ESTUDIO DE CASO LA ALIMENTACIN ESCOLAR

EN ECUADOR

PRODUCTO 2

ANLISIS HISTRICO DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR DE ECUADOR

CONSULTORA RFP-ECU/11/SER/05

Quito, mayo de 2012

FICHA TCNICA PRINCIPALES CARACTERSTICAS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR EN ECUADOR

Programa de Alimentacin Escolar (PAE)

Ao de inicio 19991

Institucin responsable

Ministerio de Educacin

Objetivos

Objetivo General: Contribuir al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la Educacin Inicial y Educacin

General Bsica mediante la entrega de un complemento alimenticio. Objetivos especficos:

Contribuir al mejoramiento de la asistencia a las escuelas en zonas afectadas por la pobreza.

Contribuir a disminuir las tasas de repeticin y desercin escolares en las escuelas beneficiarias del Programa.

Contribuir al mejoramiento de la capacidad de aprendizaje de los escolares (atencin, concentracin y retencin).

Objetivos complementarios: Contribuir a mejorar el nivel de nutricin de las nias y nios atendidos por el Programa. Consolidar la organizacin y participacin responsable de la comunidad en el proceso

educativo.

Focalizacin

Hasta diciembre de 2011 el PAE atendi las escuelas fiscales, fisco-misionales2 y municipales rurales y urbano marginales con un desayuno escolar dirigido a nios de primero a sptimo de bsica (de cinco a 14 aos). A partir del ao 2011 se incluyeron por primera vez en la historia del Programa los nios de educacin inicial (de tres a cuatro aos). El PAE tambin atendi desde el ao 2000 a establecimientos urbanos.

Implementacin

En la dcada de los ochenta, los recursos se entregaban a las escuelas directamente para que stas a su vez compraran alimentos locales y prepararan un refrigerio.

Entre los aos 90 y 93 los insumos alimenticios donados por el PMA eran enviados a panificadoras, centrales lecheras o escuelas para que stas fabriquen pan, galletas y leche reconstituida.

A partir de 1994 el nivel central del gobierno compra y entrega los alimentos a las escuelas.

Modalidad

Desayuno para educacin inicial (nios de entre tres y cinco aos). Desayuno para educacin general bsica de primero a dcimo ao de educacin bsica (nios de entre cinco y 14 aos) Refrigerio escolar (en general para escuelas urbanas que no reciben el desayuno).

Cobertura

Hasta diciembre de 2011, el PAE atendi a 1.788.414 nios y nias que representa el 89% de los nios matriculados para ese ao (2010-2011) desde educacin inicial hasta 10mo ao de educacin general bsica de las escuelas fiscales, fisco-misionales y municipales, rurales y urbano marginales.

Presupuesto anual

El presupuesto del PAE en el ao 2011 fue de USD 70,9 millones (Fuente: presupuestos PAE)3, lo cual represent el 17% del presupuesto del Ministerio de Educacin.

Fuente del financiamiento

La totalidad de los recursos proviene del Presupuesto del Estado.

1Ao en que el PAE se crea formalmente mediante el Acuerdo ministerial No. 1960, con base en la fusin de los programas de

Colacin Escolar y Almuerzo Escolar, como un programa autnomo. Desde la dcada de los ochenta existieron diversas intervenciones en alimentacin escolar apoyadas por el gobierno ecuatoriano y por el PMA. 2 Las escuelas fiscales son manejadas ntegramente por el gobierno central, las municipales por los gobiernos cantonales y las

fisco-misionales son administradas por la iglesia con recursos del Estado. 3 La economa ecuatoriana est dolarizada desde el ao 2000.

NDICE GENERAL FICHA TCNICA SIGLAS ANTECEDENTES OBJETIVOS DEL ESTUDIO METODOLOGA RESUMEN EJECUTIVO CAPTULO 1: PERSPECTVA HISTRICA DEL PROGRAMA

1.1 Los inicios de la alimentacin escolar en Ecuador: perodo 1980 - 1998 1.2 El nacimiento del Programa de Alimentacin Escolar: perodo 1999 2004 1.3 El retiro paulatino de Naciones Unidas: perodo 2005 2008 1.4 La consolidacin del PAE como un programa manejado enteramente por el gobierno ecuatoriano: 2009 hoy

CAPTULO 2: EVOLUCIN DE LAS POLTICAS SOCIALES

2.1 Contexto general 2.2 Evolucin de las polticas

CAPTULO 3: EVOLUCIN DEL DISEO E IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA

3.1 Objetivos del programa 3.2 Descripcin de la poblacin beneficiaria 3.3 Modalidad de entrega de los alimentos 3.4 Modelo de provisin de alimentos y logstica 3.5 Implementacin del programa a nivel local

CAPTULO 4: EVOLUCIN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL, RELACIN CON NACIONES UNIDAS Y COORDINACIN

4.1 Perodo 1980 - 1998 4.2 Perodo 1999 2004 4.3 Perodo 2005 2008 4.4 Perodo 2009 - hoy

CAPTULO 5: CAPACIDAD FINANCIERA 5.1 Evolucin histrica del presupuesto y fuentes de financiamiento

CAPTULO 6: PARTICIPACIN DE LA COMUNIDAD CAPTULO 7: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

BIBLIOGRAFA ANEXOS

SIGLAS

CAE Comisin de Alimentacin Escolar

EGB Educacin General Bsica

EI Educacin Inicial

GADs Gobiernos Autnomos Descentralizados

INCOP Instituto de Compras Pblicas

MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca

MCDS Ministerio Coordinador del Desarrollo Social

MinEduc Ministerio de Educacin y Cultura

MEF Ministerio de Economa y Finanzas

MIES Ministerio de Inclusin Econmica y Social

MSP Ministerio de Salud Pblica

PAE Programa de Alimentacin Escolar

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PMA Programa Mundial de Alimentos

PNB Plan Nacional del Buen Vivir

PPA Programa de Provisin de Alimentos

SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

UOCE Unidad Operativa de Colacin Escolar

ANTECEDENTES

El Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA), el Banco Mundial y el PCD (Partnership for Child Development) se encuentran realizando estudios de caso de diferentes programas de alimentacin escolar en Amrica, frica y Asia, con el objeto de lograr una mejor comprensin de las caractersticas de este tipo de programas, sus vnculos con la produccin agrcola local y el proceso de transicin mediante el cual muchos de ellos pasaron de tener su cadena de abastecimiento gestionada por organismos como el PMA a ser administrados por los gobiernos nacionales. Con ello, se pretende adems: rescatar la importancia de este tipo de programas como redes de proteccin social para nios y nias que viven en la pobreza y su capacidad de impulsar las economas locales; extraer lecciones aprendidas para mejorar los programas en estudio; y destacar buenas prcticas que puedan servir de gua para replicar en otros pases cuyos programas se encuentran en fases iniciales de desarrollo. Ecuador fue seleccionado como uno de los pases a ser analizados puesto que su Programa de Alimentacin Escolar (PAE) cuenta con ms de 20 aos de evolucin y ha alcanzado un importante nivel de institucionalizacin: hoy es completamente manejado y financiado por el Gobierno de Ecuador. El anlisis del caso ecuatoriano se realiza con base en una metodologa establecida para todos los pases, como el resto de estudios, a travs de los cinco estndares de calidad definidos por el PMA, el BM y el PCD en el estudio Rethinking School Feeding, Bundy et al., 2009:

Marco legal y de poltica pblica

Capacidad institucional y coordinacin

Capacidad financiera

Diseo y modelo de gestin

Participacin comunitaria

El primero de diciembre de 2011 se realiz el lanzamiento de este estudio ante las instituciones ecuatorianas relacionadas con el tema y se conform un Comit Tcnico Asesor integrado por representantes de las principales entidades vinculadas con la alimentacin escolar en Ecuador. Dicho Comit valid los trminos de referencia del estudio, y se comprometi a proporcionar la informacin necesaria para su realizacin y a validar los tres productos que lo integran.

OBJETIVOS DEL ESTUDIO

Este estudio busca describir y analizar el PAE y los procesos histricos que permitieron que el programa funcione con las caractersticas actuales. Sus objetivos especficos son:

- Reconstruir la evolucin histrica del programa analizando los eventos clave que definieron su trayectoria. - Describir la evolucin del programa de acuerdo con los cinco estndares previamente definidos. - Describir el proceso de traspaso de la cadena logstica del programa administrada por el PMA al gobierno, el rol de los socios externos y la sostenibilidad de la nueva modalidad de funcionamiento. - Levantar lecciones aprendidas y buenas prcticas del proceso.

METODOLOGA

Para la elaboracin de este estudio fue necesario disear una metodologa que permitiera obtener informacin confiable y oportuna de fuentes primarias y secundarias. Dicha metodologa estuvo compuesta de cinco fases, de las cuales las dos primeras fueron diseadas por el PMA y el resto definidas por el equipo consultor contratado para formular el estudio. La primera fase consisti en una visita por parte de oficiales del PMA y del equipo consultor a actores4 relacionados con la alimentacin escolar en Ecuador, con el objetivo de socializar el alcance del estudio y solicitar apoyo en la recoleccin de informacin. La segunda fase consisti en la organizacin de un taller de lanzamiento del estudio con el propsito de socializar los alcances del mismo, discutir sus trminos de referencia, conocer las perspectivas del Gobierno sobre alimentacin escolar, conformar un Comit Tcnico Asesor para el seguimiento y revisin del trabajo y establecer una hoja de ruta para la elaboracin del documento en cuestin. En este taller participaron representantes de las instituciones previamente visitadas adems de representantes de gobiernos provinciales. La tercera fase consisti en la consolidacin del Comit, para lo cual el PMA solicit a las principales autoridades involucradas la delegacin de un representante y la seleccin de las provincias en donde se recogera informacin primaria para el estudio. Para la seleccin de las provincias se consideraron los siguientes criterios: contar con representatividad en la diversidad geogrfica, diversidad socio cultural, disponibilidad de produccin local campesina y obtener una muestra variada en relacin a la gestin del PAE. En este contexto, las provincias seleccionadas para el levantamiento de informacin primaria fueron: Esmeraldas, Santa Elena, Carchi, Cotopaxi, Sucumbos y Azuay. Se incluy adems la provincia de Tungurahua por pedido de la coordinacin central del PAE. La cuarta fase consisti en la recopilacin y sistematizacin de informacin relevante de fuentes primarias y secundarias. La informacin secundaria se recolect de entidades pblicas como el Ministerio de Educacin, el PAE, el Ministerio de Inclusin Social (MIES) y el Programa de Provisin de Alimentos (PPA), de estudios relativos a los programas de alimentacin escolar en el pas, de documentos proporcionados por el PMA y de publicaciones en internet. La informacin primaria se obtuvo de entrevistas realizadas a informantes clave y beneficiarios, y discusiones provenientes de grupos focales. Las entrevistas se condujeron con base en guas previamente diseadas por el grupo consultor y los grupos focales se organizaron siguiendo una metodologa adaptada al tema y a la localidad. La quinta fase consisti en la validacin de la informacin para lo cual una primera versin del trabajo fue enviada al Comit Tcnico Asesor, con el objeto de obtener correcciones y retroalimentacin. Las sugerencias de los integrantes del Comit fueron incorporadas en el documento, el cual se present al Comit Tcnico Asesor en una reunin de trabajo para la validacin final del producto.

