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1. ¿Qué se entiende por contratación pública?

Osborne y Gaebler (1993) en su famoso libro Reinventing Governmentseñalan la contratación pública como una de las siete actividadesfundamentales ue debe e!ecutar cualuier gobierno" #a ra$ón es simple%sin insumos& una organi$ación no puede traba!ar ni entregar sus servicios"

' su ve$& la contratación pública es una actividad de alto impacto encualuier economa" or e!emplo& en los pases de la Organi$ación para la*ooperación y +esarrollo ,conómico (O*+,)& la contratación públicaalcan$a en promedio al 1-. del roducto /nterno 0ruto (/0)& medido en

trminos de los contratos comerciales ue suscribe un ,stado" ,n lospases en desarrollo las estimaciones son aún mayores% 2. del /0"

'n4logamente& a nivel subnacional la importancia se mantiene entrminos relativos5 incluso aumenta en auellas regiones 6particularmente las ale!adas a las grandes $onas urbanas6 donde laactividad económica es menor y la dependencia del ,stado& mayor" ,sto

significa ue la actividad comercial del ,stado influye de manerasignificativa en diversos 4mbitos& por e!emplo& en el desarrollo de lasempresas& especialmente las micro y peueñas& en la percepción de lacorrupción y la imagen internacional de un pas& en las normas y respetodel medio ambiente& entre otros"7o 8ay una sola definición para la contratación pública y según las

distintas disciplinas profesionales se utili$an denominaciones diversas&tales como compras de gobierno& aduisiciones& procuradura o


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abastecimiento& las cuales no necesariamente son sinónimas" ,n inglsnormalmente el trmino m4s utili$ado es government procurement"

rincipalmente& eisten dos tipos de enfoues para definir la contrataciónpública% el enfoue económico y el !urdico"

Enfoque económico

,n trminos económicos& la contratación pública corresponde a lastransacciones reali$adas por las entidades o los organismos estatalespara la aduisición& concesión o cesión de bienes& servicios o derec8os&incluidos los servicios de construcción (obras públicas)"

+esde el punto de vista de la gestión de los organismos estatales& la

contratación pública puede ser considerada sinónimo de abastecimiento"or lo tanto& comprende todos los procesos ue permiten administrar losinsumos reueridos para el óptimo funcionamiento del ,stado%planificación& desarrollo de proveedores y compradores& gestión dereuerimientos& gestión de recursos& gestión de licitaciones& gestiónfinanciera& gestión de contratos y ena!enaciones"

:n concepto m4s amplio ue contratación pública y abastecimiento es lagestión de la cadena de abastecimiento o de suministro (;upply *8ain


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defensa nacional reuieren de una mayor gestión de la cadena deabastecimiento y logstica"

Mercado público #a introducción de sistemas electrónicos en lacontratación pública 8a dado forma a un mercado público donde setransan los bienes y los servicios ue reuiere el ,stado" 7o obstante ladiversidad de productos transados& ese trata de un espacio con reglas yest4ndares propios para reali$ar transacciones entre la demanda y laoferta& similar al de los mercados financieros"

Gasto e inversión ≠contratación pública

,s importante destacar ue el gasto y la inversión públicos no euivaleneactamente a contratación pública" #os montos de la contratación públicason mayores a los ue normalmente se contabili$an en la e!ecución delpresupuesto por estos conceptos& debido a ue incluyen tems ue nosignifican erogación de recursos financieros& como concesiones decarreteras& eternali$ación de servicios de alimentación& usufructo deespacios públicos con letreros publicitarios o eplotación de playas" @odosestos contratos tienen valor económico y pueden ser transados a travsde licitaciones 6aunue muc8as veces se ad!udican directamente6"

Enfoque ur!dico

Aurdicamente& el contrato es una institución de muy antigua data&etensamente estudiada en el derec8o público y privado" ,n trminosb4sicos& los contratos son acuerdos de obligaciones y derec8os entre laspartes" 's& podemos definir contratación pública como la actividad atravs de la cual los ,stados acuerdan& mediante procedimientosadministrativos regulados& con otras partes (privados normalmente) laaduisición para s o para el cumplimiento de tareas de inters público& debienes& obras& servicios o derec8os con el 4nimo de maimi$ar elrendimiento de sus presupuestos nacionales"

#os contratos públicos son la suma de las especificaciones (bases delicitación) provistas por los contratantes y la oferta& provista por el


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proveedor ad!udicado" ,n algunos casos& se perfeccionan estos trminoscon la elaboración de un contrato"

#a contratación pública se diferencia de la contratación entre privados&principalmente& por las restricciones y las caractersticas del entecontratante% el ,stado" ,sto significa ue la actividad de contrataciónpública se debe reali$ar en ambientes transparentes& de libreconcurrencia& propiciando la euidad entre los proveedores y ba!o elestricto cumplimiento de las normas del derec8o público" 'dem4s& entreprivados y el ,stado 8ay fuertes asimetras ue condicionan susrelaciones" or e!emplo& los su!etos públicos solo pueden 8acer lo ue lasleyes permiten& mientras ue los privados& todo lo ue las leyes no

pro8ben2

" ' su ve$& en el papel& el ,stado es m4s poderoso ue los privados al noser& por lo general& un su!eto embargable& difcilmente demandable& al cualno es posible cobrar intereses& o bien& porue tiene la capacidad de cambiar

las condiciones ue sustentan los contratos3

". #r$ani%ación del sistema de compras

7o 8ay estudios ue señalen una receta única para organi$ar un sistemade compras de gobierno& as como evidencia de modelos completamenteprobados" 7o obstante& para e!ecutar esta función crtica del ,stado& la granmayora de los sistemas de contratación pública tienen componentescomunes ue es preciso implementar y administrar" ,l gr4fico 7B1 sinteti$a

los principales componentes de un sistema de contratación pública"C

&istema de 'ontratación (ública

2,sto incide muc8as veces en la incomprensión y la dificultad de encontrar soluciones entreempresas y organismos públicos ue se refle!an en la dificultad de financiar propuestas deprivados& la imposibilidad de negociar contratos y variar las bases de una licitación luego deuna ad!udicación y las restricciones para resolver conflictos en la e!ecución de contratos"

