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MASTER EN DERECHO INTERNACIONAL DIPLOMATICO Y CONSULAR, CON MENCION EN COMERCIO EXTERIOR Y JURISTA INTERNACIONAL
M11 - 1ª sesión
MODULO XILA CRISIS CONSTITUCIONAL DEL ESTADO-NACIÓN:
FEDERALISMO NORTEAMERICANO VERSUS INTEGRACIÓN COMUNITARIA EUROPEA
1. INTRODUCCIÓN
2. EL MODELO FEDERAL NORTEAMERICANO
3. EL MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
4. FEDERALISMO NORTEAMERICANO VS. INTEGRACIÓN
COMUNITARIA EUROPEA
5. BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
Para comprender cómo funcionan los países, hay que estudiar cuál es la
forma política elegida por cada uno. Y para conseguir despejar esta incógnita,
hay que saber qué significa “forma política”.
La forma política se divide a su vez en formas de gobierno y en formas
de Estado.
- Formas de gobierno: es el sistema de relaciones que se establecen
entre los distintos órganos constitucionales del Estado. Y podemos diferenciar
entre sistemas de gobierno y formas de gobierno stricto sensu.
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Los sistemas de gobierno pueden ser: parlamentario,
presidencial y semi-presidencial
Las formas de gobierno stricto sensu: hace referencia al carácter
electivo o no del cargo más alto del Estado. Por ello diferenciamos entre
Monarquía y República.
- Formas de Estado: es el sistema de relaciones que se pueden producir
entre los elementos que constituyen el Estado (territorio, pueblo y poder). A su
vez distinguimos entre formas jurídicas del Estado y formas políticas del
Estado.
Formas jurídicas del Estado: se refiere a la distribución territorial
del poder político. Por ello, los Estados pueden ser federales, autonómicos o
unitarios.
Formas políticas del Estado: que hace referencia a las relaciones
entre gobernantes y gobernados (regímenes políticos). Entre otros, Estados
democráticos, Estados autoritarios o Estados marxistas.
Lo que vamos a estudiar en este capítulo son los sistemas de gobierno.
Los Estados democráticos actuales utilizan diferentes maneras de organizar el
poder que detentan. Estaremos ante una forma de organizar el poder u otra
(sistema de gobierno) dependiendo de cómo se administre la separación de
poderes y cómo se organicen las relaciones de estos poderes.
Encontramos dos modelos clásicos de organización horizontal del poder
estatal:
Sistema parlamentario.
Sistema presidencial.
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Además existe un sistema que está a caballo entre uno y otro, es
el sistema semi-presidencial, del caso francés.
En las siguientes páginas profundizaremos sobre el sistema
norteamericano que se identifica con un sistema presidencial, y la organización
de la institución supranacional conocida como la Unión Europea, que tiene
elementos propios de diferentes sistemas de gobierno, así como elementos de
los sistemas de organización territorial descentralizada. No obstante, en
conjunto la UE ha formado un sistema especial y original que no se asemeja al
concepto clásico de Estado-nación.
EL MODELO FEDERAL NORTEAMERICANO
Estados Unidos es una república federal constitucional, con un régimen
presidencialista como forma de gobierno basado en la separación de poderes
en tres ramas: ejecutivo, legislativo y judicial. Antes de explicar todos los
elementos que se recogen en esta primera frase, es necesario hacer un
pequeño resumen histórico del nacimiento de este país, ya que resulta esencial
para entender la organización del mismo.
La situación de las trece colonias con su metrópli, Inglaterra, era
extremadamente complicada y tensa, es por eso que en septiembre de 1774 el
Primer Congreso Continental en Filadelfia, con el fin de coordinar la acción
contra los ingleses.
La lucha comienza en abril de 1775 entre el ejército británico y la milicia
de Massachusetts. Así, en mayo de 1775 se convoca el Segundo Congreso
Intercontinental en Filadelfia cuyo objetivo era responsabilizarse del gobierno
de las trece colonias. Este Congreso se mantuvo activo hasta 1781. Por su
parte, Inglaterra proclama en agosto de 1775 a las colonias en rebelión y a
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finales de año se estableció la regla de que cualquier barco americano
podía ser requisado por los barcos de guerra ingleses.
Con esta situación los colonos empezaron a percatarse de la magnitud
de la rebelión y de que realmente debían luchar por su libertad. En enero de
1776 se publica en Filadelfia el documento titulado Common Sense, escrito por
Thomas Paine, y que ya ponía de manifiesto que la lucha debía ser por la
independencia. Con ello comienzan a redactar la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos de América que finalmente se aprueba
en el Segundo Congreso Continental el 4 de julio de 1776.
Con la Declaración de Independencia aprobada es el momento de que la
lucha armada se convierta en una contienda por expulsar al enemigo del
territorio del nuevo Estado. La guerra no fue un camino de rosas y Estados
Unidos tuvo en muchos momentos serios problemas para ganar la contienda
pero finalmente ésta llegó a su fin con la firma del Tratado de Paz de Paris, en
septiembre de 1783, del cual nació el nuevo estado de los Estados Unidos de
América bajo la aceptación de las potencias europeas, incluida Inglaterra.
Por otro lado, en el período de guerra se creó una organización política
que hizo funcionar el territorio tras la declaración de independencia. Como ya
se había comentado anteriormente el Segundo Congreso Continental estuvo
activo de 1775 hasta 1781. Tras la publicación del documento independentista
este Congreso estuvo debatiendo sobre la organización política del nuevo
Estado que estaban conformando, y el 15 de noviembre de 1777 aprobaron el
documento jurídico y político “Los Artículos de la Confederación y la Unión
Perpetua”.
En el mismo establecían la Confederación de Estados, es decir, las
antiguas colonias formaban parte de un Estado, pero cada una de ellas tenía
independencia para crear sus propias leyes y autogobernarse a nivel interno.
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Por encima de estos territorios independientes estaba la Confederación
que se encargaba de algunas materias comunes para todos los territorios, que
en general eran materias relativas a la defensa y a la acción exterior. Para
organizar y legislar estas materias constituyeron un órgano de representación
que llamaron Congreso.
Esta fue la primera organización política que se creó para el nuevo
Estado de Norteamérica. La tiranía de la metrópoli había hecho a las colonias
desconfiadas en cuanto a un gobierno pleno y central que se ocupara de la
organización de todos los territorios. De ahí la elección de la Confederación.
Aunque el documento de los “Artículos” se elaboró en 1777, hubo que esperar
hasta 1781, cuando todos los territorios (excolonias) lo firmaron, para que
entrara en vigor y pudiera aplicarse.
A su vez, y gracias a esta organización, las antiguas colonias fueron
aprobando sus constituciones que establecían el régimen político interno por el
que se iban a regir así como sus Declaraciones de derechos (un ejemplo
esencial es la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 1776).
Fue entre 1776 y 1777. Finalmente, la Confederación duró hasta 1787.
La Confederación fue una época compleja donde se puso de manifiesto
que realmente este tipo de organización política resultaba insuficiente para
hacer funcionar de manera enérgica al nuevo Estado. La incapacidad de
encargarse de cuestiones económicas también puso en solfa a la mencionada
Confederación. Todo ello contribuyó a dar el siguiente paso en la consolidación
de los Estados Unidos de América. Por supuesto no fue un camino de rosas.
En 1787 El II Congreso Continental estuvo de acuerdo en convocar una
Convención Constitucional, que tuvo lugar en Filadelfia, cuyo objetivo sería
revisar y modificar los “Artículos de la Confederación”. No obstante, James
Madison, había hecho trabajo previo estudiando los problemas políticos que se
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habían planteado y las posibles soluciones, por tanto, llevaba la idea a la
Convención de no sólo reformar los “Artículos” sino realizar un cambio radical
del sistema.
Finalmente, tras los tres meses donde estuvieron litigando la mayoría de
delegados que quedaban en la Convención firmaron la aprobación del borrador
presentado por Madison, con los cambios acaecidos en esos meses. Este
borrador, ya aprobado, se convirtió en la primera Constitución de los Estados
Unidos de América (1787) y en la primera constitución formal del mundo
contemporáneo. De ahí su gran trascendencia a nivel internacional.
Esta Constitución establecía la separación de poderes en tres: poder
ejecutivo, poder legislativo y poder judicial. Introducía un Parlamento bicameral
(Congreso y Senado), además otorgaba importantes poderes al Presidente de
la nación (como ser el jefe de las fuerzas armadas o tener su propia
Administración). El gobierno central, por tanto, se ocupaba de numerosas
cuestiones, aunque los Estados seguían teniendo autonomía (aunque menos
que en la Confederación) y se encargaban de numerosas materias propias de
un Estado.
