica afecta el aprendizaje y el papel limitado que juegan las inversiones en activos respecto de los resultados del aprendizaje. Señala también la importancia de las expectativas, la participación, la pedagogía, la autonomía y la rendición de cuentas para perfeccionar el aprendizaje estudiantil. Asimismo, documentamos los desafíos que enfrentan los estudiantes indígenas, como puede verse en su bajo rendimiento educativo y en su desempeño relativamente pobre en las valoraciones. Datos cualitativos han mostrado también que no se están implementando las políticas de educación bilingüe tan ampliamente como se debería y que varían según el tipo de escuela (Yonker y Schmelkes 2005). En la Fase 1 se presenta una agenda de acciones para perfeccionar la calidad de la educación basada en tres principios importantes: autonomía, rendición de cuentas y evaluación (Cuadro 2).

La nota de política identificó la necesidad de realizar evaluaciones de impacto de los programas diseñados para mejorar los resultados escolares. En colaboración con la Secretaría de Educación Pública y el Comité AAA de Calidad de la Educación, seleccionamos los siguientes programas para un estudio a fondo: (i) los programas de educación compensatoria de la SEP puestos en práctica por el CONAFE y su interacción con Oportunidades; (ii) el Programa Escuelas de Calidad (PEC), un programa piloto de gestión basado en la escuela; y (iii) la educación bilingüe. Dichos programas se han implementado durante un período en el cual se ha descentralizado un número cada vez mayor de funciones a nivel estado. De hecho, el PEC y algunos aspectos de la educación compensatoria descentralizan aún más la toma de decisiones en cada escuela por separado. Aunque es el gobierno federal el que formula la política de Educación Intercultural Bilingüe, la misma se ejecuta a nivel de escuela. Por lo tanto, resulta crucial preguntar si este proceso y estos programas en particular han conducido realmente a una mayor autonomía y rendición de cuentas a nivel local y a mejoras en la calidad escolar.

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Cuadro 2: Fase 1 Conclusiones y Agenda de Acciones Autonomía: A fin de mejorar la calidad, el Gobierno de México necesita continuar sus esfuerzos para transferir la toma de decisiones a las escuelas ya que: o Una mayor autonomía escolar puede ayudar a las escuelas desfavorecidas o La autonomía puede mejorar el desempeño académico de los estudiantes indígenas o Las escuelas necesitan autonomía para formular políticas educativas acorde con la localidad o La autonomía escolar refuerza el papel de la tarea escolar, los estilos eficaces de aprendizaje y las

percepciones o Con una mayor autonomía, las escuelas pueden determinar la forma más eficaz para erogar los

recursos disponibles Rendición de cuentas: La participación de los padres de familia y las comunidades en la gestión de las escuelas puede mejorar los resultados académicos: o Colocando a las personas en el centro de la entrega de los servicios o Una rendición de cuentas flexible y amplia podría cubrir varios tipos de servicios o Aumentando los incentivos para que los padres de familia inscriban a sus hijos en la escuela Valoración: Pueden utilizarse pruebas para:

Informar decisiones en materia de políticas a nivel local, estatal y nacional o Fomentar la participación del público y la sociedad civil en las reformas educativas o Impulsar el debate público sobre los resultados de las valoraciones Mientras tanto, el gobierno puede continuar participando en pruebas internacionales y ampliar la cobertura de los estándares nacionales.

Fuente: Banco Mundial 2005a

Conclusión

Durante las últimas dos décadas, México ha logrado un avance sustancial en la expansión del acceso a la educación. Las tasas de terminación de la educación primaria son muy elevadas en todas las zonas y prácticamente un 100 por ciento a nivel global. La tasa de terminación de la educación secundaria de primer ciclo continúa aumentando. Sin embargo, todavía existen brechas en la matrícula y, particularmente, en el rendimiento en el aprendizaje, y el gobierno enfrenta el importante desafío de tratar de perfeccionar la calidad de la educación, especialmente a nivel de secundaria. La calidad de las escuelas se ha quedado atrás respecto del incremento en la matrícula, y un número cada vez mayor de niños, especialmente niños pobres y los que viven en zonas rurales, se está educando en escuelas de baja calidad. En gran medida, el desempeño pobre de los estudiantes en la educación secundaria de primer ciclo es el resultado del rápido aumento en la matrícula en años recientes debido al éxito de programas como Oportunidades y el programa de educación compensatoria. Al mismo tiempo, se han creado otros programas para aumentar el aprovechamiento, incluida la educación compensatoria. Con lo anterior en mente, este informe busca evaluar los programas que se han desarrollado para ampliar las posibilidades educativas (Oportunidades) y mejorar la calidad (programas compensatorios, el PEC y la educación intercultural bilingüe). Examina también la función de las instituciones y los sistemas de rendición de cuentas para determinar los resultados.

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Capítulo 2: Compensar las desventajas

La educación, más que cualquier otro recurso de origen humano, es el gran igualador de las condiciones del hombre

Horace Mann

En México, el gobierno aborda el problema del acceso a la educación y la calidad de la misma para los estudiantes desfavorecidos principalmente a través de la educación compensatoria y becas por el lado de la demanda. El programa de educación compensatoria se dirige a escuelas en comunidades rurales desfavorecidas y aisladas, incluidas todas las escuelas primarias indígenas. Oportunidades, el programa de transferencias en efectivo condicionadas de México, ofrece becas por el lado de la demanda a niños de familias muy pobres en comunidades muy desfavorecidas. Las poblaciones indígenas, quienes están ampliamente representadas tanto en los programas compensatorios como en los programas de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, son también los beneficiarios de la educación intercultural bilingüe.

Como parte del análisis de esta nota de política, realizamos dos estudios para evaluar el efecto de estos importantes programas sobre los resultados educativos. Un estudio evaluó el impacto del programa de educación compensatoria y las becas de Oportunidades en función de su efecto sobre los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobación, repetición y deserción). El otro estudio evaluó la relación entre la implementación de las políticas de educación intercultural bilingüe y los puntajes de los estudiantes en las pruebas. Educación Compensatoria

La meta de la mayoría de los programas de educación compensatoria es aumentar la equidad y perfeccionar la calidad de la educación para todos los niños incrementando la oferta de educación para los niños de las minorías o con antecedentes socioeconómicos desfavorecidos. Las políticas o actividades asociadas con los programas compensatorios incluyen (pero no se limitan a) intervenciones especiales como programas de comidas escolares, distribución gratuita de libros de textos, bibliotecas en las aulas, formación y perfeccionamiento en el empleo de los maestros, clases adicionales, educación en la infancia temprana, clases de tutoría, asistentes en las aulas y becas. En general, los estudios sobre la educación compensatoria han concluido que los niños que viven en familias de bajos recursos se benefician enormemente a corto y largo plazo cuando tienen acceso a programas preescolares de buena calidad (Bentaouet-Kattan 2005). Por ejemplo, se ha atribuido a los programas de educación compensatoria de los Estados Unidos como Chapter One, el Perry Preschool Project y Head Start que se haya cerrado la brecha en el rendimiento entre las escuelas de altos y bajos ingresos y que hayan incrementado las tasas de terminación de la escuela preparatoria y de asistencia a la universidad, y que hayan aumentado los ingresos de los estudiantes que participaron en los programas (Currie y Neidell 2003; Heckman y Krueger 2003). Por otra parte, el programa P-900 de Chile ha sido eficaz en reducir las brechas en el rendimiento entre las escuelas participantes y no participantes (Tockman 2001).

México empezó a abordar el desafío de las comunidades y escuelas desfavorecidas desde 1971 creando el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), una división de la Secretaría de Educación Pública (SEP). El CONAFE empezó apoyando escuelas no formales en

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zonas aisladas y rurales. Para principios de la década de 1990, dicho consejo asumió la responsabilidad de implementar el programa de educación compensatoria de la SEP, una intervención por el lado de la oferta diseñada para aumentar la oferta y perfeccionar la calidad de la educación en las escuelas con el desempeño educativo más bajo y ubicadas en comunidades muy desfavorecidas. El programa compensa las desventajas que enfrentan algunos de los estudiantes a temprana edad canalizando recursos económicos y en especie adicionales a dichas escuelas para cubrir a los estudiantes más desfavorecidos y reducir las desigualdades en materia de educación. En este sentido, su modelo se asemeja a la educación compensatoria de otros países, incluidos Title I (anteriormente Chapter I) y Head Start de los Estados Unidos y el programa P-900 de Chile. Head Start aporta recursos adicionales para los estudiantes con desventajas a más de 800,000 de educación preescolar en los Estados Unidos. El programa P-900 de Chile ofrece capacitación magisterial, libros de texto, materiales pedagógicos y mejoras en la infraestructura a las escuelas que presentan el peor desempeño en el estándar nacional de aprendizaje (véase la Tabla 4).

Tabla 4: Programas compensatorios seleccionados

Title 1 (anteriormente

Chapter1 de los EUA)

EUA: Head Start Chile: P900 México: CONAFE

Presupuesto $12.3 mil millones $6.7 mil millones $1.9 millones $221 millonesNiños que cubre el programa 16.6 millones 0.9 millón 295,297 5.6 millones Costo por niño $740 $7,222 $7 $50

Nota: Los datos corresponden a 2004, excepto Chile, 2000

El programa compensatorio ha atendido a escuelas primarias y secundarias desde 1992-93 y en la actualidad cubre 45,000 localidades. A nivel de primaria, este programa atiende al 31 por ciento de todos los estudiantes. Además, el programa empezó a atender a preescuelas en 2001, y ahora cubre ese tipo de escuelas en 16,000 localidades. En la actualidad, atiende a más de 5 millones de estudiantes en educación inicial, preescolar y primaria (véase la Gráfica 7).

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Gráfica 7: Cobertura de la Educación Compensatoria (millones de estudiantes)

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

7000000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Inicial Preescolar Primaria Secundaria

Fuente: SEP/CONAFE

El programa de educación compensatoria busca reducir las inequidades educativas apoyando el desarrollo de currículos y materiales didácticos para la educación bilingüe en las escuelas indígenas y ofreciendo mejor tecnología, infraestructura, capacitación magisterial y subsidios para la gestión escolar a grupos de padres de familia. Asimismo, los programas de educación compensatoria tienen como propósito cubrir a niños de menor edad (tres años y menores) a través de cursos de puericultura y educación temprana diseñados para los padres de familia. Todos estos programas son puestos en práctica por el CONAFE (Cuadro 3).

Cuadro 3: Resultados de la Educación Compensatoria

• Cada año, 4.5 millones de estudiantes de escuelas primarias y secundarias reciben materiales escolares • Cada año, se llevan a cabo 10,000 proyectos de construcción o modernización de la infraestructura educativa • Más de 13,400 maestros reciben incentivos económicos para reducir la movilidad y mejorar la enseñanza • Los grupos de padres de familia de 12,000 preescuelas y 47,000 escuelas primarias reciben subsidios para mejorar las escuelas • El programa de Educación Inicial cubre a medio millón de padres de familia a través de una orientación en estimulación temprana, puericultura • Se realizan también actividades de educación multicultural e indígena

Fuente: SEP/CONAFE

El CONAFE se orienta a todas las escuelas desfavorecidas. Sin embargo, en los estados menos desfavorecidos, se dirige a las escuelas con el peor desempeño basado en un índice de focalización formulado de acuerdo con las características de la escuela y los indicadores de los resultados educativos. Los beneficios que se proporcionan varían según el tipo de escuela y las diferentes etapas de los programas. Además, la decisión final de asignar recursos corresponde al gobierno estatal y se basa en las necesidades de las escuelas y la disponibilidad de recursos en

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cada estado. En consecuencia, existe una variación importante en tipo, número y periodicidad de las intervenciones que recibe cada escuela.

En evaluaciones anteriores de los programas de educación compensatoria se concluyó en términos generales que dicha educación ha tenido un impacto positivo sobre el desempeño y rendimiento académicos. Una versión anterior del programa compensatorio PARE resultó ser eficaz para aumentar los puntajes en las pruebas de español en las escuelas rurales e indígenas (Paqueo y López-Acevedo 2003). Los puntajes de los estudiantes aumentaron 95 por ciento en las escuelas indígenas en tratamiento, comparado con sólo 17 por ciento en las escuelas indígenas de control, con lo cual se redujo la brecha en los puntajes entre los dos grupos. Sin embargo, los beneficios fueron menores, aunque todavía significativos, en las escuelas rurales: 56 por ciento en las escuelas en tratamiento y 40 por ciento en las escuelas de control. El programa parece haber reducido los puntajes de las escuelas urbanas, aunque los autores suponen que lo anterior pudo deberse a una pobre ejecución de los componentes del mismo. Paqueo y López-Acevedo (2003) identificaron los factores que ayudan a explicar el cambio en los puntajes en las pruebas tales como la asistencia a la escuela, la participación de los padres de familia y el desempeño de los maestros y directores de las escuelas. Concluyeron que dichos factores escolares y educativos tuvieron un efecto importante y significativo sobre los puntajes de los estudiantes en las pruebas, especialmente en las escuelas indígenas. Después de controlar por características individuales, familiares, comunitarias y escolares, concluyeron que, si se implementaba correctamente, el programa PARE podía lograr que aumentaran de 19 a 38 por ciento los puntajes de los estudiantes rurales promedio y de 45 a 90 por ciento los puntajes de los estudiantes indígenas promedio. En un estudio de programas compensatorios en cuatro países latinoamericanos, incluido México, se concluyó que las bibliotecas en las aulas y la distribución de libros de texto y alimentos tienen una correlación positiva con mejoras en el aprendizaje estudiantil en comunidades pobre y no pobres (Anderson 2002). Otro estudio concluyó que los estudiantes indígenas en las escuelas apoyadas por el CONAFE estaban alcanzando a sus compañeros no indígenas en los puntajes en las pruebas a razón de aproximadamente 10 por ciento al año y que es menor la dispersión en los puntajes en las pruebas en las escuelas compensatorias apoyadas por el CONAFE tanto en zonas urbanas como rurales (Shapiro y Moreno 2004). Este efecto parece ser mayor en lectura que en matemáticas. Por lo tanto, además de reducir la brecha global en los puntajes en las pruebas entre las escuelas que reciben apoyo y las que no lo reciben, la educación compensatoria parece aumentar la equidad también. En un análisis de 13 valoraciones y evaluaciones de los programas compensatorios, el CONAFE concluyó que existía un alto nivel de consenso en lo que se refiere a atribuir mejoras en las tasas de reprobación, repetición, deserción y eficiencia terminal, así como rendimiento académico (Chávez y Ramírez 2005).

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Oportunidades

En 1998, el gobierno mexicano empezó a poner en práctica el Programa para Educación, Salud y Nutrición-Progresa, llamado actualmente Oportunidades, un programa que ofrece transferencias económicas inmediatas a familias pobres para permitirles invertir en la educación, la salud y la nutrición de sus hijos, y así mejorar su potencial futuro de ingresos. Oportunidades ofrece transferencias en efectivo (subsidios) a familias pobres con la condición de que mantengan a sus hijos en la escuela, y les proporciona atención básica de salud preventiva y nutrición. El objetivo es que los beneficios compensen los gastos del hogar en educación (tales como transporte, uniformes y materiales) y los costos de oportunidad incurridos al mandar a sus hijos al a escuela (reconociendo que el costo de oportunidad del tiempo de los niños aumenta a medida que crecen). Además, debido al hecho de que las niñas tienen tasas de matricula más bajas que los niños en la escuela secundaria en México, los subsidios de Oportunidades recibidos en dichos años son más elevados para las niñas que para los niños a fin de compensar los costos de oportunidad incurridos para mandar a las primeras a la escuela, con lo cual se ofrece un incentivo para mantener a las niñas en la escuela y cerrar la brecha de género en la educación.