3 ,sta DsuperioridadEel ,stado puede traducirse en abusos como los pagos atrasados a los

proveedores& el incumplimiento de las obligaciones o la obtención de ganancias al no poder cambiar los contratos" 7o obstante& los proveedores normalmente se DprotegenEde estosriesgos con mayores precios o mediante el tr4fico de influencias"4 ara conocer sobre normativas de contratación& vase ==="uncitral "org5 @repte (2C) y;u4re$ 0eltr4n (29)

http://www.uncitral.org/http://www.uncitral.org/http://www.uncitral.org/http://www.uncitral.org/http://www.uncitral.org/


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Gr)fico *+1

;egún sus prioridades y recursos& todo gobierno a nivel nacional osubnacional debe buscar las me!ores soluciones para implementar cada unode estos componentes" ' continuación se presenta una descripción de cadauno de ellos y en el siguiente apartado se entregan algunas guas paraevaluar y planificar un sistema de contratación pública"

Marco normativo #as reglas del !uego son el componente b4sico encualuier sistema de contratación pública" *orresponden al con!unto denormas ue indican los principios& los procesos y los procedimientos uedeben guiar esta actividad estatal" ,stas reglas se encuentran en lasleyes& los reglamentos y los dict4menes ue las autoridades reguladorasvan emitiendo periódicamente"

,l eamen de las distintas doctrinas y opciones para elaborar las normasde la contratación pública reuiere un an4lisis de mayor comple!idad delue se reali$ar4 en esta unidad" +e todos modos& en forma ilustrativa sepueden señalar dos tipos de decisiones ue deben tomar las autoridadesal elaborar las normativas de contratación (Gr4ficos 2 y 3)"


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(rimer tipo de decisiones

Gr)fico *+"

Elección de las re$las claves del sistema de compras. Grado dediscrecionalidad para las entidades contratantes.

;e puede optar entre concursar todos los contratos (a travs delicitaciones públicas) u otorgar espacios para decisiones m4sdiscrecionales como las ad!udicaciones directas o las coti$aciones atravs de listas cortas de proveedores" @picamente las normativas 8andefinido estos espacios de discrecionalidad según el valor y la naturale$a

de los contratos& estableciendo distintos umbrales para una mayor omenor discrecionalidad"

,e$las de adudicación. ,isten dos enfoues predominantes%1) el me!or valor del dinero o la me!or relación precio calidad5

2) el menor precio de todas las ofertas ue cumplen los reuisitostcnicos"


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(ublicidad. #a transparencia tiene costos e impacto en elcomportamiento de agentes por lo ue es preciso definir el alcance y la

oportunidad de la difusión de la información" 7ormalmente& las ofertas sonsecretas 8asta las aperturas& los procesos de evaluación son reservados yla información ue contiene derec8os de propiedad no se puede difundir",n todos los dem4s aspectos la tendencia 8a sido a establecer normasue aseguren la mayor transparencia posible en los procesos decontratación"

-mpu$naciones. ,ntre las opciones a definir& se encuentran%1) privilegiar las impugnaciones administrativas o las impugnaciones por la va !udicial" ,l primer caso permite mayor velocidad de resolución& pero

menor independencia relativa5 el segundo& menor agilidad pero mayor independencia5

2) depender de los sistemas generales de impugnación del pas o crearsistemas especiali$ados" ,l primer caso es deseable cuando ya eistentribunales o contraloras con facultades para tramitar reclamaciones de laadministración pública5 el segundo caso permite mayor especiali$ación&pero conlleva mayores costos"

(referencias de contratación" ,isten dos tendencias% 1) las polticas decontratación deben ser autónomas del resto de las polticas públicas yatender a sus propios ob!etivos" ,sto implica ue las reglas de contratación

solo deben atender a obtener los me!ores productos y servicios ue losorganismos públicos reuieren5 2) las polticas de contratación debenalinearse con el resto de las polticas públicas" ,n este caso muc8os pasesintroducen reglas de protección de la leyes laborales (solo se puedecontratar con uienes cumplen con las legislación laboral)& para favorecer alas microempresas& para optar por productos ue protegen el ambiente&etctera" ,l diseño de estas reglas de preferencias debe evitar producir distorsiones en las decisiones de compras& permitir comprar a la me!or ofertao generar comportamientos no deseables en los proveedores paraacomodarse a estas restricciones"

(esos contrapesos. #os diseñadores de polticas deben asegurar ueeista una adecuada me$cla de pesos y contrapesos" 's& por e!emplo& sise otorga amplia discrecionalidad a los compradores& es precisointroducir mayor transparencia o controles" ;i se opta por una mayor centrali$ación en las compras& es necesario generar incentivos al entecentral para cautelar los reuerimientos especficos de las unidades


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descentrali$adas& como crear convenios de desempeño o reglas paracomprar autónomamente cuando no se cumplen estos contratos"

*ada una de estas opciones tiene pros y contras en trminos detransparencia y eficiencia& y pueden ser m4s o menos adecuadas a cadauno de los tipos de contratación"