Aprobada por la Convención Constitucional el siguiente paso era que
fuera ratificada por cada Estado (por cada territorio), y ello conllevaba una
votación popular (muy amplia entre los varones, pero por supuesto sin llegar al
sufragio universal) que tomara la decisión final. Para que la Constitución
entrara en vigor era necesario la ratificación de nueve Estados como mínimo.
Ocho meses tardaron en ratificarle el mínimo de Estados y más de dos años en
que la ratificaran todos y cada uno de los Estados de EEUU. New Hampshire
fue el famoso noveno Estado ratificando el texto constitucional el 21 de junio de
1788.
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Una vez realizada la introducción histórica hay que plantearse
diversas cuestiones sobre la organización estadounidense. La primera de ellas
es: ¿Qué significa que sea un Estado federal? El federalismo es el sistema
político donde las funciones de gobierno están repartidas entre un poder central
y los territorios que conforman dicho Estado. Fueron los Estados Unidos de
América los que crearon este sistema tanto en la teoría como en la práctica.
El Gobierno Federal ejerce de forma exclusiva las competencias
mínimas e indispensables para garantizar la unidad política y económica de la
nación, en materias como política exterior y defensa, contraponiéndose a los
sistemas basados en un estado unitario o centralizado.
El resto de competencias corresponden a los estados federados o se
ejercen de forma coordinadas en ambos niveles de gobierno, como en la el
caso de la política de Educación. Debajo del poder federal figura el poder de
los estados (a día de hoy 50). Para su gestión cada estado dispone de un
gobernador electo y de una legislatura propia. Tras ellos se encuentra el poder
local que adopta múltiples formas y tiene como unidad administrativa básica el
condado. Es el órgano de gobierno del ámbito local que desarrolla las
funciones administrativas en las que dispone de autonomía. Estos condados ya
existían en las trece colonias originales.
Por su parte, su forma de gobierno es presidencial o presidencialista. De
hecho, esta se creó en los Estados Unidos de América. Posee varias
características esenciales:
La relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo es de
estricta separación. No hay colaboración entre estos dos poderes. Sólo existe una cabeza que dirige el poder ejecutivo: el Presidente
(es a la vez jefe de Gobierno y jefe de Estado).
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No existe vinculación entre el poder ejecutivo y el partido político
mayoritario en el Congreso. Los miembros del gabinete presidencial no pueden ser miembros
del Congreso.
El sistema presidencial y federal de EEUU se recoge en la Constitución
de 1787 adoptada el 17 de septiembre de 1787 en la Convención
Constitucional de Filadelfia (Pensilvania), y después ratificada el 21 de junio de
1788.
Este texto constitucional, el primero de nuestra historia contemporánea,
establece los elementos fundamentales de la nación. En primer lugar, regula la
forma de gobierno y garantiza los derechos y libertades del pueblo
estadounidense.
Además, distribuye el poder del Gobierno Federal en tres poderes
diferenciados: ejecutivo, legislativo y judicial, y establece un sistema de control
de pesos y contrapesos conocido como “checks and balances”, cuyo objetivo
es encontrar y garantizar el equilibrio entre ellas.
Regula la división de competencias entre el Gobierno Federal y los
estados. Además, establece que toda competencia que no sea concedida de
forma explícita al Gobierno Federal (o se desprenda de forma implícita del texto
constitucional) quedará en manos de los Estados de la Unión.
Incluye 27 enmiendas posteriores. Las diez primeras enmiendas,
adoptadas en 1791, conforman su Declaración de Derechos (Bill of Rights)
donde se reconoce, entre otros la libertad de expresión, religiosa, de prensa, el
derecho de reunión o el derecho a presentar demandas contra el Gobierno.
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La fecha de la aprobación de las Diez primeras Enmiendas refleja
que el texto constitucional se aprobó sin una Declaración de Derechos, ya que
esta fue una de las cuestiones más polémicas. Muchos Estados se negaron a
ratificar el texto constitucional a causa de la inexistencia de la mencionada
Declaración. Los federalistas seguían las teorías pactistas y iusnaturalistas.
Cuando las personas vivían en el estado de Naturaleza ya poseían
derechos, porque estos son nuestros desde el momento en que nacemos, por
tanto, somos dueños de nuestros derechos siempre sin que nadie pueda
arrebatárnoslos. Cuando hacemos el pacto para salir del estado natural y pasar
al Estado liberal, nunca perdemos nuestros derechos, por eso, si se recogen en
una Constitución o no, no es excesivamente relevante ya que, aunque no se
establezcan en la misma, seguimos poseyendo esos derechos hasta el día de
nuestra muerte.
No obstante, los antifederalistas y mucha población que veía con
desconfianza el poder central del nuevo Estado (en detrimento del poder de los
Estados) pusieron como condición sine qua non la modificación de la
Constitución introduciendo una Declaración de derechos. ¿Por qué? Porque si
se contemplaban los derechos individuales iban a limitar el poder del Estado y
además, en la declaración que se reclamó se otorgaban derechos también a
los Estados (por ejemplo, todo derecho no concedido expresamente a la
federación era competencia de los Estados).
Finalmente, el primer Parlamento estadounidense (1789) cumplió la
promesa de reformar la Constitución para introducir la famosa Declaración de
derechos. James Madison, en representación del primer gobierno federal
presentó dicha Declaración en el Congreso que las aprobó.
En materia de derechos hay otras dos fechas fundamentales; la primera
es el 3 de febrero de 1870 donde fue ratificada la decimoquinta enmienda que
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establece que el derecho de sufragio de los ciudadanos no puede ser
negado o disminuido por parte de EEUU o de sus Estados por razón de raza,
color o condición anterior de servidumbre. La segunda fecha esencial es el 26
de agosto de 1920 donde se aprobó y ratificó la decimonovena enmienda. Esta
enmienda tan importante constitucionalizaba el derecho al voto de las mujeres.
Entrando ya a explicar la división de poderes, es necesario recordar que
existe una estricta separación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, y
se consagra la independencia del poder judicial. Nos detendremos únicamente
en la división de poderes federal.
El poder ejecutivo está formado por el Presidente, el Vicepresidente, el
Gabinete del Presidente compuesto por los 15 Secretarios de departamentos
(equivalente a los ministerios), la Oficina del Presidente (organizaciones
administrativas) y las agencias independientes del Gobierno (como la CIA, el
FBI o la FDA).
El Presidente debe ser mayor de 35 años, debe haber nacido en
Estados Unidos y haber vivido en el país por lo menos catorce años. Es elegido
por el pueblo en unas elecciones distintas e independientes a las del poder
legislativo. Su poder está restringido a dos períodos de cuatro años cada uno y
sus principales funciones y responsabilidades son:
Es a la vez Jefe del Gobierno, Jefe de Estado y Comandante en
Jefe de las Fuerzas Armadas. Designa a los magistrados del Tribunal Supremo y a los jueces de
tribunales federales menores. Esta designación presidencial está sujeta a la
ratificación del Senado. Nombra un gabinete de secretarios de departamento y jefes de
agencia que también deberán ser confirmados por el Senado.
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Nombra a los jefes de más de 50 comisiones federales
independientes, como la Junta de la Reserva Federal o la Comisión de Bolsa y
Valores, así como los embajadores y otras oficinas federales. Tiene en poder de firmar los proyectos de ley aprobados por el
Congreso y también tiene el poder de vetarlos, aunque el Congreso podrá
anular dicho veto con el voto de dos tercios del Congreso y del Senado. Tiene potestad ejecutiva. Es el capacitado en el Estado para negociar tratados
internacionales, así como los tratados con las tribus indígenas
norteamericanas. En ambos casos deben ser ratificados por dos tercios del
Senado. Tiene el poder de otorgar indultos y suspensiones temporales de
ejecución de la sentencia por delitos federales (excepto condenados por juicio
político).
Por su parte, el poder legislativo está formado por la Cámara de
Representantes y el Senado, que en conjunto forman el Congreso de los
Estados Unidos de América. Esta institución tiene como función principal la de
elaborar y promulgar, de manera exclusiva, las leyes federales. El esquema
general del procedimiento legislativo es el siguiente:
1. Se presenta el proyecto de ley en las Cámaras. Sólo los congresistas
tienen la facultad de poseer la iniciativa legislativa. Se remite dicho proyecto al
Comité correspondiente en cada Cámara y se abren las audiencias en el
mismo. Una vez finalizado el Comité revisa toda la documentación y elabora un
informe, donde puede dar luz verde al proyecto de ley o bien rechazarlo.
