CAPITULO 2.

ECUADOR. EL PROYECTO DE DESARROLLO DE LA

REVOLUCION CIUDADANAAntonio Palazuelos y Mª del Carmen Villarreal

1. INTRODUCCION

“La economía ecuatoriana es relativamente pequeña (con un PIB ppp de 108,4 mil millones de dólares, apenas representa el 0,15% del PIB mundial), exportadora de materias primas (el 72% del total de exportaciones), altamente sensible del entorno internacional (con una tasa de apertura inernacional del 57,6%) y fuertemente inequitativa (con un PIB pc nominal de 3.767 dólares, pero con un coeficiente de Gini del 0,46, urbano, y un nivel de pobreza del 41,8%, según el indicador de necesidades básicas insatisfechas)” (Banco Central de Ecuador, 2011a:4).

El Ecuador ha vivido durante las últimas décadas una experiencia histórica rica y

convulsa que ha propiciado un cambio político significativo en el país, en la medida que

el grupo que apoya este proyecto político, Movimiento País, declara querer transformar

radicalmente las bases económicas, sociales y políticas que la habían caracterizado

durante más o menos un siglo.

Explicar, entonces, el proceso que ha llevado al poder a estos nuevos

actores sociales y políticos, y tratar de fundamentar su Proyecto se convierte en

el objetivo fundamental de este texto, aunque para ello se torna esencial hacer un

repaso, aunque no sea exhaustivo por las exigencias del espacio, de los

antecedentes a la subida al poder de Movimiento País, y de todo el proceso

económico, social y político que desencadenó la crisis generalizada de finales de

siglo, que hizo posible el cambio político, y el nuevo liderazgo.

Entendemos que a la hora de analizar este nuevo proyecto político, y sus

posibilidades reales de aplicación, resulta esencial evidenciar la realidad

estructural sobre la que se sustenta, es decir, las posibilidades y dificultades

materiales que una economía pequeña y débil como la ecuatoriana ha ido

generando durante siglos, y que nos lleva a la necesidad de visualizar las

diferentes etapas y estrategias de desarrollo implementadas durante el último

siglo, sus resultados y vulnerabilidades más evidentes. Igualmente, se hace

1

necesario identificar las principales transformaciones sociales que se han vivido,

así como los sistemas políticos sobre los que se sustentan los diferentes modelos

de acumulación en la historia inmediata de este país.

Por lo tanto, comenzaremos el texto realizando una amplia introducción del

proceso histórico que jalona el siglo XX en el Ecuador, diferenciando claramente las

variadas estrategias de desarrollo que se han aplicado en el país, que como es natural,

van acompañadas de una relaciones sociales y un marco político cambiante, que

trataremos de describir en los aspectos más significativos. Es por ello, que analizaremos

el amplio período pos-independiente donde se consolida el Modelo Primario Exportador

que caracteriza a la economía ecuatoriana hasta nuestros días, y el papel jugado por los

diferentes productos que sirven de nexo con la economía mundial (cacao, banano,

petróleo), y base fundamental de las etapas de crecimiento económico. Igualmente,

describiremos el sistema de dominación político imperante y el tipo de relaciones

sociales a que dan lugar. Posteriormente, trataremos de acercarnos a los diversos

proyectos modernizadores que caracterizan la estrategia de desarrollo desde mediados

del siglo pasado, y su quiebre en los ochenta bajo el peso de un endeudamiento

excesivo, e impagable, así como los avatares del discurrir político entre la democracia y

la dictadura, en una sociedad que lucha por garantizar los derechos democráticos. La

crisis y su estrategia de superación a partir de implantación de un ortodoxo modelo

neoliberal generará una etapa de deterioro profundo de la situación económica y social,

que llevará al agotamiento del sistema de dominación político y “su explosión” a finales

de siglo. La desestabilización permanente que vive el país en los últimos años, así como

el deterioro económico y social, no sólo obligará a una parte significativa de su

población a emigrar a lugares lejanos a buscarse mejores condiciones de vida, sino que

forzará cambios profundos en la economía, la sociedad y el propio sistema político,

cambios que una clase política fuertemente deslegitimada frente a la población será

incapaz de abanderar, de ahí la nueva situación histórica de la subida al poder de

personas y grupos “no contaminados” por los procesos anteriores.

1.1. La consolidación de un Modelo Primario Exportador (del ciclo del

cacao al banano) y de un Sistema de Dominación Oligárquico, tras la

independencia1.

2

La independencia de Ecuador consolida un sistema de dominación política que es la

expresión de los diferentes intereses de los respectivos caudillos – Flores, en la Sierra, y

Rocafuerte, en la Costa -, quienes turnándose en el poder consolidan la dualidad

estructural del país. La libertad de comercio decretada por el gobierno de Guayaquil en

1820 permiten la entrada de las manufacturas europeas, y con ello, el desplazamiento de

la producción local de obrajes que abastecía de manufacturas a la colonia, lo que

significa la ruina de la economía de la sierra y quiteña. A cambio, una expansión

significativa de los productos agrícolas de la costa - esencialmente del cacao -,

consolidan un ciclo expansivo de las exportaciones durante casi un siglo2,

configurándose a través de esta expansión, la estructura económica, social y política del

país.

La opulencia de hacendados, productores y exportadores cacaoteros

genera una nueva “aristocracia” concentradora del poder económico y político,

donde apenas 20 familias, con fuertes lazos familiares entre ellas, llegan a poseer

el 70% de la tierra de los distritos cacaoteros, lo que significa la expulsión

violenta de pequeños propietarios, campesinos e indígenas, así como su

pauperización y reclutamiento como jornaleros en las plantaciones. Al calor del

auge del cacao, comienza a desembarcar en el país capitales extranjeros que

potencian la actividad comercial de importación y exportación, las instituciones

financieras y la consolidación de las infraestructuras urbanas y públicas

necesarias para el sostenimiento del modelo exportador. Por su parte, el Estado

ecuatoriano, a pesar de su fuerte vinculación con los intereses hacendados3, a

través de una política “modernizadora”, potencia los intereses de diversos

grupos vinculados al modelo agroexportador, destacando por su carácter

“progresista” los gobiernos de García Moreno (1860-1875) y Flores (1888-

1892). El triunfo de la Revolución Liberal liderada por Alfaro (1895) terminará

por consolidar el modelo primario exportador, que tiene como base un proyecto

de unificación nacional vinculado a la lógica y dinámica del comercio mundial,

y como eje vertebrador los grupos dominantes de Guayaquil, dentro de un

sistema de dominación político-social oligárquico.

No obstante, desde las primeras décadas del siglo XX la importancia del

cacao comienza a decaer dentro del modelo económico y político-social

ecuatoriano, debido esencialmente a dificultades de la producción interna

(diversas plagas muy dañinas desde los años veinte), pero sobre todo, a la fuerte

3

competencia internacional (colonias británicas en África Subsahariana) que

elevan la oferta mundial y llevan a una caída significativa de los precios

internacionales, llegando en la década de los cuarenta a perder el protagonismo

que había representando durante casi un siglo4.

Sin embargo, un nuevo producto – el banano – vendría a sustituir, en un

nuevo ciclo de expansión primario-exportador a la economía ecuatoriana,

potenciado por las inversiones de compañías extranjeras y el apoyo de los

gobiernos nacionales. Las características productivas del nuevo sector: intensivo

en capital, trabajo asalariado, fuerte vinculación a las cadenas comercializadoras

internacionales; irán determinando no sólo transformaciones económico-

productivas sino también cambios sociales y políticos que van permitiendo la

aparición de nuevas ideas y grupos sociales que harán germinar “proyectos

desarrollistas” sobre la base de una incipiente industria que encontraría en la

política estatal fuertes apoyos para su relanzamiento, conscientes de las

limitaciones y dependencias que generaba el modelo productivo-exportador

bananero5.

El crecimiento de las exportaciones del banano ecuatoriano se vio favorecida por una

creciente demanda internacional en una etapa expansiva del capitalismo mundial, la

caída de la producción bananera centroamericana afectada por diversas enfermedades

(mal de Panamá y sigatoka amarilla) y el fuerte apoyo público (a través de la Junta de

Planificación y el Banco Nacional de Fomento), que canalizaron recursos para la

inversión en el sector. El Estado jugará un papel fundamental consolidando un modelo

de acumulación que buscaba tanto la expansión exportadora como la diversificación

productiva y la integración del mercado interno. Por su parte, la expansión de la

producción bananera transformará la estructura territorial y social del país6.

Macroeconómicamente durante la década de los cincuenta, el

crecimiento económico de la economía ecuatoriana experimenta un importante

impulso sobre la base de la demanda externa, pero también y muy

fundamentalmente, por el fomento público de la producción para la exportación

y la integración y expansión del mercado interno a través de las obras de

infraestructura que facilitaban la producción y circulación de mercancías,

mientras que durante la década de los sesenta, el crecimiento económico se verá

impulsado por la demanda interna fruto de las primeras políticas

4

industrializadoras, en un momento de dificultades externas, problemas de

demanda y precios de los productos agrícolas en los mercados internacionales.

La política económica del primer período pretende impulsar la

producción exportable y la reorganización productiva a partir de: a) una política

monetaria que busca garantizar la estabilidad monetaria, b) una expansión del

crédito público, y c) una política fiscal orientada a favorecer la integración del

país y la ampliación del mercado interno7.

Aunque una parte importante del excedente será transferido al exterior en

forma de utilidades - dado que las grandes empresas internacionales

monopolizan la comercialización -, la vulnerabilidad del modelo provenía

esencialmente del comportamiento oscilante del mercado mundial que

deterioraba profundamente los términos del intercambio, de manera que aunque

el gasto y la inversión pública jugaban un papel esencial en la integración y

ampliación del mercado interno, era el sector exportador de productos primarios

– esencialmente el banano, aunque también cacao y café -, donde se asentaba la

base del crecimiento, y la captación de divisas que permitía las importaciones

indispensables para la inversión productiva, y debido a la escasez de ahorro

interno, el financiamiento externo comienza a ser fundamental, aunque todavía

resultaba sostenible (cosa que no ocurrirá en los sesenta), dado su todavía escaso

peso relativo en la balanza de pagos8. No obstante, el boom bananero comienza a

desacelerarse a finales de la década de los cincuenta, por la caída de precios

internacionales debido a la sobreoferta de fruta, y sigue declinando en los

sesenta cuando se deterioran los términos del intercambio y la balanza comercial

del país se torna negativa, poniendo en evidencia los límites del modelo de

acumulación basando en la agro-exportación (véase tabla 2.1).

Tabla 2.1. ECUADOR. Macromagnitudes fundamentales (millones de dólares de 2000)

Tasas de variación 1951-1971 1972-1982 1983-1999 2000-2008

PIB 4,9 6,5 1,8 4,8Gasto interno 5,7 6,6 0,1 7,2Consumo hogares 5,3 6 1,3 5,6Consumo gobierno 4,4 11,8 -1,1 4,3Inversión 7,3 6,5 -1,8 14,0

5

Exportación bienes y servicios 3,8 13,9 7,2 5,1Importación bienes y servicios 7,5 9,7 0,8 11,7

% promedio participaciónPIB per cápita 802,5 1.313 1.320 1.493Gasto interno /PIB 110,1 115,7 102,8 103,3Consumo hogares/Gasto interno 62,8 55,8 61,4 64,3Consumo gobierno/Gasto interno 9,6 12,0 11,7 8,7Inversión / Gasto interno 27,6 32,2 26,9 27,0CC/PIB -11,8 -17,2 -7,8 -1,8Ahorro /PIB 18,8 18,2 18,7 26,1

Promedios anualesINDB per cápita 762 1.269 1.238 1.517PNB/PIB 98 96 92 95Desocupados/PEA 5,7 4,4 9,2 9,15Subocupados/PEA 22,6 28,2 44,9 44,7Inflación promedio 8,0 14,0 41,0 17,0Salarios real (dólares) 121 161 99,8 126Remuneración trabajadores/PIB

31,2 29,0 20,6 18,5

Excedente de explotación/PIB 7,7 61,5 72,3 81,5Fuente: Carrasco y otros, 2011)

Por otro lado, la bonanza económica ligada al banano favoreció cierta

“estabilidad política” en la década de los cincuenta9, fruto del acuerdo entre los

sectores dominantes: derecha oligárquica, liberales vinculados a los intereses

internacionales y socialcristianos, jugando el Estado un rol fundamental en la

negociación y conciliación de intereses entre la burguesía agroexportadora y

financiera y el latifundismo serrano, así como de nexo de conexión con el capital

internacional que permite la internacionalización de la economía ecuatoriana.

Sin embargo, dicho acuerdo se muestra agotado en los sesenta ante la

conflictividad social y la decadencia bananera, dando paso a la intervención

militar que implantará un régimen dictatorial y represivo, pero que llevará

adelante un proyecto desarrollista para el país, aunque sin llegar a formar una

alianza con los sectores de la sociedad interesados en dicho proyecto

modernizador (Carvajal, 2011: 96; Larrea, 2006).

Según SENPLADES (2009:56) esta espiral transformadora tendrá como

protagonistas a los sectores medios, nuevos profesionales e intelectuales que

empujaron la tecnificación de la gestión estatal y el fortalecimiento de los

instrumentos de planificación pública, que posteriormente se articularía con la

6

línea nacionalista de los militares reformistas, y así, los gobiernos militares de

1963-1966 y de 1972-1976, pondrán el énfasis en la reforma social y las

políticas de industrialización nacional. El nuevo régimen de acumulación se

centraba en la acción de un Estado desarrollista, que planificaba e intervenía en

sectores estratégicos de la economía nacional, pretendiendo alterar la estructura

de poder de los terratenientes serranos por medio de la reforma agraria y de

contrapesar la influencia de estos y de la oligarquía agroexportadora costeña en

el manejo del Estado, a través de políticas de industrialización que buscaban

generar una burguesía moderna. La estrategia ISI irá desembocando

progresivamente en un pacto implícito de modernización social compartido por

empresarios, trabajadores, políticos, constituyéndose según Mancero (199:327)

“la primera política de Estado de la historia republica ecuatoriana”10.

Los primeros pasos para impulsar el proceso industrializador se dieron en

el período de la Junta Militar (1963-1966), en un momento de intensa

movilización social cuando se trata de impulsar los intereses emergentes de las

clases medias y los sectores industriales mediante un proceso de modernización,

estableciéndose condiciones preferenciales para la instalación de una base

industrial a través de una ley protectora de la industria nacional, la reforma

agraria, la modernización urbana y el fortalecimiento de las instituciones

estatales, pero también a través de una política fiscal y arancelaria, así como

financiamiento público, que favoreciera la sustitución de importaciones. No

obstante, la industrialización no pudo despegar entre otros motivos por la

escasez de divisas, la estrechez del mercado interno y los conflictos que

generaron la propia política pública11.

A pesar de ello, asistimos a cambios importantes en términos sociales

que reflejan el auge de una clase media en ascenso, y un proletariado creciente

fruto de la migración serrana que mejoran relativamente sus condiciones de vida,

a pesar de la precariedad de los empleos urbanos. Las movilizaciones sociales de

campesinos en la Sierra y de las clases medias en las ciudades fuerzan a la Junta

Militar a llevar a cabo políticas modernizadoras tratando de trasladar excedentes

hacia el sector industrial y una reforma agraria, y con ello, garantizar los

intereses diversos de los nuevos actores sociales12.

Por lo tanto, el modelo desarrollista que se pretende implantar en el

Ecuador durante este período se enfrenta al dilema de un crecimiento bloqueado

7

por la escases de divisas, dado que el crecimiento de las exportaciones - muy

limitado -, no garantizaba el acceso a las importaciones necesarias para la

inversión productiva, lo que obligaba a un endeudamiento financiero externo

creciente, que aunque garantizaba la inversión, hacía enormemente vulnerable

dicho crecimiento económico, de manera que la declinante marcha de las

exportaciones termina convirtiéndose en un limitante para el crecimiento

económico13, ya que hace recaer éste sobre una demanda interna creciente – en

medio de un esfuerzo industrializador -, pero que al basarse en una alta

propensión de importaciones, tendrá que ser financiadas a través del

endeudamiento externo.

Resumiendo, macroeconómicamente durante todo el período del auge

bananero la economía ecuatoriana se caracterizó por la escasez de divisas, el

deterioro de los términos del intercambio y marcadas variaciones en los niveles

de demanda, mientras que a nivel político se evidenció una pugna creciente entre

las elites por la apropiación del excedente, con la utilización patrimonial del

Estado, con prejuicio para las masas rurales y los nacientes cinturones de

población marginal urbana.

1.2. La modernización “desequilibrada”: el período de la “locura petrolera” y

sus consecuencias.

Según Carvajal (2011:97-98) durante la década de los setenta el proyecto desarrollista

encontrará mejores condiciones materiales para su realización, sin embargo el “sujeto

social y político” encargado de su conducción no termina de configurarse, por lo que

tendrán que ser nuevamente los militares – a través del general Rodríguez Lara (1973-

1976) - quienes llenen ese vacío en el momento que comienza la exportación petrolera

que generará los ingentes recursos necesarios. El Plan de Desarrollo Nacional y

Revolucionario, 1973-1977, pretendía utilizar los excedentes de la exportación petrolera

para transformar la estructura productiva, impulsar la industrialización sustitutiva de

importaciones, diversificar la producción, ampliar el mercado interno, favorecer la

integración regional andina y modernizar la estructura del Estado.

La bonanza petrolera generó un crecimiento sin precedentes (el PIB se

duplica en una década al crecer a un ritmo del 8%, mientras que el PIB por

habitante aumenta un 72%), sustentando un crecimiento aún mayor del sector

8

industrial (cuyo PIB se multiplica por cinco durante el período 1965-1980). Este

intenso proceso de crecimiento y modernización productiva generó importantes

transformaciones sociales, potenciando un intenso proceso de urbanización y de

transformación de la fuerza laboral, que se urbaniza, aunque el crecimiento del

empleo manufacturero fue modesto, lo que determinó la aparición de un alto

desempleo y subempleo en las principales ciudades, además de nuevas formas

de pobreza muy vinculadas a un gran sector informal urbano, todo ello, en una

etapa de gran auge económico14.

Macroeconómicamente la etapa 1972-1982 es la del auge petrolero y la

estabilidad cambiaria que impulsará el proyecto industrializador, a partir de un

ciclo caracterizado por la abundancia de divisas y la recuperación de los

términos del intercambio, con un crecimiento intenso impulsados tanto por la

demanda externa como interna (creciendo el gasto interno, principalmente el

consumo privado y el gasto público, por encima del nivel de producción), así

como por un agresivo endeudamiento a partir de 197515.

El incremento significativo de las exportaciones petroleras, y el acceso al

crédito externo, generaron unas fuertes dependencias externas. Así, aunque las

exportaciones se elevaron significativamente durante el período, las

importaciones lo hicieron a un ritmo semejante, y hasta mayor en ciertos

momentos, evidenciando un relativo escaso proceso de sustitución de

importaciones (dado el alto coeficiente de importaciones en el PIB), lo que llevó

a una sobrevaluación del sucre, que si bien permitió un intenso proceso de

transferencia de recursos desde los sectores petrolero y agroexportador al sector

industrial, también produjo severas distorsiones al proceso industrializador,

además de graves desequilibrios externos16.

Por todo ello, la economía ecuatoriana generó la gran paradoja, ya que en

la época de mayor bonanza de su historia se generaron las semillas de la

destrucción, al sustentarse el crecimiento en un sistema fiscal y unas relaciones

externas enormemente dependientes del petróleo, que a su vez soporta un sector

industrial excesivamente consumidor de insumos importados y escasamente

generador de empleo. Así, en la época de mayor bonanza económica, el Estado

multiplicó por 20 veces su endeudamiento.

No obstante, y según Carvajal (2011: 98) durante la dictadura de

Rodríguez Lara, de corte nacionalista, se cumple buena parte de su programa

9

inicial, dado que: a) se avanza en la aplicación de la reforma agraria en la Sierra

- Ley de 1973 y numerosos decretos ejecutivos, como el 1001 -, entregándose

tierras a las cooperativas arroceras en la Costa y ampliando la frontera agrícola

en el Oriente con procesos de colonización; b) se canalizan importantes

inversiones para la infraestructura de generación hidroeléctrica; c) se mejora y

diversifica la producción y distribución potenciando el mercado interno a partir

de la creación de diversas empresas públicas: ENAC, ENPROVIT, fertilizantes,

construcción de silos; y d), se lleva a cabo una política petrolera que permite

ingresar al país en la OPEP, y crear instituciones públicas como el CEPE

(Corporación Estatal de Petróleos Ecuatorianos), FLOPEC (Flota Petrolera

Ecuatoriana) o construir la Refinería Estatal de Esmeraldas.

En una primera etapa (1968-1975), la política pública busca compensar

los déficit en cuenta corriente a través de la inversión extranjera directa en la

actividad petrolera, mientras que en la segunda (1976-1981), la política de

apertura de la cuenta de capitales posibilitaría el endeudamiento agresivo, tanto

público como privado, que provocó el ciclo de apreciación cambiaria y sus

efectos negativos sobre el funcionamiento económico, teniendo como resultado

el deterioro del sector externo - la enfermedad holandesa -, como evidencian

fundamentalmente los altos montos deficitarios de la cuenta corriente a partir de

197917.

Por otro lado, este crecimiento espectacular del producto, de las

exportaciones y del endeudamiento, trajo también como consecuencia un

incremento espectacular de transferencias de recursos hacia el exterior a través

de las empresas petroleras y los acreedores externos reflejados en el pago de

servicios a los factores externos, que a medio plazo generaría graves problemas

de sostenimiento - como se evidencia al comparar el PNB y el PIB -, dado que el

producto apropiado por los residentes del país comienza a ser mucho menor que

la producción obtenida en el territorio nacional.

Aunque a nivel productivo, será el sector petrolero el principal motor del

crecimiento económico, otros sectores como los servicios públicos, la

manufactura y las infraestructuras obtendrían también crecimientos superiores al

promedio de la economía. En relación a la industrialización, la política pública

industrial se orientó a facilitar el trasvase de excedentes a favor del capital

industrial a través de la dotación de infraestructuras, insumos subsidiados,

10

preferencias cambiarias y arancelarias, y políticas sociales y crediticias, de

manera que, aunque la industrialización ecuatoriana se inicia en la década de los

sesenta, será en los setenta cuando se produzca su despegue, con tasas de

crecimiento promedio superiores al 11,9%, sustentado sobre diversos pilares,

según Carrasco y otros (2011: 131-132)18.

A nivel social se trata de un desarrollo esquivo, dado que aunque el PIB

per cápita experimenta un notable crecimiento, más del 60% en relación al

período bananero, llegándose a un pico en 1981 con 1431 dólares, los

principales beneficiarios del mayor crecimiento de la historia económica de

Ecuador serán los sectores industriales, las clases medias ligadas al aparato

burocrático estatal y la vieja oligarquía, ahora modernizada para acoplarse al

nuevo modelo de acumulación; mientras que los trabajadores y los sectores

rurales no serán sus principales agraciados. Así, y a pesar del bajo desempleo y

el aumento de los salarios reales, éstos redujeron su participación relativa en el

PIB a expensa del aumento del excedente bruto de explotación, dadas las

políticas laborales favorables al empresariado19.

Según Carrasco y otros (2011: 57-58), las tímidas iniciativas

redistributivas adoptadas por el Gobierno Nacionalista Revolucionario

(especialmente reforma agraria, pero también incrementos salariales y subsidios

al consumo alimenticio urbano), contaron inicialmente con la oposición de

terratenientes, industriales y agroexportadores, pero luego tras complejos

procesos de negociación, permitieron a los terratenientes captar el grueso de los

fondos destinados al desarrollo agrícola (North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosee,

1980), e igualmente los industriales, acceder a los generosos créditos facilitados

por el Estado para el equipamiento industrial e importación de insumos

(Conaghan, 1984: 81), gracias a los abundantes recursos provenientes de la

exportación petrolera.

No obstante, el programa reformista y desarrollista se transforma con el

Triunvirato militar (1976-1976), en un nuevo contexto internacional

caracterizado por la crisis internacional y un escenario interno donde las fuerzas

sociales luchan por recuperar la democracia, iniciándose entonces un cambio de

rumbo que tendrá su consolidación con la implantación de la ortodoxia

neoliberal a partir de los ochenta. La “nueva política pública” cambia la

11

legislación agraria, suprime las políticas de protección a la industria, agranda el

endeudamiento externo y reprime duramente a los movimientos sociales.

La Constitución de 1978 resulta ser una clara expresión de la

contradicción del momento histórico que vive el país, ya que si normativamente

refleja un proyecto reformista (que se diluye con la muerte de Roldós en 198120),

la realidad expresa los cambios que se avecinan, donde la vieja y experimenta

oligarquía ecuatoriana, de la mano del Partido Social Cristiano contralará el

poder durante las décadas siguientes (incluso en presencia de gobiernos

socialdemócratas o democratacristianos) (Carvajal, 2011: 99).

Las políticas de industrialización y manejo macroeconómico de los

gobiernos militares de los setenta afirmaron el patrón industrial intensivo en

capital, en asociación entre grupos económicos nacionales y empresas

transnacionales, erosionando el empleo y la capacidad de contestación de la

clase obrera, bloqueando la posible alianza de éstos con la burguesía industrial

modernizante que hubiera permitido la integración social y el crecimiento del

mercado doméstico, e incrementó los vínculos entre fracciones de la oligarquía

tradicional y las empresas transnacionales, así como la dependencia de los

intereses industriales de los sectores financieros e impidieron que un importante

segmento de la población transformara sus necesidades en demandas de

mercado21. Por ello, y según expresa Lefevbre (1985:25):

“los programas estatales destinados a incentivar la industrialización fracasaron estrepitosamente en la creación de empleo en sectores de alta productividad, ya que el crecimiento del empleo urbano se realizó en sectores de baja productividad, mientras que en el sector agroexportador una buena parte del excedente generado era apropiado por las compañías ligadas al comercio internacional, que por supuesto no destinaban su beneficios a la reinversión o incrementar la productividad, siendo los campesinos los últimos beneficiaros del desarrollo agrícola estatal” (Recogido en SENPLADES, 2009: 57-58).

En el Ecuador, el crecimiento económico guiado por el Estado renovó la

dependencia de la clase dominante de las exportaciones primarias, y afirmó la

herencia institucional de continuidad entre los intereses de la burguesía

exportadora-industrial-financiera y el Estado, lo que permitirá en la década

posterior, cuando se produzca la caída de precios del petróleo y la crisis de la

deuda, reordenar el crecimiento por las exportaciones, tras el fin del boom

12

petrolero, lo que llevaría a afirmar, según Montúfar (2002) que estamos “ante un

intento fallido de construcción del Estado, entre 1948 y 1981”.

Por último, y en referencia a los años setenta, hay que tener en cuenta

que al final del período se produce un proceso de transición política del régimen

militar a la democracia (1976-1979), que culmina con una nueva Constitución

(1979) y una nueva Ley Electoral y nueva Ley de Partidos, que, según Garretón

(2002) “bajo los obstáculos históricos de una cultura política” determinarán en

las próximas dos décadas una transición política desestabilizada22. Como se

analizará con posterioridad, el cambio de régimen político inicia un proceso que

deberá superar numerosos obstáculos para institucionalizar la democracia en el

país.

1.2. La crisis de los ochenta y la asunción de la ortodoxia neoliberal. El

neoliberalismo criollo.

La drástica caída de los precios internacionales del petróleo y la desaparición del crédito

internacional, tras la insolvencia mexicana de agosto de 1982, junto a los grandes

desequilibrios acumulados en los setenta hacen que la economía ecuatoriana comience

un profundo y largo proceso de recesión, que se verá agravado por choques externos

como: el duro invierno de 1983 (que destruyó la producción agrícola de la Costa), o el

terremoto de 1987 (que afectó gravemente al oleoducto, y con ello, a las exportaciones

petroleras del país). Por otro lado, la caída de los precios del petróleo, el incremento de

las tasas de interés internacionales y el cese de crédito internacional no sólo causaron

problemas de financiamiento al crecimiento de la economía ecuatoriana, sino que

supuso una gigantesca transferencia de recursos del país al exterior, producto del

servicio de la deuda externa y del deterioro de los términos del intercambio por la

disminución de los precios del petróleo23.

Esta caída de la actividad productiva llevó a un deterioro de las

condiciones de empleo, a un empobrecimiento creciente de la población y a un

proceso de concentración del ingreso, que polarizó aún más la sociedad. Se

deterioran el empleo urbano y cambia su estructura, abarcando el desempleo y la

precarización laboral no sólo a jóvenes y grupos marginales, sino a numerosos

jefes de hogar, se reduce el empleo formal, mientras se eleva la subocupación y

el empleo informal y se deterioran los salarios. No obstante, el aspecto quizás

13

más negativo de la crisis, y posteriormente de las políticas de ajuste será el

incremento de las desigualdades a través de una distribución del ingreso más

desigual24.

No obstante, según Carvajal (2011: 101), se trata de un período de gran

estabilidad política y fuerte control del proceso político por parte de los partidos

de la derecha y el centro, tanto en la cuestión electoral como en la ideológica,

bajo la hegemonía de la fracción oligárquica de la Costa, quienes desde el

Ejecutivo y/o Legislativo han impuesto las reglas de juego para el ejercicio del

poder, gestionando la crisis y el reparto de la riqueza del país, sea bien

gobernando directamente o hasta con gobiernos de ideología “opuesta”, como

Izquierda Democrática.

Las severas crisis fiscales y externas producidas por la transferencia neta

de recursos al exterior, originaron la aplicación de una larga serie de programas

de estabilización y ajuste estructural bajo la tutela del FMI, llegándose a firmar

en apenas siete años (entre 1983 y 1989) cinco “cartas de intenciones”. Como

durante buena parte del período el país mantuvo un sistema de tipo de cambio

fijo-ajustable, los programas de estabilización se caracterizaron por continuas

macro-devaluaciones que trataron de resolver el rezago cambiario acumulado

durante los setenta, y así lograr excedentes externos y fiscales que cubrieran el

servicio de la deuda externa (Correa, 2004 y 2009). Las políticas de ajuste

estructural en el Ecuador se inician en 1982 con el gobierno de Osvaldo

Hurtado, siendo seguidas posteriormente por los gobiernos de Febres Cordero,

Borja y Durán Ballén25.

Según SENPLADES (2009:58), el proceso de reformas económicas comienza

bajo la égida de las políticas neoliberales, pero bajo una gestión política sustentada en

una estructura de poder en que los principales grupos económicos tienen una amplio

margen de influencia, sobre todo en la primera oleada de medidas de ajuste estructural

(el período entre 1984 y 1995, el llamado ciclo fácil de reformas), donde dado el control

del Estado por los sectores dominantes estos logran triunfos esenciales para sus

intereses, y su reproducción económica: liberalización del tipo de cambio y tasas de

interés, y desregulación del mercado de trabajo y del sistema financiera. En un segundo

momento (período 1995-2005, denominado ciclo difícil de reformas), se registran

mayores niveles de resistencia social y una fuerte pugna entre las elites políticas y

económicas. Asistimos a un mayor nivel de conflicto y turbulencias políticas entre las

14

elites dominantes, en relación a la orientación de las reformas estatales, así como una

clara dinámica de resistencia social, liderada por el movimiento indígena en contra de

las políticas neoliberales, especialmente frente a las privatizaciones de las empresas

públicas del sector energético y la seguridad social, pero a pesar de ello, las políticas

reformistas continuaron dentro de una intensa crisis institucional y política que puso a la

democracia al borde del colapso en varias ocasiones. Este difícil y prolongado contexto

de debilidad del sistema político, inestabilidad institucional y crisis socioeconómica,

fracturó a la sociedad e impidió el ordenamiento económico que integrara y garantizara

mínimos niveles de vida a la gran mayoría de la población.

Macroeconómicamente el período 1983-1999 se trata de un largo ciclo

de estancamiento, marcado por la adopción de las políticas de ajuste y

liberalización, por fuertes restricciones a la demanda interna, por la escasez de

divisas, por una tendencia oscilatoria en los términos del intercambio y por el

deterioro de las condiciones de vida de la población (Carrasco y otros,

2011:133-142).

El ajuste de los años ochenta

Durante el ciclo de estancamiento se produce una sustitución del modelo de crecimiento

basado en la demanda interna por otro sustentando en la oferta de exportaciones,

esencialmente camarón, banano y petróleo. En respuesta a la crisis de la deuda y la

bajada de los precios del petróleo, las políticas de ajuste se concentraron en la

estabilización económica a corto plazo. En mayo de 1982, el gobierno de Hurtado, da

inicio a los programa de estabilización mediante el ajuste, que tendría continuidad

durante el resto del siglo, aunque variando los instrumentos para conseguirlo, dado que

los objetivos de la política económica buscaron siempre reducir la expansión de la

demanda interna como causante del desequilibrio de la balanza de pagos, siguiendo el

diagnóstico de la ortodoxia económica, y sus “instrumentos”: reducción del gasto

interno, alienación de precios internos y externos, políticas de estímulo al crecimiento y

la producción26 (Carrasco y otros, 2011: 136; Araujo, 1998: 29-30).

A través de una estricta política fiscal y monetaria se busca restringir la

expansión de la demanda por encima del crecimiento de la oferta nacional,

teniendo numerosas consecuencias. El recorte del gasto se traduce en una

reducción de las importaciones, una rebaja de la producción nacional de bienes

15

que pueden ser transferidos para incrementar las exportaciones, controlando

también de esta manera el abultado déficit comercial. Pero la contracción

indiscriminada del gasto provoca también los “efectos no deseados” de

reducción del nivel de producción y empleo de la economía, que contraen

drásticamente el crecimiento económico.

Se suponía que al encarecer los precios de los bienes importadores,

favorecería a la producción nacional de dichos bienes, y al favorecerse las

exportaciones, se elevaría la producción de este tipo de productos, lo que

facilitaría un transvase de empleo desde los sectores perjudicados por la

restricciones del gasto interno, hacia los sectores favorecidos por el tipo de

cambio y la potenciación de las exportaciones27. El instrumento más utilizado

para conseguir estos objetivos fue la devaluación del sucre, aunque el resultado

de sucesivas devaluaciones fue el desastre de un proceso inflacionario con

graves costos sociales28.

El crecimiento se orienta hacia el objetivo de satisfacer la demanda

externa mediante la promoción de exportaciones (que crecen a una tasa del

7,2%), con el fin de obtener recursos para hacer frente al servicio de la deuda

acumulada (el ahorro se elevó al 18,7% del PIB). Se produce una transformación

fundamental en el modelo de crecimiento económico, tratando de encauzar los

recursos del país hacia las exigencias de los acreedores externos, creciendo el

pago neto a factores, y distanciándose el PNB del PIB. En la medida que el país

se integra más a los circuitos comerciales y financieros internacionales, la tasa

de apertura económica llega al 59%, pero la salida al exterior de excedentes por

la carga financiera se convierte en un obstáculo para alcanzar un desarrollo

económico razonable29.

En 1984 llega al poder una coalición política de corte empresarial que

tendrá como ejes de su propuesta la apertura al mercado externo, la

liberalización económica y la desregulación de la economía y las finanzas, con

lo que se producía un giro sustancial a la estrategia de las décadas anteriores

(SENPLADES, 2009: 59). Con la administración de Febres Cordero se extiende

la partida de defunción definitiva a la ISI al liberarse el tipo de cambio y de las

tasas de interés, inaugurándose una tibia liberalización y apertura de la

economía, y derogarse las leyes de fomento y gran parte del marco institucional

construido para implementar la ISI. Así: a) frente a la ISI se apuesta por las

16

exportaciones primarias, b) frente a la planificación centralizada se opta por la

políticas de estabilización monetaria, y c) pese a la retórica antiestatal, se aprecia

la imposibilidad de quebrar el intervencionismo estatal, aunque ahora será de

“nuevo tipo”, reforzándose los subsidios a los sectores empresariales y

productivos ligados a las exportaciones. Se restablecen tarifas y se vuelve al

control de precios de productos desregulados, así como controles al mercado de

cambios. La actuación estatal estará regida por la agenda empresarial, con una

decidida intervención de agentes privados en la generación de las políticas

económicas. Como diría Montúfar (2002) estamos ante “un proceso de

estatización neoliberal”.

El acuerdo entre el Partido Social Cristiano, la derecha tradicional, los

caciques locales y nuevos cuadros tecnócratas pretenden desarrollar el régimen

bajo un estilo personalista, anti institucional y de permanente pugna entre los

principales poderes del Estado, a la vez que crece la violencia y todo tipo de

medios que atropellan los derechos humanos. Sin embargo, el triunfo de la

socialdemocracia – Izquierda Democrática – en 1988, representa un fuerte

rechazo a la gestión política del gobierno anterior, asumiendo el poder en

condiciones excepcionales dado que tenían mayoría en el Congreso Nacional y

buenas relaciones con los otros poderes del Estado, con lo que se pretende

recobrar la institucionalidad democrática debilitada: negociación con la

guerrilla, mayor diálogo con los sindicatos, plan nacional de alfabetización y

relaciones internacionales multilaterales, serán sus signos de identificación.

No obstante, económicamente su gestión será ortodoxa en el ajuste,

aunque ahora gradual, contemplándose minidevaluaciones, mayores

liberalización de tasas de interés y progresiva eliminación de créditos

preferenciales, reajuste mensual del precio de combustible, eliminación de

subsidios y limitados incrementos salariales (Baez, 1995). Se apuntala la agenda

neoliberal con reformas: Ley de Régimen Tributario, Ley de Reforma

Arancelaria, Ley de Operación de la Maquila, Ley de Flexibilidad Laboral, entre

las más importantes. A pesar de ello, los logros en términos de estabilización

económica fueron escasos, dada la delicada situación fiscal a causa de la

reprogramación de la deuda negociada por el gobierno anterior, y el efecto

especulativo del esquema gradualista. Las reformas realizadas serán

inmediatamente cuestionadas por grupos de presión y fuertes sectores

17

económicos, partidos políticos y movimiento sociales (SENPLADES, 2009, p.

59-60).

En la administración posterior de Rodrigo Borja, estas tendencias se

vieron agudizadas, ya que se realizó las reformas institucionales tendentes a

liberalizar e internacionalizar los mercados: expedición de la Ley de Reforma

Arancelaria, donde se redujo drásticamente el nivel y dispersión de los

aranceles, mayor flexibilidad laboral con la incorporación de regímenes de

maquila y de contratos a tiempo parcial, y la expedición de la Ley de Zonas

Francas.

No obstante, el fenómeno más controvertido durante este período sería la

sucretización de la deuda externa, dado que la deuda fue origen de problemas y

continuas reestructuraciones. El gobierno de Hurtado estatizó la deuda externa

privada, la deuda externa de la banca privada, en situación crítica. A

consecuencia de las devaluaciones y las altas tasas de interés internacionales, el

sector privado que estaba endeudado en dólares se volvió insostenible, por lo

que el gobierno de Hurtado resolvió en 1983 que el Estado asumiera dicha deuda

privada con la banca internacional, que superaba los 1.500 millones de dólares,

mientras que el sector privado devolvería el dinero al Estado, en condiciones

ventajosas, en sucres. La “sucretización de la deuda” trajo una expansión del

crédito a la banca privada, manteniendo las autoridades un crecimiento

acelerado de la cantidad nominal de dinero, aun cuando en términos reales

creció a un ritmo más o menos constante, acomodándose a la contracción fiscal.

