CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 05001 2331 000 2009 01147-01Número interno: 20756Asunto: Acción de Nulidad y Restablecimiento del DerechoDemandante: COOPERATIVA DE CONSUMO Y MERCADEO DE

ANTIOQUIA - CONSUMODemandado: Municipio de Medellín Tema: Avisos y TablerosSubtema: Causación. Base gravable.

F A L L O

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de

Medellín contra la sentencia del 14 de agosto de 2013, dictada por el

Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió:

“PRIMERO: SE DECLARA la nulidad de las Resoluciones No. 0105 del 22 de diciembre de 2008 ‘Por medio de la cual se practica una Liquidación Oficial de Revisión’ y SH 17 – 106 del 26 de marzo de 2009 ‘Por la cual se resuelve un recurso’.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE DISPONE que la Declaración por el impuesto de Industria y Comercio y avisos y Tableros, presentada por la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia “CONSUMO”, el 24 de abril de 2007, correspondiente al periodo gravable 2006, se encuentra en firme.

TERCERO: SE DENIEGAN las demás súplicas de la demanda.

(…)”

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

El 3 de marzo de 2008, mediante el Requerimiento Especial No. 105, la

Subsecretaría de Rentas Municipales de Medellín solicitó a la

contribuyente que modificara la declaración privada de industria y

comercio por el año 20061.

El 22 de septiembre de 2008, mediante la Resolución No. 0105, el

Municipio de Medellín expidió la Liquidación Oficial de Revisión, en la que

determinó un impuesto de avisos y tableros a cargo de la demandante por

valor de $39.942.060 y una sanción por inexactitud por valor de

$23.965.236.

El 3 de diciembre de 2008, mediante la Resolución SH 17-106, previa

interposición del recurso de reconsideración, el Municipio de Medellín

confirmó la Resolución 0105 del 22 de septiembre de 2008.

2. ANTECEDENTES PROCESALES

2.1. La demanda

La Cooperativa de Consumo Ltda. formuló las siguientes pretensiones2:

“PRIMERA. Que son nulas las resoluciones No. SH-17-106 del 2009, proferida por el señor Secretario de Hacienda del Municipio de Medellín y la Resolución No. 0105 de 2008, ambas por el año gravable 2006, proferidas por el despacho de la Subsecretaría de Rentas del Municipio de Medellín y que se encuentra viciado de nulidad el formulario

1 Folio 14 Numeral 3.2 Ver folios 39 y 40.

de la declaración de Industria y Comercio y Avisos y Tableros, todos ellos, por incurrir en ilegalidades y causales de nulidad, las mismas que contrarían el orden jurídico vigente en materia del impuesto de Industria y Comercio y Complementarios de Avisos y Tableros.

SEGUNDA.

Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se retiren del tráfico jurídico ambas resoluciones proferidas contra la COOPERATIVA DE CONSUMO, se DECLAREN sin efectos jurídicos y se restablezca en su derecho a la Cooperativa de Consumo Ltda., en la siguiente forma:

a) Se DECLARE que el Impuesto de Avisos y Tableros de la Cooperativa de Consumo Ltda. por el año gravable 2006 es de cero (0) impuesto y que no tiene la obligación de liquidar Impuesto de Industria y Comercio por gozar del beneficio tributario de la exención.

b) Se DECLARE que el formulario oficial proferido por la Subsecretaría de Rentas Municipales, Secretaría de Hacienda, Municipio de Medellín, se encuentra viciado de nulidad y por lo tanto no tiene validez por haber sido proferido con violación al debido proceso.

c) Se DECLARE la confirmación y firmeza de la Liquidación privada presentada por la Cooperativa de Consumo Ltda., correspondiente al año gravable 2006.

d) Se DECLARE la nulidad de las resoluciones No. SH-17-106 del 2009, proferida por el señor Secretario de Hacienda del Municipio de Medellín y la Resolución No. 0105 de 2008, proferida por el despacho de la Subsecretaría de Rentas del Municipio de Medellín por falsa y falta de motivación.

e) Se ordene al Municipio de Medellín actualizar el debido cobrar en relación con la Cooperativa de Consumo Ltda.”

2.1.1. Normas violadas

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Constitución Política: artículo 338.