2. Si el proyecto pasa, este debe ser incluido en la agenda de las
Cámaras. Una vez incluido comienza el debate en el pleno, con la presentación
de enmiendas. Una vez finalizado el debate, se procede a la votación final para
su aprobación.
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3. El siguiente paso es el estudio de las diferencias existentes
entre los textos aprobados en la Cámara de Representantes y en el Senado.
Se debate en cada pleno sobre dichas diferencias y se vota. Tras esta votación
se produce la promulgación de la ley, pero el Presidente puede vetar este
proyecto de ley justo antes de dicha promulgación. Debe votarse en ambas
cámaras para anular el veto. Se necesitan dos tercios en cada Cámara para
levantar el veto. Sólo si se consigue esta mayoría se podrá promulgar la ley.
La segunda función del Congreso es la de declarar la guerra. Y la
tercera función esencial es el procedimiento de Impeachment, que se encarga
de controlar y juzgar la responsabilidad penal de los altos cargos del poder
ejecutivo, incluyendo también al Presidente.
El Impeachment debe ser iniciado en la Cámara de Representantes.
Para que se abra este proceso la Constitución recoge que debe entenderse
que el Presidente ha cometido traición, soborno, delitos graves o abuso de
poder. El Comité Judicial creada en esta Cámara comenzará las audiencias
necesarias para comprobar si hay suficientes pruebas para procesar al
Presidente. Si cree que las hay votará también si está a favor de su destitución.
Una vez finalizada esta parte del proceso, el caso se traslada al Senado
donde se producirá el juicio. Estará presidido por el presidente o presidenta del
Tribunal Supremo. Una vez oídos todos los testimonios y vistas las pruebas
presentadas, el conjunto de senadores deberá discutir a puerta cerrada la
decisión final. En el debate cada senador o senadora dispone de un máximo de
quince minutos para plantear hablar. Para poder destituir al Presidente, que es
la única sanción que pueden imponer, se necesita una mayoría de dos tercios
en el Senado.
La Cámara de Representantes o House of Representatives está
compuesta por 435 representantes, designados proporcionalmente por los
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estados de acuerdo con su población. Cinco territorios y posesiones de
EEUU tienen también representación en la Cámara, aunque sin derecho a voto:
el Distrito de Columbia, Samoa Americana, Guam, Puerto Rico y las Islas
Vírgenes de EEUU.
Los miembros de la Cámara de Representantes son elegidos cada dos
años (sin límite de mandatos que pueden ocupar su escaño) y deben tener
como mínimo 25 años de edad, ser ciudadanos de los Estados Unidos durante
al menos siete años y ser residentes del estado (pero no necesariamente el
distrito) que representan.
El Presidente de la Cámara (speaker) es elegido por los representantes
y es el tercero en la línea de sucesión a la Presidencia tras el Presidente y el
Vicepresidente.
Esta Cámara posee algunas funciones exclusivas, como son la
capacidad de elegir al Presidente de los Estados Unidos de América si hubiera
un empate, o la posibilidad de aprobar los tratados relativos al comercio
exterior.
El Senado está formado por 100 senadores, dos por cada estado. Los
miembros del Senado tienen un mandato de seis años, sin límite en el número
de periodos que pueden servir. Un tercio del Senado se renueva cada dos
años.
Los senadores deben tener como mínimo 30 los de edad, deben haber
sido ciudadanos de Estados Unidos durante al menos nueve años y tienen que
residir en el estado al que representan. El Vicepresidente de los Estados
Unidos sirve como Presidente del Senado y puede emitir el voto decisivo en
caso de empate en el Senado.
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Esta Cámara tiene funciones exclusivas como confirmar los
nombramientos que hace el Presidente de EEUU para los magistrados del
Tribunal Supremo, de los tribunales federales menores, así como de diferentes
cargos del poder ejecutivo. Por último, aprueba los tratados internacionales
negociados por la presidencia
El poder judicial federal está constituido por el Tribunal Supremo, los
tribunales de apelación, los juzgados federales de distrito y los tribunales
especiales como el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Reclamaciones y el
Tribunal de Apelación de ex combatientes.
Los jueces federales son nombrados por el Presidente con la aprobación
del Senado, y ejercen el puesto de forma vitalicia excepto que exista un
Impeachment.
El sistema jurídico del Common Law británico es el predominante en
toda la nación salvo en el Estado de Louisiana, donde existe un derecho
particular de tradición francesa.
Los tribunales federales gozan de la competencia exclusiva para
interpretar la ley, determinar la constitucionalidad de la ley y aplicarla en los
casos individuales.
El Tribunal Supremo está compuesto por un presidente (chief justice) y
por ocho ministros (associate justices). Son nombrados por el presidente de los
Estados Unidos, con la aprobación del Senado, con carácter vitalicio (life
tenure), aunque pueden ser expulsados por sentencia firme tras un proceso de
destitución.
Poseen tres jurisdicciones: tribunal de primera instancia (procesos que
afecten a embajadores, cónsules y miembros del gabinete), el tribunal de
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apelación (que se encargan de las disputas entre dos o más estados,
entre ciudadanos de diferentes estados, etc.), y el tribunal de revisión judicial
que es la última instancia. Es en esta jurisdicción donde se pueden inaplicar las
leyes (tanto federales como estatales) si se consideran inconstitucionales.
Dos son las vías para acceder a la revisión judicial en el Tribunal
Supremo. Por un lado se encuentra el auto de avocación (writ of certiorati),
donde el Tribunal tiene la prerrogativa de conocer o no un asunto, y por otro
lado, el recurso de apelación (appeal to the court), en el que debe hacer la
revisión correspondiente. En alguna ocasión, el Congreso otorga al Tribunal
Supremo una facultad normativa (rulemaking power), para que pueda dictar las
normas procesales que han de seguir los tribunales inferiores.
Los 94 distritos judiciales están organizados en 12 circuitos regionales, y
cada uno de ellos posee un Tribunal de Apelación. Además hay un
decimotercer Tribunal de Apelación que es el del Circuito Federal que tiene
competencia nacional para conocer apelaciones en causas especializadas,
como por ejemplo en el caso de las leyes de patentes y o aquellas causas
resueltas por el Tribunal de Comercio Internacional y el Tribunal de
Reclamaciones.
Por debajo están los Tribunales de Distrito (Trial Courts) que conocen de
toda clase de causas federales. Hay 94 distritos judiciales federales, que
incluyen uno o más en cada estado, el Distrito de Columbia (Washington, D.C.),
Puerto Rico y los territorios de ultramar.
Dentro del Poder Judicial, dos tribunales especiales tienen competencia
a nivel nacional sobre cierto tipo de causas: Tribunal de Comercio Internacional
y el Tribunal de Reclamaciones. Federales.
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Finalmente se encuentran los juzgados de primera instancia,
compuestos por un solo juez o con un jurado de ciudadanos y ciudadanas
encargadas de determinar los hechos. El proceso seguido ante Jurado es una
garantía constitucional, es decir, viene establecida en la propia Constitución.
Salvo alguna excepción, los tribunales federales en los Estados Unidos
son tribunales de competencia general. Los mismos jueces federales conocen
causas en materia civil y penal, conflictos de derecho privado y de derecho
público, causas relacionadas con sociedades mercantiles y entidades
gubernamentales, apelaciones de decisiones de las agencias administrativas,
entre otros. Además, no existen tribunales constitucionales porque todos los
tribunales y jueces federales pueden resolver asuntos en lo referente a la
constitucionalidad de las leyes federales.
EL MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea, conocía primero como Comunidad Económica
Europea, surgió de la búsqueda de la paz así como del hartazgo del conflicto
en que la II Guerra Mundial sumió a Europa. Dado que las confrontaciones que
desde la Guerra franco-prusiana se habían venido desarrollando en el
continente tenían a Francia y Alemania como protagonistas, se dispuso la
creación de una asociación que incluyendo a estos dos países pusiese en
común la producción de dos sectores industriales esenciales: el carbón y el
acero. Por ello se fundó, con el Tratado de París (1951), la Comunidad
Europea del Carbón y el Acero (CECA), tratado fundador de la actual UE, que
tenía como miembros a Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y
Luxemburgo.
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Seis años después, con la firma de los Tratados de Roma (1957),
estos mismos países constituyeron dos nuevas comunidades, una de carácter
sectorial (Comunidad Europea de la Energía Atómica/EURATOM) y otra como
marco de políticas comunes (Comunidad Económica Europea/CEE). Un año
después, el Parlamento Europeo se reunió en Estrasburgo por vez primera.