Por su parte, durante el gobierno de Febres Cordero se ampliaron más los

plazos de devolución del pago de la deuda privada al Estado, se aumentó el

período de gracia y se congelaron las tasas de interés de la deuda sucretizada por

debajo de la tasa de mercado y se congeló el tipo de cambio al cual se realizaba

la conversión de la deuda. De esta forma, gracias a un Estado deudor en dólares

y acreedor en sucres, con un tipo de cambio congelado, se calcula que el

subsidio implícito al sector privado alcanzó los 1.300 millones de dólares

(Acosta, 2002)30.

En resumen, con el ajuste de los ochenta, el nivel de actividad se

deprimió sensiblemente, alcanzando la producción una tasa de crecimiento anual

del 1,8%, debido al comportamiento del gasto interno, que tuvo tasa negativas.

La reducción de las importaciones de bienes de capital e insumos forzó a este

18

crecimiento mediocre mediante un retroceso pernicioso de la inversión. La

inflación afectó a salarios y ganancias, deprimiendo el consumo privado a

niveles de los más bajos de los años setenta, siendo el ajuste del gasto público

todavía más severo. El peso exclusivo de la dinámica económica se asentó en la

expansión de las exportaciones. Por todo ello, el cambio a un modelo impulsado

por la demanda externa cobró un costo muy elevado para los residentes en el

país (Carrasco y otros, 2011, p. 138)31.

Las reformas estructurales de los noventa.

Durante los noventa, pese a los difíciles problemas de instrumentación y sostenibilidad

de las políticas de ajuste de los ochenta, se sigue profundizando en el ajuste y la

estabilidad como objetivos prioritarios, y aunque se habla de la importancia de la

reactivación económica, está se visualiza desde el sector exportador y la estabilización

macroeconómica (SENPLADES, 2009: 60-61).

En el período de Durán Ballén se produce el viraje hacia un programa

económico abiertamente neoliberal, con la adopción del conjunto de reformas

estructurales encaminadas a fortalecer los mercados y los cambios en las

políticas de ajuste que garanticen el flujo de capitales desde el exterior.

Ente 1992 y 1995 se trata de implantar un programa de estabilización,

Plan Macroeconómico de Estabilización, 1992, que pretende reducir la inflación

y el déficit fiscal, a la vez que atraer a la inversión extranjera y reducir el tamaño

del Estado, lo que constituía la base de la carta de intenciones con el FMI como

paso previo a la renegociación de cerca de 14.000 millones de dólares de deuda

externa. Se decide la salida de la OPEP, liberalizar la venta de divisas a los

exportadores y promulgar la Ley de Modernización que impulsa la privatización

de las empresas públicas. Después de una devaluación desproporcionada, se

determina una tasa fija (2000 sucres por dólar), que debería operar como ancla

de la inflación, para cumplir la disciplina fiscal.

Tras el primer paquete - septiembre de 1992 -, se expiden nuevas normas:

inversión extranjera y transferencia de tecnología, patentes y regalías; zona de libre

comercio con Colombia y Bolivia, y ampliación con Venezuela; modernización y

apertura del sistema financiero; Ley de Mercado de Valores; Ley de Modernización del

Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por Iniciativa Privada, así

19

como un proceso de desinversión en la Corporación Financiera Nacional, Banco del

Estado, Banco Nacional de Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda. Reforma de

la Ley de Hidrocarburos.

Con la Ley de Presupuestos del Sector Público expedida ese mismo año, se

centraliza la administración y el control de los recursos del sector público, restándole

autonomía de inversiones a la empresa petrolera estatal, Petroecuador, lo cual traería

consecuencias nefastas en el futuro al producir una rápida declinación de la producción

petrolera estatal, declinación que a su vez sirve actualmente como justificación para

privatizar los campos petroleros del Estado32. En 1993 se aprueba la Ley de

Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte

de la Iniciativa Privada, que establece el marco jurídico para las privatizaciones de

empresas estatales. Con esta ley, se crea el Consejo Nacional de Modernización

(CONAM), organismo encargado de sugerir, inducir e implementar las reformas

estructurales en función del nuevo paradigma. El mismo año se expide una nueva Ley

de Régimen del Sector Eléctrico, así como una nueva Ley de Telecomunicaciones,

orientadas a romper el monopolio del Estado en el suministro de estos servicios

públicos y atraer inversión privada a dichos sectores, básicamente a través de

privatizaciones.

Las políticas de estabilización y ajuste se basan en la austeridad fiscal, y

la utilización del tipo de cambio como ancla. El manejo programado del tipo de

cambio se inicia en septiembre de 1992 mediante el establecimiento del ancla

cambiaria nominal, buscando controlar las expectativas inflacionarias creadas

durante la vigencia del programa de minidevaluaciones entre 1988-1992. A su

vez, la estabilidad cambiaria, al reducir las expectativas de devaluación,

buscaban garantizar la inversión extranjera en el corto plazo en el sistema

financiero nacional, siendo la estrategia escogida la liberalización de los

mercados cambiario y monetario33.

El manejo del ancla cambiara nominal produjo una apreciación real del

sucre, con lo que perdieron competitividad las exportaciones, y se estimuló la

entrada de productos importados. Para corregir este resultado, el gobierno

adoptó un sistema de bandas cambiarias buscando conseguir un tipo de cambio

real. El costo de este nuevo manejo fue una marcadísima elevación de las tasas

de interés, pues mientras el tipo de cambio se mantenía anclado en la tierra, las

tasas de interés subieron por las nubes. Cuando existía una fuerte demanda de

20

dólares que podía provocar la depreciación del sucre, para defender la

estabilidad cambiaria, las autoridades se veían obligadas a vender divisas para

mantener el tipo de cambio dentro de los niveles fijados en la banda. Con esta

venta, el Banco Central retiraba sucres del mercado, reduciendo la liquidez y

presionando así para la subida incontrolada de las tasas de interés. En síntesis, la

relativa estabilidad cambiaria se consiguió a costa de continuas variaciones en la

tasa de interés.

En 1994, en plena repercusión de la crisis mexicana “del tequila”, se

aprueba la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que liberaliza el

negocio bancario, abandonándose el sistema de control en manos de la

asociación bancaria privada y se permiten créditos vinculados hasta en 60% del

patrimonio técnico de los otorgantes. En 1994, se reemplaza la antigua Ley

General de Bancos por la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero,

la cual, pese a la alta concentración y fragilidad del mercado financiero

ecuatoriano, desreguló grandemente dicho mercado, liberalización que fue la

principal causa de la crisis bancaria que viviría el país en 199934. La

desregulación financiera tenía el propósito de crear un mercado libre de

capitales y promocionar la libre movilidad de capitales con el exterior. Impulsó

un sistema financiero de libre mercado, apuntalado por la política monetaria que

se dirigió hacia una expansión de las disponibilidades en el sector privado,

mediante un conjunto de medida como la reducción del encaje bancario, la

eliminación de las inversiones forzosas y la flotación de las tasas de interés. Sin

medir riesgo alguno, se caminó apresuradamente hacia un sistema donde lo

único que maduró fueron los síntomas de una crisis financiera. Para aprovechar

el ingreso de capitales golondrinas que venían buscando lucrar con estas altas

tasas, la banca privada legalizó los depósitos y préstamos en dólares, con lo que

empujó una “espiral de dolarización”, comenzando así el debilitamiento de

algunas de las funciones de la moneda nacional, y la creciente ineficacia de la

política monetaria, mientras se asistía al crecimiento desproporcionado de la

banca off shore, que fue legalizada bajo el argumento de la necesidad de una

mayor integración financiera a los mercados internacionales, y para evitar la

fuga de capitales. La concentración de créditos y las operaciones vinculadas

dentro de los grupos financieros nacionales, pasaron a formar parte del nuevo

esquema desregulado. Al no realizarse una adecuada supervisión de las

21

instituciones off shore, se creó un ambiente ideal para la elusión y la evasión de

impuestos. La banca off shore adquirió grandes proporciones, los 2/3 de los

activos on shore, y una actividad febril antes de que la crisis explote35 (Carrasco

y otros, 2011:140-141; Páez, 2004).

A nivel político-social, durante el mandato y pese a la afinidad

ideológica con los partidos fuertes en el Congreso Nacional, el gobierno nunca

pudo sustentan una sólida mayoría, por lo que se profundiza el desgaste del

conjunto del sistema político, en un momento de auge de los movimientos

sociales, esencialmente de la CONAIE, que se va convirtiendo en la máxima

representación popular, generando numerosas líneas de confrontación con el

gobierno: garantía y extensión de la seguridad social, en especial al

campesinado, rechazo de las privatizaciones, denuncia del incremento del costo

de los recursos estratégicos para la población: gas, gasolina, electricidad. El

enfrentamiento más fuerte se dará en 1994, a propósito de la expedición de una

ley agraria regresiva, que representaba el final del tibio proceso de reformas

iniciado en los setenta. Las contundentes movilizaciones en la Sierra forzaron al

mismo presidente a tener que negociar, con la mediación de la Iglesia católica.

No obstante, los buenos resultados de 1994 (reducción de la inflación al

25,4%, superávit fiscal 1,2% del PIB, e incremento de las reservas

internacionales hasta 1700 millones de dólares), permitirán al gobierno seguir

avanzando en las reformas estructurales: flexibilizar el mercado de valores,

restricción del gasto público y facilitar la inversión extranjera en el sector

petrolero desregulando los precios de los combustibles, privatización de

empresas públicas.

Pero el tiempo de las reformas fue marcado por la pugna entre los

principales poderes del Estado, dada la dificultad del gobierno para conseguir

acuerdos políticos. Las disputas entre los principales grupos de poder económico

entorno a modalidades y beneficiarios de las reformas, generándose grandes

turbulencias, como ocurrió con los intentos de privatización de las

telecomunicaciones o la electricidad, lo que no solo llevó a un fracaso de dichas

reformas, sino también a una deslegitimación creciente del sistema político.

La guerra no declarada con el Perú, iniciada en enero de 1995, aunque

pareció reforzar al gobierno ante el lema de unidad nacional frente a la disputa

política y las movilizaciones sociales, la tregua duró poco dado que el elevado

22

costo del conflicto obligó al gobierno a elevar las tarifas de los servicios

públicos con el fin de cerrar el déficit fiscal, lo que provocó la declaración de

huelga nacional inmediatamente, que sería convocada por la Primera

Convención Nacional Unitaria de Trabajadores, Indígenas, Campesino y

Estudiantes que comenzaban a intentar dar una respuesta articulada a las

políticas económicas neoliberales. En medio de todo el conflicto al gobierno se

le ocurre convocar un plebiscito sobre la reforma del sistema de seguridad social

y la desregulación laboral del sector público, que fue rechazado por el 58% de

los votantes, pese a la campaña orquestada por el gobierno y los medios de

comunicación, resultando ser una estruendosa derrota política de la agenda

neoliberal (Ibarra, 1996). Esto, unido a la denuncia de casos de corrupción (del

cerebro económico del régimen que se vio obligado a fugarse para no ser

juzgado), debilitó fuertemente a la clase política y al proyecto neoliberal

(SENPLADES, 2009: 62; Barrera, 2001).

Durante los años 1995 y 1996 asistimos a unos malos resultados

económicos, con escaso crecimiento del PIB (apenas 2% y 2,3%,

respectivamente), un incremento del déficit fiscal (del 1,1% al 3%), y la alta

inflación (un 25,5%), y altas tasas de interés, aunque la situación externa se

mantuvo más estable, gracias a mayor diversificación de las exportaciones

(Araujo, 1999).

El conflicto bélico con Perú y las tensiones internas que culminan con el

cambio de vicepresidente, junto a la mala situación económica echan al traste el

programa monetario-financiero y pone en evidencia la fragilidad del sistema

financiero, demostrando que la liberalización había desencadenado toda una

serie de contradicciones y prácticas riesgosas, así como que el marco regulatorio

era claramente insuficiente36. Sin embargo, en medio de tanta incertidumbre

ocurrió una nueva expansión del crédito, impulsada por el creciente consumo y

la especulación en bienes raíces. El crédito se orientó al financiamiento en

dólares de actividades estrictamente para la demanda interna como el comercio,

los servicios privados y los servicios públicos. Aun cuando parte de los capitales

continuaron saliendo de casa: los problemas de fragilidad financiera ahora

parecieron como un ataque especulativo sobre el tipo de cambio, pues los

ahorristas querían desprenderse de sus sucres para cambiarlos con dólares y

poder tenerlos muy lejos. La receta política se repitió monótonamente: en

23

defensa de la estabilidad cambiaria se subía la tasa de interés suponiendo que así

se detenía la salida de dinero.

Los efectos sociales de estas políticas se expresaban en un aumento

sensible de la pobreza e indigencia, una polarización de la sociedad y un

incremento de los niveles de violencia e inseguridad, que se irán trasladando al

escenario político manifestándose en una gran inestabilidad, una crisis de

legitimidad de los partidos políticos tradicionales, y la aparición de formas

clientelares y populistas en las citas electorales. Paralelamente se produce la

aparición y protagonismo de los nuevos movimientos sociales que serán los

encargados de canalizar las aspiraciones de los sectores desfavorecidos de la

sociedad.

El movimiento campesino-indígena que se caracterizó durante décadas

anteriores por su lucha por la tierra experimenta en los noventa una transformación

importante al centrar sus reivindicaciones en romper el régimen de exclusión que la

sociedad y el Estado habían ejercido sobre ellos desde siempre, denunciando los

comportamientos racistas, autoritarios, excluyentes, de intolerancia étnica y cultura de

una sociedad que les había dado la espalda. Estas luchas permitieron consolidar su

identidad interna, y sus constantes movilizaciones le confirieron una autoridad moral y

política ante el país, consolidando su organización y representación a través de la

CONAIE, que se convierte en la organización social más importante del país en los

noventa, y construyendo su representación política a través de Pachakutik, de manera

que temas como la plurinacionalidad, la diversidad cultural, la identidad, la

descentralización y autonomía territorial, el extractivismo, el agua, la explotación de los

recursos naturales, el derecho indígena o la consulta previa pasan a ser temas de debate

y se colocan en la agenda política del país (Carvajal 2011).

Un efecto significativo del deterioro social que estaban generando las

políticas de ajuste y sus repercusiones sociales será el incremento progresivo del

fenómeno migratorio, que si bien se había iniciado ya en los ochenta con un

incremento de la corriente migratoria hacia los EEUU, ahora en los noventa, y

esencialmente a finales de siglo como después veremos, se incrementa

espectacularmente y diversifica sus destinos, al incorporar el espacio europeo

(especialmente España e Italia), a la gran diáspora que vive el país.

Por lo tanto, la desigualdad social será la consecuencia inmediata de las

políticas neoliberales, ya que al priorizarse la estabilidad por medio del ajuste

24

fiscal, convierten a la política social en subsidiaria y asistencial, e insustancial

para la redistribución de la riqueza. Los bajos recursos destinados a inversión

social y los recortes permanentes del gasto social sobre todo durante el segundo

lustro de los noventa y la poca eficacia de la focalización de los programas

sociales de emergencia, se muestran inoperantes para mejorar la pobreza y el

bienestar de la población (Vos y León, 2000; Ramírez R, 2002).

De esta forma, para el año 2002, el 20 por ciento más pobre de la

población (quintil 1) obtuvo tan solo el 2,4 por ciento del ingresos y el 20 por

ciento más rico (quintil 5) se quedó con el 59,8 por ciento, mientras que la inicio

de la década de los noventa dichos porcentajes eran del 4,6 por ciento y 52 por

ciento, respectivamente. De hecho, se observa que frente a caídas del

crecimiento, incluso los ya altos niveles de desigualdad estructurales tienden a

incrementarse, como se observa con la crisis de 1999, lo cual demuestra la

existencia de mecanismos sociales y económicos para traspasar el peso de las

crisis a los más pobres.

En cuanto al escenario político, decir que entre 1997 y 2000 se suceden

en el país cinco gobiernos, dos presidentes son destituidos y huyen del país para

eludir la justicia, mientras que la protesta social y los conflictos entre las élites

políticas acompañan y son parte de la crisis profunda que vive el Ecuador. En

este contexto el gobierno del populista Bucaram, 1996-1997, puso en evidencia

las dificultades de los tradicionales grupos de poder para asegurar su hegemonía,

pero no significó cambios en la agenda económica, que prosiguió con las

reformas económicas, cuyo eje esencial sería el traslado del sistema de

convertibilidad argentino, así como la supresión de subsidios fiscales y

elevación de precios públicos, un programa agresivo de privatizaciones,

reformas de la seguridad social y al sector petrolero. Paralelamente, en 1996 el

país ingresa como miembro pleno de la Organización Mundial del Comercio

(OMC), mientras que en 1997 la nueva Constitución de la República establece la

total autonomía del Banco Central del Ecuador, que anteriormente dependía en

forma indirecta del Gobierno Central, y se le impone como único objetivo

buscar la estabilidad de precios37.

Aunque el programa de gobierno respondía a las exigencias del

empresariado y los organismos financieros internacionales, sin embargo

tampoco estuvo libre de la disputa de los grupos económicos, dado que las

25

privatizaciones podrían beneficiar a nuevos grupos económicos ligados al

comercio que habían estado marginados del cerrado círculo oligarca de

Guayaquil, ni de la confrontación con las organizaciones indígenas y sociales

“antiajuste”, fortalecidas en la lucha de los últimos años.

En estas condiciones, el desgaste del régimen fue vertiginoso, ya que se

manejó de manera autoritaria las relaciones políticas con los múltiples sectores,

ya que se trató de debilitar a los grupos económicos cercanos al Partido Social

Cristiano, y no se puso límites a la evidente corrupción de los altos funcionarios,

lo que fue aislando políticamente al régimen que en menos de seis meses desató

una nueva ola de movilizaciones sociales que llevaron a la caída del gobierno en

febrero de 1997, su sustitución por un presidente interino (Fabián Alarcón), y la

convocatoria de nuevas elecciones que darían la victoria de Jamil Mahuad,

aunque fuertemente debilitado por con contar con los apoyos políticos

necesarios para gobernar.

1.3. La crisis generalizada de finales de siglo.

En 1999 Ecuador sufre la peor crisis de su historia, el PIB cae un 8%, y el PIB por

habitante lo hace en un 9%. Aunque la crisis aparecer como una crisis económica, en

realidad se trata de una crisis generalizada, también política, social y de valores, en la

medida que confluyen en este final de siglo la ruptura del sistema político implantado

por décadas y un deterioro social sin precedentes, que entre otras consecuencias

obligará a casi el 10% de la población a buscar alternativas de vida fuera del país a

través de la migración, de esta manera, la subida al poder del gobierno demócrata

cristiano se produjo en pleno conflicto social y político, y la debacle económica.

Las causas de la crisis

Como exponíamos en páginas anteriores, las causas últimas de la crisis que vivirá

Ecuador a finales de siglo están en la compleja interacción “política” entre la reforma

comercial, la reforma financiera y la estabilización con ancla cambiaria en la que se

gestó la crisis financiera que culminó con la dolarización. No obstante, tanto los

choques externos negativos que se producen desde 1995: a) conato de guerra con Perú,

b) caída de los precios del petróleo a menos de 10 dólares barril, c) fenómeno de El

26

Niño en 1998, y d) la plaga de la mancha blanca, que arrasó la producción camaronera

del país; como los errores de política económica gubernamental: a) el cambio por parte

del Banco Central del Ecuador, en febrero de 1999, del sistema de bandas cambiarias

que se había utilizado en los últimos cinco años por un sistema de flotación, en un

momento de gran incertidumbre; b) la demagógica sustitución desde 1999 del impuesto

a la renta personal por un impuesto a la circulación de capitales, que hizo disminuir la

liquidez de los bancos así como su capacidad para generar medios de pago, todo ello en

una economía en recesión ; y c) la propia descoordinación mostrada entre el Banco

Central y el Gobierno para el manejo de la crisis, fruto de la completa autonomía

constitucional del mismo, alimentaron el proceso (Correa, 2004 y 2009).

La historia del proceso

En 1998 el sector externo se había derrumbado debido al creciente déficit comercial y el

costo del endeudamiento externo, y aunque la crisis financiera será su efecto más

notorio, la situación económica se complica al afectar a la economía real. El PIB que

había crecido de manera modesta, aunque constante (2,09% durante el período 1992-

1997), comienza a desplomarse (desciende al 0,4% en 1998, y se desmorona en 1999

con un -8,3%), siendo la respuesta gubernamental la promulgación Ley de

Reordenamiento en Materia Económica (diciembre de 1998) por la que se crea la

Agencia de Garantía de Depósitos (AGD)38, con el propósito de proteger los depósitos

de los usuarios del sistema financiero, y la adopción del régimen de flotación cambiaria

(enero de 1999), que culminaría con la depreciación del sucre a nivel histórico y la

especulación cambiaria que generaba la descontrolada emisión monetaria que pretendía

detener la crisis bancaria, llevando las tasas de interés a niveles insostenibles (Carrasco

y otros, 2011:141).

Presionado por los principales partidos, en diciembre de 1998, el

gobierno garantizó ilimitadamente los depósitos en el sistema financiero. A su

vez, en el Congreso Nacional, el PSC – socio parlamentario de Mahuad -,

consiguió eliminar el derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las

empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a

las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieran violado la

ley. La supuesta autonomía del Banco Central saltó en pedazos frente a los

intereses de los sectores bancarios ligados a la oligarquía costeña. La emisión de

27

moneda se desbocó, lo que no impidió la quiebra de la mitad de los bancos

comerciales. En julio de 1999, se bloquearon los flujos internacionales de capital

y, al final del año, el PIB había caído más del 7%.

Desde 1999 se percibía que los dos elementos de debilidad de la

coyuntura económica eran la fragilidad del sistema financiero y la debilidad

fiscal, pero las autoridades no pusieron límites a la ayuda a los bancos con

problemas y los desembolsos recibidos por préstamos de liquidez y

subordinados entre diciembre de 1998 y diciembre de 1999 superan los 5.000

millones de dólares (Villalva, 2002)39.

Como decíamos, para procesar el “salvataje bancario” el gobierno había

creado la AGD, con el fin de administrar los bancos que quebraron por el uso

indebido de los depósitos de la ciudadanía, con lo que emergió a la opinión

pública un complejo engranaje de gestión bancaria ilegal, sustentado en una

política de créditos sin ningún tipo de respaldo financiero, a empresas

pertenecientes a los mismos grupos económicos propietarios de las entidades

bancarias, carteras vencidas y otros procedimientos de gestión reñidos con la

ley. La laxitud de las normas y la incapacidad y complicidad de las autoridades

de control financiero degeneraron en la extensión de la crisis a un número cada

vez mayor de instituciones. En la práctica, la intervención estatal no pudo evitar

la quiebra del sector y sirvió, más bien, para socializar las pérdidas privadas a

través de impuestos, inflación y pérdida de la moneda nacional.

Con ello, se perdió el manejo de la política cambiaria y monetaria, se dio una

drástica disminución de la demanda interna, y se generó un ataque especulativo sobre el

tipo de cambio facilitado por la adopción de un régimen de flotación en enero de 1999.

El tipo de cambio nominal comenzó su ascenso incontenible desde 1998, al alcanzar un

nivel de depreciación del 54%, para romper todo referente del pasado con un 197% en

1999, y solo en los nueve primeros días de enero de 2000 se depreció en un 23%. La

especulación cambiaria se alimentaba de la descontrolada emisión monetaria realizada

con el objetivo de detener la crisis del sistema bancario, mientras que las tasas de interés

llegavan a niveles insostenibles (Carrasco y otros, 2011: 141).

Estallido de la crisis bancaria y su conversión en crisis monetaria e incidir en

la economía real.

28

En marzo 1999, frente a la falta de liquidez y débil posición de los bancos, el gobierno

de Mahuad resuelve congelar los depósitos bancarios (“feriado bancario”) cuando el

tipo de cambio era de 5.450 sucres por dólar. Los depósitos se comenzaron a devolver

un años después, una vez adoptada la dolarización, aun tipo de cambio de 25.000 sucres

por dólar, lo que significaba que más de 5.000 millones de dólares en captaciones en

sucres a marzo de 1999 se convertirían en poco más de 1.000 millones un año después,

lo que representó una transferencia de cerca de 4.000 millones de dólares de los

depositantes a los bancos y a los deudores de la banca, estos últimos, frecuentemente los

mismos banqueros.

No obstante, antes del congelamiento bancario, el Banco Central otorgó créditos

de liquidez, muchos de ellos irrecuperables, a los bancos privados del país por cerca de

1.000 millones de dólares, llegando la emisión de bonos AGD para respaldar los

depósitos a los 1.410 millones de dólares, y las posteriores emisiones de bonos y

transferencias de dinero por parte del Ministerio de Economía a la AGD alcanzó los

1.266 millones de dólares. Por lo tanto, se puede decir que el costo de la crisis bancaria

para la sociedad y el Estado superan los 6.000 millones de dólares – cerca del 30% del

PIB de entonces -, lo que convierte a la crisis bancaria ecuatoriana en una de las peores

crisis latinoamericanas conocidas, aunque la pérdida de confianza y el atropello de los

derechos de propiedad que significó, son realmente incalculables40.

La crisis bancaria se transforma en una crisis monetaria como consecuencia

directa de la Ley AGD, la cual obligaba al Estado a respaldar el 100% de los depósitos

nacionales y extranjeros, sin límite de monto. Como producto de ello, el Gobierno

Central crea los bonos AGD y el Banco Central de Ecuador inyecta liquidez para

adquirir dichos bonos y respaldar los depósitos, generando una depreciación del 400%

de la moneda nacional entre enero de 1999 y enero de 2000, así como una amenazante

aceleración de la inflación mensual. ¿Qué estaba pasando? Que la crisis bancaria y el

poder político de los banqueros habían traspasado el peso de la crisis al Estado,

generando la depreciación del sucre y una crisis monetaria, y con ello justificar la

“necesidad de la dolarización”, como sucedió el 9 de enero de 2000, medida

desesperada del gobierno de Mahuad para salvar su gobierno, aunque apenas dos

semanas después sería derrocado por una revuelta indígena-militar, y reemplazado por

su vicepresidente, Gustavo Noboa, quien ratificó la dolarización41.

En plena secuela de la crisis, y con un país que había detenido el servicio de la

deuda – cuya valoración había caído al 20% en los mercados financieros internacionales

29

-, al gobierno de Noboa no se le ocurre otra cosa que renegociar la deuda externa “para

normalizar las relaciones con la comunidad financiera internacional”, requisito

“supuestamente básico” para mantener la dolarización42.

La reducción de la actividad económica, la paralización de la inversión,

el cierre de empresas y el crecimiento del desempleo se veía como males

menores de la situación, ya que la prioridad, una vez más, era el salvamento del

sistema financiero, dado el poder de los grupos económicos vinculados a la

banca en la agenda pública, y el poder económicos se imponía sobre el poder

político de una instituciones democráticas débiles43.

En este escenario, el gobierno anuncia el default de su deuda Brady, y se

postergó la firma de la carta de intenciones con el FMI y prosiguió la emisión

monetaria44, generando una desconfianza total de los agentes económicos, la

incubación de una situación para la macrodevaluación y la total pérdida de

respaldo político del gobierno.

Los efectos sociales y políticos de la crisis

Aunque la crisis generó un fuerte deterioro económico, será en la esfera social y política

donde el desastre se hará más evidente, y sus efectos de mayor largo plazo. Los

indicadores económicos apenas revelan la magnitud de la catástrofe social provocadas

por dos décadas de ortodoxia neoliberal, que culminan con la “madre de todas las crisis”

en 1999. Aunque desde 1993, las remesas de la población expulsada al exterior

suavizaba algo la disminución de las condiciones de vida de una parte de la población,

mejorando el ingreso disponible de muchos hogares, el deterioro del empleo, el

descenso del salario real, la reducción del gasto público social, el incremento de la

desigualdad salarial, etc. llevarán a un incremento espectacular de la pobreza y a un

incremento sin parangón histórico de la desigualdad social45.

2. Crisis de Ecuador y la alternativa del Movimiento PAÍS.

La llegada del nuevo siglo pareciera significar para el Ecuador el anuncio de una nueva

etapa histórica, aunque todavía tardará unos años en cristalizar, y esta última etapa de

30

transición, 2000-2006, envolverá una aparente recuperación económica, en un marco

político-social al límite del agotamiento.

2.1. Las “salidas” de la crisis y sus consecuencias diversas.

El 9 de enero de 2000, el gobierno de Mahuad ante la gravedad de la situación

económica, y su fuerte deslegitimación política – era un gobierno sin partido en el

Congreso Nacional, y fuertemente cuestionado por la protesta social liderada por el

movimiento indígena -, busca la estabilidad económica a corto plazo a partir de “un

salto al vació”, implantando la dolarización (pese a ser desaconsejado por técnicos y

altos funcionarios del propio Banco Central), la cual no le salvó de ser destituido a los

pocos meses, debiendo dejar el gobierno en mano de Noboa, que no sólo mantendrá la

dolarización sino que iniciaría un amplio abanico de reformas neoliberales que

pretendían proseguir la liberalización de la economía, y también y fundamentalmente,

garantizar el servicio de la deuda pública externa y favorecer la penetración del capital

extranjero en el sector petrolero46.

Durante el período 2000-2006, la política económica pareciera ignorar

las restricciones de oferta que adolecía la economía ecuatoriana, en un momento

de fuerte expansión de la demanda, y su prioridad pasa por “cómo manejar la

abundancia de divisas provenientes de los altos precios del crudo para prevenir

la enfermedad holandesa”, teniendo como principales fantasmas el déficit

externo y la inflación, dado que el exceso de demanda era cubierto por

importaciones (Carrasco y otros, 2011: 144-148).

Bajo esta premisa, en junio de 2002, se aprueba la Ley de

“Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal” (LOREYTF), que

limita grandemente los grados de libertad de la política fiscal, y busca

claramente garantizar el servicio de la deuda pública externa ecuatoriana. Para

que el sector público no generara mayor presión sobre la demanda interna, se

controla la expansión del gasto público en una situación de mejora significativa

de los ingresos públicos petroleros, a través de la creación del Fondo de

Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento

Público (FEIREP), que se nutre de toda la producción incremental de crudos

pesados a transportarse por el nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP),

finalizado en el 2002, así como del 45 por ciento del exceso de ingresos

31

petroleros sobre los presupuestados, y del superávit presupuestario, si lo

hubiere47.

Macroeconómicamente, el período 2000-2006 es una nueva etapa de auge

petrolero y un nuevo ciclo de abundancia de divisas, con la consiguiente recuperación

de los términos del intercambio, de manera que el crecimiento de la demanda externa

impulsa una recuperación del gasto interno asentado en el auge de las importaciones, y

aunque la economía crecerá a una tasa promedio cercana al 4,5%, este crecimiento no

favorece a la mayoría de la población, ya que se presentaron problemas en el campo de

la producción y el empleo provocados por una insuficiente oferta. La estabilidad

macroeconómica alcanzada con la dolarización no tuvo correspondencia por el lado de

la producción interna, por lo que algunos de los efectos positivos de la reactivación

económica se trasladan al exterior mediante la expansión de las importaciones.

Aunque el tipo de cambio con que se inicia la dolarización permite

relanzar las exportaciones a niveles sin precedentes, sin embargo, como

consecuencia de los desequilibrios en los precios relativos al momento de la

dolarización, de la capacidad de los oligopolios y otros agentes para elevar los

precios, y de la parcial reducción de los subsidios, las tasas de inflación se

mantuvieron altas, a pesar de eliminar la emisión monetaria, la cual no sólo fue

reduciendo las ventajas iniciales del sector externo en los meses posteriores a la

dolarización, sino que terminó convirtiéndose en un elemento negativo para la

competitividad del país48.

La fuerte demanda de las economía emergentes en la economía mundial, elevan

los precios de los productos primarios, favoreciendo los términos del intercambio de las

economías exportadoras como la ecuatoriana, dado que gracias a los buenos precios del

crudo se disparan los ingresos por exportaciones petroleras. Pero, la recuperación del

crecimiento económico se debió fundamentalmente al crecimiento del gasto interno

(que crece a una tasa anual del 7,2% para el período), siendo el consumo el gran motor

económico, sustentado en las remesas de la emigración, la recuperación del nivel de

ingreso de la población en un momento de baja inflación y en factores coyunturales

(como la devolución de los depósitos congelados en la AGD), que ahora se dirigen al

consumo de bienes duraderos y no retornan a inversiones financieras. También resultó

fundamental para la reactivación económica el crecimiento de la inversión petrolera (la

más voluminosa desde los años setenta, según Larrea (2002), esencialmente en la

construcción del OCP y las actividades de exploración y explotación de nuevos campos,

32

que provocaron efectos multiplicados sobre los componentes importados de la oferta de

bienes y servicios, así como la inversión inmobiliaria, que potenció la construcción de

viviendas, edificios departamentales y centros comerciales49. También el gasto público,

aunque de manera moderada y hasta 2006, contribuyó al crecimiento económico,

aunque la estrategia neoliberal no permitió que se convirtiera en otro eje dinámico de la

expansión económica50.

La LOREYTF priorizaba el servicio de la deuda externa y su recompra, y

limitaba el crecimiento del gasto primario, que incluye la inversión social, al colocar el

tope del 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducían

prácticamente a cero las posibilidades de ejercer una política discrecional anticíclica, de

manera que si la dolarización resultó ser una camisa de fuerza para una política

monetaria alienada por el “salvataje bancario”, la nueva Ley reducía al Ministerio de

Economía y Finanzas al papel de “cajero del gasto público” (SENPLADES, 2009:67).

Con la dolarización, la política fiscal pasa a constituirse en el instrumento clave,

y único, de la política macroeconómica, pero bajo la estrategia del ajuste fiscal, las

medidas que se toman son incrementar los impuestos regresivos (IVA, venta

combustibles) y reducir la inversión pública, que pareciera que dejaban poco margen, se

estaría llegando al límite dada la inflexibilidad en la estructura de ingresos y gastos que

impedía cambios profundos y duraderos. La mayor inflexibilidad del gasto público se

encontraba en el pago del servicio de la deuda y los sueldos del sector público, que en

conjunto, durante los noventa, representaba el 65% del total del gasto público. Los

sueldos de los empleados público, que venían experimentando un fuerte deterioro desde

1983, y eran uno de los más bajos de la región, no había margen para recortarlos. Los

ingresos, dada la asignación preestablecida, tampoco dejaban grandes márgenes de

maniobra. Por todo ello, la nueva corriente de ingresos del sector público, debido al alza

de los precios del petróleo se destinó a revalorizar los bonos de la deuda.

Pero como exponen Falconí y Jácome (2002) este ancla nominal extrema

no había modificado la conducta de los agentes, y la necesidad de divisas

públicas incentivaba a los agentes privados o públicos a explotar al límite los

recursos naturales sin mejorar las normas o estándares ambientales vigentes,

aparentemente autorizados por las autoridades a una explotación agresiva de los

mismos, siendo un claro ejemplo la construcción del OCP, cuyo trayecto pasa

por zonas ambientales sensibles, como el Mindo. Por ello, en medio de un

proceso de descapitalización y de baja eficiencia institucional de Petroecuador,

33

la dependencia del precio del petróleo abrió un amplio margen de incertidumbre

sobre “las bondades de la dolarización” para dinamizar la economía

ecuatoriana51.

Bajo estas condiciones favorables de demanda interna y externa, el crecimiento

del producto interno fue bastante satisfactorio, a pesar de las claras restricciones

estructurales de oferta, siendo enormemente preocupante en la actividad petrolera, dado

que pese a las inversiones y los precios favorables internacionales, mantuvo su volumen

de producción estancado, e incluso disminuyó en el largo plazo, en un momento de

creciente demanda interna de combustible y derivados del petróleo, lo que obligó a

elevar las importaciones en un momento de altos precios, lo que significó una salida de

divisas importantes.

Durante el período se prolonga la ortodoxia a la modalidad del crecimiento

económico dado que el gasto interno se ajustó relativamente al producto interno, siendo

financiado desde el exterior sólo con un 3%, lo que reflejaba la baja relación del déficit

de la cuenta corriente respecto al PIB, y el alto nivel de ahorro interno respecto al PIB

para financiar la inversión, aunque éste no pudo sostener el sorprendente ritmo de

inversiones, pese al importante monto de las remesas de los trabajadores en el exterior,

y la inversión extranjera destinada a impulsar la explotación petrolera en los primeros

años.

En los primeros años de la dolarización, particularmente hasta 2003, la

producción interna no pudo competir con la importada, entre otras causas, por la

apreciación cambiaria de los primeros cuatro años, y por el alza de los costos de

producción debida a la alienación de precios de la producción exclusiva para el gasto

interno, impulsada por el nuevo régimen cambiario, lo que resultó ser un desestímulo

por el lado de oferta y problemas de competitividad. Por lo tanto, a las deficiencias

estructurales del aparato productivo para responder a un significativo crecimiento de la

demanda, se unió la apreciación del tipo de cambio real que trajo la dolarización,

afectando fuertemente a la competitividad52. La progresiva pérdida de competitividad de

la producción local aparece como el principal problema de la dolarización,

produciéndose un deterioro de la balanza comercial53. En un contexto de apertura

comercial, la dolarización impidió utilizar instrumentos que impidieran detener la

pérdida de competitividad de la producción local frente a las economías vecinas, y no se

pudo nivelar las tasas de interés internas y garantizarse el acceso a los mercados

internacionales.

34

Si bien en un primer momento la dolarización pareciera atenuar

parcialmente los indicadores sociales, las rigideces del esquema monetario se

dejaron notar posteriormente en términos de mayor desigualdad y exclusión

social, a partir de los indicadores de pobreza, inequidad, salarios y empleos54.

Los efectos sociales de la dolarización.

No obstante, durante estos años los indicadores sociales parecieran evidencia cierta

mejoría relativa, y así, el ingreso disponible da un salto de 300 dólares por persona (en

comparación con las dos décadas anteriores), y aunque el salario real promedio se

recuperó un 30% en relación al período anterior) aunque todavía siga muy rezagado en

relación a los años setenta), no obstante, la participación de las remuneraciones de los

trabajadores en el PIB se reduce (al 18,5), mientras que el excedente bruto de

explotación se eleva a un máximo (81,5%), lo que representa un aumento de nada

menos que 9 puntos respecto al período anterior, y 20 puntos respecto a la relación de

los años setenta. Sin embargo, la tasa de desempleo se mantiene constante (pese a la

fuerte salida de trabajadores del país, y pese al incremento de la demanda interna, que

favorece la producción y el empleo, dado que el proceso productivo trasladaba los

efectos multiplicadores en términos de empleo hacia el exterior (vía importaciones) o en

las actividades informales de baja calificación (Carrasco y otros, 2011:146-147).

Significado de la dolarización55

Con la dolarización se condensa la gestión pública de las reformas neoliberales, donde

las instituciones estatales se convierten en una maquinaria de transferencia de recursos

públicos hacia las elites privadas, gracias a los nexos estables, regulares e

institucionalizados entre determinadas entidades públicas, la clase política y ciertos

grupos económicos y financieros, se trata de acuerdos oligárquicos-mafiosos con altos

niveles de organicidad (SENPLADES, 2009: 65; Andrade, 1999; Ramírez, 2000).