&e$undo tipo de decisiones

Gr)fico *+/

#as facultades de la administración y el nivel de detalle de las leyes sevinculan con la elección entre la fleibilidad y la certe$a en la normativa"*uando los gobiernos eli!en tener pocas normas a nivel de leyes y especificar la contratación con normas de menor !erarua como los reglamentos o losmanuales y las guas& se dotan de una gran fleibilidad ue les permite ir adecu4ndose a la din4mica de los mercados y al progreso tecnológico" ;inembargo& corren el riesgo de crear dispersión en la actuación de los distintosorganismos (lo ue es una desventa!a desde el punto de vista de losproveedores)& de generar mayores espacios de discrecionalidad& o bientienen mayor dificultad de aplicar las normas cuando estas son de menor

!erarua" *ontrariamente& cuando una ley de contratación es muy detallista

entrega mayores garantas y fuer$a para su implementación& pero restafleibilidad para incorporar adecuaciones y enmendar errores"

or lo general& el marco normativo se fi!a a nivel nacional y los gobiernossubnacionales tienen poco espacio para fi!ar sus propias normas" 7oobstante& siempre es deseable dictar polticas particulares para cada


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organi$ación o región" 'l respecto& una buena pr4ctica implementada por


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varios pases 8a sido la elaboración de manuales o guas normativas uefunden todas las normas 6nacionales y locales6 en un solo documento

did4ctico para uso de los gestores de compras& ue por lo general no sonabogados"

0ratados de libre comercio :n captulo aparte son los tratados de librecomercio& ue imponen regulaciones de comercio internacional a lacontratación pública" ;on normas comúnmente aceptadas a nivelinternacional& tales como mayores pla$os de licitación& acceso a toda lainformación de contratación& tratamiento como nacionales a losetran!eros& garantas en los sistemas de reclamos& uso de terminologa

neutra& entre otros" ,n algunos casos estos tratados afectan el diseñoregulatorio nacional y es preciso adaptar el sistema nacional al tener

estas normas fuer$a de ley-

"

#r$anismos re$uladores administradores @odos los sistemas de compras cuentan con organismos responsables de su regulación yadministración" ,n algunos casos estas funciones est4n centrali$adas enun solo organismo central de compras& responsable de proponer reglas&monitorear o controlar el desempeño de las contrataciones yFo proveerservicios& tales comoadministración de sistemas electrónicos& capacitación&soporte a las unidades de compras& asesoras a licitaciones& estudios&desarrollo de proveedores& entre otros" ,n algunos casos& estos organismostienen un rol directo como agentes compradores del ,stado& elaborandoconvenios marco para uso de todo el gobierno o reali$ando comprascentrali$adas para varios organismos"

7o todos los gobiernos cuentan con agencias de compras especiali$adasy las funciones de administración y regulación est4n distribuidas endistintos organismos" ,n esos casos& por e!emplo& el rol de regulación es

asumido o compartido entre el gobierno y el organismo superior de control&cuando este tiene funciones de interpretar las leyes y emitir dict4menesvinculantes" /gualmente& las oficinas de presupuesto tienen un rol muyrelevante en la emisión de regulaciones& la administración de los sistemas&incorporando usualmente cl4usulas e instrucciones de

5 ara mayor información&

vase ==="wto "org

http://www.wto.org/http://www.wto.org/http://www.wto.org/http://www.wto.org/http://www.wto.org/


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contratación pública en las leyes& y la e!ecución del presupuesto" ' suve$& muc8os gobiernos 8an optado por tener una alta descentrali$ación

de la administración de sus compras y contrataciones& delegandocompletamente en cada organismo la gestión y decisiones en estamateria"

7o 8ay una regla respecto a cuanta centrali$ación y descentrali$ación esconveniente en un sistema de contratación

?

" >ay buenas y malas eperiencias con ambas opciones" 7o obstante&diversos estudios 8an señalado ue la descentrali$ación de los sistemasde compras en trminos operativos y de regulación especfica de cada

dependencia pública es la me!or opción" ;in embargo& conservar algúngrado de centrali$ación en la coordinación de las compras&especialmente en trminos de toda la información de la contrataciónpública& la provisión de servicios generales y la gestión centrali$ada dealgunos tipos de compras& 8a demostrado beneficios importantes paravarios gobiernos" ,l gr4fico C muestra el grado de centrali$ación de lascompras en varios pases europeos y ,stados :nidos"

#os datos del gr4fico corresponden en su mayora al valor de losconvenios marco establecidos por las agencias de compras centrales",sta modalidad de compra no implica ue estas agencias almacenan yluego distribuyen& sino ue licitan en nombre del ,stado ciertos bienes y

servicios de uso común por parte de los distintos organismos& pero lospedidos y la distribución son reali$ados directamente por los proveedoresy los compradores finales" @picamente estas compras centralescorresponden a medicamentos e insumos mdicos& euipo inform4tico&materiales de oficina& seguros& transporte areo& servicios decorrespondencia& entre otros" Aunto a esta función de compra& estasagencias tambin administran sistemas electrónicos o entregan serviciostales como capacitación o an4lisis del mercado público"

6

ara leer estudios sobre centrali$ación ydescentrali$ación& vase +imitri& +ini y iga(2?)5 Reese y o8lman (2-) y agstad(2)


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alor de las compras de las a$encias centrales decontratación 2porcentae sobre el total de la contratación del