Ley 14 de 1983: artículo 37 numeral 4.

Acuerdo Municipal 057 de 2006: artículo 31 numeral 4, artículo 48

numerales 5 y 6 y 148.

2.1.2. Concepto de la violación

La demandante desarrolló el concepto de la violación a normas superiores y

falsa y falta de motivación de los actos administrativos acusados, en los

términos que se exponen a continuación3.

Ilegalidad en la liquidación y en la determinación sustancial del impuesto de industria y comercio y del impuesto de avisos y tableros, violatorio de los artículos 338 de la Constitución Política, numeral 4 del artículo 31 y numerales 5 y 6 del artículo 48 del Acuerdo Municipal 057 de 2006 y numeral 4 del artículo 37 de la Ley 14 de 1983.

La demandante sostuvo que la Subsecretaría de Rentas Municipales de

Medellín excedió las facultades que le fueron conferidas como sujeto activo

de la obligación tributaria, al liquidarle a la Cooperativa de Consumo un

impuesto de industria y comercio por la suma de $266.280.398, cuando el

valor jurídicamente corresponde a cero, que es la base gravable.

Dijo que la Secretaría de Rentas del Municipio de Medellín determinó y

liquidó una carga tributaria según la Liquidación No. 104 de 2008, para la que

usó mecanismos de hecho, contra lo establecido en el artículo 37 de la Ley

14 de 1983.

Que esa liquidación tiene como fin crear de hecho, por fuera del proceso

sustancial, las condiciones matemáticas que le permitan generar un supuesto

impuesto de industria y comercio en cuantía de $274.175.115, que le sirve de

3 Ver también adición y complementación de la demanda. Folios 39 a 54.

base gravable para liquidar posteriormente el impuesto de avisos y tableros

por la suma de $39.942.060.

Que si la liquidación se realizara con base en el numeral 4 del artículo 31 del

Acuerdo Municipal 057 de 2003, no generaría impuesto de industria y

comercio y, en consecuencia, no tendría por qué causarse el impuesto de

avisos y tableros.

Adujo que el contenido y la determinación de la base gravable del impuesto

de industria y comercio y, por ende, del de avisos y tableros en la liquidación

oficial demandada no corresponden a la regla sustancial de los numerales 4

del artículo 31 y 5 y 6 del artículo 48 del Acuerdo 057 de 2003.

Sostuvo que el formulario oficial de liquidación del impuesto fue proferido

ilegalmente, pues no fue debidamente publicitado ni expedido mediante acto

administrativo que les permitiera a los contribuyentes o interesados hacer

uso del derecho de defensa y que también se demanda por ilegal, pues fue

expedido con violación al debido proceso.

Indicó que el funcionario excedió la norma sustancial y liquidó el impuesto

complementario de avisos y tableros cuando la compañía estaba exenta del

pago del impuesto de industria y comercio.

Que la exención del impuesto de industria y comercio, otorgada a la

Cooperativa de Consumo por el numeral 4 del artículo 148 del Acuerdo

Municipal 057 de 2003 y reconocida en la Resolución SH 17-011 de 2004

constituye un beneficio y, como tal, debe ser tratado sustancialmente al

momento de determinar y liquidar el impuesto. Que, por esa razón, en la

liquidación, la sociedad restó la totalidad de los ingresos que por su

condición de no generar impuesto de industria y comercio, debido a la

exención, siguen la suerte de la obligación tributaria principal.

Dijo que si el legislador municipal hubiera tenido la intención jurídica de

reconocer el beneficio tributario de la exención en forma diferente de la

dispuesta en el numeral 4 del artículo 31 del Acuerdo 057 de 2003, estaría

expresado en el texto normativo. Que, por esa razón, la única forma jurídica

vigente para determinar la base gravable del impuesto de industria y

comercio en Medellín, es la dispuesta en el numeral 4 del artículo 31 del

Acuerdo 057 de 2003 y no la realizada por el Municipio de Medellín en las

resoluciones acusadas.

Sostuvo que el artículo 37 de la Ley 14 de 1983 indicó la forma en que debe

liquidarse el impuesto de industria y comercio. Que, además, el artículo 48

de dicha ley indica que el impuesto de avisos y tableros es complementario

del impuesto de industria y comercio y que, en consecuencia, depende

directamente de la base gravable y de la existencia real y efectiva del

impuesto de industria y comercio positivo y no del liquidado de hecho por los

funcionarios municipales.