Mientras se incrementaba el apoyo sistemático al sector privado, los

gobiernos trataban de disminuir el déficit fiscal reduciendo el gasto social,

focalizando cada vez más su acción, quedando claro que los desequilibrios del

sector privado y sus requerimientos de recursos explicaban el déficit fiscal y el

35

endeudamiento público, y con ello, las continuas medidas de ajuste fiscal

(Izurieta, 2000).

Por otro lado, las reformas fueron controladas por un reducido círculo de

altos funcionarios (ministerio de finanzas y tecnócratas de la Junta Monetaria y

del Banco Central), con bajos niveles de control político dada la debilidad

gubernamental, en un sistema multipartidista enormemente débil poco proclive a

las alianzas de gobierno.

La dolarización de la economía generó un efecto político, la

rearticulación de los sectores empresariales, financieros y, en general, de los

partidos de centroderecha y derecha en torno a la propuesta presidencial (apoyo

del PSC, PRE y DP y de las cámaras de empresarios a la propuesta), aunque no

pudo parar la contestación social.

Una nueva movilización indígena se estaba gestando desde la

convocatoria de los Parlamentos del Pueblo en cada provincia, que mantuvo

conversaciones con el alto mando militar para la disolución del sistema político

imperante. Los indígenas marchan hacia la capital, y el 21 de enero de 2000,

oficiales y tropa del ejército ingresan al Congreso Nacional, derrocando al

presidente en horas, gracias al retiro del apoyo de las clases dominantes al

presidente y al papel arbitral de las fuerzas armadas (SENPLADES, 2009:65).

2.2. La configuración de una fuerza social alternativa.

Como hemos venido analizando, pareciera que el retorno a la democracia, y su

“transición desestabilizada” no logró poner fin a la inestabilidad política que ha

caracterizado a la sociedad ecuatoriana en los últimos años. Desde la década de los

noventa dicha inestabilidad constituida por el aumento de las desigualdades sociales, la

crisis económica y financiera del país, la irrupción de nuevos e influyentes actores

sociales como el movimiento indígena encabezado por la CONAIE, y los descontentos

de la población frente a las promesas de la democracia, tuvieron como consecuencias la

fragmentación social, el aumento dramático de los índices de pobreza, la pérdida de

confianza en el sistema político y la emigración de más del 10% de la población del

país. La elevada inestabilidad política y económica, aunada al descontento generalizado

de la población, y a la deslegitimación de la clase política también han determinado en

gran medida la larga sucesión de presidentes de las últimas décadas y así, desde la

36

elección de Jaime Roldós hasta la presidencia del actual mandatario Rafael Correa, el

país ha tenido once presidentes con una duración promedio de dos años por mandato

(Fontaine y Fuentes, 2010: 247).

En el año 2000 después del golpe de Estado que derrocó al entonces

presidente Mahuad, asumió la presidencia interina de la república Noboa quién

convocó las elecciones presidenciales y legislativas para finales del 2002. En

dichas elecciones, basándose en un programa de refundación y promesas

sociales, obtuvo la victoria el coronel Lucio Gutiérrez en alianza con la

CONAIE, representada por el Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik-

Nuevo País (MUPPNP) y agrupaciones de izquierda como el Movimiento

Popular Democrático (MPD). La victoria de Gutiérrez, líder del Partido

Sociedad Patriótica- 21 de enero, fundado en el 2000, implicó la derrota de las

formaciones políticas tradicionales y constituye uno de los antecedentes

políticos más importantes antes de la llegada al poder de Rafael Correa

(Freindenberg, 2008: 26).

Gutiérrez sin embargo, una vez elegido presidente traicionó los

postulados que le llevaron al poder, aplicando medidas de carácter neoliberal en

alianza con los partidos políticos tradicionales y el poder financiero del país, y

en el ámbito internacional, fomentó una mayor colaboración con los Estados

Unidos y la firma de acuerdos librecambistas. A nivel político, su alianza con el

Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), favorecía el retorno de Bucaram desde el

exilio. No obstante, dados los elevados índices de corrupción y nepotismo de su

gobierno y la deslegitimación generalizada de la clase política, se fomenta la

aparición de un heterogéneo movimiento “de los forajidos” que al grito de que

se vayan todos propicia la salida de Lucio Gutiérrez y la posterior asunción del

cargo por su vicepresidente Alfredo Palacio (Ortíz, 2008). A diferencia de las

movilizaciones que llevaron a la destitución de Bucaram en 2007, y al

derrocamiento de Mahuad en el 2000, estas movilizaciones se producen como

consecuencia del progresivo “desborde ciudadano” tanto de la tutela partidista

como del comando de cualquier estructura organizativa (Ramírez, 2010a:87).

Con la asunción de la presidencia de la República por parte de Palacio se

produjo la entrada en política del actual presidente Rafael Correa, en calidad de

titular del Ministerio de Economía y Finanzas. Hasta entonces el economista

guayaquileño se había desempeñado principalmente como académico en la

37

Universidad San Francisco de Quito y consultor privado. En estos campos, había

analizado los diversos periodos de la economía ecuatoriana y había manifestado

públicamente su oposición al modelo neoliberal, además de estar ligado al “Foro

Ecuador Alternativo”, un grupo de economistas, académicos y empresarios que

tenían por objetivo la difusión de políticas diversas a la ortodoxia neoliberal

(Ospina, 2009: 200). Su entrada como ministro de economía supuso por tanto un

avance de las fuerzas opositoras al neoliberalismo y la llegada de una figura

externa a los tradicionales círculos empresariales del país, hecho que no se

registraba desde los años noventa (Ramírez y Minteguiaga, 2007).

Durante su breve periodo como ministro de economía, Correa tomó

varias medidas que generaron polémicas a nivel nacional e internacional,

principalmente por parte de los organismos multilaterales. Entre las principales

se cuentan la creación de la Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social

del Desarrollo Científico Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS)

en sustitución del FEIREP, que como ya vimos se estableció en el 2002 y reunía

los recursos de la venta de crudo estatal. De este fondo el 70% se destinaba a la

compra de la deuda, el 10% para la inversión social y el 20% restante para casos

de emergencia. Con la creación del CEREPS, el gobierno anunció una nueva

distribución de las ganancias obtenidas con el petróleo, reduciendo el porcentaje

destinado al pago de la deuda (que pasaba del 70% al 35%) y aumentando los

recursos dirigidos a la inversión social. Por otro lado, en política exterior se

tramitaron una serie de acuerdos en materia energética con Venezuela, así como

la compra de una parte de la deuda pública de ese país (Ortíz, 2008). Estas

últimas medidas, conjuntamente al estilo de confrontación expresado por el

entonces ministro lo distanciaron de Palacio y su gabinete. Al cabo de tres meses

de su nombramiento y como consecuencia de la negativa del FMI de conceder

un crédito de 100 millones de dólares previamente pactado, Correa renunció a su

cargo, dejando la sensación de ser una persona sensible a las cuestiones sociales.

Por su parte Palacio, pese a haber tomado durante su gobierno medidas

de corte nacionalista como la suspensión de las negociaciones del TLC con los

Estados Unidos y la revisión de la cooperación con los Estados Unidos y el Plan

Colombia, no cumplió con las principales demandas expresadas por la

ciudadanía: la reforma política y social, y la resolución de los problemas

inconclusos después de la elaboración de la Constitución de 1998. Entre estos

38

problemas sobresalían: la existencia de partidos y movimientos políticos que

representaban regiones o intereses económicos específicos; mecanismos de

representación de minorías que fomentaban la fragmentación y erosión del

sistema, un método de asignación de escaños altamente inequitativo que impedía

la formación de alianzas y coaliciones duraderas; dificultades en el proceso de

rendición de cuentas; obstáculos a la entrada y participación de nuevos actores

en el proceso político y electoral, y por último, la existencia de mecanismos de

bloqueo mutuo entre la administración pública y el Congreso Nacional. Por

estos motivos, una vez concluido el mandato de Alfredo Palacio, en las

elecciones de 2006 pudieron presentarse con buenas opciones grupos

“antisistema” con propuestas de transformación social encabezados por la figura

de Rafael Correa (Fontaine y Fuentes, 2010: 256-257).

2.2.1. Formación de Alianza PAIS, primeras acciones de gobierno y

convocatoria de la Asamblea Constituyente.

Después de la notoriedad pública alcanzada durante la “Rebelión de los Forajidos”56 y

de su breve, pero significativo paso por el Ministerio de Economía, Rafael Correa

Delgado, formalizó su precandidatura independiente a la presidencia de la república el 4

de diciembre de 2005 en un acto celebrado en la Universidad Andina Simón Bolívar

(UASB).

Su candidatura y proyecto transformador pronto pudieron apoyarse en

una plataforma política creada a tal fin y denominada Movimiento Alianza País,

expresión que como acrónimo significa (Patria Altiva y Soberana). Pese a que su

creación se verifica en un periodo determinado, Alianza País es el resultado de

un largo proceso social precedente, fruto de las luchas contra las consecuencias

del neoliberalismo. Constituye por lo tanto la unión fuerzas de carácter local y

nacional por la construcción de un proyecto más amplio de país (Hernández y

Buendía, 2011).

Desde sus inicios, el movimiento lanzado formalmente en Quito el 19 de

febrero de 2006 se caracterizó por ser una formación heterogénea. En esta

primera etapa reunió a organizaciones sociales, ambientalistas y políticas de

diferentes posturas progresistas de carácter local y nacional, ligadas por ejemplo

a sectores religiosos progresistas con trayectorias históricas a favor de la

39

revisión de la deuda externa como la Red Jubileo 2000 donde sobresalen las

figuras de Alberto Acosta, Ricardo Patiño, Patricia Dávila, y otros como

Iniciativa Ciudadana, Acción Democrática Nacional (ADN), y Movimiento

Alfarista Bolivariano, dentro de los que destacan respectivamente las figuras de

Gustavo Larrea, Manuela Gallegos, René Vargas y otros. Posteriormente a este

grupo se unirían el Partido Socialista Frente Amplio (PS-FA), movimientos

humanistas y bases sociales de varia tipología.

Alianza PAIS no es por lo tanto una formación política tradicional y

constituye más bien la expresión de movimientos sociales y agrupaciones

ciudadanas de diversa ideología. A nivel organizativo, la formación cuenta desde

sus inicios con dos estructuras: un buró político conformado por Rafael Correa y

una docena de colaboradores cercanos al movimiento y, una segunda estructura

de carácter más amplio, encargada de realizar el trabajo de base mediante

comités barriales, familiares, zonales y provinciales, siguiendo el modelo de los

círculos bolivarianos, organizados en Venezuela (Freidenberg, 2008: 31).

Las candidaturas de Rafael Correa Delgado como presidente de la

República y la de Lenín Moreno como vicepresidente fueron formalmente

presentadas el 29 de julio de 2006. Alianza País, se presentó entonces como un

movimiento ciudadano, crítico con la “partidocracia” tradicional y ajeno a su

funcionamiento. En coherencia con sus postulados y considerando el hecho de

que el Congreso Nacional era la institución más desprestigiada del país tomó

incluso la decisión de no presentar candidatos para las elecciones legislativas.

Durante la campaña presidencial, y especialmente durante la primera

fase, el binomio Correa-Moreno, bajo los lemas de Volver a tener Patria, la

Revolución Ciudadana, y Ecuador ya es de todos, hizo mucho hincapié en la

necesidad de reducir el pago de la deuda pública, la urgencia de prestar mayor

atención a la deuda social, y la obligación de manejar soberanamente la política

y la economía del país. A modo de ejemplo sus primeras promesas básicas de

campaña fueron: el rechazo a la firma del TLC y el impulso a declarar la

caducidad del contrato con la empresa petrolera OXY (Recalde, 2007: 20).

En las elecciones celebradas el 15 de agosto 2006 como expresión de la

heterogeneidad y fragmentación de la política ecuatoriana compitieron 13

formaciones políticas: 6 de partidos políticos, 2 de alianzas entre partidos y

movimientos políticos, y el resto de movimientos políticos. En la primera vuelta

40

sobresalieron las candidaturas del empresario bananero Álvaro Noboa, líder del

PRIAN (26,83% de los votos), y del ex ministro de economía Rafael Correa

líder de Alianza PAIS (22, 84%) (Recalde, 2007: 16).

Correa, mientras que en la primera vuelta sostuvo un discurso enfocado

en la crítica a la “partidocracia”, como su antagónico, y en la propuesta de una

reforma política e institucional, durante la segunda vuelta, frente a las

acusaciones del candidato rival de querer abandonar la dolarización y de ser un

comunista y terrorista, el discurso se moderó, asumiendo tonos más equilibrados

en ámbito económico e incluyendo propuestas concretas de carácter social

altamente populares como el aumento de las transferencias monetarias a través

del Bono de Desarrollo Humano y la duplicación del Bono de vivienda

(Recalde, 2007: 21)

Con los objetivos apenas descritos, y por la necesidad de convertir en

realidad el sueño de:

“Un país alegre, optimista, propositivo. Un país en donde no haya nadie sin futuro. Un país que trascienda y tenga sentido para todas y todos. Un país solidario y comprometido con las angustias de sus habitantes dentro y fuera de sus fronteras, así como los retos de la humanidad…” (Alianza País, 2006)

El Plan de Gobierno de Alianza País incluía los siguientes ejes programáticos:

La revolución constitucional y democrática: orientada a plasmar en un nuevo texto

constitucional las bases de la transformación social, económica y política del Estado.

La revolución ética: que conllevaría un combate frontal a la corrupción y a la evasión

fiscal, así como el establecimiento de mecanismos de transparencia en la administración

pública.

La revolución económica y productiva: finalizada a establecer un nuevo modelo

económico, distinto del neoliberal, más inclusivo que priorizase las personas sobre el

capital.

La revolución educativa y de salud: a través de la elaboración y promoción de políticas

públicas orientadas a combatir los fuertes rezagos que vive el país en estos sectores.

La revolución por la dignidad, la soberanía, y la integración latinoamericana: cuyo

objetivo principal era la necesidad de asumir posturas más favorables a los intereses

nacionales, reformando las relaciones internacionales del país en ámbito económico y

político, promoviendo una más estrecha colaboración con los países latinoamericanos.

41

En la segunda vuelta, Correa obtuvo la victoria con el 56,67% de los

votos, frente a su oponente Álvaro Noboa. A nivel político su llegada no sólo

implicó un recambio en el poder sino que provocó una importante

transformación del sistema político ecuatoriano determinando prácticamente la

desaparición de los partidos políticos tradicionales como el Partido Social

Cristiano (PSC), Izquierda Democrática (ID), Democracia Popular-Democracia

Cristiana (DP), Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), con los que Ecuador

retornó a la democracia en 1979 y que se han alternado en el poder a lo largo de

las últimas décadas (Machado, 2007).

Primeras actuaciones del Gobierno

Una vez asumida la presidencia de la república el 15 de enero de 2007, Correa mediante

el Decreto 002 decidió dar inicio al proceso de convocatoria de la Asamblea

Constituyente, su gran caballo de batalla. Este proceso se caracterizó por generar

diversas polémicas en torno a algunas decisiones legales tomadas por el Ejecutivo que

no recibieron el apoyo del legislativo, controlado entonces por la derecha, y en el que

Correa tenía sólo el apoyo de las bancadas de Nuevo País y el Partido Socialista.57 Pese

a esto, el 15 de abril de 2007 en la consulta popular realizada, el 81,72% de los votantes

ecuatorianos se pronunció a favor de la creación de una nueva Carta Magna (Conaghan

y De la Torre, 2008: 118).

Además de la convocatoria a la Asamblea Nacional y de la oposición

frente a la partidocracia, desde el inicio de su mandato surgieron otros ámbitos

de confrontación entre el gobierno y la oposición como el sector bancario y

financiero del país, los medios de comunicación y la élite guayaquileña, núcleo

de concentración del poder financiero y económico del Ecuador. Pese a ello,

durante los seis primeros meses de gobierno en cumplimiento con el programa

de Alianza País y de las promesas electorales, Correa en contraposición a la

ortodoxia neoliberal relanzó el Estado al protagonismo en materia de

planificación de desarrollo nacional, regulación de la economía, administración

de las finanzas y redistribución de la riqueza. Algunas de las acciones más

simbólicas al respecto, fueron la sustitución del CONAM (Consejo Nacional de

Modernización del Estado) por la Secretaría Nacional de Desarrollo

(SENPLADES) y la creación del Plan Plurianual de Desarrollo (2007-2010)

(Ramírez y Minteguiaga, 2007, p. 91).

42

En la misma medida, el Estado asumió algunas de las funciones de

regulación perdidas en el periodo precedente, intentando garantizar la libre

competencia entre entidades financieras locales y nacionales.58 Otras acciones

sobresalientes de estos primeros meses de gestión fueron la autorización para la

creación de una Comisión de Auditoría para la revisión de la deuda pública del

Ecuador59 y aquellas medidas dirigidas a recuperar la banca pública de desarrollo

a través de la redefinición de los roles de Banco Nacional de Fomento (BNF) y

de la Corporación Financiera Nacional (CFN). A nivel social se duplicó el bono

de pobreza, se extendió el de vivienda y se abrieron nuevas líneas de crédito

para medianos y pequeños productores. Del mismo modo, se defendieron las

tarifas diferenciadas en los servicios públicos, la continuidad de los subsidios de

gas y gasolina, y en vistas de la Asamblea Nacional, el gobierno y otras fuerzas

de izquierda plantearon la recuperación de la propiedad pública de los recursos

estratégicos como el agua, la biodiversidad y la energía (Ramírez y Minteguiaga,

2007, pp. 93-96).

En materia de política exterior el nuevo gobierno promovió un mayor

acercamiento a los países latinoamericanos y especialmente a países como

Venezuela, Bolivia, Brasil y Argentina, mientras que en ámbito extrarregional

fomentó un mayor diálogo con potencias como Irán, Rusia y China. Intentando

aplicar una política soberana promovió asimismo el Plan Ecuador en oposición

al Plan Colombia y la renegociación del Acuerdo de concesión de la base de

Manta a los Estados Unidos.

Una vez en el poder, Alianza País amplió su estructura e integró nuevas

formaciones y colectivos políticos y sociales como Ruptura de los 25, Foro

Urbano y Polo Democrático. De cara a las elecciones a la Asamblea

Constituyente creó una coalición de gobierno llamada “Acuerdo PAIS”

integrada por Alianza PAIS, Nuevo PAIS y Alternativa Democrática

(Freindenberg, 2008, p. 30). En las elecciones del 30 de septiembre de 2007

Acuerdo País logró una importante mayoría y obtuvo 80 de 130 escaños para la

Asamblea Constituyente, desarrollada en la ciudad de Montecristi (Manabí),

cuna de Eloy Alfaro, líder de la revolución liberal ecuatoriana y uno de los más

importantes reformadores de la historia del país, además de inspirador del

movimiento (Ortíz, 2008).

43

Con esta elección, Correa obtuvo su segunda victoria decisiva, después

de la aprobación de la consulta popular en apenas un año de gobierno. El éxito

de sus resultados y la frecuente utilización de este mecanismo en periodos

posteriores le han valido a su presidencia el calificativo de plebiscitaria

(Conaghan, 2008).

Respecto a la Asamblea, una de las características más importantes que

pusieron en evidencia quienes votaron a su favor fue la superación por la

primera vez desde el retorno a la democracia, de la clásica división regional

costa-sierra. En la misma medida, fueron significativos el elevado índice de

popularidad del presidente de la república (superior al 80%) frente al

excesivamente bajo apoyo a los partidos y al Congreso (4%). Correa era además

el único presidente de la historia moderna de la democracia ecuatoriana que no

sólo ganaba sin sostenerse en un partido político caracterizado como tal, sino

que empezaba a gobernar sin ninguna representación en el Congreso, hecho que

permitió el surgimiento de una dinámica de confrontación de tintes personalistas

(Ramírez y Minteguiaga, 2007).

El 16 de octubre de 2008 se proclamaron los resultados definitivos del

referéndum aprobatorio de la Nueva Constitución, en el que el Sí obtuvo 63,93%

y ganó en 23 de las 24 provincias. Dicho proceso implicó un extenso debate en

torno a hechos como la economía, el modelo de desarrollo, la democracia y la

plurinacionalidad del país (Hernández y Buendía, 2011).

La Asamblea, cuestionada desde sus inicios por la oposición respecto a

su legitimidad, su carácter plenipotenciario, la capacidad de determinar o no el

cierre del Congreso, así como la presencia predominante de Alianza País y la

constante intervención de Correa en las decisiones del bloque, se inauguró en

Montecristi el 30 de noviembre de 2007 y empleó ocho meses, dos de ellos de

prórroga en elaborar el nuevo texto constitucional. Una vez instalada ratificó a

Correa en la presidencia, se revistió de capacidad plenipotenciaria y ordenó el

receso indefinido de las funciones del Congreso (Ramírez, 2008).

Su funcionamiento debido a la heterogeneidad de sus miembros tampoco

estuvo libre de tensiones. La mayoría de estas tensiones derivaban sin embargo

de las diferencias presentes dentro de Alianza País, una agrupación donde

confluían posturas desde izquierdistas hasta de centro derecha, y cuyas

posiciones frente a temas como el nuevo modelo de desarrollo, el ecologismo,

44

los derechos civiles y la política fiscal eran muy diversas. Estos últimos fueron

justamente los temas más problemáticos. A diferencia de las reformas en la

política tributaria o laboral que alcanzaron consenso con relativa facilidad, temas

como el nuevo modelo de desarrollo, el destino de los recursos naturales, el

ecologismo y los derechos civiles y sexuales incluso provocaron rupturas dentro

del bloque oficialista (Ramírez, 2008; Ospina, 2009 a, b y c).

Las distintas visiones frente a estos argumentos ya habían sido

expresadas durante los primeros meses del gobierno pero se intensificaron

durante la Asamblea. Así por un lado, las disputas manifestadas entre

asociaciones civiles, grupos de mujeres, iglesias y colectivos conservadores

acerca de cuestiones como el aborto y el matrimonio entre personas del mismo

sexo concluyeron con la renuncia de dos asambleístas contrarios a la ampliación

de derechos sexuales y reproductivos. Por otro, las posiciones favorables a

limitar la explotación y extracción de los recursos naturales, a ampliar los

derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos y la defensa del agua como

derecho humano fueron sostenidas por el presidente de la Asamblea Alberto

Acosta, mientras que la tesis de explotación y comercialización de los recursos

naturales como factores necesarios para fomentar al desarrollo fueron defendidas

por Correa y una amplia mayoría del bloque oficialista (Ramírez, 2008).

En la celebración de la Constituyente también jugó un papel muy

importante la discusión acerca de la prolongación o fin del debate de la

Asamblea constituyente. Mientras que algunos, encabezados por Acosta, a fin de

no disminuir la legitimidad y calidad de la Constitución eran contrarios a

sacrificar el debate del texto por la premura del plazo de entrega establecido el

día 26 de julio, otros, entre los que se incluía el presidente Correa, aduciendo los

crecientes costos políticos y los peligros de desgaste del proceso se mostraban

contrarios a alargar el debate y expresaban la necesidad de concluirla en los

plazos previstos acelerando la aprobación de los artículos (Gudynas, 2008).

La disputa por los plazos de la Asamblea concluyó con el retiro del

apoyo político a Alberto Acosta por parte del bloque oficialista y el

nombramiento de Fernando Cordero como nuevo presidente. Acosta quién

además de defender la extensión del plazo de discusión había manifestado

también su rechazo frente al pedido del presidente Correa de conceder la

Amnistía al ex presidente Gustavo Noboa y a otros actores involucrados en un

45

presunto caso “de peculado” durante la negociación de los bonos global de la

deuda externa en su administración, renunció a la presidencia de la Asamblea,

volviendo a ocupar su sitio como constituyente.

Durante la presidencia de Fernando Cordero se aceleraron los tiempos de

aprobación y discusión de los artículos. La “prisa” por concluir el texto provocó

en una ocasión la aprobación de cerca de 200 artículos y la sucesiva denuncia de

modificación de versiones finales de algunos de ellos, desprestigiando de esta

forma la última fase de este importante proceso (Ospina, 2009b: 214). Pese a

ello, el texto definitivo fue aprobado con 94 votos a favor sobre 126 presentes

por parte de la Asamblea Constituyente y para su entrada en vigor se convocó un

referéndum aprobatorio.

Una nueva Constitución

En el referéndum del 28 de septiembre de 2008, la actual Carta Magna del país fue

aprobada con una amplia mayoría, el 63,9% de los votos válidos. Resultado del proceso

de transformación experimentado por la sociedad ecuatoriana entró en vigencia con su

publicación en el Registro Oficial Nº 449, el 20 de octubre de 2008.

Fue la primera Constitución que desde 1869 además de ser aprobada por

una Asamblea Constituyente fue discutida y votada por la población (Hernández

y Buendía, 2011: 134). Su texto constituido por 494 artículos, distribuidos en 33

títulos constitucionales fue ampliamente consensuado y debatido en la Asamblea

Constituyente de Montecristi. Su contenido además, de forma inédita para la

historia del país fue conocido por cerca del 62% de los electores (Acosta, 2008).

La elaboración de sus artículos contó también con una altísima

participación ciudadana estimada en más de 150 mil personas, dentro de las que

se incluyen los migrantes ecuatorianos, representados por los 6 escaños

designados para este fin. Dentro de este proceso que incluyó millares de

iniciativas personales y colectivas se celebraron además “Asambleas Itinerantes”

a través de las cuales los asambleístas conocieron en directo las problemáticas

del país (Salazar, 2009, p. 332).

En virtud del número de propuestas, del nivel de participación y

discusión, la Vigésima Carta Magna del Estado, aprobada en 2008 es un

proyecto colectivo que refleja las reivindicaciones y exigencias de gran parte de

46

la sociedad ecuatoriana (Acosta, 2008). La misma declara en su artículo 1 que el

Ecuador es:

“Un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza de forma republicana y se gobierna de manera descentralizada” (Constitución, 2008).

A nivel político el nuevo texto refuerza ampliamente el papel del

Ejecutivo, declara la Asamblea Nacional como titular de la Asamblea legislativa

en lugar del Congreso Nacional, ofrece una propuesta de descentralización y

autonomía territorial y establece la asunción por parte del Estado del control

exclusivo de sectores estratégicos como energía, agua, biodiversidad, minería y

telecomunicaciones. Desde el punto de vista institucional por el contrario,

implicó la reforma de la estructura e institucionalidad del Estado, añadiendo a

las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial, la “Función de Transparencia y

Control Social” y la “Función Electoral” (Salazar, 2009).

No obstante, y aunque posteriormente nos extenderemos en este punto,

las principales propuestas constitucionales radican en sentar las bases de un

nuevo modelo socioeconómico cuyo objetivo central es alcanzar la justicia y la

inclusión social por medio del “Buen Vivir” o “sumak kawsay”, y cuya figura

central es el ser humano.

Este último concepto, derivado de las cosmovisiones andinas y sus

creencias acerca de la vida comunitaria recupera la importancia de ámbitos

tradicionalmente excluidos de las visiones clásicas de desarrollo como la

importancia de la naturaleza, la armonía total con la comunidad y el cosmos y la

felicidad (Acosta, 2008).

La propuesta de construcción de un nuevo modelo socioeconómico tiene

como instrumentos el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo

definido en su artículo 275 como:

“el conjunto organizado, sostenible y dinámico, de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay” (Constitución, 2008).

Para cumplir con este fin se proclama la recuperación del papel del

Estado en la planificación del mismo a través de la consecución de sus objetivos,

47

la garantía del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de cuanto establecido

en la Constitución. Su texto, amplia además los derechos políticos, sociales,

económicos y culturales de los pueblos y nacionalidades que conforman el país,

introducidos en la Constitución de 1998, y reconoce por primera vez los

derechos de la naturaleza. Respecto a las relaciones internacionales del país

promueve la integración de América Latina y declara el Ecuador un territorio de

paz con la relativa prohibición de bases extranjeras.

Dada la importancia del fenómeno migratorio para el país, con más del

10% de su población que reside fuera del territorio nacional, la Constitución

recoge algunas de sus aspiraciones y dedica 58 artículos al fenómeno, abordado

desde la perspectiva de la movilidad humana. Al respecto cabe destacar su

enfoque ampliamente garantista en materia de derechos que la han convertido en

un marco jurídico de referencia a nivel regional e internacional.

En base al régimen de transición establecido por la nueva Carta

Constitucional, una vez aprobada, fueron convocadas elecciones generales para

el 26 de abril de 2009 donde el binomio Correa-Moreno se impuso por mayoría

absoluta con el 51,99% de los votos para el periodo 2009-2013.

3. ¿Un Proyecto “de país” desde el gobierno de Alianza País? La

definición del Proyecto a partir de sus documentos básicos.

En este apartado trataremos de realizar una primera interpretación de lo que pareciera

ser la estrategia de desarrollo del gobierno de Correa implícita en su proyecto político,

a partir del análisis de los documentos programáticos del Movimiento Alianza País y su

gobierno, siendo conscientes de que tanto el complejo proceso que permite acceder al

poder a esta formación política - descrito en las páginas anteriores -, como los escasos

años de gobierno, hacen difícil concretar un proyecto, que como los propios interesados

48

proponen es un proyecto en construcción con la sociedad ecuatoriana, por lo cual estará

fuertemente condicionado por una realidad cambiante (económica, política y social),

que van marcando los límites del propio proceso.

No obstante, y a pesar de estas dificultades, entendemos que existen elementos

suficiente como para identificar el tipo de desarrollo por el que se apuesta

decididamente desde el proyecto político, aún con las dificultades y contradicciones que

un proceso de estas características va generando día a día. Pasemos entonces a

identificar las ideas básicas de la estrategia de desarrollo “deseable” que encontramos en

los textos programáticos elaborados y difundidos en apenas los últimos cinco años, y

que marcan el rumbo de las transformaciones que está viviendo el país.

PLAN DE GOBIERNO DEL MOVIMIENTO PAIS, 2007-2011. ¡Porque otro

país es posible! Un primer gran paso para la transformación radical del

Ecuador (12 de mayo de 2006). “Propuesta en construcción colectiva”.

Se trata del Programa con el que la fuerza política Movimiento PAÍS (Patria Altiva i

Soberana) se presenta a las elecciones de 2006, y que plantea como una propuesta en

construcción colectiva su interpretación de los principales problemas del país, y la

forma de abordar su solución desde una opción de poder: la Revolución Ciudadana.

Estamos, entonces, ante un documento programático diverso, donde encontramos, desde

un discurso genérico de identificación de valores y de intenciones – el país que

soñamos-, a un análisis crítico de la realidad ecuatoriana y su problemática – que

justificaría el cambio radical de la situación actual a través de una GRAN MINGA -,

hasta una propuesta del desarrollo y tipo de sociedad a la que se aspira; así como lo que

podría considerarse un programa (de gobierno) a partir de lo que se define como

principales ejes programáticos que sustentarían esta transformación radical del

Ecuador, donde se recogen distintas líneas de acción, que a nivel esquemático se

concretarían en la realización de las cinco revoluciones: constitucional y democrática,

ética, económica y productiva, educación y de salud, y por la dignidad, la soberanía y

la integración latinoamericana (véase recuadro 1), cada una de ellas expresada en

diversas propuestas de reforma política, a partir de la convocatoria de una Asamblea

Constituyente que se presenta como el instrumento imprescindible para el cambio.

En este primero documento programático se habla de una nueva estrategia de

desarrollo, dado que desde una base progresista (donde se sitúa el grupo), se rechaza

49

tajantemente el modelo neoliberal (cuyo ciclo se declara agotado en la región), siendo

necesario definir otras estrategias reales de desarrollo, donde el crecimiento económico,

la modernización y el cambio tecnológico aparecen como “medios para llegar al

desarrollo” (no son un fin en sí mismos), dado que el objetivo es satisfacer las

necesidades intrínsecas del ser humano, el desarrollo humano60; pasándose a describir

aspectos significativos de esta nueva estrategia que debe incorporar, entre otros: la

sustentabilidad, la heterogeneidad y diversidad del país, el entorno internacional donde

se desenvuelve para generar nuevas formas de inserción, la planificación económica y la

reforma del Estado o la descentralización y la autonomía.

Recuadro 1. Ejes programáticos para la transformación radical del Ecuador:

1. La Revolución constitucional y democrática, a partir de:La reforma política a través de una Asamblea Nacional ConstituyenteLa descentralización de la gestión del Estado.2.Una revolución ética, con un combate frontal a la corrupción, a partir de:La revocatoria del mandato presidencial.La Garantía del cumplimiento de los derechos civiles y políticosEl combate radical a la corrupción. El establecimiento de mecanismo de transparencia en la administración pública.La creación de un sistema de adquisiciones públicasLa auditoría de la deuda externa y de los recursos del estado. 3.Una revolución económica y productiva, a partir de:La reactivación productiva y la generación de empleos, a través de:Una política de empleo enfocada sobre todo en los y las jóvenes.Una política salarial justa e incentivadoraLa estabilidad laboralLa promoción de las propias iniciativas de la economía popular vinculadas al desarrollo local.El fomento de las pequeñas y medianas empresasEl fomento del turismo alternativo y sostenibleLa reingenería del sistema financiero público y privado.Una política soberana de inserción en el mundoLa promoción del empleo a través de un plan de vivienda nacional, con:Fomento de procesos locales de construcción de vivienda participativaProgramas de financiamiento dirigido a la compra de vivienda en nuevos proyectos habitacionalesAplicación de una política rural y agropecuaria sustentada en la soberanía alimentaria. Redistribución de tierras.Política soberana de deuda externa.Una política de compra pública preferentemente a productores nacionalesLa democracia económica y el desarrollo sustentable, a partir del:Fomento de la competitividad nacional.Política energética soberanaDeclaración efectiva como sectores estratégicos del sector eléctrico y del sector de las telecomunicacionesArmonía con la naturaleza4.Revolución educativa y de la salud.Construcción de una política educativa para la era del conocimiento y la información.Política de salud universalProtección social que atienda a la población vulnerable desde una perspectiva de derechos e inclusión.Apoyo decidido a los emigrantes y sus familias.5.Revolución de la dignidad, la soberanía y la integración latinoamericana.Apoyo a un nuevo orden internacional, social, político, ecológico y cultural en el mundo.Relaciones soberanas con los organismos internacionales.

50

Una verdadera integración latinoamericana.

PROGRAMA ECONOMICO DEL GOBIERNO NACIONAL, 2007-2010.

Una vez asumido el gobierno de la nación, Alianza País reactualiza su “Plan de

Gobierno” a través de un programa de actuación que parte de un diagnóstico muy crítico

de lo acontecido en el país en las últimas década de dominio neoliberal, tratando de

elaborar una Propuesta hacia una economía orientada al bienestar de todos y todas los

habitantes en forma equitativa y eficiente, con énfasis en el sector productivo y la

economía solidaria. Lograr el desarrollo sostenible del Ecuador, con justicia social y

libertad, reposicionando al Estado como planificador, regulador y motor de la

economía en armonía con el sector privado, definida, a partir de la concreción de cuatro

grandes objetivos prioritarios: producción y empleo, integración, equidad y confianza

(véase recuadro 2), que constituyen un Programa de Desarrollo Humano Sostenible y

unas políticas sectoriales en concordancia con ellos, que permita convertirse en un

Verdadero Programa de Estabilidad Económica para el país. Del programa se

desprenden unas metas cuantificables para el año en curso61, así como una batería de

políticas sectoriales, específicas y cuantificadas, para todo el período de gobierno, 2007-

201062.

Recuadro 2. Objetivos prioritarios del Programa Económico del Gobierno Nacional, 2007-2010

PRODUCCIÓN Y EMPLEO. Desarrollo de la producción y productividad nacional y generación de empleo digno.Incrementar la productividad y la competitividad, con énfasis en MipymesInvertir en sectores estratégicos y de alta generación de empleo.Brindar capacitación y asistencia técnicaImplementar estrategias locales para lograr ingresos estables y seguridad económica para los hogares del Ecuador.Mantener la producción limpia que permita el desarrollo sustentable en armonía con el ecosistemaFomentar la innovación tecnológica aplicada para aumentar la productividad.INTEGRACION. Posicionamiento estratégico del país en el contexto de su región y frente a la Cuenca del PacíficoImpulsar procesos de integración productiva, comercial, financiera, energética, cultural de transporte y comunicación con los países latinoamericanos.Consolidar la posición estratégica del país como punto de unión entre América de Sur y la Cuenca del PacíficoPromover la integración estratégica que genere ventajas y sinergias en el comercio internacional para el país y sus socios comerciales: cooperar más que competir. EQUIDAD. Inclusión productiva y redistribución del ingreso y la riquezaInclusión social y productiva con base en el desarrollo local.Fortalecer los procesos de creación de una economía social y solidaria.Redistribuir la riqueza y el ingresoPotenciar el desarrollo humanoCONFIANZA. Cohesión social, participación, ciudadanía y transparencia. Dinamizar la economía real, basado en el crecimiento productivo y generación de empleo de forma sostenida.Implementar un manejo eficiente, equilibrado, descentralizado y transparente de las finanzas públicas.Descentralización de la gestión del EstadoEnmarcar las políticas en una planificación nacional y local adecuadaTransparencia y rendición de cuentas en el manejo de recursos públicos.POLITICAS SECTORIALES – Programa de Verdadera Estabilidad Económica

51

POLITICA PRODUCTIVA – CompetitividadExpedición de una Ley Antimonopolios y Fomento de la Competencia.Infraestructura para el desarrollo: vial, eléctrica, petrolera (reducción de costos)Abaratar costos de insumos, bienes de capitalApoyo a la comercialización (almacenamiento y precios)Disminución de costos financierosPromoción de encadenamientos productivos-ClustersAmpliación del sistema de riegoEliminación de obstáculos y optimización de procesos en la administración públicaPrograma de reconversión productivaPrograma de tecnología apropiadaInversión en concectividadSistema de compras públicas:

Dinamizar la producción nacionalPromover la participación de pequeños y medianos empresariosGarantizar la transparencia

Sector eléctrico: Finalizar el período con un ahorro de 260 millones de dólares por año por déficit tarifario.Sector petrolero: Desacelerar la caída de Petroecuador en 2007, mantener la producción en 2008 e incrementarla a partir de 2009. Sector agrícola: Aumentar la superficie sembrada y la inversión y actuaciones a través de instituciones agrarias públicas. Sector industrial:Incrementar la participación de la industria nacional en las compras públicas (15%), triplicar el monto en I+D (0,2% PIB), incremento del crédito y elevar las exportaciones no petroleras (igualar a las exportaciones de productos primarios). POLITICA COMERCIAL E INTEGRACION.Política comercial activaManejo tributario y arancelario para: proteger la producción nacional, abaratar los insumos y facilitar la generación de valor y los encadenamientos productivos.Implementación de acuerdos comerciales con países con los cuales se mantienen déficitPromover la extensión del ATPDEADiversificación del destino de las exportacionesImpulso a la actividad portuariaIntegración.Incorporación del país al APEC y participación activa plena en el resto de instituciones de la Cuenca del Pacífico.Acuerdo para transporte aéreo directo entre Ecuador, Asia y América Latina.Integración energética suramericana (oleoducto y gasoducto Brasil-Venezuela-Colombia-Ecuador-Perú).Integración vial: sistemas multimodales de transporte con países vecinosCreación del Banco del SurPOLITICA CREDITICIALograr la disminución de los costos financieros para el sector productivoMejorar la participación del sector productivo en el créditoTransparentar información para favorecer la capacidad de elección de los clientes del sistemaActiva participación de la banca pública con tasas de interés bajas y crédito de mediano plazo:

PLAN 5/5/5 – hasta 5.000 dólares, 5 año y 5% de interés, por CFN y BNFPlan de crédito para reactivación productiva con líneas de crédito para la pequeña, mediana y gran empresa por el

CFNPlan de Capitalización del BEDE para fomentar el desarrollo seccionalPlan de generación de recursos en el mercado de valores – CFNPlan de financiación de bienes de exportación ecuatorianosPlan de financiamiento de cadenas productivas – clusters

Creación del Banco del Afiliado y del MigranteA través de la banca pública se invertirá (en 2007) más de 570 millones de dólares para garantizar el crédito al sector productivo:

Sistema Nacional de Microfinanzias – 70 millones – CFN, BNFCrédito productivo para el sector agropecuario – 150 millones – BNFCrédito productivo para el sector empresarial – 150 millones – CFNCrédito a los gobiernos seccionales – 200 millones – BEDE

POLITICA FISCALRedistribuir los recursos a favor de la inversión productiva y de la inversión social. Canalizar recursos para el crédito a través de la banca pública y los sistemas de microfinanzas.Aumentar la participación de la inversión y el gasto en salud y educación dentro del Presupuesto y como porcentaje del PIB.Desarrollar programas de vivienda en beneficio de las familias más pobres para reducir el déficit habitacional, mejorar la calidad de vida y generar empleo y reactivación.Plan de Soberanía Energética, 200 mll$ de ahorro por control del contrabandoDisminuir la participación del IVA en los ingresos tributarios y aumentar la participación del Impuesto a los Consumos Especiales y del Impuesto la Renta.Aumentar la carga fiscal (ingresos tributarios recaudados/PIB) en 2% en el período de cuatro años del 11% al 13%, a partir de disminuir la evasión y elusión fiscal, y la ampliación de la base de contribuyentes.Renegociación de la deuda pública, anulando las deudas ilegítimas y mejorando el perfil futuro del servicio de la deuda.