Al final de la fase experimental del programa en el año 2000, casi 2.5 millones de familias en más de 2,000 municipios estaban recibiendo beneficios a través de Oportunidades.En 2004, el programa llegó a cubrir a 5 millones de familias en 2,429 municipios. Desde su puesta en práctica en 1998, Oportunidades ha entregado más de $5 mil millones en subsidios a sus beneficiarios (www.progresa.gob.mx). Además, los beneficiarios del programa están altamente concentrados en el quintil más pobre de la población (Banco Mundial 2003), lo que sugiere que Oportunidades ha sido, en términos generales, muy exitoso en dirigirse a los grupos de menores recursos en México (entregando recursos directamente a los pobres). Se ha confirmado esta conclusión en entrevistas con beneficiarios y administradores del programa, quienes elogian el mismo afirmando que es el primero que hace llegar con éxito recursos directamente a hogares en comunidades rurales remotas (Hall y 2003). De hecho, Oportunidades es el primer programa en la historia de México que se orienta específicamente a los pobres en las zonas rurales.

Un análisis preliminar de la fase experimental mostró que Oportunidades produjo resultados impresionantes a nivel nacional en los dos primeros años después de su puesta en práctica (Sedesol 1999). Las tasas de la matrícula en la escuela primaria aumentaron aproximadamente un 1 por ciento y las tasas de la matrícula en la escuela secundaria aumentaron 8 por ciento en el caso de las niñas y 5 por ciento en el caso de los niños como resultado del programa. Además, se estimó que el rendimiento educativo de los niños en general aumentó alrededor de un 10 por ciento, lo cual representó un incremento en sus ingresos futuros de más de 8 por ciento. La atención prenatal durante el primer trimestre del embarazo aumentó 8 por ciento. Por último, la incidencia de enfermedades entre niños menores a 5 años disminuyó 12 por ciento entre los participantes del programa, como también disminuyeron las probabilidades de desnutrición entre los niños de 12 a 36 meses.

Evaluaciones de impacto rigurosas y extensas del programa han mostrado que el mismo: (i) mejora la salud en general, (ii) aumenta las visitas de monitoreo en materia de salud y nutrición por parte de personal capacitado, (iii) reduce las probabilidades de un crecimiento infantil insuficiente, (iv) aumenta las tasas de la matrícula escolar, (v) eleva las tasas de

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continuación de la educación, (vi) enlentece el crecimiento de la pobreza, (vii) reduce la desigualdad en el ingreso, (viii) disminuye las tasas de trabajo infantil y (ix) aumenta el consumo de alimentos más nutritivos (Bando y López Calva 2006; Behrman y otros 2005; Gertler 2004; Hoddinott y otros 2000; Schultz 2004; Skoufias y otros 2001). Asimismo, aumentó la asistencia a la escuela primaria un 2.2 por ciento, de una matrícula ya elevada de 92 por ciento, y a la escuela secundaria un 8.4 por ciento a partir de una base de un 65 por ciento. Debido a dicho éxito, en 2001 se amplió el programa para que cubriera zonas urbanas.

Adicionalmente, hay datos que confirman que el programa ha reducido la brecha en la educación entre los niños indígenas y no indígenas, así como las probabilidades de que un niño indígena trabaje. Utilizando datos panel de 1997 a 2000, Bando y López Calva (2006) investigaron el impacto de Oportunidades sobre el trabajo infantil y la asistencia a la escuela, particularmente el impacto específico sobre los hogares indígenas. Concluyeron que en 1997, antes de que se pusiera en práctica el programa, los niños indígenas tenían menores probabilidades de asistir a la escuela y mayores probabilidades de trabajar. Para 2000, las probabilidades de que trabajaran los niños indígenas que recibían los beneficios de Oportunidades disminuyó 24 por ciento entre los niños de 8 a 17 años y 60 por ciento entre los niños de 8 a 11 años (véase la Gráfica 8). Asimismo, el aprovechamiento entre los niños indígenas monolingües aumentó en mayor medida que el de los niños bilingües y de habla hispana, especialmente entre niños de 13 a 16 años (casi 1.5 años más de instrucción comparado con 0.5 años más de instrucción).

Gráfica 8: Porcentaje del cambio en probabilidades de que un niño trabaje atribuible a Oportunidades

(1997-2000)

-80.00

-70.00

-60.00

-50.00

-40.00

-30.00

-20.00

-10.00

0.00

8 to 17 8 to 11 12 to 17 12 to13 14 to 15

Grupo de Edad

Porce

ntaje

Español Lengua Indígena Biligues Fiemte: Bando and Lopez Calva 2006

El programa compensatorio de México tiene un costo relativamente bajo. Si bien los

costos reales han aumentado durante la última década, dicho programa cuesta actualmente un poco más de $50 por estudiante al año. Lo anterior se compara con los costos en general por estudiante de $828 a nivel de primaria y de $1,276 a nivel de secundaria. Oportunidades, quetambién es muy eficaz y tiene otros beneficios importantes, paga a los estudiantes de escuela primaria entre $100 y $200 dependiendo del grado en el que se encuentren.

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El ingreso adicional que el programa Oportunidades aporta a los hogares puede lograr que las familias opten por enviar a sus hijos a la escuela en lugar de que trabajen. Lo anterior aumenta la matrícula e incrementa el capital humano acumulado de México. Sin embargo, los estudiantes nuevos que ingresan al sistema como resultado de la reducción en el precio de la instrucción tal vez no estén preparados académicamente para la escuela y, por consiguiente, tal vez no puedan aprovechar al máximo esta oportunidad educativa. Además, es posible que ingresen a escuelas que tienen un desempeño pobre. Al aumentar tanto la matrícula como la calidad de las escuelas en las zonas altamente marginadas en las cuales actúa Oportunidades, la intervención de la educación compensatoria puede ayudar a resolver las deficiencias escolares y satisfacer la creciente demanda de instrucción. Por lo tanto, hay motivos para creer que los efectos marginales de cada programa pueden ser mayores en las escuelas en las cuales coinciden Oportunidades y la educación compensatoria.

Se analizó la existencia de sinergias entre las intervenciones por el lado de la oferta y de la demanda utilizando los datos disponibles del censo escolar (Censo Escolar 911)y los datos administrativos del CONAFE y Oportunidades (Gertler y 2006). Aprovechando la coincidencia considerable que existe entre las poblaciones que cubren ambos programas, los autores estimaron el impacto de tanto la educación compensatoria como de Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición y deserción. De manera más precisa, se concentraron en el efecto de dichas intervenciones de 1998 a 2001. Definieron las escuelas de educación compensatoria y/o Oportunidades en tratamiento como aquellas que empezaron a recibir alguna de las dos intervenciones (o ambas) entre 1998 y 2001 y que han continuado recibiéndola(s) de manera ininterrumpida desde entonces. El grupo de comparación estaba integrado por las escuelas que empezaron a recibir apoyo de educación compensatoria y los beneficios de Oportunidades a partir de 2002.

En la evaluación se utilizó un modelo diferencia en diferencia con efectos fijos de escuela y se controló también por características escolares y estatales variantes en el tiempo. En particular, se controló por otros programas educativos en la escuela, la relación estudiantes-maestros, un índice de saturación de la clase, las tendencias de tratamiento en el tiempo y las variables dicotómicas estatales. El que se hayan incluido tendencias de tratamiento en el tiempo constituyó un intento por capturar diferencias adicionales en la evolución de los resultados entre las escuelas en tratamiento y de control. El objetivo del efecto del tiempo específico de la variable dicotómica fue explicar los efectos del tiempo específico estatal agregado que pudieran correlacionarse con los resultado escolares, tales como cambios en las tendencias demográficas del estado que pudieran afectar la matrícula o cambios en las características del gobierno del estado. Por ejemplo, cambios en los gustos y las prioridades respecto de la educación pueden haber afectado la asignación de recursos. Los autores utilizaron también datos de 1995-97 para verificar que las tendencias en los resultados educativos anteriores a la intervención entre escuelas con y sin intervención no sean significativamente diferentes.

Los resultados de la estimación mostraron de manera constante que el número de estudiantes de Oportunidades en la escuela tiene un efecto importante para reducir las tasas de reprobación, repetición de grado y deserción, incluso después de controlar por los efectos de la educación compensatoria (véanse la Tabla 5 y el Anexo 1 que contienen todos los resultados de la regresión). Por lo tanto, estas conclusiones sugieren que los incentivos para la matriculación

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pueden conducir a resultados académicos mejores. Por otra parte, es importante mencionar que para que un estudiante reciba una beca de Oportunidades, debe no sólo inscribirse en la escuela sino que no puede repetir un grado más de dos veces. Este último requisito puede explicar en parte los efectos observados. Otra forma en la cual Oportunidades puede influir en los resultados del aprendizaje es a través de las mejores prácticas de nutrición y salud que se enseñan a los beneficiarios como una condición para participar en el programa. Tabla 5: Efectos de la educación compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición y

deserción en el año

Submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001.

Reprobación Repetición Deserción

CONAFE Sí ( - )

OPORTUNIDADES Sí ( - ) Sí ( - ) Sí ( - )

Fuente: Gertler y otros 2006; para mayor información, véase el Anexo 1

Por otra parte, estos resultados muestran que, después de controlar por el efecto de Oportunidades, los programas de educación compensatoria no tienen un impacto estadísticamente importante sobre los resultados escolares. Sin embargo, cuando los autores analizaron el impacto de algunos de los componentes específicos de estos programas (véase el Anexo 2 para mayor información sobre dichos componentes), concluyeron que entre más tiempo había recibido una escuela el componente de materiales escolares, mayor impacto tenía dicho componente sobre las tasas de reprobación y repetición (Tabla 6). Debe mencionarse que el estudio no contempló todos los componentes de la educación compensatoria, sino sólo aquellos respecto de los cuales existían suficientes datos y variación para garantizar su identificación. Este impacto continuó existiendo después de tomar en cuenta Oportunidades. Lo anterior puede significar que se requiere tiempo para que los insumos de calidad surtan efecto. Adicionalmente, existen datos que sustentan que el componente de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) ha tenido también un impacto positivo, aunque este punto se tratará con más detalle en el siguiente capítulo.

Tabla 6: Efecto de los materiales estudiantiles, la capacitación magisterial y Oportunidades

Efectos sobre las tasas de reprobación, repetición y deserción en el año (submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001)

Reprobación Repetición Deserción Apoyo de CONAFE – No. de períodos Materiales Sí ( - ) Sí ( - )

OPORTUNIDADES Sí ( - ) Sí ( - ) Sí ( - )

Fuente: Gertler y 2006; para mayor información, véase el Anexo 1

No existen indicios sólidos de efectos conjuntos de Oportunidades y los programas de educación compensatoria. Lo anterior podría deberse a cualquiera de varios factores: (i) tal vez no existan dichas sinergias, (ii) los efectos pueden ser demasiado pequeños o no lo suficientemente importantes para que los capture el modelo, (iii) es posible que el período de análisis sea demasiado corto para observar los efectos de la forma en la cual funcionan las escuelas, o (iv) mejorar la calidad de las escuelas tal vez signifique que las mismas dan mayor importancia a la evaluación del desempeño de los estudiantes y, por lo tanto, reprueban a más estudiantes o requieren que un número mayor de estudiantes repita grados. La posibilidad del

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último factor indica la necesidad de incluir los puntajes de los estudiantes en las evaluaciones futuras de los programas. Educación Intercultural Bilingüe

Los indígenas de México representan el 11 por ciento de la población. Viven de modo predominante en zonas rurales y tienden también a vivir en las zonas más pobres del país. Los indígenas tienen mayores probabilidades de ser pobres que los no indígenas. La tasa de pobreza es dos veces más alta en los municipios indígenas (90 por ciento) que en los municipios no indígenas (47 por ciento). El simple hecho de ser indígena aumenta las probabilidades de ser pobre un 30 por ciento (Ramírez 2006).

Asimismo, las poblaciones indígenas tienen menos acceso a las oportunidades educativas. La tasa de analfabetismo adulto es más elevada entre los indígenas (25 por ciento) que entre los no indígenas (6 por ciento), y sus tasas de deserción son más elevadas también. Las escuelas indígenas producen puntajes más bajos en lectura y matemáticas, y sus estudiantes tienen menos años de instrucción (4.6 comparado con 8 para los estudiantes en las escuelas no indígenas). No obstante lo anterior, la brecha en los años de aprovechamiento escolar entre indígenas y no indígenas ha disminuido dos terceras partes durante los últimos 30 años (Ramírez 2006).

Sin embargo, las poblaciones indígenas perciben menos ingresos agregados por año de educación, lo cual puede deberse a la calidad más baja de la instrucción que reciben como lo muestran sus puntajes más bajos en las pruebas. El desempeño de las escuelas indígenas en los Estándares Nacionales es el peor de cualquier otro tipo de escuela. En 2002, los puntajes promedio en matemáticas y lectura de los estudiantes de sexto grado en las escuelas indígenas fueron 14.5 y 8.2 por ciento más bajos que el promedio nacional.

Las escuelas indígenas representan el 11.3 por ciento de todas las escuelas en México, y el 90 por ciento de ellas se encuentran en zonas rurales. Por ley, todas las escuelas primarias indígenas deben poner en práctica la educación intercultural bilingüe. Las políticas en materia de dicha educación tienen dos componentes fundamentales: (i) el componente lingüístico, que significa la aplicación de un currículo bilingüe y (ii) el componente cultural, que significa tomar elementos de las culturas mestiza e indígena y subrayar la relación entre ambas. Sin embargo, en la práctica, el conocimiento sobre las políticas de educación bilingüe y la ejecución de las mismas son limitados en las escuelas indígenas (Yonker y Schmelkes 2005). Sólo el 3 por ciento de los maestros de las escuelas no indígenas están enterados de las políticas de educación intercultural bilingüe, e incluso en las escuelas indígenas, solamente del 45 al 59 por ciento de los maestros saben algo sobre dichas políticas. Además, sólo del 1 a 6 por ciento de las escuelas indígenas utiliza textos en idiomas indígenas. De igual manera, aunque la mayoría de los maestros de todas las escuelas considera que es importante enseñar idiomas indígenas, sólo el 1 por ciento de las escuelas no indígenas lo hace, y solamente del 7 al 41 por ciento de las escuelas indígenas enseñan un idioma indígena. La implementación de las políticas de educación intercultural bilingüe es más común en las escuelas de idioma maya, las cuales también producen los peores resultados en los exámenes nacionales de 6º grado.

Con base en los datos disponibles del censo escolar, el censo de población y los resultados de los Estándares Nacionales de 2004 (reemplazados actualmente por el EXCALE),

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Hernández y Layton (2006) analizaron los determinantes del aprendizaje estudiantil en las escuelas indígenas en las que se aplica la política de educación intercultural bilingüe y en las escuelas no indígenas. Su objetivo era examinar si existe una asociación entre sustitutos de dicha política y del aprendizaje estudiantil. Estimaron una función de producción de rendimiento asociando los puntajes en las pruebas de los estudiantes con factores individuales, familiares, comunitarios y escolares. Posteriormente, descompusieron la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes que asisten a escuelas indígenas (o escuelas que aplican políticas de educación intercultural bilingüe) y los estudiantes que asisten a otro tipo de escuelas (es decir, escuelas urbanas, públicas, privadas, rurales y comunitarias). Debido a la falta de datos fidedignos sobre la ejecución de las políticas de educación intercultural bilingüe, los autores tuvieron que utilizar el porcentaje de maestros que lee, escribe y habla el idioma que predomina en las comunidades en las que se encuentran las escuelas indígenas como un sustituto de la implementación de dichas políticas. No resultó sorprendente que existen pocos indicios de una correlación importante entre los idiomas de los maestros y directores de las escuelas y los puntajes en las pruebas (véase Hernández y Layton 2006 para información más detallada sobre los resultados). En términos generales, el hecho de que un director de escuela o un maestro hable un idioma indígena no es un determinante significativo del aprendizaje. Lo anterior destaca la necesidad de recopilar mejores datos sobre las escuelas indígenas y la ejecución de la política de educación intercultural bilingüe. Sin dichos datos, resulta casi imposible examinar empíricamente si las políticas de educación intercultural bilingüe tienen algún impacto sobre los resultados del aprendizaje de los estudiantes indígenas.