Que el legislador quiso que la base gravable del impuesto de avisos y

tableros fuera el 15% del impuesto de industria y comercio. Que, por ende, el

hecho jurídico de haberle otorgado una exención del impuesto de industria y

comercio a la demandante trae como consecuencia que el impuesto

complementario corra la suerte del principal.

Insistió en que los actos administrativos demandados se expidieron con

violación del artículo 338 de la CP., así como con violación del debido

proceso (art. 29 ibíd.), toda vez que el formulario de declaración del impuesto

debió proferirse por acto administrativo que permitiera a los contribuyentes

controvertirlo mediante las acciones legales vigentes. Que, además, el

mencionado formulario induce al error a los contribuyentes, razón por la que

debe declararse la nulidad propuesta.

Violación por falsa motivación y por falta de motivación de los actos administrativos demandados

Dijo que con motivo de la respuesta al Requerimiento Especial y del recurso

de reconsideración, el contribuyente planteó los fundamentos jurídicos de

fondo y las violaciones legales en que incurrió la Subsecretaría de Rentas

Municipales de Medellín. Que, no obstante, ni el considerando de la

liquidación de revisión ni de la resolución que resolvió el recurso de

reconsideración explicaron las razones que las fundaron, lo que vicia las

actuaciones de nulidad.

Que igual ocurre frente a las demás instituciones tributarias propuestas como

violadas, esto es, el principio de veracidad de la declaración tributaria y la

ilegalidad de la factura de cobro del impuesto de avisos y tableros, pues esta

por sí misma no constituye título ejecutivo para exigir una obligación que no

constaba o formaba parte de la liquidación privada de la demandante.

Que frente a dichos argumentos, la motivación de la resolución SH-17-105

de 2009 no constituye una veraz y real motivación de un acto administrativo,

razón por la que debe declararse su nulidad.

Que de igual modo, la liquidación oficial de revisión al desconocer la regla

formal de determinación de la base gravable de los impuestos de industria y

comercio establecidos por los artículos 31 y 48 del Acuerdo 057 de 2003 y

por el artículo 37 de la Ley 14 de 1983, ejecuta de hecho un proceso de

liquidación de los factores del impuesto de industria y comercio no ajustada a

derecho.

Improcedencia de la sanción por inexactitud

Dijo que conforme con el artículo 647 del ET., concordante con el artículo

172 del Acuerdo Municipal 057 de 2003, no se configura inexactitud

sancionable cuando se trata de diferencias de criterio entre la administración

y el contribuyente.

Que, en este caso, no se dieron los presupuestos para la imposición de la

sanción, pues la demandante obró conforme con las normas vigentes al

liquidar y determinar las bases gravables del impuesto de industria y

comercio y el complementario de avisos y tableros. Por todo lo anterior, pidió

que se anularan los actos administrativos acusados.

2.2. La contestación de la demanda

El Municipio de Medellín respondió la demanda, en los siguientes términos:

Dijo que, mediante la Resolución No. SH 17 0111 de 2004, el municipio

exoneró del pago del impuesto de industria y comercio a la Cooperativa de

Consumo y Mercadeo de Antioquia, pero que dicha exoneración no incluye el

impuesto de avisos y tableros.

Citó la sentencia del 7 de marzo de 2009, proferida por esta Sección4, para

concluir que los impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros son

completamente diferentes, pues tienen un hecho generador diferente y son

considerados complementarios únicamente para su liquidación y cobro.4 Expediente No. 8710.

Dijo que el artículo 148 del Acuerdo 057 de 2003 sólo pretendió exonerar a

los contribuyentes mencionados en dicha norma del impuesto de industria y

comercio y no del de avisos y tableros.

Explicó los elementos que estructuran la autonomía impositiva territorial y dijo

que con fundamento en dicha autonomía, para el año 2004, el Concejo

Municipal de Medellín expidió el Acuerdo Municipal 057, en el que adoptó

todos los impuestos, tasas, contribuciones y demás ingresos, el régimen

sancionatorio y los beneficios tributarios aplicables en su jurisdicción, lo que

no implica que dichos beneficios se encuentren vigentes. Que, en todo caso,

en dicho acuerdo sólo se exoneró a las entidades cooperativas del pago del

impuesto de industria y comercio y no del impuesto de avisos y tableros como

lo pretende la demandante.