52

Generar una nueva estructura presupuestaria elevando la inversión social (del 22% en 2006 al 38,4% en 2010) y productiva (del 6,4 al 11%) y reduciendo el servicio de la deuda (del 38,0% al 11,8%).POLITICA SOCIAL.Impulso del Plan de Generación de Empleo, con crédito y apoyo integral en favor de las mipymes, empresas asociativas y comunitarias y jóvenes que ingresan al mercado laboral.Reducción de la brecha salarial al reducir los gastos que comprometen el ingreso familiar:

Tarifa dignidad en los servicios públicosAcceso gratuito a servicios de salud y educaciónAlimentación escolar, nutrición, útiles y uniformes escolaresSubsidios directos: Bono de Desarrollo Humano y Bono de la ViviendaCreación de la Subsecretaría de Economía Social y Solidaria en el Mº de Economía y Finanzas

CONSTITUCION DEL ECUADOR, 2008, Asamblea Constituyente

Como exponíamos en páginas anteriores, la nueva Constitución ecuatoriana recoge

buena parte de las demandas y expectativas planteadas por diversos movimientos

sociales a lo largo de las últimas décadas: equidad de género, demandas ambientalistas,

propuestas de seguridad social para distintos sectores de la población, reivindicaciones

territoriales, reformas en educación y salud, un nuevo sistema de justicia y

participación, etc., y aunque la amplitud y diversidad de enfoques existentes, así como

la urgencia con que se planteó su discusión explican algunas de sus falencias, no

obstante, significó un proceso de debate y participación nacional sin precedentes en el

país. A efectos de este trabajo, en este apartado, de los cinco grandes títulos que

componen el texto constitucional vamos a centrarnos esencialmente en el título VI,

enunciado como Régimen de desarrollo, y donde sus capítulos y secciones (un total de

62 artículos, del 275 a 337) se ocupan de definir la estrategia de desarrollo y el tipo de

intervención pública por el que se apuesta, así como de los elementos considerados

estratégicos (sectores, servicios, empresas públicas, agua, seguridad alimentaria,

principios y derechos del trabajo) que son parte fundamental de dicha estrategia de

desarrollo y del papel del Estado.

Entre los principios generales, destacar sus objetivos (art.276):“Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades de la población en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución”. “El objetivo de construir un sistema económico justo, democrático, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los frutos del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno, estable”. “Fomentar la participación y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y promoción de su representación equitativa, en todas las fases de la gestión del poder público”“Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural”.“Garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar la inserción estratégica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo mundial”.

53

“Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, y que coadyuve a la unidad del Estado”.“Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espacios de reproducción e intercambio; recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural”.

En cuanto a la propia definición del sistema económico, destacar:

“El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propone a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir”.“El sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria, y las demás que la Constitución determine. La economía popular y solidaria se regulará por ley e incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios” (art. 281).

Adicionalmente, el mismo artículo enumera los objetivos de dicho

sistema económico, y principalmente del Estado, donde destacan:

“incentivar la producción, productividad y competencia sistémica; asegurar la soberanía alimentaria y energética; generar procesos de integración regionales, y entre campo y ciudad, e integrales (económico, social, cultural); impulsar el empleo y los derechos laborales, propiciar un intercambio justo, promover la distribución equitativa y solidaria de los beneficios generados, etc.”

Se reconocen diversas formas de organizar la producción y su gestión,

así como diversos tipos de propiedad (capítulo quinto, sección primera y

segunda, art. 317 a 322), y la propia democratización de los factores de

producción (sección cuarta, art. 332). Sobre las diversas formas de organizar la

producción y su gestión:

“Se reconocen diversas formas de organización de la producción en la economía, entre otras las comunitarias, cooperativas, empresariales públicas y privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas. El Estado promoverá las formas de producción que aseguren el buen vivir de la población y desincentivará aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza, alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Estado en el contexto internacional” (art. 317).“En las diversas formas de organización de los procesos de producción se estimulará una gestión participativa, transparente y eficiente. La producción, en cualesquiera de sus formas, se sujetará a principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistémica, valoración del trabajo y eficiencia económica y social, y deberá articularse al Plan Nacional de Desarrollo” (art. 318). Sobre las distintas formas de propiedad:

“El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad, en sus diversas formas: pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta. Siempre deberá cumplir su función social y ambiental” (art. 319)“Se reconoce la propiedad intelectual con arreglo y en las condiciones de Ley. Se prohíbe toda forma de apropiación sobre conocimientos colectivos: ciencias, tecnologías y saberes ancestrales. Se prohíbe también la apropiación de recursos genéticos que contienen la diversidad biológica y la agro biodiversidad” (art. 320).“Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las instituciones del Estado, por causa de utilidad pública o interés social y nacional, podrán

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declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la ley. Se prohíbe la confiscación” (art. 321).“El Estado garantiza la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a la propiedad y en la toma de decisiones para la administración” (art. 322).

Para democratizar los factores productivos:

“El Estado promoverá el acceso equitativo a los factores de producción, para lo cual se corresponderá evitar la concentración o acaparamiento de factores y recursos productivos, promover su redistribución y eliminar privilegios o desigualdades de acceso a ellos. Desarrollar políticas específicas para erradicar la desigualdad y discriminación hacia las mujeres productoras, en el acceso a los factores de producción. Impulsar y apoyar el desarrollo y la difusión de conocimientos y tecnologías orientados a los procesos de producción. Desarrollar políticas de fomento a la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberanía alimentaria y energética, generar empleo y valor agregado. Promover los servicios financieros públicos y democratizar el crédito” (art. 332).

Como se aprecia en lo expuesto, se trata de romper drásticamente con la

estrategia neoliberal, y la visión impuesta de que el mercado es el motor del

desarrollo, y que éste se define a partir del crecimiento económico, superando

esta visión reduccionista y se sitúa al ser humano, a la población y la sociedad

como el centro del desarrollo, y al Estado como garante de ello. Al reconocerse

diversas formas de organizar la producción, de gestionarla, y de propiedad, se

está tratando de consolidar “otro sistema económico”, que al definirse como

social y solidario, pretende romper con la lógica central y única del sistema

capitalista, para encontrar en el objetivo del Buen Vivir el sentido de la

economía y la convivencia social.

En la medida que el Estado se convierte en el garante de derechos, y

depositador de responsabilidades para llegar al “otro desarrollo”, se recupera lo

público para la ciudadanía, fortaleciéndole a través de la planificación, la

regulación y la (re)distribución.

Entre los deberes generales del Estado, destacar los referidos a la

intervención pública (art. 275, 277, 279 y 280) y la política económica (art. 282

a 310):

“Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo” (art. 277.2)“Producir bienes, crear y mantener infraestructuras, y proveer servicios públicos” (art. 277.4)“El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente” (art. 275).“El sistema nacional descentralizado de planificación participativa organizará la planificación para el desarrollo. El sistema se integrará por un Consejo Nacional de Planificación, que integrará los distintos niveles de gobierno, con participación ciudadana; y una secretaría técnica, que lo coordinará. El Consejo Nacional de Planificación tendrá por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que orienten

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al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y será presidido por el Presidente-a de la República. Los consejos de planificación en los gobiernos autónomos descentralizados estarán presididos por sus máximos representantes, e integrados de conformidad con la ley. Los consejos ciudadanos será instancias de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orientarán el desarrollo nacional” (art. 279).“El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del Estado, y la inversión y asignación de recursos públicos. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público, e indicativo para los demás sectores” (art. 280).

En cuanto a la política económica se definen sus fines (art. 282) y se

desarrolla detalladamente la política fiscal (a la que se dedica nada menos que 4

secciones y 16 artículos, del 283 al 299), siendo destacable la concreción de sus

objetivos (art. 284), así como la política monetaria, cambiaria, crediticia y

financiera (art. 300), la política comercial (art. 302 a 305) y el articulado referido

al sistema financiero (art. 306 a 310) (véase recuadro 3). En relación al

Presupuesto General del Estado (sección cuarta, art. 290 a 297) se establece

detalladamente tanto la estructura orgánica del sector público como su forma de

proceder a la hora de elaborar, aprobar, gestionar y controlar el presupuesto. En

cuanto al régimen tributario (sección quinta, art. 298 y 299), es de interés la

clarificación de sus principios, siendo también de especial interés el apartado

destinado al endeudamiento público (sección tercera, art. 287 a 289), donde se

especifica que el endeudamiento público se sujetará a una serie de

regulaciones (art. 287).

En relación a la política monetaria, cambiaria y financiera (sección

sexta, art. 300 y 301), se definen objetivos que favorezcan el crecimiento

económico con estabilidad monetaria, pero quizás el elemento más significativo

será la asunción por parte del Ejecutivo de dicha política, haciendo al Banco

Central un instrumento de dicha política, y supeditado a ella. En cuanto a la

política comercial (sección séptima, art. 302 a 305) se definen sus objetivos a

partir de apoyar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la inserción

estratégica del país en la economía mundial, fomentando la integración

latinoamericana, y traspasando al Ejecutivo la función de marcar la política

arancelaria y las negociaciones comerciales.

En relación al sector financiero, causante principal de la crisis de finales

de los noventa, y representación máxima de los grupos económicos contrarios al

proyecto gubernamental, se trata claramente de regular el sector con el objetivo

de reducir su poder de decisión, y de potenciar que el sector se convierta en un

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dinamizador de la economía en su conjunto, favoreciendo el acceso al crédito de

todos los agentes económicos y sociales. Para ello, se tratará de regular la

actuación del sector privado, y potenciar el financiamiento público.

Recuadro 3. Articulado constitucional respecto a las políticas económicas

Art. 282: “Hacer efectivo el cumplimiento de los derechos establecidos en la Constitución, de los objetivos del régimen de desarrollo y del Plan Nacional de Desarrollo. Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional, y mantener la estabilidad económica, entendida como el máximo nivel de producción y empleo sostenibles en el tiempo, dentro de los límites biofísicos de la naturaleza” Art. 283: “Hacer efectivo el cumplimiento de los derechos constitucionales; financiar los servicios, inversión y bienes públicos; redistribuir el ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados; y generar incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía y para la producción de bienes y servicios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables”.Art. 284: “Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente, y procurarán la estabilidad económica. Los egresos permanentes se financiarán con ingresos permanentes, y los egresos no permanentes con ingresos no permanentes. Los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes·” Art. 285: “Toda norma que cree una obligación financiada con recursos públicos establecerá la fuente de financiamiento correspondiente. Solamente las instituciones de derecho público podrán financiarse con tasas y contribuciones especiales establecidas por ley”.Art. 286: “Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Se priorizará los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas”. Art. 298: “Generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria”, pero sobre todo sus prioridades y objetivos “Se priorizará los impuestos directos y progresivos”, y “La política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, social y económicamente responsables”. Art. 287: “Se recurrirá al endeudamiento público sólo cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperación internacional sean insuficientes”.“Se velará para que el endeudamiento público no afecte a la soberanía, los derechos, el buen vivir y la preservación de la naturaleza”. “Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá financiar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean beneficiosas para el país”.“Los convenios de renegociación no contendrán, de forma tácita o expresa, ninguna forma de anatocismo o usura”.“Se procederá a la impugnación de las deudas que se declaren ilegítimas por el organismo competente. En caso de ilegalidad declarada, se ejercerá el derecho de repetición”.“Se prohíbe la estatización de deudas privadas”“La concesión de garantías de deuda por parte del Estado se regulará por ley”“La Función Ejecutiva no está obligada a asumir deudas de los gobiernos autónomos descentralizados”. Art. 306: “Las actividades financieras son un servicio de orden público, y podrán ejercerse, previa autorización del Estado, conforme a la ley. Tienen la finalidad fundamental de preservar los depósitos y atender a los requerimientos de financiamiento para la consecución de los objetivos de desarrollo del país. Las actividades financieras intermediarán de forma eficiente los recursos captados para fortalecer la inversión productiva nacional, y el consumo social y ambientalmente responsable. El Estado fomentará el acceso a los servicios financieros y la democratización del crédito. Se prohíbe las prácticas colusorias, el anatosicmo y la usura. La regulación y control del sector financiero no trasladarán la responsabilidad de la solvencia bancaria ni supondrá garantía alguna del Estado. Los administradores de las instituciones financieras y los que controlan el capital serán responsables de su solvencia. Se

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prohíbe el congelamiento o la retención arbitraria o generalizada de fondos o depósitos en las instituciones financieras públicas o privadas”.Art. 307: “El sector financiero nacional se compone de los sectores público, privado y del popular y solidario, que intermedian recursos del público. Cada uno de estos sectores contará con normas y entidades de control específicas y diferenciadas, que se encargarán de preservar su seguridad, estabilidad, transparencia y solidez. Estas entidades serán autónomas. Los directivos de las entidades de control serán responsables administrativa, civil y penalmente por sus decisiones” Art. 308: “El sector financiero público tiene como finalidad la prestación sustentable, eficiente, accesible y equitativa de servicios financieros. El crédito que otorgue se orientará de manera preferente a incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos que permitan alcanzar los objetivos del Plan de Desarrollo y de los grupos menos favorecidos a fin de impulsar la inclusión activa de éstos en la economía”.Art. 309: “El sector financiero popular y solidario se compone de cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas y solidarias, cajas y bancos comunales, y cajas de ahorro. Las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria”. Art. 310: “Las entidades o grupos financieros no podrán poseer participaciones permanentes, totales o parciales, en empresas ajenas a la actividad financiera. Se prohíbe la participación en el control del capital, la inversión o el patrimonio de los medios de comunicación social, a entidades o grupos financieros, sus representantes legales, miembros de su directorio o accionistas. Cada entidad integrante del sistema financiero nacional tendrá un defensor del cliente, que será independiente de la institución y designado de acuerdo a la ley”.

Un interés especial adquiere los apartados dedicados a los sectores

considerados estratégicos, los servicios públicos y las empresas públicas

(capítulo cuarto, art. 311-315), así como la prioridad dada al agua (art. 316) y la

seguridad alimentaria (art. 394 a 396), que obliga al Estado a numerosos y

diversos compromisos (véase recuadro 4).

Recuadro 4. Articulado constitucional referido a los sectores estratégicos

Art. 311: “Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su transcendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social. Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro electromagnético, el agua, y los demás que determine la ley. El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia”.Art. 312: “El Estado será responsable de la provisión de los servicios públicos de agua potable y de riego, saneamiento, energía eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y los demás que determine la ley. El Estado garantizará que los servicios públicos y su provisión respondan a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. El Estado dispondrá que los precios y tarifas de los servicios públicos sean equitativos, y establecerá su control y regulación”. Art. 313: “El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de los sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas. Las empresas públicas estarán bajo la regulación y el control específicos de los organismos pertinentes, de acuerdo con la ley. Funcionarán como sociedades de derecho público, con personería jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión, con altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos,

58

sociales y ambientales. Los excedentes podrán destinarse a la inversión y reinversión en las mismas empresas o sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carácter público, en niveles que garanticen su desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirán al Presupuesto General del Estado. La ley definirá la participación de las empresas públicas en empresas mixtas en las que el Estado siempre tendrá la mayoría accionaria, para la participación en la gestión de los sectores estratégicos y la prestación de los servicios públicos”.Art. 314: “El Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga mayoría accionaria, y se hará de acuerdo al interés nacional y a los objetivos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo dentro de los plazos y límites fijados en la ley para cada sector estratégico. El Estado podrá, de forma excepcional, delegar a la iniciativa privada y a la economía popular y solidaria, el ejercicio de estas actividades, en los casos que establezca la ley”.Art. 315: “Los recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado. En su gestión, el Estado priorizará la responsabilidad intergeneracional, la conservación de la naturaleza, el cobro de regalías u otras contribuciones no contributivas, y de participaciones empresariales; y minimizará los impactos ambientales, culturales, sociales y económicos”. Art. 316 “El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencias de los seres humanos. Se prohíbe toda forma de privatización del agua. La gestión del agua será exclusivamente pública o comunitaria. El servicio público de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego serán prestados únicamente por personas jurídicas estatales o comunitarias. El Estado fortalecerá la gestión y funcionamiento de las iniciativas comunitarias en torno a la gestión del agua y la prestación de los servicios públicos, mediante el incentivo de alianzas entre lo público y lo comunitario para la prestación de servicios. El Estado, a través de la autoridad única del agua, será el responsable directo de la planificación y gestión de los recursos hídricos, que se destinaran al consumo humano, riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades productivas, en este orden de prelación. Se requerirá autorización del Estado para el aprovechamiento del agua con fines productivos por parte de los sectores público, privado y de la economía popular y solidaria, de acuerdo con la ley” (art. 316). Art. 395: “Impulsar y facilitar la producción, transformación, agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía popular y solidaria, a fin de que se destinen fundamentalmente al consumo local y nacional mediante la generación de sistemas de distribución y comercialización; adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan el sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de la importación de alimentos; tomar medidas necesarias para erradicar la pobreza rural, que garanticen mediante políticas redistributivas el acceso de los campesinos al agua, a la propiedad de la tierra y más recursos productivos. El Fondo Nacional de Tierras, que se establecerá por ley, regulará el acceso equitativo a los recursos productivos; fortalecer la diversificación de la producción agropecuaria, que prevalecerá sobre el monocultivo;…. fomentar políticas agroecológicas que garanticen una alimentación sana prohibiéndose el uso de productos agrotóxicos que causen daños a la salud y el ambiente;…fortalecer el desarrollo de organizaciones y redes de productores y consumidores, así como el procesamiento, comercialización y distribución de alimentos en el marco de un comercio justo, solidario y sustentable, que garantice la relación de equidad entre el campo y la ciudad, e impida prácticas monopólicas y la especulación con los alimentos; establecer mecanismo preferenciales de financiamiento para pequeños y medianos productores, que faciliten la adquisición y gestión conjunta de medios de producción; … adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas que vinculen de manera directa a pequeños y medianos productores y consumidores nacionales”. “El Estado normará el uso y acceso a la tierra, que deberá cumplir la función social y ambiental en el marco del derecho a la soberanía alimentaria, con la participación de las organizaciones de los pequeños y medianos productores campesinos. Se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes. El Estado regulará el uso y manejo del agua de riego para la producción de alimentos, bajo los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad ambiental”.Art. 396: “Para desarrollar las políticas de soberanía alimentaria se articularán las instituciones del sector de producción, comercialización y consumo de alimentos, con la participación de la población y de las organizaciones campesinas, indígenas y de pescadores”).

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De gran importancia resulta también lo contemplado constitucionalmente

respecto a las formas de trabajo, los 18 principios sobre los que se sustenta, su

retribución (capítulo quinto, sección tercera, art. 323 a 331), así como los

apartados dedicados educación, salud, seguridad social, equidad, dentro del

régimen del Buen Vivir (título VII), donde se recogen los derechos

constitucionales a esos bienes universales y su disfrute a través de las

obligaciones públicas (véase recuadro 5). Posteriormente existe un articulado

(art. 327 a 331) que trata de consolidar el derecho al trabajo, su protección y la

igualdad, en diversos colectivos vulnerables: jóvenes, comunidades, pueblos y

nacionalidades, trabajadores autónomos, migrantes, discapacitados, mujeres.

Mientras que en otro apartado (sección tercera, art. 366 a 373) se recoge lo

referente al sistema de Seguridad Social, donde se contempla regímenes

especiales para la policía y fuerzas armadas y los campesinos… “pero sus

entidades formarán parte de la red pública integral de salud y del sistema de

seguridad social”.

Recuadro 5. Articulado constitucional referidos al trabajo y la protección social

Art. 323: “ Se reconoce todas las modalidades de trabajo como sectores sociales productivos, sean en relación de dependencia o autónomos e incluidas las labores de autosustento y cuidado humano. El Estado protegerá el derecho al trabajo” (art. 323)Art. 325: “El Estado impulsará el pleno empleo, la eliminación del subempleo y del desempleo”“Los derechos laborales son irrenunciables e intangibles, será nula toda estipulación en contrario”“A trabajo igual valor corresponderá igual remuneración”“Se garantiza el derecho y la liberad de organización de las personas trabajadores, sin autorización previa. Este derecho comprende el de forma sindicatos, gremios, asociaciones y otras formas de organización, afiliarse a las de su elección y desafiliarse de los mismos de acuerdo con su voluntad”“El Estado estimulará la creación de organizaciones de los trabajadores y empleadores de conformidad con la Ley. Promoverá su funcionamiento democrático, participativo y transparente con alternabilidad en la dirección”“Se adoptará el diálogo social para la solución de conflictos de trabajo y formulación de acuerdos”“Los conflictos colectivos de trabajo, en todas sus instancias, serán sometidos a Tribunales de Conciliación y Arbitraje”“Se reconoce el derecho de las personas trabajadoras y sus organizaciones sindicales a la huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias en estos casos”“Se prohíbe la paralización de los servicios públicos de salud y saneamiento ambiental, educación, justicia, bomberos, seguridad social, energía eléctrica, agua potable y alcantarillado, producción hidrocarburífera, procesamiento, transporte y distribución de combustibles, transportación pública, correos y telecomunicaciones. La Ley establecerá límites que aseguren el funcionamiento de dichos servicios”“La relación laboral entre personas trabajadores y empleadoras será bilateral y directa. Se prohíbe toda forma de precarización, como la intermediación laboral y la tercerización en las actividades propias y habituales de la empresa o persona empleadora, la contratación laboral por horas, o cualquiera otra que afecto los derechos de las personas trabajadoras en forma individual y colectiva. El incumplimiento de obligaciones, el fraude, la simulación, y el enriquecimiento injusto en materia laboral se penalizarán y sancionarán de acuerdo con la ley”.

60

Art. 326: “La remuneración será justa, con un salario digno que cubra al menos las necesidades básicas de la persona trabajadora, así como las de su familia. Será inembargable, salvo para el pago de pensiones por alimentos. El Estado fijará y revisará anualmente el salario básico establecido en la ley, de aplicación general y obligatoria….. Las personas trabajadoras del sector privado tienen derecho a participar de las utilidades líquidas de las empresas, en la forma que establezca la ley…”. “reconociéndose como labor productiva el trabajo no remunerado de autosustento y cuidado humano que se realiza en los hogares”…. “impulsará la corresponsabilidad y reciprocidad de hombres y mujeres en el trabajo doméstico y en las obligaciones familiares”… “La protección a la seguridad social se extenderá de manera progresiva a las personas que tengan a su cargo el trabajo familiar no remunerado en el hogar, conforme a las condiciones generales del sistema y la ley”. Art. 366: “El sistema de seguridad social es público y universal, no podrá privatizarse y atenderá las necesidades contingentes de la población en procura del buen vivir. La protección de las contingencias se hará efectiva a través del seguro universal obligatorio y de sus regímenes especiales. El sistema se guiará por los principios del sistema nacional de inclusión y equidad social y por los de obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad”.Art. 368: “El seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad, maternidad, paternidad, riesgo de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que defina la ley. La prestación de salud y las contingencias de enfermedad y maternidad se bridarán a través de la red pública integral de salud. El seguro universal obligatorio se extenderá a toda la población urbana y rural, con independencia de su situación laboral. Las prestaciones para las personas que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y contribuciones del Estado. La ley definirá el mecanismo correspondiente. La creación de nuevas prestaciones estará debidamente financiada”.Art. 369: “El Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, entidad autónoma regulada por la ley, será responsable de la prestación de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados”.Art. 370: “Las prestaciones de la seguridad social se financiarán con el aporte de las personas aseguradas en relación de dependencia y de sus empleadores-as; con los aportes de las personas independientes aseguradas; con los aportes voluntarios de los ecuatorianos-as domiciliados en el exterior; y con los aportes y contribuciones del Estado. Los recursos del Estado destinados para el seguro universal obligatorio constarán cada año en el Presupuesto General del Estado y serán transferidos en forma oportuna…”.

El texto constitucional se convertirá, a partir de su aprobación, en la referencia

obligada de cualquier actuación gubernamental, y principalmente del proyecto político

que comienza a estructurarse desde “la planificación”, y que toma forma en el Plan

Nacional de Desarrollo, y posteriormente en el Plan Nacional para el Buen Vivir, donde

se condensa el proyecto político más avanzado del grupo político que apoya al gobierno

de Correa

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND), 2007-2010. Planificación

para la revolución ciudadana, SENPLADES, 2007

Se trata del primer documento programático, elaborado desde la Secretaria Nacional de

Planificación y Desarrollo, bajo la dirección de su Secretario Fander Falconí y la

coordinación de René Ramírez, atendiendo al mandato constitucional (art. 280):

“El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que sujetarán las políticas, programas y proyectos políticos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado

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central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”.

En la presentación del documento, aparecen los elementos fundamentales del

Plan: su justificación, los principios que orientan el nuevo desarrollo, las ocho

estrategias para el cambio radical, y los doce grandes objetivos nacionales de desarrollo

humano, además de indicar la lógica de la planificación y la estructura del documento.

Posteriormente, el texto lo que hace es desarrollar todos y cada uno de estos apartados.

En relación a su justificación, se especifica que no se parte de cero, sino que ya

en el Plan de Gobierno del Movimiento País se encontraban los grandes lineamientos de

la agenda alternativa, que se encuentra legitimada con la victoria electoral, lo que

representa un respaldo popular explicito al cambio político y transformación social que

proponen. Se trataría, entonces, de concretar las revoluciones delineadas en el Programa

de Gobierno, para proponer una hoja de ruta, de quiebre y cambio en las trayectorias

históricas del desarrollo y la democracia ecuatoriana. Según allí se reconoce, lo más

significativo del Plan es la ruptura conceptual con el ideario neoliberal, con sus políticas

estabilizadoras y ajuste estructural, con la reducción del Estado, que el neoliberalismo

criollo había implantado en el país.

El Plan contiene un diagnóstico muy crítico sobre los procesos económicos,

sociales y políticos que caracterizaron las últimas décadas63, con el objetivo de

identificar los principales problemas del desarrollo humano en Ecuador, así como sus

potencialidades, para luego presentar las orientaciones y principios para un cambio

radical en la visión del desarrollo y las transformaciones necesarias para la estrategia de

desarrollo y el modo de Estado a que se aspira.

Como se expone en la primera parte del plan – la conceptual – la ruptura tiene

unas orientaciones éticas dentro de una concepción igualitaria y democrática de la

justicia, expresada en tres dimensiones: la justicia social y económica como base de las

libertades, la justicia democrática participativa y la justicia intergeneracional que

marcan el cambio radical.

Se entiende que sin actuar sobre las fuentes de la desigualdad económica

y política no es posible pensar en una sociedad plenamente libre. Se trata de

promover la construcción de una sociedad que profundice la calidad de la

democracia y amplíe sus espacios de incidencia en condiciones de radical

igualdad social y material, fortaleciendo a la sociedad (y no al mercado,

62

neoliberal, o al Estado, del socialismo real), como eje orientador del

desenvolvimiento de las otras instituciones sociales.

“El principio rector de la justicia relacionado con la igualdad tiene que materializarse en la eliminación de las desigualdades que producen dominación, opresión o subordinación entre personas y en la creación de escenarios que fomenten una paridad que viabilice la emancipación y la autorrealización de las personas y donde los principios de solidaridad y fraternidad puedan prosperar y con ello la posibilidad de un muto reconocimiento”.

La ruptura también se apoya en unos principios (que son desarrollados

en el texto) que sustentan la orientación hacia una sociedad justa, libre,

democrática y sustentable64.

El concepto de desarrollo (humano) asume una dimensión amplia, ya que

comprende más que el incremento de la riqueza, la expansión de las capacidades y el

despliegue de las facultades, garantizando la satisfacción de las necesidades intrínsecas

de ser humano, lo que significa la satisfacción de las necesidades, la igualdad de

oportunidades y el estímulo del ejercicio de las capacidades como factores

fundamentales para el desarrollo endógeno y el crecimiento económico.

“la consecución del buen vivir en todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen vivir presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno – visto como un ser humano universal y particular a la vez – valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de desarrollo nos obliga a reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros a fin de posibilitar la autorrealización y la construcción de un porvenir compartido”.

El crecimiento económico, la modernización y el cambio tecnológico son

medios para el desarrollo, pero el fin de éste es la ampliación de las capacidades o

libertades de los seres humanos, que son valores en sí mismos. Todo ser humano tiene

derecho a ejercerlas, y en la medida que así lo hace, contribuye a un crecimiento

económico de calidad, a la democratización de la sociedad, y al establecimiento de unas

relaciones sociales más fluidas y solidarias. El crecimiento deja de ser un fin en sí

mismo y se transforma en un medio para facilitar el logro del desarrollo humano a partir

de sus componentes esenciales: la formación y potenciación de capacidades humanas

(que comprende un mejor estado de salud y el acceso apropiado a conocimientos y

destrezas particulares), y el uso efectivo de cada ciudadano de esas capacidades para

auto-realizarse y tener una vida satisfactoria a través del ejercicio de sus facultades y

deseos (trabajo, producción, actividades sociales, culturales, artísticas, políticas, ocio).

63

El combate decidido a las fuentes de desigualdad económica y política,

se dice, promueve una sociedad plenamente libre, que se construye en una

democracia radical, expresión de la organización social fortalecida y de la plena

realización de la ciudadanía. El Estado es el promotor del proceso y el garante

del ejercicio universal de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales,

culturales y ambientales, condición ineludible para anular las relaciones de

dominación, opresión o subordinación de las personas y para crear escenarios

sociales y políticos que canalicen su emancipación y autorrealización.

El objetivo de la estrategia de desarrollo es, entonces, la expansión de las

capacidades de todos los individuos para que puedan elegir autónomamente, de

manera individual o asociada, sus objetivos vitales. El acceso a niveles mínimos

de bienes y servicios no avala dicha expansión; es necesario distribuir de forma

igualitaria las condiciones de vida para potenciar la conversión del consumo de

bienes y servicios en auténticas capacidades humanas, a partir de las cuales se

realizarán los proyectos individuales.

A su vez, la ruptura conceptual de desarrollo y el modo de Estado se plasman en

ocho estrategias generales de cambio (véase recuadro 6), y bajo este marco

(orientaciones, principios y estrategias), el Plan concreta y propone una nueva lógica de

planificación a partir de doce grandes objetivos nacionales de desarrollo humano

(véase recuadro 7) (que ya fueron recogidos en el Plan Plurianual remitido al Congreso

Nacional en marzo de 2007), que conjugan la dimensión social, económica, cultural y

política, que constituyen la esencia de la vida de los seres humanos en sociedad.

Recuadro 6. Estrategias de cambio

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, 2007-2010

Desarrollo interno, inclusión, competitividad y empleoRelaciones internacionales soberanas e inserción inteligente y activa en el mercado mundial.Diversidad productiva.Integración territorial y desarrollo rural.Sustentabilidad del patrimonio natural.Estado con capacidades efectivas de planificación, regulación y gestión.Democratización económica y protagonismo social.Garantía de derechos

PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, 2009-2013

Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y de organización.

64

Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir.Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana.Transformación de la educación superior y transferencia de conocimientos en ciencia, tecnología e innovación.Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.Cambios en la matriz energética.Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia.Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización.Poder ciudadano y protagonismo social.

A la hora de plantear cada uno de los Objetivos, se fundamenta y diagnostica el

estado de la cuestión, a partir de la cual se proponen unas políticas públicas y unas

estrategias que lleven a la consecución de dichos objetivos65.

Recuadro 7. Objetivos Nacionales del Desarrollo Humano

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, 2007-2010

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial.Objetivo 2. Mejorar las condiciones y potencialidades de la ciudadanía.Objetivo 3. Aumentar la esperanza y calidad de vida de la población.Objetivo 4. Promover un medio ambiente sano y sostenible y garantizar el acceso al agua, suelo y aire seguro.Objetivo 5. Garantizar la soberanía nacional, la paz y auspiciar la integración latinoamericana.Objetivo 6. Un trabajo estable, justo y digno.Objetivo 7. Recuperar y ampliar el especio público y de encuentro común.Objetivo 8. Afirmar la identidad nacional y fortalecer las identidades diversas y la interculturalidad. Objetivo 9. Fomentar el acceso a la justicia.Objetivo 10. Garantizar el acceso as participación pública y política.Objetivo 11. Establecer un sistema económico solidario y sostenible.Objetivo 12. Reformar el Estado para el bienestar colectivo.

PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, 2009-2013

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad.Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población.Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambienta sano y saludable.Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana.Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común.Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir

65

Para finalizar este repaso literal del contenido del documento programático

destacar dos aspectos de interés, uno referido a la lógica de planificación, y otro al

contexto macroeconómico donde se plasmarán las políticas públicas.

El Plan incorpora una lógica de planificación integradora, basada en un

enfoque de derechos (pretendiendo ir más allá del sectorialismo tradicional), y tiene

como ejes la sostenibilidad ambiental y las equidades (de género, generacional,

intercultural y territorial), lo que significó una gran esfuerzo de coordinación y

articulación interestatal para conjugar problemáticas, políticas y visiones sectoriales con

los grandes intereses nacionales66, y el Plan recoge un proceso de sistematización de los

planes regionales67, y se enmarca en un sólido proceso participativo68, que va más allá

de la elaboración del Plan, ya que abarca su ejecución, seguimiento, evaluación y

contraloría social (pues se pretende superar los viejos esquemas verticales y

tecnocráticos de “la vieja planificación”). El Plan, por su inédito proceso de

participación, es el mayor esfuerzo de planificación nacional realizado desde la

democracia, y marca la ruta de la actuación pública del Gobierno.

En cuanto al contexto macroeconómico se es consciente de las restricciones

estructurales de la economía ecuatoriana (esencialmente de ahorro, interno y externo),

en las que se enmarcará la política pública, y su posible incidencia diversa en términos

de necesidades de recursos públicos, inversión, divisas, etc. que un mayor crecimiento

económico, de empleo e inversión pudieran generar en términos de necesidades de

financiamiento, elaborándose proyecciones desde un escenario base, el impacto

macroeconómico del Plan, tanto en un escenario previsible, “pesimista y optimista”, con

el fin de poder dar respuesta adecuada a las necesidades.

PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR, 2009-2013, Construyendo un

Estado plurinacional e intercultural, SENPLADES, 2009

El Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), según su presentación, plantea nuevos

retos orientados hacia la materialización y radicalización del proyecto de cambio de la

Revolución Ciudadana, para la construcción de un Estado plurinacional e intercultural

y alcanzar el Buen Vivir para las y los ecuatorianos.

66

Desde un punto de vista formal, es claro heredero de la Constitución de

Montecristi (a la que se ciñe e interpreta), y sobre todo, del Plan Nacional de Desarrollo

(del cual se incorpora su contenido, su estructura formal y literalmente, buena parte de

su redacción, aunque actualizada). No obstante, también desde una manera formal, el

nuevo Plan incorpora elementos programáticos no incorporados en el Plan anterior,

como son fundamentalmente: a) un mejor y mayor desarrollo del concepto del Buen

Vivir, b) un diagnóstico de los 31 meses de la Revolución Ciudadana, y c) la

identificación del nuevo modelo de acumulación y (re)distribución que se propone, para

el logro del Buen Vivir, a partir de la elaboración de una estrategia de cuatro fases, con

un desarrollo mayor y una mejor concreción para el primer período, 2009-2013. En la

medida que estos son los aspectos más novedosos, a ellos nos referiremos en exclusiva,

en esta breve síntesis del documento.

A la hora de tratar de definir el concepto del Buen Vivir se hace referencia a la

larga búsqueda de modos alternativos de vida que han impulsado los actores sociales

latinoamericanos durante las últimas décadas, demandando reivindicaciones frente al

modelo económico neoliberal, y que en la Constitución ecuatoriana han sido

incorporados como principios y orientaciones del nuevo pacto social.

Se parte, como ya comentamos anteriormente, de un rechazo del concepto

convencional de desarrollo asociado a la modernización y el crecimiento económico, y

sobre la base de otros planteamientos del desarrollo a escala humana y del desarrollo

humano se trata de generar conceptos alternativos, “propuestas desde el Sur” que

permitan repensar las relaciones sociales, culturales, económicas y ambientales, y para

ello se propone el concepto de Buen Vivir, que proviene de la aportación de los pueblos

indígenas a este debate desde otras epistemologías y cosmovisiones, entendiéndolo

como Vida Plena, consistiendo alcanzar la vida plena, en “llegar a un grado de armonía

total con la comunidad y el cosmos”.

Se dice, frente a la visión del desarrollo fragmentaria, economicista y centrada

en el mercado y el yo, el Buen Vivir incorpora el nosotros, la comunidad como sustento

y base de la reproducción del sujeto, las relaciones amplias entre los seres humanos, la

naturaleza, la vida comunitaria, el pasado y el futuro en el objetivo de construir la

sociedad del Buen Vivir.

El Buen Vivir, por lo tanto, pretende aplica un nuevo paradigma económico

cuyo fin no se concentre en los proceso de acumulación material, mecanicista e

interminable de bienes, sino que promueva una estrategia económica incluyente,

67

sustentable y democrática. Una visión que incorpore proceso de acumulación y

(re)distribución a los actores históricamente excluidos de las lógicas del sistema

capitalista, así como a aquellas formas de producción y reproducción que se

fundamentan en principios diferentes a dicha lógica del mercado. El Buen Vivir es

entonces, un concepto complejo, vivo, no lineal, históricamente construido, y que por lo

tanto, estará en constante resignificación.