Sin embargo, casi toda la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes de las escuelas no indígenas e indígenas. El análisis de descomposición mostró que más de la mitad de la brecha en el rendimiento entre los estudiantes de las escuelas no indígenas e indígenas puede explicarse en gran parte con base en los factores individuales del estudiante y los factores familiares (Gráfica 9), seguidos de los factores escolares y después los factores comunitarios. Los factores específicos de la escuela incluyen, entre otros, las percepciones y expectativas de los maestros y estudiantes, y si la escuela cuenta con computadoras. Sin embargo, debido a que la mayor parte de la brecha puede atribuirse a características familiares e individuales del estudiante, lo anterior destaca la necesidad de aumentar la participación de los padres de familia en la gestión y las actividades escolares, y reducir la pobreza entre las familias indígenas. Existen indicios claros de que las transferencias en efectivo mejoran los resultados educativos de las poblaciones indígenas de una manera desproporcionadamente mayor que en el caso de las poblaciones no indígenas (Bando y López Calva 2006).

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Gráfica 9: Brecha en los puntajes en las pruebas: indígenas/no indígenas, 2004

Fuente: Hernández y Layton 2006

Ni con base en los determinantes del aprendizaje para las escuelas indígenas ni con base en la descomposición de la brecha en los puntajes en las pruebas fue posible determinar a qué se debe el mejor desempeño de las escuelas indígenas a lo largo del tiempo el tiempo. Sin embargo, una evaluación de Oportunidades (Bando y López Calva 2006) y un estudio sobre cómo ha contribuido la educación compensatoria a mejorar las escuelas indígenas (Shapiro y Moreno 2004) sugieren que los programas compensatorios por el lado de la oferta y de la demanda son altamente eficaces para mejorar los resultados de los estudiantes y las escuelas indígenas. Conclusiones

Este capítulo ha destacado la importancia en México de los programas que compensan las desventajas. Dichos programas buscan compensar las desventajas iniciales en el hogar o la escuela. Nuestras evaluaciones, así como aquellas realizadas a lo largo del tiempo por otras instituciones mexicanas y extranjeras, han documentado el valor de aportar recursos adicionales a las personas y escuelas desfavorecidas. El programa de educación compensatoria es un medio muy valioso y eficaz para reducir la falta de equidad y mejorar la calidad de las escuelas más desfavorecidas en las zonas rurales de México. Se ha evaluado también a fondo el programa de transferencias en efectivo condicionadas, Oportunidades, y se ha demostrado que es una estrategia eficiente de intervención. De igual manera, se ha visto que dicho programa ha reducido las tasas de repetición y deserción, y ha aumentado las tasas de transición, e incluso existen algunos indicios indirectos de que ha mejorado las escuelas indígenas. Los esfuerzos para evaluar los efectos de la educación intercultural bilingüe no han producido resultados definitivos, pero los diferentes análisis realizados han confirmado que los factores individuales de los estudiantes y los factores familiares son determinantes significativos del aprendizaje, y han

50.2

28.8

25.1

10.916.6

5.3

10

30

40

50

60

80

90

100

Puntajeen Matemá tica Puntaje en Lenguaje

%

Familia Escuela Comunidad No explicado

23

mostrado que la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes indígenas y no indígenas puede explicarse en gran parte con base en los factores familiares, escolares y comunitarios.

24

Capítulo 3: Gestión basada en la escuela

Durante más de 100 años, la falta de una metodología de gestión escolar ha sido motivo de innumerables quejas. Sin embargo, ha sido sólo en los últimos 30 años que se han realizado esfuerzos para encontrar una solución a este problema. Y ¿cuál ha sido el resultado hasta ahora? Las escuelas siguen exactamente igual que siempre.

Jan Amos Comenius, 1632

La gestión basada en la escuela (GBE), o sea la transferencia de facultades de las autoridades educativas centrales o estatales a las escuelas locales, puede constituir una forma de bajo costo para aumentar la eficiencia en la erogación de recursos públicos para la educación al mejorar los resultados educativos. La gestión basada en la escuela es una intervención por el lado de la oferta que pone la autoridad en manos de los usuarios finales del servicio: los maestros de las escuelas, los padres de familia y la comunidad local. Estas partes locales interesadas tienen entonces la libertad de modificar la gestión escolar y la toma de decisiones de manera que reflejen los intereses y las necesidades locales. Lo anterior puede, con el tiempo, dar como resultado un entorno didáctico mejor y más propicio para los estudiantes y, por consiguiente, mejores resultados académicos.

Dos evaluaciones realizadas como parte de este estudio arrojaron algunas apreciaciones sobre los efectos de los programas mexicanos de GBE. En México, dos programas se basan en diferente medida en el concepto de la gestión basada en la escuela. El componente de apoyo a la gestión escolar del programa de educación compensatoria de México (Apoyo a la Gestión Escolar, AGE), se diseñó para fomentar la colaboración entre la escuela y los padres de familia. Aunque el AGE tiene facultades limitadas, ha sido eficaz para mejorar los resultados escolares. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) de México, una forma más desarrollada de GBE, también alienta a las organizaciones de padres de familia a participar más en las escuelas, ha sido muy transparente y ha constituido un factor disuasivo eficaz en contra de la corrupción leve. Asimismo, se observó que este programa fomenta que las partes locales interesadas sean propietarios en una mayor proporción de las escuelas. Apoderar a la comunidad escolar

En el concepto de la gestión basada en la escuela, se transfiere la responsabilidad y la autoridad respecto de la toma de decisiones sobre el funcionamiento de la escuela a los directores, maestros, padres de familia, estudiantes (algunas veces) y otros integrantes de la comunidad escolar. Sin embargo, estas partes interesadas a nivel de escuela deben ajustarse a un conjunto de políticas definidas centralmente o actuar con base en dichas políticas (Caldwell 2005). Los programas de gestión basada en la escuela se presentan en muchas formas diferentes, tanto en lo que se refiere a quién tiene la facultad para tomar decisiones como el grado de toma de decisiones que se transfiere a la escuela (Shapiro y Skoufias 2005). Si bien algunos programas transfieren autoridad sólo a los directores o maestros, otros fomentan o requieren la participación de los padres de familia y la comunidad, con frecuencia a través de comités escolares (algunas veces conocidos como consejos escolares). En términos generales, los programas de GBE

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transfieren autoridad respecto de una o más de las siguientes actividades: asignación del presupuesto, contratación y despido de maestros y otro personal de la escuela, formulación de currículos, adquisición de libros de textos y otro material educativo, mejoras en la infraestructura, establecimiento del calendario escolar para satisfacer las necesidades específicas de la comunidad local y el monitoreo y la evaluación del desempeño de los maestros y los resultados del aprendizaje de los estudiantes. De igual manera, la gestión basada en la escuela puede incluir la facultad para formular planes de desarrollo escolar, administrar subsidios escolares y en algunos casos difundir los resultados académicos de los estudiantes.

Los objetivos de estos programas son diferentes, pero por lo general incluyen: (i) aumentar la participación de los padres de familia y las comunidades en las escuelas, (ii) apoderar a los directores y maestros, (iii) construir la capacidad a nivel local para desempeñar las funciones transferidas y, tal vez más importante, (iv) perfeccionar la calidad e incrementar la eficiencia de la instrucción, elevando así los niveles de rendimiento de los estudiantes (Shapiro y Skoufias 2005). Los partidarios de la gestión basada en la escuela afirman que la misma mejora los resultados educativos por varios motivos. Primero, hace más responsables a los directores y maestros ante los estudiantes, padres de familia y maestros, lo que puede mejorar enormemente la calidad de los servicios que prestan y así mejorar los resultados. Segundo, permite a los responsables locales de la toma de decisiones determinar la mezcla adecuada de insumos y políticas acordes con la realidad y las necesidades del lugar.

Los programas de GBE empezaron en los Estados Unidos, el Reino Unido, Australia y Canadá, y desde entonces se han puesto en práctica o se están desarrollando en varios países, incluidos Hong Kong (China), Indonesia, El Salvador, Nicaragua, Kenya, la República Kyrgyz, Nepal y Paraguay. Los programas varían en función del grado de toma de decisiones que se transfiere al nivel local, desde una autonomía limitada (como en el caso del PEC de México) hasta programas más ambiciosos que permiten a los padres de familia contratar y despedir a maestros (como en el programa Educo de El Salvador), así como programas que dan a las escuelas control sobre recursos considerables (como en Chicago). En los Países Bajos, el sistema educativo de gestión basada en la escuela ha fomentado la gestión privada y comunitaria de las escuelas, y el Reino Unido está a punto de adoptar una propuesta que permite a los padres de familia mismos crear escuelas, lo cual es similar a lo que ya existe en Dinamarca y los Países Bajos.

Estudios realizados sobre programas de gestión basada en la escuela han arrojado datos mixtos sobre el impacto de dichos programas. El programa Educo de El Salvador asigna a las asociaciones de padres de familia la responsabilidad de contratar, supervisar y despedir a maestros. Adicionalmente, se capacita a los padres de familia en gestión escolar y en cómo ayudar a sus hijos con su tarea escolar. A pesar de la rápida expansión de las escuelas Educo, la calidad de su instrucción es tan buena como la de las escuelas tradicionales. De hecho, se ha mencionado la participación de los padres de familia como el motivo principal del éxito de Educo (Jimenez y Sawada 1999). El Programa de Escuelas Autónomas de Nicaragua confiere a los consejos escolares, integrados por maestros, estudiantes y padres de familia con una mayoría de votos, la facultad para determinar cómo se asignan los recursos escolares y para contratar y despedir a directores, un privilegio que pocos consejos escolares en otros países de América Latina disfrutan. Dos evaluaciones concluyeron que entre mayor sea el número de decisiones

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tomadas a nivel de escuela, son mejores los puntajes en las pruebas de la escuela (King y Ozler 1998; Ozler 2001). Sin embargo, varias evaluaciones de programas de GBE de los Estados Unidos han encontrado indicios de tasas más bajas de deserción y suspensión de estudiantes, pero ningún efecto sobre los puntajes en las pruebas (Collins y Hanson 1991; Taylor y Bogotch 1992; South 1991).

La gestión basada en la escuela tiene el potencial de lograr que los padres de familia aporten su tiempo y otros recursos en especie a las escuelas de sus hijos. Además, puede fomentar el uso eficaz de recursos fiscales y reales ya que las partes locales interesadas en las escuelas saben mejor dónde existe una necesidad real de recursos y el mejor uso para los mismos. Como resultado, es probable que mejore la calidad de la instrucción y que el clima escolar sea más cordial ya que la mayor parte de la comunidad participa en la gestión de la escuela. Esta combinación de una mejor calidad de instrucción y un mejor clima escolar reduce las tasas de repetición y deserción y, con el tiempo, perfecciona los resultados del aprendizaje. Los costos de los programas de gestión basada en la escuela incluyen: el pago del tiempo dedicado por los integrantes de los comités a sus funciones, más trabajo para los maestros y directores quienes deben administrar los recursos adicionales y los costos de oportunidad incurridos por los padres de familia de escasos recursos quien toman tiempo de su trabajo para participar en los comités escolares. Apoyo a la Gestión Escolar (AGE)

Como se expone en el capítulo anterior, el programa de educación compensatoria administrado por la SEP y puesto en práctica por el CONAFE está apoyado por una serie de proyectos conocidos como el PAREIB (Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica o Programa para Reducir las Desventajas Educativas en Educación Inicial y Básica). Uno de los componentes del PAREIB, el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE), aporta subsidios para la gestión escolar a las asociaciones de padres de familia (APFs) para que sean erogados en los objetivos educativos dispuestos por dichas asociaciones (aunque se limitan a obras civiles pequeñas y mejoras en la infraestructura) con el fin de aumentar su participación en la gestión escolar. Se trata de subsidios anuales (transferidos trimestralmente a las cuentas de las escuelas) que oscilan entre $500 y $700 al año dependiendo del tamaño de la escuela. Se capacita también a los padres de familia en la gestión de estos recursos escolares transferidos a las APFs, en habilidades participatorias para aumentar su participación en actividades escolares, y en las formas en las cuales pueden ayudar a mejorar el rendimiento en aprendizaje de los estudiantes. El AGE se introdujo a mediados de la década de 1990 y para 2005, el 46 por ciento de las escuelas primarias de México contaban con dicho apoyo (Gráfica 10).

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Gráfica 10: Número de escuelas con Apoyo a la Gestión Escolar

05000

100001500020000250003000035000400004500050000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Primaria

Pre-escolar

Fuente: SEP/CONAFE

Entre otras cosas, no se permite a los consejos escolares erogar recursos en sueldos y

salarios para maestros. La mayor parte de los recursos económicos se gasta en infraestructura. A diferencia de los Estados Unidos, los consejos escolares en México han jugado, hasta ahora, un papel menor en la toma de decisiones escolares y actividades generales, y su participación en la gestión de los recursos económicos ha sido prácticamente inexistente. De hecho, el AGE tiene facultades limitadas si se comparan con las facultades de los consejos similares de gestión basada en la escuela de otros países (Tabla 7).

El AGE incrementa la autonomía escolar aumentando la participación de los directores de escuela, maestros y asociaciones de padres de familia en la gestión de las escuelas. A cambio de la autonomía respecto de la forma en la que se erogan los subsidios, los padres de familia deben comprometerse a participar más en los asuntos escolares y asistir a las sesiones de capacitación ofrecidas por las autoridades educativas estatales. Los padres de familia, directores de escuela y maestros planean las actividades. De acuerdo con la retroinformación recibida de los beneficiarios, el AGE ha aumentado la participación de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela, mejorado las relaciones entre los padres de familia y los maestros (lo que significa que es más probable que los padres de familia estén enterados del papel que juegan los maestros en la instrucción de sus hijos) y aumentado la medida en la cual los padres de familia están informados sobre el desempeño de sus hijos en la escuela y es más probable que insistan en que sus hijos cumplan con sus obligaciones académicas como la tarea escolar (Banco Mundial 2000). Por otra parte, los programas gubernamentales recientes como el PEC también alientan a las organizaciones de padres de familia a participar más en las escuelas.

Varios estudios y evaluaciones anteriores han analizado la eficacia del programa, algunos de ellos con o sin grupos de control, y generalmente han concluido que el programa ha mejorado los resultados educativos a corto plazo. Los padres de familia y los maestros en las escuelas con Apoyo a la Gestión Escolar en Tabasco manifestaron en entrevistas que este programa ha ayudado a reducir las ausencias de los maestros y a actualizar la infraestructura de las escuelas (Banco Mundial 2000). Con base en una encuesta muestra de escuelas con AGE y sin AGE en

28

cinco estados, dicho programa ha aumentado la participación de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela de un 45 a un 67 por ciento (Macías y Manzano 1999). Además, el 88 por ciento de los padres de familia en escuelas con AGE monitorean la asistencia de los maestros, comparado con el 58 por ciento de los padres de familia en escuelas sin AGE. Asimismo, es más probable que los padres de familia de escuelas con AGE supervisen el desempeño de sus hijos en la escuela y se aseguren de que hagan su tarea escolar.