Indicó que cuando un contribuyente está exento del pago del impuesto de

industria y comercio continúa con todas sus obligaciones en el mundo jurídico

tributario y debe registrar en la declaración todos los elementos y novedades.

Transcribió el artículo 31 del Acuerdo 057 de 2003, para aclarar que dicha

norma establece los elementos del impuesto de industria y comercio y no de

avisos y tableros y que mientras el primero tiene deducciones, el segundo no

las tiene. Que, en consecuencia, para calcular el impuesto de avisos y

tableros la demandante tenía que registrar la base gravable sin descuentos.

Consideró incongruente el argumento dirigido en contra del formulario de

declaración del impuesto y advirtió que la declaración es presentada

exclusivamente por el contribuyente, sirve como título ejecutivo, no es un acto

de la administración y mal podría la demandante argumentar que se viola el

debido proceso con una declaración privada.

Que el formulario tampoco es creado por la Administración, sino que se sujeta

a las normas del Estatuto Tributario por remisión expresa del artículo 66 de la

Ley 383 de 1997. Por todo lo anterior, pidió que se negaran las pretensiones

de la cooperativa demandante.

2.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 14 de agosto

de 2013, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, y, a título

de restablecimiento del derecho, determinó que la declaración por el impuesto

de industria y comercio y de avisos y tableros correspondiente al periodo

gravable 2006 de la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia se

encontraba en firme.

Luego de un recuento de las normas que regulan el impuesto de industria y

comercio y su complementario de avisos y tableros, el Tribunal concluyó: (i)

que el impuesto de avisos y tableros tiene un hecho generador propio,

consistente en la colocación de avisos, tableros o vallas en la vía pública y (ii)

que es complementario del impuesto de industria y comercio, lo que significa

que su recaudo y liquidación se hace con tal tributo, pues el sujeto pasivo es

el responsable del impuesto de industria y comercio.

Dijo que, aunque el impuesto de avisos y tableros es un tributo de carácter

autónomo o complementario del impuesto de industria y comercio, lo cierto es

que la propia regulación municipal (art. 48 Acuerdo 057 de 2003) estableció

como base de dicho impuesto parte del total del impuesto de industria y

comercio, al que se le aplica una tarifa del 15%.

Que, por ende, al estar la demandante exenta del pago del impuesto de

industria y comercio, es lógico que en el renglón de la declaración

correspondiente al impuesto de industria y comercio se liquide igualmente con

una tarifa de cero, pues al advertirse que la base gravable del mismo se

encuentra determinada por la del impuesto de industria y comercio, si esta se

liquida en cero, la otra seguirá la misma suerte.

Que, por lo anterior, no podía válidamente el Municipio de Medellín liquidar un

impuesto de avisos y tableros a cargo de la Cooperativa demandante, con

fundamento en la autonomía del tributo, pues, como se advirtió, la propia

regulación municipal estableció un beneficio en favor de las cooperativas

respecto del pago del impuesto de industria y comercio, que, a su vez, al

constituir la base gravable del impuesto de avisos y tableros no podía

liquidarse con una tarifa diferente de cero.

Dijo que no se pronunciaría respecto de las supuestas irregularidades del

formulario oficial, pues se trata de un mero formato para la liquidación del

impuesto, que escapa del control jurisdiccional que se predica de los actos

administrativos.

Por todo lo anterior, anuló las actuaciones administrativas acusadas y declaró

en firme la declaración presentada por la demandante por el impuesto de

industria y comercio y avisos y tableros por el periodo 2006, así como

también declaró que la demandante no estaba obligada al pago de la sanción

por inexactitud.

2.4. El recurso de apelación

El Municipio de Medellín apeló la sentencia. Dijo que la postura del Tribunal

vulnera la autonomía tributaria territorial establecida en los artículos 287 y 294

de la C.P.