$obierno central3 "44/5

Métodos de contratación ' diferencia del sector privado la negociaciónde compras y contratos se reali$a a travs de mtodos formales" #asopciones ue tiene un comprador en el ,stado para negociar con losproveedores son restringidas a una serie de mtodos de contrataciónpreviamente definidos" #a gran mayora de los pases coincide en losmtodos utili$ados& aunue en cada uno de ellos tienen diversasdenominaciones y variantes propias" #os principales mtodos se resumen enel gr4fico -"


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Métodos de contratación

Gr)fico *+6

7icitación pública. #a caracterstica b4sica de la licitación pública es la convocatoria a una competencia abierta de todos los proveedores ue

estimen pudieran cumplir con los reuerimientos de bienes o servicios",isten cientos de variantes de la licitación pública% en una sola etapa& dosetapas& ad!udicaciones de segundo precio& precalificaciones& contratos dead8esión múltiple& ad!udicación a travs de negociaciones& etctera" ,stamateria debe ser estudiada en un captulo aparte" :n buen eamen de lasdistintas opciones puede encontrarse en >andbooH of rocurement de+imitri& iga y ;pagnolo (2?)"

7icitación restrin$ida. ,n este caso los compradores convocan a unnúmero limitado de proveedores a participar en un concurso con

procedimientos similares a los de la licitación pública" :sualmente seutili$a en compras de bienes de menor valor o en los contratos deconsultora"

&ubasta" ,s una modalidad especfica para definir las ad!udicaciones enlas licitaciones& usualmente a travs de medios electrónicos" #osprocedimientos de diseño de reuerimientos& convocatoria y evaluación delos proveedores son los mismos5 no obstante& la definición del ganador se


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reali$a en un proceso de subasta inversa& normalmente en


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una pu!a por el precio m4s ba!o" ,sta modalidad 8a permitido en variospases obtener descuentos de precios muy importantes en diversos

rubros5 sin embargo& tambin produce distorsiones como la depredaciónde la industria" ;olon (29) entrega una revisión muy completa de losdistintos tipos de aplicaciones y eperiencia de subasta inversa en

'mrica #atina"

'onvenios marco. ;on contratos normalmente licitados por una agencia central para acordar con uno o m4s proveedores el suministro de bienes yservicios a distintas dependencias públicas" ,n estos casos lasdependencias no reuieren licitar y solicitan directamente a losproveedores cuando sus reuerimientos coinciden con la oferta

establecida en dic8os contratos" ,n la mayora de los pases losconvenios marco son gestionados a travs de cat4logos electrónicos y8an permitido disminuir los costos de transacción y los precios de loscontratos en auellos rubros donde es posible organi$ar estos convenios"0uenos e!emplos de sistemas de convenios marco pueden encontrarse en/talia (==="consip "it)& *8ile (==="chilecompra "cl), +inamarca (==="doip "dH) y Iinlandia (=== "8ansel" fi) "

'ontratación directa. ;e trata de negociaciones directas con undeterminado proveedor" #a mayora de los pases 8a restringido estaposibilidad solo a determinados casos& tales como proveedores únicos&

emergencias& continuación de contratos& seguridad nacional& entre otros"

Est)ndares plataformas electrónicas ,l uso de est4ndares esfundamental para el funcionamiento del mercado público& ya ue permiteue las relaciones entre proveedores y compradores sean eficientes paraambas partes" articularmente& las tecnologas de información 8anfacilitado su utili$ación" +e esta forma& un proveedor no reuiere conocer todas las dependencias públicas para acceder a las oportunidades denegocio y poder ofrecer sus productos" ' su ve$& los compradores noreuieren ser epertos en todos los rubros ue licitan ni conocer a todos

los proveedores" #os principales est4ndares ue normalmente se utili$an enla contratación pública figuran en el gr4fico ?"

http://www.consip.it/http://www.consip.it/http://www.consip.it/http://www.consip.it/http://www.chilecompra.cl/http://www.chilecompra.cl/http://www.chilecompra.cl/http://www.doip.dk/http://www.doip.dk/http://www.doip.dk/http://www.hansel.fi/http://www.hansel.fi/http://www.hansel.fi/http://www.consip.it/http://www.consip.it/http://www.chilecompra.cl/http://www.chilecompra.cl/http://www.doip.dk/http://www.doip.dk/http://www.doip.dk/http://www.hansel.fi/http://www.hansel.fi/


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Est)ndares de contratación pública

Gr)fico *+8

'odificación clasificación de bienes servicios. :tili$ar un mismo lengua!e para denominar los bienes y los servicios ue se demandan yofertan& permite conectar adecuadamente la oferta con demanda" 's& loscompradores asocian sus licitaciones a determinados rubros o códigos deproductos en un sistema común de codificación& lo ue les permiteconvocar f4cilmente a proveedores y ue estos entiendan susreuerimientos" /gualmente& la codificación y la clasificación son

fundamentales para la gestión de bodegas o la financiera" /nclusive&algunos casos como los 8ospitales permiten conectar las bodegas demedicamentos e insumos mdicos con los sistemas de pedidos de losproveedores& agili$ando as el abastecimiento y el mantenimiento de stocHs

crticosJ"

&istemas de información. 'ctualmente es un est4ndar la utili$ación desistemas electrónicos centrali$ados para efectuar los procesos de compra",stos sistemas permiten contar con unsolo canal de comunicación y8erramientas comunes para reali$ar todas las transacciones del ciclo de

contratación& lo ue los transforma en mercados electrónicos para agrupar la oferta y la demanda" 'dem4s& posibilitan compartir los costos de lastransacciones y el aprendi$a!e entre todos los agentes ue participen enestos mercados electrónicos"

,n el comercio electrónico& una empresa no reuiere buscar lasoportunidades de negocio en cada dependencia& sino ue recurre a unasola plataforma para acceder a ellas" 'n4logamente& cada organismo no