4 Los actores seleccionados fueron representantes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Fondo de

las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), del Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca (MAGAP), del Programa de Alimentacin Escolar (PAE) y del Programa de Provisin de Alimentos (PPA).

RESUMEN EJECUTIVO

Captulo 1: Perspectiva histrica En Ecuador, las primeras iniciativas de intervenciones organizadas en alimentacin escolar se remontan a finales de los sesenta, cuando el PMA empez a entregar al gobierno donaciones de alimentos. Estas iniciativas se formalizaron en 1980 con la creacin del Programa de Desayuno Escolar (despus llamado Colacin Escolar) dentro del Ministerio de Educacin. Con el objeto de administrar mejor las donaciones, el gobierno cre la Unidad Operativa de Colacin Escolar en 1989, la cual manej el Programa de Colacin Escolar hasta 1999, para lo cual cont con el apoyo del PMA y del PNUD. En 1999, y como parte de la respuesta del gobierno ante la severa crisis socio-econmica por la que atravesaba el pas, se fortaleci el programa, se incorpor una nueva modalidad -el almuerzo escolar- y se ampli la cobertura a nivel nacional. Es as que en 1999 naci el que ahora se conoce como Programa de Alimentacin Escolar (PAE). En los siguientes cuatro aos, el PMA y el PNUD se hicieron cargo de los aspectos tcnicos, logsticos y de la administracin de contratos del PAE, el PMA en lo relacionado al almuerzo y el PNUD con el desayuno. El ao 2004 marc un hito: tanto el PNUD como el PMA dejaron de aportar recursos al programa y se dedicaron exclusivamente a administrar los fondos pblicos del PAE por delegacin de ste. A partir del ao 2005, el programa fue enteramente financiado por el gobierno ecuatoriano y el PMA pas a manejar la totalidad de los recursos destinados a la compra y distribucin de los productos del desayuno y del almuerzo escolar. Tras su creacin en 2009, el Programa de Provisin de Alimentos (PPA) se hizo cargo de las compras de alimentos y los servicios de logstica, con lo cual concluy la cooperacin formal del PMA. A finales de ese ao, la presidencia dispuso la eliminacin del almuerzo y la universalizacin del desayuno. Hoy, el PAE es manejado por la Subsecretara de Administracin Escolar del Ministerio de Educacin y ha sido declarado como proyecto prioritario. Captulo 2: Evolucin de las polticas sociales El proceso de institucionalizacin del PAE como parte de la arquitectura pblica ecuatoriana fue posible gracias al apoyo poltico, la promulgacin de planes que impulsaron el acceso a la alimentacin de la poblacin vulnerable, y la formulacin de diversos instrumentos jurdicos que permitieron afianzar su sostenibilidad. En los ltimos cinco aos, la consolidacin de las polticas sociales ha permitido dar una mayor sostenibilidad al PAE, declarado como programa emblemtico y prioritario. Adems, Ecuador promovi las compras pblicas de alimentos a partir de 2009, lo cual permiti una retirada ordenada de la cooperacin internacional. Captulo 3: Diseo e implementacin Si bien los objetivos de la alimentacin escolar han variado a lo largo de los aos, siempre han estado relacionados con la educacin por un lado y con la alimentacin y nutricin por el otro, siendo el primero el principal la mayor parte del tiempo. Desde su nacimiento formal en 1999, el PAE ha estado orientado a atender a nios de educacin inicial y bsica de las escuelas fiscales, municipales y fisco-misionales de las reas

rurales y urbano-marginales. Sin embargo, a partir de 2010, aument su cobertura a estudiantes de educacin inicial de tres a cinco aos e incluy a todas las escuelas municipales urbanas y rurales. La cobertura pas de 500.000 estudiantes en 1995 a 1.788.414 en 2011. A partir de su creacin formal, el PAE entreg un desayuno -compuesto en los primeros aos por pan y una bebida nutritiva y despus por galletas, barras y una colada- y un almuerzo integrado por leguminosas, arroz, atn, sardinas, carne, azcar, sal y aceite, y eventualmente quinua y avena. La composicin del almuerzo permiti el acceso a algunos pequeos productores, principalmente de frejol, arroz y en menor grado quinua. La sbita suspensin del mismo en 2010 provoc prdidas para los productores que haban planificado su siembra segn la demanda del PAE y malestar en los beneficiarios. La composicin del desayuno, por el contrario, no favoreci la inclusin de productores de pequea escala debido a que sus ingredientes siempre han sido en su mayora importados y su elaboracin ha requerido tecnologa no accesible a empresas pequeas. Respecto al modelo de provisin, mientras el desayuno estuvo a cargo del PNUD, las compras de alimentos se realizaron a una sola empresa, pero cuando la administracin pas al PMA se reclutaron nuevos proveedores. El PMA era adems el responsable de la administracin del transporte de los alimentos, de su almacenamiento y de la verificacin de su calidad mediante procesos competitivos en los que se invitaba a proveedores previamente registrados. Hoy, el PPA realiza todas estas funciones a travs de procesos de contratacin pblica. El manejo transparente y eficiente de recursos por parte del PMA en lo relacionado con la administracin de contratos para la compra, produccin y distribucin de los alimentos fue clave para el funcionamiento del programa y abon el camino para la entrada del PPA. Captulo 4: Evolucin del marco legal e institucional, relacin con Naciones Unidas y coordinacin El Programa de Colacin Escolar en las dcadas de los ochenta y noventa y el PAE a partir de 1999 han estado siempre a cargo del Ministerio de Educacin. En un inicio, su capacidad institucional y financiera era limitada, por lo cual recurri al apoyo de las agencias de Naciones Unidas. Pero ya desde la mitad de los aos noventa el gobierno, el PMA y el PNUD pusieron especial nfasis en trabajar en su fortalecimiento institucional y en la capacitacin del personal nacional y local del PAE. Hoy, una de las principales fortalezas del PAE es contar con un equipo de trabajo de calidad, que se ha mantenido estable a lo largo de los aos. Por otra parte, el rol del PMA y del PNUD en la consolidacin del PAE ha sido fundamental. Estas agencias acompaaron el proceso con asistencia tcnica y recursos a lo largo de los aos hasta que hoy el PAE y el PPA funcionan de manera independiente. En cuanto a los mecanismos de coordinacin institucional del PAE, stos han experimentado importantes variaciones, lo cual denota la inestabilidad poltica e institucional histrica de Ecuador. Han existido varios intentos de crear instituciones que coordinen los programas de alimentacin en Ecuador, pero en la prctica stas no han logrado ser operativas. Captulo 5: Capacidad financiera En los primeros aos, la alimentacin escolar se financi de manera conjunta entre el gobierno de Ecuador y el PMA, siendo las donaciones de alimentos proporcionadas por el PMA la principal fuente de recursos. Cuando se inici la asistencia formal del PMA en los noventa, el

aporte de este organismo y el del gobierno eran casi equivalentes, en alrededor de USD 8 millones cada uno. Pero a partir de mediados de los noventa y hasta el ao 2004, el aporte del gobierno ecuatoriano represent en promedio el 80% del presupuesto total mientras que el del PMA un 20%. A partir del ao 2005, y una vez que concluy el proyecto del PMA, el gobierno se hizo cargo de la totalidad del financiamiento del PAE, con recursos del presupuesto general del Estado. Desde entonces, el presupuesto del programa registr un sostenido crecimiento, al pasar de USD 24,3 millones en 2006 a USD 70,9 millones en 2011. Sin embargo, la entrega de fondos no fue siempre regular, lo cual ocasion interrupciones en diversas ocasiones de la distribucin de alimentos a las escuelas. En los ltimos cinco aos, el flujo de recursos ha sido ms constante, gracias al nfasis dado a la poltica social del ltimo gobierno. Captulo 6: Participacin de la comunidad Uno de los principales logros del PAE ha sido la promocin de la participacin comunitaria alcanzado a lo largo de su historia, a travs del mecanismo de las Comisiones de Alimentacin Escolar (CAE), integradas por padres, maestros y directores. No obstante, el tipo y grado de participacin ha sido diverso segn las regiones y las pocas. La decisin del gobierno de eliminar el almuerzo escolar en 2009 afect esta variable, ya que estaba en gran medida articulada alrededor de la preparacin del almuerzo ms que de la colada. La medida result adems en la desaparicin de los huertos escolares que funcionaban en algunas escuelas. La participacin de las madres ha sido clave, tanto por su aporte en productos frescos para variar la dieta como por la mano de obra que aportan para la preparacin de la comida escolar. La participacin de los profesores es otro aspecto importante para el buen funcionamiento de la alimentacin escolar, a pesar de que su rol ha quedado disminuido en los instructivos de operacin del PAE. Por otra parte, antes de 2010 la gran mayora de escuelas contaba con cocinas equipadas recibidas a travs de donaciones de otros pases e incluso de los propios gobiernos locales. Hoy, esta infraestructura se ha deteriorado en varios casos.

Captulo 7: Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones sobre la institucionalizacin histrica del PAE - Se puede considerar a la insercin del PAE en la arquitectura institucional pblica ecuatoriana como exitosa, lo cual se refleja en los resultados alcanzados hasta la fecha:

Se trata de un programa prioritario para el gobierno. Su financiamiento est enteramente asegurado por el presupuesto general del Estado. Su manejo es de total responsabilidad de dos ministerios pblicos. Es reconocido como un programa que cumple de manera eficiente con la entrega de

alimentos nutritivos en escuelas. Ha logrado una amplia cobertura: en 2011 benefici al 89% de los nios de entre tres y

14 aos de las escuelas rurales y urbano-marginales fiscales, fisco-misionales y municipales del pas.