Insistió en que las entidades territoriales son las únicas que pueden conceder

exenciones a los tributos de la respectiva jurisdicción. Que, en este caso, el

Concejo Municipal de Medellín concedió dicha exención a las cooperativas

sólo en relación con el impuesto de industria y comercio, mas no para el de

avisos y tableros, como puede verse en el artículo 148 numeral 4 del Acuerdo

057 de 2003.

Indicó que para la época en la que se expidió el acuerdo, el Consejo de

Estado respaldaba el criterio de que los dos impuestos -industria y comercio y

avisos y tableros- eran autónomos, pues el primero depende del ejercicio de

la actividad industrial, comercial y de servicios, mientras que el segundo

depende de la instalación de avisos y tableros y no deriva del desarrollo de

aquellas actividades.

Adujo que la nueva postura del Consejo de Estado autoriza a las cooperativas

a no presentar declaraciones de industria y comercio, todo porque el

impuesto a cargo es de cero, obligación de la que pueden escapar sólo los no

sujetos a dicho tributo.

Dijo que en la prohibición de gravar no se origina el impuesto discutido, no se

es sujeto pasivo del impuesto, no se tiene ninguna obligación tributaria ni

siquiera de declarar. Que, por el contrario, la exención es un beneficio

tributario en la que el contribuyente es sujeto pasivo del impuesto y tiene la

obligación tributaria de declarar, pero por expresa disposición normativa se le

exime del pago del impuesto por un periodo determinado.

Que, en resumen, en materia impositiva los términos exención y prohibición

son diferentes y que, por ende, la exención de pago no implica que el

impuesto sea de cero, pues los contribuyentes deben presentar la declaración

con cada uno de sus elementos: base gravable, tarifa e impuesto, que no

debe ser cero porque la aplicación de la tarifa a la base gravable da como

resultado un impuesto que no debe ser cero en ningún caso.

Sostuvo que para que una entidad territorial otorgue un beneficio tributario a

un contribuyente es obligatorio hacer un análisis del impacto fiscal, de

conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Que, en este caso, el

municipio de Medellín efectuó dicho análisis en relación con el impuesto de

industria y comercio, mas no en relación con el del avisos y tableros.

Por todo lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y

que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda.

2.5. Alegatos de conclusión

Las partes presentaron alegatos de conclusión.

El Municipio de Medellín reiteró en su totalidad los argumentos expuestos

con ocasión del recurso de apelación.

La Cooperativa de Consumo pidió que se confirmara la decisión de primera

instancia, pues el Consejo de Estado ha sido claro, contundente y reiterativo

en decir que la base gravable del impuesto de avisos y tableros corresponde

al total del impuesto de industria y comercio, de tal forma que si no se liquida

un impuesto a cargo, tampoco existe base gravable sobre la que se pueda

calcular el impuesto de avisos y tableros.

2.6. Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público rindió concepto y pidió que se confirmara la sentencia

de primera instancia.

Dijo que la Ley 14 de 1983 y el Acuerdo Municipal 057 de 2003 sostienen

que la base gravable del impuesto de industria y comercio corresponde al

total del impuesto de industria y comercio, que se obtiene una vez se

descuenten los ingresos ordinarios y extraordinarios, los beneficios

tributarios, entre otros.

Indicó que el Tribunal acertó al decir que conforme con el artículo 48 del

Acuerdo 57 de 2003, la base gravable del impuesto parte del total del

impuesto de industria y comercio, al que se le aplica una tarifa del 15%, lo

que le dio el carácter de complementario del impuesto de industria y

comercio. Que si bien la demandante es sujeto activo del tributo, está exenta

de su pago, lo que implica que en el renglón de la declaración

correspondiente al impuesto de avisos y tableros se liquide sobre la base de

cero y que al aplicar la tarifa se obtenga que el valor de este impuesto

igualmente sea cero.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada, la Sala decide si las resoluciones 0105 del 22 de septiembre de

2008 y SH 17-106 del 3 de diciembre de 2008, que confirmó la anterior,

proferidas por la Secretaría de Hacienda de Medellín, se ajustan a derecho.

En concreto, la Sala debe determinar si a pesar de la exención de la que

gozaba la demandante por el impuesto de industria y comercio, procedía el

cobro del impuesto de avisos y tableros.