En los años 60, se produjo la fusión de los órganos ejecutivos de las tres
comunidades europeas (creadas en los tres Tratados mencionados
anteriormente), se creó la Política Agraria Común (PAC) y se constituyó una
unión aduanera. Tras la adhesión, en 1973, del Reino Unido, Dinamarca e
Irlanda, se introdujo el sufragio universal directo para el Parlamento europeo en
1979, año en el que también entró en vigor el Sistema Monetario Europeo
(SME).
Los años 80 estuvieron marcados por la adhesión de Grecia (1981),
España y Portugal (1986), y por la reforma del Tratado de Roma mediante la
firma del Acta Única Europea, por la que la CEE pasó a llamarse Comunidad
Europea.
El Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea (1992) articuló
la Comunidad Europea en tres pilares: el comunitario (Político, Económico y
Monetario preexistente), la cooperación en Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC), y el pilar de Justicia e Interior.
El 1 de enero de 1993 se ponía en marcha el mercado interior
establecido en el Acta Única Europea de 1986. La libre circulación de
personas, de bienes, servicios y capitales constituyen los cuatro derechos que
configuran el mercado único. A lo largo de sus más de 20 años de existencia,
este mercado ha pasado de contar, en 1992, con 345 millones de
consumidores a más de 500 millones en la actualidad. El comercio
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transfronterizo entre los países de la UE y el comercio entre la UE y el
resto del mundo se ha triplicado desde 1992.
En 1995 se produjo la adhesión de Suecia, Finlandia y Austria, y en
marzo de ese año entró en vigor el Tratado de Schengen, entre España,
Portugal, Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y Holanda. Dicho tratado
suprimía las fronteras interiores (al que ya pertenecen todos los países de la
UE excepto Bulgaria, Rumanía, Chipre, Irlanda, Reino Unido y Croacia).
Asimismo, el Tratado de Ámsterdam (1999) modificó el de Maastricht
ampliando los derechos de ciudadanía europea y la cooperación en materia de
empleo y creó el cargo de alto representante del Consejo para la PESC.
En diciembre de 2000, se aprobó el Tratado de Niza, modificándose
después para adaptarlo a la nueva ampliación de la Unión con diez nuevos
candidatos (República Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia,
Lituania, Letonia, Estonia, Chipre y Malta). Además, se aprobó la Carta de
Derechos Fundamentales, sin eficacia jurídica entres los Estados miembro de
la UE.
En 2002, tras entrar en circulación el "euro" en doce países, entre ellos
España, se puso en marcha la Convención Europea encargada de redactar una
Constitución, presentada oficialmente en 2003.
En mayo de 2004, tuvo lugar la mayor ampliación de la UE con el
ingreso de diez países procedentes principalmente del este de Europa.
También en este año, los Veinticinco Estados pertenecientes a la Unión
firmaron en Roma el Tratado que establecía una Constitución para Europa. No
obstante, el rechazo de Francia y Holanda en ambos referendos realizados en
su territorio, supuso el abandono del proyecto.
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En 2007, los 27 Estados de la Unión -tras la adhesión de Rumanía
y Bulgaria- acordaron negociar un tratado de reforma. Se firmó el Tratado de
Lisboa (2007) a partir del cual quedaron institucionalizados el Consejo Europeo
(con un presidente permanente por dos años y medio, renovables por un
segundo mandato) y la figura del alto representante/vicepresidente de la
Comisión, así como un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) compuesto
de funcionarios de las instituciones y miembros de los servicios diplomáticos
nacionales. Este Tratado no entró en vigor hasta diciembre de 2009.
Asimismo, el Tratado de Lisboa ha suprimido los tres pilares de
Maastricht y ha generalizado el procedimiento legislativo ordinario otorgando al
Parlamento Europeo nuevas competencias legislativas y haciendo ganar a la
Comisión Europea en eficacia e independencia.
Como consecuencia de la crisis financiera que desde 2009 vive la
eurozona, todos los países de la UE (a excepción del Reino Unido y República
Checa), sellaron su compromiso con la disciplina presupuestaria mediante la
firma del Tratado para la Estabilidad, la Coordinación y la Gobernanza en la
Unión Económica y Monetaria.
Esta crisis ha supuesto la creación de un abanico de instrumentos para
fortalecer la UEM y evitar crisis similares en el futuro. En el ámbito financiero se
ha establecido una unión bancaria con la creación del Mecanismo Único de
Supervisión (2013) y el Mecanismo Único de Resolución (2014), y el
establecimiento del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) en 2012 cuyo
objetivo es apoyar financieramente a los Estados miembros de la zona euro
que experimenten graves problemas de financiación y recapitalizar de forma
directa a las entidades bancarias de la Eurozona.
En el ámbito presupuestario también se ha avanzado con la adopción de
los “six pack” y “two pack” que busca aumentar la supervisión fiscal de los
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Estados miembros, y más especialmente de los Estados pertenecientes a
la zona euro. Asimismo, entró en vigor, en enero de 2013, el Tratado
Internacional sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UEM, que
fue firmado por 25 Estados miembros, todos excepto Reino Unido, la República
Checa y Croacia.
Una vez realizada esta introducción es necesario explicar cuál es la
organización política de la Unión Europea. En concreto, este texto se centrará
en el Parlamento Europeo, el Consejo, el Consejo Europeo, la Comisión
Europea y el Tribunal de Justicia.
En primer lugar, el Parlamento Europeo es elegido por la ciudadanía de
la Unión Europea para representar sus intereses. Sus orígenes se remontan a
los años cincuenta y a los Tratados constitutivos, y desde 1979 sus miembros
son elegidos directamente por los ciudadanos a los que representan.
Las elecciones tienen lugar cada cinco años y todos los ciudadanos y
ciudadanas de la UE inscritas en los censos electorales tienen derecho a votar.
De esta manera, el Parlamento expresa la voluntad democrática de los más de
455 millones de ciudadanos de la Unión, y representa sus intereses en los
debates con las otras instituciones de la UE. El Parlamento actual, elegido en
junio de 2014, cuenta con 751 miembros de los veintiocho países de la UE.
Estado miembro Número de diputados Alemania 96 Austria 18 Bélgica 21 Bulgaria 17 Chipre 6 Croacia 11 Dinamarca 13 Eslovaquia 13 Eslovenia 8 España 54 Estonia 6
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Finlandia 13 Francia 74 Grecia 21 Hungría 21 Irlanda 11 Italia 73 Letonia 8 Lituania 11 Luxemburgo 6 Malta 6 Países Bajos 26 Polonia 51 Portugal 21 Reino Unido 73 República Checa 21 Rumanía 32 Suecia 20 TOTAL 751
Las y los miembros del Parlamento Europeo (los y las diputadas) no se
sientan en bloques nacionales, sino en siete grupos políticos europeos, y
cincuenta y dos diputados no se encuentran inscritos. Representan todas las
visiones sobre la integración europea, desde los más federalistas hasta los
abiertamente euroescépticos.
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El Parlamento Europeo tiene tres lugares de trabajo: Bruselas
(Bélgica), Luxemburgo y Estrasburgo (Francia). En Luxemburgo se encuentran
las oficinas administrativas (la Secretaría General). Las reuniones del
Parlamento, conocidas como las sesiones plenarias, tienen lugar en
Estrasburgo, y a veces en Bruselas. Las reuniones de las comisiones se
celebran en Bruselas.
Esta institución tiene tres funciones principales:
1. Aprobar la legislación europea, conjuntamente con el Consejo, en
muchos ámbitos. El hecho de que el Parlamento europeo sea elegido
directamente por la ciudadanía ayuda a garantizar la legitimidad democrática
de la legislación europea.
El procedimiento más común para aprobar la legislación de la UE es la
“codecisión”. Este procedimiento sitúa al Parlamento Europeo y al Consejo en
un plano de igualdad y se aplica a la legislación en una amplia gama de
ámbitos.
En algunos ámbitos (por ejemplo, agricultura, política económica,
visados e inmigración) sólo legisla el Consejo, pero tiene que consultar al
Parlamento. Además se requiere la aprobación del Parlamento para
determinadas decisiones importantes, tales como permitir que nuevos países
entren a formar parte de la UE.
El Parlamento también impulsa la nueva legislación examinando el
programa de trabajo anual de la Comisión, estudiando qué nuevas leyes serían
apropiadas y pidiendo a la Comisión que presente propuestas.
2. Ejercer el control democrático de todas las instituciones de la UE, y en
especial de la Comisión. Tiene potestad para aprobar o rechazar el
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nombramiento de los y las Comisarias, y derecho a censurar a la
Comisión en su conjunto.