Este xito se debe principalmente a los siguientes aspectos: - La estabilidad institucional en relacin al manejo del programa y su autonoma: la alimentacin escolar se manej siempre desde el Ministerio de Educacin. El haberle otorgado en 2005 un rgimen propio permiti adems lograr estabilidad y calidad del personal.

- Un importante sustento legal y poltico que ampara al programa y el apoyo del ltimo quinquenio a las polticas de desarrollo social. - El ser un instrumento til de combate a la pobreza y desnutricin que permiti paliar la crisis de finales de los noventa. - La estabilidad poltica y el crecimiento econmico permitieron al gobierno ser capaz de financiar el programa en su totalidad a partir de 2005 e ir incrementando su presupuesto. En 2011, el PAE ejecut el presupuesto ms alto de su historia: USD 70 millones. - La efectiva participacin de padres, profesores y directores de escuelas ha asegurado el consumo adecuado de los productos por parte de los nios. - El apoyo financiero y tcnico de las agencias de Naciones Unidas. El rol del PMA y del PNUD, que brindaron cooperacin al gobierno en este tema por ms de tres dcadas, fue determinante: esta cooperacin permiti la construccin de un sistema eficiente de abastecimiento, transporte, almacenamiento y control de calidad, la inclusin de nuevos proveedores, la innovacin de productos y el desarrollo de un sistema de monitoreo y seguimiento efectivo, sustentado en un sistema informtico de informacin (SIPAE). - Una transicin de funciones planificada y acompaada: el PMA y el PNUD pusieron nfasis desde el inicio en la asistencia tcnica y en la formacin de capacidades del personal local, con miras a que pueda hacerse cargo del manejo del programa. El proceso de traspaso de las funciones del PMA al PPA tom alrededor de dos aos y se hizo por medio de capacitaciones, asistencia tcnica, seguimiento directo, sensibilizacin de los proveedores y transferencia de protocolos bien establecidos, lo cual permiti asegurar una transicin exitosa. Recomendaciones generales para la implementacin de un programa de alimentacin escolar en otros pases y recomendaciones especficas para el caso del PAE en Ecuador Generales:

- Es importante tomar en cuenta que la institucionalizacin de un programa como el PAE no es un proceso de corto sino de mediano y largo plazo.

- Es necesario anclar desde el inicio al programa en una entidad pblica, que sea la que vaya asumiendo su manejo y fortaleciendo sus capacidades.

- Se debe formular de manera muy clara los objetivos de un programa de alimentacin escolar, para evitar confusiones o falsas expectativas posteriores.

- Se debe tomar en cuenta aspectos educativos, nutricionales y alimenticios al mismo tiempo, procurando favorecer procesos de inclusin de pequeos productores.

- El desarrollo institucional a nivel nacional y local es posible si viene acompaado de un marco de poltica pblica y legal que lo respalde.

- Es importante posicionar a los programas de este tipo como verdaderos instrumentos de apoyo en la lucha integral contra la pobreza, a fin de darles mayor sostenibilidad.

- Un aspecto clave de la institucionalizacin de un programa de alimentacin escolar es la participacin comunitaria, la cual asegura su correcta operacin a nivel local.

- Para asegurar la sostenibilidad financiera de estos programas se requiere de un cierto crecimiento o estabilidad macroeconmica.

- Es clave contar no solo con financiamiento externo sino con asistencia tcnica especializada.

- Es importante implementar desde el inicio un sistema de informacin y seguimiento que permita dar un adecuado seguimiento a la gestin del programa.

Para el PAE de Ecuador

- El PAE se ha enfocado en la entrega eficiente de alimentos nutritivos que permitan mejorar la calidad del aprendizaje, dejando un poco de lado que se desarrollen ms otros aspectos alimentarios y que se estimule de manera ms directa la vinculacin de

pequeos productores con la provisin de alimentos. Se debe evaluar si el PAE debera mantener el enfoque actual o impulsar los aspectos alimentarios y de inclusin.

- Al momento, ms del 50% de las materias primas que componen los productos del desayuno escolar son importadas y los procesos de fabricacin de estos productos requieren de un nivel tecnolgico avanzado, por lo cual no se favorece particularmente la inclusin de pequeos productores. El PAE est trabajando en la inclusin de nuevas materias primas que posibiliten esta inclusin.

- Con el objeto de universalizar la cobertura del desayuno escolar, el gobierno decidi suspender el almuerzo escolar (entregado de 1999 a 2010). Si bien se ampli la cobertura, la eliminacin del almuerzo produjo problemas de insatisfaccin de los beneficiarios, reduccin de la participacin comunitaria, abandono de huertos escolares y reduccin de la vinculacin con pequeos productores. Por tanto, es importante evaluar los beneficios y costos de esta decisin.

- A pesar de los mltiples esfuerzos en ese sentido, no se ha logrado una coordinacin intersectorial suficientemente operativa. El PAE y el PPA podran analizar nuevos mecanismos que mejoren la coordinacin interinstitucional.

- Si bien cuenta con un reconocido sistema de informacin, el PAE requiere la elaboracin de un estudio integral que le permita avalar la toma de decisiones futuras y que no se ha realizado en el pasado.

CAPTULO 1: PERSPECTIVA HISTRICA DEL PROGRAMA

Los programas de alimentacin escolar en Ecuador no son recientes: forman parte de un proceso que naci hace ms de cinco dcadas y que ha madurado a lo largo de los aos al punto de contar hoy con un Programa de Alimentacin Escolar (PAE) institucionalizado dentro del Ministerio de Educacin, con autonoma operativa y financiera, cuyo presupuesto ha crecido de manera sostenida a lo largo de los aos y que proviene enteramente del Presupuesto del Estado. Como se observa en el grfico 1.1 y con el objeto de facilitar el anlisis, este estudio ha dividido la historia del programa en cuatro perodos principales:

1) Los inicios de la alimentacin escolar en Ecuador: perodo 1980 - 1998 2) El nacimiento del PAE: perodo 1999 2004 3) El retiro paulatino de Naciones Unidas: perodo 2005 2008 4) La consolidacin del PAE como un programa manejado enteramente por el gobierno ecuatoriano: 2009 hoy

Este estudio no realizar un anlisis detallado de la primera etapa: se centrar en las tres siguientes.

Grfico 1.1 Resumen de la perspectiva histrica del Programa de Alimentacin Escolar

A continuacin se presenta un resumen de los principales hitos ocurridos en cada perodo. 1.1 Los inicios de la alimentacin escolar en Ecuador: perodo 1980 - 1998

Principales caractersticas del perodo

Las actividades en alimentacin escolar empiezan con donaciones internacionales. El financiamiento del programa depende en gran medida de recursos internacionales.

Perodo 2: 1999-2004

Perodo 1: 1980-1998

Perodo 3: 2005-2008

Perodo 4: 2009-hoy

Institucionalidad pblica

Cooperacin de Naciones

Unidas

Modalidad de entrega

Programa de Desayuno

Escolar 1980

Programa de Colacin Escolar

Programa de Alimentacin Escolar (PAE)

Proyecto 3096

1990-1993

Proyecto 3096, Ampl. 1

1995-1998

Proyecto 3096, Ampl. 22000 - 2004

Colacin

Almuerzo

DesayunoDesayuno educacin

bsica

Plan de Transicin

2004 - 2005

PMA

PNUD

Insumos para la

fabricacin de pan

Programa de Provisin de

Alimentos (PPA)

Convenio coop. tcnica

2006-2008

Desayuno educacin

inicial

Refrigerio

Proyecto ECU/94/0171995 - 1998

Proyecto ECU/95/0172000 - 2003

Ampliacin final proyecto2004 - 2009

Convenio final2009-2010

La capacidad del gobierno es limitada. El programa proporciona una canasta de alimentos reducida. Las iniciativas se formalizan con la creacin de unidades dentro del Ministerio de

Educacin. El Gobierno firma convenios con el PMA.

Las primeras iniciativas de intervenciones organizadas en alimentacin escolar se remontan a finales de los sesenta, cuando el PMA empez a entregar al gobierno las donaciones de alimentos que reciba de varios pases, principalmente EE.UU y Canad. Estas iniciativas se formalizaron, aunque de manera intermitente durante la primera dcada, en 1980, con la creacin del Programa de Desayuno Escolar (despus llamado Colacin Escolar) dentro del Ministerio de Educacin (MinEduc)5. Sin embargo, el PMA mantuvo las donaciones de alimentos durante toda la dcada y, con el objeto de administrar mejor las mismas, el gobierno cre dentro del MinEduc la Unidad Operativa de Colacin Escolar (UOCE) en 1989. Esta Unidad estuvo a cargo de manejar el Programa de Colacin Escolar hasta el ao 1999. El gobierno solicit la ayuda del PMA para manejar dicho Programa, lo cual se materializ en la firma de un convenio (Programa de Colacin Escolar para Mejorar la Enseanza Bsica en Zonas Prioritarias ECU 3096) con este organismo internacional para apoyar la alimentacin escolar, cuya vigencia fue de 1990 a 1993. El PMA entreg insumos (harina de trigo, leche en polvo y aceite vegetal) a panaderas y centrales lecheras para que stas fabriquen pan, galletas y leche reconstituida, para distribuirlos a los nios. Tras la terminacin del anterior convenio con el PMA, el gobierno volvi a solicitar su cooperacin y se firm una ampliacin (Programa de Colacin Escolar para Mejorar la Enseanza Bsica en Zonas Prioritarias ECU 3096 Amp. 1) cuya vigencia fue de 1995 a 1998. El gobierno busc adems el apoyo del PNUD, con el cual firm el convenio ECU/94/017/A/01/99 Programa de Colacin Escolar para Mejorar la Educacin Bsica del Ecuador. Se instaur entonces una nueva modalidad del Programa: se empez a entregar una galleta y una colada fortificadas con micronutrientes a partir de 1995 con una cobertura de alrededor de 490.000 nios de 5.500 escuelas fiscales del pas y se contrataron empresas privadas encargadas de producirlas y distribuirlas a las escuelas. Mientras el PMA entregaba las donaciones de alimentos que reciba, el PNUD se encarg de la administracin del Programa y de los procesos de licitacin de las empresas proveedoras. 1.2 El nacimiento del PAE: perodo 1999 2004

Principales caractersticas del perodo

El PAE nace como respuesta del gobierno a la crisis financiera de 1999. Es un instrumento que forma parte del plan estatal de emergencia y que busca para paliar los efectos de la crisis en los sectores ms pobres.

Se ampla la cobertura y se incluye el almuerzo escolar. Se consolida la colaboracin con el sistema de Naciones Unidas. Se mejora la eficiencia del sistema de compras y se ampla la lista de proveedores.