Desde este punto de partida del objetivo final del Buen Vivir se trata de construir

una nueva estrategia de desarrollo que parte de orientaciones éticas y principios que

son los que marcan el camino de este cambio radical que lleva hacia otro desarrollo y

otro Estado dentro de una estrategia de largo plazo que busca concretar un nuevo modo

de generar la riqueza y su (re)distribución para el Buen Vivir. Esto se plasma en doce

estrategias de cambio (véase nuevamente el recuadro 6 para ver las diferencias respecto

al PND) y doce grandes objetivos nacionales (véase también el recuadro 7 y fíjense en

las diferencias en cuanto al nivel de concreción), que ahora se actualizan y se concretan

dentro del nuevo marco constitucional.

En relación al diagnóstico de lo acontecido en los 31 meses de Revolución

Ciudadana, el documento partiendo del análisis de lo acontecido en la etapa neoliberal

(que sigue al PND), se centra en lo realizado desde el gobierno durante su tiempo de

mandato, analizando el significado del cambio político realizado: el quiebre

democrático de la dominación oligárquica, los resultados de las políticas públicas

llevadas a cabo en el período, y los grandes retos por delante, a la hora de aplicar los

cambios recogidos en la Constitución, como faro de dirección.

No obstante, quizás lo más novedoso del documento, en relación a los anteriores

analizados, es el comienzo de concreción de lo que sería la nueva estrategia de

desarrollo por la que se apuesta, prácticamente, a partir de la definición del nuevo

modelo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir, y la concreción en el

tiempo, definiendo las etapas del proceso, incluso llegando a poner fechas al proceso en

el futuro inmediato al identificar las fases de la nueva estrategia.

Mayor concreción merece el período inmediato (primera fase, 2009-2013,

enunciado como De sustitución de exportaciones), a partir de la definición de doce

estrategias que llevaría al comienzo de la consolidación de este nuevo modelo de

acumulación y (re)distribución. Aunque estas estrategias significan una redefinición y

actualización de las ocho estrategias que aparecían en los planes anteriores, su mayor

concreción en objetivos estratégicos específicos, y la aparición de cuatro nuevas

68

estrategias da idea de la dinamicidad del proceso de definición y adaptación a la

realidad, y la problemática económica y social del país, que el proyecto político

gubernamental debe asumir.

Por poner ejemplos, ya no se habla de la necesidad de “diversificación

productiva”, sino de la transformación del patrón de especialización de la economía a

través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir; ya no se aspira a

unas “relaciones internacionales soberanas e inserción inteligente y activa en el mercado

mundial” sino que ahora se apuesta por un aumento de la productividad real y

diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales, así como una

inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana; no

estamos ante el deseo de sustentabilidad del patrimonio natural, sino por la apuesta por

la sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del

turismo comunitario. Igualmente, se plantea claramente objetivos específicos en cuanto

a: transformación de la educación superior y transferencia de conocimientos en ciencia,

tecnología e innovación; conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad

de la información; cambios en la matriz energética o inversiones para el Buen Vivir, en

el marco de una macroeconomía sostenible.

Por último, vamos a referirnos a un aspecto parcial, pero significativo del

Proyecto, que tiene que ver con la diversidad de formas de producción a la que

hace alusión el texto constitucional, y que es recogida tanto en el Plan de

Desarrollo como en el Plan del Buen Vivir, y se trata de lo que se entiende por

Economía popular y solidaria.

Aunque no existe una única definición, en estos años se ha ido perfilando

las ideas sobre el tema, entendiendo por economía popular y solidaria:

“el conjunto de actividades económicas y prácticas sociales desarrolladas por los sectores productivos, de comercio, de consumo, de servicios de tipo popular con miras a garantizar, a través de la utilización de su propia fuerza de trabajo y de los recursos disponibles, la satisfacción de las necesidades básicas, tanto materiales como inmateriales” (Ministerio, 2009),

asumiéndose que, el Gobierno y las entidades estatales, cuyo fin es el Buen Vivir, tienen

la responsabilidad (ya que pueden y deben) de regular las relaciones y acciones sociales,

de manera que lo que se produce y consumo se oriente hacia toda la sociedad

El concepto incorpora dos dimensiones fundamentales: una económica, ya que

se trata de transcender la obtención de ganancias y está vinculada estrechamente a la

69

reproducción ampliada de la vida a través de estrategias de trabajo y supervivencia, y

otra referida a las prácticas consuetudinarias, ya que se trata de prácticas y formas de

trabajo históricas a través de las cuales los sectores populares aseguran su

reproducción ampliada de la vida. Por lo tanto, la economía popular y solidaria busca

incorporar a la economía popular la incidencia de la economía solidaria como una

estrategia para la reorganización de las relaciones socioeconómicas, que tiene por

objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e

inmateriales que posibiliten el Buen Vivir….. El objetivo es la constitución de

relaciones de interdependencia a través de la solidaridad así como la consolidación, a

largo plazo, de nuevos sujetos políticos populares con los que se deben validar los

procesos democráticos y con los que se debe constituir las propuestas de desarrollo del

sector.

La consolidación de una economía popular y solidaria, a la que se aspira,

se fundamenta en el texto constitucional, cuando en el artículo 283 se define el

sistema económico como social y solidario, que reconoce al ser humano como

sujeto y fin, y donde se recogen las distintas formas de organización económica:

pública, privada, mixta y popular y solidaria, la cual se regulará con la ley e

incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarias, y se pasa a

describir los mismos.

También se hace referencia a la misma en una amplia gama de artículos

constitucionales (281, 288, 309, 311, 318, 321 y 325), que se refieren a

diferentes temáticas: soberanía alimentaria, compras públicas, sector financiero,

propiedad y trabajo, así como en el artículo 284 cuando se refiere a la Política

económica donde se definen sus objetivos, y de donde surge la obligación del

Estado de dar impulso a la creación y gestión de activos productivos en la

economía popular y solidaria a partir de diversos tipos de políticas públicas.

A la hora de poner en marcha dicho compromiso existe conciencia de los

números problemas “identificados” en el sector de la economía popular y

solidaria, por ello, en los últimos años se viene insistiendo en la necesidad de

promulgar una Ley que defina y establezca las reglas de organización,

promoción, fomento y fortalecimiento del sector”, ……de manera que

“contribuya a la consecución del Buen Vivir a través de su capacidad de

satisfacer las necesidades vitales de la población, constituyéndola en un sector

reconocido, dinámico y pilar fundamental de la economía nacional (FOES,

70

2009). Una primera valoración de la dimensión de la economía popular y de su

contribución a la economía nacional la realizaremos en el último apartado de

este texto.

4. Ecuador, 2007-2011. Cinco años de Revolución

Ciudadana.

La aprobación de la Carta Magna y el triunfo en seis elecciones consecutivas en menos

de tres años, pareciera confirmar el apoyo del pueblo ecuatoriano al proyecto político

del Movimiento Alianza PAÍS para transformar el Estado y el modelo de desarrollo al

que se había comprometido el gobierno Correa en enero de 2007.

No obstante, la puesta en marcha de la agenda pública que pretendía

transformar el país encuentra una fuerte oposición de los partidos tradicionales y

las elites ecuatorianas, que desafían y bloquean abiertamente las expectativas de

cambio impulsadas por el nuevo gobierno, de manera que los dos primeros años

de gobierno fueron un período de transición política en un contexto de intensa

conflictividad en torno a la redefinición de las reglas del juego político y la

reorientación de la economía, aunque las decisiones gubernamentales

evidenciaron ya un nítido distanciamiento con el modelo neoliberal

(SENPLADES, 2009: 80-87).

El gobierno Correa, apoyado en el amplio respaldo popular y favorecido

por la enorme debilidad del sistema de partidos tradicional logró asentar

diversos golpes a la estructura de poder que sostuvo el modelo de Estado y de

desarrollo en las últimas décadas, situándose fuera de la pugna política que

caracterizó a las clases dominantes desde el retorno a la democracia, y

enfrentándose abiertamente al bloque de poder69.

La aprobación de la Constitución, que asienta las nuevas líneas maestras del

proyecto colectivo, y las sucesivas derrotas electorales de los partidos tradicionales y el

deterioro de las formaciones de derechas (PRIAN y PSP) que surgen en plena crisis de

finales de siglo, afianzan el liderazgo de Alianza País para realizar su proyecto de

cambio, que pareciera sustentar la mayoría de la población.

71

4.1. La plasmación de la estrategia de desarrollo de la Revolución

Ciudadana.

El proyecto de transformación radical del modelo de acumulación y del Estado fue

plasmado, como ya expusimos anteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo para el

Buen Vivir, donde de manera clara se exponía “la hoja de ruta” donde el gobierno

pretendía consolidar dicha propuesta, y cuyas líneas básicas pasamos a comentar

brevemente. Se parte de un axioma,

“el nuevo pacto social que la sociedad ecuatoriana ha firmado a partir del proceso constituyente impulsado por el Gobierno de la Revolución Ciudadana no puede convivir con una estrategia primaria-exportador, ya que estaría abocado al fracaso, y por lo tanto, la construcción de la sociedad del Buen Vivir que imaginamos tiene que estar asociada a la construcción de un nuevo modelo de acumulación y (re)distribución. No obstante, la estrategia de acumulación económica y (re)distributiva apenas es una arista de la multiplicidad de enfoques que debe tener una estrategia para alcanzar el Bueno Vivir, pero en una sociedad donde existen altos niveles de necesidades básicas insatisfechas, es indispensable materializar alternativas a la estrategia primario-exportadora”.

Entonces, el nuevo régimen de desarrollo será concebido a partir de la

articulación organizada, sostenible y dinámica de un sistema económico,

político, socio-cultural y ambiental, para garantizar la reproducción de la vida

con un horizonte intergeneracional, que es el centro y la finalidad de la acción

estatal y social.

Pero, salir del modelo anterior de manera inmediata resulta inviable, y por lo

tanto, se trata de aplicar un proceso de medio y largo alcance, y avanzar en este

horizonte de manera progresiva y racional. Una estrategia para una economía

endógena y sostenible responde a lineamientos de planificación a mediano y largo

plazo, con un horizonte de 16 a 20 años, que se alcance de manera progresiva (véase

recuadro 8). No obstante, el centro de atención del Buen Vivir durante estos períodos es

la satisfacción de las necesidades básicas de la población en los territorios, a través de

procesos de generación de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo, y en este

marco, la construcción e impulso de una economía popular, social y solidaria

constituye la principal herramienta para incorporar la (re)distribución en el propio

proceso de generación de riqueza.

72

El centro de la estrategia endógena de generación de riqueza es convertir la

principal ventaja comparativa del país - su biodiversidad -, en valor agregado, gracias

al disfrute del eco-turismo comunitario y la transformación de la información en

conocimiento, bienes y servicios industriales para la satisfacción de las necesidades

básica, y a su vez, para democratizar los beneficios del desarrollo debe redistribuirse

los medios de producción y consolidar una economía social y solidaria, que reparta la

riqueza al momento mismo que se genera.

Si bien el objetivo de la estrategia es generar un tipo de riqueza que tenga como

fin la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, dicho énfasis debe ser

concentrado a través de un proceso sostenible intergeneracionalmente que resulte, al

mismo tiempo, democratizador en sus beneficios, debiendo romperse falsas disyuntivas,

ya que: a) es posible una convivencia armónica entre la conservación y el conocimiento

de la información que tiene la biodiversidad con la satisfacción de las necesidades, b)

la eficiencia debe ser medida no sólo como la construcción de una economía más

productiva, sino, sobre todo, por su contribución a una sociedad más justa que

satisfaga las necesidades básicas de la población, y por lo tanto c) el crecimiento

económico está en función de la reproductividad de la vida, la cual tiene primacía

sobre la acumulación económica. Entonces, la tasa de acumulación de la economía

pasa a estar sujeta a los objetivos de la satisfacción intergeneracional de las

necesidades básicas y la (re)distribución, y no al contrario.

Recuadro 8. Fases de la estrategia endógena para satisfacer las necesidades básicas

Primera fase, 2009-2013 – Objetivo prioritario: Acumulación para la transición y profundización de la redistribución, a través de la sustitución selectiva de importaciones y la transferencia de tecnología aplicada. Se trata de impulsar un proceso de sustitución selectiva de importaciones, impulso al turismo y de inversión pública estratégica que fomente la productividad sistémica, se sienten las bases para construir una industria nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energética, y para ello, se potenciará ciertos sectores productivos que generen mayor valor agregado, empleo y satisfagan las necesidades básicas de la población.

Segunda fase, 2014-2017 – Objetivo prioritario: Distribución en la acumulación y consolidación de la estrategia de sustitución de importaciones, a partir de un superávit energético y limpio, y consolidación de la industria nacional, los sectores turísticos, fase de creación de I+D tecnológica. Se trata de incrementar el peso de la industria nacional (y el desarrollo de investigación y desarrollo) frente a la de base primaria, y consolidar el superávit energético, a partir de energías limpias y bioenergía, generando riqueza del ecoturismo comunitario y su distribución a través del reforzamiento de la economía popular, social y solidaria.

73

Tercera fase, 2018-2021 – Objetivo prioritario: Consolidación de la sustitución de exportaciones y distribución en la acumulación, a partir de la diversificación y sustitución de las exportaciones, investigación, innovación y tecnología, fase de innovación tecnológica. Se trata de consolidar la diversificación y sustitución de exportaciones de mayor valor agregado, mientras que la industria nacional satisface la demanda interna y genera excedentes de exportación, mientras que la inversión en ciencia y tecnología debe impulsar la innovación productiva hacia los sectores sustituidos.

Cuarta fase, 2022-2025 – Objetivo prioritario: Consolidar un modelo económico terciario exportador de bioconocimientos y servicios turísticos, fase de consolidación biotecnológica.La estrategia tiene como objetivo el despegue de los bioservicios y su aplicación tecnológica, buscando el predominio de los sectores ligados al conocimiento y los servicios turísticos sobre los primarios.

El período 2009-2013 se concibe como una fase de transición en términos de

acumulación, y por lo tanto, se asume la dependencia de los bienes primarios para

sostener la economía, siendo la (re)distribución el centro del cambio del período, y en

general, de la estrategia de desarrollo (SENPLADES, 2009: 101-133).

El proceso se concibe a través de un proceso de sustitución selectiva de

importaciones, impulso al turismo y de inversión pública estratégica que fomente la

productividad sistémica, se sienten las bases para la construcción de una industria

nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energética, motores de generación

de riqueza en este período. Para una efectiva sustitución de importaciones se

incentivarán principalmente:

- El desarrollo de industrias como la petroquímica, bioenergía y biocombustibles,

metalmecánica, biomedicina, farmacéutica y genéricos, bioquímica, hardware y

software y servicios ambientales

- Actividades generales de valor agregado con efectos importantes en la

generación de empleo y la satisfacción de las necesidades básicas como son la

construcción (sobre todo de vivienda social), industria de alimentos, pesca

artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado

- La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente

a ser ambientalmente sostenible a través del fomento de energías renovables y

eficiencia energética.

- Los sectores asociados a iniciativas provenientes de la economía social y

solidaria, al ejercicio de la soberanía alimentaria y, en general, a la satisfacción

de las necesidades básicas de los ciudadanos.

- Los sectores de servicios, que bajo la estrategia de la redistribución, eviten que

el excedente se quede en la intermediación.

74

Aunque analizar el período de gobierno en función de los objetivos

básicos del proyecto exigiría un espacio, y una profundidad que en este trabajo

no pretendemos, vamos a realizar una revisión “convencional” de lo acontecido

en la economía y la sociedad ecuatoriana durante este período, haciendo unos

breves comentarios sobre la correlación o no entre objetivos y resultados

aparentes.

4.2. Las “nuevas” bases del crecimiento económico.

Desde el punto de vista macroeconómico, la economía ecuatoriana durante el período

2007-2011 ha evidenciado una capacidad de crecimiento moderado e irregular (3,4%),

fruto de la fuerte dependencia respecto al contexto internacional (y en especial, a la

evolución de la economía estadounidense), y su forma de vinculación al mercado

internacional (exportaciones petroleras y remesas).

El marco general internacional en el que se desenvuelve la economía

ecuatoriana en este período se caracteriza claramente por dos momentos, y

diversos factores, como son: desde 2003, el alza progresiva de los precios de las

materias primas, las bajas tasas de interés y la devaluación del dólar frente al

euro (factores que la favorecen), y la crisis internacional de 2008-2009 (que la

inciden negativamente).

Por ello, cuando analizamos la evolución del crecimiento económico

ecuatoriano encontramos una secuencia parecida. En 2007, se parte de una lenta

desaceleración inicial, fruto de la caída en la producción y exportación de

petróleo, el mal comportamiento de la construcción y la caída de la inversión

durante los últimos meses de 2006 y los primeros de 2007; posteriormente, se

evidencia una recuperación económica que se mantiene hasta el último trimestre

de 2008, en que se ve afectado por los primeros síntomas de la crisis

internacional: caída de las exportaciones, deterioro de los precios de las materias

primas, reducción de las remesas. El crecimiento de estos dos años (el producto

crece un 2, 04% en 2007, y un 7,24% en 2008), se sostiene sobre el consumo de

los hogares, favorecido por las mejoras salariales, el aumento del Bono de

Desarrollo Humano, la llegada de las remesas y el aumento significativo de la

inversión pública: importaciones de bienes de capital para la agricultura, sector

75

industrial, transportes y construcción; inversiones sociales; obra pública;

servicios gubernamentales. El impulso de la demanda interna generó efectos

multiplicadores en la expansión de la industria manufacturera, la agricultura,

construcción e intermediación financiera. El elevado precio del crudo exportado

permite aumentar las exportaciones, aunque sea modestamente, en un momento

de crecimiento acelerado de las importaciones, lo que llevará a una reducción

progresiva del superávit comercial externo. Posteriormente, la incidencia de la

crisis internacional deterioran las condiciones del crecimiento económico,

reduciéndose la exportaciones, la inversión y el consumo privado, y se entra en

una breve etapa de recesión económica (el producto solo crece un 0,36% en

2009), que dura hasta el cuatro trimestre de ese año (lo que obliga al gobierno a

tomar medidas de apoyo y protección de la economía nacional), produciéndose

después una lenta recuperación que dura hasta finales de 2011, creciéndose a

tasas relativamente elevadas (3,6% en 2010, y 8,0% en 2011), gracias a los altos

precios de las materias primas, al sostenido crecimiento del consumo de los

hogares, y del gasto y la inversión pública.

Macroeconómicamente el crecimiento económico del período fue

compatible con una relativa estabilidad de las principales variables: inflación,

desempleo y déficit público, aunque se irá produciendo un deterioro del saldo

externo, de cuenta corriente, en los últimos años.

Como se aprecia en la tabal 2.2, desempleo e inflación responden al ciclo

económico, reduciéndose (o elevándose, respectivamente), cuando el producto

crece significativamente, y elevándose (o reduciéndose), cuando hay recesión,

mientras que el déficit público se eleva como consecuencia de la crisis, por la

reducción de ingresos y las políticas de apoyo llevadas a cabo.

El financiamiento del crecimiento económico, sobre todo de la inversión

pública, será posible por los abundantes flujos de divisas provenientes de los

altos precios internacionales de las materias primas, y en especial, del petróleo,

que serán canalizados junto a otros recursos (fondos petroleros acumulados,

IESS y RILD), sin necesidad de recurrir a un creciente endeudamiento externo,

que cuando se da, se dirige fundamentalmente a apoyar proyectos de inversión o

de reconversión de deuda pública anterior.

Tabla 2.2. ECUADOR. Principales indicadores macroeconómicos,

76

2007-2011

Tasas anuales de variación 2007 2008 2009 2010 2011 (a)

PIB 2,0 7,2 0,4 3,6 8,0PIB por habitante 1,0 6,1 -0,7 2,5 6,8Desempleo urbano abierto (d) 7,4 6,9 8,5 7,6 6,1 (b)Inflación 3,3 8,8 4,3 3,3 5,5Déficit público (f) -0,1 -1,1 -5,1 -2,0 -1,5Saldo cuenta corriente (mll $) 1690 1357 -90 -1785 -2354

FBKF 5,7 15,7 -8,6 14,6FBKF (% PIB) 22 23,8 22,7 24,2 25,7Exportaciones bienes y servicios 2,3 3,3 -5,9 2,3Importaciones bienes y servicios 7,9 9,9 -11,6 16,3Consumo 3,9 7,4 -0,1 6,9Consumo gobierno 6,1 11,5 4 1,4Consumo privado 3,7 6,9 -0,7 7,7

Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011 y Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2010-2011.(a) - cifras preliminares(b) - Enero a septiembre(d) - Incluye desempleo oculto(f) - Resultado global del Gobierno central

4.3. Sobre la necesidad de una transformación productiva.

A nivel de transformaciones productivas, aun siendo conscientes de la necesidad de

análisis sectoriales de mayor profundidad y concreción, pareciera que los datos actuales

no evidencian cambios profundos en la estructura productiva que permitan hablan de

77

una nueva especialización productiva e inserción al mercado mundial, bien porque el

tiempo analizado resulta muy corto para captar cambios estructurales en el aparato

productivo, bien porque las dependencias productivas-exportadoras-importadoras

resultan difíciles de transformar en el medio plazo.

La economía ecuatoriana, productiva y exportadoramente, sigue siendo

enormemente dependiente del petróleo, y los productos tradicionales, aunque es

evidente que otros sectores ¿nacientes? están haciéndose ver, y jugando un papel tanto

en el crecimiento económico, como en la diversificación relativa de las exportaciones.

La situación del sector petrolero es heredero de las políticas

gubernamentales de las dos décadas anteriores, donde desde el poder se apostó

claramente por las empresas privadas transnacionales, y el abandono de las

empresas públicas, a partir de las desinversiones y las políticas de apoyo al

capital privado ya descritas anteriormente. Esto ha significado que el

relanzamiento del sector público en este sector esté resultado enormemente

dificultoso y costoso, a pesar de los importantes avances conseguidos en mejorar

el reparto de la renta petrolera, la nacionalización de ciertas explotaciones y la

regulación del sector con vista a utilizarlo mejor dentro de la nueva estrategia de

desarrollo.

PETROLEO

Reservas probadas de petróleo (miles de millones de barriles)

4,6 (2000) 5,1 (2005) 6,2 (2010)

Producción de petróleo a la baja durante la década dos mil

El valor agregado bruto de las actividades petroleras (a precios constantes) fluctúa entre

el 11 y el 15% del PIB, mientras que las labores de refinado apenas representa entre

1,5% y 4%.

Producción y comercialización del crudo es el eje de la renta petrolera en disputa (dado

que las actividades de industrialización del petróleo siempre ocupó un segundo plano),

siendo las reformas legales dirigidas a establecer las condiciones de exploración,

explotación y comercialización las que han fluctuado entre los contratos de

participación y los contratos de prestación de servicios.

La justificación, en los noventa, para cambiar los contratos de servicios a participación

fue que la caída de precios internacionales en contraposición a la elevación de costes,

junto a la ineficiencia de lo público.

78

El cambio constitucional declarando los recursos naturales no renovables de pertenencia

inalienable, irrenunciable e imprescindible del Estado, siendo su competencia ejercer la

propiedad, reservándose el derecho a administrar, regular, control y gestionarlos

Atribuciones de política de hidrocarburos al Mº Recursos Naturales No Renovables, y la

Secretaria de Hidrocarburos, mientras que la fiscalización y supervisión de los contratos

con las empresas privadas es responsabilidad de la Agencia de Regulación y Control

Hidrocarburífero adscrita al Ministerio que debe regular, controlar y fiscalizar las

actividades técnicas y operaciones en las diferentes fases de la industria petrolera de

todo tipo, así como la supervisión de los oleoductos y fijar las tarifas que se cobran a las

empresas usuarias. Quedan entonces separadas las laborales de gestión de contratos y

fiscalización en dos entidades diferentes.

Los contratos de prestación de servicios sólo cuando el prestado para la exploración y

explotación hubiere encontrado, en el área señalada, hidrocarburos comercialmente

explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo neto producido y

entregado al Estado en un punto de fiscalización. De los ingresos provenientes de la

producción el Estado se reserva el 25% de los ingresos brutos, y del valor remanente, se

cubrirán los costos de transporte y comercialización en que incurra el Estado, y una vez

realizada estas deducciones, se cubrirá la tarifa por los servicios prestados. También

están obligados a emplear un mínimo de mano de obra nacional, superior al 90% en

personal obrero y administrativos, y del 75% en técnicos.

Respecto a la situación anterior significa un cambio cuantitativo y cualitativo

fundamental, ya que antes apenas pagaban un 18% sobre los ingresos, y muchas de ellas

no pagaban impuestos ya que declaraban pérdidas

Cinco empresas: Andres Petroleum y Petrooriental (China), SIPEC (Chile), AGIP

(Italia) y Repsol-YPF (española-argentina) renegocian su permanencia a cambio de

cambiar los contratos logrando prolongar su a actividad hasta 2018-2025. Según el

gobierno, con la firma de estos nuevos contratos el Estado pasará de recibir 838

millones a 1639 millones en concepto de ingresos, mientras que las empresas se

comprometen a realizar 963 millones de dólares en nuevas inversiones para la

producción y 242 millones en exploraciones a riesgo, para los primeros cuatro años bajo

la modalidad de contratos de servicios, lo que previsiblemente llevaría la producción

petrolera del país a 246 millones de barriles anuales (cuando fue de 177 millones en

2010). Si no invierten en dos años, se da por concluido el contrato, y las empresas

79

renuncia a cualquier tipo de reclamo o indemnización en el tribunal de arbitraje

internacional y a todo recurso arbitral por caducidad de sus respectivos contratos.

La tarifa promedio se fija en 32,79 dólares barril extraído (frente a los 35,13 anteriores),

y con ello elevar la renta petrolera del 70% al 80% a partir de 2011.

Por cada dólar de incremento en el precio internacional del petróleo, el Estado recibirá

245 millones de dólares adicionales, y si este baja, el Estado garantizaría el 25% del

precio internacional por margen de soberanía, por lo que las empresas privadas para

obtener mayores utilidades debería reducir costos con la tarifa fija, con el consecuente

aumento del impuesto sobre la renta. Igualmente, si la contratista aumentase más la

producción prevista, el Estado recibirá el 80% del beneficio y la compañía el 20%.

Las empresas que lo aceptaron este tipo de contratación fueron Petrobras que operaba

en consorcio con otras compañías en el Bloque 18 y el Campo Unificado Palo Azul, y la

norteamericana ED, que formaba parte del grupo empresarial Noble Energy, ubicada en

el Bolque 3 de la región del litoral para la extracción de gas. Con anterioridad las

autoridades ya habían iniciado trámites para cancelar el contrato de estas empresas por

incumplimiento de obligaciones, pero ahora con la nueva normativa, impiden los

posibles reclamos. También la empresa coreana Canadá Grande, que operaba en el

Bloque I costas afuera en consorcio con Tripetrol, fue incautada por cuestiones relativas

a los años 1999 y 2000, y la empresa china CNPC, que operaba en el Bloque 11, siendo

asumidas sus actividades por empresas públicas.

Esta nueva legislación y tipo de contratación ha recibido críticas de diversa índole,

acusando al gobierno de (Acosta, 2011):

Mecanismo para limpiar y perdonar las responsabilidades jurídicas, económicas y

ambientales que tenían estas empresas

Las tarifas de extracción del crudo son demasiado elevadas si se comparan con el costo

de extracción de las empresas estatales

Inconveniencia de amplia plazos con empresas extranjeras cuyos contratos vencían en

pocos años

Deberían haberse realizado auditorias previas (operativas, legales, económicas, sociales

y ambientales) en los contratos vigentes.

El 27 de julio de 2010 entra en vigor las nuevas reformas de la Ley de Hidrocarburos,

que junto a las reformas a la Ley de Régimen Tributario Interno, dan viabilidad jurídica

a los contratos de prestación de servicios, que establecen:

80

Las empresas reciben una tarifa por sus servicios, cuyos niveles mínimos son el

denominado margen de soberanía del 25%

De las utilidades de las empresas contratistas se debe pagar el impuesto a la renta de

sociedades equivalente al 25% (anteriormente estaba en el 44,4%)

Los trabajadores petroleros recibirán el 3% en la participación de utilidades (antes

recibían el 15%)

La diferencia del 12% anterior, deben ir a las comunidades en donde se explotan los

recursos

Las empresas que asuman estos contratos de servicios deben demociliarse en el país y

cumplir con los requisitos previstos en las leyes, sujetándose a los tribunales del país y

renunciando a reclamaciones por vía diplomática.

La producción petrolera ecuatoriana se lleva a cabo principalmente en la Amazonía, y se

ha caracterizado históricamente por una marcada inestabilidad, estando estancada en la

década del 2000, salvo el incremento de 2004 (se pasa de 153 a 192 millones de barriles

diarios), y alcanza un máximo en 2006 (con 195 mllbd) gracias a la puesta en marcha

del OCP que permitía una mayor capacidad de transporte, el incentivo de los mayores

precios internacionales, y el aumento de la inversión en Petroecuador.

La expansión de la producción se debió al impulso privado: Perenco y Occidental

(ambas con incrementos superiores al 290%), Repsol YPF y AEC Ecuador, que

representan el 97% del aumento, mientras que Petroecuador reduce su producción (pasa

del 85mllbd en 2000 a 49 mll en 2010). La participación del sector privado, que no era

significativa hasta mediados de los noventa, comienza a elevarse a partir de entonces

llegando a representar más de la mitad de la producción en 2004-2005, antes de iniciar

el descenso en 2006, debido en gran parte a la caducidad de los contratos (entre el

Estado y la compañía Occidental, cuya producción de 21,8 mbd y sus activos se pasan a

Petroamazonas, que prevé extraer 160 mil barriles diarios a partir de 2011 una vez

asuma las operaciones de Petrobras (no negoció en el bloque 18) y Palo Azul, donde se

extraía un promedio de 20 mil bd, volumen que se sumará a los 140 mil que extrae

actualmente. En 2010, Petroecuador produce solo el 45% del total en manos del Estado,

al caer la producción un 25% en un año, y pasar a estar por debajo de Petroamazonas.

En cuanto a las compañías privadas, las de mayor producción son Repsol YPF (24,7%)

y Andes Petroleum (20,4%), casi la mitad del total, mientras que Ecuador TLC,

Perenco, AGIP Oil y SIPEC (empresa estatal chilena) que producen el 7-10% restante.

81

El resto lo componen pequeñas empresas encargadas de explotar los campos

marginales.

Todavía en 2010 el 67,8% de la producción se realizaba con contratos de participación,

el 17,5% con prestación de servicios, el 11,5% en campos marginales (son los que

requieren una tecnología cara o su producción no supera el 1% del total, y tienen

contratos similares a los de participación) y el 3,3% bajo servicios específicos.

Aunque la IED que recibe el país es muy escasa (no llega al 5% del PIB), es

significativa su concentración en el sector petrolero, el 75% del total que llegó entre

1990 y 2006, elevándose durante la construcción del OCP, cayendo posteriormente a

partir de 2007 ante la disputa de la renta petrolera. La IED en explotación minas y

canteras resultó ser de -103 millones de dólares en 2007, 244 en 2008, -6 en 2009 y 159

en 2010, y por origen destaca la inversión española (180 millones entre 2007 y 2010), y

Francia (50 mll), reduciéndose la estadounidense (apenas 18 millones).

Actualmente, el proceso de inversión en el sector pasa por la inversión pública (11,7%

del PIB en 2010) y el endeudamiento externo (empréstitos chinos)

La refinación del crudo es uno de los principales cuellos de botella de la industria

hidrocarburífera ecuatoriana, donde existen tres refinerías principales: Esmeraldas, La

Libertad y el Complejo Industrial Shunshufindi (CIS), junto a dos refinerías localizadas

en la región oriental y tres plantas destiladoras. Los productos provenientes de esta

industria son básicamente gasolinas, combustible mezcla (fuel Oil 6) de exportación,

fueloil 4, gas licuado de petróleo (GLP) y Jet fuel, habiéndose incrementado la

producción a lo largo de la década solamente un 5%, es decir, está prácticamente

estancada.

Cuadro 2.7. ECUADOR. Producción de petróleo y derivados

(miles de barriles y porcentajes)

2006 2007 2008 2009 2010

Productos derivados 62.902 65.139 67.553 68.576 61.886Gasolinas 23,7 25,4 25,6 27,2 28,6Diesel 1-2 19,6 17,6 17,0 16,7 13,3Turbofuel 15,6 13,0 13,1 13,4 14,4Fueloil 18,7 21,0 19,8 15,4 15,3GLP 3,4 2,2 3,1 3,1 3,2Otros 19,0 20,9 21,5 24,2 25,3

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011

82

La capacidad instalada de refinación es insuficiente para cubrir la

demanda de combustible y derivados, lo que lleva a la necesidad creciente de

importar grandes cantidades, lo cual choca con la escasa capacidad de construir

refinerías (Arauz, 2009:362), por presión de los intermediarios. Además se

evidencia un alto grado de ineficiencia en las instalaciones, por su diseño, nivel

de inversiones, mantenimiento, deficiencias en la administración de la filial

Petroindustrial y de las plantas, junto al abandono del personal capacitado y

experimentado. Existe, además, una excesiva dependencia de la refinería de

Esmeraldas, donde se da entre el 58% y 64% del total refinado, aunque en los

últimos años se ha reducido por la caída de su producción.

Desde 2007 se han suscritos diversos convenios con Venezuela en el área energética,

como los proyectos de exploración del Bloque 4 (Golfo de Guayaquil), el intercambio

de crudos por derivados, la creación de la empresa mixta Río Napo para el incremento

de la producción del Campo Sacha, y principalmente, la construcción de la Refinería del

Pacífico, por parte de la empresa mixta Refinería del Pacífico Eloy Alfaro (PDVSA-

Petroecuador), que debería contribuir a solucionar los problemas productivos, ya que

cuando esté lista en 2015 su capacidad de refino se sitúa en los 300 mil barriles diarios,

siendo más eficiente que las ya instaladas, ya que es de alta conversión, minimiza los

desperdicios y aprovecha todo el petróleo (RDP, 2011 y MRNNR, 2011).

La cuantificación de la renta petrolera es un tema complejo.

Los ingresos petroleros provienen básicamente de la exportación de crudo, y en menor

proporción de derivados, junto a las ganancias extraordinarias, ingresos por la

comercialización interna de combustible y otras imposiciones al sector privado.

En los 90 los ingresos petroleros del SPNF significaban el 7% del PIB, de promedio,

llegándose en los 2000 al 9% del PIB, mientras que desde la soberanía petrolera fue del

16% en 2008, el 9,9% en 2009 y del 13,5% en 2010, representando respecto al total de

ingresos del SPNF en torno al 25% anterior al gobierno Correa y del 30% en 2008-

2010.

En cuanto a su uso, es enormemente complejo a pesar de los intentos de simplificación

que significó la aprobación de la Ley para la Recuperación en el Uso de los Recursos

Petroleros del Estado y la Racionalización Administrativa de los Procesos de

Endeudamiento en 2008, por la cual se eliminan los fondos y fideicomisos petroleros y

83

otras preasignaciones de origen petrolero de los 90, incorporando el conjunto de

ingresos al Presupuesto General del Estado, a través del Banco Central.

Uso en los noventa

La IMPORTANCIA DE LA ACTIVIDAD PETROLERA

En relación al PIB desciende del 15% (2000) al 8,3% (2002), para después comenzar a

elevarse desde 2003, que culmina en 2008 con el 21,5% del PIB, para descender

posteriormente.

Las exportaciones petroleras representa el 90% del total de exportaciones del sector, y

respecto al total de exportaciones (desciende del 50% al 40% hasta 2003), aumentando a

partir de entonces, llegando a representar en 2008 el 63% del total, para caer en 2009 al

50%, con la crisis. El precio internacional pasó de 19 db en 2001 a los 83 db de 2008.

Las exportaciones respecto a la producción se ha mantenido prácticamente estable

durante las dos últimas décadas, en torno al 62%-64%, aunque se incrementa desde

2004 hasta 67-69%, acompañando al aumento productivo que se da entre 2003 y 2004,

llegándose al máximo de 2006 con 136 mil barriles exportados, cayendo

posteriormente. Si en la primera mitad de la década de 2000 las exportaciones se

repartían al 50% entre Petroecuador y las empresas privadas, en barriles y dólares

recibidos, desde 2004 la empresa estatal ha ido incrementando su participación hasta

llegar al 75% , de manera que a lo largo de la década Petroecuador ha incrementado un

116% más de barriles, mientras que las compañías privadas lo han reducido un 28%.

Cuadro 2.8. ECUADOR. Exportaciones de petróleo crudo por sectores institucionales

(millones de dólares, barriles de crudo, promedio dolares/barril)

2006 2007 2008 2009 2010PETROECUADORValor 3.730 4.012 6.461 4.460 6.729Volumen 71.965 66.607 77.480 83.470 93.241Precio 51,84 60,17 83,30 53,40 72,10CIAS PRIVADASValor 3.204 3.417 4.105 1.824 2.200Volumen 64.669 57.491 49.871 36.088 30.905Precio 49,54 59,43 82,30 50,50 71,20TOTALValor 6.934 7.428 10.566 6.284 8.929Volumen 136.634 124.098 127.351 119.558 124.146Precio 50,75 59,86 82,90 52,50 71,90

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011

84

En cuanto a los derivados del petróleo, frente a un estancamiento de la producción

interna, la demanda no para de aumentar (un 67% acumulado), por lo que las

exportaciones se han visto reducidas (un 36%), llevando a una extraordinaria elevación

de las importaciones (un 374%).

El consumo interno de derivados se concentra en cuatro productos: diesel 2, gasolina

extra, GLP y fuel oil, por orden de importancia, que representa el 80% de la demanda

interna, lo cual no se corresponde literalmente con la estructura económica del país,

siendo un elemento determinante los subsidios públicos, que determinan en buena

medida la demanda empresarial y los hábitos de consumo, y en la composición de las

importaciones: se reduce la importancia relativa del GLP (que baja del 50% al 25% de

lo importado durante la década, aunque se duplique el volumen de barriles), y se eleva

la importancia de diesel oil y nafta de alto octano (superando a GLP en 2010). Por su

parte, las exportaciones de derivados se ha mantenido estables durante la década, en

torno a 12-15 mll b año, y tiene protagonismo el fuel oil 6, combustible mezcla

producido en la refinería de Esmeraldas que representa en torno al 85% del total

exportado.

El desfase entre oferta y demanda de derivados del petróleo no es solo cuantitativo, sino

también cualitativo, en la medida en que no se corresponden, lo cual se interpreta por

una mezcla de desidia política, intereses creados de los importadores de derivados e

incapacidad tecnológica del país

4.4. La redefinición de las relaciones externas.

“En una economía dolarizada, la evolución del sector externo se torna en transcendental, dado que se convierte en el sector que genera el circulante para dinamizar la actividad productiva, y en este contexto, los factores que impacten fuertemente en los ingresos de divisas del país afectarán directamente al grado de liquidez de la economía, incidiendo de esta manera en los niveles de producción, empleo y bienestar del población” (Banco Central del Ecuador, 2011a).

En relación a la redefinición de las relaciones externas quizás lo más significativo

durante el período sean los “cambios políticos” que experimentan las mismas, más que

profundas transformaciones en la especialización e inserción comercial y financiera en

el mercado internacional, aunque algunos cambios importantes encontramos.