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Tabla 7: Programas de gestión basada en la escuela seleccionados alrededor del mundo

Tabla 1: Programas de gestión basada en la escuela seleccionados alrededor del mundoPrograma AGE

MéxicoEducoElSalvador

EscuelasAutónomas deNicaragua

PECMéxico

Chicago,EUA

Kentucky,EUA

MonroeCounty, FL,EUA

Victoria,Australia

Dinamarca Países Bajos

Recursos $5,000 porescuela

N/A $66 porestudiante

$15,000por

escuela

$37,000 porescuela

N/A $9,067 porestudiante

N/A (el 10%del

presupuesto seasigna a los

comitésescolares)

El 75-80 porciento de los

gastosmunicipales en

las escuelaspúblicas

$5,304 porestudiante (a

nivel desecundaria)

Utilizan recursos para libros einfraestructura

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Diseñan programas de capacitaciónmagisterial

Sí No No Sí Sí Sí Sí No

Contratan a maestros No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí SíDefinen los salarios de los maestros No No No Sí Sí No NoDiseñan los currículos No No No No Sí Sí Sí (a nivel de

distrito)Sí Sí Sí

Fuente: Recopilado por personal del Banco Mundial

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Como se comenta en el capítulo anterior, los programas de educación compensatoria por

si solos no tienen un impacto significativo sobre los resultados de los estudiantes después de controlar por Oportunidades (Gertler y otros 2006). Sin embargo, cuando los autores analizaron el efecto de los diferentes componentes del programa por separado, dedujeron que es probable que continúe el impacto positivo de apoderar a las asociaciones de padres de familia (AGE) sobre los resultados educativos después de controlar por Oportunidades. Lo anterior sugiere que las intervenciones por el lado de la oferta podrían reorientarse a la participación de los padres de familia y la rendición de cuentas de las escuelas en lugar de focalizarse en la aportación centralizada de insumos. La Gráfica 11 muestra la disminución porcentual promedio estimada en las tasas de reprobación, repetición de grados y deserción en el año que se ha registrado como resultado de las intervenciones del AGE y Oportunidades.

Gráfica 11: Efecto del Apoyo a la Gestión Escolar y Oportunidades sobre los resultados intermedios de instrucción

Efecto porcentual estimado sobre las tasas de reprobación, repetición y deserciónSubmuestra de todas las escuelas rurales generales

Deserción en el mismo año

Reprobación

Repetición

-12.00

-10.00

-8.00

-6.00

-4.00

-2.00

0.00

Resultados Educativos

Por

cent

aje

enta

sas

dede

crec

imie

nto

AGEs Oportunidades

Fuente: Gertler y otros 2006

Para abordar las inquietudes respecto de algún sesgo en la colocación en algún programa, se analizó también una submuestra de las escuelas que recibieron los beneficios del AGE ymateriales y capacitación magisterial de 1998 a 2001. Si las escuelas con el mejor desempeño habían recibido primero todas las intervenciones del CONAFE, entonces los efectos estimados serían mayores en esa muestra limitada de escuelas. Dicho análisis mostró que los estimados del AGE y los coeficientes de los materiales escolares eran aproximadamente el doble del tamaño de aquellos que arrojó la submuestra no limitada. Lo anterior plantea la inquietud razonable de que con el tiempo pueda desaparecer el efecto positivo del AGE al incorporarse al programa las

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escuelas con peor desempeño (menos motivadas). Probablemente en anticipación del surgimiento de dicho patrón, el CONAFE estableció un nuevo componente llamado CAPAGE (Capacitación para el Apoyo a la Gestión Escolar) para orientar a los padres de familia sobre cómo administrar los recursos que reciben las escuelas a través del AGE.

Aunque el foco principal del estudio fueron los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobación, repetición y deserción) y varios insumos compensatorios (capacitación magisterial y materiales), sus resultados son sólidos. Los estimados diferencia en diferencia de los autores demostraron que reducir los costos de oportunidad de la instrucción y aumentar la participación de los padres de familia a nivel de escuela primaria son medios eficaces para mejorar los resultados educativos. El AGE ha tenido un impacto positivo, como se mostró en valoraciones cualitativas anteriores, así como en Gertler y otros (2006). Además, el AGE apodera a los padres de familia y su mayor participación en las escuelas de sus hijos los motiva a ellos y a los maestros a concentrarse en los estudiantes más débiles. Sin embargo, en evaluaciones futuras del AGE se podrían analizar las diferencias en los puntajes en las pruebas de las escuelas con y sin AGE una vez que se encuentren disponibles los datos correspondientes.

El AGE constituye una intervención muy eficaz en función de los costos. Mientras que el costo global por estudiante en el programa de educación compensatoria es de $50, el AGE es un componente mucho menos costoso. Los grupos de padres de familia en cada escuela participante reciben un total de $500 y $700 al año dependiendo del tamaño de la escuela. Más de 45,000 escuelas y más de 4.5 millones de estudiantes participan en el AGE. El costo total de los subsidios escolares del AGE es del orden de $26 millones al año; aplicado a 4.4 millones de estudiantes, el costo anual por estudiante asciende a $5.86. Oportunidades, que también es muy eficaz y produce otros beneficios importantes (como mejorar la salud y la nutrición, así como reducir la pobreza), paga a cada estudiante beneficiario a nivel de escuela primaria entre $100 y $200 dependiendo del grado en el que se encuentren. Programa Escuelas de Calidad (PEC)

El gobierno federal de México creó el Programa Escuelas de Calidad (PEC) en 2001 con los objetivos de ampliar la autonomía escolar y mejorar los resultados del aprendizaje en las escuelas preescolares, primarias y secundarias del país. Los pasos para que una escuela participe en el PEC son cuatro (Shapiro y Skoufias 2005). Primero, el personal y los padres de familia de la escuela formulan un plan de mejoras para la misma. Segundo, la escuela recibe un subsidio de cinco años para llevar a cabo las actividades que se describen en el plan escolar. Durante los primeros cuatro años, el PEC requiere que la escuela erogue el 80 por ciento de su subsidio en materiales, infraestructura y otros materiales físicos. El último año, la escuela debe gastar sólo el 50 por ciento del subsidio en dichos bienes y gran parte del resto, en capacitación y desarrollo de los maestros. Las escuelas que ingresaron al programa el primer año recibieron subsidios por $15,000, aunque se ha reducido el tamaño del subsidio desde entonces. Tercero, en el PEC las asociaciones de padres de familia participan en la ejecución de los planes escolares, la adquisición de materiales y la puesta en práctica de los planes. Cuarto, se capacita a los directores de las escuelas en gestión escolar; en México, dichos directores no cuentan con una capacitación formal más allá de su capacitación inicial como maestros.

Todas las escuelas primarias de México pueden participar en el PEC, pero se supone que se da prioridad a las escuelas desfavorecidas, siempre y cuando puedan presentar un plan aceptable. Para identificar las escuelas desfavorecidas, el PEC utiliza un índice de pobreza

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elaborado por el programa Oportunidades y la Comisión Nacional de Población (CONAPO) de México. Para identificar las escuelas urbanas, el PEC utiliza datos del censo del año 2000 para seleccionar localidades con más de 15,000 habitantes. Durante el ciclo escolar 2001-02, se inscribieron 2,200 escuelas en el PEC. En 2004, el 10 por ciento de todas las escuelas primarias de México recibió apoyo del PEC (20,600 escuelas). Los costos del PEC son relativamente bajos: alrededor de $8,400 por escuela y $37 por estudiante.

Se han realizado varias evaluaciones cualitativas del PEC para valorar el impacto del mismo. Loera (2005) utiliza una muestra de 473 escuelas que participan en el PEC (21.5 por ciento de todas las escuelas participantes en México) en 31 estados. Por lo general, encontró aumentos positivos pero no estadísticamente importantes en los puntajes en las pruebas sólo uno o dos años después de que se lanzó el programa, y los mayores avances se observaron en las escuelas con los estudiantes más pobres, lo que sugiere que el programa puede estar ayudando a aumentar la equidad educativa. Es importante ser cauteloso al interpretar dichos resultados debido a que en la evaluación no se usó un diseño aleatorio, no se contó con un grupo de control (la participación en el programa es voluntaria) y no se intentó capturar las tendencias anteriores al programa. Asimismo, la identificación resulta muy difícil y los datos disponibles no permiten a los analistas atribuir las mejoras directamente al programa. Por ejemplo, puede ser que las escuelas cuyos resultados mejoraron durante los primeros tres años hayan empezado ya a mejorar antes de que se pusiera en práctica el programa. En cambio, es posible que aquellas escuelas que no mejoraron hayan estado registrando una disminución en resultados, lo que tal vez las haya conducido a participar en el programa, y no es razonable esperar que dichas escuelas cambien la situación completamente en sólo tres años. Se presenta un resumen de los datos cualitativos en la Tabla 8.

Sin embargo, existen algunos indicios de que el programa ha tenido un impacto sobre el clima y los procesos escolares. Loera (2005) analizó también los cambios en 23 variables que miden la gestión, las prácticas magisteriales, la participación social, la eficiencia externa y el rendimiento educativo en las escuelas. Más de la mitad de las variables, como la capacidad del director de la escuela para transformar la comunidad escolar y si los maestros incluyen en sus clases componentes que tomen en cuenta la diversidad de sus estudiantes, presentaron aumentos positivos y estadísticamente significativos durante los tres primeros años del programa. Entre los factores que influyeron de manera positiva en los resultados se encuentran los siguientes: mejoras en la infraestructura y seguridad escolares, altas expectativas de los maestros de que sus estudiantes tengan un buen desempeño, la disponibilidad de cultura en el hogar, apoyo didáctico para los maestros y un entorno participativo de aprendizaje. Estas conclusiones apoyan los resultados de la Fase I del Estudio Programático sobre Educación en cuanto a que un buen clima escolar se asocia de manera positiva con mejores resultados académicos. Si bien no existen datos similares sobre las escuelas que no participan en el PEC, lo anterior demuestra que las que sí participan en el programa están mejorando el clima escolar y aumentando la participación de los padres de familia.

Se han identificado otros beneficios del PEC. Santizo y Cabrero (2004) estudiaron el efecto del programa sobre la participación de los padres de familia y la comunidad, la transparencia y la rendición de cuentas. Los autores entrevistaron a integrantes de los consejos escolares (directores, maestros y padres de familia) y a administradores y supervisores de 25 escuelas. Dichas escuelas estaban ubicadas en tres estados que habían presentado un desempeño que cumplía con las expectativas del programa y dos estados cuyo desempeño no cumplía con

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dichas expectativas. Los autores concluyeron que todas menos tres de las escuelas tenían niveles bajos de participación de los padres de familia y la comunidad, el grado en el cual todas las partes interesadas participan en los consejos escolares, y la capacidad de la comunidad escolar para formular y ejecutar proyectos, así como determinar la asignación de recursos. Los autores atribuyeron esta participación limitada a la apatía de los padres de familia y/o factores socioeconómicos que les impiden participar en actividades escolares y a la carga adicional que se asigna a los maestros además de su volumen normal de trabajo. A pesar de esta participación limitada, Santizo y Cabrero (2004) dedujeron que la participación de los padres de familia en las escuelas conduce a una mayor rendición de cuentas y transparencia, lo cual los autores atribuyeron a los reglamentos que disponen que los consejos escolares deben informar a la comunidad escolar sobre sus actividades, independientemente del grado de participación de los padres de familia y miembros de la comunidad. Sólo cinco escuelas tuvieron un desempeño por debajo de las expectativas del programa, mientras que la mayoría tuvo un desempeño acorde con dichas expectativas o por arriba de ellas. Las escuelas que se consideró presentaron el mejor desempeño se caracterizaron por una mayor participación de los padres de familia, consejos escolares eficientes y niveles altos de colaboración entre el personal y los padres de familia en la ejecución de los proyectos escolares.

Utilizando un panel de 74,700 escuelas y un apareamiento por propensión (propensity score matching) para crear un grupo de control, Shapiro and Skoufias (2005) estimaron un modelo diferencia en diferencia para examinar el impacto del PEC sobre los resultados escolares como las tasas de deserción, reprobación y repetición. Concluyeron que la participación en el PEC reduce significativamente las tasas de deserción en 0.22 puntos porcentuales, las tasas de reprobación en 0.20 puntos porcentuales y las tasas de repetición en 0.28 puntos porcentuales. Estos estimados no eran sensibles al hecho de si la participación de una escuela en el PEC se medía como el haber recibido subsidios del PEC durante los tres años escolares cubiertos por el estudio o durante sólo uno de dichos años.Si bien los estimados eran sensibles al método utilizado, el apareamiento por propensión (propensity score matching) preferido con la diferencia en diferencia arriba mencionada presenta un sesgo menor que otros métodos utilizados por los autores. Por ejemplo, los estimados transversales y las diferencias de antes y después basados en un análisis de regresión resultan engañosos. Los efectos son generalmente insignificativos o mucho menos importantes cuando se utilizan estos métodos inferiores. La confiabilidad de los estimados de la eficacia del programa depende de manera crítica de la validez de la hipótesis en el sentido de que ser seleccionado para el programa depende de variables observables y variables no observables no variantes en el tiempo. El mejor método es el apareamiento diferencias en diferencias. Si bien es mejor que simples comparaciones de antes y después y comparaciones transversales, hace caso omiso de factores no observables que cambian a lo largo del tiempo en las escuelas que participan en el PEC y en las que no participan en dicho programa. La medida en la cual dichos factores producen estimados sesgados del impacto del programa es algo que puede sólo puede determinarse aplicando métodos experimentales a la evaluación del PEC y de cualquier otro programa de gestión basado en la escuela.

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Tabla 8: Beneficios de la gestión basada en la escuela: datos de México

Beneficio supuesto Solidez de los datos Brechas en conocimientos AGE PEC

Participación ++ + Se requiere una evaluación prospectiva del PEC

Clima escolar + Se requiere una evaluación basada en el salón de clases del AGE (por parte del CONAFE)

Satisfacción de los padres de familia

+ Se requiere un estudio del AGE (por parte del CONAFE); una evaluación prospectiva del PEC

Transparencia + ++ Menos repetición SÍ* SÍ* Se requiere una evaluación prospectiva del

PEC Menos deserción SÍ* SÍ* Se requiere una evaluación prospectiva del

PEC Tasas mayores de transición

SÍ* Se requiere una evaluación prospectiva del PEC

Puntajes más altos en las pruebas

+ Se requiere una evaluación prospectiva del PEC, del AGE

Eficacia en función de los costos

+++ + Se requiere una evaluación prospectiva del PEC

Sostenibilidad Muy probable

Probable Se requiere una evaluación prospectiva del PEC

El PEC mejora el clima escolar (Loera 2005; Shapiro y Skoufias 2005), lo cual se ha demostrado se asocia de manera positiva con las mejoras en los resultados de las evaluaciones (Banco Mundial 2005a). Esta conclusión se basa en los resultados de una comparación reflexiva de las escuelas participantes en el PEC de 2002 a 2004 con base en entrevistas con estudiantes de 505 escuelas participantes en dicho programa. Sin embargo, los resultados no permiten atribuir algún cambio al PEC. No se encuentran disponibles dichos datos respecto de las escuelas que no participan en el PEC. En conjunto, los estudiantes refirieron que habían mejorado la infraestructura y seguridad escolares, que el grado de participación de los directores de las escuelas no había cambiado, que había aumentado la participación de los padres de familia en las escuelas y la tarea escolar, que habían mejorado algunas prácticas didácticas mientras que otras no habían cambiado y que habían aumentado las expectativas de los padres de familia y los estudiantes en cuanto a que los estudiantes terminarían la educación superior. Los estudiantes comentaron también que recibían más apoyo educativo de sus padres y clases de tutoría en casa. Sin embargo, no veían cambios en la calidad o las prácticas de los maestros.