5 Hasta 2003 se denomin Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD), de 2003 a 2007 Ministerio de Educacin y Cultura

(MEC), y actualmente Ministerio de Educacin (MinEduc)

Aumentan paulatinamente los recursos del gobierno aunque de manera irregular. El gobierno no tiene todava una estructura para compras ni para logstica pero

incrementa su capacidad institucional. Existe inestabilidad poltica: se sucedieron en el poder tres presidentes.

A finales de la dcada del noventa, Ecuador vivi una severa crisis econmica y social que desencaden quiebras masivas de empresas y bancos, desat la inflacin, reduciendo el acceso de la poblacin a los alimentos de la canasta bsica, increment la pobreza, aument la migracin, en especial de las reas rurales, y desemboc en la adopcin del dlar como la moneda nacional en el ao 2000. Con el objeto de paliar los efectos de la crisis sobre la situacin econmica y nutricional de la poblacin, el gobierno decidi fortalecer el Programa e implement dos cambios sustantivos: la incorporacin de un almuerzo escolar y la ampliacin de la cobertura a nivel nacional. Es as que en 1999 naci dentro del Ministerio de Educacin lo que ahora se conoce como PAE, un programa autnomo de alcance nacional, que entregaba desayuno -compuesto por la galleta y la colada antes mencionadas- y almuerzo, que consista en la entrega de insumos distribuidos a las escuelas: aceite, arroz, atn, sardinas, carne enlatada, leguminosas, azcar, avena, sal y fideos. Adems, se realiz la compra de artculos no alimentarios como cocinas, ollas y calderos industrias, tanques de gas, platos, jarros, cucharas y dems menaje de cocina. En el ao 2000, el gobierno firm una nueva ampliacin del proyecto con el PMA - Programa de Colacin Escolar para Mejorar la Enseanza Bsica en Zonas Prioritarias ECU 3096 Amp. 2-, vigente hasta el ao 2004, y una ampliacin del convenio con el PNUD - PNUD 95/017- vigente hasta el ao 2003. Se acord que ambos organismos se haran cargo de los aspectos tcnicos, logsticos y de la administracin de contratos, el PMA en lo relacionado al almuerzo escolar y el PNUD en lo referente al desayuno escolar. A inicios de 2004, el PMA inici la contratacin del desayuno. 1.3 El retiro paulatino de Naciones Unidas: perodo 2005 2008

Principales caractersticas del perodo

El gobierno consolida su poltica social y en este contexto al PAE como un instrumento para las reas de educacin y nutricin.

El pas se empieza a recuperar de la crisis del perodo anterior: el PIB per cpita sube paulatinamente y el gobierno adquiere la capacidad de financiar el programa en su totalidad. Sin embargo, hay an irregularidades en la entrega de recursos al PAE.

Puesto que la capacidad gubernamental para compras y logstica todava es limitada, se crea un fondo fiduciario manejado por el PMA para realizar todas las compras y mecanismos de logstica, con fondos gubernamentales.

A inicios de 2009 nace el PPA como la ltima pieza que faltaba para que el gobierno tome total control del programa.

El retiro del PMA se plane mediante un acuerdo de transicin.

Tal como haba sido acordado con el gobierno, al final del ao 2004 tanto el PNUD como el PMA dejaron de aportar recursos al programa y se dedicaron exclusivamente a administrar los fondos pblicos del PAE por delegacin de ste. A partir del ao 2005, el programa fue enteramente financiado por el gobierno ecuatoriano. El Gobierno firm con el PMA un convenio de cooperacin (2004-2005) y en agosto de 2006 un ltimo convenio, con vigencia hasta diciembre de 2008 con el objeto de delinear la transicin

hacia la adopcin integral del programa por parte del gobierno ecuatoriano. En el 2008 se firma el Plan de Transicin con vigencia hasta junio de 2009. En este perodo, el PMA administr la totalidad de los recursos destinados a la compra, control de calidad, almacenamiento y distribucin de los productos del desayuno y del almuerzo escolar. El PNUD, en cambio, se encarg principalmente de administrar la contratacin de personal hasta el ao 2010. Es importante destacar que con el objeto de unificar en una sola institucin las adquisiciones de alimentos de todos los programas pblicos de alimentacin, entre fines de 2008 e inicios de 2009 naci el Programa de Provisin de Alimentos (PPA), un programa autnomo adscrito al Ministerio de Inclusin Econmica y Social (MIES) que cumplira con la gestin que hasta la fecha llevaba el PMA. En noviembre de 2008 arranc formalmente la transferencia de competencias del PMA al PPA en el proceso de compras. El primero entreg al segundo toda la documentacin disponible, el inventario de existencias en bodegas y realiz adems talleres y capacitaciones para facilitar la transicin. El PMA realiz las ltimas compras de alimentos en diciembre de 2008. Ese ao, este organismo inici la compra, control de calidad y logstica de la leche Tetrapack. Con el objeto de que no se rompa la cadena de distribucin, el PMA sigui manejando durante el primer semestre de 2009 el stock existente de los alimentos adquiridos el ao anterior, y fue responsable de su almacenamiento, transporte y control de calidad. 1.4 La consolidacin del PAE como un programa manejado enteramente por el gobierno ecuatoriano: 2009 - hoy

Principales caractersticas del perodo

Se registra una mayor estabilidad poltica y un fuerte apoyo por parte del gobierno hacia el sector social.

Aumenta de manera significativa y sostenida el presupuesto para el PAE y se lo declara programa prioritario.

Se elimina el almuerzo a favor del desayuno escolar y del refrigerio para aumentar as la cobertura y universalizar el programa.

En junio de 2009 el PPA inici, con asesora del PMA, las primeras compras de alimentos y a partir de 2010 lo hizo de manera totalmente independiente. A finales de 2009, se dio un importante giro para el PAE: la presidencia de la repblica dispuso la eliminacin del almuerzo escolar y la universalizacin6 del desayuno. A partir del ao 2010 se implement, adems del desayuno para educacin bsica, una nueva modalidad de entrega: el refrigerio, compuesto por una leche UHT de 200 ml de varios sabores, y un desayuno para educacin inicial. A partir de 2011, el PAE es manejado por la Subsecretara de Administracin Escolar del MinEduc y ha sido declarado como proyecto prioritario por el gobierno, con lo cual afianza su sostenibilidad en el mediano plazo.

6 Entrega del desayuno a todas las escuelas fiscales, fisco-misionales y municipales urbanas y rurales del pas.

CAPTULO 2: EVOLUCIN DE LAS POLTICAS SOCIALES

2.1 Contexto general En la dcada de los noventa, Ecuador experiment una crisis econmica y social sin precedentes en cuanto a su complejidad y fuerza. Sus causas inmediatas incluan el desastre natural de El Nio, de 1997-98, la cada del precio mundial del petrleo durante 1998 y el dbil manejo fiscal y monetario de la dcada. A principios de 1999, el agotamiento de la reserva monetaria y un fuerte aumento del dficit fiscal sirvieron de detonante para un ataque especulativo contra la moneda nacional que culmin en una brusca devaluacin del sucre, una severa inflacin y una crisis bancaria generalizada. El PIB del primer semestre de 1999 fue 5,5% ms bajo que el del mismo perodo del ao anterior y se estimaba que la economa decrecera en 7,3% durante 1999. Durante los primeros seis meses de 1999, los precios se incrementaron en el 56%, y a diciembre de 1999 la inflacin anual lleg al 60,7% (Vos, 2000). A partir de la dcada del 2000, el panorama general mejor. Como se observa en los grficos 2.1 y 2.2, varios indicadores econmicos (PIB per cpita) y sociales (desnutricin y pobreza) mostraron una marcada tendencia de mejora. Es as que el PIB per cpita pas de USD 1.394 en 1999 a USD 4.082 en 2010. De 1999 a 2011, el ndice de pobreza medido por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) cay drsticamente de 64% a 29%, y los ndices de desnutricin crnica tambin mostraron un comportamiento a la baja.

Grfico 2.1: Evolucin del PIB per cpita - 1999-2010

Fuente: Banco Central del Ecuador

1,394

1,324

1,704

1,952

2,212

2,506

2,795

3,11

3,345

3,927

3,715

4,082

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Plan social de emergencia Agenda Social Basica Planes Decenales de la Educacin y de la Niez

Constitucin de la

Republica

Plan Nacional del Buen Vivir

Producto Interno Bruto Per Capita, Ecuador1999-2010

Grfico 2: Evolucin histrica de la pobreza y desnutricin 2000-2011

Fuente: ODNA, Situacin de la Infancia en el Ecuador: a 21 aos de la Convencin de los Derechos del Nio. INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo.

En este contexto, los programas de alimentacin escolar lograron mantenerse en funcionamiento desde sus inicios en los ochenta. A partir de 1999, el Programa de Alimentacin Escolar (PAE) se consolid dentro de la arquitectura institucional del Ministerio de Educacin y fue incrementando su cobertura llegando a cubrir hoy casi al 100% de su poblacin meta. Esta consolidacin se explica en parte por el respaldo con que contaba el PAE en las polticas de educacin y en los planes nacionales de desarrollo que se fueron esbozando con los aos y que amparaban su accionar. Este marco poltico se fortaleci a partir de la llegada al poder del gobierno de Rafael Correa en 2007, lo cual dot de mayor sostenibilidad al PAE. En estos ltimos cinco aos se ha priorizado el gasto del sector social y se han definido polticas con una visin ms integral e incluyente. 2.2 Evolucin de las polticas En Ecuador, las polticas de proteccin social y alimentacin han estado histricamente dirigidas a reducir la pobreza, mejorar el acceso a la alimentacin para la poblacin vulnerable y promover procesos de desarrollo (ver en el anexo 8 los principales instrumentos de estas polticas en los ltimos 15 aos). Sin embargo, muchas de stas polticas han respondido a las estrategias de los gobiernos de turno y por lo tanto no han tenido mayor continuidad. A pesar

32%31% 31%

26% 26%

23%

9% 9% 8%7% 6%

64%

55% 55%

44%42%

38% 37%35% 36%

33%

29%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Plan social de emergencia Agenda Social Basica Planes Decenales de la Educacin y de la Niez

Constitucin de la

Republica

Plan Nacional del Buen Vivir

Evolucin de Indicadores Sociales del Ecuador1999-2011

indice de desnutricin cronica

indice de desnutricin global

indice de pobreza

de ello, el PAE ha sobrevivido a los vaivenes polticos y se ha ido fortaleciendo con los diferentes planes y agendas de desarrollo definidos en el pas, convirtindose en una verdadera estrategia para combatir los efectos de la crisis de finales de los noventa en la pobreza y en la situacin nutricional de la poblacin. En los aos 2006-2007 el PAE recibi un mayor apoyo poltico, con un incremento en la asignacin de recursos financieros, y se lo consider como una parte clave de las polticas de educacin y de seguridad alimentaria, al promover a la pequea y mediana produccin campesina a travs de la compra de productos alimenticios.