85

Un análisis convencional de la evolución de la Balanza de Pagos de la

economía ecuatoriana durante el período del gobierno de Correa evidencia como

principales resultados, en sus grandes agregados: a) un déficit de la Balanza de

Cuenta corriente, como resultado fundamentalmente del comportamiento de la

Balanza comercial, dado que tanto la balanza de servicios como la de rentas se

muestran constantemente deficitarias, siendo compensadas parcialmente con las

transferencias de las remesas, y b) en cuanto a la Cuenta de capital y financiera

se muestra irregular, aunque cubriendo satisfactoriamente los requisitos de

financiamiento externo de la economía, esencialmente en momentos concretos,

aunque mayoritariamente por la vía del financiamiento más que por la inversión

externa, que se muestra reticente durante el período.

Cuadro 2.9. ECUADOR. Balanza de pagos (millones de dólares)

2007 2008 2009 2010 2011

Cuenta corriente 1.690 1.357 -90 -1.785 -2.354Balanza de bienes 1.823 1.549 144 -1.504 -2.017Exportaciones fob 14.870 19.461 14.412 18.137 21.798Importaciones fob -13.047 -17.912 -14.268 -19.641 -23.815Balanza de servicios -1.372 -1.676 -1.281 -1.537 -1.612Balanza de rentas -1.945 -1.462 -1.384 -1.054 -1.266Balanza de transferencias 3.184 2.946 2.432 2.310 2.540Balanza de capital y financiera -304 -423 -2.557 573 4.281Inversión extranjera directa neta 194 1.006 319 157 440Otros movimientos de capital -498 -1.429 -2.786 541Balanza global 1.387 934 -2.647 -1.212 1.927Varación de activos de reserva -1.497 -952 681 1.170 -1.927Otro financiamiento 111 18 -1.975 -439 3.015

Transferencia neta de recursos -2.138 -1.971 -1.975 -439 3.015Deuda externa bruta total 17.445 16.900 13.489 13.879 13.913Reservas Intern Libre Disposición 3.521 4.473 3.792 2.622 4.549

Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011

En relación a la evolución del saldo de la cuenta corriente, durante los

dos primeros años encontramos un superávit en torno al 2,5% del PIB, debido a

los importantes ingresos de las exportaciones, sobre todo petroleras, que

permiten una balanza comercial superavitaria, junto a la entrada de las remesas,

que se tornan cada vez más importantes para compensar los persistentes saldos

86

deficitarios de servicios y rentas. Por el contrario, a partir de 2009 la cuenta

corriente se vuelve deficitaria, por los efectos negativos de la crisis

internacional (con una caída pronunciada ese año de las exportaciones, aunque

también de importaciones, y remesas), y a pesar de la reducción creciente que se

evidencia en el déficit de la balanza de rentas, por el menor coste del servicio de

la deuda externa y el pago de utilidades a las empresas petroleras. Es evidente

que, comienza a hacerse visible la insostenibilidad de mantener la cuenta

corriente en positivo, debido a: a) la tendencia al alza de un mayor del

crecimiento de las importaciones respecto a las exportaciones, b) los límites

claros del crecimiento de las remesas, en reducción por la crisis pero como

máximos irrepetibles, y sobre todo, c) el crecimiento progresivo del déficit en la

balanza de servicios, dada la fuerte dependencia del país en servicios de

transportes (aéreos, marítimos y terrestres), que unas importaciones crecientes

elevan, como de otros servicios como seguros, fletes y servicios a empresas, que

llegan a superar la reducción del déficit de la balanza de rentas.

A nivel comercial, destacar la importancia relativa del petróleo como

primer producto de exportación (sobre el 60% de promedio), y los productos

tradicionales (banano y plátano, camarón, cacao, flores naturales), que

representan el 25% del total exportador, de manera que aunque se va

produciendo un crecimiento lento de las exportaciones primarias no

tradicionales, y de las exportaciones de productos industriales (no

transformadoras de productos primarios), estos no llega a representar más del

25% del total70.

Más significativo ha resultado ser los cambios acaecidos en relación a los

socios comerciales, tanto en los referidos a los clientes como proveedores,

reduciéndose significativamente la dependencia del mercado estadounidense, y

el crecimiento del protagonismo de los países sudamericanos y los países

asiáticos (especialmente China). Estos cambios son fruto de una política

gubernamental deliberada de diversificar el comercio y buscar mayor

complementación en las economías del Sur.

La renuncia a la firma de un TLC con EEUU y la prórroga, primero, y

renegociación posterior, de la ATPDEA, pretenden redefinir las relaciones

comerciales con los EEUU (hasta entonces su principal socio comercial),

tratando de diversificar sus relaciones comerciales afianzando sus relaciones con

87

los procesos de integración regionales vigentes (prioridad para la CAN y

UNASUR), así como con los gobiernos vecinos (con Venezuela especialmente,

pero también con Brasil, Argentina, Chile, Perú, con los que se firman diversos

acuerdos), de manera que la estructura de los intercambios comienza a cambiar

parcialmente tanto respecto al destino de los flujos como a los componentes del

comercio, que se torna algo más complementario a los objetivos del proyecto

gubernamental.

No obstante, los mayores elementos de debilidad de estas relaciones

comerciales lo muestran la escasa diversificación exportadora71, y el persistente

y creciente déficit de la balanza comercial no petrolera, que pone en evidencia la

fuerte dependencia importadora en cuanto a materias primas y bienes de capital

que tiene la economía ecuatoriana72, lo que pondría en evidencia el lento proceso

de sustitución de exportaciones e importaciones que se estaría produciendo, eje

fundamental de los cambios en esta etapa.

En cuanto al financiamiento, el país sigue reflejando su baja posición, en

relación a los países vecinos, en cuanto a la atracción de la inversión extranjera

directa, que se mueve en niveles insignificantes (en torno al 1% del PIB), salvo

en momentos y actuaciones puntuales, especialmente dirigidas a los sectores

extractivos (petróleo mayoritariamente, aunque también minería en los últimos

años), y en mucha menor medida a la agricultura o la industria, o puntualmente a

sectores como transportes y telecomunicaciones, cambiando también levemente

el origen de la misma, que es cada vez en menor medida procedente de los

EEUU y la UE, y existen nuevos actores como China, Canadá, Brasil o España73.

Destacar el importante papel jugado por otras fuentes de financiamiento,

en especial los préstamos obtenidos en institucionales financieras internacionales

no tradicionales, como son la CAF o el BID, que pasan a ser los principales

acreedores financieros del país, y el hecho de que son préstamos destinados a

proyectos de inversión o a reingeniería de la deuda externa pública, así como los

recursos provenientes de los Fideicomisos de los fondos petroleros, el uso de las

Reservas Internacionales de Libre Disposición, los propios recursos del Banco

Central de Ecuador o el IESS, que también son utilizados para consolidar la

inversión pública.

En relación a la deuda externa, durante el período se mantiene, y acelera,

la tendencia a la reducción del monto a través de la recompra de deuda en

88

condiciones favorables y la renegociación ventajosa de la misma. Aunque la

deuda pública total se incrementa en términos absolutos en los últimos años (no

en términos relativos al PIB se sigue descendiendo de manera significativa), es

importante destacar los cambios en su composición, prevaleciendo la deuda con

organismos internacionales de la región, y a largo plazo. Por su parte, la deuda

externa privada, aunque también se viene reduciendo en los últimos años, se

puede decir que sigue siendo significativa para la capacidad de pago de estos

agentes privados (véase cuadro 0).

El proyecto político de la Revolución Ciudadana, desde sus orígenes,

muestra claramente un sesgo “nacionalista”, soberanista, colocando en un lugar

especial la necesidad de redefinir las relaciones de dependencia que

caracterizaron al país hasta entonces, redefiniendo los objetivos de las mismas

(que se incorporan claramente a su ideario, planes de desarrollo, y texto

constitucional), así como las políticas que garantizarían esta mayor

independencia, y una posición más adecuada del país en el escenario

internacional.

La redefinición de las relaciones externas pasan por: posicionarse políticamente

en el escenario internacional replanteándose las alianzas en función de los objetivos

últimos del proyecto político, y transformaciones en las relaciones comerciales y

financieras que posibiliten sostener dicha soberanía. En este sentido, los aspectos más

destacados de las principales transformaciones que se pretenden serían:

- La ruptura con la cooperación subsidiaria a la estrategia estadounidense en la

región, y la definición de un escenario de relaciones con los países

sudamericanos que posibilite nuevas alianzas.

- Intentar una transformación productiva que diversifique la economía, que la

haga más eficiente y competitiva, de manera que pueda consolidarse una

inserción comercial más ventajosa para el país, menos dependiente de la

exportación petrolera, y que incorpore nuevos productos de mayor valor

agregado. También, redefinición de los socios comerciales, reduciendo la

dependencia de las economías desarrolladas, y en especial del mercado

estadounidense, para diversificar los flujos, buscando complementariedades,

esencialmente con los países de la región en proceso de integración

latinoamericana más auténticos, y también con otros países del mundo con los

que se pueda intercambiar ventajosamente productos y servicios.

89

- Especial importancia se otorga al proceso de integración latinoamericano,

sudamericano esencialmente, apostándose claramente por seguir potenciando la

CAN, lo cual se entiende compatible con su incorporación al ALBA (que no se

plantea como prioritaria, ni subordinada), la potenciación de UNASUR y su

propuesta de integración a MERCOSUR.

- Conseguir financiar el crecimiento económico a partir de los recursos internos

que posibiliten la inversión, y apostar por el financiamiento externo, de manera

realmente complementaria, para conseguir mayores niveles de crecimiento y

financiar solamente grandes proyectos de inversión donde el ahorro interno sea

insuficiente. En este sentido, y tras la ruptura relativa con las instituciones

financieras internacional más neoliberales (especialmente con el Banco Mundial,

y el Fondo Monetario Internacional), se trata de afianza los lazos financieros con

instituciones regionales (CAF, BID), gobierno latinoamericanos (Brasil,

Venezuela), y excepcionalmente con nuevos países “amigos” (China, Rusia,

Irán).

4.5. La transformación del Estado y su base fiscal.

Ya hemos analizado con detalle el protagonismo que el proyecto político del

Movimiento País, y el propio texto constitucional, asignan al Estado y la planificación

en esta nueva etapa histórica, por ello, en este apartado vamos a referirnos solamente a

algunos aspectos que entendemos resultan de interés, en cuanto a cambios significativo

respecto a etapas anteriores, en relación a la actuación del sector público no financiero

(SPNF), cuyos datos utilizaremos para el análisis, centrándonos exclusivamente en

varios aspectos de su actuación.

Con la dolarización, al perderse los instrumentos de política monetaria, la

política fiscal pasa a jugar un papel fundamental para garantizar la estabilidad

macroeconómica, pero también para llevar adelante el proyecto político gubernamental,

dado que el presupuesto del gobierno central se convierte en el principal instrumento de

la política fiscal, y aunque durante el período se ha caracterizado por una situación de

déficit constante, éste se ha mantenido dentro de parámetros moderados, y controlables,

y por lo tanto, financiables.

Se podría decir que se produce la ruptura de la tendencia de déficit

público constantes y crecientes, que forzaban a un endeudamiento externo

progresivo, cuyo pago del servicio de la deuda ahogaba las finanzas públicas y la

90

economía nacional, pero sin caer en el dogmatismo neoliberal del equilibrio

fiscal.

En los primeros años del gobierno Correa se evidencia una reducción del

superávit, tanto global como primario, para entrar en déficit a partir de 2008,

como consecuencia del elevado incremento del gasto, tanto corriente (en menor

medida), como de inversión pública, a pesar del significativo incremento de los

ingresos públicos, tanto petroleros como sobre todo tributarios, debido tanto a: la

reducción drástica del fraude fiscal por una mejor gestión del IRI, como a los

cambios legislativos que permitieron utilizar los fondos petroleros y otros

recursos públicos extraordinarios, como al incremento de la presión fiscal en un

sistema más progresivo y redistributivo. Los menores ingresos petroleros y

tributarios (IVA, IR, ICE) como consecuencia de la incidencia negativa de la

crisis internacional, y la elevación de los gastos para hacerla frente, elevan el

déficit público al 4,3% del PIB, debiendo financiarse con recursos

extraordinarios, aunque en los años posteriores el déficit se ve reducido, por la

recuperación de los ingresos y la moderación del gasto y la inversión.

Cuadro 2.10. ECUADOR. Principales resultados del SPNF (% del PIB)

2007 2008 2009 2010 2011SPNF

Resultado global -0,1 -1,1 -5,1 -2,0 -1,5Resultado primario 1,9 0,3 -4,2 -1,0 -0,4Ingresos públicos 22,3 26,0 29,3Ingresos petrolerosIngresos tributarios 13,9 15,2 15,2Gastos públicos 27,3 28,0 30,8Gastos corrientesGastos de capital e inversiones

Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011

A nivel de ingresos públicos los ingresos provenientes del petróleo se

mantienen en torno al 30% del total de ingresos, siendo los ingresos tributarios

(en ascenso al elevarse la carga tributaria, y mejorar la evolución económica)

representan el 50%, mientras que los ingresos de las cotizaciones a la Seguridad

Social suponen el 10% del total, y el resultado operacional de las empresas

públicas no petroleras, son alrededor del 3%, en promedio durante el período. En

91

relación al gasto público, el mandato constitucional era muy claro, “los gastos

permanentes deber ser cubiertos con ingresos permanentes”.

Dentro de la política pública gubernamental que trata de consolidar un sistema

fiscal consistente (por mandato constitucional y como elemento esencial del Estado

fuerte que se desea), el apartado que asume mayor significación es la política tributaria,

que a través de diversas reformas pretende consolidar un sistema más progresivo y

redistributivo que el existente, reduciendo el peso de los impuestos indirectos, y

consolidando el Impuesto a la Renta como un elemento fundamental de la captación de

recursos públicos.

La primera Ley de Equidad Tributaria comienza a aplicarse en

diciembre de 2007, con gran imprecisión y una fuerte oposición de los grupos

económicos que utilizarán toda la prensa conservadora para intentar su

derogación. No obstante, el SRI, a través de una política inteligente contraataca

poniendo en evidencia el grandísimo fraude fiscal existente en el país, donde los

mayores empresarios y empresas, apenas pagaban impuestos74. La mera

aplicación de la Ley elevó significativamente los ingresos tributarios, dado que

aumentó de forma importante el número de contribuyentes. Posteriores

versiones de la Ley, junio de 2008, pretendieron elevar la cultura tributaria,

reducir el fraude y dar facilidades a los contribuyentes agilizando la tramitación

del impuesto. Paralelamente, la Asamblea Constituyente pasa a discutir la

reforma presentada por el gobierno, siendo aprobada por el pleno en de

2008, y entró en vigor para el siguiente ejercicio fiscal75.

En relación al gasto público, éste se eleva significativamente en los dos

primeros años del gobierno, esencialmente en los componentes de sueldos y

salarios (por el proceso de homologación salarial y el incremento de los

servidores públicos), y sobre todo, en inversión pública, aunque también en

otros gastos corrientes como el Bono de Desarrollo Humano o el subsidio

eléctrico, viéndose reducido en gasto en el pago de intereses de la deuda

externa76. La crisis obliga a la reducción del gasto público en 2009, tanto del

gasto corriente (esencialmente en el pago de intereses de la deuda por la

recompra de los bonos globales, y la reducción de las contribuciones a la

seguridad social), como de la inversión pública.

En el proceso de transformación radical que se pretende, consolidar la

soberanía nacional a partir de una inserción financiera más favorable se presenta

92

como un objetivo esencial, y para ello, se entiende como fundamental

incrementar el ahorro y los recursos internos, pero dada la necesidad de

complementar estos recursos con los externos necesarios para financiar grandes

proyectos o situaciones de emergencia, se entiende como necesario un cambio

significativo en la personalidad de los acreedores y la revisión del

endeudamiento anterior, tratando de denunciar la “deuda ilegítima”.

Si durante los años noventa, la financiación del déficit público generó una

dependencia financiera significativa que elevó el endeudamiento público a record

histórico, llegando a representar el servicio de la deuda externa el 10% del gasto

corriente, a partir del nuevo siglo la situación comienza a cambiar, reduciéndose la

importancia relativa (respecto al PIB) del endeudamiento externo, sobre todo en los

años del gobierno Correa, al producirse una reducción significativa de la misma a partir

de la actuación en un doble sentido: reducción de la deuda a través de la recompra de la

misma y la moratoria técnica77.

Cuadro 2.11. ECUADOR. Principales datos del endeudamiento público (% PIB)

2007 2008 2009 2010 2011

Deuda pública bruta gob central 27,7 22,9 18,2 23,0 20,0Deuda pública bruta SPNF 30,2 25,0 19,6 22,8 19,9Servicio de la Deuda pública 8,0 5,8 4,9

Composición (%) de la Deuda pública externa

Organismos internacionales 44,5 43,2 65,2Banco Mundial 6,6 6,2 7,3

BID 18,6 19,6 27,6CAF 17,6 17,3 23,7

FLAR 1,6 0,1 6,4Gobiernos 15,9 15,3 18,6Bancos 39,0 40,9 15,5

Global 12 4,8 5,1 1,3Global 15 6,1 6,5 8,7Global 30 25,5 26,9 2,6

Proveedores 0,6 0,6 0,7Composición (%) Deuda pública interna

Entidades del Estado 4,9 2,9 3,9Títulos del Estado 95,1 97,1 96,1

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011

93

También sería destacable dentro de los principales cambios en el endeudamiento

público, la transformación de los propios acreedores externos, como el peso de la deuda

interna dentro del endeudamiento público (véase cuadro 2.11).

4.6. La política social de la Revolución Ciudadana: “La patria ya es de

todos”.

Según el Panorama Social de América Latina 2007, Ecuador era uno de los países que

destinaba una menor proporción al gasto social respecto a sus recursos disponibles y

tenía el menor gasto social por persona en la región con un ritmo de crecimiento que en

los últimos años había sido uno de los más bajos del área. En lo específico, hacia 2005

Ecuador tenía un gasto social per cápita 7 veces menor que el promedio de la región

(658 dólares en 2000), 3 y 2 veces menor que Colombia y Perú respectivamente, y 16

veces por debajo que el de Argentina. De forma paralela, destinaba a la inversión social

menos de la mitad que el promedio de los países de América Latina y el Caribe (29%

versus 61%) respecto al gasto público total, o casi la tercera parte respecto al producto

interno bruto (6% versus 16%). Era además el único país que desde comienzos de los

noventa no había mostrado un incremento del gasto social por persona (Azevedo,

Robles, 2008: 8).

A diferencia de esta visión, la vigente Agenda de Desarrollo Social 2009-

2011, afirma que:

“la nueva política social se enmarca en la recuperación del rol del Estado, la solidaridad, la universalidad y la gratuidad de los servicios sociales clave que se consideran como bien público y no como mercancías, asegurando derechos para la construcción efectiva de ciudadanía (educación, salud, protección y seguridad social) y garantizando el acceso y promoción de espacios sostenibles del buen vivir (vivienda, agua y saneamiento, entornos sanos y seguros)” (Agenda social 2009-2011: 5).

Dicha Agenda78, coordinada por el Consejo Sectorial de Política Social

define las directrices de la política social de la “revolución ciudadana” y opera

en los sectores de educación, salud, trabajo, bienestar social, desarrollo urbano y

vivienda. 79

El documento establece las metas de la acción social y declara además:

“aportar las semillas para la construcción de nuevas relaciones sociales, de nuevos sistemas de producción y redistribución más democráticos y solidarios, con base en las iniciativas de la propia gente, de las familias, de las

94

organizaciones -lo que llamamos la economía popular y solidaria-” (Agenda Social 2009-2011: 4).

Para ello, la Agenda de Desarrollo Social trabaja en los siguientes ejes

programáticos:

-Protección social frente a las contingencias: cuyo objetivo es por un lado, reducir las

desigualdades económicas, sociales y territoriales, y por otro, ofrecer protección social,

principalmente a los grupos de atención prioritaria como infancia, personas con

discapacidad y migrantes. En esta línea destacan los programas de alimentación,

educación y salud y aquellos programas dirigidos a los migrantes ecuatorianos como el

Programa Bienvenid@s a casa en sus diversas modalidades y el Banco del Migrante.

-Generación de capacidades y oportunidades: centrado en las políticas de

universalización y calidad de la educación en todos los niveles y la salud, además de la

erradicación de la malnutrición. Dentro de este eje destacan los Programas de

Universalización de la Educación Inicial, el Programa de Distribución de Textos

Escolares Gratuitos, el Programa de Alimentación Escolar, el Programa de Innovación

Pedagógica y Desarrollo Profesional Docente, entre otros. En la misma medida

sobresalen el Programa de Extensión y Protección Social en Salud y los Programas

Ciclos de Vida dirigidos a la atención de la infancia, adolescencia, salud reproductiva y

adultos mayores, Programas de Vigilancia Epidemiológica, además de programas de

alimentación y nutrición.

-Construcción del hábitat e infraestructura social: busca garantizar el acceso a la

vivienda y a la infraestructura esencial básica, así como el disfrute y el acceso al espacio

público. Dentro de los principales programas para garantizar estos objetivos se

encuentran algunos programas de transferencia monetaria como el Bono de Vivienda

Urbano, Urbano Marginal y Rural, el Programa Socio Vivienda, el Programa Socio

Agua y Saneamiento, Mi Primera Vivienda y Titulación de la Tenencia de Tierra de la

Vivienda o Bono Titulación.

-Inclusión económica y social: cuyo objetivo es la superación de los mecanismos de

transmisión intergeneracional de la pobreza a través de la generación de trabajo estable

y fomento del empleo de calidad especialmente hacia los grupos de atención prioritaria

y migrantes. Dentro de este eje destacan el Bono de Desarrollo Humano, la Pensión

Asistencial para Adultos Mayores y Personas con Discapacidad, los Microcréditos

Productivos, los Proyectos Socio Productivos (Hilando, Nutriendo el Desarrollo, Socio

95

Jóvenes, Socio Pan, Socio Tienda, Socio Ahorro, Socio Empleo), los Programas de

Protección dirigidos a diferentes grupos sociales (infancia, mujeres, adolescentes, etc.),

Promoción de la Participación ciudadana, y por último, los Programas de Alimentación

y Provisión de Alimentos (Agenda Social 2009-2013).

En el actual gobierno, de acuerdo a los planes de Desarrollo y Buen Vivir

2007-2010 y 2009-2013, la priorización de la inversión social se ha convertido

en uno de los principales objetivos por encima del pago de las obligaciones

crediticias. Así, mientras que en el 2006 más del 20% del presupuesto se

destinaba al pago de la deuda externa pública, en el 2010 ese rubro corresponde

al 15% del presupuesto a la par que se ha aumentado el gasto social hasta

alcanzar el 10% (ver gráfico 2.1).

El incremento del gasto social ha sido posible gracias a los elevados

ingresos petroleros y a los mayores ingresos fiscales del gobierno, que han

permitido significativos incrementos de la inversión en salud y educación

durante el periodo 2007-2010. En lo específico según datos oficiales, la

inversión en salud registró un aumento del 129% frente al periodo 2003-2006 y

los recursos invertidos en educación han sido 4 veces mayores que en el mismo

periodo (SENPLADES, 2011).80

Como consecuencia de la mayor inversión en educación entre otras

acciones ha disminuido la tasa de analfabetismo del país, ha aumentado la tasa

neta de matrícula primaria del 89,3% al 93,2%, ha decrecido el peso de algunas

brechas de género en ámbito educativo, se ha declarado la gratuidad de la

educación superior y ha sido posible mejorar la formación de los servidores

públicos, principalmente en lo que concierne la capacitación de los docentes. Por

otro lado, los mayores ingresos en ámbito sanitario han hecho posible la

disminución de la tasa de mortalidad infantil de 13,3% en 2006 a 11,2% en

2009, el decrecimiento de la incidencia de algunas enfermedades graves, y el

aumento de la atención y el cuidado de la salud materna en los centros de salud

(SENPLADES, 2011).

Gráfico 2.1. Saldo de deuda externa pública versus gasto social (como porcentaje del PIB)

96

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

DEUDA EXTERNA PÚBLICA GASTO SOCIAL

Fuente: Banco Central y Ministerio de Finanzas del Ecuador.

La priorización de la inversión social ha generado también una

disminución de la extrema pobreza a nivel nacional de 16,9% en 2006 a 13,1%

en 2010, y un decrecimiento, ilustrado a continuación (ver gráfico 2.2) con

notables diferencias, de la pobreza por ingresos en el país tanto en ámbito

nacional como urbano y rural.

En el periodo 2006-2010 se han reducido asimismo la incidencia de la

pobreza y de la extrema pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

La primera ha registrado una disminución de 46,5% a 41,8%, mientras que la

extrema pobreza ha decrecido de 29,4% a 16,6%. Según datos oficiales, los

mayores ingresos en el sector social han determinado además una disminución

de la desigualdad y de la distancia entre ricos y pobres del país81. La desigualdad

en particular, medida a través del coeficiente de Gini para los ingresos, ha

registrado una tendencia decreciente, aunque no uniforme a nivel nacional (ver

gráfico 2.3).

Gráfico 2.2.

Incidencia de la Pobreza por ingresos a nivel nacional, urbano y rural, 2006-2010

97

2006 2007 2008 2009 20100.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Fuente: INEC-ENEMDU

*Los datos se refieren a diciembre de cada año.

Gráfico 3.

Coeficiente de Gini del ingreso a nivel nacional rural y urbano, 2006-2010

2006 2007 2008 2009 20100.4300

0.4500

0.4700

0.4900

0.5100

0.5300

0.5500

Fuente: INEC-ENEMDUR

*Los datos se refieren a diciembre de cada año.

98

De forma paralela, las transferencias monetarias de carácter social como

el Bono de Desarrollo Humano que benefician a más de un millón y medio de

ecuatorianos en situación de extrema pobreza han aumentado y han sido

extendidas a otros colectivos de fuerte vulnerabilidad como los discapacitados y

los adultos mayores. El Bono de Desarrollo Humano ha aumentado en particular

de 15 a 35 dólares en el periodo 2007-2010 y es el programa de transferencias

condicionadas que cubre el mayor porcentaje de población en un país (44%)

(IDD-LAT, 2011: 86).82 Junto a éste, se ha duplicado también el Bono de

Vivienda y se han establecido transferencias adicionales como la Cobertura de

Protección Familiar y Protección Solidaria ante Emergencias Individuales. De

forma conjunta, las políticas focalizadas del actual gobierno están conformadas

también por los subsidios universales del gas doméstico y de la gasolina, tarifas

diferenciadas para los servicios públicos según el consumo, y en el caso de crisis

coyunturales como las del 2008 y 2009 por regulación de precios, subsidios a

productos, insumos de primera necesidad, y descuentos en los precios al

consumidor en base a acuerdos con el sector privado (Ramírez, 2010b: 187).

En ámbito laboral, según la Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y

Desempleo (ENEMDU) 2011, más de la mitad de los ecuatorianos se encuentra

subempleado (57,26%), el 5% está desempleado y la tasa de ocupación plena de

la población corresponde al 36,82%.83 No obstante, teniendo en consideración

los efectos de la crisis internacional sobre la economía del país, los esfuerzos del

gobierno en esta área de acuerdo a cuanto establecido por la Constitución de

2008, han sido notables.84 A modo de ejemplo, entre 2007 y 2010 se ha

registrado una salida de 282.905 personas del sector informal y un aumento del

39% al 59% del acceso a la seguridad social por parte de los trabajadores,

especialmente por aquellos mayormente excluidos como las empleadas

domésticas.85 De forma paralela, en el periodo 2006- 2010 se ha registrado una

disminución del trabajo infantil a nivel nacional del 9,9%.86

Estas acciones junto a una recuperación del índice del salario real de 20

puntos en el periodo 2006-2009, han permitido un mayor acceso de la población

a los recursos básicos (Acosta y Ponce, 2010: 3)87. Y han posibilitado la

ampliación de la cobertura de la canasta básica del 22%. 88

Los datos oficiales también indican que ha disminuido el déficit

cuantitativo de vivienda y los porcentajes de hacinamiento en el país,

99

principalmente en las zonas urbanas, mientras que ha aumentado el acceso de

más personas al agua potable y a los servicios de saneamiento básico.89

Pese a los indiscutibles logros de la política social no son pocas las

críticas que se registran frente a su eficacia. Así por ejemplo, autores como

Acosta y Ponce (2010) califican de insatisfactorios algunos de los avances del

gobierno. En particular señalan que la incidencia de la pobreza por ingresos en el

Ecuador registra una tendencia decreciente desde el año 2000 y que en el

periodo 2001- 2006 la pobreza y la extrema pobreza se redujeron en alrededor

de 20 puntos, mientras que a lo largo del periodo 2006-2010 la disminución ha

sido mucho menor. Para este periodo la reducción de estos valores ha sido de 5

puntos porcentuales a nivel nacional mientras que la indigencia ha registrado

una disminución de 4 puntos (SENPLADES, 2011)90.

Una plausible explicación a las significativas diferencias entre la

disminución de la pobreza y la extrema pobreza por ingresos en los periodos

señalados podría encontrarse en los diferenciales de remesas representados a

continuación. Según los datos del Banco Central del Ecuador la reducción de las

remesas se verifica a partir del 2007, el mejor año histórico de la serie estadística

de remesas compilada por la institución, y en 2010 registra el monto de remesas

más bajo de los últimos seis años (2005-2010). 91

Gráfico 4:

Ecuador: remesas recibidas del exterior en millones de dólares, 2000-2010.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1,317 1,415 1,4321,627

1,832

2,454

2,9283,088

2,8222,495

2,324

REMESAS EN MILLONES DE USD

100

Fuente: Banco Central del Ecuador

Estos autores señalan además que el decrecimiento de la pobreza y de la

indigencia en el periodo 2006-2009 presenta un ritmo más lento frente a

periodos precedentes y que si bien se han registrado mejorías a nivel nacional y

respecto a los grupos mestizo y afrodescendiente, para los indígenas en el

periodo 2006-2009 la pobreza extrema por ingresos ha registrado un incremento

de alrededor de 10 puntos porcentuales. En la misma medida critican que pese a

la importancia en la generación de empleo y del potencial redistributivo de las

micro, pequeñas y medianas empresas, cooperativas o emprendimientos de

carácter comunitario o asociativo, no exista todavía una política integral a su

favor (Acosta y Ponce, 2010).

Otras fuentes por el contrario, aun reconociendo los avances del gobierno

en la reducción de la pobreza apuntan a las insuficiencias del gasto social. Pese a

la prioridad macroeconómica otorgada a la inversión social, el gasto público del

país se encuentra entre los más bajos de la región junto a Guatemala, Panamá,

Paraguay, Perú y República Dominicana. Ecuador se encuentra de este modo

entre los países con menor gasto por habitante, equivalente a menos de 300

dólares por persona (CEPAL, 2011). No obstante los esfuerzos desplegados por

el gobierno, también el gasto en salud sigue siendo inferior a la media de la

región92 y la población bajo la línea de pobreza todavía supera el 30%.

Desde otra perspectiva se señalan algunos problemas en la aplicación y

funcionamiento de los programas sociales. Empero la Agenda Social de la

“revolución ciudadana” considere la actual política social como una política no

clientelar, generadora de corresponsabilidades, de construcción de ciudadanía y

de desarrollo, algunos autores critican el manejo clientelar de la misma y la

conservación de algunas tendencias inerciales del periodo neoliberal como la

focalización de sus acciones y la falta de una visión integral (Acosta y Ponce,

2010: 9).

Por último, a nivel nacional, entidades como el Observatorio de los

Derechos de la Niñez y de la Adolescencia (ODNA) y la UNICEF, si bien

reconocen los alcances del gobierno, cuestionan la falta de políticas dirigidas

específicamente a las niñas y niños en edad escolar, la ausencia de programas

estatales orientados hacia los adolescentes y la atención diversificada hacia la

101

población indígena, cuyas brechas sociales frente al resto de la población todavía

son relevantes (ODNA, 2010).93

Más allá de las críticas y cuestionamientos que puedan hacerse, cabe

destacar que en el actual gobierno, la priorización de la inversión social es un

hecho indiscutible y que la mayor parte de las transformaciones generadas por

los programas sociales se pueden medir sólo en el medio y largo plazo por lo

que la evaluación de los mismos es todavía embrionaria.

Dificultades, conflictos y desafíos

Una de las relaciones más conflictivas del actual gobierno es la mantenida con los

medios de comunicación. Entre éstos existe un enfrentamiento radical en el que se ha

pasado de la crítica a la descalificación por ambos lados. Mientras que Correa

argumenta que los medios son empresas que carecen de ética periodística y rigor

profesional, además de ser voz y baluarte de la oposición a su gobierno, los medios de

comunicación acusan al Ejecutivo de ejercer censura indirecta, limitar la libertad de

expresión y de prensa por medio de la asignación de pautas publicitarias oficiales, de no

promover la democratización de la comunicación, de concentrar excesivo poder

mediático y de propaganda política (Punín, 2011).

La versión del gobierno se asienta en que los grupos mediáticos están

históricamente vinculados a los sectores financieros del país, responden a

específicos intereses económicos y políticos y constituyen un contrapoder al

poder político que pretende desestabilizar el gobierno. Desde esta visión se

señalan las irregularidades de las empresas mediáticas en lo que respecta la

posesión de frecuencias, la concentración de los medios, así como la

discrecionalidad del ejercicio de la libertad de expresión usada en la mayoría de

los casos como libertad de opinión, manipulación y difamación. Por otro lado,

los medios acusan al gobierno de ser el mayor propietario de medios del país y

un eficiente transmisor de “propaganda” e “ideología” (Ricaurte, et al., 2011).94

La centralidad del conflicto radica en que si durante el primer gobierno

de Correa las respuestas de los medios fueron desarticuladas, a partir de 2009

han dado lugar a una estrategia de oposición militante como forma de protección

de sus intereses e ideologías. Frente a esto, el gobierno ha respondido

modificando por ejemplo en 2009 la Ley de Contratación Pública, prohibiendo

la contratación con empresas privadas creadas fuera del país pero pertenecientes

102

a ecuatorianos95, y decidiendo gravar con el 12% del Impuesto al Valor

Agregado (IVA) a las importaciones en papel periódico (Ricaurte, et al., 2011).

Las respuestas de la prensa han sido contundentes y entre ellas además

de un elevado número de servicios y artículos de oposición se incluye la

publicación de obras como “El Gran Hermano” donde los periodistas Christian

Zurita y Juan Carlos Calderón ponen de manifiesto los contratos que las

empresas del hermano del presidente, Fabrico Correa mantienen con el Estado.

El punto de mayor discordia entre el gobierno y los medios de comunicación es

sin embargo la aprobación de la Ley de Comunicación96 y la sucesiva

conformación de un Consejo de Comunicación e Información con amplios

poderes,97 previstos por la Constitución de 2008 que deberían servir para

democratizar la información y promover una mayor libertad de expresión

(Punín, 2011). Frente a esta ley las posiciones son contradictorias pues si por un

lado los medios opositores y una parte de las fuerzas políticas sostienen que el

proyecto de ley está concebido como una acción contra la libertad de expresión

y de prensa, el gobierno defiende llevar a cabo una transformación histórica de

la comunicación en el país.

Pese a todo, los conflictos no se verifican sólo en relación con la

oposición o con la prensa sino que están presentes también con hipotéticos

aliados de la “revolución ciudadana”, es decir, el movimiento indígena, los

movimientos sociales y sectores organizados de la sociedad ecuatoriana

(maestros, sindicatos, estudiantes, policías, etc.).

Los indígenas son actores políticos y sociales clave de la sociedad

ecuatoriana, además de constituir el movimiento social más importante del país.

Su relación con el Ejecutivo está sin embargo cargada de ambigüedades. Por un

lado, aunque para algunos se trate apenas de la folklorización de la historia y de

las tradiciones indígenas, varias de las acciones de Correa98 como usar

indumentaria con diseños precolombinos, inaugurar sus mandatos en

poblaciones indígenas, hablar quichua en los discursos públicos, haber

incorporado en su gabinete a varios indígenas en puestos de relevancia e invocar

como parte del patrimonio histórico y político a personalidades indígenas, han

logrado poner en valor a nivel público aspectos simbólicos y culturales de estos

pueblos. Por otro, las diferencias entre ambos han llegado a convertirse en

explícita oposición (León, 2010: 17).

103

Algunas de las primeras discrepancias surgieron a raíz del lanzamiento

de las candidaturas para las elecciones presidenciales del 2006. Correa era la

figura central de “Acuerdo País”, mientras que la CONAIE y su brazo político,

Pachakutik presentaron al dirigente indígena Luis Macas como candidato.

Aunque inicialmente no se descartaba la alianza entre ambos, en su contra

conspiraron varios factores que van desde las distintas prioridades electorales de

ambos bandos, hasta la existencia de historias políticas cronológicamente

diversas, diferencias doctrinarias y organizativas, así como mutuas

desconfianzas. Por fin, después del rechazo de la celebración de primarias para

la elección de la fórmula presidencial como representante de la izquierda por

parte de Correa, y de la negativa de Macas para participar en calidad de

candidato a vicepresidente en la contienda electoral dichas esperanzas se

disolvieron (Ospina 2009b: 202-204).

En la contienda electoral de 2006 se estableció una competencia entre

Acuerdo País y la CONAIE- Pachakutik para la captación de votantes indígenas.

En esta ocasión, el futuro gobierno apostó por el apoyo de otras organizaciones

indígenas o campesino indígenas como la FENOCIN99 y la FEINE100. No

obstante, a pesar de las diferencias en la segunda vuelta, la organización apoyó

la candidatura de Rafael Correa, Pachakutik se unió a la formación de “Acuerdo

País” por él presidida y sucesivamente apoyó la convocatoria de la Asamblea

Constituyente.

A partir de ese momento, la relación entre el gobierno y las

organizaciones indígenas ha oscilado entre el acuerdo completo y la explícita

oposición. La competencia por la cooptación de los indígenas y de algunos de

sus líderes, aun por encima de las organizaciones ha pasado a ser una práctica

habitual en la que el gobierno por un lado, y la CONAIE-Pachakutik por otro,

compiten con disparidad de recursos y posibilidades. Las diferencias en torno al

modelo de desarrollo y las prácticas extractivistas ya expresadas durante la

Asamblea donde los indígenas defendían posturas más ecologistas y la necesidad

de incluir la consulta previa a las comunidades antes de la extracción de recursos

naturales también han aumentado. Actualmente estos se expresan de forma

constante con diferencias regionales. Así mientras que en la Sierra tienen que

ver con las normas sobre el acceso y uso del agua, en la Amazonía se

manifiestan respecto el petróleo y la explotación de la minería (León, 2010: 19).

104

Las posturas frente al modelo de desarrollo del país y las visiones a favor

o contrarias a la explotación y comercialización de los recursos naturales a gran

escala no son los únicos temas donde se expresan las diferencias entre indígenas

y gobierno. Otros aspectos problemáticos tienen que ver con los derechos

colectivos de los pueblos indígenas consagrados en la Constitución de 2008 y

particularmente su organización territorial. Si bien en la Constitución de 2008 se

reconoce el estatuto de nacionalidades para los pueblos indígenas y el desarrollo

de las CTI-A (Circunscripciones Territoriales Indígenas y Afroecuatorianas), en

la práctica, a nivel gubernamental predominan visiones que no admiten el

cuestionamiento de la unidad nacional y no aceptan que por ejemplo las

parroquias y cantones puedan redefinir sus límites en función de los territorios

indígenas (León, 2010: 20).