Es importante señalar que esta evaluación sólo cubrió los primeros tres años del PEC. Dado el impacto positivo de este programa para mejorar el clima escolar y reducir las tasas de deserción, repetición y reprobación tan eficazmente como el AGE, que ha existido durante 10 años, se necesitará tiempo para ver cualesquiera cambios significativos en los resultados educativos a largo plazo. Adicionalmente, tal vez se presenten efectos indirectos del programa. En vista de que actualmente el PEC aporta recursos a una de cada diez escuelas y a un número mayor de escuelas en zonas urbanas, es posible que el programa genere cambios en escuelas que no participan en el mismo. Por ejemplo, los maestros y directores que se cambien de escuelas que participan en el PEC a escuelas que no participan en dicho programa pueden llevar consigo conocimientos y capacitación a la nueva escuela. De igual manera, a través de contactos

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informales y reuniones formales entre escuelas se pueden transferir algunos beneficios de escuelas participantes en el PEC a escuelas que no participan en el programa. El PEC es también el único programa educativo en México, además del AGE, que administra recursos o toma decisiones a nivel de escuela y no a nivel federal. Es posible que el éxito del PEC aliente a los responsables de formular las políticas a extender las políticas de descentralización a nivel de escuela para que las escuelas puedan decidir sobre su propia gestión.

Conclusiones

La gestión basada en la escuela fomenta la participación social y mejora el clima escolar. Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones rigurosas de impacto han mostrado que este tipo de iniciativas pueden también a la larga mejorar los resultados educativos. El Programa de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE), un componente del programa de educación compensatoria del CONAFE, es una forma limitada de gestión basada en la escuela y se ha demostrado que mejora sustancialmente los resultados educativos. Dichos efectos continúan incluso después de controlar por Oportunidades, lo que sugiere que aumentar la participación de los padres de familia en las escuelas puede tener un impacto positivo sobre los resultados académicos. Lo anterior está confirmado por datos en el sentido de que el PEC (una forma más desarrollada de gestión basada en la escuela que el AGE que requiere la participación de los padres de familia) ha reducido de manera importante las tasas de deserción, repetición y reprobación. Adicionalmente, ha mejorado el clima escolar al incrementar la participación de los padres de familia en las escuelas de sus hijos y su satisfacción con las mismas, lo cual puede correlacionarse con mejoras en los puntajes en las pruebas como se mostró en la Fase 1 (a pesar de que no se cuenta con información sobre las escuelas que no participan en el PEC) De igual manera, se ha demostrado que el PEC es un programa transparente; el Instituto Internacional de Planeación Educativa [IIEP por sus siglas en inglés] estima que ha disminuido la corrupción leve en las escuelas mexicanas como resultado de la puesta en práctica del PEC. Las escuelas, los municipios, el sector privado, la sociedad civil y los estados participantes han mostrado un sólido sentido de posesión del programa. Se trata también de un programa muy eficiente: sólo el 5 por ciento de los recursos se eroga en gastos generales y no hay restricciones en cuanto a ejercicios (económicos).

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Capítulo 4: Información, Evaluación y Rendición de Cuentas de los Resultados

La capacidad para mejorar la calidad del sistema educativo de México en el futuro, entonces, tendrá mucho que ver con la calidad del liderazgo estatal y el compromiso de cambiar

Grindle 2004: 312

Existen cada vez mayores indicios de que el uso de valoraciones, referencias, sistemas de rendición de cuentas y evaluaciones que aumenten la rendición de cuentas a nivel de escuela puede mejorar los resultados académicos. En otras palabras, sí tiene importancia cómo se diseñan los sistemas y los procedimientos. Los sistemas de información eficientes permiten también a las autoridades administrar el sistema educativo, lo cual no es posible sin una medición adecuada. Los planes de desarrollo son ineficaces sin la metodología métrica correcta para seguir la trayectoria del desempeño de los estudiantes, las escuelas y las intervenciones. Las autoridades educativas necesitan saber qué factores requieren medición, y tienen que comprender las diferencias entre las mediciones, la metodología métrica (los criterios ideales de medición) y las referencias (los criterios con base en cual se mide todo lo demás). Es necesario monitorear y evaluar los resultados educativos y llevar a cabo evaluaciones de impacto de las intervenciones, para lo cual se requieren datos de buena calidad y oportunos. Dichos datos deben estar actualizados y disponibles para el público. En el sistema descentralizado de México existe una clara función para los estados en lo que se refiere a la recopilación de dichos datos y la realización de dichas evaluaciones, y algunos estados han puesto en práctica innovaciones importantes con cierto grado de éxito. Establecer referencias

Requerir que los estudiantes participen en pruebas internacionales de rendimiento ha ayudado a un gran número de países a mejorar la calidad de sus sistemas educativos (Banco Mundial 2005a). Si bien México está logrando avances en este sentido, puede justificarse un establecimiento más agresivo de referencias, una difusión más amplia de los resultados y el uso de éstos últimos para diseñar las políticas e intervenciones. México ha mostrado iniciativa y perseverancia en su participación en los exámenes internacionales de aprendizaje estudiantil. Si bien muchos países han abandonado las evaluaciones internacionales cuando en su opinión los resultados han sido decepcionantes, México no sólo permaneció en el PISA después de la ronda inicial del año 2000, sino que amplió la muestra en 2003, haciéndola representativa a nivel de estado y por tipo de escuela secundaria.

En 2004, México difundió los resultados completos del PISA 2000 y 2003 en uno de los pocos informes nacionales elaborados por un país en desarrollo que se hayan publicado (Vidal y Díaz 2004). Por otra parte, México ya logró una matrícula universal a nivel de escuela primaria, de tal manera que como parte de su objetivos del milenio y otros (Tabla 9), el gobierno ha fijado la meta de perfeccionar la calidad de la educación para el año 2015, utilizando el PISA como medición (Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005).

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Tabla 9: Metas educativas de México más allá de los objetivos del milenio

Objetivo del Milenio Meta Actual Fecha de logro Matrícula primaria universal 100% 99.4 (2003) 2015 Eficiencia terminal primaria 100% 89.3 (2003) 2015 Nuevo objetivo: calidad Porcentaje de estudiantes de primaria que deben alcanzar por lo menos un nivel 1 en las evaluaciones de lectura y matemáticas en PISA

80% a 2015

Porcentaje de estudiantes de secundaria que deben alcanzar por lo menos un nivel 2 en las evaluaciones de lectura y matemáticas en PISA

80% a 2015

a. En 2003, 63 por ciento y 74 por ciento de los estudiantes de 15 años (estudiantes de secundaria) alcanzan el nivel 1 en matemáticas y lectura; 34 por ciento y 48 por ciento alcanzan el nivel 2 en matemáticas y lectura Fuente: Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005

Utilizar los resultados del PISA como referencia permite a los países no sólo comparar

sus resultados los unos con los otros, sino también utilizar los datos para analizar inversiones y programas clave. Países como Alemania que se alarmaron por su primera ronda de resultados, modificaron algunos programas clave. Dado que los sistemas educativos, como las economías, se encuentran en un mercado global y se considera que la calidad de la fuerza laboral educada es vital para el éxito de una economía, el establecimiento de referencias sobre calidad es actualmente más importante que nunca.

Los estándares estudiantiles principales de la educación básica se utilizan a nivel nacional en México para medir el desempeño del sistema nacional de escuelas (la Tabla 10 incluye algunos de los estándares disponibles). El acceso del público a los resultados de los estándares se ha convertido en la base del sistema de rendición de cuentas en México. Recientemente, un gran número de instituciones ha realizado un esfuerzo significativo para hacer pública más información. Por ejemplo, el INEE ha presentado publicaciones sobre los estándares nacionales estudiantiles. Además, dicho instituto publicó un informe (INEE 2005c) sobre el PISA 2003 para informar a los maestros respecto del papel que desempeñan las valoraciones y la importancia de utilizar los resultados para perfeccionar la calidad de la instrucción. En la ciudad de México, hay varias fuentes de datos, tanto públicas como privadas, sobre los resultados escolares (por ejemplo: www.ssedf.sep.gof.mx/sime2005/index.jsp; www.ifie.edu.mx/SIME/SIME1.htm;www.ceneval.edu.mx), lo que demuestra que existe una gran demanda de información por parte del público. Se ejerce cada vez mayor presión sobre las autoridades educativas para que difundan los resultados a nivel de escuela, como se reconoció durante una reciente reunión de ministros de educación sobre Educación para Todos, en Monterrey, México en febrero de 2006.

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Tabla 10: Estándares Estudiantiles en México

Años Instrumento Grados (años) evaluados Estándares Nacionales 1998-2005 Evaluación de los

estudiantes 3o-9o (varía por año)

EXCALE 2005- Evaluación de los estudiantes

6o, 9o

Carrera Magisterial 1993- Evaluación de los maestros 3o, 6o, 7o, 8o, 9o

IDANIS 1986-2005 Examen de ingreso a la escuela secundaria

Al final del 6o grado

EXANI 1994-2005 Ingreso al bachillerato Al final del 9o grado PISA 2000, 2003- Evaluación internacional En su mayor parte el 9o grado TIMSS 1995 Evaluación internacional 3o, 4o, 7o, 8o

LLECE 1997, - Evaluación regional 3o, 4o

Rendición de cuentas en un sistema federal

México tiene pensado publicar y difundir los resultados logrados en un examen nacional presentado por todas las escuelas del país, como anunció recientemente la Secretaría de Educación Pública (La Reforma 2006). El examen de que se trata será presentado por todos los estudiantes de tercero a sexto grado de primaria y todos los estudiantes del tercer año de educación secundaria de primer ciclo.

Los estados tienen un papel que desempeñar para aumentar la rendición de cuentas. Los estados con el mejor desempeño están haciendo buen uso de los resultados escolares a fin impulsar reformas y medir el avance hacia mejores resultados académicos. Dichos estados han adoptado también exámenes a nivel de estado, han descentralizado el proceso de toma de decisiones depositándolo en las escuelas o comunidades, y tienen una función muy activa para lograr que la sociedad civil y los sindicatos magisteriales acepten sus reformas.

Si bien son muy importantes sistemas sólidos de rendición de cuentas a nivel de estado en un sistema federal como el de México, existe también la necesidad de un sistema de estándares nacionales establecido, confiable y oportuno. En los Estados Unidos, la National Assessment of Educational Progress [NAEP por sus siglas en inglés] [evaluación nacional de los avances en materia de educación], conocida como la Nation’s Report Card [libreta de calificaciones del país], es la única valoración representativa a nivel nacional y continua de los conocimientos y aptitudes de los estudiantes en varias asignaturas (véase el Anexo 3 para mayor información). La NAEP no publica los puntajes de estudiantes o escuelas individuales. Más bien, presenta resultados por asignatura, experiencia instructiva y entorno escolar respecto de las poblaciones estudiantiles y los grupos dentro de dichas poblaciones. La NAEP es semejante a los Estándares Nacionales (actualmente EXCALE) de México, que también se basan en muestras. En los Estados Unidos, muchos de los estados tienen igualmente sus propios sistemas de exámenes, que deben presentar todos los estudiantes del estado y cubrir cierto número de grados y asignaturas. De manera más importante, estos sistemas de valoración son muy eficaces en función de los costos (Hoxby 2002). En promedio, la NAEP cuesta 85 centavos por alumno y el presupuesto total asciende a $40 millones, mientras que los sistemas de rendición de cuentas estatales oscilan entre $1.79 (Carolina del Sur) y $34.02 (Delaware) por alumno. Dichos costos son mucho menores que un 1 por ciento del total del gasto educativo por alumno.

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Desde la descentralización de 1992, los estados se han encargado de ofrecer la educación básica. Aun cuando la mayor parte de sus recursos educativos provienen del gobierno federal y aunque dicho gobierno mantiene el control de las decisiones sobre la asignación de los maestros y sus salarios, en la actualidad se cuenta con que los estados asignen recursos, negocien con los maestros y perfeccionen su propio sistema educativo. Algunos estados, particularmente Aguascalientes, al principio, y Colima, de manera más reciente, han puesto en práctica varias iniciativas importantes diseñadas para mejorar los resultados. Los resultados académicos en estos dos estados han mejorado a lo largo del tiempo (véase el Cuadro 1 en el Capítulo 1). Sin embargo, ¿en qué medida contribuyeron a las mejoras logradas las acciones de dichos estados y de manera más específica, sus esfuerzos para aumentar la rendición de cuentas, o por lo menos qué correlación existe, de existir alguna, entre las acciones mencionadas y estos resultados?

Un modelo de función de producción que utiliza el PISA 2003, presentado en Banco Mundial (2005), mostró que el clima escolar, como valor sustitutivo de las relaciones entre los maestros y los estudiantes, el espíritu de trabajo de los maestros y las expectativas de los maestros y los estudiantes, se asocia de manera importante con las mejoras en los resultados del aprendizaje, después de controlar por otros determinantes. El hecho de que el PISA 2003 sea representativo a nivel de estado permitió añadir más variables a dicho nivel. El modelo resultó ser muy sólido en cuanto a que el clima escolar y otros determinantes continuaron siendo significativos incluso después de que se añadieron las variables nuevas (véanse los resultados completos en Álvarez y otros 2006).

En un nuevo análisis de los determinantes del aprendizaje realizado para esta nota de política, examinamos cómo las autoridades estatales pueden afectar los resultados académicos. El modelo modificado controló por varias acciones que los estados pueden realizar y han realizado desde 1992 para fomentar la descentralización dentro del estado. Estas acciones pueden clasificarse ya sea como descentralización administrativa (transferir la supervisión educativa de la capital del estado a los municipios) o descentralización pedagógica (permitir que la toma de decisiones varíe por localidad; aumentando la capacidad de las escuelas para definir sus propias necesidades de capacitación; aumentar la capacidad de los supervisores de zona para formular planes de mejoras con las escuelas; e incrementar la capacidad de las oficinas regionales para elaborar programas de mejoras académicas con base en los puntajes en las pruebas. Los estados con el mejor desempeño se encuentran en el norte y centro de México, aunque existe una variación importante incluso en dichas zonas dependiendo de qué políticas se implementan en qué estado. Por ejemplo, los estados que adoptan sistemas de rendición de cuentas tienden a tener un mejor desempeño que los que no lo hacen (véase la Gráfica 12).

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Gráfica 12: Puntajes en las pruebas por estado PISA 2003

Alto puntaje (400 o más)

Puntaje Medio (360 a 399)

Bajo Puntaje (320 a 359)

Sin datos Los más altos puntajes son los únicosestados con un proceso completo de rendición de cuentas, evaluación y estrategias en intervención (Colimaand Mexico City)

Se ha observado que la existencia de sistemas de rendición de cuentas tiene un efecto positivo y significativo sobre los resultados del aprendizaje (Banco Mundial 2004a). Varios estados mexicanos no sólo participan en importantes estándares estudiantiles nacionales que lleva a cabo el INEE, sino que han puesto en práctica también sus propios estándares estudiantiles (como las pruebas de matemáticas y lectura) (véanse las columnas de “esfuerzo local” en la Gráfica 13). Algunas de estas pruebas son presentadas por todos los estudiantes en todos los grados y otras por los estudiantes de algunos grados. Otros estados van más allá y utilizan los resultados de sus sistemas de estándares estatales para informar sus políticas (véanse las columnas de “difusión” en la Gráfica 13). Mientras que otros estados difunden los resultados a las escuelas y solicitan retroalimentación por parte de las mismas (véanse las columnas de “retroalimentación” en la Gráfica 13). Los estados más avanzados hacen todo lo anterior y utilizan la retroalimentación para diseñar estrategias e intervenciones escolares específicas, y dichos estados son los que tienen los mejores resultados académicos (véase la columna de “evaluaciones propias” en la Gráfica 13).