A continuacin se muestra una sntesis ms detallada de las principales polticas que han influenciado en el accionar del PAE en sus ltimos 12 aos de existencia.

Perodo 1999 2004

En general, los aos 1999-2000 se caracterizaron por una baja cobertura de los programas sociales la cual se deba, en parte, a la falta de recursos econmicos estatales. La participacin de los programas de proteccin social en el presupuesto de 1999, excluyendo a la seguridad social, fue del 29% y en el ao 2000 del 39%. No obstante lo anterior, el gasto presupuestado en 1999 para los programas de proteccin social apenas equivala al 1,7% del PIB y al 5,8% del gasto pblico (Vos, 2000). Todos estos factores promovieron la formulacin del Plan Social de Emergencia y del Plan Social de Mediano Plazo 2000 2005, los cuales crearon un conjunto de programas sociales nuevos y fortalecieron algunos de los ya existentes, como el PAE. Este se defini como una accin que influira en el sector de alimentacin y nutricin (ver anexo 9). En el ao 2003, el gobierno suscribi con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial dos prstamos de libre disponibilidad que incluan acciones especficas de los programas de alimentacin y nutricin. Uno de los principales cambios fue la creacin, mediante decreto, del Sistema Integrado de Alimentacin y Nutricin (SIAN), el cual estaba enmarcado dentro de la institucionalidad de la Comisin Nacional de Alimentacin (CNA), creada con el objetivo de que los programas sociales de alimentacin coordinen sus acciones. Otra condicionante relacionada directamente con el programa de alimentacin escolar fue la adopcin del mapa de pobreza como instrumento de focalizacin del PAE. Pese a las limitaciones presupuestarias, el gobierno dio prioridad al gasto social. Programas como el de alimentacin escolar, integrantes del Plan Social de Emergencia, pasaron a formar parte de la Agenda Social Bsica para Combatir la Pobreza Juntos Podemos, promovida por la Secretara Tcnica del Frente Social. El perodo 2003-2006 se caracteriz por la entrada en vigencia del nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia -desde julio de 2003- y la aprobacin del Plan Nacional Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia (PNDPINA) 2006 -2015. Este ltimo defini metas nacionales para los prximos diez aos en materia de polticas dirigidas a la niez y adolescencia, y plante la universalizacin de la cobertura de los programas escolares de alimentacin y nutricin y mejoramiento de la calidad de los mismos

Perodo 2005 2008

Este perodo se caracteriz en sus primeros aos por un desarrollo de los marcos legales en los temas de seguridad alimentaria y de salud, con una consolidacin de las polticas dirigidas a la

niez y la adolescencia. A partir de 2007, con el Gobierno de Rafael Correa, se incrementaron las asignaciones presupuestarias a los programas sociales. La poltica social, tal como se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo, dio un giro sustancial, pasando de una poltica residual, focalizada y asistencial a una poltica social integral, universal e incluyente, que promova el desarrollo de capacidades, en particular de la poblacin antes excluida, a travs de la provisin de servicios de alimentacin, nutricin, salud y educacin. En este perodo existi una visin del estado de definir polticas y estrategias que promuevan los programas de reactivacin productiva, especialmente de pequeos productores enfocados al cultivo de productos tradicionales, articulados a los programas nacionales de alimentacin y nutricin. Ello se evidenci en varios de los textos de la Constitucin de la Repblica de 2008 y en el Plan de Desarrollo de ese entonces. En el ao 2006 se promulgaron dos leyes con importante influencia sobre el PAE: la Ley Orgnica de Salud (22 de diciembre), segn la cual el Estado deba establecer una poltica intersectorial de seguridad alimentaria y nutricional; y la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (27 de abril), que buscaba regular los programas de alimentacin y nutricin del Estado. Esta ltima cre el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), dependiente del Ministerio de Salud, que entre otras cosas defini las caractersticas de las poblaciones que deban atender los mencionados programas. En este marco, se estableci que el PAE atendera nicamente a nios pobres de cuatro a 14 aos de las escuelas fiscales, municipales y fisco-misionales de los sectores rurales y urbano- marginales y que estara administrado por el Ministerio de Educacin (ver anexo 10). En el mismo ao fue aprobado por consulta popular el Plan Decenal de Educacin 2006 -2015, el cual defini ocho polticas. Una de ellas estableci la universalizacin de la Educacin General Bsica de primero a dcimo ao y el incremento de la tasa de retencin, garantizando la alimentacin escolar. Uno de los mayores logros de este plan fue el proceso de distribucin de textos escolares a travs de convenios con las prefecturas provinciales en coordinacin con el Ministerio de Educacin y el PAE. Con el inicio del gobierno de Correa, se formul el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010. Este plan se propuso el establecimiento de una agenda de cambio con visin de desarrollo que privilegie la consecucin del buen vivir, fortaleciendo las capacidades de gestin del Estado y bajo una nueva lgica de planificacin por objetivos nacionales. El Plan recogi las principales agendas de los primeros nueve meses de gestin del gobierno como: la Agenda Social de la Niez y la Adolescencia 2007-2010, la Agenda Social por la Equidad y Calidad de los Servicios Sociales 2008 y otras agendas formuladas por gobiernos anteriores entre las que se puede mencionar el Plan Decenal de Educacin 2006-2015 y el Plan Nacional Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia 2015, directamente relacionados con los temas de alimentacin y nutricin. El nuevo Plan Nacional de Desarrollo sealaba la necesidad de articular los programas pblicos de alimentacin escolar como el PAE con los de nutricin, salud y reactivacin productiva, dando especial importancia al uso de alimentos autctonos, e impulsando la pequea y mediana produccin campesina a travs de la compra pblica de productos para los programas de alimentacin del Estado (ver anexo 11). Otro hito importante en 2007 fue la aprobacin de la Agenda Social de la Niez y Adolescencia Juntos por la Equidad desde el Principio de la Vida", en la cual se define que ningn nio o adolescente tendr hambre o desnutricin. Esta Agenda dispuso como principal condicin la

articulacin de los programas de complementariedad nutricional como Alimntate Ecuador, PANN 2000, PAE y otros similares. Entre las acciones que promovi el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS) en 2008 est la Agenda Social por la Equidad y Calidad de los Servicios Sociales, en la cual se plantearon una serie de objetivos y metas a ser implementadas a travs de la institucionalizacin de programas pilotos masivos, la creacin de nuevos programas, cambios de modelo de gestin e incrementos de cobertura en todos los programas pertenecientes a los ministerios coordinados por el MCDS, entre los cuales se encontraba el PAE. Se defini un incremento en su cobertura en cuanto a la poblacin atendida. La promulgacin de la nueva Constitucin fue el principal hito legal del ao 2008: signific un importante avance en el reconocimiento de los derechos ciudadanos fundamentales, incluidos los relacionados con la nutricin y alimentacin, y se constituy en la base para la formulacin de nuevas leyes que influenciaran en el accionar del PAE y otros programas sociales.

Perodo 2009 2011

En este perodo, se dio especial nfasis al manejo, aplicacin y desarrollo de mecanismos de seguimiento de las polticas sociales, las cuales estn actualmente cobijadas bajo diversos sistemas institucionales y cuya finalidad es cambiar las dinmicas de la pobreza. Estas polticas tienen que ver no solamente con las acciones promovidas sino tambin con cambios en el sistema normativo del pas, con el objeto de alinearse a la nueva carta Constitucional de 2008. Se promulgaron nuevas leyes como: la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica (2008), la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria (2009) y la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (2011). En el perodo 2009-2011 la proteccin social se present como una prioridad del Estado encaminada a acortar las brechas de la deuda social con la poblacin ms empobrecida. Esto se evidenci en el incremento de la asignacin de recursos para el sector social, el cual en 2011 ascendi a USD 1.267 millones, con especial nfasis a la proteccin de la niez y adolescencia. Tambin se defini claramente la visin del estado de lograr una universalizacin de los programas de alimentacin y nutricin, as como de promover una mayor integracin y complementariedad entre los mismos. El PAE se lig con otros sectores como el de bienestar social y salud, y fue parte fundamental de estrategias nacionales de nutricin, seguridad alimentaria e inclusin productiva. De manera alineada a los preceptos constitucionales, en 2008 se public la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, que determin los principios y normas para regular los procedimientos de contratacin para la adquisicin o arrendamiento de bienes, ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos los de consultora. Esta Ley defini adems la prohibicin de que las entidades del sector pblico contraten a travs de terceros, intermediarios, delegados o agentes de compra, lo cual impuls la creacin de una entidad del estado que realice las compras pblicas para los diferentes programas sociales de alimentacin y nutricin: el Programa de Provisin de Alimentos (PPA). Otra Ley de importancia que ampara el accionar del PAE y del PPA es la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria que estableci los mecanismos para que el Estado garantice a las personas la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados, de forma permanente. Esta Ley dio preferencia a la adquisicin de alimentos a las asociaciones de microempresarios, microempresas o micro, pequeos y medianos productores.