El Parlamento ejerce de varias formas el control democrático de las otras
instituciones europeas. Cuando una nueva Comisión entra en funciones, sus
miembros son nombrados por los Gobiernos de los Estados miembros de la
UE, pero no pueden ser designados sin la aprobación del Parlamento. El
Parlamento entrevista a cada uno de ellos individualmente, incluido el nuevo
Presidente o Presidenta propuesto de la Comisión, y vota sobre la aprobación
de la Comisión en conjunto.
A lo largo de su mandato, la Comisión es políticamente responsable ante
el Parlamento, que puede aprobar una moción de censura y pedir la dimisión
de toda la Comisión. Más generalmente, el Parlamento ejerce el control
examinando regularmente los informes que le envía la Comisión (informe
general anual, informes sobre la ejecución del presupuesto, etc.). Por otra
parte, los diputados y diputadas del Parlamento europeo plantean regularmente
preguntas a la Comisión, que las y los Comisarios están jurídicamente
obligados a responder.
El Parlamento también supervisa el trabajo del Consejo: las y los
diputados plantean regularmente preguntas al Consejo, y el Presidente del
Consejo asiste a los plenos del Parlamento y participa en los debates
importantes. El Parlamento también puede ejercer el control democrático
examinando las peticiones de la ciudadanía y creando comisiones de
investigación.
Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres de la UE
(reuniones del Consejo Europeo). En la apertura de cada cumbre se invita al
Presidente del Parlamento a expresar las opiniones e inquietudes de su
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institución ante determinados problemas y puntos del orden del día del
Consejo Europeo.
3. El poder económico. El Parlamento comparte con el Consejo la
autoridad presupuestaria de la UE, y puede influir en el gasto de la UE. Al final
del procedimiento presupuestario, el Parlamento adopta o rechaza el
presupuesto en su totalidad.
El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el
Parlamento y el Consejo. El Parlamento lo discute en dos lecturas sucesivas, y
el presupuesto no entra en vigor hasta que lo firma el Presidente del
Parlamento.
La Comisión de Control presupuestario del Parlamento supervisa cómo
se gasta el presupuesto, y anualmente el Parlamento decide si aprueba o no la
gestión realizada por la Comisión del presupuesto del ejercicio anterior. Este
proceso de aprobación es técnicamente conocido como “descargo”.
Una vez terminadas las funciones esenciales de esta institución, hay que
adentrarse en cómo se lleva a cabo su trabajo; este está dividido en dos etapas
principales:
a) Preparación del pleno: la realizan los y las diputadas de las diversas
comisiones parlamentarias especializadas en ámbitos particulares de la
actividad de la UE. Las cuestiones de debate también son discutidas por los
grupos políticos.
b) Pleno: los plenos se celebran normalmente en Estrasburgo (una
semana al mes) y a veces en Bruselas (dos días). En estas sesiones el
Parlamento examina la legislación y vota las propuestas de enmiendas antes
de llegar a una decisión sobre el texto en conjunto.
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Otros puntos del orden del día pueden incluir comunicaciones del
Consejo o la Comisión o cuestiones sobre lo que ocurre en la Unión o en el
mundo.
En segundo lugar, el Consejo es la principal instancia decisoria de la UE
y se define como la voz de los Estados miembros. Al igual que el Parlamento
fue creado por los Tratados constitutivos en los años cincuenta. Representa a
los Estados miembros, y a sus reuniones asiste un ministro o ministra de cada
uno de los Gobiernos nacionales de la UE. Las y los ministros cambian en
función de los temas del orden del día. Por ejemplo, si el Consejo aborda
asuntos medioambientales, a la reunión asisten los de Medio Ambiente de cada
país de la UE, y se denomina Consejo de Medio Ambiente.
Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el
Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. Pero esta
configuración del Consejo también tiene una responsabilidad más amplia con
respecto a cuestiones de política general, por lo que a sus reuniones asiste el
ministro o Secretaria de Estado designada por su respectivo Gobierno.
En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: Asuntos
Generales y Relaciones Exteriores; Asuntos Económicos y Financieros
(Ecofin); Justicia y Asuntos de Interior; Empleo, Política Social, Salud y
Consumidores; Competitividad; Transporte, Telecomunicaciones y Energía;
Agricultura y pesca; Medio Ambiente; Educación, Juventud y Cultura.
Cada ministro o ministra participante puede comprometer a su Gobierno,
es decir, que su firma es la firma de todo el Gobierno. También es responsable
ante su Parlamento nacional y la ciudadanía a quien dicho Parlamento
representa. Con este sistema se intenta garantizar la legitimidad democrática
de las decisiones del Consejo.
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El Consejo tiene seis responsabilidades básicas:
1. Aprobar las leyes europeas; en muchos ámbitos legisla en común con
el Parlamento Europeo.
2. Coordinar las políticas económicas generales de los Estados
miembros.
3. Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros países u
organizaciones internacionales.
4. Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento.
5. Desarrollar la política exterior y de seguridad común de la UE,
basándose en las directrices decididas por el Consejo Europeo.
6. Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en
materia penal.
La mayoría de estas responsabilidades se refieren a ámbitos
“comunitarios”, es decir, aquellos en los que los Estados miembros deciden
poner en común su soberanía y delegar sus poderes de toma de decisiones en
las instituciones de la UE.
1. Legislación. Mucha legislación de la UE es adoptada conjuntamente
por el Consejo y el Parlamento. Por regla general, el Consejo sólo actúa a
propuesta de la Comisión, y es la Comisión la que tiene normalmente la
responsabilidad de garantizar que la legislación de la UE, una vez adoptada, se
aplique correctamente.
2. Coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros.
Los países de la UE han decidido que quieren una política económica general
basada en una estrecha coordinación de sus políticas económicas nacionales.
Esta coordinación la realizan los Ministerios de Economía y hacienda, que
conjuntamente forman el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros
(Ecofn).
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3. Conclusión de acuerdos internacionales. Cada año el consejo
concluye, es decir, firma oficialmente, diversos acuerdos entre la Unión y otros
países, así como con organizaciones internacionales. Estos acuerdos pueden
cubrir áreas amplias tales como el comercio, la cooperación y el desarrollo, o
pueden tratar temas específicos como los textiles, la pesca, la ciencia y la
tecnología, el transporte, etc.
4. Aprobación del presupuesto de la UE. El presupuesto anual de la UE
es decidido conjuntamente por el Consejo y el Parlamento (ya explicado en el
Parlamento).
5. Política exterior y seguridad común. Los Estados miembros están
trabajando para desarrollar una política exterior y de seguridad común. Pero la
política exterior, la seguridad y la defensa son materias en las que cada
Gobierno nacional sigue manteniendo un control independiente. Los Estados
miembros no han puesto en común su soberanía nacional en estas áreas, por
lo que el Parlamento y la Comisión desempeñan un papel limitado a este
respecto.
Para responder más eficazmente a las crisis internacionales, la Unión
Europea ha creado una fuerza de reacción rápida. No se trata de un ejército
europeo, ya que sus integrantes siguen perteneciendo a sus fuerzas armadas
nacionales y están bajo el mando nacional, y su papel se limita a realizar tareas
de tipo humanitario, rescate, mantenimiento de la paz y otras funciones de
gestión de crisis. En 2003, por ejemplo, la UE llevó a cabo una operación militar
(llamada Artemis) en la República Democrática del Congo, y en 2004 comenzó
una operación pacificadora (de nombre Althea) en Bosnia y Herzegovina.
En estas operaciones, el Consejo cuenta con la asistencia del Comité
Político y de Seguridad (CPS), del Comité Militar de la Unión Europea (CMUE)
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y del Estado Mayor Militar de la Unión Europea (EMUE), integrado por
expertos militares destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados
miembros.
6. Libertad, seguridad y justicia. La ciudadanía de la UE es libre para
vivir y trabajar en cualquier país de la UE de su elección, por lo que deberían
tener igualdad de acceso a la justicia civil en toda la Unión Europea. Así pues,
los tribunales nacionales deben trabajar juntos para garantizar, por ejemplo,
que una sentencia judicial dictada en un país de la UE en un caso de divorcio o
de custodia se reconozca en los demás países de la UE.
La libre circulación de la UE beneficia en gran medida a los ciudadanos
respetuosos de la ley, pero también se aprovechan de ella los delincuentes y
terroristas internacionales. Para abordar la delincuencia transfronteriza se
requiere la cooperación transfronteriza entre los tribunales nacionales, las
fuerzas de la policía, los agentes de aduanas y los servicios de inmigración de
todos los países de la UE. Se trata de asegurar por ejemplo:
Que las fronteras exteriores de la UE son vigiladas eficazmente.
Que las aduanas y la policía intercambian información sobre los
movimientos de sospechosos de tráfico de drogas o personas.