Gráfica 13: Tipo de rendición de cuentas y puntaje en rendimiento en PISA 2003 Matemáticas

0

10

20

30

40

50

60

Evaluacion Nacional Esfuerzo Local Difusión Retroalimentación Evaluaciones Estatales

Bajo (320-360) Medio (360-400) Alto (401 & ,más) Nota: las barras representan el % de los estados con puntajes por tipo de estándar que utilizan

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Otra variable que puede tener un impacto sobre los resultados son las organizaciones

magisteriales (Hoxby 1996; Woessmann 2003). En México, todas las escuelas públicas pertenecen a un sindicato. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) es un sindicato grande, poderoso y bien organizado. Si bien podría desempeñar un papel crítico para mejorar la calidad, hasta la fecha sus prioridades han sido incrementar los salarios, la seguridad laboral y la movilidad magisterial, así como ampliar y seleccionar al personal (OCDE 2005b). Algunos analistas afirman que los sindicatos constituyen una barrera a las reformas y a mejoras en el sistema (Ornelas 2004). Realizamos un análisis de los efectos de los sindicatos magisteriales sobre los resultados académicos en el que se controló por el impacto de los sindicatos a través de: (i) su influencia en la asignación de maestros y (ii) el nivel de conflicto entre los estados y el sindicato. Conflicto puede definirse como el resultado de la falta de alineación política debido a problemas de credibilidad y coordinación que dificultan las negociaciones. Las alineaciones políticas de confrontación se asocian algunas veces con una disminución en el número real de días que los maestros se presentan en las aulas, lo cual tiene un efecto negativo indirecto sobre el desempeño estudiantil. Si bien se hubiera preferido utilizar otras variables en nuestro análisis, no estaban disponibles las mismas o no fue posible construirlas. No obstante lo anterior, las variables con las que sí contamos eran válidas y similares a las que se habían utilizado en otros trabajos de investigación respecto del impacto de los sindicatos magisteriales sobre el desempeño estudiantil en América Latina (véase, por ejemplo, Murillo y otros 2002).

Nuestros resultados revelaron cómo las acciones de los estados pueden afectar los resultados del aprendizaje (Tabla 11). Sólo dos de las variables nuevas fueron importantes: (i) utilizar el estándar estatal para obtener retroalimentación de las escuelas y diseñar intervenciones y (ii) el grado de conflicto entre el sindicato y el estado. Dichas variables fueron significativas: sus coeficientes eran grandes y sus niveles de importancia tan o más altos que otras variables, como los recursos educativos en el hogar, la escolaridad de la madre, etc. (véase Álvarez y otros 2006). El sistema de evaluación completo presentó la correlación más importante por mucho. Lo anterior sugiere que los estados pueden mejorar sus sistemas educativos de manera significativa desarrollando y utilizando un sistema de estándares estatales. Por lo tanto, la acción más importante que puede realizar un estado para mejorar sus resultados académicos tiene un costo relativamente bajo y está bajo el control directo de las autoridades estatales. Con base en lo anterior, resulta particularmente útil adoptar un sistema de estándares estatales dada su aportación para mejorar los resultados del aprendizaje, así como el hecho de que puede ser una inversión muy económica (Hoxby 2002).

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Tabla 11: Acciones de los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil

Factor explicativo Significativo Coeficiente Sistema estatal de rendición de cuentas

Estrategias integrales de diseño de procesos e intervenciones

Sí 13.1

Conflicto entre el estado y el sindicato Medio Sí 4.6 Bajo Sí 9.5

Controla por: Participación de los padres de familia Incluida Descentralización dentro del estado Incluida Influencia del sindicato en la designación de maestros Incluida Características estudiantiles Incluidas Antecedentes familiares Incluidos Incentivos e insumos en el hogar Incluidos

Observaciones 12,311 Fuente: Álvarez y otros 2006

No es suficiente que los niveles de conflicto con los sindicatos sean bajos, aunque ayuda. De manera más importante, pagar más a los maestros no reduce necesariamente el conflicto, y no hay datos que sustenten que lo anterior conduzca a mejores resultados del aprendizaje (Gráfica 14). Los estados con niveles bajos de conflicto y salarios magisteriales altos tienen un desempeño académico muy bueno. Los estados que tienen sistemas de rendición de cuentas (evaluaciones propias) completos e integrales tienen un desempeño todavía mejor. El sistema de rendición de cuentas de Colima, el estado mexicano con el mejor desempeño, se caracteriza por contar con los tres factores.

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Gráfica 14: Puntajes en las pruebas por marco institucional

0 100 200 300 400 500 600

Estados con subsistema educativoantes de 1993

Mexico

Estados con altos salarios demaestros

Estados con alta cooperación conlos sindicatos

Uruguay

Estados con descentralizaciónpedagogica

Estados con bajo conflicto y altossalarios

Estados con evaluaciones propias

Colima

OECD

Fuente: Álvarez y otros 2006

Resulta interesante observar que un nivel “medio” de conflicto y un nivel “medio” de

salarios magisteriales reproducen exactamente el mismo promedio PISA para matemáticas en México (Gráfica 15). En este nivel promedio de conflicto, el nivel de salarios no es importante para mejorar los resultados. Los niveles bajos de salarios no se asocian con resultados académicos buenos. Sin embargo, son óptimos niveles bajos de conflicto con salarios altos.

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Gráfica 15: Puntaje promedio PISA en Matemáticas por conflicto sindicato-estado y salarios magisteriales

300

320

340

360

380

400

420

Bajo-Bajo Bajo-Medio Bajo-Alto Medio-Bajo Medio-Medio Medio-Alto Alto-Medio Alto-Alto

Nivel de conflicto-salarios

Punt

aje

Fuente: Álvarez y otros 2006 Nota: La escala de puntajes en las pruebas no empieza en el origen

Evaluaciones de impacto

Las evaluaciones de impacto de proyectos y programas aportan información importante para los responsables de la toma de decisiones a fin de determinar cómo dar prioridad a las intervenciones y cómo financiar las mismas (Cook 2003; Barrow y Rouse 2005). De igual manera, pueden proporcionar información importante sobre cómo funcionan los programas; por ejemplo, si las transferencias en efectivo que se dan a las familias pobres y que están condicionadas a que sus hijos asistan a la escuela y al uso de servicios de salud preventiva realmente mejoran la instrucción y salud de los niños (Gertler 2004; Schultz 2004).

Con frecuencia se sostiene que las evaluaciones de impacto son demasiado costosas o difíciles de realizar. Dicho argumento es utilizado frecuentemente por aquellos que comparan el costo de una evaluación con el programa al que se refiere la misma. Sin embargo, el elemento de comparación no es el costo del programa, sino el valor de los conocimientos que produciría. Por ejemplo, las evaluaciones de programas de capacitación en los Estados Unidos y América Latina han costado algunas veces más de una tercera parte de los costos del programa mismo, pero los resultados han sido un insumo crucial en decisiones sobre programas nacionales más importantes. En dichos casos, el costo de ampliar programas que fueron eficaces y evitar volver a diseñar aquellos que no lo fueron es alto. En la medida en que dichas conclusiones sean generalizables, pueden beneficiar a otros países también. Por consiguiente, unas cuantas evaluaciones bien seleccionadas pueden generar conocimientos que influyan en el diseño y la adopción de toda una clase de intervenciones a nivel mundial. El programa Oportunidades es un ejemplo muy bueno de lo anterior (Savedoff y otros 2005).

Algunas veces el costo adicional de llevar a cabo una evaluación de impacto a fondo es realmente bastante reducido. Cuando los proyectos están orientados a resultados y requieren datos básicos, una recopilación inicial de datos diseñada con inteligencia puede determinar si una evaluación de impacto es factible o no, en ocasiones sin que sea necesaria una recopilación

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adicional de datos. El costo principal de un estudio de asignación aleatoria es el costo de recopilar datos, y el costo de recopilar datos para un estudio ineficaz es tan alto como recopilar datos para un estudio eficaz (Angrist 2004).

Otra crítica de la necesidad de llevar a cabo evaluaciones de impacto es que no son útiles para la toma de decisiones porque su realización requiere demasiado tiempo. Sin embargo, el tiempo que se necesita para producir resultados depende en gran medida de las preguntas que se están estudiando. Algunas evaluaciones rigurosas de impacto producen resultados en unos cuantos meses. Otras requieren más tiempo, pero están disponibles a tiempo para influir en decisiones importantes en materia de políticas. Por ejemplo, las conclusiones iniciales de Oportunidades estuvieron disponibles a tiempo para convencer a un nuevo gobierno de que conservara dicho programa. Además, la evaluación influyó en la adopción de programas similares de transferencias en efectivo en muchos otros países (Morley y Coady 2003).

En ocasiones, los críticos afirman que las evaluaciones de impacto sólo nos dicen si algo tiene un impacto, sin decirnos cómo y porqué. Sin embargo, una buena evaluación de impacto puede aportar datos fidedignos sobre cómo se logra el resultado cuando se recopila simultáneamente información sobre procesos y resultados intermedios. Las evaluaciones de impacto no sustituyen las teorías, los modelos, las valoraciones de las necesidades y monitoreo, los cuales son necesarios para complementar el análisis de impacto. No obstante lo anterior, es igualmente cierto que el conocimiento adquirido a través de las evaluaciones de impacto es un complemento necesario para esos otros tipos de análisis (Savedoff y otros 2005). Conclusiones

Los sistemas de rendición de cuentas a nivel de estado pueden mejorar los resultados del aprendizaje. Dichos sistemas son más eficaces cuando los gobiernos de los estados utilizan los resultados para formular sus políticas, difunden los resultados a las escuelas para una discusión abierta y usan el sistema para diseñar estrategias e intervenciones específicas. Otro factor clave es que las autoridades educativas estatales mantengan una buena relación de trabajo con el sindicato magisterial. Asimismo, resulta claro que aquellos estados que pagan a los maestros más días, si no es que salarios más elevados, obtienen un buen rendimiento de su inversión en lo que se refiere a resultados académicos. Varios estados tienen un historial relativamente largo en la ejecución de programas estatales específicos, y contamos con datos que sustentan que algunos de ellos están logrando mejoras importantes en los resultados educativos. Los estados que han descentralizado aún más las funciones a nivel de escuela también son aquellos que han llevado a cabo otras reformas educativas estatales como el establecimiento de sistemas de rendición de cuentas y, de manera más importante, son los mismos estados que obtienen el mejor desempeño en los estándares nacionales y las pruebas internacionales de rendimiento.

México está progresando en el uso de indicadores y evaluaciones internacionales para establecer referencias para su sistema educativo. El PISA 2003 ampliado (y el hecho de que sea representativo a nivel de estado) es significativo. De igual manera, son importantes los esfuerzos actuales del gobierno federal para mejorar la calidad de los instrumentos de recopilación de datos y su recientemente anunciada iniciativa con respecto a la difusión pública de los resultados de los estándares estudiantiles nacionales.

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Capítulo 5: Resumen de las conclusiones e implicaciones en materia de políticas

Si no se puede medir, no se puede mejorar

Lord Kelvin, 1883

Se empezó esta nota de política recordando los datos relacionados con los determinantes del aprendizaje que se subrayaron en el análisis que se llevó a cabo durante la Fase I del Estudio Programático sobre la Calidad de la Educación. Se consideraron después los resultados de las evaluaciones de impacto de programas importantes del gobierno diseñados para mejorar la calidad de las escuelas y la pertinencia de los mismos respecto de los puntos identificados como determinantes del aprendizaje en la Fase 1. México ha logrado grandes avances en años recientes en la expansión del acceso a la educación y la matrícula escolar. De igual manera, ha mejorado los resultados de las evaluaciones del aprendizaje estudiantil y aumentado la difusión de la información, y se ha abierto al concepto de llevar a cabo evaluaciones de impacto de los programas. En la actualidad, sin embargo, México enfrenta varios desafíos, incluidos la baja calidad de una gran parte de la instrucción y problemas de acceso a la educación posterior a la primaria y posterior a la educación obligatoria. Este capítulo examina brevemente las conclusiones clave del trabajo de evaluación sobre el cual se basa esta nota de política y seguidamente presenta recomendaciones para perfeccionar la calidad de la educación en México. Conclusiones clave

Compensar las desventajas. Este informe ha destacado la importancia de los programas compensatorios en México. Dichos programas buscan compensar las desventajas que puedan enfrentar los hogares o las escuelas. Nuestras evaluaciones, así como aquellas realizadas por instituciones mexicanas y extranjeras, han documentado la importancia de aportar recursos adicionales a personas y escuelas. El programa de educación compensatoria es un medio muy eficaz para reducir la falta de equidad y mejorar la calidad de las escuelas más desfavorecidas en las zonas rurales de México. Se ha demostrado que dicho programa aumenta los puntajes en las pruebas y reduce la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes indígenas y no indígenas. El programa de transferencias en efectivo condicionadas, Oportunidades, ha sido evaluado también a fondo y ha resultado ser una intervención eficaz, particularmente para reducir las tasas de repetición y deserción y aumentar las tasas de transición. Asimismo, ha disminuido las probabilidades de que sea necesario que trabajen los niños, especialmente los niños indígenas.

Gestión basada en la escuela para mejorar los resultados. La gestión basada en la escuela fomenta la participación social, mejora el clima escolar y a la larga puede mejorar los resultados educativos. Evaluaciones rigurosas de impacto han demostrado que incluso formas limitadas de gestión basada en la escuela, de hecho los subsidios escolares, pueden conducir a mejoras importantes en las escuelas rurales y urbanas desfavorecidas, pero se requiere tiempo para lograr este resultado positivo. Se han evaluado pocos programas de gestión basada en la escuela en función de sus resultados en cuanto a aprendizaje o desempeño, pero algunos de los mejores datos y entre los más concluyentes han provenido del AGE, que constituyen una forma limitada de gestión basada en la escuela. El AGE es eficiente para reducir las tasas de deserción y repetición, y dichos efectos se mantienen incluso después de controlar por la existencia y el número de becarios de Oportunidades en la escuela en cuestión. La educación compensatoria es

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eficaz en función de los costos, especialmente el componente del AGE. Un análisis de apareamiento por propensión (propensity score matching) ha mostrado que las escuelas que participan en el PEC reducen las tasas de deserción, repetición y reprobación. Asimismo, evaluaciones cualitativas del PEC han arrojado resultados positivos, lo cual puede correlacionarse con los puntajes en las pruebas (como se muestra en la Fase I). Por ejemplo, el PEC ha dado como resultado mejoras en el clima escolar al aumentar la participación de los padres de familia en la gestión y las actividades escolares. De igual manera, el PEC es un programa muy transparente y eficiente en función de los costos. Un estudio de UNESCO-IIEP mostró que este nivel de transparencia puede haber reducido y evitado significativamente casos de corrupción leve en las escuelas mexicanas.

Rendición de cuentas de resultados. Los sistemas de rendición de cuentas a nivel de estado pueden mejorar los resultados del aprendizaje. Dichos sistemas son más eficaces cuando los gobiernos de los estados utilizan los resultados para formular sus políticas, difunden los resultados a las escuelas para una discusión abierta y usan el sistema para diseñar estrategias e intervenciones específicas. De igual manera, es importante que las relaciones entre las autoridades educativas estatales y los sindicatos magisteriales sean buenas. Varios estados han estado poniendo en práctica programas de rendición de cuentas desde hace mucho tiempo, y contamos con datos que sustentan que algunos de ellos están logrando mejoras importantes en los resultados educativos. Los estados que han descentralizado aún más las funciones a nivel de escuela también son aquellos que obtienen el mejor desempeño en los estándares nacionales y las pruebas internacionales de rendimiento. Recomendaciones

La Tercera Fase del Informe sobre la Pobreza en México (Banco Mundial 2006) respecto de la entrega de servicios sustenta las conclusiones que se presentan en este documento y se basa en las conclusiones de la Fase I del Estudio sobre la Calidad de la Educación. En resumen, el Informe sobre la Pobreza muestra que se ha reducido la brecha en la cobertura de la educación primaria entre los estados pobres y ricos en los años desde que se inició la descentralización. Parece haber mejorado la equidad, debido en parte al efecto acumulativo de las intervenciones compensatorias. Se insta al sector público para que promueva modelos que mejoren la práctica y evaluación pedagógicas a nivel local y fomenten la rendición de cuentas. Los principales programas valorados en esta Nota de Política han incrementado la rendición de cuentas en dos formas: (i) al transferir la rendición de cuentas sobre la calidad de la educación a los gobiernos estatales y municipales, los cuales también son responsables de la gestión de la entrega de servicios (ii) al establecer que los proveedores son directamente responsables ante sus clientes. El gobierno federal podría impulsar aún más dicho avance liberalizando los reglamentos que rigen actualmente a los gobiernos locales, y a la vez fortalecer su propia función en lo que se refiere a establecer normas, realizar evaluaciones y alentar a los gobiernos estatales para que sean más transparentes. Asimismo, los estados tienen el potencial para lograr más avances en el perfeccionamiento de sus sistemas educativos negociando con los maestros, por lo menos al margen (cuestiones como la movilidad y los salarios magisteriales y las estructuras de incentivos son problemas que sólo pueden negociarse a nivel nacional). Como se señaló en el Informe sobre la Pobreza, este documento señala algunas de las acciones innovadoras llevadas a cabo por los estados que han mejorado la calidad de la educación y aumentado la equidad en el acceso a la misma.