La Ley Orgnica de Educacin Intercultural (2011), por su parte, consolid legalmente la responsabilidad de la autoridad educativa nacional, el Ministerio de Educacin, de proveer alimentacin escolar gratuita para los nios de la educacin pblica y fisco-misional. Busc adems una mayor coordinacin entre las instituciones pblicas y privadas competentes en el desarrollo y proteccin integral de los nios desde su nacimiento hasta los cinco aos de edad, desarrollando mecanismos que permitiesen a la educacin inicial complementar y articular transversalmente los programas de proteccin, salud y nutricin. Como consecuencia de estos cambios constitucionales y de la nueva visin del Estado, se valoriz la planificacin estatal a cargo de la Secretara Nacional de Planificacin (SENPLADES), la cual propuso la realizacin un nuevo Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013. Este defini una serie de estrategias, objetivos nacionales y polticas, as como agendas que dieron sustento a los actuales programas sociales de apoyo a la alimentacin. As por ejemplo, en la Agenda Social 2009-2011 que planteaba el combate a la desnutricin y el hambre, se establecieron mecanismos de integracin y complementariedad con los programas de alimentacin y nutricin del pas. Se delimit al PAE como una estrategia del sector educacin y se decidi universalizar la cobertura de este programa, de manera gratuita y con calidad (ver Anexo 7). De manera complementaria, en el Plan del Buen Vivir 2009-2013 se definieron polticas dirigidas a la poblacin en situacin ms crtica que hicieron nfasis en la articulacin progresiva de los programas estatales de alimentacin y nutricin en un solo programa nacional. Un ejemplo claro de la implementacin de estas polticas fue la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Reduccin Acelerada de la Malnutricin Infantil (ENRAMI), en la cual se integr al PAE. Esta estrategia multisectorial integra el trabajo de cinco Ministerios (de los sectores de bienestar social, educacin, vivienda, salud y agricultura), Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) y el CNNA. Tambin llamada Accin Nutricin, tiene por objeto erradicar la desnutricin infantil, poniendo especial atencin a los nios menores de cinco aos, y mujeres embarazadas y en perodo de lactancia. Tiene un componente territorial- Intervencin Nutricional Territorial Integral (INTI)- que se viene implementando como una propuesta de focalizacin en territorios de alta prevalencia de desnutricin y malnutricin (ver Anexo 9). A continuacin se presenta un grfico que resume los principales hitos de polticas e instrumentos jurdicos relacionados con la alimentacin escolar en el perodo de anlisis.

Hitos en relacion a la politicas Agenda Social

Ecuador Siglo

XXI

Plan Nacional de

Desarrolo Plan para la

revolucin ciudadana

La Agenda Social por la

Equidad y Calidad de

los Servicios Sociales

Principales propuestas en

relacion a la alimentacion

Normas Supremas

Hitos en relacion al marco

legal

Acuerdo No.

3098

Acuerdo No.

1960

Acuerdo

Interministerial No.

0001

Acuerdo No.

4803

Decreto Ejecutivo N.

3519

Decreto Ejecutivo N.

55Decreto Ejecutivo N. 361 Acuerdo No. 263

Ley de Seguridad

AlimentariaLey Orgnica de salud

Acuerdo Interministerial

No. 01131

Ley Orgnica del

Rgimen de

Soberana

Alimentaria

Acuerdo N. 0260 Acuerdo N. 0311-10Ley Orgnica De

Educacin Intercultural

Principales propuestas en

relacion a la alimentacion

Implementar

componente

de Almuerzo

Escolar

Se crea el PAE

con la fusion

del almuerzo y

colacin

Se crea la Comisin

Nacional de

Alimentacin, CNA,

no se toma en cuenta

programas Salud

Amplia la

cobertura

PAE

Se crea Comisin

Nacional de

Alimentacin, con

los programas de

Salud

La coordinacin del

PAE recae en el MBSPAE se reintegra al MEC

PAE tendra

rgimen

administrativo,

tcnico,

operativo y

financiero

propio.

Crea CONASAN y

define poblaciones

a atender por

programa de

alimentacin

Promueve una

poltica intersectorial

de seguridad

alimentaria y

nutricional

Se crea el PPA

PAE desayuno 200 dias

regulares a nios y

adolescentes de de

1ero a 7mo grado

El PAE pasa a formar

parte de la CGAE

Consolida la

responsabilidad del

MINEDUC, de

proveer

alimentacin escolar

gratuita

Aos1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2007 2008 2009 2011

Plan Social de Emergencia , 2000 -2005La Estrategia Nacional de

Reduccin de la Pobreza

Comprenda conjunto de programas sociales que

fueron fortalecidos como el PAE, el cual estaba

definido como una accin que influa en el sector

de alimentacin y nutricin

Privilegia la consecucin

del buen vivir de los

seres humanos. Obj. 1 y

2 menciona articular los

programas pblicos de

alimentacin, como el

PAE, con los de

nutricin, educacin y

reactivacin productiva.

Ademas el estado

apoyara a pequea y

mediana produccin con

la compra de productos.

Plan Nacional Decenal de Proteccin

Integral a la Niez y Adolescencia

PNDPINA ; Proteccin integral de nios

de 6 a 12 aos, mencionando Asegurar

una vida saludable de los nios a travs

de lograr la cobertura universal de los

programas escolares de alimentacin y

nutricin y mejoramiento de la calidad

de los mismos.

Agenda Social Bsica para Combatir la

Pobreza

Reducir la pobreza en zonas de menor

desarrollo, enfoque sectorial dirigido a las

poblaciones vulnerables mujeres, nios y

ancianos. Polticas sociales dirigidas a 3 ejes ,

desarrollo humano, insercin productiva y

proteccin social ( donde encajas los

programas PAE, PANN 2000, PRADEC

Alimntate Ecuador).

2003

Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir , Agenda Social 2009-2011

Articular progresivamente los programas y servicios pblicos de desarrollo

infantil que incluyan salud, alimentacin saludable y nutritiva, educacin

inicial y estimulacin adecuada de nios y nias, respetando las prcticas y

valores culturales de los pueblos y nacionalidades y manteniendo siempre

una equitativa divisin sexual del trabajo

Plan Decenal de Educacin

En la Poltica 2 de Universalizacin

de la Educacin General Bsica de

primero a decimos aos entre sus

principales lneas de accin, tenemos

el incremento de la tasa de

retencin, garantizando adems la

alimentacin escolar.

2006 2010

Nueva Constitucin de la Republica 2008,Reconocimiento de los derechos fundamentales de todos

los ciudadanos, define garantizar alimentos nutritivos y culturalmente adecuados para todos

tomando en cuenta el derecho a la alimentacin, la produccin ecolgica y el consumo de nuestros

productos nativos. Se dispone la organizacin del SNDPINA y la obligacin de los GADS de formular

polticas locales para la niez y adolescencia y destinar recursos preferentes para este sector.

Constitucin de la republica 1998, Fundamentos en los derecho del ser humano , estableciendo el derecho a una calidad de vida que asegure la salud, alimentacin y nutricin. Hace ya referencia a promover una

cultura por la salud y la vida, con nfasis en la educacin alimentaria y nutricional de madres y nios. Definiendo ya una atencin prioritaria, preferente y especializada los nios y adolescentes, las mujeres

embarazadas y a las personas con discapacidad.

Agenda Social 2009 ,combate la

desnutricin y el hambre,

establecindose mecanismos de

integracin con los programas de

alimentacin y nutricin . El PAE como

estrategia del sector educacin con una

poltica de universalizar la cobertura de

manera gratuita y con calidad.

Accion Nutricin, erradicar la desnutricin

infantil, con enfasis a nios menores de

5aos y a mujeres embarazadas; Integra el

trabajo de 7 Ministerios e instituciones.

Ampliacin cobertura

brindar desayuno

1.500.000 nios desde

educacin inicial hasta

sptimo ao de

educacin bsica.

15104 escuelas con

desayuno y almuerzo,

durante 120 das de

clases .

CAPTULO 3: EVOLUCIN DEL DISEO E IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA

3.1 Objetivos del programa Desde el inicio formal del Programa de Alimentacin Escolar (PAE) en 1999 (e incluso antes, a principios de los aos 80), sus objetivos han variado aunque siempre ha sido un recurso de educabilidad. En el ao 2000, por ejemplo, su objetivo principal estuvo relacionado con la seguridad alimentaria de estudiantes de sectores pobres e indgenas. Asimismo, a pesar de que a partir de 2010 el objetivo principal ha sido contribuir a mejorar la calidad de la educacin, tambin se han planteado objetivos de carcter nutricional y de participacin de la comunidad. Al inicio (de 1989 a 1993), el Programa de Colacin Escolar tena como objetivo mejorar el bienestar de los escolares para que aprovechen su permanencia en el sistema escolar. En 1995, a raz de la ampliacin del plan de operaciones con el PMA, se establecieron nuevos objetivos. El principal consista en contribuir a una mejora de la calidad y eficiencia de la educacin bsica en zonas afectadas por la pobreza. Los objetivos especficos planteaban estimular la asistencia ms asidua de nios pobres a escuelas primarias en reas prioritarias; proporcionar un complemento alimenticio para aliviar el hambre a corto plazo, mejorando de esta forma la capacidad de aprendizaje; y establecer un programa de colacin escolar eficaz en apoyo del sistema educacional. En el ao 2000 se establecieron nuevos objetivos relacionados con la seguridad alimentaria, facilitando un complemento alimentario a los escolares procedentes de familias pobres e indgenas. Los objetivos de corto plazo consistan en i) establecer un PAE eficiente y duradero y crear condiciones necesarias para la retirada gradual del PMA; ii) aliviar la desnutricin a corto plazo de un grupo objetivo concreto -los escolares, hijos de familias pobres indgenas-, entregndoles una racin alimentaria cotidiana de al menos 400 kcal; iii) contribuir a elevar los niveles de salud y nutricin mediante la implementacin de acciones complementarias; iv) mejorar el rendimiento escolar, ayudando a una mejor atencin y concentracin de los alumnos en las horas de clase; y v) reducir las tasas de desercin y repeticin escolar. En 2002 se adicionaron tres objetivos nuevos de corto plazo a los ya existentes: equipar a las escuelas con equipos y materiales no alimentarios y contribuir a fortalecer Comisiones de Alimentacin Escolar (CAE), creando las condiciones necesarias para su institucionalizacin7. Este ltimo objetivo relacionado con la institucionalizacin y el fortalecimiento del programa obedeci a un compromiso adquirido por el PMA con el gobierno en el marco de una estrategia de retirada gradual de la ayuda que permitiera al pas buscar el financiamiento para el PAE y no depender de la disponibilidad de recursos donados por el gobierno de EE.UU. Este compromiso qued establecido en el Convenio firmado entre el gobierno y el PMA en ese ao y fue el inicio de la transicin del programa hacia el gobierno ecuatoriano que tom 6 aos. Finalmente, a partir de 2010, ao en el que el PAE empez a ser completamente manejado por el Estado, los objetivos planteados han sido de carcter educativo y complementariamente nutricional. Hoy, el objetivo general del PAE es contribuir al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la Educacin Inicial y Educacin General Bsica mediante la entrega de un complemento alimenticio. Los objetivos especficos buscan contribuir a: mejorar la asistencia a las escuelas en zonas afectadas por la pobreza, disminuir las tasas de repeticin y desercin

7 Las CAE fueron creadas en 1999 cuando se incorpor el almuerzo escolar.

escolares en las escuelas beneficiarias y mejorar la capacidad de aprendizaje de los escolares (atencin, concentracin y retencin). El objetivo complementario es contribuir a mejorar el nivel de nutricin de las nias y nios atendidos por el Programa y consolidar la organizacin y participacin responsable de la comunidad en el proceso educativo.