Que los solicitantes de asilo son tratados de igual manera en toda
la UE, con el fin de impedir que se dirijan al país que podría ofrecerles más
ventajas.
Este tipo de cuestiones son tratadas por el Consejo de Justicia y
Asuntos de Interior, es decir, los Ministerios de Justicia y Asuntos de Interior.
Su objetivo es crear un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro de la
UE.
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Por lo que se refiere a la organización del trabajo del Consejo, se
pueden distinguir:
- Coreper: en Bruselas, cada Estado miembro de la UE tiene un equipo
permanente (llamado “representación”) que le representa y defiende su interés
nacional en el seno de la Unión. En la práctica, el jefe o la jefa de cada
representación es el embajador o la embajadora de su país ante la UE. Estos
embajadores, conocidos como representantes permanentes, se reúnen
semanalmente en el Comité de Representantes permanentes (Coreper). El
papel de este Comité es preparar el trabajo del Consejo, a excepción de las
cuestiones agrícolas, que son gestionadas por el Comité Especial de
Agricultura. El Coreper cuenta con la ayuda de varios grupos de trabajo,
compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales.
- Presidencia del Consejo: es rotatoria y tiene una duración de seis
meses. Es decir, cada país de la UE se hace cargo de la agenda del Consejo y
preside todas las reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones
legislativas y políticas y mediando para lograr acuerdos entre los Estados
miembros.
Año ENERO A JUNIO JULIO A DICIEMBRE 2014 Grecia Italia 2015 Letonia Luxemburgo 2016 Países Bajos Eslovaquia 2017 Malta Reino Unido 2018 Estonia Bulgaria 2019 Austria Rumanía 2020 Finlandia
- Secretaría General: la presidencia cuenta con la asistencia de la
Secretaría General, que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la
institución en todos los niveles. El Secretario o Secretaria General está asistida
por el Secretario o Secretaria General Adjunto, responsable de la Secretaría
General.
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Por lo que respecta a las decisiones del Consejo, se llevan a cabo a
través de votaciones. Cuanto mayor es la población de un país, más votos
tienen, pero los números están ponderados a favor de los países con menor
población.
Los Tratados establecen el número de votos de cada Estado miembro.
Los Tratados definen también los casos en que se exige mayoría simple,
mayoría cualificada o unanimidad.
En algunos ámbitos particularmente sensibles, tales como la fiscalidad,
el asilo o la inmigración, la modificación de los Tratados, la puesta en marcha
de una nueva política común o la adhesión de un nuevo Estado, las decisiones
del Consejo tienen que ser unánimes, es decir, cada Estado miembro tiene
poder de veto en estas áreas.
En los demás casos, el Consejo decide por mayoría cualificada, es decir,
que ninguna decisión del Consejo puede adoptarse si no recibe el número
mínimo de votos especificado. Para alcanzar la mayoría cualificada, se requiere
un mínimo de 255 votos de los 345 (el 73,9%). Además:
- cualquier decisión debe ser aprobada por la mayoría de los Estados
miembros (en algunos casos dos tercios) y
- cualquier Estado miembro puede solicitar que se compruebe que los
votos a favor representan como mínimo al 62% de la población total de la
Unión.
En tercer lugar, el Consejo Europeo está formado por los Jefes o Jefas
de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea y el
Presidente de la Comisión. Se creó en 1974 y, en 1986, el Acta Única Europea
lo institucionalizó. El Consejo se reunió por primera vez en 1975. Las
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reuniones del Consejo Europeo se celebran normalmente en Bruselas, en
el edificio Justus Lipsius.
Las y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y un
miembro de la Comisión les prestan asistencia. El Consejo Europeo se reúne,
presidido por el Jefe de Estado o de Gobierno a la cabeza del Consejo de la
Unión -Presidencia semestral por turnos-, una vez cada seis meses como
mínimo. En la práctica, el Consejo Europeo se reúne por lo menos cuatro veces
al año. Además, también se celebran puntualmente algunos Consejos
excepcionales. En el contexto de la estrategia de Lisboa, desde el año 2000 la
sesión del mes de marzo se dedica a los asuntos económicos, sociales y
medioambientales. Las conclusiones de la Presidencia se hacen públicas
después de cada reunión.
El Consejo Europeo impulsa las grandes cuestiones políticas relativas a
la construcción de Europa: modificación de los Tratados y de las Instituciones,
declaraciones diplomáticas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad
Común, etc. Además, en situaciones de crisis, actúa como un foro de debate al
nivel político más elevado e intenta aportar soluciones cuando se producen
desacuerdos entre los Estados miembros. Al término de negociaciones entre
los Estados miembros, el Consejo Europeo puede emitir, por consenso:
- Orientaciones: indican al Consejo de Ministros y a la Comisión Europea
las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestión de la Unión y sus políticas
comunes. A menudo se presentan como orientaciones políticas generales y
definen un calendario y objetivos concretos.
- Declaraciones o resoluciones: expresan de modo solemne la posición
de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre un asunto preciso.
El Consejo Europeo tiene, por lo tanto, una función primordial de impulso
y orientación política, económica y social en el conjunto de los ámbitos de
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actividad de la Unión Europea, tanto a escala europea como a escala
nacional. No obstante, sus orientaciones y declaraciones carecen de valor
jurídico. Para aplicarse efectivamente, éstas deben seguir el procedimiento
habitual de los textos jurídicos comunitarios: propuesta formulada por la
Comisión Europea, votación del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión
Europea y, si procede, ejecución en el ámbito nacional.
Asimismo, el Consejo Europeo presentará al Parlamento Europeo un
informe después de cada una de sus reuniones, así como un informe escrito
anual relativo a los progresos realizados por la Unión".
El Consejo Europeo desempeña un papel clave, pero distinto del
desempeñado por el Consejo de la Unión Europea. Este último ejerce poderes
conferidos por el Tratado y sujetos al control del Tribunal de Justicia europeo,
incluida la aprobación de los textos jurídicos comunitarios.
Finalmente hay que añadir que las actividades del Consejo Europeo no
están sometidas al control del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ni al control político del Parlamento Europeo.
La cuarta institución a estudiar es la Comisión. Es independiente de los
Gobiernos nacionales y su función es representar y defender los intereses de la
UE en su conjunto. La Comisión elabora las propuestas de nuevas leyes
europeas, que presenta al Parlamento Europeo y al Consejo. Es también el
brazo ejecutivo de la UE, lo que significa que es responsable de aplicar las
decisiones del Parlamento y del Consejo. Esto supone gestionar la actividad
diaria de la Unión Europea: aplicar sus políticas, ejecutar sus programas y
utilizar sus fondos.
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Al igual que el Parlamento y el Consejo, la Comisión Europea se
creó en los años cincuenta al amparo de los Tratados constitutivos de la
Comunidad Europea.
El término Comisión se utiliza en dos sentidos. En primer lugar, hace
referencia al equipo de hombres y mujeres (uno por cada país de la UE)
designado para dirigir la institución y tomar sus decisiones. En segundo lugar,
el término hace referencia a la propia institución y a su personal. Las y los
miembros de la Comisión son conocidos como comisarios o comisarias. Todos
ellos han ocupado cargos políticos en sus países de origen, y muchos han sido
Ministros, pero como miembros de la Comisión su compromiso es actuar en
interés de la Unión en su conjunto, sin aceptar instrucciones de los Gobiernos
nacionales.
Cada cinco años se designa una nueva Comisión, en un plazo de seis
meses tras las elecciones al Parlamento Europeo. El procedimiento es el
siguiente:
1. los Gobiernos de los Estados miembros deciden por consenso el
nombre del nuevo Presidente de la Comisión.
2. El presidente designado es aprobado por el Parlamento.
3. El Presidente designado, junto con los Gobiernos de los Estados
miembros, escoge a los demás miembros de la Comisión.
4. El nuevo Parlamento entrevista a cada miembro de la Comisión y
emite su dictamen sobre el conjunto del equipo. Una vez aprobada, la nueva
Comisión puede empezar oficialmente a trabajar.
La Comisión es políticamente responsable ante el Parlamento, que tiene
el poder de destituirla adoptando una moción de censura. Los miembros de la
Comisión deben dimitir si el Presidente así lo solicita, a condición de que los
otros Comisarios den su aprobación. La Comisión asiste a todas las sesiones
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del Parlamento Europeo para aclarar y justificar sus políticas. También
responde regularmente a las preguntas escritas y orales planteadas por los
diputados.
El trabajo cotidiano de la Comisión corre a cargo de sus administradores,
expertos, traductores, intérpretes y personal de secretaría, que suman
aproximadamente 25000 funcionarios europeos.