7 ara m4s información sobre clasificación y

codificación& vase ==="gs1 "org

http://www.gs1.org/http://www.gs1.org/http://www.gs1.org/http://www.gs1.org/http://www.gs1.org/


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necesita generar su propio conocimiento y buscar proveedores paraefectuar la licitación de un determinado tipo de compra ya ue esa

información se encuentra acumulada y disponible en estas plataformas"K

#os procesos de contratación en el sector público son intensivos en el usode comunicaciones escritas y documentos para formali$ar lasinteracciones y transacciones entre los proveedores y los compradores"#e estandari$ación de todas estas comunicaciones y documentos !uegaun rol fundamental en la facilitación de los negocios y la correctainterpretación de las normas& evitando los ecesos o la precariedad de lostrminos contractuales" ara estos efectos& los gobiernos 8anestandari$ados los pliegos de licitaciones& los formatos para reali$ar

aclaraciones& los documentos para presentar ofertas& las órdenes de comprayFo contratos finales& entre otros" 'ctualmente& se utili$an formularioselectrónicos para todas estas transacciones e interacciones con losproveedores"

9esarrollo de compradores :n componente evidente peroescasamente implementado por los diferentes gobiernos& es el desarrollode los distintos responsables de la contratación pública% funcionarios deabastecimiento& abogados& auditores y gerentes ue intervienen en elciclo de contratación" *ontar con especialistas ue tienen las 8abilidades&los conocimientos y altos est4ndares ticos es la pie$a central de

cualuier sistema de compras"

04sicamente& el desarrollo de compradores se ocupa de%

1. ,ntrenamiento& mediante la eistencia de y la asistencia a programasde entrenamiento impartidos por el propio gobierno o por entidadeseternas"

2. *ertificación de competencias& a travs de procesos de evaluación ymonitoreo ue comprueben ue los distintos funcionarios a cargo cuentancon los conocimientos y las 8abilidades para e!ecutar con altos

est4ndares los procesos de contratación"3. +esarrollo de carrera de manera de asegurar la selección deprofesionales según perfiles ad 8oc& las posiciones y unidades formalesdentro de las dependencias& los salarios y las compensaciones acordes almercado y la promoción según desempeño

8 ara mayor información sobre sistemas de

compras electrónicas& vase === "mdbegp "org

http://www.mdbegp.org/http://www.mdbegp.org/http://www.mdbegp.org/http://www.mdbegp.org/http://www.mdbegp.org/http://www.mdbegp.org/


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9esarrollo de proveedores

*omo en cualuier organi$ación privada& es preciso desarrollar la relacióncon los proveedores del ,stado ya ue resulta crtica para la provisión delos servicios a los ciudadanos" ;in embargo& esta es un 4rea en la cualeisten fuertes recelos e incluso medidas eplcitas para impedir esarelación" ,stos recelos y medidas son un error porue 8ay suficienteevidencia de ue no siempre las empresas est4n interesadas en participar en las licitaciones públicas y de ue el comportamiento del ,stado comocontratante es deficiente en comparación con el de sus clientes privados"

or lo tanto& es necesario ue el ,stado desarrolle las funciones deatracción& adopción& clasificación e información de los distintosproveedores al igual ue cualuier organi$ación empresarial" ' diferenciadel sector privado& estas funciones por lo general se desempeñan a travsde mecanismos formales y centrali$ados% los registros o directorios deproveedores y los centros de soporte"

1. Registros o directorios de proveedores" ,l reclutamiento y la gestiónde la información de proveedores son funciones ue normalmentese reali$an a travs de los registros de proveedores" ,stosdirectorios permiten mantener listas de empresas disponibles paratraba!ar con el ,stado en todos los rubros ue este reuiera" ' su ve$&mantienen información !urdica y comercial ue facilitan los negocios ydisminuyen los tr4mites para contratar" :n buen e!emplo de registrosavan$ados de proveedores son ===" alibaba"com y==="chileproveedores "cl"

2. *entros de soporte" or lo general los proveedores tienen un grandesconocimiento (y apre8ensiones) sobre el sector público"

'segurar ue se encuentren adecuadamente informados&entrenados y puedan resolver todas sus inuietudes en sus

negocios con el ,stado es una función clave en cualuier sistemade contratación" #os gobiernos 8an resuelto estas cuestiones atravs de centros de atención telefónica& de me!oras en lausabilidad y la información de sus sitios =eb& y la instalación enforma directa o en consorcio con gremios empresariales de centrospresenciales para dar soporte a las empresas ue uieren traba!ar con el ,stado"

http://www.chileproveedores.cl/http://www.chileproveedores.cl/http://www.chileproveedores.cl/http://www.chileproveedores.cl/http://www.chileproveedores.cl/http://www.chileproveedores.cl/


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&istemas de control udiciales*omo en cualuier actividad estatal la contratación pública est4 sometidaa controles e instancias revisoras" ,stas funciones son e!ecutadas en lamayora de los pases por las instancias generales de control y !usticia%contralora& procuradura& unidades auditoras& tribunales de cuentas&tribunales de lo contencioso administrativo y tribunales de ordinarios" ;óloen algunos pases eisten instancias especiali$adas para la contrataciónpública& como los tribunales de compras o los sistemas electrónicos dedetección de fraudes"

&istemas financieros@odos los aspectos financieros son esenciales en la contratación pública"