3.2 Descripcin de la poblacin beneficiaria Desde su institucionalizacin en 1999, el PAE ha estado orientado a atender a nios y nias de educacin general bsica (entre cinco y 14 aos), de las escuelas fiscales, municipales y fisco-misionales de las reas rurales y urbano-marginales de Ecuador. Sin embargo, a partir de 2010, ao en el que se decide universalizar el desayuno, dejar de entregar el almuerzo escolar e incorporar el refrigerio escolar, el programa aument su cobertura a estudiantes de educacin inicial (de tres a cuatro aos) y aument sus metas al 2013 para universalizar la entrega a todas las instituciones pblicas urbanas y rurales. Esta decisin fue tomada desde la Presidencia de la Repblica con el objetivo de incrementar la cobertura del desayuno, que se consider era la alimentacin ms importante del da en relacin con el aprendizaje escolar. En los inicios, cuando el programa se denominaba Colacin Escolar, estuvo dirigido a 500.000 nios de zonas pobres de escuelas fiscales y fisco-misionales, de reas rurales principalmente. A partir de ah el PAE ha aumentado el nmero de beneficiarios ao a ao. A partir de 1999 los establecimientos educativos beneficiarios se seleccionaron de acuerdo a criterios relacionados con la pobreza rural y suburbana. Es as que de acuerdo con un ndice de vulnerabilidad social (IVS) se escogieron las parroquias, cantones y provincias ms pobres donde deba actuar el programa y se priorizaron las escuelas bilinges de tal manera que se beneficiaran a nios y nias indgenas y a las escuelas unidocentes. El IVS fue elaborado con la asistencia tcnica del PNUD en el ao 2000 y tena por objeto clasificar los cantones del pas del ms vulnerable al menos vulnerable. Se construy con base en la combinacin de varios indicadores sociales como analfabetismo, desnutricin crnica, riesgo de mortalidad infantil, etnicidad y pobreza de consumo. As, las escuelas eran evaluadas segn su ubicacin geogrfica y la condicin socioeconmica del cantn al que pertenecan. Varias evaluaciones realizadas mostraron un buen grado de focalizacin del programa en los pobres, aunque con espacio para mejorarla (Gragnolati, 1999; PNUD, 2000a; Vos et.al, 2003; Rosero y Len, 2004). Entre los aos 2003 y 2010, no se utilizaron criterios de focalizacin para la seleccin de las escuelas. stas solo tenan que llenar un formulario, realizar la solicitud y constituir una CAE para ingresar al PAE. Como se observa en el grfico 3.1, desde su inicio formal en 1999, el PAE pas de atender a 737.449 estudiantes en ese ao a un total de 1.788.414 en diciembre de 2011. Este crecimiento ha sido sostenido con excepcin de los aos 2004 y 2005 en los que el programa disminuy el nmero de beneficiarios por circunstancias polticas. Este perodo coincide con el gobierno de Lucio Gutirrez, poca durante la cual el flujo de recursos fue menos constante que en otras pocas, segn funcionarios del PMA. En 1999, el desayuno escolar lleg a alrededor del 72% de la poblacin escolar del equivalente actual8 del primero al sptimo ao de educacin bsica, de un total de 905.485 nios matriculados en ese ao. Alrededor del 75% de los beneficiarios del programa resida en zonas

8 Anteriormente la educacin estaba dividida en primaria, secundaria y pre-escolar. Actualmente se cuenta con educacin inicial, general bsica (1ero a 10mo) y bachillerato (tres aos).

rurales y dos tercios en parroquias en las cuales (en 1990) el 45% o ms de los nios menores de cinco aos mostraban indicios de desnutricin.

Grfico 3.1 Evolucin de beneficiarios del PAE Perodo 1999-2011

Nota: Los datos de 1999 a 2002 son obtenidas de estudios del PMA. A partir de 2003, son oficiales del PAE.

Tabla 3.1 Evolucin de beneficiarios del PAE

Perodo 1999-2011

Por su parte, el almuerzo escolar benefici en 1999 solamente a 5.000 nios, lo que represent una cobertura del 1% del total de nios matriculados en ese ao. Esto se debi a que este fue el primer ao en que se entreg almuerzo pues se encontraba en una fase piloto de implementacin. La meta inmediata consista en llegar a un milln de beneficiarios (pertenecientes al mismo grupo que reciba el desayuno escolar) para posteriormente llegar a la misma cobertura que el desayuno escolar. Esto nunca se lleg a alcanzar, aunque se estuvo bastante cerca. En 2009, el nmero de beneficiarios lleg a 1.142.415 estudiantes, 300.000 menos que los que reciban desayuno escolar. Los beneficiarios del PAE hasta el 2009 fueron de tres tipos: solo de desayuno, solo de almuerzo, y de desayuno y almuerzo.

Tabla 3.2 Total de beneficiarios por modalidad Ao 2009

Modalidad Beneficiarios

Solo desayuno 118.077

Solo almuerzo 172.710

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Solo desayuno

Solo almuerzo

Desayuno y almuerzo

Solo refrigerio

Aos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Solo desayuno 677.210 297.749 227.767 158.562 139.442 130.456 119.787 115.916 114.986 118.001 118.077 1.343.549 1.438.953

Solo almuerzo 60.239 300.652 289.442 174.956 147.321 138.327 167.771 176.868 172.798 173.381 172.710

Desayuno y almuerzo 398.058 840.693 1.075.057 1.124.700 1.073.255 1.016.265 1.017.017 1.051.338 1.092.027 1.142.415

Solo refrigerio 176.902 349.461

Total 739.448 998.459 1.359.903 1.410.577 1.413.466 1.344.042 1.305.828 1.311.807 1.341.129 1.385.417 1.435.211 1.520.451 1.788.414

Desayuno y almuerzo 1.142.415

Total 1.433.202

3.3 Modalidad de entrega de los alimentos Desde 1999 hasta 2009, las modalidades de alimentacin escolar fueron dos: desayuno y almuerzo escolar. En 2008 se inici la entrega a algunas escuelas de la leche larga vida como refrigerio. Esta ltima fue entregada nicamente a ciertas escuelas. De 2010 hasta la fecha las modalidades son tres: desayuno o refrigerio para educacin general bsica y desayuno para educacin inicial. En 2001, el refrigerio se entreg a 349.461 beneficiarios de 948 escuelas. Los ingredientes del desayuno han sido generalmente materia prima de origen importado (trigo y avena). El almuerzo en cambio constaba de alimentos producidos en Ecuador, especialmente por productores de pequea escala, como arroz y frejol. En el ao 2010 se elimin el almuerzo y se establecieron metas para alcanzar la universalizacin en 2013 del desayuno con la entrega a todas las escuelas pblicas del pas, desde educacin inicial hasta 10mo de educacin general bsica. Esto, entre otras cosas, implic un incremento de la poblacin beneficiaria entre 2009 y 2010 en alrededor de 87.249 estudiantes ms para el ao 2010 y 355.212 ms para 2011 con respecto a 2009.

Alimentos del desayuno escolar Como se observa en la tabla 3.3, los alimentos del desayuno han variando en el transcurso del tiempo. En los aos ochenta y principios de los noventa, cuando el programa se llamaba Desayuno Escolar, la racin consista de un pan y una bebida nutritiva (contena 10g de leche en polvo, 10g de copos de avena, harina de maz y cacao). El programa de alimentacin escolar consista en la entrega de insumos a alrededor de 700 panaderas a nivel nacional que se encargaban de la distribucin de pan a diversas escuelas y de una bebida nutritiva. En los lugares donde no existan panaderas cercanas se entregaba trigo, harina de trigo, grasa de soya y sal directamente a las escuelas. Estos productos eran donados al gobierno ecuatoriano por pases como EE.UU. y Canad a travs del PMA. Ms tarde, entre 1994 y 2004, el desayuno estaba compuesto de un tipo de galleta y colada de dos sabores. Durante ese perodo, el PNUD contrat a la empresa Moderna para que elabore la colada (sabores coco y vainilla) y un tipo de galleta. A partir de 2004, el PMA se hizo cargo de las compras del desayuno escolar por decisin gubernamental. Con el apoyo de la Escuela Politcnica Nacional y los proveedores se inici el desarrollo de nuevos productos con el objetivo de diversificar el men. El primer paso fue la obtencin de los registros sanitarios para la colada fortificada y se incorporaron dos nuevos sabores: naranja y pltano. Adems, se implement un sistema de control de calidad antes inexistente. En el ao 2005 se realizaron las primeras entregas de colada fortificada en sus cuatro sabores (coco, vainilla, naranja y pltano) y se sigui distribuyendo la galleta tradicional. En el ao 2006, se desarrollaron con el apoyo del grupo Superior dos nuevos tipos de galleta: una tradicional ms suave que la anterior y otra rellena. Se empez adems a desarrollar la barra de cereal artesanal, producida por las empresas Fortesan y La Moderna. A la empresa Dos Margaritas le fueron adjudicados dos contratos, pero los incumpli. A principios de 2007 se desarroll una galleta tipo waffer, de la cual se realizaron solo dos entregas en 2008. Finalmente se descontinu su produccin por parte del proveedor, ya que

ste tena otros compromisos. A partir de 2007, se entreg galleta rellena y pequeas cantidades de la barra de cereal. Para el ao 2008, los productos del desayuno eran: colada fortificada en cuatro sabores, barra de cereales, galleta rellena y tradicional en tres sabores, granola en hojuelas y leche larga vida en cuatro sabores para el refrigerio. Todo este desarrollo de nuevos alimentos fortificados fue acompaado de un impulso de la capacidad nacional para procesar estos productos y de implementar sistemas adecuados para el aseguramiento de la calidad de los mismos, lo cual fue un aporte importante de la gestin del PMA en el pas. Hoy en da se cuenta con dos formulaciones diferentes de galleta y colada para atender la educacin inicial y educacin general bsica en cada uno de los sabores antes citados, una barra de cereales y hojuelas de granola, estas dos ltimas para educacin general bsica. Adicionalmente se entrega un refrigerio que consta de una leche UHT de 200 ml de varios sabores. Todos estos alimentos son altamente nutritivos pero incluyen materias primas principalmente importadas (trigo y avena). Por ello, el PAE ha venido trabajando en la investigacin y desarrollo de nuevos productos con base en arroz, frejol y otras materias primas nacionales9, como una etapa siguiente de mejora del programa.