Otros desencuentros tienen que ver con temas como la interculturalidad,

la ciudadanía y las medidas de discriminación positiva. Mientras que los

indígenas partiendo de la existencia de demandas diferenciadas defienden la

existencia de programas de discriminación positiva para compensar las

desigualdades, el gobierno sostiene que desde la perspectiva igualitaria de la

garantía y cobertura de derechos universales es posible cubrir las necesidades de

todos los colectivos sin excepciones (León, 2010).

Las diferencias han provocado que pese al apoyo de los pueblos

indígenas a las políticas progresistas promovidas por el gobierno, principalmente

en ámbito social, éstos hayan recurrido en diversas ocasiones a la protesta y en

algunos casos a la abierta oposición. Además, después del levantamiento

indígena de octubre de 2009, donde las credenciales democráticas del gobierno

fueron desacreditadas por la muerte de un profesor shuar durante un

enfrentamiento entre indígenas y policías, y posteriormente con el cierre de

Radio Arutam101 principal voz de la protesta, ha habido mesas de diálogo y

momentos de reconciliación aunque las diferencias continúan manifestándose

(León, 2010: 18).

Las tensiones entre gobierno por un lado, y colectivos, asociaciones,

gremios y movimientos sociales por otro derivan en gran medida de la visión

igualitarista y anti corporativa presente dentro del primero. Desde la postura del

Ejecutivo existe una actitud hostil a las formas de movilización social. Dicha

actitud se justifica basándose en el presupuesto de que las reivindicaciones

105

particularistas de los movimientos sociales, representan formas de “ecologismo e

izquierdismo infantil” 102 y se oponen a una visión de país de largo plazo y de

conjunto. A diferencia de los intereses particulares “corporativistas” el gobierno,

apoyándose en una concepción del Estado liberal declara representar los

intereses de la “Nación” y poseer la legitimidad democrática que deriva del

apoyo popular (Ospina, 2009b: 213).

“En opinión de varios estrategas e ideólogos de Acuerdo País”, en el movimiento indígena, así como en prácticamente todas las organizaciones populares y sindicales predomina una visión particularista y <corporativa> de la política y el Estado. De ahí, su insistencia en apelar al discurso <ciudadano>. No apelan a la organización, sino a la persona individual que actúa en la política y eso aleja al gobierno y su concepción del Estado de aquella de las organizaciones sociales. Este ciudadano tiene (o debe tener) una visión universalista y de largo plazo de la gestión gubernamental y de sus propias responsabilidades” (Ospina, 2009b: 213).

Las dificultades para la existencia de relaciones más fluidas entre

gobierno y sectores de la “sociedad organizada” derivan de múltiples factores.

De un lado, en Alianza País, heterogénea formación con representación de las

varias izquierdas hasta alcanzar el centro derecha existen lógicamente sectores

más y menos afines a los movimientos sociales. No obstante, las diferencias

también se manifiestan por la escasez de sus representantes en el gabinete de

Correa. Para su formación, el presidente excluyó en gran medida a los clásicos

sectores empresariales y financieros pero también a aquellos sectores

progresistas organizados. De parte de estos últimos existe además malestar por

la cada vez más notoria falta de reconocimiento político y la ausencia de

espacios de interlocución con el gobierno. Los actores sociales más allá de

reclamar mayor participación en la toma de decisiones pretenden conservar los

márgenes de autonomía de los espacios de representación conquistados en

determinados segmentos de la institucionalidad estatal y rechazan la concepción

anticorporativa del gobierno que coloca al ciudadano abstracto por encima de la

sociedad organizada (Ramírez, 2010a, 2010b).

Pero, las diferencias del gobierno y sectores de la sociedad organizada no

se expresan sólo respecto a la orientación socioeconómica del país. Éstas se han

manifestado respecto a leyes como la Ley de Educación Superior y la Ley de

Servicio Público. Esta última incluso está al origen de la sublevación policial del

106

30 de septiembre de 2010, oficialmente surgida a raíz de los cambios

introducidos en el régimen de remuneraciones de la Policía Nacional.

La sublevación, o fallido golpe de Estado, más allá de que se saldó de

forma trágica con la muerte de cinco personas (2 militares, 2 policías y un

estudiante universitario), la desprotección total de la ciudadanía y las amenazas a

la vida del Presidente, como sostiene el analista Pablo Ospina Peralta (2011)

puede servir de ejemplo para ilustrar los niveles de confrontación a nivel

nacional.103

Si bien la condena de la población fue general, la movilización en

defensa del gobierno fue importante pero modesta. El acto fue condenado por

muchos sectores sociales aunque la actuación de algunos de ellos fue

contradictoria manifestando de este modo las tensiones presentes en su interior.

Así por ejemplo, inicialmente el movimiento indígena aun poniendo en

evidencia sus diferencias con el gobierno condenó el golpe para después

rechazar la versión oficial de que efectivamente lo hubiera habido. Reacciones

semejantes se dieron también en el caso de los maestros organizados desde los

que no hubo condena de los hechos. Desde otras agrupaciones como en el caso

de gremios sindicales y algunos grupos de estudiantes descontentos con la

acción gubernamental, incluso hubo apoyo inicial a los sublevados que

posteriormente, a partir del momento en que la sublevación adquirió otras

características fue retirado. De este modo, las respuestas de condena más

efectivas vinieron desde las Fuerzas Armadas y de parte de la comunidad

internacional (Ospina, 2011).

La debilidad del apoyo de la “sociedad organizada” hacia el gobierno

sería en este sentido resultado de una política de falta de tolerancia, escasa

disponibilidad de diálogo, y en algunos casos de persecución de líderes y

organizaciones populares a quien en ocasiones el Presidente ha acusado de

“terrorismo y sabotaje” (Ospina, 2011: 24-27).

Desde varios sectores de la sociedad organizada dejar atrás la “larga y

triste noche neoliberal” no implica sólo cambiar la política económica y

financiar una política social de carácter altamente redistributivo. Desde estos

colectivos existe también un debate acerca de la orientación del país y de cuál es

el modelo de desarrollo, o más bien, postdesarrollo más viable en las próximas

décadas (Ramírez, 2010a: 99).

107

Las tensiones sin embargo no son sólo externas. El 7 de mayo de 2011 se

llevó a cabo un referéndum constitucional y consulta popular sobre reformas

concernientes el sistema judicial, la seguridad, el medio ambiente, la banca, los

medios de comunicación, hasta los juegos de azar y actividades como la

tauromaquia y peleas de gallos. Pese al triunfo oficial de la consulta popular su

realización evidenció algunos de los problemas internos de Alianza País respecto

a la deliberación política y provocó el distanciamiento de colectivos como

“Ruptura de los 25”104 y personalidades de reconocida trayectoria social como

Betty Amores, además de ampliar las diferencias con personajes como Alberto

Acosta, Manuela Gallegos, Fernando Vega, Gustavo Larrea y otros que habían

estado entre los fundadores e ideólogos del movimiento. Algunos de ellos,

defendiendo una mayor rigurosidad en la defensa y aplicación de los principios

de la Constitución de 2008, incluso conformaron el Frente Montecristi Vive en

alusión a la ciudad donde se celebró la Asamblea Constituyente (Hernández y

Buendía, 2011).

Algunas de las dificultades internas al movimiento derivan además de las

diferencias políticas e ideológicas, de su carácter en cuanto fuerza electoral y de

su todavía incierta capacidad de institucionalización. No existe tampoco una

clara diferenciación entre la estructura política de Alianza País y la estructura

gubernamental. Dentro del movimiento existen también problemas de naturaleza

organizacional como las disputas por los liderazgos locales, la falta de

funcionamiento de los mecanismos nacionales de dirección y un exceso de

mercadotecnia que tiende a debilitar la organización política. Por último, en la

primera convención de Alianza País realizada entre septiembre y noviembre de

2010 se puso en evidencia la necesidad de organizarse como un movimiento

abierto y democrático, así como la urgencia de recomponer sus alianzas con

sectores populares y movimientos sociales del país (Hernández y Buendía,

2011).

En definitiva, pese a los indiscutibles logros en ámbito social y a la

transformación del modelo económico de neoliberal a desarrollista con un papel

protagonista del Estado, algunos “riesgos” de la revolución ciudadana provienen

de la excesiva personalización del poder, de la inexistencia de una oposición

estructurada que tiende a manifestarse en los medios de comunicación y en la

108

confrontación con los sectores de la sociedad organizada con la pretensión de

llevar a cabo una transformación social sólo “desde arriba”.

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1 En los aspectos generales del análisis económico del período histórico que llega hasta el gobierno de Correa hemos seguido de cerca el reciente texto de FLACSO (2011), donde se resumen buena parte de los últimos trabajos publicados por algunos de los principales especialistas: Acosta (2002 y 2006 a), Araujo (1998), Carrasco y otros (2011), Carvajal (2011), Correa (2004 y 2009), Larrea (2006), Miño (2008), Pachano (1987), Pacheco (1980 y 2004), Vos y León (2000 y 2003), así como los datos facilitados por el Banco Central del Ecuador (2002, 2010 a, b y c). 2 El caco representó cerca del 80 % del total de las exportaciones hasta casi mediados del siglo XX, cuando cae por debajo del 50%, no obstante a finales del siglo XIX las exportaciones ecuatorianas estaban compuestas también, en menor medida, de: cascarrilla, caucho, café, cuero, suelas, maderas, caña, piña, plátano, algodón y los sobreros de paja Toquilla. 3Las constituciones ecuatorianas durante prácticamente un siglo (1830-1929) garantizan una república oligárquica-terrateniente, siendo la riqueza un mecanismo de reproducción del poder, y el Estado, el garante de dicha reproducción de la clase terrateniente. Si bien la Revolución Liberal favorece la modernización del Estado, no será hasta 1925 con la Revolución Juliana, que se rompe con el poder oligárquico-terrateniente constitucionalmente. La Constitución de 1830 instaura una sociedad excluyente y racista (art. 12 y 68), y las constituciones posteriores: 1835, 1843, 1845 y 1852, reproducen el artículo 12 del texto original. Con la Constitución de 1861 desaparecen estos artículos, pero se exige leer y escribir para gozar de derechos ciudadanos, siendo eliminado este requisito en 1979 (en 1950 el 44% de la población era analfabeta, mientras que en 1979 era todavía el 25%). Existían otras formas de discriminación y exclusión socio-política como la religión (había que ser católico), de género (en 1929 se obtiene el derecho al voto), ser indígena o afroecuatoriano (la esclavitud se abole en 1852). (SENPLADES, 2009: 49-50). 4 Las enfermedades del cacao (monilia y escoba de bruja) habían golpeado seriamente a las haciendas y plantaciones cacaotecas, y éstas fueron siendo abandonadas o cayeron en manos de los bancos las que estaban hipotecadas, lo que unido a la caída drásticas de los precios del cacao internacionalmente obligan a ciertos cambios en la especialización exportadora, favoreciendo la expansión del café – que ya en 1934 se había constituido en el primer producto de exportación con un 17 % del total -, desplazando al cacao. Ya durante la I Guerra Mundial se había producido cambios significativos en la demanda internacional que habían diversificado las exportaciones ecuatorianas, elevándose productos como el arroz, los sombreros de Toquilla y ciertas materias primas estratégicas entonces: caucho, madera de balsa y cascarilla, así como oro y petróleo. 5 La producción y exportación bananera generó importantes cambios en la economía ecuatoriana: se amplía la frontera agrícola - especialmente en la Costa -, se multiplican las relaciones salariales, se propicia la pequeña y mediana propiedad en la producción de fruta, se realizan importantes obras de infraestructura vial y portuaria que fortalece la integración nacional, se produce el crecimiento de ciudades pequeñas e intermedias (Machala, Quevedo, Santo Domingo), se incrementa el crédito, se incentiva el mercado interno y se produce un importante proceso migratorio de la Sierra a la Costa. La gran empresa, extranjera (United Fruit y Standart Fruit) y nacional (Exportadora Bananera Noboa), si bien adquieren grandes propiedades para la producción, la mayor parte de la renta generada la obtienen a través de la comercialización (bajo control monopólico) de la fruta, de manera que no más de 8 empresas llegan a dominar el 90 por ciento del negocio bananero (Acosta, 2006a: 101; Carvajal, 2011: 95-96; Larrea, 2006: 71).6 En la Costa, se extiende el área sembrada de banano para la exportación, pasándose de 45.000 hectáreas en 1951 a 214.592 en 1968 (con la consiguiente destrucción de los bosques), así como la producción de arroz, carne y azúcar para el mercando nacional, consolidándose una próspera propiedad mediana y pequeña que utiliza mano de obra asalariada. Mientras, en la Sierra, donde prevalece la hacienda, el huasipungo y las relaciones precarias, se produce cereales, papas, hortalizas y lácteos destinados al mercado interno, sobre la base de bajos costos de producción de los alimentos con el objetivo de abaratar la reproducción de la fuerza de trabajo a nivel nacional y generar competitividad para las exportaciones. No obstante, en las ciudades, los sectores medios encuentran mejores opciones de empleo gracias a las actividades comerciales, financieras, la burocracia pública o la creciente obra pública. Durante este período existe una situación “especial” dentro de la Sierra, en las provincias de Cañar y Azuay, tradicionalmente especializadas en la producción y exportación del sobrero de paja toquilla que la vinculaba al comercio internacional, y era el eje de una dinámica economía regional. Sin embargo, esta economía-sociedad entrará en una severa crisis al caer los precios internacionales que lleva a la desestructuración productiva y social de la sociedad rural, e impulsa un proceso migratorio importante, primero, a nivel interno dentro de la estrategia colonizadora del Oriente, y posteriormente, hacia el exterior (Nueva York y Chicago), llegándose a tejerse las primeras redes migratorias internacionales (Carvajal, 2011: 96-97).7 Los sucesivos gobiernos de Galo Plaza Lasso (1948-1952), Velasco Ibarra (1952-1956) y Ponce Enríquez (1956-1960) se convirtieron en un instrumento de expansión de la frontera económica y de la exportación bananera, orientando un modelo productivo de exportación menos concentrador que el cacaotero, dado que estuvo organizado sobre la base de la pequeña y mediana unidad productiva costeña, lo que posibilitó el crecimiento de las ciudades intermedias y nuevos grupos sociales. La Ley de Régimen Monetario de 1948 ya había incorporado diversos instrumentos keynesianos y las sucesivas misiones del FMI diseñarán la apertura de los mercados para la libre circulación de mercancías y capitales, recomendando abiertamente el endeudamiento para financiar el crecimiento económico. El crédito público se facilitaría con la creación del Banco Nacional de Fomento y la Comisión y Ordenación y Crédito para el Banano. La política fiscal expansiva se sustentó en el crecimiento de las exportaciones y el endeudamiento externo, lo que posibilitó que la inversión pública se elevara del 26% en 1950 al 43% en 1960, mientras que la inversión privada se reducía del 74% al 57%, para los mismos años (Miño, 2008: 120; Carrasco y otros, 2011: 122-128).

8 Entre 1951 y 1970 el poder de compra de las exportaciones disminuyen un 32% de promedio. Las exportaciones crecen de 63,1 millones de dólares en 1950 a 102,56 millones en 1960, y 199,07 millones en 1971, mientras que las importaciones lo hacen de 41,33 millones en 1960, a 115,18 millones en 1960, y 340,1 millones en 1971, por lo que el saldo de la balanza comercial será positivo sólo hasta 1956, tornándose negativo a partir de entonces hasta la llegada del petróleo. Por otro lado, dada la significativa expansión del gasto y la inversión pública (7,3 por ciento de promedio), el ahorro interno (que crece a tasas inferiores) no logra financiar la importación de bienes indispensables para la inversión productiva, por lo que el endeudamiento externo debe cubrir el déficit comercial que sostiene el crecimiento económico. No obstante, en aquel momento las transferencias al exterior por concepto de pago de factores sólo representa el 2 por ciento del producto. Sin embargo, en los sesenta el ahorro interno apenas crece (un 4%), en un momento en que la inversión se dispara (a tasas del 8,8%), lo que lleva a un endeudamiento externo financiado por el FMI, al cual el país acudirá una y otra vez buscando su apoyo contratando nuevo créditos desde 1961 a 1966, y posteriormente en 1969, 1970 y 1972 (Acosta, 2006a: 109; Carrasco y otros, 2011: 124, Carvajal, 2011: 96). 9 Desde la denominada “Revolución Juliana” (1925) hasta 1948 el país había vivido una etapa de enorme inestabilidad política, con un total de 23 gobiernos, lo que da un promedio de un presidente por año durante este período (Larrea, 2006: 115).10 La irrupción del velasquismo, como movimiento político - denominado “populista”, que se extendió desde la década de los treinta a los sesenta del siglo pasado bajo la figura de Velasco Ibarra, cinco veces presidente del país, pero con vínculos con las nuevas capas sociales -, evidenció la imposibilidad de continuar “la fácil” hegemonía política de los proyectos conservador y liberal, dominados por las élites serrana y costeña y conseguir la integración del “subproletariado urbano” (según Cuevas, 1989) o realizar una “política de masas” (según De la Torre, 1998). Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió romper la constelación de poder en el primer ciclo de auge exportador cacaotero, se debió a los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrateniente, dada la coalición política que colocaba de manera secundaria a la emergente burguesía y clase media urbana, y excluía tanto política como económicamente a los sectores populares, que por aquel entonces era predominantemente rural; y aunque el Estado desde 1925 aumenta su capacidad de regulación económica, sin embargo no logra adquirir la suficiente independencia de los sectores dominantes tradicionales (especialmente de la oligarquía agrícola) para realizar las políticas que favorezcan el crecimiento económico sostenido e incluso, basado en el mercado interno. Así, aunque las políticas reformistas no tuvieron plenos efectos redistributivos e incluso incubaron procesos de marginación y exclusión social, para mediados de los sesenta se había consolidado en el Ecuador las bases de un modelo capitalista de desarrollo con la participación directa del Estado. Pero las incipientes tendencias modernizantes de la economía y la sociedad no encontraron correspondencia en la política, y si bien el Estado reemplazó parcialmente los mecanismos oligárquicos de manejo político, la plena democratización política fue reducida porque el poder Ejecutivo reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y los tradicionales grupos de poder conservaron espacios de maniobra para dirigir los procesos de modernización (SENPLADES 2009: 56-57). 11 La estrechez del mercado interno obliga a buscar en la reforma agraria un recurso de apoyo al proceso industrial, aunque los resultados de la misma fueron contradictorios. El reparto de tierras dio lugar a la proliferación de un sector de pequeños propietarios, carentes de recursos financieros y asistencia técnica para mejorar su productividad, y estos sólo se consiguieron en los procesos agroindustriales, que registró un elevado crecimiento. La extensión del minifundio aceleró la migración interna hacia las grandes ciudades, y el crecimiento demográfico se intensificó en este período (Miño, 2008: 164). Según Carvajal (2011: 98), la reforma agraria impulsada por los militares (1964) pretendía modernizar la estructura productiva con el objeto de satisfacer las necesidades del capitalismo ecuatoriano, produciéndose algunos cambios significativos en la propiedad de la tierra al: a) pasar a las comunidades campesinas tierras de la asistencia social y la Iglesia, b) iniciarse la entrega de los huasipungos, c) extenderse las relaciones salariales en el campo, d) iniciarse el proceso de transformación de haciendas tradicionales en empresas agrarias modernas, mecanizadas, y e) una agresiva política de colonización del Oriente. Sin embargo, estos cambios no supusieron un cambio drástico en la estructura agraria y sus “beneficiarios” (comunidades indígenas y exhuasipungeros) se vieron confinados a las tierras altas y menos productivas. La ampliación de la demanda interna en un contexto de disminución de la producción agropecuaria, y sin política de seguridad alimentaria, obligó a la necesidad de importar alimentos, en un momento de escasez de divisas, que encima debieron se subsidiados por el Estado. La generación de disputas territoriales por el acceso a las divisas escasas, en la medida que la industria se localizará en la Sierra, mientras que la agroindustria lo hacía en la Costa, surgiendo fricciones entre ambas por el acceso a recursos que financien las importaciones necesarias. También resultó conflictiva las políticas fiscales-monetarias de los diversos gobiernos, dado que las políticas cambiaras favorecían o perjudicaban los distintos intereses de industriales y exportadores. Así las devaluaciones cambiarias de 1961 (se pasa de 15 a 18 sucres por dólar) y de 1969 (de 18 a 25 sucres-dólar) favorecen a los exportadores, y perjudican a los industriales. Igual pasaba con la política monetaria y la expansión de la oferta para financiar el gasto público, y la estabilidad financiera, objetivo del Banco Central, no siempre fue garantizada, y así al agotarse el auge bananero estalla una crisis alimentada por la especulación, el déficit fiscal y la pérdida de reservas internacionales (Carrasco y otros, 2011: 128-129). 12 El PIB per cápita (medido en dólares del año 2000), se eleva de 642,1 dólares en 1951 a 957,4 dólares en 1971, lo que significa un crecimiento cercano al 50%, y con ello, una leve mejoría del bienestar económico de la población. A pesar de que no existen buenos datos sobre la situación laboral y social del período, pareciera que los intensos procesos migratorios desde la Sierra incrementaron el empleo urbano, siendo mayoritariamente en el sector servicios, dada la

debilidad industrial, pero en condiciones de extrema precariedad, y con la aparición de un sector informal, que irá generando una creciente conflictividad social a través de los partidos, gremios, sindicatos y movimientos urbanos. Por su parte, los sectores campesinos presionaran por una transformación de las formas de propiedad, llevando a ciertos sectores a impulsar intensas movilizaciones (Carrasco y otros, 2011: 122-129). 13 La demanda externa se muestra enormemente rígida permitiendo un crecimiento de las exportaciones de apenas el 3,8% de tasa promedio, mientras que las importaciones lo hacían al 7,5%. 14 Según Correa (2004 y 2009) si en 1962, el 65% de la fuerza laboral era rural, y sólo el 35% urbana, para 1982, el 51% era rural y el 49% urbana, dadas sus tasas de crecimiento desiguales, ya que si la fuerza laboral rural apenas crece un 22% en estos veinte años, la fuerza laboral urbana lo hace al 137%. No obstante, el empleo manufacturero apenas crece en pleno proceso de industrialización, y así entre 1974-1982 apenas lo hace al 3%, menos de la mitad que el PIB industrial, lo que da una idea de la escasa capacidad de generación de empleo del sector, y por ello, los altos niveles de desempleo, subempleo e informalidad que se evidencia ya en estas fechas. 15 Durante el período 1972-1982 el PIB crece a una tasa anual de 6,5%, mientras que el PIB per cápita se eleva de 996 a 1373 dólares. El consumo privado se eleva a la mayor tasa de su historia, mientras que la inversión lo hacía al nivel de la producción interna, y el gasto público lo hacía al doble que el producto, lo que generó constantes déficits presupuestarios, financiados en buen medida con un progresivo, y agresivo, endeudamiento externo que elevó la deuda externa de 513 millones de dólares en 1975 a nada menos que 6.633 millones en 1982 (Carrasco y otros, 2011: 129; Pacheco, 2001). Pese a la formidable fuente de ingresos que generaba el petróleo, como el gasto público se triplica durante el período (sobre todo por el incremento del consumo público, que pasa de representar el 12% al 16% del PIB, ya que la inversión pública decayó en términos relativos), los déficit fiscales tuvieron que financiarse vía endeudamiento público, convirtiéndose Ecuador en un “alumno aplicado” del fenómeno de “endeudamiento agresivo” que vive la región, y en general, los países menos desarrollados. Aunque el endeudamiento externo fue mayoritariamente público, el sector privado ecuatoriano no se quedó a la zaga, y así la deuda externa privada se eleva de apenas 57 millones de dólares en 1976 a los 1452 millones de 1981, lo que generará nefastas consecuencias futuras cuando “se nacionalice” (Correa, 2004 y 2009).16 Aprovechándose del alza de precios del petróleo internacional, las exportaciones petroleras ecuatorianas se elevan de 199 millones de dólares en 1971, a un precio de 2,4 dólares barril, a 1.124 millones en 1974, a un precio de 13,4 dólares barril, y a 2.481 millones en 1980, a un precio de 35,2 dólares barril, mientras que las importaciones se elevaron de 340 millones de dólares en 1971 a 2.246 millones en 1981. La dependencia petrolera de la economía ecuatoriana será muy fuerte a partir de entonces ya que significa en promedio el 47% de las exportaciones (durante el período 1972-2003), y el 45% de los ingresos estatales (durante el período 1987-1996) y el 33% (durante el período 1997-2003) (Carvajal, 2011: 98; Larrea, 2006: 92).17 La sobrevaluación del sucre se produce a partir de considerar que mientras que se mantiene fija la paridad (25 sucres por dólar) durante el período 1971-1981, la inflación promedio del período se eleva al 13% anual, lo que permitirá una transferencia importante de recursos desde el sector petrolero y primario-exportador agrícola al sector industrial, dado el alto coeficiente de importaciones de éste (alrededor del 21% del PIB). Así, aunque las exportaciones totales crecen espectacularmente (se pasa de 199 a 2541 millones de dólares durante el período), la balanza comercial industrial arrastra un déficit creciente (se pasa de 185 a 616 millones de dólares, para los mismos años), a pesar del incremento importante que experimentan las exportaciones industriales (que suben del 10% al 25% en el total de exportaciones) (Correa, 2004 y 2009). 18 La política económica del período se caracteriza por:Una política salarial restrictiva, donde los decretos antiobreros de Rodríguez Lara buscaban mantener los salarios adecuados al empresariado, y luego durante el triunvirato, se llegó a la congelación salarial y la aguda represión de la protesta laboral. La protección arancelaria, las exenciones tributarias y un abundante crédito subsidiado. La sobrevaluación del tipo de cambio, bajas tasas de interés, las exoneraciones arancelarias a la importación de bienes de capital y los incentivos tributarios a la reinversión en activos fijos llevaron a una sobrecapitalización de las empresas favoreciendo las actividades intensivas en capital, con tamaños de planta excesivos y un alto grado de capacidad ociosa, y sin embargo, con escasa generación de empleo. Una política cambiaria (que será la de mayor cuestionamiento del modelo ISI ecuatoriano, según diversos autores: Pachano, 1987; Araujo, 1998; Correa, 2009), que mantuvo congelado el tipo de cambio nominal (después de la devaluación de 1969), en el mercado oficial, provocando una sobrevaluación del sucre con el propósito de favorecer la demanda de importaciones requeridos por el proceso industrial, estimulando la asignación de recursos hacia las actividades de bienes no transables, entre las que estaba las manufactureras, dado los altos niveles de protección existentes, generando un déficit comercial de carácter estructural, haciendo que la industrialización no sea sostenible a largo plazo (Correa, 2009: 21). Las tasas de interés nominal se mantuvo sin modificaciones entre 1960 y 1982 (se pasa del 10 al 12% en operaciones de crédito), volviéndose negativa a partir de 1974 cuando la inflación llega al 22,7% anual.Una política monetaria, que aun siendo en general expansiva, mostró una evolución irregular con etapas de gran impulso y lapsos de contracción violenta. La política cambiara perjudica claramente las exportaciones del sector agrícola y el consumo interno, dado que se controlaron los precios de los productos de primera necesidad y las tarifas pública generando una distorsión de precios que perjudica a la población.

Una política financiera, que a largo plazo mantuvo inalterados los niveles nominales de las principales herramientas monetario-financieras, expandiendo el endeudamiento privado, no siempre hacia la inversión industrial (Pachano, 1987). Por su parte, el sistema financiero mostró una creciente dependencia respecto al Banco Central. La bonanza petrolera y el flujo de capitales posibilitó una política fiscal expansiva, ya que a partir de 1973 se produce un salto importante en los ingresos públicos provenientes del petróleo, a los que siguió un incremento de los gastos públicos, corrientes y de capital. Los gastos de capital se elevan desde 1973 hasta 1978, para después caer al nivel de 1972. Durante 1973 y 1974 el gobierno logró controlar el déficit que había mantenido en los períodos anteriores. El crecimiento más fuerte del gasto corriente se produjo a partir de 1975, elevándose el desequilibrio fiscal de un 4% del PIB de promedio entre 1977 y 1980 (Araujo, 1998: 6).19 El Ingreso Nacional Disponible Bruto (que es un mejor indicador de los niveles de vida de la población, y su capacidad de consumo) refleja que hay una mejora significativa en los setenta, con un crecimiento del 70%, al pasarse de 762 dólares de promedio a 1.269 dólares durante el período (Carrasco y otros, 2011: 133). Como el desarrollo industrial se concentrará en Quito y Gauayaquil, se agudizan las diferencias rural/urbano a tal punto que el ingreso per cápita del sector rural apenas era el 34% del ingreso medio del sector urbano (Araujo, 1998: 3). Por otro lado, la constante migración de la Sierra a las grandes ciudades, y la escasa capacidad de generación de empleo del modelo económico llevó a un incremento significativo de la subocupación e informalidad urbana.20 El joven presidente Jaime Roldós trató de revertir el proyecto industrializador y desviar parte de los beneficios petroleros a los trabajadores elevando los salarios un 100%, pero un trágico accidente le causó la muerte, y con ella, a la industrialización del país.21 Pese al avance industrial conseguido, la estructura del sector manufacturero a finales de los setenta evidenciaba su rezago industrial dado el predominio de la producción de bienes de consumo no duradero: alimentos, bebidas y tabaco; textiles, prendas de vestir e industria de cuero; fabricación de papel, productos de papel, imprenta y editoriales, aportaban el 65% del valor agregado del sector, y si agregamos las ramas de fabricación de sustancias químicas y derivados del petróleo y carbón que lo hacían con un 18%, tenemos que apenas cuatro ramas representaban el 83% del valor agregado del sector, evidenciando que la industrialización ecuatoriana no había pasado de la “etapa fácil” (Carrasco y otros, 2011: 131; Fernández, 1983). 22 Burbano (2005) habla de transición “desestabilizada” a partir de considerar cuatro características propias del proceso de transición: a) la definición del contenido de la democracia será objeto de disputa permanente, b) se hace uso de las libertades políticas en un contexto de precariedad institucional dado el desprestigio creciente del Congreso, los partidos políticos, la justicia, la presidencia, etc., c) la inestabilidad política vivida al final del siglo, y d) las formas anti-institucionales y desestabilizadoras que llevan a cabo la oposición al ejecutivo. 23 Por todo ello, durante la década de los ochenta el PIB apenas crece un 18%, mientras que el PIB per cápita decrece un 6%, volviendo a los niveles de mediados de los setenta, y el PIB industrial decrece un 4%. Para finales de la década las exportaciones industriales eran inferiores a las de 1978, y el coeficiente de inversión había caído al 13% del PIB, siendo la inversión pública inferior al 3% del PIB. A su vez, se estima en 2.000 millones de dólares lo transferido al exterior durante el período, mientras que los altos tipos de interés aplicados a la renegociación de la deuda hicieron que esta se duplicara al capitalizarse los intereses atrasados. Esto mismo estaba pasando en la región latinoamericana, donde a pesar de transferir alrededor de 238 mil millones de dólares a sus acreedores, la deuda externa de la región pasó de 228 mil millones de dólares en 1980 a 442 mil millones en 1990 (Acosta, 2002; Correa, 2004 y 2009).24 Al adaptarse un modelo basado en la producción orientada a incrementar las exportaciones, el aparato productivo nacional sufrió profundas transformaciones afectando negativamente a la población que en la década anterior se ocupaba en la producción de bienes para la demanda interna. Ahora bien, el paso del déficit comercial al superávit requiere necesariamente una caída en la participación relativa del gasto interno dentro del PIB, dado que parte de los bienes que antes se destinaban a la demanda interna ahora van al exterior, a lo que habría que añadir los efectos negativos del rector del gasto en los sectores productos de bienes para el mercado interno. Los trabajadores que se empleaban en estos sectores perdieron el empleo, y no pudieron reconvertirse en trabajadores para los sectores exportadores. Las condiciones del empleo se deterioran, y para 1990, sólo el 44% de la población económicamente activa tiene un empleo adecuado, mientras que el 6% se encuentra desempleada, y el 50% subempleada. El salario mínimo vital en términos reales representaba en 1990 el 43% del de 1981, mientras que la masa salarial en la renta de factores se redujo del 33% en 1981 al 16% en 1990, y en correspondencia, la remuneración del capital se elevó del 67% al 84% para el mismo período. El salario real cayó abruptamente de 235 a 114 dólares en apenas un año (de 1982 a 1983), experimentando continuas oscilaciones en los años siguientes, llegando a los 67 dólares en 1992, cuando comienza cierta recuperación hasta los primeros impactos de la crisis financiera de finales de siglo. No obstante, el aspecto más negativo del ajuste fue en términos de distribución del ingreso, dado que la aceleración de la inflación, que llega a un máximo del 75% en 1989, golpeó duramente a los salarios, perjudicando especialmente a los asalariados urbanos, elevándose considerablemente el sector informal. Este cambio distributivo se explica por el continuo estrechamiento de los salarios en el sector moderno, las pérdidas de empleos formales urbanos y el consecuente desplazamiento ocupacional al sector informal. Las ganancias de las empresas del sector moderno también fueron afectadas por la crisis económica, y apenas pudieron mantener su participación en el valor agregado (Carrera y otros, 2011: 138-139; Correa, 2004 y 2009; Pacheco, 2001; Vos y León, 2000). 25 Según Correa (2004 y 2009), el caso ecuatoriano fue nuevamente un tardío e inconsistente reflejo del paradigma dominante, dado que el “nuevo proceso de modernización”, el conjunto de las reformas estructurales en el sentido del

Consenso de Washington, comienza en forma acelerada a partir de 1992, con el gobierno del Arq. Sixto Durán Ballén (1992-1996), el cual, sobre todo a través del Vicepresidente Ec. Alberto Dahick, logra finalmente racionalizar, proponer y, discutiblemente, obtener la aceptación del país para el nuevo paradigma.26 Consistente en el manejo instrumental de la depreciación del tipo de cambio real, y en una carga de paquetes de política monetaria y fiscal para controlar la inflación que, paradójicamente, provocaban sucesivas devaluaciones, y la austeridad fiscal consistió en el control del gasto público. La apertura comercial se sustenta en un enfoque por el lado de la oferta, con el propósito de incrementar la producción de bienes transables, a costa de disminuir la producción de los no transables y de sustitutos de importación ineficientes. El instrumental consistió en la reducción de la protección arancelaria y la flexibilización del mercado de trabajo. Mientras que, la reforma financiera, tuvo como objetivo disminuir el sistema de “represión financiera” para crear un mercado libre de capitales. El instrumento utilizado fue la desregulación bancaria y la promoción de la libre movilidad de capitales (Carrasco y otros, 2011: 135-136).27 Como expone Carrasco y otros (2011: 137), este programa no tenía en cuanta que: a) el déficit de la cuenta corriente no provenía solo del crecimiento desmesurado de las importaciones, sino también de la cada vez más creciente salidas de divisas en concepto del servicio de la deuda externa, por lo que ajuste resultaba limitado si solo se hacía sobre la base de la balanza comercial, b) el manejo de la política cambiaria tiene límites muy definidos dadas las características de la estructura productiva del país, dado que los efectos de la depreciación sobre el saldo comercial dependerá de los bienes que se exporta e importa, y por ejemplo, lo afecta para nada a las exportaciones de petróleo, principal producto de exportación ecuatoriano, y c) el encarecimiento de las importaciones, resulta problemático cuando los principales rubros son insumos, materias primas y bienes de capital para el aparato productivo interno.Las políticas de ajuste, orientadas a disminuir el gasto interno (apegadas al dogma de que el persistente desequilibrio externo se debe exclusivamente a un exceso de gasto interno), consiguió “un logro” extraordinario: reducir la tasa de expansión del gasto al 0,1% anual, y a un virtual equilibrio entre gasto interno y PIB, pero, evidentemente, afectando al consumo público y la inversión nacional que mostrarán tasas promedio negativas durante todo el período. La comprensión de la inversión se consigue con la flotación de las tasas de interés y la deprecación cambiaria, que encareció las importaciones indispensables para el aparato productivo. La tasa de inversión cayó 5,3 puntos, respecto al nivel del período anterior, en su participación en el gasto interno. El consumo privado creció a tasas por debajo de la débil expansión del nivel productivo. El bajo ritmo de crecimiento del consumo de los hogares se consiguió mediante el control de los salarios reales a partir de la política de depreciación cambiaria para impulsar el comercio al exterior. El PIB per cápita se mantuvo prácticamente estancado (Carrasco y otros, 2011: 134).28 El gobierno Hurtado realiza una importante devaluación en 1982, y a partir del año siguiente se introduce un sistema diario de devaluaciones que además de de tratar de controlar el déficit en cuenta corriente, también perseguía evitar las presiones inflacionarias generadas por la especulación de la divisa. En 1984, el gobierno de Febres Cordero, realizará una maxidevaluación con el propósito de introducir otra forma de manejo cambiario a través de tres tasas de cambio: una Oficial, para ciertas transacciones preferenciales, otra de intervención o sistema de cambio flotante manejado por el Banco Central, que correspondía al 80% de las transacciones con el exterior, y otra libre, en el mercado privado, y determinado por el mercado de divisas. En 1988, durante el gobierno de Borja, el Banco Central recupera la facultad de fijar el tipo de cambio, y establecer el mercado de intervención y el mercado libre de cambios, realizando también una maxidevaluación aunque restableciendo el sistema de minidevaluaciones, ahora semanales. Así, en menos de diez años, el Ecuador experimentó diversos sistema de manejo cambiario, con resultados poco satisfactorios, ya que aunque las exportaciones repuntaron a buen ritmo – del 7,5% -, las fuertes restricciones a las importaciones en los ochenta se debieron más a la caída del crecimiento económico que a las devaluaciones, y están, por el contrario, generaron un intenso proceso inflacionario, dado que desde 1983 variaron los precios en torno al 44% de promedio (Carrasco y otros, 2011: 137).29 Como expone Carrasco y otros (2011: 135), en el análisis tradicional de los desequilibrios macroeconómicos se omite con frecuencia que una fuente decisiva del persistente déficit por cuenta corriente proviene del aumento de los pagos a los factores, y de esta manera la evolución del PIB no refleja claramente la apropiación de la renta generada en el interior (como lo hace el PNB). La evolución del PNB refleja como las transferencias de recursos al exterior, casi exclusivamente como pago de los intereses de la deuda, determinan una renta disponible para los residentes en el territorio nacional cada vez menor, al tiempo que el déficit de la cuenta corriente se agranda y se vuelve insostenible. 30 El resultado fue unas considerables pérdidas para el Banco Central durante 1987-1998, contabilizados como déficit cuasi fiscal, incrementándose el déficit del Banco Central, profundizando el problema del financiamiento público. El gasto público se expandió y el déficit público alcanzó niveles insostenibles a raíz del terremoto de 1987, que destruyó el oleoducto suspendiendo por seis meses las exportaciones de crudo. Para cubrir el alto déficit fiscal el gobierno presionó al Banco Central para la ampliación del crédito al sector público y éste se convirtió en un “fabricante de dinero” (Araujo, 1998: 50), a la vez que las reservas internacionales llegaron a un inexplicable saldo negativo. El gobierno de Borja controló el gasto corriente durante todo el período, pero el ajuste fiscal se llevó a cabo a partir de la implantación del IVA (que sustituyó al impuesto a las transacciones mercantiles y prestación de servicios), llevando esta reforma a reducir el peso del Impuesto a la renta, incrementando los impuestos indirectos, y con ello, la regresividad del sistema. A nivel monetario, el gobierno pretendió control la expansión al nivel de las exigencias de los programas de ajuste, aunque la persistencia del alto déficit cuasifiscal por la sucretización impedía al Banco Central aumentar la liquidez a la banca privada, disminuyendo así el efecto monetario contractivo (Carrasco y otros, 2011: 137-138).