#os compradores reuieren presupuestar sus reuerimientos y contar conlas autori$aciones correspondientes5 deben contabili$ar los compromisosaduiridos& programar la e!ecución de los pagos y reportar la recepciónconforme de los bienes y servicios& o bien solicitar modificacionespresupuestarias ante cambios en la e!ecución de los contratos" ,ste es uncomponente ue eiste en todos los gobierno y el desafo es lograr unaintegración adecuada de los sistemas financiero y de contratación pública",l gr4fico J"


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@ambin para los proveedores los aspectos financieros son esenciales" ;ino cuentan con capital de traba!o& difcilmente pueden entregar sus bienes

y servicios al ,stado" +e 8ec8o& los problemas de acceso alfinanciamiento son unos de los factores por los ue las empresas&especialmente las microempresas& no se presentan a los procesos delicitación" +e igual forma& los proveedores reuieren contar con respaldofinanciero para esperar los pagos del ,stado& ue en muc8as ocasionestienen pla$os largos" #a mayora de los gobiernos no se ocupa de estecomponente y lo delega en el sistema financiero del pas" ;in embargo&algunos pases 8an impulsado algunos instrumentos para me!orar elacceso a recursos financieros por parte de las empresas ue participan enlas contrataciones públicas"

1. :inanciamiento de órdenes de compra. ,l sistema financiero tomadecisiones de prstamo a las empresas según la información disponiblesobre ellos% patrimonio& deuda& ingresos& etctera" *uando los sistemasde contratación pública transmiten al sistema financiero la informaciónde los negocios ue se ad!udican a las empresas& este puede modificar sus decisiones de prstamo y financiar esas operaciones al saber ueeiste un flu!o futuro de ingresos" +e esta forma& si las órdenes decompra del ,stado se encuentran certificadas& la banca y lasinstituciones financieras pueden con mayor facilidad otorgar prstamosa las empresas por este concepto"

2. :actorae reverso. ,n la mayora de los pases el ,stado incurre en pla$os largos para pagar a sus proveedores" ,sto genera riesgos paralas empresas ue 8acen negocios con el ,stado& los cuales se cubren atravs de mayores precios& o bien estas deciden no participar en laslicitaciones" :na empresa siempre puede recurrir a liuidar sus facturas enlos sistemas de factoring corriente" ;in embargo& las tasas de descuentoson muy altas al multiplicarse el riesgo por la entrada de un nuevo agente"+e 8ec8o& en algunos pases la cesión de facturas est4 muy restringida":na forma de dividir los problemas de flu!os& me!orar el procesamiento depagos en el ,stado y aumentar la certe$a en las fec8as de pago a los

proveedores 8a sido los sistemas de factora!e reverso" ,n estos sistemas&el ,stado entrega y garanti$a al mercado la información y ladocumentación sobre las facturas y sus pla$os de pagos" +e esta forma&se disminuyen los riesgos y los distintos agentes compradores compitenpor otorgar financiamiento a las facturas del ,stado" :n ecelente e!emplode este sistema 8a sido desarrollado en


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3. Evaluación planificación

;aber si el sistema de contratación pública opera adecuadamente y cómome!orarlo son desafos ue todo gobierno debe resolver" 'ún m4scomple!o es el desafo de ue los negocios del ,stado son por naturale$apolmicos y difcilmente es factible satisfacer todos los intereses" 0astapensar ue cuando se ad!udica una licitación un solo proveedor uedasatisfec8o y el resto tiene algún grado de insatisfacción" ' continuación sepresentan algunas guas para evaluar los sistemas de contratación yorgani$ar un proceso de planificación"

/.1 Evaluación de sistemas de contratación pública

#a evaluación de un sistema de contratación pública depende de losob!etivos y las metas ue se 8ayan planteado" ;in embargo& muc8osgobiernos no cuentan con ob!etivos& indicadores y metas definidas uepermitan medir el funcionamiento y los resultados en esta 4rea" ,ste es unescenario muy comple!o porue sin estos indicadores los distintos actorespueden medir los resultados de la contratación pública según sus propiosintereses% as& los gremios evalúan los beneficios y la protección para lasmicroempresas& la sociedad civil los miden según los niveles de corrupción5 y

el gobierno& por el a8orro generado",n tanto no se estable$can los indicadores y las metas especficas para elsistema de contratación 6al igual ue se 8ace en temas de educación&pobre$a y salud6 es posible utili$ar algunos de los par4metros ue seemplean internacionalmente o ue usan otros gobiernos"

Metodolo$!a de la #'9E

,l benc8marH o marco de referencia m4s conocido en contrataciónpública son los indicadores de la


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aplicación reuiere el involucramiento del gobierno" ,l cuadro K muestrauna descripción de las 4reas ue mide esta metodologa


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interesadas (staHe8olders)" ' continuación se presentan una adaptaciónde los indicadores utili$ados por el gobierno de *8ile para medir

resultados en contratación pública"

15 Evaluación de la transparencia corrupción

-ndicador> un porcenta!e de los proveedores evalúan positivamente latransparencia de las licitaciones en el mercado público" la evaluación positiva de la transparencia de lacontratación pública es uno de los indicadores de mayor creación de valor&por cuanto tiene múltiples efectos como% mayor participación de losproveedores& lo ue genera me!ores ofertas y precios5 mayor confian$a enel gobierno por parte de ciudadanos& lo ue incide en la estabilidad yformación de epectativas5 y me!or imagen del pas& lo ue redunda enm4s comercio e inversión"

Luienes me!or pueden evaluar el nivel de transparencia de las licitacionesson los propios proveedores ue participan en el mercado público" or lotanto& la medición debe reali$arse a travs de una encuesta trimestral a unamuestra representativa de proveedores" ara evitar efectos estacionales sedebe considerar el promedio de las mediciones durante 12 meses"

"5 Evaluación de la eficacia $eneración de valor -ndicador> el porcenta!e de las licitaciones ue son eitosas"Medición> el porcenta!e de las licitaciones en las ue participan tres om4s oferentes y son ad!udicadas en un universo de total de licitaciones

en el transcurso de los ? das"

Meta óptima> K."