3.2. Hechos del caso

Para resolver se tienen como ciertos los siguientes hechos5:

El 24 de abril de 2007, la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de

Antioquia Ltda. presentó la declaración del impuesto de industria y

comercio y de avisos y tableros por el periodo gravable 2006, en la que

registró un impuesto a cargo de $0 por cada una de las actividades

realizadas en dicho periodo6.

El 18 de enero de 2008, la Subsecretaria de Rentas de la Secretaría de

Hacienda de Medellín expidió el Auto de inspección tributaria y/o contable

No. 0105, con el objeto de revisar los ingresos obtenidos por la

contribuyente en el año 20067. Las visitas se realizaron los días 7 y 20 de

febrero de 20088.

5 Tomados de la demanda, la contestación y los actos administrativos acusados.6 Folio 80.7 Folio 81.8 Folios 82-84.

El 3 de marzo de 2008, la Subsecretaria de Rentas de la Secretaría de

Hacienda de Medellín expidió el Requerimiento Especial No. 0105, en el

que invitó a la contribuyente a presentar corrección a la declaración

privada de industria y comercio, por considerar que la exención de la que

es beneficiaria en virtud de lo dispuesto en la Resolución SH 17 -111

únicamente aplicaba para el pago del impuesto de industria y comercio y

no para el de avisos y tableros9.

El 3 de septiembre de 2008, la contribuyente presentó respuesta al

requerimiento especial, en la que manifestó que “al no existir liquidación

alguna por concepto del impuesto de industria y comercio, por efectos de

la exención del impuesto de industria y comercio otorgada a la

Cooperativa de consumo, consideramos, no nace la obligación tributaria

de liquidar y pagar impuesto de avisos y tableros al Municipio de

Medellín”10.

El 22 de septiembre de 2008, mediante la Resolución 0105, la

Subsecretaria de Rentas de la Secretaría de Hacienda de Medellín

expidió la Liquidación de Revisión, en la que se confirmaron las glosas

propuestas en el requerimiento especial, esto es, se determinó un

impuesto a cargo de la contribuyente por concepto de avisos y tableros en

valor de $39.942.060 y se liquidó una sanción por inexactitud de

$23.965.23611.

9 Folios 87-88.10 Folios 89-90.11 Folio 91.

La demandante presentó recurso de reconsideración contra la anterior

resolución, que fue denegado mediante la Resolución No. SH 17-106 del

3 de diciembre de 200812.

3.3. De los impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros. Generalidades.

El impuesto de industria y comercio, al decir del artículo 32 de la Ley 14 de

198313, recae sobre las actividades comerciales, industriales y de servicios

que se realicen en las respectivas jurisdicciones municipales.

Los elementos esenciales de dicho impuesto fueron señalados en los

artículos 32 y 33 ibídem, de la siguiente manera: (i) Hecho gravable: “todas

las actividades comerciales, industriales y de servicio”; (ii) Sujeto activo: “las

respectivas jurisdicciones municipales”; (iii) Sujeto pasivo: “personas

naturales, jurídicas”; (iv) Base gravable: “el promedio mensual de ingresos

brutos del año inmediatamente anterior”; y (v) Tarifa: “Sobre la base gravable

definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos

Municipales”.

Ahora bien, con fundamento en la Ley 14 de 1983, los artículos 23 y

siguientes del Acuerdo N° 057 de 2003 “Por el cual se adopta el Estatuto

Tributario, para el Municipio de Medellín” reglamentaron el impuesto de

industria y comercio en esa jurisdicción y establecieron los elementos del

tributo. Por ejemplo, el numeral 4º del artículo 31 del Acuerdo mencionado

señaló que para determinar la base gravable del impuesto de industria y

12 Folios 9-13.13 “Artículo 32o.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá́, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”. (Esta norma fue incorporada en el artículo 195 del decreto 1333 de 1986, Código Régimen Municipal).

comercio “se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y

extraordinarios, las deducciones relativas a industria y comercio, beneficios

tributarios y no sujeciones contempladas en los acuerdos y demás normas

vigentes”.

Por su parte, el impuesto de avisos y tableros, complementario del de

industria y comercio, fue regulado por al artículo 37 de la Ley 14 de 1983, en

los siguientes términos:

“El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidará y cobrará en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales”. (Subrayado fuera de texto).