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Las hipótesis y conjeturas que se plantean en la Fase 1 del Estudio Programático sobre la Calidad de la Educación se sustentan en los resultados de las evaluaciones, otras valoraciones y los resultados de los trabajos de investigación que se presentan aquí. Por ejemplo, en lo que se refiere a la autonomía escolar, se muestra en este informe que los programas que fomentan una mayor participación de los padres de familia y procesos de decisión basados en la escuela son muy eficaces para mejorar los resultados educativos. Muchas de las iniciativas para aumentar la rendición de cuentas impulsan una participación más activa de los padres de familia y otras partes locales interesadas, lo que constituye un factor importante para mejorar los resultados del aprendizaje. Se ha demostrado que los sistemas estatales de rendición de cuentas están altamente correlacionados con el desempeño académico dentro de dichos estados. La valoración periódica de estudiantes a nivel de estado sumada al uso constante de estándares a nivel nacional están generando una gran cantidad de información útil para ayudar a los responsables de las decisiones a tomar decisiones informadas en materia de políticas, lo cual a su vez conduce a mejoras importantes en los resultados académicos.

Con base en los datos arrojados por las evaluaciones y análisis arriba mencionados, presentamos varias recomendaciones específicas para perfeccionar la calidad de la educación en México. En términos generales, dichas recomendaciones se relacionan con las siguientes cuatro prioridades: continuar compensando las desventajas, aumentar la gestión basada en la escuela, incrementar la difusión de los resultados del aprendizaje estudiantil y hacer mayor uso de las evaluaciones prospectivas de impacto.

Dado que se ha mostrado que tanto los programas de educación compensatoria como Oportunidades mejoran los resultados educativos, el Gobierno de México podría continuar sus esfuerzos compensatorios, incluidos la educación compensatoria, las transferencias en efectivo condicionadas y los esfuerzos para mejorar las escuelas indígenas. De manera específica, podría: • Racionalizar y ampliar los componentes que funcionan mejor para los diferentes tipos de

escuela, según corresponda • Considerar ampliar los componentes pertinentes de la educación compensatoria e introducir

becas de Oportunidades en las escuelas indígenas • Elaborar un paquete de componentes que se mantenga (en combinación con Oportunidades)

en las escuelas exitosas que están listas para “graduarse” del programa compensatorio • Contemplar experimentar con becas que ofrezcan incentivos adicionales a los estudiantes

para que mejoren sus resultados del aprendizaje, sujeto a una evaluación rigurosa de impacto • Considerar clasificar las escuelas indígenas de acuerdo con su demanda de educación

bilingüe

Existe una necesidad de continuar los programas que compensen las desventajas que puedan enfrentar las poblaciones indígenas. Como se demostró en nuestros análisis de datos panel, Oportunidades es muy eficaz para llegar a dichas poblaciones. De manera más importante, los beneficios de Oportunidades son incluso más pronunciados entre los niños indígenas. En otras palabras, los niños indígenas tienen más probabilidades de ser beneficiarios de Oportunidades y recibir un mayor rendimiento como resultado. Por lo tanto, recomendamos que el Gobierno de México amplíe los aspectos más pertinentes de la educación compensatoria, como el AGE, para reforzar las escuelas indígenas, además de orientar las becas por el lado de la demanda a los estudiantes indígenas.

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Asimismo, podría realizarse más trabajo de investigación para valorar el impacto de las políticas de Educación Intercultural Bilingüe en los resultados del aprendizaje de las escuelas y los estudiantes indígenas. Están surgiendo indicios de que están mejorando las escuelas indígenas, y sería útil saber si la política de Educación Intercultural Bilingüe ha influido en lo anterior. Esto significa que será necesario recopilar más datos sobre indicadores pertinentes y fidedignos del grado de puesta en práctica de dicha política.

Dado el impacto positivo y la eficacia en función de los costos del AGE y el PEC, sugerimos que el gobierno podría aumentar la participación de los padres de familia a nivel de escuela. Lo anterior puede logarse de mejor manera y más eficazmente ampliando el AGE, lo cual beneficiará directamente a las escuelas rurales desfavorecidas. En las zonas urbanas, recomendamos que el gobierno continúe apoyando el experimento del PEC y que a lo largo del tiempo realice ajustes basados en los resultados de la próxima evaluación de impacto. Por último, es necesario que los estados consideren descentralizar aún más las funciones educativas a nivel de escuela dentro del contexto de los sistemas estatales de rendición de cuentas.

Sin embargo, en vista de que el PEC es voluntario, resulta difícil crear un grupo de control y, por ende, un diseño aleatorio. Por consiguiente, se necesitará más información sobre la asignación de beneficios para hacer una evaluación exacta del impacto del programa. Además, cuando se llevó a cabo la evaluación, el PEC sólo tenía tres años. Recomendamos entonces un mayor estudio del programa y que los responsables de formular las políticas tomen en cuenta los resultados del presente análisis para ajustar el programa a las necesidades cambiantes.

La rendición de cuentas, a través de un mayor uso de las evaluaciones y una mayor participación de los padres de familia, mejora los resultados. Adicionalmente, los sistemas de rendición de cuentas son más eficaces cuando los gobiernos estatales usan los resultados para formular políticas, difunden dichos resultados a las escuelas y los comentan con ellas y utilizan el sistema de rendición de cuentas para diseñar estrategias e intervenciones específicas. Algunos factores clave caracterizan los mecanismos eficaces de rendición de cuentas escolares y en general: (i) las escuelas presentan datos útiles sobre sus actividades y desempeño a las autoridades educativas estatales o nacionales; (ii) recopilan datos precisos y oportunos para informar la formulación de políticas (iii) los responsables de formular las políticas utilizan los resultados de las evaluaciones de intervenciones existentes para informar el diseño y la implementación de políticas futuras; (iv) los políticos a nivel nacional y estatal apoyan de manera activa el principio y la práctica de rendición de cuentas en el sector educativo y (v) los responsables de formular las políticas educativas mantienen una relación constructiva con los representantes de los maestros. Hablaremos ahora sobre dichos factores uno por uno.

Primero, los estados que cuentan con sistemas de rendición de cuentas eficaces e integrales han logrado avances en el mejoramiento de la calidad de la información, como los puntajes de las pruebas que son realmente útiles para valorar el desempeño de las escuelas. Por supuesto, es importante ajustar dichos puntajes para tomar en cuenta, por ejemplo, la heterogeneidad de la población y los efectos de la situación socioeconómica. Por lo tanto, los estados podrían presentar puntajes ajustados o con valor agregado y puntajes relativos a los puntajes de otros en un grupo (escuelas urbanas altamente desfavorecidas, por ejemplo) así como puntajes brutos. Asimismo, los estados podrían incluir también las tasas de deserción, repetición, aprobación, graduación y asistencia. Por otra parte, cuando se informa sobre

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resultados, es importante controlar por factores que están más allá del control de la escuela (Hanushek and Raymond 2002). Los puntajes brutos pueden ser útiles en cierta medida para fines de análisis, pero los cambios a lo largo del tiempo y los puntajes relativos a otras escuelas similares aportan información más valiosa sobre los avances que está logrando la escuela. Adicionalmente, en algunos países, los resultados son publicados por empresas privadas y/o en periódicos (Patrinos 2002), además de ser difundidos oficialmente por el gobierno. En vista de que el objetivo de todo sistema de rendición de cuentas es mejorar los resultados educativos, dicho sistema se basaría en un conjunto de criterios; en otras palabras, un nivel básico de maestría de ciertas asignaturas con base en el currículo o competencias básicas en asignaturas comunes. Un buen sistema también garantiza que el análisis de resultados conduzca a acciones correctivas (Raham 1998). Es importante que las escuelas vayan más allá de sólo cumplir con reglamentos basados en los insumos o simplemente cumplan con las normas profesionales (Finn 2002). Los sistemas más eficaces de rendición de cuentas informan al público y a las escuelas mismas sobre los resultados, y los mejores sistemas van más allá y asignan consecuencias a dichos resultados. Informar sobre los resultados aborda una falla importante del mercado: la asimetría del acceso a la información, la cual debería ser motivo suficiente por si misma para generar cambios en el sistema (Hanushek and Raymond 2004). Dada la importancia de los resultados de las pruebas como indicador del avance de las escuelas en el mejoramiento del rendimiento académico, es importante que los estados estén atentos a su diseño y calidad. Asimismo, podrían difundirse puntajes con valor agregado en lugar de puntajes brutos para medir con precisión el avance de todas las escuelas, independiente la una de la otra. De igual manera, es importante que los informes sobre los resultados de las pruebas sean de fácil uso para los usuarios y que se consideren por separado del sistema (Walberg 2002).

Segundo, los estados mexicanos necesitan reunir más datos para utilizarlos en análisis, investigaciones y evaluaciones, y para garantizar una rendición de cuentas. Uno de los primeros pasos consiste en mejorar la recopilación de datos a través del censo escolar, que reúne información básica sobre las escuelas. En particular, el censo escolar podría asignar un código específico para cada estudiante y maestro a fin de facilitarle a los analistas la evaluación de programas a nivel de estudiante y maestro, y seguir a los estudiantes y maestros que cambian de escuela. Un desafío importante en la evaluación de programas ha sido la falta de datos comparables a lo largo del tiempo, ya que los estándares nacionales son comparables en contadas ocasiones. Afortunadamente, el INEE empezó el año pasado a aplicar un instrumento comparable de medición. Sin embargo, en otros estándares nacionales, se utilizan cuestionarios diferentes cada año para recopilar información sobre factores contextuales y socioeconómicos de estudiantes, maestros, padres de familia y directores de escuela. No sólo se utilizan cuestionarios diferentes a lo largo del tiempo, sino que cambia la redacción de las preguntas, con lo cual es imposible hacer comparaciones directas. Por lo tanto, resulta claro que convendría que los cuestionarios repitieran las mismas preguntas y presentaran las mismas opciones de respuestas palabra por palabra cada año. Es necesario que los cuestionarios incluyan preguntas sobre variables de contexto significativas en todos los instrumentos. Además, podrían incluirse identificadores geográficos en todos los instrumentos importantes que se usan para recopilar datos sobre la educación, incluidos el censo escolar, los instrumentos utilizados por el INEGI y el censo de población.

Tercero, se están llevando a cabo evaluaciones de programas importantes y debe continuar este avance positivo. En algunos casos, el gobierno ha sometido programas nuevos o adaptaciones de programas existentes a evaluaciones prospectivas de impacto antes de ponerlos

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en práctica. Por ejemplo, el CONAFE, la SEP, Oportunidades y el INSP (Banco Mundial 2004b) están realizando una evaluación prospectiva del programa modificado de Educación Inicial implementado por el CONAFE. El gobierno federal podría someter más programas a una evaluación rigurosas de impacto, tal vez en un grupo para dicho propósito dentro de la SEP dedicado a la investigación y el análisis económicos, y podría instar a organizaciones independientes a realizar evaluaciones de impacto de todos los programas.

Cuarto, si bien transferir la toma de decisiones a nivel local puede tener beneficios, pueden pasar años antes de que produzca resultados. Se requiere un compromiso político con la estrategia a largo plazo, combinado con ganancias a corto plazo para generar un interés.

Quinto, una forma de establecer sistemas de rendición de cuentas más sólidos consiste en que las autoridades educativas estatales forjen relaciones firmes con los sindicatos magisteriales. Si bien los factores institucionales, como las relaciones con los representantes magisteriales, son importantes para elevar los puntajes en las pruebas de los estudiantes, resulta cierto, sin embargo, hay cierta flexibilidad en su aplicación, como es el caso de varios estados. Como se ha observado en varios estados, los sindicatos colaborarán con las reformas cuando puedan ver que las autoridades educativas estatales están dispuestas a desarrollar sistemas de evaluación y a considerar una mayor descentralización a nivel de escuela. En los estados en las cuales se están llevando a cabo innovaciones para mejorar la calidad y eficiencia, lo anterior refleja el hecho de que las autoridades educativas han sostenido negociaciones exitosas con el sindicato magisterial local (OCDE 2005b; Guichard 2005).

El gobierno ha empezado a utilizar los resultados del PISA para informar su formulación

de políticas en materia educativa, pero un paso más en esta dirección sería dar a los investigadores acceso a otra información, como los datos administrativos para complementar los datos del PISA y así mejorar la calidad del análisis que se puede llevar a cabo. La OCDE (2005b) considera que la creación del INEE en 2002 fue un paso hacia adelante para aumentar la rendición de cuentas en el sistema educativo mexicano y apoderar a las escuelas. El Banco Mundial (2005a) está de acuerdo, pero es de la opinión que deben tomarse en cuenta plenamente sus resultados en la formulación de políticas y la gestión escolar. Nuestro análisis del PISA confirma lo anterior, pero sugerimos que se requieren también pruebas a nivel de estado.

Los sistemas de rendición de cuentas funcionan. Una gran parte de la variación entre estados en relación con la eficacia de sus sistemas de rendición de cuentas parece deberse a las prioridades de cada gobernador, sus perspectivas sobre la importancia de la educación y su relación con los sindicatos magisteriales (Grindle 2004). Se podría alentar a más estados para que sigan el ejemplo de aquellos que presentan el mejor desempeño, los cuales han implementado sus propias pruebas para estudiantes a nivel estatal que complementan las pruebas nacionales, y los cuales incluyen también otros indicadores del desempeño, como las tasas de repetición y deserción, en sus sistemas de rendición de cuentas. Dado el costo relativamente bajo de fomentar dichas evaluaciones del aprendizaje a nivel estatal, el gobierno federal podría instar a todos los estados para que realicen dichas evaluaciones facilitando el compartir conocimientos y desarrollar capacidad desde el centro.

Si los estados pueden llevar a cabo sólo dos acciones para perfeccionar la calidad de la educación, éstas serían poner en práctica un sistema de rendición de cuentas y aumentar la autonomía a nivel de escuela en el contexto de una relación positiva con los sindicatos

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magisteriales. Un estudio reciente de la OCDE (OCDE 2005b) ha señalado mejoras adicionales en la calidad de los maestros y ha recomendado que se aliente a éstos últimos para que sean socios en la tarea de elevar los estándares y resultados educativos. Nuestros análisis y estudios de casos prácticos apoyan firmemente dicha recomendación. Una prioridad futura sería abordar cuestiones tales como las aptitudes de los maestros y la capacitación magisterial.