:undamentación> ,l grado de participación de los proveedores en laslicitaciones del ,stado es el est4ndar m4s integral para medir la salud delsistema de contratación pública" :na mayor participación de los


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proveedores en una licitación asegura m4s control social& porue son losinteresados directos los ue e!ercen la supervisión del proceso" +e esta

forma& se generan incentivos para los responsables de estas licitaciones afin de lograr un comportamiento transparente" @ambin un elevadonúmero de proveedores garanti$a una me!or competencia y la obtenciónde precios y condiciones de mercado óptimos" #a literatura indica ue por lo general cinco proveedores es un número ideal de competidores en unalicitación" ;in embargo& es necesario tener presente ue la participaciónde proveedores siempre tiene costos sociales por gastos reueridos en lapreparación y la evaluación de ofertas& la prdida de oportunidades denegocios alternativos& los desincentivos y los riesgos ante un mayor número de competidores& entre otros" or lo tanto& en la mayora de los

casos resulta ineficiente contar con una gran cantidad de oferentes" +iversosestudios muestran ue con tres proveedores compitiendo en una licitación&en el K. de los casos se obtiene una ad!udicación en condiciones óptimasde mercado y se garanti$a adecuadamente la supervisión de la misma"

/5 &atisfacción de usuarios

-ndicador> el porcenta!e de satisfacción neta en los principales servicios del sistema de contratación"

Medición> el porcenta!e de notas de ? y J menos el porcenta!e de notasde C ó menos& calificadas por una muestra representativa de los usuariosde cada uno de los servicios ue tienen m4s de 1" usuarios mensuales(con base en una encuesta trimestral reali$ada a una muestrarepresentativa de usuarios compradores y proveedores ue participan enel mercado público)"

Meta óptima> J." Iundamento% #a satisfacción de los clientes o usuarios es fundamental para la sostenibilidad del valor de cualuierproducto o servicio" ,s especialmente importante considerar este

indicador dentro del ,stado& por el car4cter monopólico de los serviciosue presta& sobre todo si se considera ue varias de las metas podranalcan$arse va leyes o normas vinculantes" or lo tanto& medir lasatisfacción de los usuarios es un buen par4metro para evaluar lapertinencia y la valoración por los servicios prestados"


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5 Eficiencia a@orros

-ndicador> valor de los a8orros

9escripción> ,stimación anual de los a8orros producidos por la utili$ación del sistema de contratación vigente& en comparación conlos precios o los costos incurridos al utili$ar mecanismos alternativos"#a estimación debe ser reali$ada por una entidad independiente delgobierno"

Meta óptima> (M) millones anuales (depende del valor de lascontrataciones en cada gobierno& del 2 al -. de me!ores precios ue los

mercados mayoristas es un par4metro adecuado)"

:undamento> :no de los indicadores m4s ntidos del valor de un sistemade compras públicas es su capacidad para obtener de manera sostenidalos productos y los servicios reueridos al m4s ba!o precio posible y conlos menores costos de transacción" ;i bien la obtención de precios ba!osdepende de múltiples condiciones (por e!emplo& condiciones de pago&demanda& calidad de reuerimientos)& un mercado eficiente puedecolaborar fuertemente en reba!ar los costos y obtener precios óptimos" or lo tanto& es preciso estimar el a8orro o la falta de a8orro producto de lautili$ación de las plataformas para transar bienes y servicios disponibles

en el mercado público" +ebe comprender tanto los costos en procesoscomo los precios obtenidos& en comparación con otros sistemas deaduisiciones alternativos" *uando los sistemas de contratación pública8an madurado y 8an logrado capturar parte importante de los a8orros porconcepto de precios óptimos& la meta fi!ada es mantener este nivel"

'dem4s& los diferenciales de precios con sistemas alternativos debierantender a disminuir dada la evolución de las tecnologas y las menoresasimetras de información"


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3.2 (lanificación de un sistema de contratación pública

#a manera de planificar e implementar reformas a los sistemas decontratación pública puede tener múltiples respuestas" ;i bien no es elob!etivo de esta unidad presentar distintas tcnicas de planificación oeperiencias de reforma& los siguientes aspectos particulares de la

contratación pública debieran ser considerados en este proceso1

9eterminación de obetivos creación de valor #os contratos del ,stado por su gran volumen e impacto en la economa&inclusive a nivel subnacional& tienen el potencial de crear o restar valor alos ciudadanos y las empresas" or este motivo& la determinación de los

ob!etivos en la contratación pública debiera considerar las posibilidades decreación o prdida de valor" ,l gr4fico 7BK muestra las posibilidades decreación de valor a partir de la contratación estatal"

'reación de alor en la 'ontratación (ública

Gr)fico *+A10

ara obtener m4s información acerca decómo planificar reformas a los sistemas decontr atación pública& vase ==="iadb "org y==="worldbank "org

http://www.iadb.org/http://www.worldbank.org/http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://www.worldbank.org/http://www.worldbank.org/http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://www.worldbank.org/


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#os procesos de contratación tienen un valor intrnseco al proveer los

insumos ue permiten generar servicios a los ciudadanos" ,ste es el valor b4sico de la contratación pública y debiera ser su único ob!etivo lograr eficacia" 7o obstante& dependiendo de cómo se organicen los procesos decontratación es posible generar mayor valor al pas5 as& por e!emplo& si seutili$an las modalidades de subasta a la ba!a o de convenios marco esposible contribuir a la eficiencia y a la generación de a8orro en el ,stado"