Según la norma transcrita, la tarifa del impuesto de avisos y tableros

corresponde al 15% del valor total del impuesto de industria y comercio. Esto

implica que la liquidación de la base del impuesto de industria y comercio

afecta directamente la liquidación de la tarifa del impuesto de avisos y

tableros, por cuanto el artículo 37 de la Ley 14 de 1983 le dio el carácter de

complementario.

En concordancia con lo anterior, el artículo 48 del Acuerdo 057 de 2003

determinó la base gravable del impuesto de avisos y tableros así:

“ARTÍCULO 48: ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS: El Impuesto de Avisos y Tableros comprende los siguientes elementos:

1. SUJETO ACTIVO: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

2. SUJETO PASIVO: Son las personas naturales, jurídicas, o las definidas en el artículo 26 del presente Estatuto, que desarrollen una actividad gravable con el impuesto de Industria y Comercio y

coloquen avisos para la publicación o identificación de sus actividades o establecimientos. Las entidades del sector financiero también son sujetas del gravamen de Avisos y Tableros, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley 75 de 1986.

3. MATERIA IMPONIBLE: Para el impuesto de Avisos y Tableros, la materia imponible está constituida por la colocación de Avisos y Tableros que se utilizan como propaganda o identificación de una actividad o establecimiento público dentro de la Jurisdicción del Municipio de Medellín.

4. HECHO GENERADOR: La manifestación externa de la materia imponible en el impuesto de Avisos y Tableros, está dada por la colocación efectiva de los avisos y tableros. El impuesto de Avisos y Tableros se generará para todos los establecimientos del contribuyente por la colocación efectiva en alguno de ellos. El hecho generador también lo constituye la colocación efectiva de avisos y tableros en centros y pasajes comerciales, así como todo aquel que sea visible desde las vías de uso o dominio público y los instalados en los vehículos o cualquier otro medio de transporte.

5. BASE GRAVABLE : Será el total del impuesto de Industria y comercio .

6. TARIFA: Será el 15% sobre el impuesto mensual de Industria y Comercio.” (Subrayado fuera de texto).

Entonces, tanto la Ley 14 de 1983, como el Acuerdo N° 057 de 2003, son

claros al afirmar que la base gravable del impuesto de avisos y tableros

corresponde al total del impuesto de industria y comercio, cuyo monto se

determina al depurar de los ingresos ordinarios y extraordinarios, entre otros,

los beneficios tributarios.

3.4. De la exención concedida a la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia. Reiteración de jurisprudencia14.

14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 28 de febrero de 2013, dictada en el expediente No. 18673. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

En anterior sentencia, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse

respecto de la facultad conferida a las entidades territoriales para conceder

beneficios o exenciones en el pago de los impuestos cuya imposición,

recaudo y manejo corresponde a sus respectivas jurisdicciones. Al respecto,

la Sala sostuvo:

“Una vez que la ley autoriza la creación de un tributo de carácter territorial, los órganos de elección popular gozan de “entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”15.Esta circunstancia fue advertida por la Corte Constitucional16, así:

"…la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos”. (Subrayado fuera de texto).

La facultad de “suprimir” un impuesto local y conceder un beneficio tributario se materializa en la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes que fungen como sujetos pasivos del gravamen, o a las actividades que conforman el hecho imponible, para lo cual, los órganos de representación popular deben observar los principios que rigen el sistema tributario17.

No obstante, y como ocurre con la posibilidad que tienen dichos órganos para establecer tributos en el ámbito de su jurisdicción, la facultad para otorgar exenciones o beneficios está sujeta a la Constitución y a la ley que autoriza la creación del gravamen.

Lo anterior también se traduce en la imposibilidad que tienen las entidades territoriales para modificar los elementos esenciales del impuesto determinados en la Ley, en virtud de los principios de legalidad y de certeza del tributo.

En el caso sub examine, el Acuerdo N° 057 de 2003 determinó de forma clara e inequívoca el alcance de la exención del impuesto de industria y comercio, al establecer como factor de depuración de la base gravable los

15 Corte Constitucional Sentencia C-217 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.16 Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.17 Equidad, Eficiencia, Progresividad e irretroactividad, Art. 363 C.P.

beneficios tributarios, lo cual no se debe entender como una “modificación” de un elemento esencial del tributo, en la medida en que confiere tratamiento excepcional a un sujeto o a una actividad gravada.