La sede de la Comisión está en Bruselas, pero la Comisión también
tiene oficinas en Luxemburgo, representaciones en todos los países de la UE y
delegaciones en muchas capitales de todo el mundo.
La Comisión Europea tiene cuatro funciones principales:
1. Proponer la legislación al Parlamento y al Consejo.
2. Gestionar y aplicar las políticas de la UE y el presupuesto.
3. Hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal de Justicia).
4. Representar a la UE en el panorama internacional, por ejemplo,
negociando acuerdos entre la UE y otros países.
1. Propuesta de nueva legislación. La Comisión tiene el derecho de
iniciativa, esto significa que es la única responsable de elaborar propuestas de
nueva legislación europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Estas
propuestas deben tener un objetivo claro: defender los intereses de la Unión y
de su ciudadanía, y no los de países o sectores industriales específicos.
Antes de presentar una propuesta, la Comisión debe tener en cuenta las
nuevas situaciones y problemas que se plantean en Europa, y considerar si la
legislación de la UE es la mejor manera de hacerles frente. Por esta razón, está
en contacto permanente con una amplia gama de grupos de interés y con dos
organismos consultivos: el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de
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las Regiones. También pide opinión a los Parlamentos y Gobiernos
nacionales.
La Comisión sólo propondrá que la UE actúe si considera que un
problema no puede ser solucionado con mayor eficacia a escala nacional,
regional o local. Esta forma de abordar los problemas se llama “principio de
subsidiariedad”.
En cambio, si la Comisión concluye que se necesita legislación de la UE,
entonces elabora una propuesta para abordar el problema y satisfacer el mayor
abanico posible de intereses. Para fijar los detalles técnicos, la Comisión
consulta a expertos, constituidos en diversos comités y grupos de trabajo.
2. Ejecución de las políticas de la UE y el presupuesto. Como órgano
ejecutivo de la Unión, la Comisión es responsable de gestionar y ejecutar el
presupuesto de la UE. Las autoridades nacionales y locales son las que
realizan la mayor parte del gasto real, pero la Comisión se encarga de
supervisarlo, bajo el ojo vigilante del Tribunal de Cunetas Europeo. Ambas
instituciones deben garantizar una buena gestión financiera. El Parlamento
Europeo sólo aprueba la gestión de la Comisión en la ejecución del
presupuesto si está satisfecho con el informe anual del Tribunal de Cuentas
Europeo.
La Comisión también gestiona las políticas adoptadas por el Parlamento
y el Consejo, tal como la política agrícola común. Otro ejemplo es la política de
competencia, donde la Comisión tiene poder para autorizar o prohibir fusiones
entre empresas. La Comisión también tiene que garantizar que los países de la
UE no subvencionen a sus industrias, distorsionando así la competencia.
3. Hacer cumplir la legislación europea. La Comisión actúa como
guardiana de los Tratados, lo que significa que, junto con el Tribunal de
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Justicia, es responsable de garantizar la correcta aplicación de la
legislación de la UE en todos los Estados miembros. Si constata que un país de
la UE no aplica una ley de la Unión y por lo tanto no cumple sus obligaciones
legales, la Comisión adoptará medidas correctivas.
En primer lugar, pone en marcha un proceso jurídico llamado
“procedimiento de infracción” que consiste en el envío de una carta oficial al
Estado miembro, en la que se expone por qué la Comisión considera que ese
país infringe la normativa comunitaria y se establece un plazo para que el
Gobierno ofrezca a la Comisión una respuesta detallada.
Si este procedimiento no permite corregir la situación, la Comisión remite
el asunto al Tribunal de Justicia que puede imponer sanciones. Las sentencias
del Tribunal son de obligado cumplimiento para los Estados miembros y las
instituciones de la UE.
4. Representante de la UE en la escena internacional. La Comisión es
un portavoz importante de la Unión en el panorama internacional. Lo cual
permite a los Estados miembros hablar con una sola voz en foros
internacionales tales como la Organización Mundial del Comercio.
La Comisión también tiene la responsabilidad de negociar acuerdos
internacionales en nombre de la UE. Un ejemplo es el Acuerdo de Cotonú, que
establece los términos de una importante asociación de ayuda y comercio entre
la UE y los países en vías de desarrollo de África, el Caribe y el Pacífico.
En lo que se refiere a la organización del trabajo de la Comisión, existen
varios niveles.
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Corresponde al Presidente de la Comisión distribuir y modificar, en
caso necesario, las áreas de responsabilidad política entre los Comisarios
durante el mandato de la Comisión.
La Comisión se reúne una vez por semana, generalmente los miércoles,
en Bruselas. Cada punto del orden del día es presentado por el Comisario
responsable del área en cuestión, y el colegio toma una decisión colectiva al
respecto.
El personal de la Comisión se organiza en departamentos, conocidos
como Direcciones Generales, y Servicios (por ejemplo, el Servicio Jurídico).
Cada Dirección general se ocupa de un área concreta y está dirigida por un
Director General, que es responsable ante uno de los Comisarios. La
coordinación global corre a cargo de la Secretaría General, que también
gestiona las reuniones semanales de la Comisión. Está dirigida por el
Secretario General, que responde directamente ante el Presidente.
Son las Direcciones Generales las que realmente conciben y elaboran
las propuestas legislativas de la Comisión, pero estas propuestas sólo se
convierten en oficiales cuando son adoptadas por el colegio en su reunión
semanal. El procedimiento es aproximadamente el siguiente.
Supongamos, por ejemplo, que la Comisión ve necesidad de elaborar
una legislación de la UE que impida la contaminación de los ríos de Europa. La
Dirección General de Medio Ambiente elabora una propuesta, tras mantener
amplias consultas con el sector y los agricultores europeos, los Ministerios de
Medio Ambiente de los Estados miembros y las organizaciones ecologistas. La
legislación propuesta también se discute con otros departamentos pertinentes
de la Comisión, y es comprobada por el Servicio Jurídico y la Secretaría
General.
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Una vez que la propuesta está lista, se incluye en el orden del día
de la próxima reunión de la Comisión. Si al menos trece de los veintiocho
Comisarios aprueban la propuesta, la Comisión la adoptará, y la propuesta
tendrá el apoyo incondicional de todo el colegio de Comisarios Posteriormente,
el texto se envía al Consejo y al Parlamento Europeo para su examen.
La última institución de la Unión a estudiar es el Tribunal de Justicia, que
fue creado en 1952 en virtud del Tratado CECA y tiene su sede en
Luxemburgo.
Su trabajo es garantizar que la legislación de la UE se interprete y se
aplique del mismo modo en todos los países de la UE, a fin de que la ley sea
igual para todos y todas. Asegura, por ejemplo, que los tribunales nacionales
no dicten sentencias distintas sobre la misma cuestión.
El Tribunal también garantiza que los Estados miembros y las
instituciones de la UE cumplan la ley. El Tribunal tiene poder para resolver
conflictos legales entre Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y
particulares.
Está integrado por un juez o jueza de casa Estado miembro, con el fin de
que los veintiocho ordenamientos jurídicos nacionales de la UE estén
representados. No obstante, buscando la eficacia, el Tribunal no suele reunirse
en pleno, sino que normalmente lo hace en gran sala con trece jueces, o en
sala de cinco o tres jueces.
El Tribunal está asistido por once abogados y abogadas generales. Su
función consiste en presentar dictámenes motivados sobre los asuntos
planteados ante el Tribunal, y deben hacerlos pública e imparcialmente.
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Los jueces y las abogadas generales son designadas por acuerdo
conjunto de los Gobiernos de los Estados miembros. Su nombramiento es por
seis años, y es renovable. Se elige a un presidente o presidenta del Tribunal
por parte de las y los jueces por un período de tres años renovable.
Se ha creado un nuevo órgano judicial, el Tribunal de la Función Pública
de la Unión Europea, para resolver litigios entre la Unión Europea y sus
agentes. Este Tribunal está integrado por siete jueces o juezas.
El Tribunal de Justicia dicta sentencias sobre los casos que se plantean.
Los cuatro tipos más comunes de casos son:
1. Cuestiones prejudiciales: los tribunales de cada país de la UE son
responsables de garantizar que el Derecho de la UE se aplique correctamente
en ese país, pero existe el riesgo de que los tribunales de distintos países
interpreten la legislación de la UE de maneras distintas.
Para impedir que esto suceda, existe un procedimiento prejudicial. Esto
significa que si un tribunal nacional tiene cualquier duda sobre la interpretación
o validez de una norma de la UE, puede, y a veces debe, recabar la opinión del
Tribunal de Justicia, que se emite en forma de cuestión prejudicial.