Tabla 3.3 Evolucin del men del desayuno 1987 2012

1987 1993

1994 - 1998

1999 2004

2005

2006

2007

2008

2009 2012

- Pan

- bebida

nutritiva

- Pan

- Colada y

galleta (se

formula en

1995)

- Colada (2

sabores)

- Galleta

tradicional

- Colada

Fortificada

(4 sabores)

- Galleta

tradicional

de dos tipos

- Colada

Fortificada

(4 sabores,

con mayor

% de leche)

- Galleta

tradicional

de dos

tipos

- Colada

Fortificada

-Waffer*

- Galleta

tradicional

en cuatro

sabores

- Galleta

rellena en

dos

sabores*

- Barra de

cereal*

- Colada

Fortificada

- Galleta

tradicional

en 4

sabores

- Galleta

rellena en

2 sabores

- Barra de

cereal

- Granola

en hojuelas

- Leche

larga vida

Desayuno

EGB:

- Colada

Fortificada

- Hojuelas de

granola

- 4 tipos de

galleta

- Barra de

cereal

Desayuno

Inicial:

- Colada inicial

- Galleta inicial

* Primeras entregas en baja cantidad

A continuacin se describe en mayor detalle el contenido del desayuno en cada perodo. El desayuno entregado en el perodo 19992004 estaba compuesto por una galleta fortificada de 30g y 35g de colada. En total, el aporte diario por escolar era de 247 kcal y el proteico de 8.9 gramos. Este complemento aportaba con el 13.3% de los requerimientos calricos de los escolares entre cinco y nueve aos (calculada en 1860 kcal segn la FAO), y el 11.2% de los

9 Estos alimentos son producidos principalmente por productores de pequea escala

escolares entre diez y 14 aos (calculada en 2210 kcal, segn la FAO). El aporte en micronutrientes se detalla en el anexo 3. Entre 2004 y 2008, se reformularon los productos para incrementar su contenido en protena, se implement un riguroso control de calidad y se aument el nmero de proveedores ya que en 2004 solo haba uno para colada y galleta tradicional. El PAE entreg durante los aos 2010 y 2011 tres tipos de mens: un desayuno para educacin bsica y otro para educacin inicial, y refrigerio para algunas escuelas. Ambos desayunos aportan con 395.8 kcal equivalentes al 85% de los requerimientos diarios de esa comida. El desayuno para educacin bsica const de una combinacin de dos o ms de los siguientes alimentos: colada fortificada, dos tipos de galletas, barra de cereales y granola en hojuelas. El anexo 4 se presenta el contenido nutricional del desayuno entregado en esos dos aos. El desayuno para educacin inicial est compuesto por 35 gramos de colada fortificada con micronutrientes y una galleta rellena de 30 gramos. El refrigerio consiste en una leche UHT de 200 ml de varios sabores. El contenido nutricional de ambos se detalla en los anexos 5 y 6. Alimentos para el almuerzo escolar El almuerzo escolar distribuido de 1999 a 2009 consista de los siguientes insumos (ver anexo 7): una leguminosa (lenteja, frejol o arveja) hasta 2007, dos leguminosas (lenteja y otra dependiendo de la existencia en el mercado) hasta que el gobierno de Correa decidi eliminar la lenteja por ser un producto importado, arroz, azcar, sal y aceite. Tambin se entregaba quinua, pero de manera espordica dado que en el pas no exista suficiente produccin para abastecer el programa. En 2001, a la lista de productos antes mencionada se le agreg conservas de atn y sardina. En 2004, 1005 y 2008 se distribuy adems carne enlatada. El almuerzo escolar era comprado localmente por el PMA, aspecto clave para la vinculacin de productores de pequea escala al mercado institucional y el desarrollo de las capacidades de estos ltimos para ofrecer productos que cumplan con parmetros nacionales de calidad (normas INEN). El almuerzo contribua con el 34.3% de los requerimientos calricos de los escolares, segn la FAO, entre cinco y nueve aos, y con el 28.9% de las necesidades de los escolares entre 10 y 14 aos.

De manera adicional, los padres de familia contribuan con alimentos como frutas, legumbres, huevos y condimentos, entre otros. En el pasado, la racin diaria del almuerzo inclua tambin 28g de avena hojuelas y 10g de fideo variado.

Nmero de das de entrega del desayuno escolar El nmero de das atendidos a lo largo de los aos ha sido bastante variable, calculndose un promedio de 100 das en la entrega durante el perodo 1999-2006. Esta irregularidad se debi a diferentes factores tales como paros de profesores, entrega variable de recursos econmicos por parte del gobierno y falta de capacitacin a los profesores para la operacin del PAE10.

10

PMA, Autoevaluacin del PAE, 2004

Durante el ao 2003, por ejemplo, se atendi en promedio apenas 40 das de los 160 que mnimamente se deba entregar los productos alimenticios. Esta situacin ha cambiado en los ltimos cinco aos (2007-2011): el nmero de das efectivos atendidos corresponde a los das asistidos durante el ao lectivo, esto es entre 170 a 185. La diferencia entre este nmero de das con los 200 das lectivos totales se debe a circunstancias tales como das de capacitacin de los profesores, evaluaciones y programas de las escuelas, ms no a problemas en el desembolso de recursos econmicos o huelgas de los profesores.

3.4 Modelo de provisin de alimentos y logstica

El modelo de provisin de alimentos ha cambiado de acuerdo con la institucin que ha estado en frente de la administracin del programa. Mientras el desayuno estuvo bajo la responsabilidad del PNUD, las compras de alimentos se realizaron a una sola empresa. Cuando pas a la administracin del PMA se reclutaron nuevos proveedores a quienes se invitaba a participar bajo concurso de precios. Hoy, el Programa de Provisin de Alimentos (PPA) compra los alimentos a travs de procesos de contratacin pblica. Muchos de los proveedores actuales ya provean de alimentos durante la administracin del PMA. A continuacin se describe en mayor detalle esta evolucin. Administracin de la cadena de abastecimiento del programa La administracin de los recursos, las licitaciones y los contratos para la adquisicin y logstica de los alimentos para el desayuno fueron realizados por el PNUD desde 1995 hasta 2003. En esa poca el Grupo La Moderna era la nica empresa proveedora de colada y galleta. Esta empresa contaba con sus propios transportistas, quienes prestaban el servicio de logstica. Durante este perodo, el PMA entreg a la empresa productora de la galleta y la colada donaciones de leche en polvo, grasa y micronutrientes, que eran usadas en su produccin. A partir de 2004 hasta 2008, el PMA se hizo cargo de la contratacin y distribucin del desayuno por decisin gubernamental e implement un sistema de control de calidad. El PNUD, en cambio, se encarg de administrar los recursos para la contratacin de personal del PAE. A partir de 2007, el PMA exigi a las empresas proveedoras obtener certificaciones HACCP o BPM para las plantas en las que se fabricaban los productos. En el perodo 1999-2008, el PMA fue responsable del manejo de la cadena de abastecimiento, que inclua la adquisicin de los productos para el almuerzo escolar, la certificacin de su calidad, el almacenamiento y la distribucin a los establecimientos escolares. De acuerdo a los recursos y a la programacin con el PAE, se emitan rdenes de compra a los proveedores. El PMA contrataba tambin la verificacin de la calidad de los productos, actividad que se llevaba a cabo en las bodegas provinciales, antes de su distribucin a las escuelas por parte de los transportistas contratados igualmente por el PMA. Actualmente, el PPA maneja una cadena de abastecimiento basada en la nueva ley de contratacin pblica y en la mayora de procesos desarrollados por el PMA. El PPA maneja cinco modalidades de compra. Una de ellos, conocida como feria solidaria, impulsa la inclusin de pequeos productores. Proveedores y tipos de productos El desarrollo de una base de proveedores tambin tom su tiempo y un trabajo de depuracin y actualizacin constante. Se reclutaron proveedores mediante anuncios por la prensa, anlisis

del mercado, informacin del MAGAP, gremios, cmaras y registros de importadores, entre otros. Se establecieron especificaciones tcnicas para los productos con base en las normas INEN y CODEX, mtodos de muestreo, estndares para los empaques y etiquetado. Para controlar la calidad y cantidad, se identificaron laboratorios y empresas verificadoras que se contrataron mediante concursos. Con el apoyo de la Escuela Politcnica Nacional se estableci un sistema de auditoras tcnicas de segunda parte a las empresas proveedoras, a las cuales se inspeccionaba con o sin previo aviso. En total, se contaba con ms de 25 proveedores calificados y operativos para el almuerzo. Red logstica El trabajo realizado por el PMA a lo largo de los aos respecto al desarrollo de proveedores de alimentos y servicios (transporte, almacenamiento y verificacin de la calidad) foment la tecnificacin de algunas plantas de alimentos en el pas, la profesionalizacin de los procesos y el establecimiento de normas de almacenamiento y transporte. Todo este desarrollo logstico y de proveedores fue heredado por el PPA en el ao 2009 cuando se hizo cargo de las compras y provisin del servicio al PAE y dems programas de alimentacin social del Estado. La implementacin y consolidacin de la red de almacenamiento y transporte y almacenamiento le cost al PMA varios aos de trabajo. Al inicio, se realizaba convocatorias a travs de la prensa solicitando estos servicios. Las primeras bodegas se contrataron en las provincias de Chimborazo, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi y Guayas. Sin embargo, en muchas provincias estas eran tan solo espacios para almacenar y no verdaderos servicios de almacenamiento. Por este motivo el PMA se vio obligado a iniciar un proceso de entrenamiento a transportistas y bodegueros. Este consisti en la capacitacin e implementacin de protocolos logsticos donde se detallaban, entre otras cosas, horas de trnsito y descarga, registros de entrada y salida de productos, condiciones mnimas para transportistas, camiones y bodegas, entre otros aspectos tcnicos. Debido a que el PMA manejaba otros dos programas de alimentacin del Estado (PANN2000 y Alimntate Ecuador), se decidi integrar una red de abastecimiento con el fin de optimizar recursos y mejorar los estndares de servicios. Se inici la bsqueda de nuevos proveedores y se entren a los existentes. Para 2005, el PMA organiz una red de transportistas interprovinciales e intraprovinciales que en total sumaban 15 para y una red de bodegas. Se separaron las funciones de transporte de las de bodega para evitar conflictos de inters y se realizaron acuerdos contractuales independientes. El objetivo era contar con una cadena de abastecimiento cero prdidas. Se lleg a un acuerdo con las bodegas en cuanto al costo por su uso, establecindose un precio base mensual y otro variable por tonela