Al respecto, en sentencia dictada dentro del expediente 1768218, la Sala manifestó:

“Teniendo en cuenta la regulación que del impuesto de industria y comercio hizo la Ley 14 de 1983, la Sala ha precisado que en esta materia, la autonomía fiscal territorial es parcial-limitada, dado que el legislador reguló la mayoría de los elementos del tributo. En ese orden de ideas, la potestad impositiva de las entidades territoriales se limita a fijar los elementos del tributo que faltan. A Contrario sensu, las entidades territoriales no están facultadas para modificar los elementos esenciales del tributo fijados por el legislador, que, en el caso del impuesto de industria y comercio, son los sujetos activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable. Estos beneficios no implican la modificación de los elementos esenciales del tributo, pues t anto las exenciones como los tratamientos preferenciales son beneficios fiscales que se conceden a las personas o actividades, que pese a cumplir los presupuestos de los elementos esenciales del tributo, y, por ende, estar sujetas al mismo, son eximidas total o parcialmente de las obligaciones sustanciales, por dispensa de la ley (si el tributo es nacional) o de la norma local (si el tributo es territorial).” (Subrayado fuera de texto).”

Concluyó la Sala, en dicha oportunidad, que la exención otorgada por el

Concejo Municipal de Medellín, mediante el Acuerdo 057 de 2003, no

modificó ningún elemento esencial del impuesto de industria y comercio. Que

simplemente se dio un tratamiento excepcional al contribuyente, sin importar

que el gravamen se hubiere causado.

3.5. Caso concreto. Reiteración de jurisprudencia19.

18 Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 7 de junio de 2012 Exp. 17682 C.P: Martha Teresa Briceño de Valencia.19 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. No. 18673. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Lo primero que advierte la Sala es que el artículo 161 del Acuerdo Municipal

N° 057 de 200320 confirió al Secretario de Hacienda Municipal de Medellín la

potestad para reconocer ciertos beneficios tributarios, mediante resolución

motivada y previa solicitud de los contribuyentes.

Con fundamento en la norma citada, el Secretario de Hacienda Municipal de

Medellín, mediante la Resolución SH 17-0111 de 2004, declaró exenta del

pago del impuesto de industria y comercio a la Cooperativa de Consumo y

Mercadeo de Antioquia Ltda., por el término de diez años, desde 1º de enero

de 2004 hasta el 31 de diciembre de 201321.

De acuerdo con lo probado en el expediente y en consonancia con las

disposiciones en cita, se tiene que la exención otorgada a la actora sobre el

impuesto de industria y comercio opera directamente sobre la base gravable

del mismo, circunstancia que arroja un impuesto total de cero pesos. Es sobre

ese monto de cero pesos sobre el que debe liquidarse la tarifa del impuesto

complementario de avisos y tableros.

Conforme lo anterior, para la Sala la Secretaría de Hacienda Municipal de

Medellín no estaba facultada para liquidar el impuesto de avisos y tableros

con una base gravable diferente a la dispuesta por el Acuerdo Municipal, por

cuanto ésta debe corresponder al valor total del impuesto de industria y

comercio, una vez aplicada la exención.

Entonces, si la base del impuesto de avisos y tableros se liquida sobre el

total del impuesto de industria y comercio y el contribuyente está exento de

20 “El reconocimiento de los beneficios consagrados en el presente título, en cada caso en particular corresponderá a la Administración Municipal a través del Secretario de Hacienda mediante resolución motivada, previa solicitud del contribuyente con el cumplimiento de los requisitos exigidos. El acuerdo no hace referencia, en cuanto a los beneficios, al impuesto de avisos y tableros.21 Tomado de los hechos y corroborado por la contestación de la demanda y los actos administrativos acusados.

ese impuesto, la base gravable del impuesto de avisos y tableros es cero (0)

y, por tanto, el impuesto es cero (0).

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la decisión de la

primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia del 14 de agosto de 2013, dictada por el Tribunal

Administrativo de Antioquia en el contencioso de nulidad y restablecimiento

del derecho promovido por la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de

Antioquia Ltda. contra el Municipio de Medellín.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENASPresidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