En conclusión, reconocemos que el gobierno necesita continuar poniendo en práctica las diferentes medidas compensatorias (conservar la educación compensatoria y las becas por el lado de la demanda, mientras continúa tratando de mejorar las escuelas indígenas), ampliar y apoderar a los dos principales programas de gestión basada en la escuela, continuar el establecimiento de referencias nacionales sobre el desempeño académico mientras los estados expanden sus sistemas de rendición de cuentas y transferir más facultades de toma de decisiones al nivel local. Es importante observar, sin embargo, que pueden transcurrir varios años antes de que dicha estrategia produzca resultados concretos. Por lo tanto, los gobiernos federal y estatales deben mantener sus compromisos políticos respecto de la estrategia a largo plazo mientras tratan de obtener el mayor número de ganancias a corto plazo para conservar la confianza de las partes interesadas en la misma (OCDE 2005b). Podría lograrse una de dichas ganancias si las autoridades estatales pueden colaborar con los sindicatos y otras partes interesadas para llegar a un acuerdo sobre cómo asignar y compensar a los maestros en las aulas, como sucedió en Aguascalientes y Colima. Los datos indican claramente que cuando los estados colaboran con las otras partes interesadas, se pueden lograr grandes resultados.

Desafíos para el futuro

Se ha reducido la brecha en la cobertura de la educación primaria entre los ricos y los pobres en México. Ha aumentado la equidad, debido en parte al efecto acumulativo de los programas compensatorios. No obstante lo anterior, los esfuerzos del gobierno para aumentar la matrícula en la educación secundaria de primer ciclo han enfrentado desafíos importantes. La calidad de la educación secundaria de primer ciclo es baja en México, comparada con los estándares internacionales. En gran parte debido al éxito de Oportunidades y a la educación compensatoria puesta en práctica por el CONAFE, el aumento en la demanda de educación secundaria de primer ciclo es significativo, lo que implica que el desafío de perfeccionar la calidad de la educación debe extenderse también a dicha educación secundaria. Sin embargo, la rápida expansión del sistema de telesecundarias es motivo de preocupación por los bajos niveles académicos de los estudiantes de dichas escuelas, quienes tienden a ser desfavorecidos y/o indígenas. Los puntajes académicos de los estudiantes de las telesecundarias disminuyeron de 2000 a 2005, período durante el cual aumentaron de manera importante los puntajes de las escuelas primarias, y especialmente de las escuelas primarias indígenas. No sólo son bajos los puntajes de las telesecundarias, sino que es elevada la dispersión en los puntajes en las pruebas. El gobierno federal está abordando actualmente los aspectos curriculares y tecnológicos de las escuelas secundarias de primer ciclo, particularmente las telesecundarias, en el proyecto piloto de la Reforma Integral de Educación Secundaria (RIES). Lo anterior nos lleva a concluir que uno de los temas más importantes que se deben abordar en la siguiente fase es la reforma de la educación secundaria de primer ciclo, especialmente las telesecundarias. Otro aspecto tecnológico que debe resolverse es la introducción de Enciclomedia, lo que implica evaluar su implementación y garantizar una diseminación adecuada. Otros aspectos de la educación secundaria de primer ciclo que requieren mayor investigación y, con el tiempo, reformas son:

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• Las escuelas compensatorias que están listas para “graduarse” de su participación en el programa, pero que tal vez todavía requieran un poco de ayuda adicional. El gobierno podría experimentar con combinaciones diferentes de apoyo compensatorio, incluidas combinaciones de acciones por el lado de la demanda y la oferta y premios a los rendimientos académicos, y buscar sinergias.

• En vista de que es probable que se lleven a cabo más experimentos en materia de autonomía

escolar e innovaciones de rendición de cuentas a nivel estatal, el gobierno federal debe asumir un nuevo papel: difundir ejemplos de las prácticas óptimas de los estados. Idealmente, lo anterior podría incluir más evaluaciones de estudiantes a nivel estatal.

• Si bien existen indicios de que las escuelas indígenas ha mejorado a lo largo del tiempo (aunque basados en análisis de una pequeña muestra de escuelas), se requiere un mayor análisis respecto de qué funciona mejor y bajo qué circunstancias.

• México está logrando grandes avances en materia de intervenciones a edad temprana,

incluido su programa de Educación Inicial, del cual se está llevando a cabo actualmente una evaluación prospectiva.

• Han surgido algunas inquietudes sobre la calidad de la educación en las escuelas multigrados

de México y en las escuelas comunitarias, la educación no formal que se imparte en las zonas más remotas del país. Dichas inquietudes deben abordarse a través de estudios a fondo y experimentos combinados con evaluaciones rigurosas de impacto de las reformas prometedoras.

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ANEXOS

Anexo 1. Resultados de las evaluaciones del CONAFE y Oportunidades

A. Efectos individuales y conjuntos de la educación compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición y deserción en elaño

Submuestra de escuelas rurales generales de 1998 a 2001.

Tasa dereprobación

Tasa dereprobación

Tasa derepetición

Tasa derepetición

Tasa dedeserción

Tasa dedeserción

Apoyo de educación compensatoriaCONAFE =1 -0.002 -0.001 -0.005+

(0.004) (0.004) (0.003)No. de períodos CONAFE -0.003 -0.001 -0.002

(0.002) (0.002) (0.002)Intensidad de Oportunidades (OP)Relación OP -0.010** -0.009** -0.012** -0.011** -0.010** -0.010**

(0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.002) (0.002)CONAFE y OportunidadesCONAFE = 1 * Relación OP 0.000 -0.001 0.012+ 0.008*

(0.008) (0.008) (0.006) (0.004)No. de períodos CONAFE * relación OP -0.002 -0.002

(0.004) (0.004)Número de observaciones 21532 21532 21532 21532 21532 21532Número de escuelas 5383 5383 5383 5383 5383 5383Variable dependiente media 0.09 0.09 0.09 0.09 0.04 0.04

Fuente: Gertler y otros 2006Notas: +significativo al 10%, *significativo al 5%, **significativa al 1%. Regresiones LS con efectos fijos de escuela. SE robustos y aglomerados a nivel de escuela enparéntesis. CONAFE =1 si la escuela recibe cualquiera de los siguientes apoyos de educación compensatoria: AGE, materiales y /o capacitación magisterial. La relaciónOP es la relación entre los estudiantes beneficiarios de Oportunidades de la escuela y el número total de estudiantes de la escuela.

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B. Efectos individuales y conjuntos de los materiales estudiantiles, la capacitación magisterial y Oportunidades sobre las tasas de reprobación, repetición ydeserción en el año

Submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001.

Tasa dereprobación

Tasa dereprobación

Tasa deRepetición

Tasa derepetición

Tasa dedeserción

Tasa dedeserción

Apoyo de educación compensatoriaMateriales =1 -0.000 0.002 -0.001

(0.005) (0.005) (0.004)Capacitación =1 0.002 0.002 -0.002

(0.006) (0.005) (0.005)No. de períodos Materiales -0.006* -0.006+ -0.001

(0.003) (0.003) (0.002)No. de períodos Capacitación 0.004 0.004 0.001

(0.003) (0.003) (0.003)Indensidad de OportunidadesRelación OP -0.009* -0.009* -0.011** -0.011** -0.010** -0.010**

(0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.002) (0.002)CONAFE y OportunidadesMateriales = 1 * Relación OP 0.004 -0.002 -0.006

(0.015) (0.015) (0.012)Capacitación = 1 * Relación OP -0.017 -0.012 0.015

(0.016) (0.016) (0.012)No. de períodos Materiales * Relación OP 0.006 0.003 -0.002

(0.008) (0.008) (0.007)No. de períodos Capacitación * Relación OP -0.011 -0.007 0.004

(0.009) (0.009) (0.007)Número de observaciones 21532 21532 21532 21532 21532 21532Número de escuelas 5383 5383 5383 5383 5383 5383Variable dependiente media 0.09 0.09 0.09 0.09 0.04 0.04

Fuente: Gertler y otros 2006Notas: + significativo al 10%, *significativo al 5%, **significativo al 1%. Regresiones LS con efectos fijos de escuela. SE robustos y aglomerados a nivel de escuela entre paréntesis.Materiales =1 si la escuela recibe materiales estudiantiles y escolares, Capacitación =1 si por lo menos uno de los maestros de la escuela recibe capacitación de personal del CONAFE. Larelación OP es la relación entre los estudiantes beneficarios de Oportunidades de la escuela y el número total de estudiantes de la escuela.

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Anexo 2. Intervenciones del CONAFE

En el ciclo escolar 1996-97, con base en el PIARE se reorganizó y redujo el número de intervenciones respecto de lo siguiente: (i) perfeccionamiento de la infraestructura e instalaciones escolares existentes o construcción de infraestructura e instalaciones nuevas (aulas, talleres, laboratorios, letrinas, etc.); (ii) suministro de tecnología audiovisual actualizada (computadoras, sistema de sonido, aparatos de televisión, etc.) y equipo (pupitres, libreros, etc.) para la escuela; (iii) suministro de materiales de aprendizaje y otros materiales didácticos para cada estudiante (cuadernos, bolígrafos, lápices, etc.) (el CONAFE está a cargo también de la distribución de dicho paquete a todos los estudiantes de OPORTUNIDADES); (iv) desarrollo profesional y capacitación administrativa y pedagógica para todo el personal educativo; (v) incentivos económicos basados en el desempeño para los maestros (monitoreados por los padres de familia) y los directores de escuelas multigrados y escuelas con más de seis maestros, para reducir el alto grado de rotación y absentismo magisteriales; (vi) apoyo económico para los supervisores de las escuelas y perfeccionamiento de los métodos de monitoreo; (vii) fortalecimiento institucional, actualización de los sistemas de información y planeación de las evaluaciones; y (viii) Apoyo a la Gestión Escolar (AGE), lo cual implica subsidios para los padres de familia y líderes para erogarse en el propósito educativo de su elección, pero limitado a pequeñas obras civiles y mejoras en la infraestructura, así como capacitación para orientarlos en sus gastos a través del programa de Capacitación para el Apoyo a la Gestión Escolar (CAPAGE). En las escuelas indígenas, el CONAFE apoya también la elaboración de currículos, materiales didácticos y libros de texto para la educación bilingüe, y la preparación de la educación intercultural. En el caso de las telesecundarias, el CONAFE debe proporcionar materiales audiovisuales y mejoras en la infraestructura a todas las escuelas. En la práctica, ha proporcionado una computadora a cada una de las telesecundarias que han recibido apoyo hasta la fecha. Fuente: Gertler y otros 2006

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Anexo 3. Evaluación de Estudiantes en los Estados Unidos

La National Assessment of Educational Progress [NAEP por sus siglas en inglés] [Evaluación Nacional de los Avances en Materia de Educación], conocida también como la Nation’s Report Card [libreta de calificaciones del país], es la única valoración representativa a nivel nacional y continua de los conocimientos y aptitudes de los estudiantes en varias asignaturas. Desde 1969, se han realizado valoraciones periódicas de lectura, matemáticas, ciencias, historia de los Estados Unidos, educación cívica, geografía y las artes. De acuerdo con la estructura actual, el Commissioner of Education Statistics [Comisionado de Estadísticas Educativas], quien está al frente del National Center for Education Statistics [NCES por sus siglas en inglés] [Centro Nacional de Estadísticas Educativas] del Departamento de Educación de los Estados Unidos, está a cargo por ley de poner en práctica el proyecto de la NAEP. La National Assessment Governing Board [NAGB por sus siglas en inglés] [Junta Administrativa de la Evaluación Nacional], designada por el Secretario de Educación, pero independiente del Departamento de Educación, establece las políticas para la NAEP y está a cargo de elaborar el marco y las especificaciones de las pruebas que se utilizan como plan maestro para las valoraciones. La NAGB es un grupo bipartidista que incluye a gobernadores, legisladores estatales, funcionarios educativos locales y estatales, pedagogos, representantes empresariales y miembros del público en general. El Congreso creó dicha Junta Administrativa en 1988 y consta de 26 miembros. La NAEP no presenta puntajes de estudiantes o escuelas individuales; en cambio, ofrece resultados relacionados con el rendimiento en las asignaturas-materias, experiencias docentes y entorno escolar para poblaciones de estudiantes (i.e., estudiantes de cuarto grado) y grupos dentro de dichas poblaciones (i.e., estudiantes mujeres, estudiantes hispánicos). Los resultados de la NAEP se basan en una muestra de poblaciones estudiantiles de interés.

Los informes nacionales de la NAEP presentan datos respecto de la nación y zonas geográficas específicas del país. Comprende estudiantes tanto de escuelas públicas como no públicas e informa los resultados del rendimiento estudiantil en los grados 4, 8 y 12. En estas valoraciones se utilizan los marcos elaborados por la NAGB y los últimos avances en la metodología para la valoración.

Desde 1990, se han realizado las valoraciones de la NAEP también para presentar resultados respecto de los estados participantes. Aquellos que optan por participar reciben resultados de valoraciones que informan sobre el desempeño de los estudiantes en dicho estado. En su contenido, la valoración estatal es idéntica a la valoración nacional. Sin embargo, debido a que las muestras de la NAEP a nivel nacional no se diseñaron y no están diseñadas actualmente para sustentar informes exactos y representativos de resultados a nivel estatal, se seleccionan muestras representativas de estudiantes para cada estado/competencia participante.

A partir de las valoraciones de 2002, se seleccionó una muestra combinada de escuelas públicas para la NAEP a nivel estatal y nacional. Lo anterior se hizo en respuesta al nuevo diseño de NCES/NAGB de 1998. Se consideró que tomar un subconjunto de escuelas de todas las muestras estatales para producir estimados nacionales reduciría la carga al disminuir el número total de escuelas participantes en la NAEP a nivel estatal y nacional. Con base en dicho grupo de escuelas, se identificó una submuestra como el subconjunto nacional. Por lo tanto, la muestra nacional es un subconjunto de la muestra combinada de estudiantes evaluados en cada

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estado participante, más una muestra adicional de los estados que no participaron en la valoración a nivel estatal. Dicha muestra adicional garantiza que la muestra nacional sea representativa del total de la población estudiantil nacional. Se analiza todo el conjunto de datos a la vez, lo que permite que todos los datos aporten a los resultados finales y establece una sola escala para la valoración. Se informa después sobre todos los resultados en la metodología métrica de puntajes de escala para cada valoración específica.

Las valoraciones de las tendencias a largo plazo [LTT por sus siglas en inglés] de la NAEP están diseñadas para aportar información sobre los cambios en el desempeño académico de la juventud estadounidense. Se llevan a cabo a nivel nacional cada cuatro años (pero no se informa sobre las mismas a nivel estatal o distrital) e informan sobre el desempeño estudiantil a las edades de 9, 13 y 17 años en matemáticas y lectura. Medir las tendencias del rendimiento estudiantil o los cambios a lo largo del tiempo requiere reproducir exactamente los procedimientos anteriores. Por consiguiente, el instrumento de las tendencias a largo plazo no se desarrolla con base en cambios en los currículos o las prácticas educativas, a diferencia de las valoraciones principales de la NAEP a nivel nacional y estatal de matemáticas y lectura, que responden a cambios en el aula actualizando el marco de la valoración aproximadamente cada década, según sea necesario. La evaluación de tendencias a largo plazo es diferente a las evaluaciones principales a nivel nacional y estatal en varias otras formas importantes.

Además de las valoraciones, la NAEP coordina varios estudios educativos especiales relacionados con la valoración. Entre los proyectos en marcha, se encuentran el High School Transcript Study [Estudio de Certificados de Estudios de Bachillerato] y un proyecto de Technology-Based Assessment [Valoración basada en la Tecnología] diseñados para explorar el uso de la tecnología, particularmente el uso de la computadora como herramienta para aumentar la calidad y la eficiencia de las valoraciones educativas. En 2002, la NAEP inició un nuevo estudio sobre estudiantes de cuarto grado, el estudio sobre lectura en voz alta, y en 2003, llevó a cabo un estudio piloto en el que se utilizó una muestra aumentada de escuelas charter. El NCES realizó el National Indian Education Study [NIES por sus siglas en inglés] [Estudio Nacional sobre Educación Indígena] en 2005. Fuente: http://nces.ed.gov/nationsreportcard