' su ve$& si los procesos de contratación se organi$an para fomentar unaamplia competencia y no se imponen amplias restricciones a la entrada de

nuevas empresas& es posible generar mayor emprendimiento y creaciónde empresas" +e manera similar& si los procesos de pagos son eficienteso se instalan sistemas de factora!e reverso es posible me!orar la rapide$para recuperar el capital de traba!o de las empresas proveedoras del,stado& permitiendo ue estas puedan participar en mayor cantidad denegocios"

*on la misma lógica es factible identificar las principales posibilidades decreación de valor& incluso en auellas 4reas menos tangibles" or e!emplo&la forma en ue se organi$a una licitación puede generar grandesconfian$a en los proveedores y la comunidad5 si no se entregainformación del proceso y no se eplican correctamente los resultados deuna ad!udicación esto genera inuietudes y empeora la percepción decorrupción" or el contrario& si los resultados son eplicados a todos losproveedores y publicados completamente& las alarmas ser4n menores"


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:n an4lisis de este tipo permite identificar las iniciativas para me!orar

ciertos componentes del sistema ue agregan valor a la mayora de losgrupos de inters" ,l gr4fico 7B9" Resume los principales los grupos deinters en torno a la contratación pública"

Grupos de interés en la contratación pública

Gr)fico *+B

04sicamente& podemos clasificar los grupos de inters en cuatro tipos"

1. Gerentes públicos" ;u foco es el sector público a nivel de lasdependencias públicas" ,st4n interesados principalmente en comprarr4pido y barato para poder desempeñar sus tareas" or lo tanto&

siempre demandar4n una mayor optimi$ación y una me!or gestión enesta actividad"

2. *lase poltica& opinión pública& sociedad civil" ,ste grupo se enfoca enel sector público pero a nivel agregado" ,llos est4n interesados en uela contratación pública se realice de manera transparente y con altosest4ndares de probidad por lo ue buscan ue eista una mayorregulación y medidas para asegurar la transparencia"


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3. Gremios empresariales y autoridades económicas" ;u foco esaprovec8ar el mercado de las compras públicas como un motor de la

economa& beneficiando a la industria nacional& las economas localeso las microempresas" *omo consecuencia& demandar4n medidasproteccionistas o el me!oramiento de las condiciones de acceso a losnegocios"

4. Gerentes privados" ;u ob!etivo es obtener las mayores ganancias delos contratos con el ,stado" +emandar4n& entonces& canaleseclusivos de ventas& garantas para participar en las licitaciones&cumplimiento de las formalidades& eistencia de sistemas dereclamos& entre otros"

,stas descripciones son una generali$ación para presentar las distintasposibles demandas 8acia la contratación pública" ,sto no significa& por e!emplo& ue a los gerentes públicos no les interese la transparencia yrec8acen la fiscali$ación sino ue su principal foco es la eficacia y laeficiencia"

:n mapa del entorno de estas caractersticas permite priori$ar entre lasdistintas iniciativas de me!oras& escogiendo auellas ue generan mayor valor a todos los grupos de inters" or e!emplo& la implementación desistemas de información en /nternet permite cubrir varias demandas almismo tiempo 6transparencia& eficiencia& acceso a los negocios&

promoción de las peueñas y medianas empresas (y


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Elección de iniciativas de meora

Gráfco N°10

-mplementación de reformas #a implementación de un plan de reformao de me!oras al sistema de contratación no es una tarea f4cil" #a tasa defracaso es bastante alta" 'lgunos de los factores ue contribuyen al itode la implementación de estos planes son los siguientes%

1. 9escentrali%ación. >ay ue imponer pocos filtros y restricciones ala participación de empresas y permitir ue las dependencias y losusuarios tomen sus propias decisiones sin mayores regulaciones"

2. 'ontrapesos. +ebe buscarse una elevada transparencia yrendición de cuentas e implementar sistemas de auditora y controleficaces"

3. -ncentivos. +eben establecerse la obligatoriedad en el uso de lossistemas y tambin los beneficios (bonos& a8orros& fleibilidad de


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compras)"


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4. Educación $estión del cambio. >ay ue capacitar& certificar 8abilidades y reali$ar tareas de marHeting a fin de cambiar lamentalidad acerca de 8acer negocios con el ,stado"

5. 7idera%$o. +ebe 8aber una sola entidad a cargo y con fuer$a paraimplementar la reforma& por e!emplo el acienda"

'dem4s tiene ue 8aber un euipo gerencial de alto nivel& motivadoy con competencias en tecnologa& abastecimiento y gestióncomercial"

6. ,espaldo financiero3 ya ue las reformas pueden costar de :;NK

a :;N1 millones anuales& y pol!tico& mediante el apoyo de lasprincipales autoridades a travs de la suscripción de decretos einstrucciones"

4. Ciblio$raf!a

1. 9imitri3 *icola3 (i$a3 Gustavo &pa$nolo3 Giancarlo 2"4485.>andbooH of rocurement" *ambridge% *ambridge :niversityress"

2. 9imitri3 *icola3 9ini3 :ederico (i$a3 Gustavo 2"4485. D8ens8ould procurement be centrali$edPE& en >andbooH of rocurement" *ambirdge% *ambridge :niversity ress"

3. Du$os3 Mic@ael 2"4485. ,ssentials Of ;upply *8ain


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!. #'9E 2#r$ani%ación para la 'ooperación el 9esarrolloEconómicos5 2"4485%

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