2. Procedimiento de infracción: la Comisión puede iniciar este
procedimiento si tiene razones para creer que un Estado miembro no cumple
sus obligaciones conforme a la normativa de la UE. El procedimiento puede ser
iniciado, también, por otro Estado miembro.
En cualquier caso, el Tribunal investiga las alegaciones y dicta su
sentencia. En caso de que se demuestre que el Estado miembro acusado es
culpable, éste deberá aplicar medidas correctoras inmediatamente. Si el
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Tribunal constata que el Estado miembro no ha cumplido la sentencia,
podrá imponer una multa a ese país.
3. Procedimiento de anulación: si un Estado miembro, el Consejo, la
Comisión o en determinadas condiciones, el Parlamento, opinan que una
norma concreta de la UE es ilegal, pueden pedir al Tribunal que la anule. Estos
recursos de anulación pueden también ser utilizados por particulares que
desean que el Tribunal derogue una norma concreta que les afecta directa y
desfavorablemente.
Si el Tribunal considera que la norma en cuestión no se adoptó
correctamente o no se basa correctamente en los Tratados, puede declararla
nula y sin efecto.
4. Procedimiento por omisión: los Tratados exigen que el Parlamento, el
Consejo y la Comisión tomen determinadas decisiones en determinadas
circunstancias. Si no lo hacen, los Estados miembros, las otras instituciones
comunitarias y, en determinadas condiciones, los particulares o empresas,
pueden presentar una denuncia ante el Tribunal de Justicia para que esta
omisión quede registrada oficialmente.
El trabajo del Tribunal de Justicia está organizado de la siguiente
manera. Los casos se presentan en el registro y se les asigna un juez y un
abogado general. El procedimiento sigue dos etapas: primero la escrita y luego
la oral.
En la primera etapa, todas las partes implicadas presentan
declaraciones escritas y el juez asignado al caso redacta un informe que
resume estas declaraciones y los antecedentes jurídicos del caso.
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La segunda etapa es la audiencia pública. Dependiendo de la
importancia o complejidad del caso, la audiencia puede celebrarse ante salas
de tres, cinco o trece jueces, o ante el Tribunal en pleno. En la audiencia, los
abogados de las partes exponen sus razones ante los jueces y el abogado
general, que pueden plantearles preguntas. El abogado general expone luego
sus conclusiones, tras lo cual los jueces deliberan y sentencian.
Las sentencias del Tribunal se deciden por mayoría y se pronuncian en
audiencia pública. Los votos particulares no se explican. La sentencia se
publica el día de la fecha en que es dictada.
FEDERALISMO NORTEAMERICANO VS. INTEGRACIÓN COMUNITARIA EUROPEA
Los dos sistemas de gobierno aquí explicados muestran, por un lado, un
modelo clásico nacido en el siglo XVIII, el de EEUU, y un modelo nuevo,
distinto a cualquiera conocido hasta ahora, que se crea en la segunda mitad del
siglo XX.
El modelo estadounidense muestra cómo la unión en un mismo Estado
de diferentes territorios con identidades propias y con su propia soberanía
interna –que no soberanía externa- pueden convivir de forma pacífica y
cooperativa bajo una misma Constitución y un mismo gobierno. Todo ello
gracias a la creación de un modelo federal donde la coordinación entre la
federación y los estados es palpable en cada actividad estatal.
Pero el caso de la Unión Europea es distinto. Y es así porque no
responde a ninguna de las separaciones clásicas de los poderes. En los
regímenes presidencialistas se da una estricta separación de poderes entre el
ejecutivo y el legislativo y la independencia del poder judicial. Mientras que en
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los regímenes parlamentarios se produce una colaboración entre el poder
ejecutivo y el legislativo y la independencia del poder judicial.
Sin embargo, en la Unión Europea no se lleva a cabo ninguno de estos
dos sistemas. Tras el estudio de su organización podemos corroborar que
existe un parlamento europeo (representa al poder legislativo), una Comisión
(que representa al poder ejecutivo) y un Tribunal de Justicia (identificado con el
poder judicial). Pero, ¿qué papel juegan entonces el Consejo de la Unión y el
Consejo europeo? No parece que se identifiquen específicamente con ninguno
de los tres poderes de la Unión. Pero su influencia y su radio de acción son
enormes. Es más, tras la crisis económica que ha y que está azotando a
Europa, se ha podido comprobar el papel clave y esencial de los Consejos,
mucho más que del Parlamento o de la Comisión.
Tiene tanto funciones representativas de la UE, como funciones
ejecutivas y funciones legislativas que comparte con el Parlamento. De ahí que
su estudio pormenorizado sea necesario.
Su composición por los miembros de los gobiernos de los Estados
miembro de la UE muestra que el papel principal de estas instituciones es el de
salvaguardar los intereses, en muchas ocasiones, de los propios Estados. Por
eso, no resulta muy alentador saber que los Consejos poseen tanto poder
dentro de la Comunidad Europea. Es cierto que dichos órganos también han
buscado, en otras ocasiones, poner en común todas las opiniones de los
gobiernos nacionales para buscar la mejora y el desarrollo de la propia Unión.
Esta debería ser su función básica y esencial para conseguir el avance de la
Unión.
A pesar de todo ello, es necesario poner de manifiesto que la
construcción europea es un proyecto único que ha conseguido por fin superar
el pasado del continente europeo plagado de conflictos y confrontaciones
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bélicas. A partir de la UE, y gracias a ella, se ha creado un nuevo marco
común de entendimiento político, social y económico.
Volviendo a los Estados Unidos de América, su nacimiento se remonta a
1774, y su historia común se va fraguando y desarrollando a lo largo de los dos
siglos y medio siguientes. Las trece colonias dependientes de Gran Bretaña
comienzan su historia a partir del 1600 aproximadamente. Aunque no hay que
olvidar que la historia del norte de América es muchísimo más antigua y sus
habitantes llevaban muchos siglos desarrollando sus propias culturas.
Sin embargo Europa tiene una historia muy compleja que comienza
muchos siglos antes del nacimiento de nuestra Era y eso ha supuesto que los
diferentes enfrentamientos que llevan desarrollándose a lo largo de miles de
años en este continente sean una herencia muy pesada para una unión política
muy estable. Será necesario seguir trabajando en el ámbito político para
conseguir avances necesarios y primordiales para la subsistencia y el
crecimiento de la Unión Europea.
Una de las cuestiones más debatidas en los últimos años es si se puede
considerar a la UE como una organización federal. Aunque en Europa existen
numerosos ejemplos de federalismo, como Alemania o Suiza, Estados Unidos
es el “padre” del sistema federal. Por eso, y fijándonos en este país que ha
perfeccionado tanto la federación, podemos adelantas que desde luego Europa
no es un sistema o una organización federal.
Los Estados miembro de la UE siguen manteniendo su soberanía hacia
el exterior (cosa que no sucede con los Estados de los Estados Unidos de
América). La UE no posee una Constitución que aúne todas las normas
básicas de esta organización y, entre otras muchas cosas, no posee una
separación de poderes conforme a ningún sistema federal conocido en el
mundo.
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El deseo de convertir a la Unión Europea en un Estado federal está lejos
de alcanzarse, aunque el trabajo conjunto de los Estados y de la ciudadanía
pueda ser un elemento clave para ello.
Finalmente, es necesario mencionar cuál es el papel de la ciudadanía en
la Unión. Su participación a través de sufragio universal en las elecciones al
parlamento europeo fue uno de los hitos más importantes conquistados en esta
organización supranacional. No obstante, el euroescepticismo ha aumentado
de manera exponencial y peligrosa en los últimos años.
Todo lo contrario a lo que sucede en EEUU donde su población se
siente absolutamente estadounidense a pesar de la diferencia entre Estados
tanto a nivel político, como cultural, social e incluso jurídico.
El eurobarómetro de mayo de 2012 muestra cómo ha caído la imagen
positiva que la ciudadanía tenía de la Unión Europea.
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El brexit inglés no ha ayudado nada a esta imagen y además
plantea numerosos problemas en cuanto al futuro de la organización de la
Unión. ¿Asistiremos en los próximos años a un nuevo cambio de la UE? ¿Y
cuál será la dirección que tome dicho cambio? Estas preguntas se plantean en
el horizonte de la organización supranacional más influyente del mundo.
BIBLIOGRAFÍA
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Jurídicos Internacionales y Université de Paris-Est, 2011.
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Europea: concordancias y divergencias con los de América Latina”,
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- M. FERRER MUÑOZ, J R. LUNA CARRASCO, Presencia de
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UNAM, 1996.
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2012.
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