No obstante, como sostiene Vergara (2003), la sucretización ecuatoriana no fue solamente fruto de presiones de grupos de poder interno, sino también consecuencia de una estrategia regional para garantizar el pago de la deuda externa privada orquestada por los organismos financieros internacionales, dado que también se dieron “nacionalizaciones” en México (1982), Chile (1983), Venezuela (1983), Argentina (1982), etc. todos ellos mecanismos de socialización de las perdidas del endeudamiento privado externo. 31 A pesar de ello, y según sostiene Carvajal (2011: 101), los planes de ajuste aplicados se caracterizan por dos objetivos / resultados concretos:La reinserción subordinada de la economía ecuatoriana a la lógica del capital internacional, a partir de: a) una reconversión productiva regresiva que potencia el carácter primario-exportador de la economía, b) una mayor inserción internacional, comercial y financiera, que incrementa la vulnerabilidad de sus relaciones externas, a través del deterioro de los términos del intercambio y el profundo endeudamiento externo, c) el debilitamiento del mercado interno y el tejido productivo nacional, y d) la concentración económica en torno a la vinculación externa que debilitan el papel del Estado y vinculan la economía y la sociedad a la lógica del capital internacional.La exclusión creciente de importantes sectores de la sociedad que no se acomodan a la nueva dinámica de acumulación capitalista, donde se encuentran las empresas artesanales y pequeñas y medianas industrias (con dificultades para el acceso al crédito y la tecnología que les permitiera competir en el nuevo escenario), y que producen para un mercado interno deprimido (por la reducción al consumo de grupos significativos de la población y la precarización del empleo). Los sectores de trabajadores excluidos de la dinámica globalizadora se ven forzados a relaciones salariales precarizadas e informalizadas. La concentración de la riqueza y el incremento de la pobreza serán los resultados más visibles del fenómeno, siendo un elemento significativo de ello, la reducción drástica que se produce en el gasto público social. En relación a la distribución del ingreso, en la década de los noventa mientras el decil de mayores ingresos incrementa su participación del 35,4% al 45,3% del total, los ingresos del 50% de la población más pobre ve reducidos los suyos del 20% al 15,3%, y los del 20% más pobre del 4,9% al 3,3%. Ecuador es el único país, de 21 países latinoamericanos, que ve reducir el gasto social durante el período 1990 a 2003, llegando a representar, en 2003 apenas el 5,7% del PIB (la media latinoamericana está en 13,1%, para ese año), mientras que el gasto social per cápita apenas son 76 dólares (cuando la media regional está en 481 dólares) (Carvajal, 201: 101).32 En 1992 Ecuador se retira de la OPEP y Petroecuador es hundido en el mayor desfinanciamiento de su historia, dado que una serie de débitos realizado por el Ministerio de Finanzas (desde febrero de 1995), así como entrega de combustible no pagado a las Fuerzas Armadas y al Instituto Ecuatoriano de Electricidad, llevaron a un déficit cercano a los 70 millones de dólares a la empresa. Paralelamente, en 1996, los campos petrolíferos amazónicos carecieron del mantenimiento preventivo, equipos y repuestos. Se adjudicaron contratos sin contratos, mientras que los trámites de Petroecuador se demoraban meses, forzando al personal calificado a recolocarse en las empresas privadas, además de la inestabilidad gerencial. Las necesidades de la empresas dejaron de ser la extracción petrolera, para centrarse en el corto plazo impuesto por el Ministerio de Finanzas, y de esta manera, en la segunda mitad de los noventa, las empresas transnacionales del sector fueron desplazando a la empresa nacional, adquiriendo una posición de dominio (SENPLADES, 2009: 62).33 La reforma del sistema cambiario consistió en una desincautación de las divisas de las exportaciones que pasaron a ser negociadas en el mercado libre, mientras las operaciones del sector público siguieron realizándose en el mercado de intervención. Con el propósito de regular el mercado cambiario, se crearon las mesas de cambio que permitían la intervención del Banco Central en las operaciones del mercado libre. La política monetaria también buscó imponer los mecanismos de mercado mediante la liberalización completa de las tasas de interés y el establecimiento de mecanismos de control indirecto de la cantidad de dinero en circulación, a través de subastas semanales de bonos de estabilización y el uso de las mesas de dinero y de divisas. 34 También se aprueba una nueva Ley de Aduanas, la nueva Ley de Hidrocarburos, la Ley de reforma Tributaria, la Ley de Mercado de Valores, la Ley de Propiedad Industrias y Transferencia Tecnológica, las Normas Reglamentarias sobre Inversión Extranjera, etc.35 Al rastrear las complejas interacciones políticas entre la reforma comercial, la reforma financiera y la estabilización con ancla cambiaria, se aprecia solo la creación de un peligroso ambiente para una “liquidación casera”, en la que se gestó la crisis financiera que culminó con la dolarización. El ingreso de capitales externos incentivados por las altas tasas de interés, la repatriación de capitales que habían fugado en períodos anteriores, y la posibilidad del sistema para captar nuevos ahorros que le dotó la reforma financiera, dieron lugar a un boom del crédito entre 1993 y 1994. A su vez, la apertura comercial produjo un auge del consumo importado, que fue reforzado por la política de ancla cambiaria que trajo una apreciación del tipo de cambio real, abaratando las importaciones. Al contrario del optimismo de los reformadores, o su mala fe, el abundante crédito no fue hacia la inversión productiva, sino que incentivó el consumo importado, la especulación con bienes raíces o la inversión off shore, creando así un alto nivel de riesgo para la recuperación de la cartera bancaria. La combinación de desregulación bancaria y la desregulación de la cuenta de capitales permitió que los contratos de deuda y otras transacciones monetarias se realicen en dólares, lo que introdujo un riesgo adicional para la recuperación de la cartera bancaria (Carrasco y otros, 2011: 140).36 A raíz del conflicto bélico se adopta una restricción drástica de la liquidez para controlar la presión sobre los tipos de cambio provocada por los flujos de salida de capitales asustados por la guerra, y la dependencia del programa respecto a los flujos se quebró por el pánico. Para la ortodoxia, la salida más cómoda fue la elevación de la tasa de interés, pasando la tasa interbancaria de un 40% (antes del conflicto) a un 270%. La coyuntura bélica destapó la parte más débil del

programa de estabilización. El déficit fiscal se encaminó hacia un 4% del PIB, mostrando la precariedad del equilibrio fiscal por falta de una reforma real del sistema tributario. El incontrolado crecimiento del crédito entre 1993 y 1994, sacaría a flote en años posteriores las inconsistencias del sistema financiero con el debilitamiento de la calidad de la cartera de la banca comercial. Alrededor de 20 instituciones demandaron ayuda por liquidez al Banco Central, siendo la crisis del Banco Continental, el cuarto más grande del país, la señal de alarma respecto de qué tan lejos había ido la desregulación, y en este período también cayó otro banco importante, el de los Andes (Carrasco y otros, 2011: 139-140; Páez, 2004).37 Según Romero (1999) la “reforma”, como muchas otras, fue una copia criolla del marco institucional que rige a la Reserva Federal (FED) de los EEUU. Sin embargo, como siempre, el país quiso ir más lejos, aunque de forma inconsistente, en la reforma del BCE. Así, mientras que la FED tiene entre sus objetivos la estabilidad de precios, pero también velar por el crecimiento económico y la generación de empleo, el BCE sólo tiene como objetivo lo primero. Por otro lado, mientras que la FED se ocupa exclusivamente de la política monetaria y de la marcha económica del país, el BCE en Ecuador tiene una serie de funciones totalmente ajenas a su naturaleza. La política monetaria vinculaba indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente entre la nueva moneda nacional y el dólar, estableciendo de hecho un sistema bimonetario en el país. 38 Esta Ley, supuestamente también reproducía instituciones del primer mundo, pero “olvidaron” que las garantías de depósito en países como los EEUU no son al 100 por ciento y cubren depósitos hasta un monto limitado. En realidad, la Ley AGD fue diseñada, con injerencia directa de los bancos, para traspasar al Estado el peso de la crisis financiera que ya se avizoraba.39 Esto no era más que la continuidad de lo que venía ocurriendo durante toda la década con los distintos gobiernos, ya que por ejemplo, en 1996, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar el Banco Continental, cuyos propietarios huyeron a Miami, Revista Debate nº 47, agosto de 1999.40 Según Correa (2004 y 2009), dentro de las innumerables aberraciones que se cometieron en esos años, quizás sea el enriquecimiento del Banco Central del Ecuador la que “se lleva el premio”, convirtiéndose en la institución más autónoma y rica del país, acreedora de todos los ecuatorianos y con activos que superan el 10% del PIB nacional. Por el poder monopólico de emitir dinero, entre agosto de 1998 y febrero de 1999 el Banco otorgó créditos de liquidez a los bancos privados por aproximadamente 1000 millones de dólares, los cuales al no poder ser pagados se cubrieron con activos reales, convirtiéndose entonces en “propietario” del Banco del Pacífico (que contaba entre sus bienes como los más modernos edificios del país). Entre marzo de 1999 y enero del 2000, el banco canjeó a la AGD bonos emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas por un valor de 1.400 millones de dólares, que durante muchos años siguieron en su poder aumentando la deuda pública de los gobiernos, incrementando artificialmente el déficit presupuestario y convirtiendo a la entidad en el manejador de una inmensa cantidad de recursos con absoluta discrecionalidad, lo que le permitía aparecer frente a la sociedad ecuatoriana como el principal mecenas del país ya que era el primer “museógrafo, arqueólogo, promotor cultural, mecenas de gobiernos locales, etc. 41 Correa (2004 y 2009) nos cuenta anecdóticamente como se produjo la ratificación de la dolarización por parte de éste, según su propio testimonio en una conferencia dictada en la Universidad San Francisco de Quito, en diciembre de 2002: “fui despertado a las tres de la madrugada del 23 de enero, y llevado al Ministerio de Defensa y proclamado presidente, y a eso de las seis de la mañana, rodeado de una docena de amigos, pregunté qué hacía con la dolarización, y al no obtener respuesta, decidí continuar con ella42 La deuda comercial se elevaba a 6.641,4 millones de dólares, principalmente Bonos Brady, que serían canjeados por nuevo bonos denominados Global, con vencimiento de 12 y 30 años, consiguiéndose una reducción del 40,9% (2.717,8 millones de dólares), lo cual era una valor mucho mayor al del mercado en el momento de la renegociación, se realizó por valor nominal anterior a la crisis, pretendiendo – según sus propias palabras – que los acreedores “recuperaran el valor de sus bonos”, esto, en el peor momento de crisis del país (Correa, 2004 y 2009).43 En 1999 se llegan a cerrar (parcial o totalmente) 2.500 empresas de todo tipo, entre ellas algunas grandes vinculadas al banano, el camarón o las empresas pesqueras, y la desocupación abierta se eleva del 9,2% en marzo de 1998 al 17% en julio de 1999 (Romero, 1999), si embargo, la asistencia pública a la banca, pese a la situación fiscal deficitaria, significaron 164,4 millones de dólares en 1995, 89 millones en 1996, 292,5 millones en 1997 y 130,7 millones en 1998, y como consecuencia de ello, a finales de 1999, la emisión monetaria se elevó un 152%, la inflación llegó al 67,2%, el déficit se eleva a 100,3 millones y la moneda nacional se devalúa un 250% entre julio de 1998 y noviembre de 1999, pasándose de 5.400 a 20.000 sucres por dólar. Para el año 2000, la inflación se disparó al 100%, y la cotización de sucre en el momento de la dolarización alcanza los 25.000 sucres por dólar. El Estado pasa a administrar aproximadamente el 59% de los activos, el 60% de los pasivos y más del 70% del patrimonio del sistemas financieros (Acosta, 2000; Banco Central del Ecuador, 2002).

44 45 La continuidad en el ajuste del gasto interno, mediante la contención salarial y la alta inflación, producto de la política cambiaria, deterioraron en extremo las condiciones de vida de la población. El ingreso disponible promedio (medido en dólares de 2000) fue menor al de la década anterior, la desocupación ascendió a más del doble y la subocupación se disparó. La inflación alcanzó el nivel promedio mayor de toda la historia del país, contribuyendo a que el salario real descendiera a un 62% del promedio alcanzado en los setenta. La participación de las remuneraciones en el PIB baja en cerca de 9 puntos porcentuales, mientras se incrementa el excedente bruto de explotación. La distribución del ingreso

modificó por las drásticas disminuciones del salario real (muy lejos de lo alcanzado en los setenta) y por un traslado del peso del empleo a las ocupaciones informales, lo que llevó a que el peso de las fuentes de generación de ingreso provenientes del trabajo se traslado de los asalariados a los trabajadores de cuenta propia. El fenómeno se debió a los cambios en el modelo de producción, con una orientación hacia las exportaciones, en actividades intensivas en capital y poco generadoras de empleo, dando lugar a una disminución de la demanda de mano de obra en el sector productos de bienes para la exportación. La demanda de mano de obra se volvió más intensiva en calificación, aumentando la desigualdad salarial. Este esquema distributivo se inicia en los ochenta, cuando el ajuste recesivo perjudica los salarios reales disminuyendo la participación de los salarios ya de por sí bajos, pero en los noventa, la mayor participación de la ocupación se traslada hacia el sector informal (Carrasco y otros, 2011: 141-143)46 La Ley para la Transformación Económica del Ecuador (Trole I) y la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana (Trole II), reforman el régimen monetario y facilitan en mayor medida la inversión extrajera y la privatización de las empresas estatales, además de flexibilizan el mercado de trabajo (Correa, 2004 y 2009). 47 La Ley fue impuesta por el FMI como una de las condiciones para firmar un acuerdo con el gobierno de Gustavo Noboa, acuerdo que finalmente nunca se concretó. Es decir, mientras que supuestamente el FMI está en contra de las preasignaciones presupuestarias, pues “restan flexibilidad al manejo de las finanzas públicas”, el propio Fondo impuso la creación del FEIREP, el cual constituye la mayor preasignación presupuestaria de la historia ecuatoriana. En una situación tal vez única en el mundo, el 70 por ciento de todos estos recursos, por ley, se destinan a la recompra de deuda pública, lo que ha revalorizado artificialmente los bonos de la deuda ecuatoriana y ha constituido una transferencia enorme de recursos a los tenedores de deuda, particularmente la deuda externa. Es decir, mientras que en otros países constituye hasta delito anticipar operaciones financieras que originen ilegítimas ganancias de los tenedores de títulos, con el FEIREP esto se elevó al rango de Ley de la República. Incomprensiblemente, solo un 10 por ciento de esos recursos se destinan a desarrollo humano, mientras que el 20 por ciento restante se destina a un fondo de estabilización petrolera. Los recursos del FEIREP, ni siquiera entran al presupuesto del Gobierno Central, lo cual subregistra ingresos, incrementa artificialmente el déficit, y subregistra el servicio de la deuda pública. Además, este subregistro sirve para eludir mandatos constitucionales, como por ejemplo, el destinar para educación no menos del 30 por ciento de los ingresos corrientes totales del Gobierno Central (art. 71 de la Constitución de la República). Se trata de una estrategia recomendada para moderar los efectos nocivos que una abundancia de divisas puede traer, ya que al no disponer de política monetaria y cambiaria, el instrumento disponible para contrarrestar los efectos nocivos de alzas bruscas o caídas no esperada de los precios es la implantación de fondos, que lo que hace es disminuir la cantidad de dinero en circulación en una economía dolarizada. Esta medida se vino abajo por el destino que se dio a los mismo por parte de las autoridades internas y externas, ya que el 70% se asignaba por ley a la recompra de deuda pública, el 20% a un fondo de estabilización petrolera y el 10% al desarrollo humano, lo que para Correa (2004 y 2009) no hizo sino “revalorizar artificialmente los bonos de la deuda ecuatoriana y constituir una transferencia enorme de recursos a los acreedores” (Carrasco y otros, 2011: 148).48 El impacto inicial de la dolarización llevó la inflación al 91% en el año 2000, record histórico, pero rápidamente descendió al 22,4% en 2001, nada menos que al 9,4% en 2002, y prosiguió los años posteriores: 6,1% en 2003, 2% en 2004, 4,3% en 2005 y 2,9% en 2006. Por su parte, el índice de tipo de cambio real se apreció desde 2000 pasándose de 147,3 a 92,8 en 2002, y 91,3 en 2003, colocando en desventaja a la economía nacional frente a los principales socios comerciales y limitando la diversificación de las exportaciones no petroleras, aunque posteriormente, a partir de 2004, la situación mejora relativamente por la devaluación del dólar, llegándose en 2006 a 98,4 (SENPLADES, 2009:66). 49 No obstante, el impulso mayor se daría en actividades como comercio, telefonía móvil y sector financiero, que son sectores que aportan escaso valor agregado y empleo. 50 En pleno proceso de descentralización económica y administrativa los gobiernos locales, municipales y consejos provinciales se convertirán en el contrapeso a la disminución del gasto fiscal del gobierno central en la actividad pública. Mientras que el consumo de hogares llega a su máximo con un 64% del total del gasto interno, las restricciones presupuestarias hacen caer el gasto público a niveles mínimos del 8,7%, aunque la inversión al crecer de forma importante, mantiene su participación relativa en torno al 27% (Carrasco y otros, 2011:144).51 Los gobiernos de Noboa y Gutiérrez se centrarían en la privatización de la empresas petrolera estatal, respondiendo a las presiones internacionales, con la reducción deliberada de la capacidad productiva, de manera que en un momento de elevados precios internacionales y mayores disponibilidades de transporte gracias a la puesta en marcha del nuevo oleoducto, se reducen el volumen de exportaciones. 52 El proceso de dolarización ha reducido el margen de maniobra de las autoridades económicas ecuatorianas y los resultados para el equilibrio de la cuenta corriente fueron negativos en los tres primeros años, puesto que la apreciación cambiaria provocó un impulso importador excesivo que afectó a la competitividad del país. Sin embargo la baja competitividad de la economía ecuatoriana es estructural, aunque en ciertos momentos (como los años noventa) se encuentre disimulada por la mano de obra barata y las devaluaciones que permiten una competitividad no basada en la productividad. La dolarización dejó al descubierto estas fallas de esta falsa competitividad. También sería destacaba en este período el alto coste del servicio de la deuda acumulada, como se apreciar al encontrar el PNB muy por debajo del PIB, a pesar de que las remesas de los trabajadores en exterior mejoraron el ingreso nacional disponible durante esos años. Desde 2005 se observa una revisión de esta tendencia al revisarse la asignación de los Fondos de Estabilización (que designaban el 70% a cancelar las obligaciones de deuda), y luego, con la revisión de los contratos de las empresas petroleras (Correa, 2004 y 2009).

53 Se pasa de un superávit de 1.458 millones de dólares en 2000, a sucesivos déficits: 302 en 2001, 969 en 2002 y 31 millones en 2003, aunque los elevados precios del petróleo permiten recuperar el superávit a partir de 2004 (177), 2005 (531) y 2006 (1448). No obstante, el déficit de la balanza comercial no petrolera no parara de crecer: se pasa de 728 millones de dólares en 2000 a los 3.714 millones en 2006, que evidenciaba que la dolarización no dinamizó las exportaciones no petroleras (SENPLADES, 2009:66).54 El PIB per cápita casi llega en promedio a los 1.500 dólares (no llega a duplicar el monto del período 1950-1970), expresando los magros resultados en términos de bienestar económico para población media del país. 55 Aunque la dolarización fue “un salto al vacío”, con el paso del tiempo fue aceptándose como un hecho consumado, dado el enorme conste que supondría revertir el proceso, y por ello, aunque la mayoría de los economistas entienden que aumentó la vulnerabilidad de la economía ante choques externos dado que carece de política monetaria y cambiaria (análisis desde la demanda), otros autores plantean la necesidad de evaluar sus efectos también desde la oferta, y con ello, la recuperación de las políticas económicas. 56 La notoriedad pública alcanzada por Correa durante este proceso se debe a sus mensajes de abierta crítica contra el modelo neoliberal y a favor de la destitución de Gutiérrez, expresados en la entonces emisora protagonista de la revuelta forajida, Radio “La Luna” (Freidenberg, 2008: 28).57 Las principales polémicas se generaron a raíz de que Rafael Correa, invocando la prerrogativa presidencial de convocar un proceso de consulta nacional el día de su investidura firmó un decreto supremo para el establecimiento de una consulta popular de cara a la convocatoria a la Asamblea Constituyente. Esta acción considerada ilegítima por el Legislativo no obtuvo el respaldo del Congreso. No obstante, el incidente más grave ocurrido durante este proceso fue la destitución de Jorge Acosta, presidente del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y representante del Partido Sociedad Patriótica (PSP) por parte del Congreso Nacional, debido a la autorización concedida por parte de este último para la convocatoria de una consulta popular sobre la Asamblea Constituyente. El TSE decidió a su vez destituir a los 57 congresistas que habían ordenado la salida del magistrado Acosta por extralimitación de sus funciones. Este proceso culminó con enfrentamientos entre los congresistas que se disponían a entrar al congreso y los simpatizantes del gobierno que se lo impidieron. En definitiva, semanas más tarde el incidente concluyó con la asunción de los cargos de congresistas por los suplentes y la destitución de los jueces del Tribunal Constitucional que habían fallado a favor de los congresistas destituidos en una denuncia puesta por estos últimos. Todas estas acciones se tradujeron en una victoria política para el Ejecutivo (Conaghan y de la Torre, 2008: 118-119).58 Para alcanzar estos objetivos, aunque no logró realizarlos debido a la ausencia de un bloque legislativo de apoyo, durante el segundo trimestre de su gestión Correa planteó ante el Congreso Nacional un proyecto de Ley de “Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito y Optimización de la Inversión Pública”, también denominado por el gobierno “Ley de Justicia Financiera”. Entre los fines de este proyecto también se incluían la fijación de nuevos mecanismos para calcular y hacer que disminuyan las tasas de interés, las comisiones crediticias y bancarias, y la reducción del poder de la banca en los órganos de control estatal (Ramírez y Minteguiaga, 2007: 92).59 El decreto Nº 472 de autorización de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público Internacional para analizar la deuda pública ecuatoriana fue firmado por el Presidente de la República el 9 de julio de 2007. Dicha comisión tenía como objetivo determinar la legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia, y eficiencia de la deuda.60 Tanto en este primer documento programático, como en los posteriores que esta alternativa política elabora, donde aparece “su visión” o estrategia de desarrollo, encontramos que se muestra enormemente deudora a posiciones como las del PNUD, las necesidades básicas, pensamiento de Sen , etc., de las que se nutren ideológicamente algunos de los miembros más representativos del grupo que conforman Alianza País. 61 Las metas para 2007, en porcentajes respecto al PIB, contemplaban un escenario “pasivo” y otro “activo”, en los que se contemplan tasas de crecimiento para las principales variables macroeconómica:

Escenario pasivo Escenario Activo Resultado real obtenido

Crecimiento 3,3 – 3,5 4,0 – 4,4 2,0Inflación 2,6 – 2,9 3,2 – 3,5 3,3Resultado Primario del Gobierno Central 1,5 1,5 1,9Desempleo 9,9 8,9 7,4Fuente: Alianza País (2006)62 Un análisis detallado de éstas se encuentran en Programa (2007). 63 Existe un análisis crítico de la etapa neoliberal, sobre la base de una literatura que el propio texto identifica (Andrade, 2005; Falconi y Oleas, 2004; Ramírez y Ramírez, 2005, Ramírez y Rivera, 2005), que sirve para identificar los graves problemas de la economía y la sociedad ecuatoriana, y a partir de él, realizar las propuestas programáticas: “los grandes desafíos para el desarrollo humano de Ecuador”. 64 Los principios que guían en Plan son: a) el ser humano desea vivir en sociedad, b) la igualdad, la integración y la cohesión social, c) el cumplimiento de derechos y potenciación de las capacidades, d) la reconstrucción de lo público, e) un trabajo y ocio liberadores, f) una convivencia solidaria y cooperativa, g) una convivencia armónica con la naturaleza, h) un Estado democrático, plurinacional, megadiverso y lacio, e i) una democracia representativa y participativa y deliberativa a la vez.

65 Véase una sistematización de dichas políticas estrategias según objetivos al final del documento. 66 El Plan recoge también las principales agendas elaboradas en los primeros nueve meses de gestión del gobierno Correa: Programa Económico Nacional, 2007-2010, Agenda Social, 2007 y Agenda Medioambiental, así como iniciativas concertadas con la sociedad en el período anterior, como los Planes decenales de Educación, 2006 y 2015 y de Protección a la Niñez y la Adolescencia, 2015, el Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Ecuatorianas (PIO), 2005-2009 y el Plan Nacional de Política Exterior (PLANEX), 2006-2020. 67 Se recogió la información disponible de 20 planes de desarrollo provinciales, donde existía experiencias de participación, veeduría ciudadana y seguimiento a la ejecución, buscando nutrir la planificación nacional con las disparidades territoriales y las demandas sectoriales concretas.68 Se produce una estrecha colaboración entre los equipos técnicos de ministerios y secretarias de estado, con 73 mesas de consulta ciudadanas en seis ciudades, donde participaron más de 2500 ciudadanos representativos de diversos sectores. 69 Quizás uno de los enfrentamiento más abiertos, y públicos, a este bloque de poder lo representó la incautación de casi 200 bienes del poderosísimo grupo Isaías, en septiembre de 2008, y el cobro de la deuda pública a dicho grupo, en una acción claramente antioligárquica, tratando de minar la matriz del poder social que sostuvo el ciclo neoliberal (SENPLADES, 2009: 84). 70 Comparando los componentes de las exportaciones de 2006 con las de 2011 (de enero a octubre), encontramos que las exportaciones petroleras siguen siendo el componente fundamental (56,3% en 2001 frente a 59,3%), lo que significa un leve crecimiento de las no petroleras (43,7 frente a 40,7%), de las cuales son las exportaciones tradicionales las que han elevado su participación (del 17,3% del total en 2006 al 21% en 2011), mientras que las no tradicionales se han reducido levemente (del 23,4% al 22,7%). Entre los principales productos tradicionales de exportación siguen siendo significativos banano y plátanos con el 10,6% del total en 2011, camarón con 5,4%, cacao y elaborados con 2,5%, café y elaborados con 1,2% y atún y pescados con 1,3%. En cuanto a las exportaciones de productos industrializados (en torno al 23% del total), destacar los derivados del petróleo (6,1%), elaborados del mar (4,5%), manufacturas de metal (4%) y productos químicos y farmacéuticos (0,8%). 71 De manera que los momentos de mayor crecimiento de las exportaciones se deben mayoritariamente a los buenos precios internacionales de las materias primas, y en especial, del petróleo, que al volumen exportado y el valor agregado a los productos exportados, lo que obliga al gobierno en momentos difíciles (2009), a tener que tomar medidas de salvaguarda para proteger las producción nacional. En febrero de 2009 el gobierno, tratando de reducir el déficit de la balanza comercial no petrolera, introduce salvaguarda para 627 productos por un año, que después se prorrogaría seis mes más, llegando a reducirse las importaciones en 1437 millones de dólares. En septiembre de 2009, ante la devaluación del peso colombiano, el gobierno introduce salvaguardas para más de 1000 productos provenientes de ese país, aunque la medida se levantará a los pocos meses. 72 En relación a los componentes de las importaciones no se aprecian cambios significativos cuando comparamos los datos de 2006 con los de 2011 (datos de enero a octubre), reduciéndose la participación de los bienes de consumo (del 22,9% en 2006 al 20,1% en 2011), elevándose los combustibles y carburantes (del 21,1% al 23% del total, respectivamente) y materias primas (del 3,8% al 31,8%), y manteniéndose los bienes de capital en torno al 25%. Los EEUU siguen siendo el principal destino exportador (por el petróleo, aunque es significativo el cambio de signo de la balanza comercial con este país en 2009), al que siguen los países de la CAN, la UE, y en ascenso los países asiáticos y algunos países sudamericanos (Chile, Bolivia), y la aparición de nuevos países como Rusia o Irán. En cuanto a los proveedores destacar que la región latinoamericana es la primera suministradora, destacando Venezuela y Colombia, pero también por su fuerte crecimiento Argentina o México, y el papel ascendente de los países asiáticos (24% del total), con China como protagonista.73 Origen de la IED74 La Asociación de Bancos Privados claman contra el 0,5% de impuestos a la salida de capitales, el Comité de Empresarios y Cámaras de Comercio presentan una demanda ante el Tribunal Constitucional y la OEA, denunciando “el desmedido aumento de tributos que va a tener como resultado la menor inversión y empleo”. Por su parte, la SRI hace público un estudio que ponía al descubierto que más de 30 mil empresas no pagaban impuestos, y otras muchas apenas declaraban ganancias. 75 La Ley tuvo diversos cambios e intensos debates, tanto a nivel de gobierno como sobre todo en la Asamblea. La Ley elaborada por la SRI fue modificada por la presidencia, y posteriormente por la Asamblea, “dulcificándola” y modificando los aspectos más cuestionados por diversos grupos. 76 En relación a los principales cambios de los componentes del gasto, destacar: a-La homologación salarial consistió en un incremento concedido a los trabajadores de sectores sociales, y la asunción del compromiso del gobierno anterior con defensa y seguridad interna. Sueldos y salarios representan el 8,1% del PIB. b-La inversión pública crece un 75% en 2007 y un 41% en 2008, llegando a situarse este último año en el 13,5% del PIB, sobre la base de los recursos petroleros, dirigiéndose esencialmente a inversión en infraestructura, los programas de emergencia (educación, salud, vivienda social), y préstamos al sector privado a través del CFN y BNF para reactivar la economía, aunque también en 2008 se destina a proyectos hidroeléctricos, rehabilitación de la refinería de Esmeraldas o acondiciones de oleoductos con el objetivo de dinamizar las empresas públicas petroleras. c-El bono subsidio a la población vulnerable de duplica en 2007, llegando a 1,1 millones de personas, y elevando el gasto a 389 millones de dólares, mientras que el subsidio eléctrico, que había ido aumentando progresivamente llega a

representar el 0,5% del PIB.d-Los intereses de la deuda externa siguen la tendencia a la baja, representando sobre el 7% del gasto público, y el 1,9% del PIB, aunque en descenso.77 En noviembre de 2008 el gobierno presenta un Informe sobre la deuda ecuatoriana ante la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, donde asume acogerse a la mora técnica del pago de intereses de los Bonos Global 2012, y más tarde en febrero de 2009, a los Bonos Global 2030, que en diciembre de 2008 representaban compromisos de 3240 millones de dólares, equivalentes al 23,6% de la deuda pública total, y al 32% de la deuda pública externa. En abril de 2009, el gobierno propone a los tenedores de estos bonos que, en una subasta holandesa modificada, presentaran ofertas para cambiar los títulos por efectivo, fijando un precio mínimo de 29,5%, siendo el resultado la retirada del mercado del 92,8% de los bonos de 2030, y del 81,3% de los bonos de 2012, cancelándose el resto en diciembre de ese mismo año. 78 La Agenda de Desarrollo Social es el instrumento bianual que indica las transformaciones y acciones a seguir para alcanzar las metas en ámbito social (Agenda Social 2009-2011).79 Creado mediante Decreto Ejecutivo nº 918 de 20 de febrero de 2008, el Consejo Sectorial de Política Social es el ente encargado de articular, coordinar y aprobar la política ministerial e interministerial del sector social, y armonizar la política sectorial con el Plan de Desarrollo.80 La educación habría aumentado así de USD 235,0 millones en el periodo 2003-2006, a USD 940,7 millones en el periodo 2007-2010, mientras que la inversión en salud habría pasado de USD 1.543 millones a USD 3.539 millones.81 Se señala en particular que la distancia entre ricos y pobres y la menor concentración de la riqueza ha disminuido entre el 2006 y el 2010 a través del aumento de la participación total de los ingresos del 40% de los más pobres de 10,7% a 11,9%, y por medio de la disminución total de los ingresos del 10% de los más ricos, cuya participación descendió del 42,7% al 39,0% (SENPLADES, 2011).82 Según los datos oficiales los beneficiarios de estas transferencias por colectivo e importancia a marzo de 2011 eran los siguientes: Madres, 1.197,031 (67%); Adultos mayores, 503.515 (28%); Personas con discapacidad 70.272 (4%); Menores de edad con discapacidad, 20.051 (1%) (SENPLADES, 2011).83 Los datos corresponden al segundo semestre de 2011. A nivel urbano las tasas de desempleo, ocupación y subempleo son respectivamente del 6,36%, 45,59% y 46,74% (ENEMDU, 2011).84 La Constitución de 2008 que en su artículo 33 define el trabajo no sólo como un derecho sino como un “deber social” incluyó importantes avances a nivel laboral. Permitió la limitación de la flexibilidad laboral que había sido regularmente utilizada en el país a partir de la entrada en vigor en los años noventa de normas como la Ley de Maquila y Trabajo Parcial y la Ley para la Transformación Económica del Ecuador. De forma paralela, supuso una reforma del sistema de seguridad social y su extensión a colectivos hasta entonces excluidos como en el caso de las trabajadoras domésticas, desempleados, trabajadores autónomos y trabajadores agrarios que realizan actividades de autosustento (Espinosa, 2011).85 Los datos relativos al acceso a la seguridad social se refieren respectivamente a diciembre de 2007 y junio de 2010 (SENPLADES, 2011).86 Para los sectores rural y urbano la disminución equivale respectivamente al 17,3% y al 5,5%.87 El índice de salario real ha pasado de 106 puntos en el año 2006 a 126 puntos en el 2009 (Acosta y Ponce, 2010: 3).88 Esta ha pasado de 67,8% en enero de 2006 a 89,8% en enero de 2011 (SENPLADES, 2011).89 Según los datos difundidos por la SENPLADES el déficit cuantitativo de vivienda ha disminuido de 756.806 en 2006 a 692.216 en 2010. El acceso al agua potable ha aumentado del 69% en 2006 al 72% en 2010, y los niveles de hacinamiento se han reducido del 30% en 2006 al 16% en 2010, con una disminución en el sector rural del 36% al 21% (SENPLADES, 2011).90 Los valores se refieren a la pobreza nacional por ingresos. En el periodo 2006-2010 la pobreza nacional registró una disminución de 37,62% a 32,76%, mientras que la indigencia se redujo de 16,89% a 13,09% (SENPLADES, 2011).91 Según esta misma fuente el significativo incremento de las remesas en el año 2007 se podría explicar por la ampliación de la cobertura de la encuesta, el mejoramiento de la muestra y el aumento del envío de remesas registrado desde la Unión Europea (especialmente de España). A la par, la reducción de este rubro a partir de 2008 sería un efecto directo de la crisis económica internacional y del desempleo que afecta a muchos inmigrantes tanto en la Unión Europea como en los Estados Unidos. La tendencia es decreciente en el tercer trimestre de 2011 donde el flujo de remesas ascendió a 597.2 millones de dólares, 4,7% menos respecto al importe registrado en el tercer trimestre del año anterior valorado en 612.0 millones (BCE, 2011).92Los déficits en esta área aún son significativos. A modo de ejemplo, en un reciente informe presentado por la Defensoría del Pueblo luego de una inspección al área de neonatología de 28 hospitales públicos de 18 provincias del país por la muerte de neonatos ocurrida durante los últimos tres años se evidenció que apenas 4 del total de los hospitales cumplen con los estándares internacionales y presentan deficiencias básicas como falta de personal y recursos para la ampliación de servicios en algunas áreas (DPE, 2011).93 Desde el observatorio se señala que mientras en el Ecuador 1 de cada diez niños afroecuatorianos está desnutrido y 2 de cada 10 mestizos se encuentran en situación similar, 6 de cada 10 niños indígenas no ha crecido lo suficiente para su edad y está desnutrido (ODNA, 2010).94 Desde que a mediados del 2008 la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) incautara casi 200 empresas, incluidos más de 10 medios de comunicación del grupo Isaías, uno de los grupos financieros y mediáticos más poderosos del país,

se estima que el Estado junto a la creación de medios públicos como Ecuador TV, periódico El Ciudadano y la Agencia de noticias ANDES, ha logrado controlar 16 medios de comunicación convirtiéndose en el mayor propietario de medios en el país (Ricaurte, et al, 2011).95 Tal decisión por un lado provocó que varios medios legalizasen sus acciones y que las inversiones en el extranjero regresaran al país. Por otro, afectó a algunos medios de comunicación como El Universo, El Comercio, La revista Vanguardia y Diario La Hora cuyas acciones se encontraban en parte vinculadas con paraísos fiscales. Esta decisión disminuyó también sus cuotas publicitarias oficiales e impidió que algunos de ellos recibieran cualquier tipo de publicidad de carácter público (Ricaurte, et al., 2011).96 La aprobación de esta Ley orgánica se ha extendido por casi 3 años debido a la falta de acuerdo entre las fuerzas políticas y por la oposición de muchos medios de comunicación.97 Algunos de sus poderes se extienden hasta la suspensión de programas o mensajes que afecten la reputación, el orden público o la moral (Punín, 2011).98 Con la Orden de los Salesianos Correa realizó un año de trabajo misionero en Zumbahua, una de las parroquias indígenas más pobres de la provincia de Cotopaxi, en la sierra ecuatoriana. Durante este periodo además de trabajar en labores de alfabetización y asesoramiento en el desarrollo de microempresas pudo adquirir sus conocimientos en quichua.99 Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras. Su origen se remonta a inicios de los años sesenta y coincide con las reivindicaciones de diversos sectores a favor de la Reforma Agraria. Actualmente según datos oficiales, la organización está presente en 18 provincias del país y agrupa a 52 organizaciones de segundo grado, a más de 1.300 organizaciones y comunidades de base, y a 200.000 familias.100 Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador. Fue fundado el 26 de noviembre de 1980.101 La acusación oficial hacia Radio Arutam fue la de incitar a la violencia. Posteriormente el gobierno intentó además confiscar su frecuencia (León, 2010).102 Palabras pronunciadas por el Presidente de la República en la ceremonia de inauguración de la Asamblea Nacional Constituyente, el 30 de noviembre de 2007 y reiteradas en varias ocasiones en los medios de comunicación. Definiciones alternativas son: “pequeños grupos”, “fundamentalistas ecológicos”, “sectores radicales”, “indigenismo infantil”, etc.103 Para Ospina Peralta, más allá de la conspiración entre los sectores de la oposición para derrocar al gobierno, sería necesario analizar algunas de las raíces más profundas que habrían podido generar la sublevación de la Policía, tales como la reestructuración en los últimos años de los servicios de inteligencia, el control y sanción sobre los abusos de derechos humanos cometidos dentro de la institución, así como la eliminación de privilegios, sean éstos de carácter pecuniario o simbólico (Ospina, 2011).104 Es un movimiento político de carácter progresista cuyo nombre deriva del cumplimiento de los 25 años de retorno a la democracia del Ecuador. Inició su participación política en la caída de Lucio Gutiérrez sumándose al movimiento forajido y posteriormente apoyando la candidatura de Correa, llegando a hacer parte de su gobierno.